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关键词：耕地价值；征地补偿标准；江西省
中图分类号：F301．3文献标识码：A文章编号：0439－8114（2011）15－3054-04
Compensation Standard of Land Expropriation in Jiangxi according to Value of Cultivated Land
JIN Shu－lan1，JIN Wei2，XU Lei1，HOU Li－Chun1
（1． Shangrao Normal University， Shangrao 334000， Jiangxi， China；
2． Shangrao Vocational Technical College， Shangrao 334000， Jiangxi， China）
Abstract： The compensation standard of land expropriation in 11 cities of Jiangxi province in 2009 was estimated by market value method， substitution method， opportunity cost method and shadow price method from the perspective of social value， ecological value and economic value of cultivated－land． Results showed that in 2009， the compensation standard of land expropriation should be 1169310 yuan／hm2， which was 2．44 times of the mean value of existed compensation standard， indicating that the current compensation standard was too low． It was suggested that overall value of cultivated land been brought into thecompensation systerm of land expropriation so that it could be fully realized in the transfer process．
Key words： value of cultivated land； compensation standard of land expropriation； Jiangxi province
随着我国社会经济的快速发展，城市化、工业化的加速推进，耕地的非农化流转及征地补偿问题日益突出。产生这一问题的根源之一在于长期以来人们对耕地资源价值的认识仅仅停留在单纯或狭义的经济产出价值上，忽视了其所具有的社会价值和生态系统服务价值。已有学者对耕地资源的社会价值［1－3］、生态系统服务价值［4－6］、经济产出价值［7，8］以及总体价值［9－14］进行了研究，在此基础上有学者对失地农民综合地价补偿［15］、生态补偿、耕地资源非市场价值评估、合理利益完全补偿［16］等问题进行了探析，以期为耕地保护政策和补偿标准的制定提供依据。江西省是我国重要的粮食产区，耕地资源的保护面临着前所未有的困难，准确测算耕地的总体价值，并将其纳入耕地征用补偿体系之中，使耕地资源的价值在耕地流转过程中得以充分体现，对防止耕地向非农用途的无序流转，保护区域耕地资源和国家粮食安全具有重要意义。
1耕地价值测算方法
1．1耕地经济价值
目前耕地的经济价值已形成完整的估价方法，使用较多的是收益还原法。该方法的关键在于耕地纯收益的计算和耕地还原利率的确定。公式如下：
V1＝■ （1）
r＝■（1－d） （2）
式中，V1为耕地经济价值（元）；a为耕地年纯收益（元／a）；r为土地还原率；b为1年期银行存款利率，2009年为2．52％；c为同期物价指数，2007、2008、2009年江西省农产品价格指数的几何平均数为109．5％；d为农业税率，目前农业税率为0。由此计算得到r值为0．023 0。
