耕地价值评估

开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇耕地价值评估，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。

第1篇

【关键词】农地资源非市场价值条件价值评估法西部山区

【中图分类号】F321【文献标识码】A【文章编号】1004-6623（2012）06-0057-04

一、农地资源非市场价值内涵与研究意义

1990年，英国环境经济学家皮尔斯（Pearce）和特纳（Turner）系统地讨论了环境资源经济价值的构成，对环境资源的价值内涵进行了重新界定。他们认为，资源价值的货币化是以效用主义为基础，直接或间接地建立于以满足人们的偏好所产生的价值，把环境资源的整体价值划分为市场价值和非市场价值两部分。克鲁蒂拉（Krutilla，1967）最早提出资源非市场价值的概念，认为这类价值的存在源于公众对保护资源有支付意愿（willingness　to　pay，WTP）或接受意愿（willingness　to　accept，WTA）。农地价值包括农地提供农副产品可计量的市场价值和农地提供开敞空间、维护生物多样性、保育环境等所具有的非市场价值。20世纪70年代中期之后，世界各国对环境品质改善、自然保护等没有市场价格的资源环境价值评估的研究及应用开始日益频繁。

农地是人类赖以生存和发展的重要且无法替代的资源，是一个十分复杂的自然、生态和社会经济的复合体，具有提供粮食、蔬菜、木材等实物型产品，以及净化空气、涵养水源、保育土壤、调节气候、提供开敞空间等维持整个地球生命支持系统稳定的服务功能，是人类生存和社会经济持续发展的基本保证。然而，保护型农地的经济价值较小，非市场价值较高；农业用地机会成本较高、经济报酬较低，风险较大；工业用地、商业用地及娱乐用地经济效益较高。受比较利益驱使，每年都有大量农地转为城市建设用地，人地矛盾不断加剧。

山区是人类较早生活的地方，也是人地关系最为敏感和突出的区域。相对于平原地区而言，山区生态环境脆弱，人地矛盾更加突出。严重的水土流失，频发的自然灾害，不合理的资源利用方式，以及相对落后的观念意识，导致山区农地资源流失问题尤为严重。

凉山彝族自治州（凉山州）位于四川省西南部川滇交界处，处在东经100°15’～103°53’和北纬26°03’～29°27’之间，幅员面积60423平方公里，下辖17个县市、616个乡镇，是全国最大的彝族聚居区和四川省民族类别最多、少数民族人口最多的地区。境内地貌复杂多样，高山、深谷、平原、盆地、丘陵相互交错，是我国生态环境脆弱和自然灾害频发地区，也是农地资源退化和流失非常严重的地区。以凉山州作为研究区域，通过了解山区农民农地保护的认知情况，科学评估农地资源的非市场价值，运用经济方法加强山区农地保护研究，采用价格手段体现农地价值或农地的保护效益，不仅能够弥补市场机制作用不足给农地城市流转带来的影响，而且通过提高土地资源农业利用的比较效益，能够真正起到缓解山区农地资源低效率流失，保护生态环境的作用。

二、农地非市场价值评估的主要方法

农地非市场价值作为无法通过市场交易实现而又客观存在的价值部分，不存在直接的交易市场，难以用市场价格直接衡量，只能通过非市场评估技术估算。非市场价值评估技术具有代表性的有“条件价值评估法”（Contingent　Value　Method，CVM）、旅游成本法（Travel　Cost　Method，TCV）和特征价值法（Hedonie　price　Method，HPM）。与CVM相比，HPM、TCM属事后评估方法，仅能推估当期资源的使用价值，难以包含非市场价值中的选择价值。为此，衡量农地较为完整的非市场价值，CVM是当前唯一可行的评估方法，也是目前应用最广泛、最成熟的方法。

CVM基于假设条件的问题安排，采用问卷调查，通过模拟市场来揭示消费者对环境物品和服务的偏好，并推导消费者的支付意愿和受偿意愿，是一种利用效用最大化原理，最终得到公共物品非使用经济价值的研究方法。

三、基于农户认知程度的农地非市场价值估算

出于问卷的专业性和农民对加强农地保护、农地资源非市场价值的认识基础考虑，本研究采用抽样走访的调查方式。通过面对面的交流，介绍调查背景，解释农地资源的各项功能效益和各项假设前提，了解受访者对农地保护的认知程度、支付意愿及受偿意愿。本调查主要集中在农地类型分布和利用方式颇具代表性的西昌市、会理县、宁南县、普格县、布托县、昭觉县、美姑县、德昌县、盐源县9个县市。共分发调查问卷432份，回收有效问卷406份，占调查问卷总量的93.18％。

（一）基于农户支付意愿的农地非市场价值

有效样本中有353户农户对保护农地有支付意愿，占86.95％；不愿意为保护农地捐钱、出力的家庭有53户，占13.05％。调查中关于农民参与农地保护问题，我们让受访农民可以有两种选择，一是捐赠货币，二是参加义务劳动。由于当地农民收入较低，货币支付能力有限，因此有支付意愿的样本中有89.52％的农户选择通过参加义务劳动保护农地。

在价值处理方面，我们将农民以劳动方式参与农地保护的支付意愿，按其同期的机会工资折成货币价值，根据调查结果计算得出凉山州农民日均工资14.32元。剔除年均支付意愿大于家庭年收入10％以上的异常数据样本，我们对调查数据进行统计分析，结果表明，农户愿意保护耕地的有289户，占71.18％；对园地、林地和水域的支付率分别为75.37％、38.91％和64.53％。根据凉山州统计年鉴，凉山州2010年有农村居民1017607户，以上述受访农民家庭对农地资源非市场价值的支付率和户均最高支付意愿为参考，便可估算全州农民家庭对不同类型农地非市场价值的保护意愿及凉山州农地非市场价值（见表1）。

从受访农户参与农地保护的情况分析，农民家庭普遍对当前流失速度最快且与生活联系最直接、最紧密的耕地资源的支付意愿最高。估算结果显示，按支付意愿计算不同类型农地资源中，园地的非市场价值最高，其次是水域、耕地，林地的非市场价值最低。单位农地非市场价值的高低与资源禀赋显著相关，资源越丰富的农地类型，非市场价值愈低；反之，越稀缺的资源，非市场价值愈高。

（二）基于农户受偿意愿的农地非市场价值

农民作为农地保护的直接执行者，其受偿意愿直接影响农地非市场价值的高低。调查问卷设计基于以下假设，为了更好地调动农民保护农地的积极性，政府每年拿出一部分专款，按照家庭种植农地的面积、类型和保护的程度将补贴直接发放给农民。询问农户认为保护单位耕地、园地及村里公共林地和水域资源每年最低需要补贴多少钱，才能达到较为理想的保护效果。

调查结果显示，受访农户保护单位耕地每年的平均受偿意愿是3366.30元／公顷，园地3109.35元／公顷，林地3468.60元／公顷，水域3077.55元／公顷。以上数据显示，凉山州农民对农地资源的受偿意愿普遍较高。一方面说明当地农民希望通过获得经济补偿的方式保护农地的愿望比较强烈；另一方面也反映出农民对不同地类的受偿意愿差异不明显，说明农民对不同土地利用类型之间的差异认识还比较模糊，农业经营随意性比较大。这也是造成农民在农地利用中经常转换地块利用方式的主要原因。

根据上述调查结果，从农民作为农地保护执行主体接受政府补偿的角度出发，同前以22.75％的还原利率，计算全州农民的平均受偿意愿及根据受偿意愿估算的农地非市场价值结果（见表2）。

四、结论和政策建议

基于对凉山州农户进行的调查，本文分析当地农民参与农地保护的认知情况，采用条件价值评估法（CVM）对凉山州农地非市场价值进行了评估。分析表明：随着农地保护意识的增强，农户已经意识到农地资源非市场价值的存在，86.95％的家庭对保护农地有支付意愿，农地非市场价值约为4120.90元／公顷。从农民作为农地保护执行主体，保护农地接受政府补偿的受偿意愿（WTA）角度出发，农地的非市场价值约为104570.42元／公顷。基于不同假设前提所得到的农地非市场价值支付意愿和受偿意愿差异显著。从保护农地得到政府补贴农民受偿意愿（WTA）角度估算出的农地非市场价值与从农民家庭支付意愿（WTP）角度估算出的农地非市场价值相差25倍之多。

根据农地非市场价值评估的结果，本文提出进一步保护农地的几个建议。

首先，应建立农地资源价值评估体系，缓解农地流失。长期以来，人们对农地资源价值认识不足，更多注重农地的经济产出价值而忽视农地非市场价值的存在，必然会造成农地过度非农化及农地非农化价格扭曲。近年来农地非市场价值评估虽取得了一定的研究成果，但农地资源价值评估体系尚未建立。随着耕地保护与建设用地增加之间的矛盾日益尖锐，迫切需要建立完善农地资源价值评估理论和方法体系，将农地资源非市场价值评估纳入农地资源配置决策中，提高农地非农化配置的效率，缓解农地流失，弥补市场机制作用不足给农地城市流转决策带来的影响。

第2篇

关键词 代际公平；农用地；社会价值；评估

中图分类号 F301.21 文献标识码文章编号 1002-2104(2011)01-0135-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.023

土地是人类赖以生存的基础，农用地则以不可替代的生产资料形式赋予农民最基本的生存条件。随着我国社会经济的蓬勃发展和城市化进程的迅猛推进，大量的农用地被征用征收。据统计，1987-2004年，全国约有153万公顷土地被征用征收，有3 000-5 000万农民失去或部分失去土地。城市化是一个长期的过程，所以目前这种事态还在持续。因此，研究切实可行的农用地征收补偿标准是十分必要的。现行传统的农用地的征收补偿测算方法是以被征地的年产值为补偿标准，进而测算出农用地的社会价值。此方法测算的农用地社会价值偏低，且只考虑了当代人的价值，对农用地资源利用代际补偿不足，未全面估算农民失去土地所带来的损失。而代际公平原则强调了土地这种不可再生资源的配置在当代人与后代人之间公平分配的问题，因此，从代际公平的原则出发研究农用地的社会价值，并提出切合实际的测算方法，不仅具有重要的理论和现实意义，而且充分体现了当代人的代际伦理道德水平。

当今的文献中，研究者多采用规范分析方法研究代际公平理论［1-3］,分析了代际公平原则与土地资源利用的关系［4］，或针对代际公平分析中的代际模型［5-6］和折现率［7］进行研究,少有研究土地代际补偿的具体核算办法。而本文在综合这些研究的基础上,以国土资源部《农用地估价规程》中有关农用地社会价值评估方法为依据,结合代际公平原则,对农用地社会价值进行了核算，并以四川省乐至县为例，计算出代际公平原则下乐至县农用地的社会价值。旨在探索出一种较为全面反映农用地社会价值的评估方法,可对农用地价格评估改革有所裨益。

1 农用地社会价值与代际公平原则

1.1 农用地社会价值

作为城市开发过程中的一种高度稀缺资源，农用土地具有多重使用价值，包括直接使用价值和间接使用价值。因此，要客观准确地评估农用地的价值,不仅要考虑农用地的直接价值,还应充分考虑农地的间接价值。而农用地的社会价值是其间接价值带来的社会效益,是土地权益所具有的生活保障功能，因此，农用土地的价值内涵应该充分体现其社会价值性，农地价值评估中也应对社会价值进行充分核算。农用地的社会价值是指农用地直接的物质价值转化为社会功能的间接价值，主要包括提供就业保障，粮食安全保障和维护社会稳定等方面的价值［8］。

1.2 农用地社会价值评估

农用地社会价值体现社会保障功能和社会稳定功能。因此，其价格的衡量应该维护社会稳定，其补偿应以每个社会成员都应得到基本的社会保障。随着我国的社会保障体制的逐步完善,最低社会保障制度已成为我国社会保障体系的重要组成部分,既然土地的社会价值量可以量化,则可以认为,农民因失去土地的社会价值量可以通过我国较完善的社会生活保障加以补偿［9］。国土资源部颁布实施的《农用地估价规程》(TD/T1006-2003)中,对社会保障价格的定义为：农民失去土地后,为获得基本生活保障、接受教育、再就业培训等应得到的补偿价值量的核算。在本文中,将按照规程的规定,对征地农民的基本生活保障、接受教育、再就业培训这三项社会保障项目进行核算,以此计算出被征地农民的社会价值补偿量。

1.3 代际公平原则的内涵及其实施途径

1.3.1 农地资源代际公平的内涵

代际公平的概念最早由塔尔博特.R佩奇(T.R.Page)在社会选择和分配公平两个基础上提出,它主要涉及当代人和后代之间的福利和资源分配问题。佩奇提出这样的代际观点：上代人给下代人提供一定数量和质量的财富遗产，下代人所获得的财富遗产至少应等于上一代人所继承的。

农地资源的代际公平强调，必须考虑当代人和后代人之间的农地资源公平分配问题，当代人不仅要留下满足他们需要的农地资源，还要保证下代人获得足够其生存与发展的农地数量和质量。农地资源的分配的代际公平应该包括以下几级内涵：

苑 莉：代际公平原则下的农用地社会价值评估中国人口•资源与环境 2011年 第1期第一级内涵是指农地资源在各代人之间的分配是否公正,这包括两个方面的含义:一是现代人对农地资源的利用是否破坏了后代人发展的基础。二是现代人对农地资源的投资是否与他们所消耗的农地资源量相匹配,对农地资源的投资包括中低产田的改造、农村水利基础设施的建设、土地整理等。

第二级内涵是现代人对后代人的补偿行为能否实现。由于理想的状态并不存在,如果耕地资源在当代和后代人之间出现不公平现象,出现耕地资源的数量失衡和功能存量失衡现象，此时当代人应该对后代人进行补偿。出现数量失衡可以提高科技水平从而提高资源利用效率应达到代际公平,而出现绝对失衡就必须通过代际主动的财富来转移或者对后代人进行补偿［1］。

1.3.2 代际公平的实施途径

代际财富和福利公平是代际公平的实物表现和水平标准，因此,代际财富和福利的公平能确保代际公平的实现。为了实现代际财富的均衡,必须要当代人采取主动的财富转移政策,并建立代际财富转移的专项基金制度［5］。

大量的事实证明,资源枯竭、生态环境恶化以及由此而产生经济社会问题的背后有着一个不容忽视的警告――补偿不足。实现农地资源的代际财富均衡,建立农地代际补偿机制,可通过农地资源的代际转移和代际之间的动态传递,对后代进行合理补偿,以达到自然资源代际共享与均衡发展。实际应用时,可通过相邻两代人之间土地资源的动态传递来处理代际公平问题,具体为:通过代际转移保持土地资源的价值量不减少,即前代人不仅将实物量转化为价值量,而且通过科学技术等方式对后代进行合理补偿,以达到自然资源代际共享与均衡发展。

美国世界资源研究所经济学家罗伯特•佩雷拖（Robert Bleit）指出,自然资源是最重要的财富,特别对于那些不可更新资源,使用一点便少一点,应该视其为生产性资产使用,进行折旧和补偿。针对实践中的农地资源利用的价值代际补偿不足,实现代际补偿的常用方法有:一是建立耕地资源的代际补偿基金；设某项经济活动涉及到农地资源的利用,并且可以估计出对未来造成的损失为Y,而且该损失将在t年后发生,则现代人必须储蓄X补偿基金以补偿后代人的损失,X 在数额上应该等于Y/(1 + I)t ，其中I为贴现率。二是保持农用地的资本存量。对于耕地资源而言,就是要保持农用地的总量(包括质量和数量)的不减少［4］。现实情况下第二种方法并不能实现，所以我们对农地资源利用的价值补偿采用第一种方法。因此，本文主要从土地可持续理论中的代际公平原则入手，针对农用地社会价值核算的理论与实践中存在的代际公平原则运用不足的现状，计算农用地的社会代际补偿价值。计算方法采用上述代际补偿方式中的第一种方式，以此建立在代际公平原则下的农地社会价值的计算模式，从理论和实践上提供一种具体量化代际公平因素的方法。

1.4 代际公平原则下的农用地社会价值评估

根据上述代际补偿的计算公式 Y=X (1 + i)t ，需要我们求出当代人的农地社会补偿价格X，贴现率i，以便测算出t个代际年限后的代际补偿价格Y。农用地社会价值、基于代际公平原则下的农地社会价值,代际补偿基金三者之间的关系如图1所示：

2 农用地社会保障价格的测算

笔者采用国土资源部颁发的《农用地估价规程》(TD/

[HJ*3]图1 农地社会价值、代际公平原则、代际补偿基金关系图

Fig.1 The relation of social value of agricultural land,

principle of intergenerational equity and intergenerational compensation fund

T1006-2003)中农用地社会保障价值的核算方法，利用四川省乐至县历年土地征收工作中收集的相关数据，结合该县社会保障价格的实际情况，对农用地社会保障价值进行了评估。

2.1 研究区概况

四川省乐至县地处四川盆地腹心。东与遂宁、蓬溪接壤,南与安岳、资阳为邻,西靠简阳,北毗金堂、中江。全县辖17个建制镇，8个乡，606个村，6 466个村民小组，32个城镇街道居委会, 全县人口共864 272人，其中，农业人口764 902人,占总人口数的88.50%,非农业人口99 370人，占总人口数的11.50%。全县国内生产总值23.99亿元。其中，第一产业值10.56亿元，占总产值的44.02％，第二产业值6.85亿元，占28.55％，第三产业值6.59亿元，占27.47％；粮食总产量28.22万吨，人均占有粮食326.5公斤；农民人均纯收入1 598.5元。农作物中以粮食作物水稻、小麦、玉米为主，经济作物以油菜、棉花、辣椒为主，园艺作物有果树、桑树等。农业的发展促进了畜牧业发展，生猪出栏数81.16万头，山羊出栏数30.08万头，林业生产处于全国先进水平。

2.2 乐至县农用地社会价值测算

根据国土资源部《农用地估价规程》(TD/T1006-2003)，采用征地片区区片价格计算方法，根据其区位条件，考虑被征收或征用土地的自然价值和社会保障功能，结合农地利用实际，把乐至县由北向南划分为三个区片，北部选取童家镇，中部选取天池镇，南部选取龙溪镇作为区片地价的测算单位。以这三个征地片区所收集到的相关数据资料，先以各年龄组为单元测算各年龄组人均社会保障价格，最后得出人均社会保障价格和单位面积社会保障价格。