计算每种作物的单位播种面积土地年纯收益，方法为：单位面积耕地年纯收益＝单位面积耕地年总产值－单位面积耕地年总成本。
1．2耕地社会价值
耕地社会价值V2包括社会保障价值V21和社会稳定价值V22。运用替代法、影子价格法对耕地资源的社会价值进行估算。公式为：
V2＝V21＋V22 （3）
1．2．1社会保障价值耕地所具有的养育、承载、蓄积和增殖资产等功能可以概括为基本生活保障价值、养老保障价值和失业保障价值。将前两者合并处理，依然将其称为基本生活保障价值。计算公式为：
V21＝Va＋Vc（4）
Va＝m×Vb（5）
Vc＝m×f （6）
f ＝ f1 × ■（7）
式中，Va为人均年基本生活保障价值（元）；Vc为人均年失业保障价值（元）；Vb为人均年最低生活保障价值（元）；m为耕地资源承载的人口数（人／hm2）；f为劳动力的培训费用（元／人）； f1为人均年培训费用（元）；r为土地还原率。
1．2．2社会稳定价值耕地资源不仅能够满足社会对农产品的需求，而且还能够吸纳大量的农村剩余劳动力，缓和当前农民的就业压力，保障社会稳定。本研究从耕地对物质产品的社会保证程度上，依据替代原则，运用影子价格法，以土地开发整理补充耕地的平均成本来表示其社会稳定价值量。
1．3耕地资源生态系统服务价值
耕地资源的生态系统服务价值是指耕地及地上的农作物构成的生态系统具有的生态维护和调节的价值V3，包括气体调节V31、水源涵养V32、土壤保持V33、环境净化V34、生物多样性维护V35和文化娱乐V36等6个方面［14］。计算公式为：
V3＝V31＋V32＋V33＋V34＋V35＋V36（8）
1．3．1气体调节气体组分的调节功能主要是植被通过吸收CO2、释放O2实现对大气的调节。吸收CO2的价值可以采用碳税率法或造林成本法进行估算。目前国际上有多种碳税率，欧洲一些国家实行的碳税率为170美元／t，瑞典碳税率为150美元／t，国际上通常采用后者为标准。造林成本法是指利用营造可以吸收同等数量的CO2的林地的成本来代替其他途径吸收CO2的功能价值，我国造林成本为250元／t［17］。为了便于与国际标准做比较，本研究采用碳税率法和造林成本法的平均值（称为碳2林法价格），取值为638元／t（美元基准价为683．340）；释放O2的价值采用影子工程法进行估算，按照工业制氧现价400元／t核算。植被每形成1 g干物质需要1．632 g的CO2，同时释放出1．192 g的O2。通过计算单位面积耕地上农作物的净第一性生产力（生物总量），估算耕地每年固定CO2和释放O2的总量，然后根据固定CO2和释放O2的成本，估算耕地的气体调节价值，公式为：
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V31＝（1．63C1＋1．19C2）×N（9）
N＝（1－Wr）×（1＋Rr）×Yr／Hr（10）
式中，N为耕地单位面积上农作物每年的净第一性生产力（由于江西省被征耕地基本适宜种植水稻，因此农作物的生物总量即为水稻生产的生物总量，t）；Wr、Rr、Yr、Hr分别为水稻作物的含水量、根冠比（地下生物量与地上生物量之比）、经济产量（收获产量，t）、经济系数（经济产量与生物产量的比值）；C1、C2分别为固定CO2和释放O2的成本（元）。
1．3．2水源涵养采用差值法和替代法估算耕地的水源涵养价值。计算公式为：
V32＝y×u （11）
y＝（W－W0）×10 000×0．5 （12）
式中，y为土壤持水量（m3），以0．5 m土壤厚度计算；u为单位涵养水量的价值，采用水库蓄水成本法计算，取值0．67元／m3；W为耕地土壤含水量（％）；W0为裸地土壤含水量（％）。
1．3．3土壤保持首先估算耕地每年减少的土壤侵蚀量，然后再运用市场价值法、机会成本法分别估算耕地减少土壤侵蚀（V3S）和肥力损失（V3L）两方面的价值，公式为：
V33＝V3S＋V3L （13）
V3S＝Ve×（Ep－Er）／（10 000×0．5×ρ）（14）
V3L＝（Ep－Er）×■P1i×P2i（15）
式中，Ve为单位面积耕地的经济价值（本研究
Ve与V2相等，元）；ρ为土壤容重，一般为1．0～1．5 t／m3；Ep为耕地无植被覆盖时的侵蚀模数（t／hm2）；Er为耕地实际侵蚀模数（t／hm2）； i为耕地中有机质N、P、K的类型；P1i分别为耕地中N、P、K的含量（kg／t）；P2i为各类化肥的价格（元）。
1．3．4环境净化因江西省被征耕地大多是水稻田，只需要考虑水田吸收污染物的量。采用马新辉等［18］的研究成果，水田对各种污染气体的吸收量分别为：SO2 50.00 kg／（hm2・a）；HF 0．43 kg／（hm2・a）；NOx 37.00 kg／（hm2・a）；滞尘1．08 kg／（hm2・a）；运用替代法估算被征单位面积耕地净化大气环境的价值。耕地对畜禽粪便的消纳净化相当于天然的粪便资源化处理，其处理成本直接体现在有机肥料的价格中［5］。因此，以有机肥价格作为农田处理废弃物的替代价格，目前有机肥出厂价格在1 800.00～2 600.00元／t之间，按其平均值2 200.00元／t估算耕地消纳畜禽粪便功能的价值。
1．3．5生物多样性维护、文化娱乐采用谢高地等［19］的研究成果测算江西省被征耕地的生物多样性维护价值和文化娱乐价值。
1．4耕地资源总价值
耕地资源的总价值为耕地资源的经济价值、社会价值和生态系统服务价值的总和。
2江西省2009年耕地价值补偿标准测算结果
2．1耕地经济价值
由于江西省被征耕地大多处在地形平坦、土壤肥沃、灌溉便利区，这些耕地大多是水稻田。2009年江西省双季稻产量平均为11 004 kg／hm2，水稻价格为1．92～2．08元／kg，平均为2．00元／kg，除去种子、农药、化肥等成本，稻田年纯收益为15 000.00元／hm2。运用公式（1）、（2）得出江西省被征耕地经济价值平均为652 173．91元／hm2。
2．2耕地社会价值
2．2．1社会保障价值包括基本生活保障价值和失业保障价值。江西省年人均培训费为1 500.00元，由于江西省不同区域的失地农民最低生活保障价值、单位耕地资源承载的人口数相差较大，笔者将不同区域的数值分别代入公式（5）、（6），运用公式（4）、（7）得出江西省各市被征耕地社会保障价值（表1）。
2．2．2社会稳定价值根据《江西省造地增粮富民工程》(2007-2011)可知，江西省土地开发整理补充耕地的平均成本为123 000.00元/hm2，以此作为江西省被征耕地社会稳定价值的平均值。
由表1可知，江西省耕地平均社会保障价值为29.541万元/hm2，根据公式（3）可得出江西省耕地社会价值为41.841万元/hm2。
2．3耕地生态系统服务价值
2．3．1气体调节价值水稻的含水量、根冠比、经济系数分别为15％、0．6、0．55，根据已知条件，运用公式（9）、（10）得出江西省被征耕地平均气体调节价值为56 227．70元／hm2。
2．3．2水源涵养价值根据文献［20］得出江西省耕地土壤含水量为30％，裸地土壤含水量为25％，运用公式（11）、（12）得出江西省被征耕地平均水源涵养价值为167．50元／hm2。
2．3．3土壤保持价值根据文献［21］得出江西省耕地无植被覆盖时的侵蚀模数平均为18．28 t／hm2，耕地实际侵蚀模数为3．0～6．0 t／hm2，2009年N、P、K肥的价格分别为1 900.00、2 600.00、2 650.00元／t。由于江西省被征耕地大多是潴育型水稻田，耕地中N、P、K含量分别为0．185％、0．056％、1．590％［22］。根据已知条件，运用公式（13）、（14）、（15）得出江西省被征耕地平均土壤保持价值为2 041．50元／hm2。
2．3．4环境净化价值根据马新辉等［18］的研究结果，净化NOx、SO2的单位价值为0．60元／kg，HF为0．90元／kg，削减粉尘价值为170.00元／t。运用替代法得出江西省耕地资源在净化大气环境方面的价值为53．10元／hm2。江西省单位面积耕地所容纳的畜禽粪便数量采用张绪美等［23］的研究成果，即耕地负荷畜禽粪便的预警值为18 t／hm2。以有机肥价格作为耕地处理废弃物的替代价格，得出江西省被征耕地在消纳畜禽粪便方面的价值为39 600.00元／hm2。可见，江西省被征耕地平均环境净化价值为39 653．10元／hm2。
运用谢高地等［19］的研究成果作为江西省被征耕地的生物多样性维护价值和文化娱乐价值的平均值，分别为628．20、8．80元／hm2。