2.2.1 测算各年龄组人均社会保障价格

以三个征地区片为单位，按照数理统计原理，随机抽取一定数量的村或村民小组为样本，测算并确定不同年龄组的人均社会保障价格。年龄组按0-18周岁、18-40周岁（男）、40-60周岁（男）、60周岁以上（男）及18-35周岁（女）、35-55周岁（女）、55周岁以上（女）划分。计算公式为：

式中：Pα―单位面积农用地社会保障价格

Y―人均农用地社会保障价格

Aα―人均农用地面积

2.2.4 社会保障价格资料

经调查乐至县三个征地区片社会保障价格资料如表1、表2所示：

2.2.5 乐至县农用地区片社会保障价格测算结果

根据前文所列公式，计算出乐至县农用地征地区片社会保障价格。结果如表3所示：

3 代际公平原则下的农用地社会保障价格

根据论文对代际公平原则下的土地社会保障基金的计算公式，X =Y/(1 + I)t,我们已经求得了基于一代人的农用地的社会价值X，现还需要选取一定的土地还原利率I和一定的代际年限t，方可得到代际公平原则下的农地社会保障价格Y。

3.1 土地还原利率与代际补偿时间的确定

土地还原利率是将土地纯收益还原成土地价格的利率，其实质是一种资本投资的收益率。通常情况下，收益率的大小与投资风险的大小成正相关，风险大者收益率高，反之则低。确定合适的还原利率，是准确计算土地价格的关键问题之一。目前国内确定土地还原利率的常用方法大体有以下几种：

(1)用一年期银行存款利率或多年银行存款利率平均值代替；

(2)通过年地租与地价的比例确定；

(3)用多年银行存款利率平均值加(减或除以)物价指数求取；

(4)用当地通行的年投资利率作为还原利率；

(5)通过安全利率加上风险调整值的方法求取还原利率；

(6)实质利率，以银行一年定期存款利率为基础，用物价指数调整后，再扣除一成所得税得到的利率。

上述6种土地还原率的计算方法，从合理性和利率确定的难易方面进行评价，第一种最简单易取，但合理性较差。因为近几年银行利率一年内调整数次，而物价较为平稳，同一年度对同一块农地利用不同的利率进行评估，地价差别很大，显然不太合理。第二种方法较为科学，但目前农村土地产权市场还处于孕育之中，资料收集困难；第四种方法，关于农业的投资利率的研究较少，也同样存在

表1 乐至县男性人口征地区片社会保障价格资料

Tab.1 Area data of male social security prices on expropriation land of lezhi county

区片名

Area title年龄组(岁)

Age group男性趸交金额

(元/人)

Amount payed

by male占总人口

比例(%)

Proportion of the population月保险基数(元/人)

Monthly base of insurance premium月保险费领取标准(元/人)

Drawing standard

of insurance premium人均教育费(元/人)

Per capita educational expenditure再就业培训费(元/人)

Expense for reenployment总人数(人)

Total number天池0-187 60017.31511203 000―12 36318-4012 00022.07831205 000―15 76740-6019 80014.23168120―2 00010 16260以上25 000 7.35―120――5 253童家0-187 60013.8511203 000―5 85218-4012 00022.57831205 000―9 57540-6019 8003.04168120―2 0001 28960以上25 000 7.18―120――3 045龙溪0-187 60017.72511203 000―2 80018-4012 00017.58831205 000―2 77840-6019 80012.49168120―2 0001 97360以上25 000 6.26―120――989

表2 乐至县女性人口征地区片社会保障价格资料

Tab.2 Area data of female social security prices on expropriation land of lezhi county

区片名

Area title年龄组(岁)

Age group女性趸交金额

(元/人)

Amount payed

by female占总人口

比例(%)

Proportion of the population月保险基数(元/人)

Monthly base of insurance premium月保险费领取标准(元/人)

Drawing standard

of insurance premium人均教育费(元/人)

Per capita educational expenditure再就业培训费(元/人)

Expense for reenployment总人数(人)

Total number天池0-1810 00016.16511203 000―11 54118-3515 000 2.38831205 000―1 69735-5024 000 12.8168120―2 000 9 14150以上28 0007.7―120―― 5 501童家0-1810 00012.27511203 000― 5 20418-3515 00021.54831205 000― 9 13535-5024 00012.14168120―2 000 5 15050以上28 0007.47―120―― 3 169龙溪0-1810 00013.05511203 000― 2 06218-3515 00016.29831205 000― 2 57435-5024 00010.31168120―2 000 1 62950以上28 000 6.29―120――993

表3 乐至县农用地征地区片社会保障价格结果表

Tab.3 Social security area prices on agricultural land expropriation of lezhi county

区片名

Area title人均社会保障价格（元/人）

Per capita social security price亩均社会保障价格

（元/亩）

Per Mu social security price天池23 959.6033 892.91童家25 582.6529 580.85龙溪24 630.9723 469.95

资料收集困难的问题。第三、第五和第六种方法是目前使用较多的方法。

本文关于乐至县农用土地还原利率采用第三种和第五种相结合的方法计算土地还原利率。其计算公式为：i =a+b

式中：i―土地还原利率

a―安全利率

b―风险利率

其中，安全利率在物价稳定的情况下取一年期定期存款利率，若物价不稳定，则应考虑以物价指数作为调整。对于农用土地而言，其长期的风险利率基本趋近于零,因此，土地还原利率i为安全利率。根据方法3，安全利率的计算为一年期存款利率减去物价指数(其中一年期存款利率取多年平均值)。 根据多年的一年期存款利率和物价指数综合分析,乐至县农用地年还原利率i为3.6%，作者参考农用地承包使用年限为30年，尝试采用30年作为一个代际年限，那么30年后的农地还原利率应为（1+3.6%）30-1=1.89，也即是一个代际年限下的利率I。

对于代际补偿时间t,相关文献中没有具体的研究论述，所以作者尝试采用两代人作为代际补偿时间，也即将t等于2作为代际补偿时间。

3.2 代际公平原则下的农用地社会保障价格核算结果

根据前文计算出的一个代际年限下的土地还原利率I和作者设定的代际补偿时间t，由此计算出基于代际公平原则下的农用地的社会保障价格，即：

Y=X ×(1+1.89)2

计算结果如表4所示。

4 结论与讨论

4.1 结论

通过对代际公平原则下的农用地社会价值的核算，得出乐至县三个征地区片的农用地社会价值，与不通过代际表4 乐至县农用地征地区片代际公平原则下

社会保障价格结果表

Tab.4 Social security area prices of on agricultural

land expropriation of lezhi county based on principle of intergenerational equity

区片名

Area title人均社会保障价格（元/人）

Per capita social security price亩均社会保障价格

（元/亩）

Per Mu social security price天池200 112.98283 076.97童家213 668.85247 062.22龙溪205 720.32196 023.37

公平原则下的农用地社会价值相比较，前者为后者的8.352倍。这说明，通过代际核算的方式把代际公平因素纳入农地社会价值体系，对后代农地使用者进行合理补偿并建立代际补偿基金，能够从资源价值上保障失地农民的土地权益,较好地保持土地资源的价值量不减少,通过这种代际补偿机制以达到农地资源代际共享与均衡发展，避免由于代际补偿不足而导致的各种社会问题。笔者认为在农地评估工作中可尝试运用代际补偿原则，这有利于整个社会在可持续发展观的基础上形成对农用地社会价值正确认识，并最终全面实现农用地的社会价值。

4.2 讨论

4.2.1 农地社会保障价格核算范围尚不够全面

本文对农用地社会价值的评估采用国土资源部颁发的《农用地社会价值估价规程》中的农用地社会保障价值的核算方法，对农民的社会保障核算范围只包括养老保险，教育费，培训费。由于农用地所具有的社会保障属性，所涵盖的社会保障范围应该更广，如失业保险，医疗保险、社会救济等社会保障功能均应纳入社会保障范畴，以此来全面计算农地的社会保障价格，但由于相关数据资料收集困难，所以本文没有计算出较为完备的农地社会保障价格，期待在以后的工作中加以补充计算，体现出全面的农用地社会价值。

4.2.2 代际测算的科学性

作者运用代际补偿基金测算公式，并根据相关研究成果进行农用地的社会价值代际核算，期望从理论和实践上提供一种具体量化代际公平因素的方法，但本文有关代际测算因素的选取还不够全面，有待在今后的研究中增加更多相关测算因素，从而使农地代际社会价值更趋完善；另外，代际补偿基金测算公式中土地还原利率i和代际补偿时间t的选取是否科学与合理，有待今后进一步探讨。

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Evaluation of Social Value of Agricultural Land Based on Principle of Intergenerational Equity

YUAN Li

(School of Economics and management，Southwest Jiaotong University，Chengdu Sichuan 610031，China)

第3篇

关键词 水库移民； 安置区居民； 土地流转； 补偿标准； 潘口水电站

中图分类号 F30124 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)05-0066-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.05.012

中国是世界上水库量最多的国家，目前拥有的水库数量为8.60万座，水库数量居第二位的美国仅为8 724座。中国的水资源开发利用率仅为24%，世界上有待开发的水能资源有近20%分布在中国，因此，中国是世界上水能资源未来开发潜力最大的国家［1］。据专家预测，2020年发电装机总量将达到9亿kW，其中水电装机容量达25亿kW，将比2004年增加1.5亿kW。今后20年，因工程建设还要淹没100 000 hm2土地，搬迁安置移民近310万，其中水利移民约150万人，水电移民约160万人［2］。历来制约水利水电开发的重要因素是资金、技术和移民问题。随着国家的富强，资金已不是问题，中国水电工程建设技术也在世界居于领先地位，现阶段水利水电工程建设的最大制约因素是环保和移民问题［3］，妥善安置移民关系到工程的顺利开展与社会和谐稳定。我国实行开发性移民方针，强调农村移民应以农业生产安置为主，农村移民安置后，应当使移民拥有与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。移民生产安置无论是后靠还是外迁，都是在承包地被淹没的情况下利用安置区土地资源的富裕量实现安置。安置区居民不希望移民迁入打乱原来的社会秩序，因为移民的到来，意味着对土地、公共设施、市场、就业机会和其他稀缺资源的争夺更加激烈［4］，不同程度地挤占了当地的耕地等生产资料，降低了当地农民的收入［5］。安置区居民的风险在本质上或强度上都不同于移民的风险，但和他们有联系并且也可能受到牵连而导致贫困［6］。然而，现行法律政策对安置区居民的补偿问题鲜有考虑，更没有完善的补偿机制［2］。同时，移民迁入并不必然导致安置区居民沦为失地农民，相当于蚕食安置区居民的部分土地，对安置区居民的影响更加隐性化，加上安置区居民土地产权意识淡薄，对于安置区土地流转补偿标准的合理性、科学性与否的反应往往不如征地那么强烈，这导致了安置区土地流转补偿过程中各产权主体的利益不均衡和潜在的利益冲突，使政府与安置区居民之间的关系更加紧张，安置区居民与移民之间的利益整合更加困难，进而影响到整个社会的和谐与稳定。

1 研究区域概况及数据获取

潘口水电站地处堵河干流上游潘口乡境内，距竹山县城13 km，是湖北省在建的最大水电项目。在水库蓄水达到355 m高程时，潘口水电站淹没区涉及竹山、竹溪两县10个乡镇、71个村，动态移民35 763人，其中，竹山县移民22 939人①。潘口水电站农村移民安置以大农业安置为主，有后靠条件的实行后靠，无后靠条件的实行外迁。笔者实地调查的区域为竹山县溢水镇和宝丰镇2个镇5个移民安置点,其中溢水镇位于竹山县城以西27 km处，辖20个村，112个村民小组，7 057户28 740人。耕地面积2 526.33 hm2，其中水田543.60 hm2，旱地1 982.73 hm2；宝丰镇距竹山县城西35 km，辖29个村（居场），177个村民小组，15 837户，58 703人，集镇人口18 000人。耕地面积3 817.73 hm2，其中水田1 278.80 hm2，旱地2 538.93 hm2。根据《关于印发潘口水电站移民有关规定的通知》［十政办发（2007）161号］，农村移民安置用地的主要是通过土地调整获得，生产安置标准为把水田、旱地、园地综合搭配调整，人均0.8亩；依附集镇生活，进行兼业安置的，人均0.3亩，但最低不得少于安置地村民平均水平。同时，该文件还规定了安置区的土地转移给移民使用的补偿标准以及补偿资金的分配方式，安置区转出耕地按照前三年平均年产值的16倍给予补偿，其中6倍年产值兑付给集体经济组织，10倍兑付给转出耕地的安置区居民；但是，转给移民的耕地属于集体未发包的机动地时，土地补偿费和安置补助费全额归集体所有。

本文的数据来源主要通过两种途径：第一、根据研究内容设计相应的调查问卷进行实地调查获得第一手资料，笔者外业实地调查的区域为湖北省十堰市竹山县溢水镇（下腰店村、涧沟村和华家湾村）和宝丰镇（铧场村和双庙村）5个移民安置点，调查的对象为安置区原居民，共计收回有效问卷73份；第二、通过向移民安置规划设计单位（中南勘测设计研究院）、地方政府移民部门等收集潘口水电站移民安置规划、政策文件等相关资料。

2 研究方法选择、原理及问卷设计

2.1 研究方法选择

CVM是通过问卷调查的方式直接询问受访者对转出农地的最低受偿意愿或购买农地的最高支付意愿，并以此来评估农用地的价格。经过40多年的发展和完善，CVM已在欧美发达国家和众多发展中国家得到广泛的认可和应用。CVM不仅可用于农地市场价值的评估，而且可用于农地非市场价值的评估，并且在国内农地价值测算领域已经得到应用。张鹏运用CVM对仙桃、荆门、宜昌和武汉市的征地补偿合理价格进行了评估，测算结果显示WTA平均值为123.30万元/hm2，WTP的平均值为98.70万元/hm2，最终选择WTP平均值作为征地补偿价格的合理值，并认为该测算结果较好反映了城市边界区农地价值受到城市化影响而价值较高的实际，具有一定的科学性和实用性［7］；任艳胜运用CVM测算出湖北、宜昌、仙桃地区的农地价格为1 044 391.50元/hm2，荆门地区的农地价格为512 055.20元/hm2［8］。水库移民安置区土地流转补偿没有现实的市场可供参考，因此，通过精心设计调查问卷，努力克服各种偏差，通过假想市场引导出安置区居民的真实受偿意愿和支付意愿，以此作为安置区土地流转补偿定价的标准，具有现实可行性。并且CVM的科学性和有效性已经得到国内外的广泛认可，已经应用到农地价值评估方面。因此，本文选择CVM对水库移民安置区土地流转补偿定价进行实证研究。

2.2 基本原理

CVM的理论依据为效用最大化理论，假设安置区居民效用由可以通过市场交易的商品x、不能通过市场交易的农地q共同决定，效用函数为U（x，q），商品x的消费受安置区居民的收入y和商品价格p决定。根据理性人假设，安置区居民总是力图在预算约束的情况下，实现个人效用最大化，用公式可表示为：

maxU(x,q) s.t.∑pixi≤y（1）

求解式1，可以得到预算约束下的可交易商品的需求函数xi=(p，q，y)，设间接效用函数为V（x，q）=U［(p，q，y)，q］。假定商品的价格p和安置区居民收入y保持不变，安置区居民的农地资源数量由q增加到q0，效用函数相应变为U［(p，q0，y)，q0］，且U［(p，q0，y)，q0］> U［(p，q，y)，q］，即安置区居民因农地资源条件的改善而获得了更高的效用，假设此时从安置区居民的收入中取走EV数量的货币，刚好使得U［(p，q0，y-EV)，q0］= U［(p，q，y)，q］，EV即为安置区居民为获得（q0-q）数量的农地而愿意支付的最大货币量WTP；当安置区居民的农地由q减少到q1时，效用函数相应变为U［(p，q1，y)，q1］，且U［(p，q1，y)，q1］

2.3 问卷内容和核心问题设置

2.3.1 问卷内容

潘口水电站移民安置区土地流转补偿标准调查问卷是在广泛阅读国内外文献以及三次预调查（龙滩水电站、紫坪铺水库和南水北调中线工程水源地――丹江口库区）的基础上，对引导技术、起始报价及价格间隔等问题进行优化设置后形成的，问卷内容重点包括四部分：

第一部分为安置区居民基本情况调查。主要包括受访安置区居民基本情况（居住地、年龄、性别、文化程度、职业类型等）；受访安置区居民家庭的基本情况（总人口、非农业人口、家庭承包地数量、种植作物类型及种植成本和收益、家庭收入和支出等）。

第二部分为土地法律政策的认知、对移民的态度及土地流转意愿调查。这部分包括受访安置区居民对以下内容的认知：农村土地产权归属及农地功能、是否从工程受益、土地保值增值的功能及家庭最低需求耕地数量；安置区居民对移民迁入的态度；安置区居民转出耕地安置移民的意愿及转出承包地预期收益的定性判断等。

第三部分为土地流转意愿价格调查。这部分内容是调查问卷的核心，分别调查受访安置区居民对水田的最低受偿意愿（WTA）和最高支付意愿（WTP），对旱地的最低受偿意愿（WTA）和最高支付意愿（WTP）。

第四部分为土地调整情况调查。这部分包括移民安置土地调整的方式及公众参与情况、补偿标准和收益分配的现状、受访安置区居民对转出土地集体是否有权参与收益分配、分配比例和集体分得收益用途的认知、安置区居民对移民成员权的认同感等内容。

2.3.2 核心问题设置

（1）假想市场的建立。

CVM是在假想市场的条件下直接询问受访安置区居民永久性地转出土地给移民使用的WTA或者购买土地的WTP。因此，假想市场的建立并使之最大限度地贴近现实市场是运用CVM的关键。本文建立假想市场的WTP的提问方式分别如下，WTP的问题是：“假设国家或者集体通过土地整理等手段增加了部分耕地，或者本集体经济组织内某个人想要卖出自己的承包地，目前集体内有部分土地对外售出，您作为本集体经济组织成员，按照法律规定享有优先购买权，土地购买后您将享有这部分土地的永久使用权（包括继承等权利），那么您每亩耕地最多愿意支付多少钱？”

（2）引导技术的确定。

在CVM理论与实证研究的不同阶段，先后开发出重复投标博弈、开放式、支付卡、二分法等多种类型的引导技术［9］。CVM引导技术国外多采用封闭式两分式和支付卡式，国内以支付卡式为主［10］，这主要是由于国内尚不存在土地买卖市场，农民对土地现实交易市场的感知尚且缺乏，而支付卡式为没有评估经验的人群提供了相近的选项，在发展中国家较为容易被人们理解［11］。因此，本文采用CVM引导技术中的支付卡法。

（3）核心估值数值及区间设置。

调查问卷分别对受访安置区居民水田及旱地的WTA、WTP分别提问，借鉴已有的研究成果及预调查的数据分析，确定支付意愿和受偿意愿的数值分布在12个区间之内，最低区间为（0，5 000］，最高区间为（100 000，110 000］，如果受访安置区居民认为购买土地的支付意愿或者转出土地的受偿意愿应更低或者高于110 000元，则采用自由填写的方式。

（4）支付方式、支付单位、支付年限。

国外研究表明，用征收收入所得税、财产税、公共事业费、建立特殊基金等方式作为支付手段能够有效地消除受访者的顾虑，并准确引导出准确的支付意愿［12］，而Randall等认为所谓的支付方式偏差并不存在，应重点选择受访者习惯且接受程度较高的支付方式［13］。在调查安置区居民对转出耕地的WTA时，考虑到受访者对货币补偿具有良好接受度和判断性，因此，本文的支付方式选择货币支付，同样WTP也采用该支付方式；支付单位为一次性；由于安置区居民转出承包地给移民使用，移民不仅获得了承包地本轮承包期剩余年限的土地权利，而且移民及后代也获得了永续承包土地的权利，相当于承包地土地产权的无限期让渡。因此，支付年限为无限年期。

3 实证研究与评价

3.1 实证思路

农地总价值采用CVM进行评估，具体步骤为：首先，通过问卷调查获得每个受访者对水田和旱地的WTPi；然后，运用多元线性回归模型判断影响受访者WTP的主要因素，并与实际情况进行对比，实现对调查获得的WTP的有效性检验。水库移民安置区土地流转补偿农地总价值采用每个受访者支付意愿或受偿意愿的平均值，或建立以农户WTPi为自变量与相应影响因素x1,x2...xn为因变量的多元线性回归模型，通过模型来测算农地的总价值P农地总价值。本文建立的农户WTP影响因素指标体系及预期作用方向如表2所示。

3.2 实证过程

3.2.1 有效性检验

运用SAS软件建立安置区居民支付意愿与10个影响因素的多元线性回归模型，运行结果显示：支付意愿与受访者的年龄、职业类型、对农地保值增值功能的认知和对土地产权归属认知4个指标呈极显著正相关，与受访者家庭距县（区）中心的距离呈显著负相关，即受访者的年龄越大、职业类型越趋近于非农业、对农地保值增值功能越乐观、认为土地的“私有化”程度越高、距离县（市）的距离越近，支付意愿就越高，反之亦然。该结果与调查区域的基本情况相吻合。因此，在水库移民安置区土地流转补偿过程中应该做到：①对年龄偏大的安置区居民给予妥善的安置，以打消其转出土地后对生活的顾虑；②在补偿安置区居民的土地损失时，政府应考虑区位因素，距离城（镇）较近的土地一般应该获得较高的补偿；③安置区居民转出耕地的保值增值功能越强，政府应考虑对未来农地的增值部分给予一定的补偿；④在承包经营权物权属性确立后，政府应将土地承包经营权看作是安置区居民财产的一部分，给予充分合理的补偿。

3.2.2 补偿标准确定

（1）均值法。

根据调查问卷可以得到，受访者对水田支付意愿的平均值为41 021.13元/亩，折合615 316.95元/hm2，对旱地支付意愿的平均值为34 193.55元/亩，折合512 903.25元/hm2，水田支付意愿均值高于旱地支付意愿均值1997%。

（2）多元线性回归。

运用多元线性逐步回归方法建立起受访安置区居民水田和旱地支付意愿和表5.1所选因素的模型分别为：

WTP水田=57 301-730.58X5+14 511.00X10

WTP旱地=-38 993+480.87X2+4 761.19X4-12 18100X7+0.26X8+9 025.43X9+11 065.00X10

根据调查数据得到X2、X4、X5、X7、X8、X9和X10的平均值分别为52.05、1.82、33.62、0.89、19 927.88、3.79和0.49，将其带入方程可以预测出水田的WTP为39 849.29元/亩，折合597 739.35元/hm2；旱地的WTP为28 670.04元/亩，折合430 050.60元/hm2。

本文选择受访者支付意愿的均值和模型预测结果两者的平均数作为安置区土地流转的补偿标准，可以计算出水田的补偿标准为606 528.15元/hm2；旱地的补偿标准为471 476.93元/hm2。

3.3 补偿标准评价

通过本文测算的补偿标准与潘口水电站安置区土地流转执行补偿标准对比发现，水田执行补偿标准为合理补偿标准的49.54%，旱地为44.54%，现行潘口水电站安置区土地流转补偿标准均未达到农地实际总价值的50%，表明安置区集体和居民没有获得充分的补偿，需要提高安置区土地流转补偿标准。

4 对策和建议

4.1 完善相关法律法规，实现安置区土地流转有法可依

国务院471号令规定：农村移民安置后，应当使移民拥有与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料,但是安置移民的土地来源仍沿用土地调整或调剂（有偿）等方式解决。在土地承包经营权物权属性确立后，无论政府利用集体的机动地或是已发包出的土地安置移民，当安置区集体或居民以物权对抗土地调整时，政府将面临更换安置区或者强制性地调出土地两种选择，且更换后的安置区同样面临着原居民不愿意转出耕地的问题。因此，政府调地安置移民面临着一个两难，即如果政府强制性地将安置区居民的土地调出给移民使用，虽然解决了移民安置的土地来源问题，但是政府的土地调整手段具有明显的行政违法嫌疑［14］，尽管在当时处理比较方便，但时间一长，就暴露出实际问题了［15］；如果政府不采取措施妥善解决移民的土地问题，将导致大量水库移民直接沦为失地农民。因此，如何协调安置移民土地取得的强制性和安置区居民土地产权的排他性之间的矛盾是问题关键所在。要实现移民安置用地的合法合规，就要将移民安置规划与土地利用总体规划有机地结合起来，通过土地利用总体规划划定的移民安置区具有强制性的法律效力，在规划期内，政府可以直接利用规划确定的移民安置用地，同时，以法律条文的形式明确规定安置区集体、安置区居民和移民之间的土地产权转移关系属于所有权转让或者使用权转让，这就避免了政府通过土地调整解决移民土地问题所带来的行政违法问题。

4.2 明确安置区土地流转补偿标准，体现农地价值

国务院471号令明确规定了兴修水利水电工程淹没区征地补偿标准，即被征耕地前三年平均年产值的16倍，征地补偿款专款统一用于移民安置。移民生产安置实质上是以征用土地的补偿费和安置补助费为限额，用征地补偿费寻求土地容量进行安置［16］。然而，国务院471号令并没有规定安置区土地流转的补偿标准，潘口水电站移民安置区土地流转采用完全参照淹没区征地补偿标准的方式进行，然而，现行征地采取的是年产值倍数法进行补偿，最高补偿为年产值的30倍，显然远远低于土地作为不动产永不灭失、保值增值、持续收益所能够带来的利益，剥夺了农民潜在的经济效益［17］，因此，参照征地补偿标准对安置区居民转出的土地进行补偿无法包含农地的非市场价值，甚至对农地市场价值的补偿也是不全面的。同时，潘口水电站安置区土地流转补偿完全按照淹没区征地补偿标准的方式的另外一个缺乏科学性的表现就是：因为淹没区的农地与安置区的农地是非均质的，安置区完全参照淹没区的农地补偿标准进行补偿，势必造成在区位、土地质量等方面差异悬殊的安置区集体或农户之间利益不均衡。因此，应当完善法律法规，明确安置区土地流转的补偿标准，使安置区居民获得因移民迁入而造成福利损失的补偿具有法律依据的同时，更多地分享到土地用途转换带来的土地增值收益。具体可以分以下两个步骤来进行：第一步、将统一年产值成果应用到水库移民安置区土地流转补偿中，根据《关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》［鄂政发（2009）46号］，竹山县宝丰镇和溢水镇的征地补偿标准分别为435 000元/hm2和375 000元/hm2，这将使安置区居民转出耕地的补偿标准得到大幅提高；第二步、按市场价或评估价对安置区转出的土地给予补偿，最终实现对安置区农地价值的完全补偿。

4.3 合理确定安置区土地流转补偿费用的分配标准

对于集体已发包的土地转给移民使用时采取的收益分配标准为，集体经济组织获得6倍年产值的补偿，安置区居民获得10倍年产值的补偿，这似乎符合《土地管理法》征地补偿标准的相关规定，即征地的基本补偿标准为：土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6-10倍，用于补偿集体经济组织的土地所有权，安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍，用于补偿农民的土地承包经营权。国务院471号令的16倍补偿标准是取基本补偿倍数的高值，即土地补偿费为10倍年产值，安置补助费为6倍年产值，据此推理，集体经济组织应获得10倍年产值补偿，而安置区居民获得6倍年产值补偿。另外安置区土地流转所引起的土地产权转移性质与征地存在着本质的区别，前者是集体的土地被政府强制用于移民安置，移民同时基于行政命令获得迁入集体的成员权资格，给移民使用的土地仍属于安置区集体所有；但是征地所导致的是土地所有权的转移，即集体的土地转移给国家所有，集体丧失土地所有权。因此安置区接纳移民并给其配置土地并不必然导致集体享有所有权的土地数量减少，故而安置区集体参照征地补偿标准分得相应收益的方式是值得商榷的。对于集体经济组织利用机动地安置移民并留用全部补偿收益的情况，由于该模式没有对安置区居民的承包地数量造成直接的负面影响，因此，安置区居民对这种利益分配均没有表示反对。但是，该方式仍会对安置区居民的承包经营权产生间接的负面影响。《农村土地承包法》第二十八条规定，集体经济组织依法预留的机动地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口，其中，调整承包土地主要是指集体通过土地微调的方式将机动地承包给因自然灾害承包地被严重毁损的个别农户，因此，将集体机动地用于安置移民势必会造成两类人群获得承包地的可能性降低，第一、承包期内因遭受自然灾害而承包地严重毁损的安置区居民；第二、安置区居民户内的新增人口。集体土地所有权的主体是农民集体，因此，集体使用机动地安置移民获得的补偿收益，将安置区居民排除收益分配主体之外是缺乏科学依据的。因此，应依法明确参与土地流转收益分配的主体及相应比例，这不仅有利于保障各个产权主体的利益，实现安置区土地流转补偿科学、有序地进行，而且也为安置区土地的顺利转出和移民的妥善安置打下基础。

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Land Transference Compensation of Pankou Hydropower Station Projects Resettlement Area

LIU Linghui1 CHEN Yinrong2 MEI Yun2

(1.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and Technology ofChina, ChengduSichuan 610054, China;2. College of Land Management, Huazhong Agricultural University, Wuhan Hubei 430070, China)

Abstract Not only will the construction of large and middlesize water conservancy and hydropower projects, inevitably

lead to the requisition of farmland but also it will bring about the involuntary resettlement for a large number of immigrants. China adopted the policy of developmentoriented resettlement, which mainly emphasized giving each reservoir immigrant a parcel of contract land for their future development. However, reservoir immigrants settled in resettlement areas and shared farmland and other resources with local residents，which will certainly bring negative impact on local residents land rights. Therefore, According to “KaldorHicks” welfare criterion, in order to realize the improvement of welfare, the resettlement collective and local residents should be given appropriate compensation for their welfare losses. This paper took Pankou Hydropower Station as an example and measured the total value of land transference compensation with the contingent value method based on investigating 73 rural families in five resettlement areas in Yishui town and Baofeng town, Zhushan county. The results indicate that the current land transference compensation in Pankou Hydropowers station didnt reach half of the actual value of the farmland. The degree of compensation for paddy fields and dry land were 49.54% and 44.54% respectively. Collectives in the resettlement area and local residents didnt receive sufficient compensation. Therefore, the government needs to raise land transference compensation in the resettlement area so as to enable the local residents to share as much as possible

the benefit

the same as reservoir immigrants from land appreciation .

第4篇

关键词：宅基地退出；精准补偿模式；土地利用规划；成本核算；土地估价

中图分类号：F32 文献标识码：A

2014年，河北省共有村民委员会48，636个，乡村总户数1，575.2万户，乡村总人口5，695.4万人，乡村从业人口3，055.9万人，拥有房屋面积35.91平方米/人。本文共调查了唐山市滦县、路南区、丰润区、迁西县的9个乡镇，石家庄市井陉县和赵县的两个乡镇，沧州市黄骅的两个乡镇，保定市清苑区和曲阳区的两个乡镇，衡水市桃城区的一个乡镇，邯郸市涉县2个乡镇。除涉县因地理原因每户宅基地较少外，其他地区农民宅基地面积均较大。有的地区甚至出现了4口人12间宅基地的现象。在所调查的农民中，已有1/3的家庭在县城或城市购买了商品住宅，农村宅基地的空置问题可想而知，可见农村宅基地退出具有较大潜力。探索适合区域特点的精准补偿模式对推动宅基地退出工作的有序进行会起到至关重要的作用。

一、精准补偿模式概念界定

本文认为补偿模式由补偿方式和补偿标准所构成。宅基地退出的补偿方式包括货币补偿、城镇购房补贴、新民居住房安置以及宅基地换社保等方式。补偿标准则是基于成本核算、土地利用规划和土地估价基础上科学确定的土地增值收益在农村集体经济组织和农民之间的合理分配。所谓精准的补偿模式则是由精准的补偿方式和精准的补偿标准所构成。精准的补偿方式是指所提供的补偿方式种类较多，并且可以根据农民的需要进行自由组合，能够精准地满足不同农民的需求。精准的补偿标准则是建立在土地利用规划、土地估价和成本核算基础上所确定的，它能够让农民充分享有因土地使用权的退出所应得到的补偿，使宅基地使用权的资产性质得到充分体现。

二、“一篮子”的精准补偿方式

“一篮子”的精准补偿方式则是在补偿金额一定的情况下，让农民自愿选择补偿方式，根据需要，自由进行补偿方式的组合，目的是给予农民更大的选择权，使退出宅基地的农民能够获得最大的补偿效用。“一篮子”的精准补偿方式可以有效提高农民退出宅基地的意愿。这种补偿方式的实施是建立在精准的价值评估基础上的，不管是宅基地换住房还是宅基地换社保，均需要有精准的价值评估。而宅基地换社保的方式可以使宅基地的社会保障功能得以延续，消除农民退出宅基地的后顾之忧，建议将这种补偿方式与现有的农村社会保障制度相衔接。

三、精准补偿标准的确定

（一）土地利用总体规划、成本核算和土地估价。做好乡镇土地利用总体规划、成本核算和农村经营性建设用地估价这三项工作是制定宅基地退出精准补偿标准的基础。

首先，农村宅基地退出之后是复垦为耕地还是开发为经营性建设用地，这就需要进一步完善和落实乡镇土地利用总体规划。乡镇土地利用总体规划在我国五级土地规划体系中是最基层的土地利用规划，目前在很多方面还有待完善。但要想使腾退出的宅基地得到合理利用，使农村土地得到合理布局，有效利用，避免过去“拆完建、建完拆”的严重浪费社会资源的发展模式的重复，就必须发挥土地利用规划对土地利用在时空上的合理安排和组织作用。

其次，要做好退出宅基地的再开发利用的成本核算工作。退出的宅基地要根据乡镇土地利用规划所规定的土地功能分区要求，复垦为耕地或者开发为经营性建设用地进行入市交易，抑或是用于农村基础设施公共设施建设用地，如开发为晾晒场或者公园绿地。这些再开发利用方式均需要做好成本核算工作，这直接关系到土地增值收益的测算。

最后，要加强农村经营性建设用地的估价工作。长期以来，因农村建设用地产权不完整，土地使用权没有入市交易，未形成公开的土地市场。土地估价主要集中在农用地上，估价目的主要是用于农用地的承包、转包、出租以及征收等，很少对农村建设用地进行价格评估。而要建立“同权、同地、同价”的土地市场和开展农村宅基地退出工作，就必须做好农用地和农村经营性建设用地的土地估价工作。本文建议抓紧做好农村经营性建设用地的基准地价体系和标定地价的评估工作，借鉴城市土地地价评估工作的经验和方法，依据《城镇土地估价规程》，抓紧出台针对农村经营性建设用地的估价规程，以期为即将入市的建设用地做出公平、公正、科学合理的价格评估。

（二）影响退出宅基地地价的因素

1、一般因素。即影响宅基地退出增值收益的一般的、普遍的因素。我们认为主要衡量指标应包括经济因素、人口因素和行政因素（农村土地利用规划）。

经济因素可以用本乡镇内农村居民家庭人均可支配收入来表示；人口因素包括本地区人口的年龄构成、外出务工人员数量、从事个体经营人员数量、人口的受教育程度。外出务工人员和从事个体经营人员占总人口的比重，能够说明该地区农民对农业的依赖程度以及农民从事非农业生产的能力素质。

行政因素主要是指土地利用规划对宅基地退出后的再利用的安排和组织情况。它将直接关系到退出宅基地的未来用途和增值收益的多少。

2、区域因素。区域因素包括村集体所处的地理位置，这可以乡镇为单位进行衡量，往往距离县城或城市较近的乡镇经济发展得越好，农村居民家庭可支配收入越高，乡镇企业就越多。

基础设施状况，即我们所说的“五通”或“七通”，包括通电、通路、通上水、通下水、通热、通讯和通气。农村的低电压、上下水、道路、通讯均是开放农村经营性建设用地市场需要解决的薄弱基础设施问题。

3、宅基地自身因素。这是对具体宅基地的退出补偿金额有直接影响的因素。宅基地自身的因素主要包括宅基地的面积和在土地利用规划中所处的功能区域。往往来说，面积越大补偿金额越多。另外，宅基地所处的功能分区也直接影响其退出补偿金额，处在商业区、工业区和复垦区的宅基地所产生的增值收益会有明显区别，其补偿标准会有很大区别。

（三）宅基地退出精准补偿标准的确定。地方政府相关部门要定期公布基准地价体系，根据基准地价体系中对各类用途的各个级别土地的界定以及土地利用规划所确定的功能分区，来判定退出宅基地属于哪个土地用途的哪个级别的地类。然后再根据退出宅基地的具体情况，对基准地价进行修正，从而得出退出宅基地的估价结果。再运用成本核算方法，对腾退宅基地的一级开发或复垦为耕地的成本进行核算，对农村退出宅基地所造成的经济损失进行补偿，从而得到土地增值收益。将土地增值收益再在农村集体经济组织和退出宅基地的农户之间进行合理分配。当然，对土地的估价和成本核算是确定精准补偿标准的关键。

主要参考文献：

[1]李瑞琴.农村宅基地退出的农户响应研究[J].农业技术经济，2014.4.