综上，运用公式（8）可得出江西省耕地生态系统服务价值为9.873万元/hm2。
2．4江西省被征耕地补偿标准测算
受自然和人文因素的影响，江西省各市被征耕地的社会价值相差较大，而生态价值和经济价值各市的值较接近，故计算各市的这两个值时取全省平均值。根据以上各项计算结果，得出江西省各市被征耕地的总价值即为征地补偿标准，为116.931万元/hm2；其中南昌为112．536万元／hm2、景德镇为118．429万元／hm2、九江为116．675万元／hm2、新余为110．187万元／hm2、宜春为108．328万元／hm2、萍乡为140.005万元／hm2、鹰潭为112.087万元／hm2、抚州为109．939万元／hm2、赣州为130．010万元／hm2、吉安为107．591万元／hm2、上饶为120．454万元／hm2。
2．5江西省2009年现行征地补偿价格
根据《土地管理法》，江西省现行征地补偿平均价格按耕地前三年平均年产值进行估算，2007年、2008年、2009年三年平均为16 000.00元／hm2，补偿倍数取30倍，则江西省2009年征地补偿价格为48万元／hm2。
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3结论与讨论
江西省2009年征地平均补偿标准为116．931万元／hm2，是现行征地补偿价格的2．44倍，当前征地补偿标准过低，这是因为补偿标准中只考虑了耕地的经济价值。江西省2009年被征耕地经济价值、社会价值和生态系统服务价值平均分别为65．217、41．841、9．873万元／hm2。江西省征地补偿标准最高的区域是萍乡市，因萍乡市人均耕地为全省最少，这说明人均耕地是制定赔偿标准的重要依据。
本研究通过建立耕地资源价值评估体系，全面分析了江西省各市2009年被征耕地的赔偿标准，为耕地补偿提供重要依据。研究方法有所突破，如运用根冠比、经济产量、经济系数计算单位面积农作物的生物总量，提高了耕地气体调节价值的计算精度。但是，本研究只对基于耕地价值的征地标准进行了测算，对征地补偿费用在政府、集体、农民之间如何分配并未涉及，这将有待进一步探讨；此外，由于缺乏江西省的某些实测数据，部分参数仍是沿用其他学者的研究成果；研究中所提出的测算方法还存在一些缺陷，在功能指标的选取和定量化评价等方面还有待进一步深入和完善，以提高测算的精度。
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关键词：耕地保护外部性价值；补偿；沈阳
中图分类号： F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-04-0022-2
0 引言
我国实行了最为严格的耕地保护制度，但耕地仍然在逐年减少，严重威胁到我国的粮食安全和可持续发展。其中有自然原因的减少，政策原因的减少，但更为主要和突出的是人为原因的减少，在如今的大市场经济的环境下，耕地农业经营收益过低，农民大多选择出外务工，导致耕地疏于管理，耕地质量严重下降，有的甚至撂荒。耕地征用成本低，地方政府打着“公共利益”的旗号大量圈地，为获取巨大的土地财政收入，有的甚至违法占用耕地。执行耕地保护的直接主体地方和农民都无耕地保护的意愿，其原因就是耕地价值被低估，耕地保护外部性效益未得到补偿，导致其耕地保护没有积极性，因此有必要对耕地保护的外部性效益进行一些定量研究，并以此为依据确定耕地保护补偿的额度及补偿方案。
1 耕地保护外部性效益分析
耕地保护产生的外部性价值主要从耕地的功能说起，耕地除了物质产出功能外，还有社会功能和生态功能。耕地的外部性价值主要体现在其社会功能和生态功能上。在社会功能上，耕地固定着大量的劳动力，使农业人口稳定就业，保持着社会稳定；合理保护利用耕地，经济价值得到实现从而保障农民的基本生活；耕地得到保护，提供了稳定的粮食生产，从而达到保障国家粮食安全的目的。在生态功能上，耕地具有涵养水源、保持水土、净化与美化环境、改善大气质量、防风固沙、调节气候、减轻污染、维持生物多样性的功能。结合我国国情和相关学者研究[1-2]，耕地外部性价值可以概括为社会保障价值，粮食安全价值，生态服务价值。
2 对沈阳市耕地保护的外部性价值测算