第5篇

关键词：吉林省；外部性；耕地保护；经济补偿

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）14-4008-03

耕地是人类赖以生存和生产的重要资源，但是随着当今人口增长、社会城市化进程不断加快和土壤-沙漠化日益加剧等问题的不断涌现，耕地保护和合理利用成为当今社会关注的焦点问题之一。据中国国土资源部的数据显示，1997-2009年，中国的耕地面积平均每年减少达到61.5×104 hm2[1]，耕地总量离红色警戒线已近在咫尺，因此从全国的角度来说耕地保护压力很大。

吉林省作为中国重要的商品粮基地之一，同样也面临耕地面积逐年减少的问题，而不断减少的耕地面积必然威胁国家的粮食安全。对于吉林省来说，影响耕地面积减少的因素除上述的相同因素外，还有一个原因就是区域耕地保护的外部性得不到补偿，耕地保护收益区域分配不平衡[2]。因此，构建符合吉林省省情的耕地保护区域补偿机制势在必行。

1 研究区概况

吉林省位于中国东北部，在东北三省地区的中部，地处东经121°38′-131°19′，北纬40°52′-46°18′之间，耕地面积553.46万hm2，占土地总面积的29.53%。2011年吉林省总人口27 46.2万人，其中农业人口1 235.8万人，人均耕地0.21 hm2。吉林省耕地分布具有空间规律性，其中中部耕地质量较东、西部好，西部地区耕地质量也明显优于东部地区。但耕地资源空间分布不均，导致耕地保护各区域差异明显。这种区域差异又导致了整个省内耕地保护收益区域分配的不平衡，使得耕地保护外部性得不到补偿。因此，对吉林省耕地保护补偿机制进行实证研究分析具有重要意义。

2 吉林省耕地保护外部性价值测算

2.1 吉林省耕地生态服务价值（Ee）测算

其中，bi为评价区耕地生态系统经济产量；B为平均经济产量；Pk为耕地生态系统的生态服务年价值的平均值。本研究中所采用的数据PK根据谢高地等[5]的研究取值为5 140.9元/hm2，B值根据王万茂等[7]的研究成果取值为10.69 t/hm2，bi选取的是2011年吉林省生态系统单位面积平均经济产量5.69 t/hm2（2011年吉林省粮食产量为315亿kg，由耕地面积按553.46万hm2计算得出）。而土地还原利率r是1年期银行存款利率与同期物价指数之商，这里选取2011年的1年期银行存款利率3.25%，而同期物价指数为106.2%，经测算土地还原率r为3.1%。利用前面的公式可求得吉林省耕地生态服务价值Ee为8.83万元/hm2。这个数值比辛辉[8]报道的沈阳市耕地生态服务价值18.96万元/hm2小了一半多，和江西省的9.87万元/hm2基本相当[6]，比吉林省2006年报道的0.42万元/hm2增加了20倍[9]，而王利敏等[10]2009年针对吉林省长春市耕地生态服务价值进行了计算，发现2009年长春市耕地生态服务价值为12.79万元/hm2。这也在某种程度上说明了吉林省耕地生态服务价值还偏低，并且省内各市县分布不均，这种状况不利于吉林省的水土保持、生物的多样性发展。

2.2 吉林省耕地国家粮食安全价值（Er）测算

国家粮食安全价值（Er）的测算采用替代成本法，可以用国家对占用耕地所收取的费用T（包括耕地占用税T1、新增建设用地土地有偿使用费T2和耕地开垦费T3）和保护现有耕地支出的费用（Cp）之和来计算。即：

Er=T+Cp （4）

T=T1+T2+T3 （5）

吉林省2011年耕地占用税（根据吉林省耕地占用税实施办法中各区占用额度取均值所得）为21.42万元/hm2；吉林省新增建设用地土地有偿使用费（根据财政部、国土资源部新增建设用地土地有偿使用费征收标准取均值得出）为32.36万元/hm2；耕地开垦费（各不同类型的均值）为10.17万～13.67万元/hm2，本研究在计算过程中总开垦费取其上限13.67万元/hm2。

经计算：T=21.42+32.36+13.67=67.45万元/hm2

近5年来，吉林省为保护现有耕地，全省共实施土地整治项目546个，累计投资675 700万元，整治规模31.92万hm2。因此Cp为2.11万元/hm2。可得吉林省耕地的粮食安全价值Er=67.45-2.11=65.34万元/hm2，与辛辉[8]报道的沈阳市耕地粮食安全价值为31.32万元/hm2相比较大了近1倍，和重庆市的57.36万元/hm2基本相当。

2.3 吉林省耕地社会保障价值（Es）测算

由上述公式和相关数据计算可得，吉林省耕地提供的养老保险价值Vx为38.21万元/hm2。单位面积耕地承载的人口数为4.96人/hm2，单位劳动力培训费M为1.48万元/人。另计算可知吉林省耕地保护就业保障价值Vy为7.34万元/hm2。由公式计算可知，吉林省耕地社会保障价值为45.55万元/hm2。而辽宁省沈阳市的耕地社会保障价值为135.96万元/hm2[8]，重庆市的为86.74万元/hm2[1]，江西省的为41.84万元/hm2[6]。可见吉林省仅与江西省的数值相当，但和辽宁省沈阳市及重庆市相比明显偏少，仅占它们的三成到五成，对吉林省的农业人口就业稳定和社会整体稳定造成不利影响。

2.4 耕地资源外部总价值（E）的测算

3 吉林省耕地保护补偿额度的测算

4 结论

1）在市场经济条件下，原耕地保护主体只获得了耕地的经济价值。本研究分析结果显示，耕地提供了较高的外部性价值。基于外部性理论中的内容，可知若边际私人收益得到提高，则耕地保护主体的积极性会得到进一步提高，并可解决耕地保护效率缺失的问题。

2）通过对吉林省耕地生态服务价值（Ee）测算显示吉林省耕地生态服务价值为8.83万元/hm2，说明吉林省耕地生态服务价值还偏低，并根据该结果和省内长春市的数据对比发现，吉林省内的耕地生态服务功能各县（市）分布不均。

3）经计算吉林省耕地的粮食安全价值为65.34万元/hm2，耕地社会保障价值为45.55万元/hm2，说明吉林省农业人口的就业存在着不稳定性。

4）通过对吉林省耕地保护补偿额度的测算，发现吉林省现行耕地补偿标准偏低，造成耕地面积持续在减少。

通过以上分析和讨论，可以发现吉林省耕地保护主体获得更多的是耕地的经济价值；耕地补偿主体积极性并未得到充分调动，但鉴于吉林省财政承载力的考虑，也不可能一次性将补偿额度提高到一个合理水平，应在原有基础上逐步提高。抑制耕地向非农业用地转化，还应建立吉林省耕地补偿建设资金，将吉林省耕地生态效益、粮食安全效益和社会效益补偿融为一体，使吉林省耕地除经济价值之外的其他功能得到经济上的补偿，以有效控制耕地面积减少。

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第6篇

【关键词】农地经营权 抵押贷款风险 创新担保风险补偿

一、引言

近年来，农民的多元化经营产生了巨大的资金需求，以农地经营权抵押贷款来破解三农发展的资金难题，成为了一条重要的途径。但由于农地承包经营权不明晰、排他性弱、处分权受到严重限制等“先天不足”的产权障碍因素，再加上后天受限“的法律、抵押工作机制不健全等因素，农地经营权抵押贷款虽说做出了许多的有益探索，却在实践过程中产生了诸多风险。本文要讨论的问题就是农地经营权抵押贷款中存在的系列风险及应该如何规避、化解风险。

二、农地经营权抵押贷款的主要风险

（1）法律法规未松绑。相关法律法规尚未做出相应调整，致使农地经营权抵押担保创新缺乏可操作的法律依据。我国《物权法》第184条和《担保法》第37条第2款对农地经营权抵押做出了明令禁止，除此之外，最高法院的司法解释中的相关条款对农地经营权抵押制度采取否定态度。因而，大多数农民手中所拥有的农村土地均不得抵押，但农地抵押贷款业务的开展均是通过地方性文件获得批准的，一旦产生纠纷诉至法院，抵押贷款人若提出抵押品违反法律相关规定，而主张合同无效时，对于金融机构来说，无疑十分棘手。

（2）农业生产经营不稳定。农作物生长周期长，易受自然灾害影响，可能造成地上附着物重大损失；或因市场形势变化导致地上附着物价值大幅降低，进而影响土地流转价值。再加上农业收入增长空间有限，生产技术较不成熟，总体上抵御自然风险、市场风险的能力较弱。当农业贷款一旦不能到期偿还，银行即使处置抵押物也难以挽回全部损失，再加上中国农业保险发展较滞后，导致信贷风险防范困难加大。

（3）农地承包权价值评估不准确。土地承包经营权的价值难以标准衡量，一方面是地上种养物易受灾害、不易监管，另一方面我国农村土地流转的中介交易服务极不发达，缺少权威的土地价值评估机构和专业资质评估人员，大多地方都是仅凭贷款人以土地租金及地上种养物的价值来确定抵押物的评估价值，造成对土地抵押价值的认定不够科学。

（4）社保机制不完善。农村社会养老保险、低保、新农合医疗制度仍不完善，再加上农民的财产性收益较少，具有不确定性、不稳定性，土地仍然是农民最基本的社会保障，当农民还款失败，丧失土地经营权时，其抵御风险和抗压能力大幅削弱，面临失去生存之本的窘况，这不但与开展农村土地经营权抵押贷款业务的初衷背道而驰，还会给农民的正常生产、生活带来灾难，引起系列民生风险。

（5）相关配套较滞后。相关配套设施的滞后，带来了多源化的风险。一是现行土地承包经营权登记制度的不完备，出现权利界限不清的问题，二是土地流转市场发育迟缓，农地产权交易平台建设尚不完备，缺乏农村信用评估体系，信息不对称问题较为严重；三是风险补偿机制还不完善，如若没有可靠的政府专项风险补偿基金或是第三方担保机构进行风险的分担，金融机构可能形成较多的不良资产，引发金融风险。

三、措施及建议

（1）修改相关法律法规。修改相关法律可以确保未来的农地经营权抵押贷款事务有法可依。首先，试点地区打开“绿灯”，其出台的关于土地经营权抵质押创新的行政规定虽与国家尚未修改的法律相关条款相矛盾，但在纠纷处理中应以地方行政法规为标准；然后修改最高法院关于处理农地经营权抵押相关纠纷的司法解释，进一步缓释法律风险；最后，在试点区较为成熟后修改相关法律，建议删除《物权法》中184条“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的规定，对《担保法》第37条做出相应调整。

（2）发展农业保险，建立风险补偿机制。金融机构可以根据借款客户生产经营的风险情况及当地农业保险的普及情况，与借款人协商投保，并明确金融机构为农业保险的第一受益人。推行农产品目标价格保险以抵御农产品市价浮动风险，尝试建立农地抵押贷款保险；建立政府增信机制，成立政府性担保公司、风险补偿基金，有效降低金融机构风险。还可以通过发放政府保险补贴减轻农民参保负担，发放财政贴息减轻其贷款负担，培养起借款人的信用意识。

（3）创新抵押担保模式、方式。建立起因地制宜的农地经营权抵押融资模式，可采用“农地经营权抵押+担保公司”等模式，引入第三方机构增加还款来源的稳定性和可靠性。创新多元化的抵押方式，发展股权质押、信托收益权质押、农地经营权抵押贷款证券化等，提高资产流动性，降低风险，并能为农业发展开辟长期性的融资通道。创新金融信贷产品，金融机构应根据农户收入、风险类型、资产组成等特征，合理确定贷款额度、贷款期限、贷款条件、抵押物品等要素，预留出不允许抵押的农地部分，降低农民的生存风险。

（4）完善相关配套设施。进一步健全农村社会保障制度，增加农民可获得财产性收益的渠道，弱化农村土地的基本保障功能。完善系列中介服务。一是完善土地承包经营权登记，保证其权属明确；二是加快推进农地产权价值评估机制建设，提高估价准确性；三是加速农村信用体系建设进程，增强对贷款人的约束力；四是完善农地经营权抵押贷款的平台服务和信息服务，以降低市场信息风险，并为农户提供询价、等多种服务；四是建立完善风险预警系统，控制贷款准入条件，选择经营效益好、还款能力强、信誉风评好的农户，贷款后实时监测贷款资金流向，跟踪农户经营情况，做到风险早规避、早发现、早处理，保障金融机构贷款的顺利收回。

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[3]王平，邱道持，李广东.农村土地抵押调查[J].中国农学通报，2010.

第7篇

农地资本化是指农民土地权益能够用来抵押或担保，具有类似其他生产要素的流动性。我国农地分为耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地5种。其中耕地是农业最敏感的神经，也是农民最主要的生产要素。耕地资本化是提高农民财产性收入和农民规模经营效率，建立农民长效增收机制的关键性制度创新［1］。我们主要从操作层面对农村经济发展中耕地资本化进行研究，结合我国耕地资本化的实践路径选择，设计一种高效实现耕地资本化土地金融组织形式，即针对耕地资本化的农村土地金融组织。

1耕地资本化的重要性

耕地资本化对于发展现代农业，实现规模经济，促进农村富余劳动力迁移，提高农民收入，保障国家粮食安全等具有重要的作用。

1．1耕地资本化是建立现代农业、实现规模经济的重要手段

曾极大促进了我国农业的发展，随着我国农村经济的发展，小规模的土地分散经营方式严重阻碍土地利用效率［2］。农业生产现代化要求通过机械化技术模式和农场化的组织模式来实现规模效益。由于我国耕地资本化程度低，导致农业生产和流转均缺乏金融支持，仅能进行简单的粗放式小规模生产，耕地价值难以体现［3］。

1．2耕地资本化促进农村富余劳动力迁移，提高农民收入

耕地资本化使土地价值得以体现。随着农村经济和城市化的发展，大量的农村人口向城市迁移，进城打工的农民可以利用耕地资本化所获得的资金作为技术培训和创业成本，提升自身价值，提高打工收入［4］。

1．3耕地资本化是国家粮食安全的制度保障

土地资本化促使农民将闲置的零散耕地向农业经营公司或承包大户流转，一方面从制度上保障种粮大户获得更多的补贴，另一方面使得粮食生产获得规模效益，提高“1．2亿hm2耕地红线”的利用质量，促进粮食生产，保障国家粮食安全［5］。

2耕地金融组织的初步探索

耕地资本化的实际推行必须要有健全的运作组织，近年来，我国某些地方已开始探索耕地资本化运作模式，并初见成效，为我国耕地金融组织的构建提供了参考。

2．1表现形式

2．1．1以农村土地经营权为抵押直接向银行申请贷款

如重庆市开县，主要针对的是流转大户。流程大致为农户将土地承包经营权流转给大户业主，业主支付农民土地流转费，然后再用土地承包经营权作抵押向商业银行融资贷款。据调查，2008年开县182户专业种植大户以土地承包经营权为抵押物，获金融机构贷款8540万元。浙江省宁海县和余杭县也采取的是这一模式，对象都限定在“大户”。

2．1．2土地信用合作社模式

如宁夏回族自治区平罗县，具体做法是，在当地政府推动下，某些村镇成立了土地信用合作社，由村领导担任合作社负责人，农民自愿把自己的耕地存入合作社，由合作社向存地农民支付“存地费”，合作社再把土地“贷”给经营企业或大户，并收取“贷地费”［6］。截至2009年，平罗县共存贷集体荒地和农民耕地1．23万hm2。

2．1．3土地入股模式

如浙江省乐清市的南岸村，具体做法是农民以土地承包经营权作为股份，与合作社签订入股合同，按股权实行保底分配，合作社再把土地承包给经营公司，年终视经营状况按股权再给农民分红。

2．1．4土地竞拍模式

如河南省沁阳市，具体做法是在当地政府协助下设立土地流转中心，农村闲置耕地经过整理后，在土地流转中心进行公开拍卖，通过审核的农户和公司依照自愿、公开、有偿、合法的原则，竞价高者取得该土地。

2．1．5公司贷款模式

贵州省湘潭县1988年成立了全国第一家土地金融公司，1991年改为土地开发投资公司，经营以土地的使用权作为抵押向土地经营者发放中长期贷款［7］。

2．2主要特点

从各地试点情况看，在政府支持下的耕地金融组织通过耕地存贷业务，促进了土地流转和农村剩余劳动力的转移，相当程度上保护了农民利益，提高了农民收入。耕地资本化的初步探索具有以下特点:(1)各类试点中的耕地金融组织都不同程度上得到了乡镇或县级政府的支持。(2)试点中耕地金融机构主要从事土地“存贷”业务，通过土地流转将零散土地集中形成规模进行经营，并以集体或组织作为融资主体。(3)商业性银行在一定的政策支持下也可以参与耕地金融，发放耕地抵押贷款。

3中国农村耕地金融组织的构想

在农地金融业比较发达的西方国家，农地金融机构比较健全和完善。德国早在1770年就率先发展了农地金融，主要特点是抵押土地债券化，组织方式是先组织各地的土地抵押合作社，然后向上发展成为联合社及联合银行。美国于20世纪初建立了农地金融制度。在组建方式上，采取了自上而下的政策，先由政府拨款充当联邦土地银行的股金，发行土地债券，同时分区辅助农民组织联邦土地银行合作社。在组织方式上，采取了银行及合作社双重体制。日本农地金融实践开始于19世纪末期，它充分借鉴了欧洲经验，并结合本国实际大胆创新，特设立农林渔业金融公库———国家土地银行，向农林渔业的永久性建设提供长期低息贷款［8］。

建立中国特色农村耕地金融组织既要借鉴国外土地银行的成功模板，还要结合我国的金融组织架构。基于我国重庆、贵州等地耕地资本化模式的实践经验，本研究从农村耕地金融组织的性质定位、业务范围、组织架构、运行机制提出以下创新建议:

3．1性质定位

当前及今后较长一段时间，我国耕地金融组织应以广泛的初级合作性土地金融组织为基础，以政策性土地金融为主导，并辅以部分商业性土地金融。设立农村耕地金融组织的目的是为了切实解决农民在生产生活中遇到的融资问题，建设社会主义新农村，贯彻国家现代化发展战略，业务活动有一定的公益性，故应将其定位以政策性土地金融为主导。然而，随着资本市场业务的完善和农民信用等级的提高，土地银行的政策性金融业务又有淡化的趋势，为了保持耕地金融长期持续性发展，体系中还应辅以商业性土地金融，引入竞争，激励金融创新，因此商业性土地金融是构建多层次耕地金融组织不可或缺的一部分。初级合作性土地金融组织是指承包经营权流转的中介组织，在耕地承包经营权抵押中发挥承上启下的作用，提高耕地经营权流转效率，促进耕地规模化经营。

3．2业务范围

耕地是我国农民的最大财产，但在流转过程中信贷支持严重不足，所以农村耕地金融组织应以耕地抵押贷款为核心。

3．3组织框架

我国现行的农村金融体系中农业发展银行、农业银行、农村信用合作社等都有一定的能力开展业务创新，承担耕地金融业务。

3．3．1商业性耕地金融组织

从试点区域看，现阶段参与的金融机构绝大多数为农村信用合作社，因为农信社在乡村的网点多，与村集体组织有较多的业务往来，与农户信用等较为熟悉，具有开展耕地金融的先天有利条件，但是这种做法实际给农信社附加了政策性金融业务，有悖于商业化的经营方向。农业银行虽致力于服务城乡，资金优厚，技术管理水平高，但它在农村发展空间却在收缩，由农业银行完全承担起政策性金融业务与其股份商业性的角色也不相符。我们认为，商业性银行均不适于承担过多政策性金融业务，但如果商业性银行能够通过金融创新，开发出从市场角度考量优良的土地金融服务产品，也同样可以参与到耕地金融业务中，分享农村经济发展的硕果。

3．3．2农业发展银行+农村土地合作社

相对而言，农业发展银行作为直属国务院领导的我国唯一农业政策性银行，与耕地金融组织中主导金融机构的性质相符，农发行主要从事粮油贷款及部分涉农基础设施投资，有一定基础。因此将农发行改建为具有金融融资功能和从事农业发展长期投资的政策性土地银行不仅职能上可行，操作上也比较便利。但是，农发行也存在不足之处，即业务不面向个人、网点少等，所以，农发行还需与促进耕地流转的中介组织结合才能真正发挥农村土地金融的作用。从试点成效来看，农村土地信用合作社(以下简称合作社)能够有效盘活土地资源。一方面接受闲置土地资源的存入，另一方面将土地统一贷给经营大户和从事农业开发的企业，提高了农村耕地规模利用效率和综合生产率，在很大程度上促进了土地经营权的合理流转和规范运行。而且，合作社更加了解农民土地和贷款需求，了解农民信用状况，通过合作社为农民办理土地流转服务，经营抵押贷款申请和抵押担保等业务更具有组织优势。结合当前我国农村金融机构和今后发展，我国的耕地金融组织应为双轨制:一支为农发行+农村土地信用合作社，主要承担政策性耕地金融业务，另一支为涉农商业性银行，从市场角度考量参与其中。至此，我国耕地金融的组织架构结合了政府、金融部门、中介组织等多种组织元素的结合。详细农村耕地金融组织运行见图1。

3．4运作机制

农业发展银行与农村土地信用合作社共同组成了政策性土地金融组织，以保本经营为原则。农户将承包的土地自愿存在镇村级合作社，合作社根据土地等级、位置、存地期限等因素确定存地利息，并发给农户存地证。耕地的最终承包经营权仍归农户，存地期间合作社有最终处置权，可对土地进行整理、开发、投资，经过整理形成规模后再根据贷地者的需求贷出土地，存贷地差额即为合作社的主要收入源。合作社还负责耕地抵押贷款登记、申请等业务，组织耕地评估专家评审抵押耕地，向农发行县区支行提交贷款申请。贷款通过审批可向相关农户或公司收取一定手续费。县区农发行支行受理耕地抵押申请后，再次评审并决定是否发放贷款。贷款农户如不能按期还款，县区支行可依法处分抵押的土地承包经营权。农发行总行和农发行省市支行主要体现在业务范围不同。省市分行贯彻总行的指导和规范，负责制定省市细化政策法规，落实土地债券发行，清算本省市资金并上报总行。总行负责制定全国性的政策法规，指导土地债券发行，进行最终的资金清算，推动耕地资本化健康平稳进行。鉴于农业贷款高成本、高风险等特点，对商业性金融组织国家应给予一定的政策扶持，如提供财政贴息，涉农业务利润不计入营业税、所得税的征收基数等。商业性银行主要参与耕地抵押贷款，不办理耕地存贷业务，在一定政策优惠下从盈利性角度考量耕地抵押贷款的可行性，通过金融创新，根据农户需求确定产品规模、期限和用途，开发出多样化的金融服务产品，积极参与农村耕地金融。对于民间资本可适时适当放松金融市场的准入条件，充分引导民间资本作为商业性金融组织的灵活性，为农村金融的发展探索不同的途径，如尝试民间资本作为权益资本参与农村耕地资本化，通过耕地规模化和产业化生产收回利润并逐渐退出特定地块的资本投入，利用获得利润投资另一块耕地。

4构建耕地金融组织需要的配套条件为了促进我国耕地金融的有效推广和实施，降低参与各方的风险，应加强相关的配套条件建设。

4．1完善耕地抵押的法律

耕地抵押是耕地金融中的核心内容，但我国现行法律对耕地抵押缺乏明确相关政策。《农村土地承包法》对家庭承包的耕地和以招标、拍卖及公开协商等方式承包耕地的采取了禁止和允许两种截然相反的态度。《物权法》第128条和133条延续了《农村土地承包法》的规定，没有新的突破。第184条规定:耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，除法律另行规定外，均不得抵押。虽明文禁止但“除法律另行规定外”又给耕地抵押仍留有余地。我国应从法律上制定相关政策，加快制定我国《耕地抵押贷款法》，放宽农村土地承包经营权抵押范围，并不以非家庭承包为必要条件，逐步将家庭土地承包经营权、宅基地使用权等纳入抵押设定，实现土地财产权益。

4．2完善耕地抵押权登记制度

土地承包经营权抵押作为物权必须以登记的方式公示。耕地抵押及耕地流转涉及复杂的利益关系，而我国目前土地登记法律不完备、登记机构不统一，削弱了国家对耕地财产权利的保护效力，耕地金融需要有明确的法律登记制度对法律关系各方的权利状态以公示化、明晰化、确定化。

4．3建立科学的耕地评估体系

土地抵押及土地债券发行前都需要进行科学的土地评估。耕地价值评估系统的缺位，一定程度上影响农村土地承包经营权的流转，损害当事方的合法权益。建立科学的土地评估系统是构建耕地金融组织必不可少的环节。

4．4建立农村社会保障制度，发展农业保险

逐步建立健全覆盖全社会的农村医疗保障和养老保障制度，弱化土地的保障属性，推动土地向资源属性和资本属性转化，真正成为农民的创业资本。创设农村土地承包经营权抵押贷款的保险，进一步分担土地抵押贷款的风险，减少农民的后顾之忧。

第8篇

关键词：农村金融;土地流转;案例研究

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（4）-0079-06

一、农村金融改革创新的L县实践

L县地处陕西省关中平原腹地。自2010年以来，围绕L县土地流转的金融支持问题，县政府、人民银行、金融机构和相关主体先后出台了《L县土地流转管理办法》、《L县土地流转抵押登记办法》、《L县农村土地承包经营权抵押贷款政府贴息办法》、《开展农村土地承包经营权抵押贷款的意见》等文件，制定土地流转及土地承包经营权抵押贷款的运作规则。随后，一是开展了“四权”即农村土地承包经营权、农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋所有权确权的登记颁证。二是成立了由农村产权价值评估市场中心、农村产权抵押担保中心、农村产权收储中心、农村产权交易中心四个中心组成的农村土地流转中心，其主要职能是对需要贷款的农村产权进行价值评估，通过担保基金给产权抵押贷款进行增信，对抵押物先收购、再拍卖，拍卖所得优先偿还金融机构贷款，剩余部分返还给债务人，并为农村产权管理、抵押、评估、担保、收储及挂牌交易提供综合服务平台。

目前，L县土地承包经营权确权登记工作已基本完成颁证。全县共流转土地承包经营权10.2万亩，占全县可流转土地的56%;土地流转中心已为各类农村产权交易、贷款行为出具价值评估报告1.38万份;L县农村信用联社、L县村镇银行、邮政储蓄银行等金融机构累计发放农村产权抵押贷款3.5亿元。应该说，L县以土地承包经营权抵押为突破口、完善信贷支农手段、提升农村金融服务的工作取得了初步成效。

二、关于土地承包经营权“L县模式”的理论探讨

（一）制度变迁：农村融资约束与创新

制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破。随着环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新制度的要求，以实现预期收益的增加。当现存的制度供给和需求基本均衡时，制度是稳定的，当现存制度不能满足人民需求时，就会发生制度的变迁。从理论上讲，L县农村土地承包经营权抵押贷款的创新就属于制度变迁的范畴。

具体分析催生L县土地制度变迁的因素。

其一，来自于L县农业生产规模化的诉求。近十年来，L县因地制宜推动农业集约化、规模化发展，党的十七届三中全会后，L县在坚持“依法、自愿、不改变土地用途”的前提下，采取土地出租、互换和转让的形式，开展土地流转试点，2012年L县被国家农业部确定为全国农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县，农业生产方式实现由传统农业向现代农业转变，由分散向集约规模化转变，催生了大量的资金需求。

其二，来自于破解农村信贷约束的诉求。缺少有效抵押物是制约农户融资难的重要因素，大多银行要求农户申请贷款必须有人担保，但有意愿提供担保的人较少。但2010年起，L县率先在西北启动了“明晰农村产权关系、激活农村产权功能”为主要内容的产权制度改革，2014年全县土地承包经营权确权登记工作已基本完成，农村产权确权登记工作已经走在了西北乃至全国的前列，这为农村产权进入金融市场，缓解农村信贷约束提供了空间。

其三，来自于外部环境变化所催生的诉求。一是政策环境的变化。L县2009年被省委确定为统筹城乡配套改革试点县，2012年被国家确定为全国土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县，为L县带来了“先行先试”的政策空间和优势。另外，《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》中明确提出，要“积极支持和配合当地党委和政府组织推动的农村土地承包经营权流转和农房用地制度，改革探索开展相应的抵押贷款试点”，为农业生产利用土地承包经营权抵押获取资金支持提供了来自于国家金融监管部门的政策导向。二是经济环境的变化。统筹城乡试点的深入开展，社会保障体系的完善使L县很多农民不再仅靠土地种植来维持生计，其对土地依附性的下降也使得农民失地风险随之降低，从而为土地承包经营权抵押制度的形成创造了条件。

基于以上背景，L县设计了一系列配套机制，实施金融支持农村土地流转试点工作，在实践中实现了制度变迁。从L县实践中，虽然一些基础因素使得部分主体具备了诱致性制度变迁的动力，但我们并没发现任何主体在政府意见前开展土地承包经营权贷款的尝试。因此，政府是实际的推动变迁主体，同时变迁的程序是自上而下的。从本质上说，L县实践是一种强制性制度变迁，影响其设置的因素主要是政府和金融机构博弈的结果，他们意图利用融资机制的创新，释放产权中蕴含的巨大能量，从而破解农村严重的信贷约束。

（二）共同治理：土地承包经营权抵押贷款的复杂性

按照经济学的基本规则，单一治理契约适用于简单交易，相对于土地承包经营权抵押贷款等农村金融的复杂性，单一治理却不能达到期望的效果，共同治理契约或能有效解决某些问题。

L县土地承包经营权抵押贷款试点的制度变迁中，涉及主体包括人民银行、当地政府、金融机构和融资主体，他们总体利益是趋同的。首先，政府开展土地承包经营权抵押贷款是其统筹城乡的载体，也是开展土地流转试点的有效延伸，可以探索释放农村产权的巨大潜能。对人民银行，引导金融机构探索农村融资方式创新，提升“三农”等薄弱环节的信贷支持力度，是一贯践行的责任。对金融机构，其对土地承包经营权抵押业务的态度相对复杂，但土地承包经营权如能成为合格抵押品，资金安全必会得到保证。对于借款主体而言，土地承包经营权抵押丰富了抵押资产的种类，使得他们通过正规金融获得融资的可能性大大提高。因此，涉及的重要主体均希望开展此项业务，他们作为利益相关主体，从理论上看，具备共同治理的条件与基础。

在具备共同治理的条件和基础后，共同治理首先要解决的是土地承包经营权贷款的复杂性，其原因就在于：第一，土地承包经营权抵押是一项权利抵押，要将这项权利用来抵押申请贷款，需要确定产权和设立抵押权。第二，在我国土地肩负着农民生活保障的职能，由于这种特殊性，土地承包经营权抵押需要得到政府的政策支持。第三，土地承包经营权的内在价值需要专业评估，一旦贷款出现风险，还面临流转处置问题。第四，全国大型金融机构的县域网点业务授权有限，无法决定是否开展土地承包经营权抵押贷款业务。

土地承包经营权抵押贷款的复杂性，远超金融机构的认知范围和成本承载能力，仅靠金融机构无法完成土地承包经营权抵押交易。为此，人民银行L县支行介入并组织协调政府、金融机构等各方参与者，形成了多边参与、共同治理的契约，推动了前文描述的制度变迁。回顾案例可以看到，由确定试点到各方开展的工作内容，实际上都是围绕着破解土地承包经营权抵押贷款的复杂性展开的。如L县启动以“明晰农村产权关系、激活农村产权功能”的产权制度改革，旨在建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度体系。建立农村产权价值评估中心，解决土地承包经营权的价值评估问题;成立农村产权抵押担保中心，解决抵押权设立问题，并进行担保;成立农村产权收储中心，解决金融机构抵押物处置问题;成立土地流转贷款风险基金，大力发展政策性农业保险，为金融机构风险兜底，等等。

从运行程序看，L县土地流转贷款的制度安排特点包括：

第一，土地承包经营权作为合格抵押标的，以基层政府出台政策性文件的形式予以认可。L县政府在拓宽农业融资渠道和实现土地价值最大化的目标下， 以政策性文件为依据，突破了既有制度和法律，开展土地承包经营权抵押贷款试点。

第二，指定具体的抵押登记机关，明确抵押登记的效力，即L县土地承包经营权流转中心承担农村土地承包经营权抵押贷款的登记、评估、仲裁，备案鉴证。这个特点表明政府在经营权抵押贷款试点中承担了主导作用。

第三，土地承包经营权抵押被界定为“农村土地承包经营权人在法律许可的范围内，在不占有、不改变土地用途的情况下，将农村土地承包经营权作为银行贷款的抵押物”。这一特点向金融机构明确传达了土地承包经营权可以抵押的同时，对抵押权人的身份也做出了明确限制，即仅限于商业银行，排除了承包经营权人和其他主体之间以土地承包经营权抵押借款的行为。

第四，限定了抵押人，规定了抵押贷款的范围与期限。如抵押人对象为农民专业合作社及其成员，农村从事种植、养殖等经营活动的农户，土地承包经营权流转受让方等，在评估抵押时，地面附着物随承包经营权估价抵押，规定农民自有承包经营权抵押贷款限额等于评估价格乘以剩余承包年限的50%，通过流转取得土地承包经营权抵押贷款限额等于评估价格乘以已付租金的50%。这一特点有两个方面值得注意：一是文件中“农民自有承包经营权抵押贷款”突破了目前《担保法》和《物权法》的规定;二是有别于全国部分地方，无论是何种情况，L县土地流转抵押贷款最高限额均加入50%的限制，体现较为谨慎的态度。

第五，在抵押权的实现上，规定成为抵押标的的土地承包经营权可以再次流转，并明确原土地承包经营权所有者有优先获得使用权的权利。与我国部分试点地区不同的是，L县对于抵押标的权利的收购主体并未作出明确限制，但规定其仅获得流转期间的土地承包经营权，不再享有其他权利。

第六，针对抵押人和抵押权人构建了一系列的风险分担与扶持政策。例如，县政府下发《土地承包经营权抵押贷款财政贴息实施意见》，给予农业项目贷款1年的贴息，政府承诺建立风险补偿基金，对土地经营权抵押贷款过程中因流转、担保、保险、贷款等产生的风险予以适当补偿。对于不可抗力造成债务人无法偿还贷款时，农村产权收储中心将对抵押物先收购、再拍卖，所得优先偿还金融机构贷款，部分剩余返还给债务人。计划由政府与经营业主按1.5：0.5的比例参与土地承包经营权抵押贷款保险。农业保险、抵押担保扶持和农村产权抵押融资风险基金的建立，给予土地承包经营权抵押贷款极大的增信。