2.1 社会保障价值
这里的社会保障价值只是指耕地保护所产生外部性的那部分社会保障价值，而不是指耕地所有的社会保障价值，主要包括指耕地吸纳农业劳动力使农民稳定就业，耕地作为一种保障，使农民老有所依，也就是主要计算其失业保障和养老保障这两种外部性效益。换种角度理解也就是耕地替代了政府给农民发放了就业保障和养老保障。因此可以用计算社会失业保险和养老保险的价值来替代耕地保护所产生的社会保障价值。
耕地的养老保险价值计算可用人均养老保险价值与人均耕地的比值计算，公式如下
VY=L/A 式中：L为人均养老保险价值；A为被评价地区人均耕地面积。
耕地的失业保障价值可用城镇固定资产在单位面积上的投入来代替[3]，计算公式如下
VW=C/A
式中：VW为耕地的失业保障价值，C为当地乡镇企业人均固定资产投入；A为被评价地区人均耕地面积。
由于耕地的这种社会保障价值与农民对耕地的依赖程度相关，结合相关研究可用修正系数K来进行修正，农民对耕地的依赖程度与农民的非农收入水平成反向关系[3],因此可用研究区域农业人口人均的非农业纯收入与全国农业人口人均的非农业纯收入比值来计算修正系数K，计算公式为：
K=S0/Si式中：S0为全国平均水平的农业人口人均非农业纯收入，Si为研究区域农业人口人均非农业纯收入。
因此耕地保护的外部性保障价值的计算公式如下：
VSB=(VY/A+VW/A)×K
查阅2010年辽宁及沈阳市统计年鉴，得到：
2009年沈阳市耕地面积为772275.5hm2，总人口数为7165490，得人均耕地面积0.107hm2/人，沈阳市集体经济固定资产投资为680319万，城镇集体单位人数为10.2万人，得人均固定资产投资66697.9元/人，那么耕地的失业保障价值为623344.8元/hm2，全国农业人口人均非经营性纯收入2626.4元，沈阳市农业人口人均非经营性纯收入3860.8元，得调整系数K为0.68，假设农民缴纳养老保险，一般人寿命约为70，因此平均缴纳养老保险的年龄在35左右，按20岁参加工作计算，缴纳保险年数为15年，按社会平均收入的60%缴纳，2009处沈阳市农民每年纯平均收入为8752.9元，每年约5251.7元，15年共交78775.5元，那么现在耕地对农民的养老保险价值约为736219.6元/hm2。根据公式得出沈阳市耕地保护的社会保障价值为1359564.4元/hm2。
2.2 粮食安全价值
耕地的国家粮食安全战略纯收益可以通过国家对占用耕地所收取的费用、保护现有耕地所必要的耗费以国家对耕地利用的补贴来计算[4]。
Vr=T+CP
式中：Vr为社会稳定价值，T为国家对占用耕地收取的费用，CP为国家因保护耕地支出的费用。
据沈阳市规划和国土资源局和沈阳市财政局有关资料统计，2008年以来平均每年因耕地保护投入的费用在5亿元，按照现行沈阳市土地开发整理项目投资标准，亩均投资1000元，估计需投入95亿元。
沈阳市耕地占用税以沈北新区、辽中县的征收税额28元/平方米为标准进行计算
VSW =T+CP=（10+28）×61.16+95=2419.08亿元
那么耕地的粮食安全价值为313240.5元/hm2
2.3 耕地资源生态价值
耕地在生态服务功能上具有明显的外部性，其主要表现在涵养水源、保持水土、净化与美化环境、改善大气质量、防风固沙、调节气候、减轻污染、维持生物多样性，最早对耕地生态价值进行估算研究是Costanza(1997)[5]。谢高地（2003）[6]等人在Costanza(1997)基础上对其估价理论与方法进行了进一步研究与修正，估算出我国的平均状态下的耕地（农田）生态服务价值。
由于区域间差异，蔡运龙等人假设生态系统的服务功能与生物量成正相关，并用地区潜在经济产量代替生物量，提出了区域修正系数。
计算生态服务功能价值的公式为：
Ve=Va•Ke（1） 其中修正系数Ke=bi/B（2）
式中Ve为生态服务价值，Va为我国耕地生态服务价值的年价值的平均值,根据谢高地（2003）可知5140.9元/hm2
bi为被评价地区耕地生态系统的潜在经济产量，B为全国一级耕地生态系统单位面积平均潜在经济产量。
据王万茂[7]的划分标准，沈阳市是辽宁省的省会，处于二级农业区，即辽宁平原丘陵区土地潜在经济产量8.9t/hm2,全国一级耕地生态系统单位面积平均潜在经济产量B值为10.69t/hm2。根据（2）式修正系数Ke为0.83。