第七，确定了主办行。政府有关部门与L县阳光村镇银行、邮储银行、L县农村信用联社签订合作协议，以保证抵押的有效和授信额度的充足。

可以看到，在L县土地流转抵押贷款制度建立和共同治理的契约内容中，政府均扮演着举足轻重的决定性角色，承担了政策制定、市场辅助、纠纷解决、风险扶持等多项职能，实际上为业务开展承担了制度背书责任，也正是有了政府承诺，土地承包经营权抵押贷款行为才具有可信赖性，业务才获得长足的发展。地方政府的主导和全程参与，很大程度上规范了土地流转和抵押行为，降低了金融机构的疑虑，使得短期内大规模的土地承包经营权抵押贷款可以得到迅速推广。

然而，土地承包经营权抵押贷款的实施是一项系统工程。在制度障碍突破后，除了有效的基础制度设置外，还有赖于与之配套的环境支持。L县在共同治理中构建的制度安排短期内取得了明显成效，很大程度上是政府推动的结果，市场究竟发挥了多大作用暂时还难以评估。

（三）产权与市场：土地流转中的金融交易约束

目前，L县的土地承包经营权抵押贷款行为中仍存在着金融交易约束，存在市场配套的约束。前文已经讨论过，L县政府承诺建立风险基金，采取贴息等手段对土地承包经营权抵押贷款进行风险兜底，如果没有风险的保障措施，金融机构开展此项业务的积极性必然大打折扣。我们认为，土地流转中的金融交易约束主要集中在土地承包经营权抵押标的的有效性上。

首先，土地承包经营权作为抵押标的存在政策性风险。制度的持续性使个体对他人的行为得以形成稳定预期。在我国，土地对农户有保障功能，强调社会保障功能的土地承包经营权应平均分配、定期调整、限制交易和抵押，而强调生产要素功能的土地承包经营权应当产权明晰稳定、规模经营、流转顺畅，自然也鼓励抵押。同时，由于我国人口众多，耕地保护占有重要地位，而基层政府政策性文件的效力来自于中央意图，但如果土地承包经营权抵押试点中一旦存在问题，或导致政策基础上的制度设计具有不稳定性，使金融机构参与土地承包经营权抵押的积极性有所降低，增加对农地这一抵押资产安全性的担忧，不利于抵押制度当事人实现合理的经济预期。

第二，土地承包经营权的经济收益较低。当前L县流转一亩土地的租金为800元左右，加上《担保法》限额担保规定，如果仅以土地承包经营权估值申贷，所能获得的贷款额度十分有限。同样，金融机构通过土地承包经营权抵押贷款业务所能获取的利息收入也很有限，加上价值评估、处置、管理等成本，并不符合成本效益原则。因此，在具体操作中，对土地承包经营权的评估价值还包括了其地面附着物，以及地面作物的未来收益权。由于地面作物的收益权属于动产浮动抵押的范畴，导致目前L县开展的业务实际上并不是完全意义的土地经营权抵押贷款。

第三，抵押物顺利变现存在障碍。在界定产权后，建立产权交易市场是产权制度的客观要求。当前L县的土地承包经营权抵押贷款还处于初期阶段，具有实验性质，土地产权流转平台具有明显的区域性特征，交易只能在小范围内进行，从而影响抵押标的的处置速度和内在价值。同时，考虑到我国国情，处置土地必然涉及政治和社会问题，或导致政府干预，一旦产生贷款风险，金融机构将难以通过变现抵押的土地承包经营权收回贷款。此外，当前许多流转平台还存在信息不对称、估价机制不合理、市场管理不规范等问题。例如，政府是信息主体，缺乏竞争性的中介组织，土地承包经营权价值的评估由政府开展，而估价的多少显著影响着可贷数额的大小，如果估值收费以标的评估值为基准，易造成寻租行为。

因此，土地承包经营权抵押贷款的核心焦点就在于目前它究竟是不是合格的抵押品。如果没有政府提供的担保、政府风险基金回购等兜底措施，金融机构能否接受土地承包经营权作为抵押品尚存疑问。据L县情况看，有两方面情况值得我们关注。一是L县开展土地承包经营权贷款业务的金融机构在进行项目筛查时，首要考虑的第一还款来源是项目本身的经营收益，而土地承包经营权抵押则排位靠后。二是L县某金融机构由于与政府部门对相关问题的纠纷，开展业务的积极性大幅下降。三是政府基金未到位，由此可以发现三方面问题，首先是政府政策的不确定性;其次是市场安排中的道德风险，比如，有了风险兜底，金融机构可能忽视信贷风险管理，贷款人可能产生逆向选择;第三是土地承包经营权作为抵押标的的有效性。实际上，金融机构在办理土地承包经营权业务，原则上均要求有相应的第三方担保或其他担保物配合，才同意接受土地承包经营权为抵押物，并向农业经营主体放款。

这一情况，在我国广泛存在。如江津模式中，贷款政府建立的担保公司向国开行担保，土地承包经营权仅作反担保;双流案例中，农司为贷款人提供的担保对贷款获批起到决定性作用;崇州隆兴模式，由崇州市蜀兴农村产权融资担保公司为借款人担保，财政出资设立农村产权抵押融资风险基金用于专项收购抵债资产。由此可见，几乎没有农业经营主体仅以土地承包经营权单独作为抵押标的获得贷款。在当前不完备的市场环境、市场配套和市场安排，共同决定了扭曲性的金融交易格局，金融机构的谨慎行为表明在土地承包经营权抵押贷款的运作中仍然存在着金融交易约束。但是，有些约束是富有弹性的，这或许是土地承包经营权抵押发展的机会所在。

三、土地承包经营权抵押贷款“L县模式”的启示

（一）明晰确权是土地承包经营权抵押的基础

不同的产权制度导致对不同主体的激励作用，进而影响资源配置效率。产权明晰是市场作用的基础，从根本上决定了交易的边界、规模和效率，如果没有对土地这一要素作出排他性产权安排，则不会存在市场规则。因此，明晰土地承包经营权的权利归属既是土地交易市场的前提，也是土地经营权抵押交易的首要步骤，对家庭承包经营权或流转得到的土地承包经营权进行确权登记，既对权利人起着确权和公示的作用，又为政府管理提供依据，L县大规模确权工作的目的就在于此。

（二）政府信用在短期内可促进土地承包经营权抵押贷款发展，但这种模式在长期内可否持续与复制仍需讨论

在“L县模式”中，正是政府的全程参与和其在共同治理中起到的作用，使得L县模式在短期内得到了有效推广，但这种模式下，政府承担了价值评估、过程监督、风险防范等各类交易成本，与仅有抵押权人和抵押人参与、由市场供需和有效竞争决定资源配置的成本相比，前者必然较高。从经济学角度考虑，这种发展模式是否具有持续性和可复制性仍需讨论。同时，政府承诺的风险扶持政策虽在短期内提高金融机构接受土地承包经营权抵押的程度，但这种忽视金融抵押运行规律的制度创新，长期内却不能从根本上解决土地承包经营权抵押业务对金融机构的有效激励问题，使得金融机构和贷款人易产生逆向选择风险，最终阻碍土地承包经营权抵押制度的自行演进。

（三）产权交易流动效率决定产权标的有效性

产权设立和流转有利于资源效率最大化，而物的交换价值是抵押权得以设立的基础，抵押权的实现要求完善开放的交易市场和配套的流转服务市场。总结商业银行青睐的抵押品，他们都具有便于登记管理、价格易发现，且保持稳定的属性，这类物品存在流动性较强的二级市场，这样商业银行可方便的处置抵押品。如果市场交易效率较为低下，则意味着商业银行处理抵押品所付出的成本就越大，这必然影响到抵押品的有效性。

（四）农地作为保障功能和生产要素功能的冲突需要解决

我国农村社会保障制度的变迁具有典型的路径依赖特征，某种程度上农村土地是履行社会保障职能的手段，国家和社会对农民的保障义务实际上由土地要素承担。当前，城市和农村不均衡的保障制度仍然存在，这种非均衡的供给直接导致政府在土地承包经营权抵押上的顾虑，那就是必须坚持土地的社会保障功能，防止失地农民生存基础被剥夺。从对L县土地承包经营权开展的基础因素分析看，该县统筹城乡试点使得农民获取保障大大增加，是其开展土地承包经营权抵押贷款时要考虑的重要因素。因此，要使土地承包经营权抵押顺利开展，就必须解决农民的保障问题，破解农地保障功能和生产要素功能之间的冲突。

四、相关建议

（一）进一步完善农村社会保障体系

政府要建立健全符合社会主义市场经济发展需要的、城乡统一的社会保障机制，解决农民社会保障问题，推进城乡统筹发展。之所以把进一步完善农村社会保障体系放在建议的第一条，主要原因就是农村保障体系的完善不仅降低了农民失地后的风险，还将有可能打消部分疑虑，使得土地承包经营权抵押在法律上开禁，以避免政策的不确定性，形成抵押当事双方合理的预期。

（二）进一步做好土地承包经营权确权工作

土地承包经营权确权需要投入大量的人力财力物力，同时农村土地具有零散、边界调整频繁等大量疑难问题，这需要发挥政府在土地承包经营权确权登记中的主导作用，发放土地承包经营权的权利登记及证书，建立起能被普遍接受的、权威法律表达的农村土地产权体系。

（三）进一步完善土地流转体系，科学合理评估土地价值

建立土地要素市场非常复杂，需要中介服务机构的参与和分工。扩大土地交易流转平台的信息覆盖面，通过提供相应的交易场所和充分的信息公开，发挥市场机制对资源的配置作用，使得承包经营权具有较高的流动性，为抵押权的实现提供场所和方式，规范流转行为。另外，还要科学合理评估土地，把专业机构估价作为土地承包经营权流转的必要环节，在基准地价标准统一的基础上，引导建立或科学引入专门的土地价值评估机构，为合理评估农村土地价值服务。

（四）进一步防范风险

一是根据保护农业生产的要求，加强土地用途管制，避免流转土地因利益改变用途，建立土地违规行为发现机制，保证流转土地用于农业生产。二是在土地承包经营权未成为合格抵押品时，适当补偿信贷风险，以增信的手段提高金融机构对土地承包经营权的接受程度，待条件成熟后，可逐步退出，发挥市场的作用。同时，积极发展农业保险，建立农业生产及信贷风险分担机制。金融机构也要建立以风险管理为核心的土地承包经营权抵押贷款管理机制，防范信贷风险。

参考文献

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The Institutional Changes， Co-governance and Transaction Restrains of the Rural Financial Property Rights

――A Case Analysis Based on the Land Conversion Loan Pilot in County L

LI Li HE Zhao XUE Yubo

（Operations Office of Xi’an Branch PBC， Xi’an Shaanxi 710002）

第9篇

土地:城市与农村发展的争夺焦点

无论城市还是农村,土地都是生产生活中必不可少、至关重要的基本资源要素。如何平衡城乡土地需求的矛盾,是实现城乡统筹发展的关键环节。建国后,特别是改革开放以来,城镇化、工业化飞速发展堪称奇迹,其所依赖的就是农村廉价供应的土地、原料和劳动力。在新的历史时期,城市经济的积累已经达到一定程度,城市反哺农村是缓解社会分化、保证粮食安全、实现全面小康的必然途径,也是构建和谐社会的客观要求。十七届三中全会对土地管理制度改革提出的要求,正是要规范土地利用,遏制城市无序发展的盲目冲动,通过制度化的途径,让农村更多的参与和分享经济发展。

我国的土地管理中,存在明显的身份制度。无论是城市土地国家所有、农村土地集体所有,还是相关的土地征收政策,都带有二元结构的身份色彩。在经济社会欠发展时期,政策导向以效率为主,为加快城镇化、工业化进程而采取的倾斜服务,在战略上是合理的。实践已经证明,我国的土地制度对保障经济社会发展、普惠百姓作出了确确实实的突出贡献。但随着经济社会的发展,社会上呼唤公平的呼声越来越大,带有身份色彩的土地制度所引发的矛盾也越来越大,逐渐变成社会经济发展的阻力。

农村集体所有土地一直以来只能用于集体建设用地、宅基地和农用地,不能进入流转市场,必须由国家征收转为国有土地后方可出让用于非集体经济组织的项目建设。土地征收制度沿用着计划经济时代“政府命令、百姓服从”的模式,忽视了百姓的权利主体地位,征收方案、补偿方案和安置方案等各个环节中都没有形成征地者与被征地者的良性互动。被征地农民只能被动接受,没有正式的途径提出自己的合理要求。集体经济组织的土地被征收后,被征地者只能得到按年产值的16-30倍计算的补偿,得不到参与市场配置的公平权利,被征收的土地在客观上丧失了市场主体地位。土地征收制度在市场准入、权利主体、价值评估与社会保障等各个环节都暴露出设计上的缺陷。土地管理过程中,国家所有土地与集体所有土地,因所有者身份的不同享受着天壤之别的不平等待遇。这些日益得到社会的广泛关注,成为构建和谐社会的焦点问题之一。

产权:确认所有权与使用权的分离

随着中国特色社会主义市场经济体制的不断完善,以市场经济的客观规律为原则配置土地资源,保障集体所有土地与国家所有土地的平等地位,成为新一轮土地管理制度改革的主导方向。十七届三中全会提出的“缩小征地范围、同地同价”,就是要让农民与农村集体所有土地平等地参与城镇化、工业化进程,并合法享受改革发展的成果。要实现这一改革目的,必须首先依赖于改革和完善农村土地产权制度。

根据现代经济理论,完整意义上的产权,是所有权及其派生出的使用权、占有权、收益权、处置权等一组权利的组合, 是可以分解的。只有明确了所有权、使用权等各级产权的归属,才能构建合理的收益分配机制。我国现行的农村土地集体所有制,经历了“、生产大队、生产小队三级所有”到“乡镇农民集体、村农民集体、村民小组农民集体三级所有”的变化。土地的所有权占有情况沿袭稳定,没有大的变化,但由于公社的解体,土地使用权曾在各级组织内进行过平均分配。因此,必须在坚持农村土地集体所有制不变的前提条件下,对分散凌乱的农村土地使用现状进行排查,建立完善的农村土地产权制度,在法律和法理上,对集体所有权和使用权的权能做出清晰的界定。

首先要对农民集体组织的土地所有权进行确认。无论是溯本求源,重建农民经济集体组织,还是尊重现状,委托乡镇政府与村委会作为行政主体代管,都必须以通过权能登记发证的形式对土地所有权予以确认。其次要制定出台有关规定,明确集体成员身份资格的认定、取得、丧失与继承等相关规定。最后要规范集体土地使用权的种类,明确宅基地、集体建设用地和农用地使用权的使用期限和内容,并以法律形式物化农民与土地之间的产权关系。只有完善产权制度,允许农村土地所有权与使用权的分离,农民才能理直气壮的行使使用权、收益权和处置权等一系列土地权利。破除对集体土地使用权的限制性规定后,享有充分土地使用权权能的农民,在坚持集体土地所有制的前提下,在符合统筹规划与用途管制的条件下,可以通过对土地使用权的出让、转让、出租和抵押,直接参与城镇化、工业化进程,直接享受改革发展的成果。价格:土地、基础设施与商业氛围等要素合成

产权制度,究其根本是为了保障财产收益的合理分配,是通过确认生产要素的所有权与使用权,明确收益来源,确保正确分割。集体土地使用权得到明确、清晰的认证,农民因拥有土地使用权所享有的收益权也就清晰可见。

项目开发建设的选址主要考虑3个因素:基础设施条件、商业氛围与地块素质。基础设施价值,取决于地块周边交通便利程度、景观优美程度等因素;商业氛围价值,取决于周边企业进驻带来的商业机会辐射能力;地块素质,取决于土地的质量、面积与所有权、使用权期限等因素。就具体的地块而言,基础设施条件与商业氛围所产生的价值,属于道路、景观等其他地块所形成的正向外部效应,是城市建设规划、土地利用总体规划等统筹规划指导下,政府通过基础设施建设、招商引资等行为形成的聚集效应;而地块素质本身的价值,就是农民手中土地使用权的合理收益。

由于产权意识的模糊与淡薄,过去经常对土地价值产生错误的判断。往往不会对基础设施与商业氛围产生的价值做出界定,将开发商眼中的土地价值等同于地块素质所产生的价值,认为政府在土地出让中,剥夺了被征地群体的正当利益。这种错误的认识将断送公平对待所有被征地者的可能,同时严重阻碍我国的经济社会发展。试想对一个地区进行开发建设,在地块素质条件相当的情况下,用于基础设施建设和公共产品的地块,只有投入而不会产生直接的效益产出,土地出让不会形成具有竞争性的市场价格,主要的依靠政府的公共财政投入;接下来的第一批商业地块,因为缺乏充足的商业氛围,商业价值有限,土地出让价格的增长也同样有限;随着基础设施的不断完善和商业项目的不断投入运营,正向外部效应将形成明显的集聚效应,周边地块附加价值会不断提高,从而拉动价格不断上涨。由此可见,土地出让收益中因基础设施或商业氛围所实现的增值部分,与土地自身具备的性质是没有关系的,在根源上是由公共财政投入、招商引资等政府行为创造出来的,这部分收益理应归入政府土地出让收益。因此,需要按照现代产权理论,合理分离基础设施价值、商业氛围价值、地块素质价值等形成土地价格的主要要素,构建科学的土地收益分配体系,明确政府投资创造价值与地块原有价值的不同归属。一方面保障政府为推动经济发展、社会进步,开展基础设施建设与招商引资的积极性与正当性;另一方面明确农民对地块素质价值的拥有,保障被征地农民的合法权益,确保经济建设不以损害百姓利益为代价。

流转:以统筹城乡发展为目的,以规划调控与用途管制为前提

在完善农村土地产权制度,构建城乡统一土地市场之后,农村土地使用权经审批就可以直接转让、出租和抵押,将为统筹城乡发展的提速创造便利,促使我国城镇化的水平再上一个台阶。

农村人口通过进入城市创业务工实现非农化的进程将大大提速。农村相当一部分农民,在依靠农业耕作无法走上富裕道路的情况下,始终没有选择进城务工,不是缺乏主观愿望,而是割舍不下自己的土地。然而在农村土地不能合法流转的情况下,选择进城务工不能兼顾农村土地,务工所得不理想,荒废的土地又不能维持生计,生活就将陷入进退两难的境地。健全农村土地使用权权能后,农民就可以根据进城务工的计划,出让一定年限的土地使用权。不必担心土地撂荒,又有土地出让金作为创业资本,农民进城务工的后顾之忧就会大大减少。

农村地区通过吸引开发项目建设实现非农化的进程也将大大提速。过去的土地管理制度之下,农用地转为非农建设用地的过程,是将土地从农民手中剥离后发生的,中间必须经过土地征收的过程,农村集体组织无法与经济建设产生直接的联系,故而出现不少问题。减少中间限制,实现直接流转,农村集体组织利用集体土地使用权,直接面向市场招商引资搞开发的条件已经成熟,必将在农村地区,尤其是区域中心城市的周边乡镇,掀起开发建设的新。

有了完善的农村土地产权制度,两种土地平等进入统一的流转市场,城乡建设的土地资源配置就不再存在区别对待。因此,以参与和垄断土地交易的方式,调节控制土地开发建设管理将不能完全适应时展的需要。政府必须相应地采取新的管理方式,以“公平、公正、公开”的原则,加强对土地开发的规划管制,防止乱占滥用;加强对流转市场的监督,避免市场秩序陷入混乱;加强对公共职能的行使,克服“市场失灵”的缺陷。

土地的流转和转用必须坚持用途管制,这是国际通行的经验,也是产权制度的必然要求。依照规划确定的集体土地用途,不能在流转的过程中随意变更。国家和集体赋予的是农用地使用权,从该地块获取的收益就必须是以农用为基础的,擅自变更为建设用地所获得的收益就是违背产权权利的非法收入。同理,无论是宅基地还是集体建设用地,农民享有的使用权都是建立在用途管制的基础上。集体土地在进入流转市场前的审批,主要就是明确四至范围与法定用途。

土地使用权人可以申请改变土地的用途,但必须符合一定的条件,必须经过法定的程序。符合政府制定的土地利用总体规划、城市建设规划以及其他各专项规划,是土地用途变更的基本前提。政府根据城市农村的发展现状,设定建设开发的时序,有计划的进行土地开发,纳入当前开发序列的地块才算是初步具备了转用的资格。为了防止大量农用地在相对集中的时期内同时转为建设用地,政府必须根据耕地占补工作的进度,充分利用市场配置土地的机制,严格控制建设用地转用指标分批次投入流转市场。只有通过公开竞拍方式获取一定的指标,相应地块才可以申请用途变更。用途的变更,实际是使用权类型的变更,需要向属于国家的终极所有权提交相应的增值收益税,也就是土地用途变更所产生的级差地租。作为农用地使用时,政府在地块周边创造的基础设施与商业氛围对农业收益的正向外部效应也许并不明显,但改做建设用地后,这些因素就会对地块价值产生较大的拉动作用。转用过程中,同一地块的价值变化就应归属于政府的公共投资的收益。级差地租的价值量评估既不能由政府确定,也不能由转用申请人完成,必须交由完全中立的社会中介机构进行。

比如某房地产商,在当前开发时序的规划区内,买到了符合建设用地规划的农用地使用权。首先需要参与建设用地指标的竞拍,必须先获得满足地块面积需求的指标,当然,超过面积需求的指标可以投入流转市场参与拍卖。之后,可以向政府或主管部门提请用途变更的申请。政府在接到申请后,经过对地块四至、面积、用途规划的核实审批后,就可向中介机构提请评估。如果这宗地的农用地价值评估为10万,建设用地价值评估为100万,房地产商就要按差价,向政府上缴90万的级差地租。这是政府公共投资形成的收益价值,理应返还政府作为继续开发基础设施与招商引资的财政资金。至于之前土地交易中地块的实际市场价格,则完全取决于交易双方的博弈。

政府在统筹全局的发展规划中,不可避免的会对一些区域进行规划用途的变更。原有土地权益单位在没有能力按照规划变更进行建设时,应自觉接受其他开发商的出让协商。市场机制不是万能的,在个体利益的驱使下,难免会出现买方或卖方缺失的情况,政府必须保留一定的强制性制度作为补救措施,优先保障社会公共利益的发展需求。一种情况是买方缺失。由于种种原因,也可能出现开发时序内某一地块始终没有合适的开发商购买,为了建设规划的整体进度,政府就有必要出资购买这一地块,并进行开发建设。第二种情况是卖方缺失。对于原有土地权益单位既不按照规划重新建设,又不愿意出让地块的情况,政府应有权以不低于市场评估价格的金额进行强制收购,并对购回的地块进行招标挂牌拍卖。

尤其是在旧城改造项目中,为了全局规划的公正待遇,必须平衡公共设施用地与回迁建设用地的留用面积。政府需要依据原有居民的户数、人数,参照宅基地标准,限定建设项目的回迁住宅面积与公共设施面积。在利益受到限制的情况下,市场机制极易失灵,政府就有必要采取强制性制度进行弥补。西方发达国家大多都有类似法律规定。新加坡的制度很有代表性,国会通过旧城改造规划以后,会出台房屋补偿的规定,要求政府或开发商按一定的比例为拆迁户建设安置房。在安置房完成以后,政府会留足过渡时间,并通知拆迁户搬家。两次通知后仍不进行搬迁工作的,政府就会动用强制力搬迁,把拆迁户送到安置房,留下新房钥匙,迅速拆掉旧房。政府充分履行了自己的责任和义务,就不再干涉拆迁户的生活。

第10篇

【关键词】房产税；试点问题；征收方式

1.房产税相关定义

1.1 房产税的含义和作用

房产税是以房产为征税对象，依据房屋的计税余值或者房屋的租金收入向房屋的产权所有人征收的一种财产税。是税收体系中一种重要的财产税，是房地产税收中的一个基本税种。

拥有“楼市第一税”圣名的房产税其主要作用分别是：抑制房价过快增长，增加政府财政收入以及调整我国住房市场结构。

1.2 房产税的征收现状

1.2.1抑制房价过快增长作用未显现

对比近五年来，两试点城市商品住宅成交均价的价格及其变化幅度。2011年房产税在两地开始试点，当年上海商品住宅成交均价小幅上涨，较去年同比增长1.44个百分点；重庆市则呈现大幅增长趋势，较去年同比增长7.95个百分点。纵观两地试点四年来成交均价皆为上涨趋势，重庆均价尽管有涨有跌，但最终于2013年突破7000元；上海市更是一路上涨，2014年创下涨幅新高，同比增长12.36个百分点。不由得让人疑惑，其中房产税的价值在哪里？

1.2.2偏离了成为地方主要税种、增加地方收入的初衷

2011年房产税沪渝两地试点启动，第一年重庆勉强取得一亿元的房产税收入并且实际征收额比这个数据还要小，上海市2011年-2014年数据显示，上海每年房产税收入占地方财政收入的比例无太大变化，基本都在0.64%左右。作为一项政府大力推广的地方税主要税种，在地方财政收入中的比例在这试点的四年中没有一次超过1%，税收收入如此之小似乎偏离了试点之初使其成为地方主要税种、增加地方税收收入的作用。

2.房产税试点情况不乐观的原因分析

2.1房产税税基过于狭窄

房产税改革的基本内容就是将居民个人非经营用房纳入征收范围，关于征收范围的争议主要集中于是否应该把存量房和农村房产纳入征税范围中。首先，对于存量房，沪渝两地在改革方案上有不同的处理。重庆试点包括存量房，而上海试点未将存量房纳入征税范围。但不管是上海的“增量房”方案，还是重庆的“高档房”方案，房产税的征收对象仅仅涉及新购商品房和少量存量房（独栋别墅和高档商品房）。对于之前普通存量住宅，两市均没有纳入征收范围，税基十分狭隘。再加上免税面积过大，上海免税面积为人均60平方米，重庆采取按每户抵扣180平方米免税面积（高档房抵扣100平方米），导致房产税更多停留在政策层面，实际执行情况不理想。

不仅如此《中华人民共和国房产税暂行条例》还规定，房产税只在城市、县城、建制镇和工矿区征收，对农村地块不予以征收，税基一减再减。

2.2政府征收成本巨大

现行房产税的征收成本很高，从税的性价比来说，效率很低。税收的征管成本包括税务局人员的工资、办公的开销、固定资产的购置以及部分研究经费。一地级市的国家税务局的税收成本是8.87%，如果加上基建成本，税收经费占税收收入的比重是13.14%。而另一个地级市地方税务局征收经费达19.29%。一些研究人员在更低的层级（区县级）的调研发现，税收成本占到税收收入的26%，一些地区征税成本更达到50%。房产税与企业税收不同，企业税收可以强制征管，但是房产税面向个人，即使不交房产税，税务人员也无计可施，唯一办法只能挨家挨户去征收。有新闻表示“重庆某税务局所所长为向一名别墅所有者征收房产税，亲自去机场接这位不常住重庆的别墅业主，房产税征收难度之大、成本之高可见一斑。”

2.3 被征税人规避税费

按2011年1月27日出台的《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》规定，从2011年1月28日起，对于重庆主城九区个人新购的高档住房开征房产税。高档住房是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍（含2倍）以上的住房。政策一出便有新闻报道“9941元！开发商的‘定价红线’？”。这9941元/平方米就是2009、2010年两年来重庆房产均价的两倍。开发商为了避免买房者对房产税感到压力而降低购买力，便在定价方面死守9941这条红线。上海的部分楼盘也在2011年推出了“买房即送五年房产税”来缓解群众对征税的抵触情绪。

以上的两种情况算间接调控了房价，而有些开发商特意打政策的“球”。重庆征收模式针对别墅等高档住房，政府对别墅的定义是跃层高6米，开发商就建成5.5米；原本别墅花园是单独买卖，现当成赠送，不纳入房产中。新建别墅都想尽办法规避了税收政策，每年都有别墅的新增，税收部门却只能在存量别墅上做文章。

2.4 征收对象评估难

房产税是以个人所拥有的房产为征税对象，按房屋的余值或租金收入为计税依据而征收的。为确保税收的科学合理，首先需要登记完善的个人房产，客观来说，只有对个人财产申报管控严格，信息准确的国家才会出台不动产税，而我国在财产申报方面并没有做到透明清晰，所以对征税对象的认定费时费力。

3.房产税拓宽为房地产税的可行性分析

3.1 增加地方税收收入

3.1.1拓宽征税范围

房地产税和房产税的区别在于房地产税是一个综合性概念，即一切与房地产经济运动过程有直接关系的税都属于房地产税，例如：个人所得税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、印花税、土地增值税、契税、耕地占用税等。房产税也是房地产税的一部分，摒弃了以房产为征收对象的单一性，拓宽征收范围将房价、地价整合在一起，增加税收收入促进其成为地方主要税种，增加地方财政收入有利于当地基础设施的建设。

3.1.2降低征收成本

房产税面向个人征收，需居民以个人名义申报入库。由于无法强制征收导致征收成本巨大。若拓宽为房地产税，便可与强制征收的税费相互捆绑，在个人不动产登记完善的情况下，房产税可以与个人所得税进行捆绑。根据网络联通信息，计算个人应纳房产税税额，按月度或年度为单位在纳税人缴纳个税的同时向其征收房产税。省去税务人员挨家挨户追讨所耗费的成本，也保证了房产税的按时缴纳。

3.2 建立和完善了房产登记制度

2015.3.1起，《不动产登记暂行条例》开始正式实施，包括集体土地所有权、房屋等建筑物、构筑物所有权等十类不动产权属将纳入登记，并且中央要求在2018年完成对不动产的登记。如果能完善个人不动产信息，增加我国个人财产的透明度对之后的房产评估自然能提供便利，也作为2017年房地产税开征的配套条件之一。

4.合理借鉴美国征收模式

国家大力开展房地产税立法事宜，《不动产登记暂行条例》的实施也在为其铺路，但有关房地产税的计税方法却还未敲定，这也引起了大众的关注与热议，想成为一项能对人民生活有益的良税则必须在对征税对象及计税依据上做到科学合理，这恰恰是在试点过程中发现的最大问题。美国作为西方房产税制最完善国家，希望能从美国房产税征收模式中得到合理化的启示。

4.1统一房产价值评估方法

美国关于房产价值评估方面采取中介机构模式，房产估值一般由持有证书的专业评估师给出市场公平价。评估师一般会采用销售对比方法，即比较近6个月内三四个在附近已售房屋的价格，根据地块大小、房屋大小、房型等进行调整。由于美国各行业从业人员都必须通过严格的从业考试，其出示的数据有很强的信服度，政府则会依照数据征收相应的税金。但依照我国的国情无法保证中介机构能公平公正的评估房产价值，必须由政府出面才能保证数据的真实性，所以我国更加适合政府模式的评估方法，即由政府出面成立专门房产评估机构并由专业的资产评估协会对其进行监管才能评估出更加公允的房产价值。

4.2实行合理的征收模式

第11篇

作者简介：宋敏，博士，讲师，主要研究方向为土地资源经济与管理。

基金项目：教育部人文社科青年基金项目（编号：10YJC790218）；中南财经政法大学人才启动基金资助课题（编号：31540910812）。

摘要

本研究采用文献回顾法、归纳法，从农地城市流转外部性的分析与测度及政策工具在农地城市流转调控中的运用两个方面，对国内外相关研究进行了归纳与总结。结果表明，现有研究从内容和方法上都有待进一步的丰富和深入：在农地城市流转外部性的理论分析和定量测算方面，其外部性的内涵、分类与边界等尚未得到严格的界定与划分，评估技术的选择和应用尚存亟待回答的问题；在基于外部性内化的农地政策流转调控政策工具的运用方面，尚需在分析思路、政策工具的系统化和细节设计方面有所深入；在实证研究方面，亟需结合我国国情结合具体事例探讨政策工具运用的预期效果及不同政策工具可能的交互作用；此外，应考虑不确定与信息不对称对调控政策工具运行效率的影响。因此，我国学者应借鉴国内外已有的研究成果和经验，从外部性内化的角度设计适于我国国情的政策工具，从而为农地城市流转调控提供可靠的理论依据，以达到合理规制农地转用秩序的目的。

关键词农地城市流转；外部性内化；调控；政策工具；评述

中图分类号F301文献标识码A

文章编号1002-2104(2012)01-0123-07doi:103969/jissn1002-2104201201.020

农地城市流转外部性的存在导致其社会成本收益与私人成本收益不一致，从而使流转秩序偏离了社会福利最优的社会公共政策目标。可持续的发展观要求必须将资源环境问题作为经济发展的内生变量进行考虑，自上世纪70年代以来，外部性理论开始与生态经济学、环境经济学接轨，外部性的内部化成为环境经济学和环境政策学的最主要目标[1]，而管制工具（技术标准或执行标准）、市场化工具（税费及补贴等）和公民参与工具等政策工具正是解决上述问题的有效途径。传统资源经济学认为，私人成本与社会成本的分歧需要政府通过配额、税费、补贴的数量进行调节，以提高资源的利用效率，然而问题在于配额、税费、补贴的数量究竟是多少才能准确内化外部性[2]。现有研究尚未很好的回答上述问题，因此，对农地城市流转的外部性进行梳理，并从外部性内化的角度寻找适当的政策工具，对于实现农地城市流转的调控目标具有一定的理论意义。

伴随着我国城镇化与工业化的快速发展和经济的高速增长，农地尤其是耕地却表现出向市地加速流转的失控态势，呈现数量过大、速度过快的特征，对农地城市流转外部性的忽视导致生态环境退化、社会问题频发，严重威胁区域生态环境和社会稳定。尽管20世纪80年代中后期以来，我国采取了诸如制定了土地管理法、基本农田保护条例、实施耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征收管制等一系列实践行动来缓解经济发展与农地流失的矛盾，但事实表明，这一系列政策措施并未达到预期效果，反而有可能蜕变为滋生寻租的土壤[3]。作为“地根”参与国家宏观调控的土地是国家掌握和可调控的最重要资源，因此，从外部性内部化的视角，选择和设计适于我国农地城市流转调控的政策工具，对于建立起合理的环境经济利益关系和可持续发展经济利益关系，最终实现土地资源的可持续利用等目标具有重要的现实意义。

经济活动的外部性及其内化一直是经济学研究中的重要议题之一，国内外学者虽对土地利用活动的外部性有所关注，也对用于农地城市流转调控的部分政策工具有所探讨，但从外部性内化的角度对农地城市流转调控的政策工具进行的系统性研究却比较鲜见。目前的相关研究主要包括农地城市流转外部性的分析与测度以及政策工具及其在农地城市流转调控中的运用。

1农地城市流转外部性的分析与测度

1.1农地城市流转外部性的理论研究

农地城市流转对社会及生态环境方面的影响是国内外学者农地城市流转外部性研究的重点。早在上世纪80 年代Coughlin就曾对美国东北部的5 个市进行问卷调查，发现农地城市流转存在着自然外溢、法律与政治外溢、经济外溢[4]；之后，Bennett等[5]、Stobbe[6]等学者也提出可将城市边缘区的“外部性”具体划分为外部效应及公共物品两大类别，而其性质和大小与个体偏好密切相关。农地城市流转从表象上看，是土地用途的彻底改变，实质上是对农地的过度破坏，意味着原来处在农地状态下的外部效益的不可逆性消散，这可视为农地城市流转的负外部性，Hodge[7]、Cahill[8]、Prety[9]、Batie[10]、Hall等[11] 、Messina和Bosetti[12]、Kallas等[13]等众多学者都对此进行了探讨，但他们通常将其称为农地的非市场价值，并采用特征价格法（HPM）、旅行费用法（TCM）和意愿调查法（CVM）等非市场价值评估技术对其中的某些外部效益进行了测度；另一方面，Veseth[14]、Veisten[15]、Ding[16]、Cho等[17]等学者则更关注农地城市流转的另一类负外部性，他们认为，开发农地使之变为城市建设用地后，会产生诸如交通拥挤造成的时间价值损失、交通噪声及尾气过度排放造成的环境污染、周边农户对农地开发产生预期而导致放弃耕作、侵害社会稳定等外部成本，而这都尚未受到足够重视。相对而言，关于农地城市流转正外部性的研究较少，Bennett等[18]、Campbell[19]等指出农地开发为市地后会带来企业和人口的集中，从而在技术、知识、信息传递、人力资本贡献等方面产生正外部性。