结合（1）式可得到沈阳市耕地平均的年生态服务价值为4266.95元/hm2。
利用收益还原法原理将其折现，还原率采用2009年银行一年期定期存款年利率为2.25%，得耕地189642元/hm2。
沈阳市耕地保护的社会价值为1359564.4元/hm2， 粮食安全价值为313240.5元/hm2，生态价值为189642元/hm2，耕地保护外部性总价值为1862446.9元/hm2。
3 外部性内部化的补偿方案
3.1 耕地保护的外部性内部化方式选择
在经济学中，将外部性内部化主要有两种途径，一个是源于科斯理论的通过政府借助于市场手段解决外部性问题，一个是源于庇古的理论，通过征税和补贴对边际私人净产值小于边际社会净产值的部门实行奖励和津贴，实现外部效应的内部化。可以总结为政府和市场相结合的手段，和政府直接干预的手段。农业是我国的基础产业，关系到国家的稳定，耕地产出主要是农产品，而农产品价格不宜过高，所以通过市场调节价格将耕地保护外部性效益包含其中不现实。因此，对于耕地保护的外部性内部化还是采用政府直接干预的手段更为合适。
3.2 补偿额度
耕地保护的外部性享受者是区域内的居民，同时农民自身也享受到部分耕地保护的价值，因此可用区域内非农业人口和农业人口的比例将耕地保护外部性产生的总价值分割，继而算出非农业人口享受的耕地外部性价值，也就是耕地保护需要补偿的额度。
计算公式可表述为Vb=V0*KP
其中KP=P1/(P1+P2)
式中：Vb为耕地保护外部性补偿额度，V0为耕地保护外部性总价值，KP为非农业人口比例，P1为非农业人口，P2为农业人口。
上述计算沈阳市耕地保护外部性总价值为1862446.9元/hm2，从沈阳市统计年鉴查得，2009年沈阳市农业人口数为2521086，非农业人口数为4640956，那么可计算出KP为0.65，补偿额度Vb为1210590.5元/hm2。
3.3 补偿资金来源
从政策角度来看，《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发[2004]8号文），规定从2004年开始，将部分土地出让金用于农业土地开发，比例不低于土地出让平均纯收益的15%，专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。2006年的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）强调应逐步提高土地出让金用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重；规定新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。耕地保护外部性补偿是刺激耕地保护者的积极性，根本目的是促进当地基本农田的保护和建设，所以依据国发[2004]8号文和国发[2006]31号中的政策规定，可以将新增建设用地有偿使用费和土地出让金的15%作为耕地保护的补偿资金来源。
同时2008年成都市率先试行耕地保护基金制度，其管理办法中的第四条明确指出：
（一）每年市、区（市）县两级的新增建设用地土地有偿使用费；
（二）每年缴入市、区（市）县两级财政的土地出让收入的一定比例的资金。
以上两项不足时，由政府财政资金补足。
因此，耕地保护的补偿资金从地方土地收入及财政抽取筹集是完全合理可行的。
3.4 补偿方式
从耕地保护的外部性的效益角度看，其主要的表现是吸纳农民就业，维持社会稳定，其二耕地是农民养老的保障，所以政府可以给农民缴纳失业保险，缴纳养老保险。
从成本效益角度来看，对耕地保护的外部性效益补偿，主要是两条途径，一是降低耕地保护成本，二是提高耕地保护收益。因此补偿方式也从这两个途径出发。
降低耕地保护成本，政府可以提供化肥、农药、种子、农业机械以及农田水利设施。
提高耕地保护的收益，最直接的是给予资金补偿，同时政府也可以开展技术服务，提供农业生产技术咨询和指导，以帮助提高粮食产量，增加农户收益。
参考文献
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16(6):118-123.