我国学者有关农地城市流转外部性的关注起步于近年间。霍雅琴和蔡运龙[20]、蔡银莺等[21]、宋敏和张安录[22]、牛海鹏和张安录[23]、胡漪[24]等学者致力于农地（耕地）正外部性的相关研究，他们认为农地（耕地）利用效益体系中的生态和社会效益具有强烈的外部性，而对其的忽视正是加速农地城市流转的重要原因之一。另一些学者则关注了农地流转为市地后的外部性问题，如台湾学者陈灿明[25]、刘祥熹[26]均对农地城市流转的选择价值和外部效应进行了实证分析，前者以台北县、台中县及高雄县三县为例展开研究，认为一旦农地转用为非农业用地（其中以住宅、工商用地为主时），可能产生空气污染、噪音及交通拥挤等外部成本，如果土地的公告现值或市场交易价值不能反应其减值效果，则将使得土地利用越来越缺乏效率。近年，大陆学者也展开了类似研究，李晓云[27]提出农地城市流转决策应考虑社会群体福利的改善和代际内、代际间资源的分配与延续，主张对农地城市流转的外部性予以量化，并应用于决策；宋敏[28]认为农地城市流转同时存在正外部性（技术性外部效益及金融性外部效益）和负外部性（额外交通成本损失、污水排放、对周边农民农业经营行为的负面影响等），并首次对其进行了系统的分析和量化，杨欣等[29]也有类似研究；陈竹等[30]通过重新定义外部成本使其与非市场价值区分开来，并在微观尺度上通过均质地块的实证研究首次界定了“内部”和“外部”（即外部性的发出区域和接受区域），从而得以在确定农地流转外部性区域的内边界和外边界方面取得一定进展。

1.2农地城市流转外部性测度的方法选择与运用

国外学者较早的将资源与环境经济学的许多评估技术运用到了农地城市流转某一方面的外部性测度中。Fleischer和Tsur[31]、 Queslati等[32]、Brouwer和Martijn van der Heide[33]， Takatsuka等[34]运用特征价格法（HPM）、旅行费用法（TCM）和意愿调查法（CVM）等评估技术量化了农地在生态保育、提供景观等方面的价值。由于农地城市流转的外部性极其复杂，如何处理外部性的加总和分解等问题一直是影响外部性大小测算准确性的重要制约因素，与此相关的探讨也仍在持续，早在19世纪80-90年代，Hoehn和Randall[35]、Hoehn[36]、Madden[37]、Randall[38]等学者就强调过有关环境物品评估的非线性效用函数的作用，这些研究都证明环境复合物品的需求中存在替代效应和互补效应，而这有可能导致对最高支付意愿（WTP）的结果做出过高或过低估计；但另一方面，Adamowicz等[39]、Colombo等[40]、Jin等[41]却倾向性于支持相反的观点，他们比较了由CVM得到的综合环境物品总价值以及由其具体的效用值（通过选择模型方法估算）相加得到的总价值，结果证明，可以将线性相加的函数形式作为评估环境物品价值的真实效用函数的一种可靠的替代方法。正是基于这一观点，Kallas[13]等以Tierra de Campos为实证区域将传统的CVM与AHP技术相结合对农地总的外部性和各部分属性分别进行了测算。

我国学者对农地城市流转外部性测度的研究较为滞后，系统测算几乎还是空白，较常见的是对农地生态效益和社会效益的分别评估，如孙海兵等[42]、杨志新[43]、蔡银莺等[21]、宋敏和张安录[22]、谢高地[44]等分别运用市场价值法、替代工程法、影子价格法、林成本法、碳税法、工业制氧法、田间试验和生物量订正、可持续发展影响评估（SENSOR）等方法在不用研究区域从农地生态系统服务价值及其外部性的角度进行了实证研究，并且喻燕和卢新海[45]还从意愿调查设计、数据分析和结果检验三方面对CVM方法提出了改进建议，对提高其有效性与可靠性具有重要意义；而宋敏[28]、杨欣等[29]则在小尺度范围内对农地城市流转的正、负外部性尝试性进行了系统分析与测算。

2政策工具在农地城市流转调控中的运用

许多学者认为，政策工具是解决因外部性存在而导致的农地城市流转失序的重要途径。其理论渊源可以追溯到 Pigou等对社会成本与私人成本之间差异的分析并首倡给具有正外部性的活动予以补贴[46]。瑞典经济学家托马斯•思德纳首次系统研究了政策工具在环境与自然资源管理中的运用，他将政策工具分为六大类：环境的直接规制；可交易的许可证；税收；补贴、押金；产权、法律工具和信息政策；国家政策和规划[47-48]。尽管在早已完成城镇化与工业化的欧美发达国家，土地利用结构急剧变动的时期已经过去，农地与建设用地之间的矛盾相对缓和，土地利用系统处于相对稳定状态，但一些学者认为在农地城市流转仍然频发的城乡交错区，对调控和规制农地流失的公共政策或措施的需求依然强烈[49-50]。在政策工具的具体运用方面，由于欧美国家关于农地保护的法律法规比较完善，因而调控措施多以经济性规制和关注农地生态价值的社会性规制为主，以达到保护农地和开敞空间、维护土地生态景观的目的，其中：①经济性规制如：Lynch等[51]、Chang等[52]提出利用强制税、影响费（Impacting Fee）及减免条令（Mitigation Ordinances）等市场化政策工具加强对农地的保护，以限制农地的过度流失；Kooten和Gerrit[53]认为征收可转让税（Transfer tax）对于解决土地利用冲突是有效的；Wu等[54]认为优惠税收评估（Preferential Tax Assessments）和增加公共基金（Public Funding）等法律或政策措施的实施对保护北美地区农地资源的作用非常显著；Cho等[17]则分析了地价税（Land Value Tax）对土地开发和城市扩张的影响。②社会性规制方面，Van der Vlist[55]、Haaren和Reich[56]分析了荷兰与德国政府如何通过土地规划将农地的非市场价值“内化”到现有的市场体系；Stobbe[6]研究了省际区划体系（ProvincialWide Zoning System）在城市近郊区农地城市流转调控中的运用。相对来讲，在人地矛盾突出的亚洲，经济发展水平较高的日本、韩国等国也已开始关注农地资源过度损失所导致的生态环境退化和社会问题，继而采取了购买农地保持权[57]、税收分享政策[58-59]等一系列市场化政策工具调控农地城市流转。

相较而言，我国学者的已有相关研究并不多，孙远太[60]、王迎春和陈祖海[61]、曾军荣[62]、邓江波[63]、赵海霞等[64]、金书秦等[1]、张学刚与王玉婧[65]等学者仅从宏观上定性讨论了政策工具的选择、利益相关者视角下的政策执行、各类政策工具的特点以及环境保护（环境政策）与外部性等相关问题。但有关政策工具在农地城市流转调控中具体运用的文献尚不多见，已有的文献多集中在农地（耕地）生态补偿机制和农地（耕地）保护的外部性内部化问题两方面，如陈瑞主和吴佩瑛[66]、牛海鹏和张安录[23]、蔡银莺和张安录[67]等；少数学者如乔荣锋[68]建立了一个较为完整的农地城市流转管理控制系统，其核心在于促使农地城市流转后区域的总体福利水平（以经济价值、生态价值和社会价值的总和衡量）得以增加，其调控手段仅提及规划管控和土地用途管制制度两种政策工具，且并未作深入讨论；杨惠和熊晖[69]认为，农地农用所产生的环境生态、粮食安全等外部效益被视为理所当然归属于社会公众所有的“公共利益”，从而使得当前对农地财产权的界定引发了严重的利益分享不公，致使管制效率低下，因此需要在农地管制中引入激励相容理念,在禁止规范之外建构一套合理可行的激励机制,由政府代表社会大众进行必要的补偿或财产权交易，以真正达成农地保护的目的。金晶和曲福田[3]建设性的提出应分别以内生性政策（行政性规制、经济性规制和政策性规制）和外生性政策（激励性规制和放松规制）来调控和解决市场失灵问题和政府失灵问题，他们在反思我国现行调控运行体系的基础上，提出了改良现行政策框架的设计路径，具有重要的理论意义，首次从理论上较为系统的提出了一个环境政策调控框架，具有重要的理论意义。

3结论与讨论

综上所述，国内外学者关于农地城市流转的外部性及基于外部性内化的调控政策工具做了许多研究和探讨工作，但在研究内容及研究方法上存在较大的差异。从研究内容上看，国外学者多是就某一类或一种工具的使用进行实证分析，缺乏对各种政策工具执行效果的系统研究和比较研究；而我国目前针对农地城市流转调控的政策研究则刚刚起步，系统性研究更是有待开展。在研究方法方面，国外学者比较注重结合实际案例对某种政策工具的实施过程和实施效果给予定量评价，更具有现实意义和可操作性；而国内研究还处于建立理论性政策工具体系框架的探索阶段，尚未建立起系统的方法论体系。具体而言，有以下四个方面存在不足并有待进一步讨论和深入研究。

3.1农地城市流转外部性的理论研究和定量测算

目前国内外对农地城市流转外部性的孤立或分散研究比较多，但对其进行理论分析和定量测算的系统性研究非常少，国内更显匮乏。首先，就理论分析来看，农地城市流转外部性的内涵、分类与边界等尚未得到严格的界定与划分，常与相关概念发生交叉或混淆（如农地的外部效益与农地的非市场价值）；农地城市流转正、负外部性的系统分析以及外部性内、外边界划分（区分外部性的发出区和接收区）的理论探讨尚显不足，这导致研究的理论框架存在缺陷，极易导致实证结果的偏误。其次，就定量测算来看，由于外部性的影响极为复杂，在加总或分解过程中难免存在重复计算或漏算的情况，总的外部性与其分项之间到底是否呈线性关系抑或其他？在实际测算时，应如何选择适当的评估技术？

上述问题都是设计政策工具以调控农地城市流转无法回避的基础性问题。因此，应当着重对农地城市流转过程中外部性的发出者/接收者的范围、外部性的性质及类别进行界定，继而运用适当的评估技术对外部性的大小进行可靠的测度，以便为基于外部性内化的农地城市流转调控政策工具的设计提供依据。

3.2基于外部性内化的调控政策工具的系统性与技术性设计

目前国内外有关政策工具在农地城市流转调控中的相关研究多是沿用产权学派或制度变迁学派的分析思路选择政策工具以规范人们的土地利用行为，并多以规范和定性分析为主，只是笼统的提出一些政策性建议，从外部性内化的视角系统设计农地城市流转调控的政策工具非常少见。另一方面，由于对农地城市流转外部性缺乏准确的把握和测度，导致现有的政策工具不能针对性的解决农地城市流转外部性的内化问题，因而在提高土地资源配置效率方面的调控绩效乏善可陈。

新古典经济学和传统的资源与环境经济学等相关理论已肯定了政策工具在调节资源利用效率方面的作用，那么，在农地城市流转中如何基于外部性内化的视角进行政策工具的系统性设计，同时确定配额、税费、补贴、支付制度等技术性细节无疑是需要我们通过进一步研究来设计和探讨的。从整体看，由于农地城市流转本身具有复杂性和系统性等特征，因此同时配合两种或两种以上政策工具（譬如协商与征税的配合使用，许可证体系、地方环境规制及补贴的配合使用等）对外部性进行内化，从而实现农地城市流转的调控是非常有可能的，那么如何选择适当的政策工具并进行合理的组合与排列，其之间的相互影响会产生何种预期绩效必须通过调控政策工具体系的设计予以解答；从局部看，每一种政策工具得以运用于实际调控的前提之一在于完备的政策工具细节设计，以征税这一政策工具为例，征税对象、税收形态、税率等问题都必须予以解决，否则就会失去现实意义且缺乏实际操作性。

3.3基于外部性内化的农地城市流转调控政策工具设计的实证研究

已有的关于政策工具在农地城市流转调控中运用的文献绝大多数都侧重于定性的描述或理论模型的构建，结合具体农地城市流转实例的实证研究非常少见。

然而，只有对政策工具的实际有效性进行检验，对各种政策工具运用的预期效果和交互作用进行充分的分析和讨论，才能够为农地城市流转调控提供可靠的依据，以达到合理规制农地转用的目的。当前我国农地城市流转所处的社会经济背景与欧美等国在二十世纪六、七十年代所处的环境非常相似，但由于土地制度和国情的迥异，在借鉴他国经验的基础上，选择并设计符合我国制度背景和经济社会发展阶段特征的政策工具以调控农地城市流转的有序进行已迫在眉睫。

3.4不确定性与信息不对称对农地城市流转调控政策工具运行效率的影响

以往关于农地城市流转调控政策工具的研究很少关注不确定性与信息不对称对政策工具实施效率的影响。农地城市流转作为一个复杂的社会经济巨系统，其自身在社会、生态等方面产生的外部性具有不确定与信息不对称的特点，此外，政策工具在运用时也具有不确定和信息不对称的特点（如政策工具运用的边际成本与边际收益通常在事后才能较为准确地获知），由此带来的信息缺乏以及问题使得农地城市流转外部性内部化及调控政策工具设计变得非常复杂而又困难重重。因此，未来研究在对农地城市流转调控政策工具进行设计与运用时，应当充分考虑不确定和信息不对称对政策工具运行效率的可能影响，以避免出现道德风险、逆向选择等问题。

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Review of Policy Instruments Used for Regulating the RuralUrban Land

Conversion in the Perspective of Internalization of Externalities

SONG Min

（School of Business Administration, Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073，China）

Abstract

In this paper, methods of literature review and induction are employed. Specifically, previous domestic and overseas are summarized and concluded from two aspects. One is the analysis and measurement of externalities in ruralurban land conversion; the other is the policy instruments used in regulating the RuralUrban Land Conversion. The results show that the contents and methods used in previous literature should be further improved. In terms of theoretical analysis and quantitative estimation on externalities of

第12篇

关键词 农村征地补偿 补偿原则 补偿程序

改革开放以来我国城镇化进展迅速，大面积土地被征用导致大量失地农民产生。以现在的经济发展速度，未来15年间占用耕地将达到3000万亩以上，失地和部分失地的农民将超过4000万人。然而，由于我国现有法律法规欠缺对这一问题的有效规划，使得失地农民作为弱势群体而受到侵害，以致农民上访甚至暴力对抗等突发性时有发生，严重阻碍了城乡一体化进程与和谐社会的构建。因此有必要就农村征地补偿相关立法予以剖析，探寻其完善路径。

一、我国农村征地补偿相关立法解析

相关立法在法律层面是缺位的，缺乏统一专门规定，仅在《中华人民共和国土地管理法》中有所涉及，如第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的公共利益含义并不清楚。模糊的法律规定致使在实践中有不少机关以公共利益为借口，将公共利益扩展至各种经济领域，把市场主体商业投资看作公共利益而频繁征地。第49条规定：“禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”但该条款往往难以落到实处，征地补偿金分配时经常被层层截留，在这种利益分配格局中，失地农民所得最少。在地方立法层面，则呈现多样化态势，不同地方依据各自情况确立了相应的农村征地补偿制度。总体而言，我国农村征地补偿相关立法层面较低，多依照土地管理法相关规定在补偿标准、争议裁决等细节问题上予以规定，缺乏补偿原则、规范化补偿程序等问题。这虽然在一定程度上解决了因各地经济发展不平衡就农村征地补偿问题上所应体现的地区差别问题，但就国家整体性农村征地补偿法律制度构建还存在不少缺失，可通过我国农村征地补偿统一立法予以完善。

二、通过立法设定征地补偿原则

征地补偿原则大体可分为三种：一是完全补偿原则。土地征收的受益者是全体人民，对因国家土地征收而失地的人，应由受益人负完全补偿责任。二是相当补偿原则。由于补偿标准是相对的、活动的，因此征地补偿应斟酌征收的目的及必要程度，并结合社会的现实，选择采用完全补偿原则或者不完全补偿原则。三是不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可基于公共利益的需要而依法加以限制，给予合理的补偿。我国采取的是以土地年产值倍数为补偿基准的不完全补偿原则。该原则固然与我国国情相一致，然而相关立法却没有解决“什么是公共利益？”和“什么是不完全补偿原则下合理补偿的标准？”这两大关键性问题，而使其更多地流于形式。

就我国失地农民进行权益保障立法时，应确立合理补偿的标准，提供各种形式的经济补偿，为其再就业和幸福生活的延续创造条件和提供机会。因公共利益而征用农地时必须给予的合理补偿，是国家对失地农民受损权益给予的一定程度的量化弥补。通过一定的给付，使失地农民的权益与被维护的公共利益间的平衡得到一定程度的恢复。而在我国当前相关立法确立的不完全补偿原则下，土地补偿数额与土地实际价值不相等，带有强烈的计划经济色彩，偏重于国家利益而忽视了对失地农民合法权益的保护。过低的补偿费使农民失去了生活的来源、工作的机会和养老的保障。故我国应依照公平合理的市场价格确定补偿标准，并确保失地农民的未来生活境况、发展期望至少不会低于失去土地之前。

三、通过立法构建征地补偿的程序

相关立法设定的征地补偿程序并不健全。征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民。但该程序规范的法律效力在我国法律法规等级中是有限的，国土资源部的部门规章与诸多相关地方征地立法处于同一层面，在实务操作中易使各地方政府为地方利益驱动而置部门规章不予适用。有必要就相关程序法规予以进一步完善，通过农村征地补偿统一立法以“征地补偿程序”形式予以法律层面的确认。

1、转让农地依其预期使用方式分为公益性用地和经营性用地。公益性用地依现行农地转让模式进行，经营性用地通过市场化供应模式进行。若依公益性用地模式转让的农地，其后使用方式发生变化而转为经营性用地时，农地最终受让方应依市场价格向失地村民补偿差价。经营性用地的市场化供应模式除传统拍卖的交易方式外，还应允许农村集体土地以入股、产权交易、租赁等方式，参与相关经营性项目运作而获取持续性收益保障。

2、转让农地价值评估程序。拟征农民集体所有的土地，在土地调查确定后、征地方案报批前，土地行政主管部门应当在拟征地所在的乡镇、村预征地公告，将拟征地的用途、位置、补偿标准和安置方式等，告知被征地农村集体经济组织和村民。预征地公告后，土地行政主管部门应当对拟征土地的权属和面积进行调查登记，并经被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人确认。