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关键词：土壤肥力；数据库；盘锦
中图分类号： S158 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-20-44-1
1 数据库资料准备
1.1 图件资料收集与处理
①地形图：收集盘锦市1∶5万用地形图，同时对水利、公路、规划、国土等部门联系收集有关最新图件资料，对地形图进行修正；②土地利用现状图：盘锦市电子图（ArcGIS等格式），比例尺分别为1∶5万和1∶1万；③土壤图：第二次土壤普查成果资料及土壤图（1∶5万）。在进行调查和采样点为确定时，可通过土壤图了解土壤类型等信息，同时土壤图也是各类评价成果展示的基础图件；④农田水利图：盘锦市农田水利分区图（1∶5万），以及当地耕地的灌溉条件、灌溉保证率、灌溉模数、排涝模数、抗旱能力、排涝能力等指标；⑤采样点点位图：根据制定地块采样计划，编制采样点点位图，进行土壤采样。
1.2 数据及文本资料收集与处理
①县、乡、村名编码表：参照《耕地资源管理信息系统数据字典》中编码规则，建立最新、最准、最全的市域内行政区划代码表，提供的所有资料中均采用本代码，已经有编码的资料应编写代码对照表；②土壤类型代码表：建立土壤类型代码表，保持土壤志中分类系统表、土壤图图例、典型剖面理化性状统计表、农化样数据表等资料的一致；③土壤肥力普查土壤采样点基本情况及化验结果数据。
2 数据库管理系统建立
2.1 数据库功能设计
2.1.1 数据管理 包括空间和属性数据管理两个部分，空间数据管理主要对盘锦市耕地土壤肥力评估所用到的相关矢量图层数据文件进行导入、导出及更新、修正；属性数据管理主要是对本数据库内部的土壤类型、耕地中各元素指标数据等进行管理。
2.1.2 数据处理 对空间数据和属性数据进行相关的数据操作处理。如对矢量图层进行空间查询、空间叠加分析、差值分析等，属性数据进行查询、统计等。
2.1.3 评价模型 根据相关评价中选用的各类数学模型（层次分析模型、隶属函数模型），对评价指标数据进行耕地的肥力质量评价等。
2.1.4 数据输出 对各指标数据及评价成果生成不同的专题地图、数据统计表、评价成果文本等进行输出和打印。
2.2 空间图形数据库的建立
数据内容主要包括基础地理信息数据和耕地资源专题数据。基础地理信息数据包括土地利用现状、道路、河流、等高线、行政区划等；耕地资源专题数据包括土壤类型图、耕地各指标元素含量数据等。空间数据库采用分层进行管理和组织。一个数据文件可划分不同的数据图层，分层原则完全独立于具体的应用模型，不同图件上的要素均按点、线、面进行归类，各层信息按数据库信息分类编码体系规范化分类进行编码。
2.3 指标属性空间数据库的建立
属性数据包括基础地理信息数据，土地利用数据，土壤类型数据，采样点数据，耕地各元素指标数据。本系统采用关系型数据库二维关系表的形式设计系统属性数据库结构，应用Access建立属性数据库。Access通过收集、处理、编辑数据，增加一个字段制作成表单的形式完成入库，依靠识别该字段来完成链接，同时也可以通过Code字段关联项来实现与空间数据库的连接[1]。其中：采样点调查数据包括采样点地理位置、自然条件、土壤情况、种植作物品种等；耕地各元素指标数据包括全氮、全钾、pH等，同时还有系统模型库所需要的参数及相关文献资料等。
2.4 评估模型数据库的建立
耕地土壤肥力评估采用的数学模型在数据库中一般表示形式是方程式，具体反映模型中变量之间的关系、约束条件及其目标。本数据库的评估模型的方程式形式不适合计算机求解，在计算机中一般是将求解方程的算法编为程序形式，包括源程序和目标程序[2]。因此通过建立本评价系统的模型数据库，用来存储所有模型以及模型与数据的匹配关系。
评估模型由模型字典库和模型文件库组成。模型字典是模型文件的索引，模型字典库的内容包括模型的编号、名称与模型文件等的说明；模型文件库是模型的主体，一个模型至少有2～4个模型文件。本系统的模型数据库是针对系统中耕地土壤肥力评价而建立的，也是由Access数据库管理系统来存储数据，模型库中主要包括评价所涉及的各因子的详细信息及各种数学模型。
3 结论
基于ArcGIS平台，实现了耕地土壤肥力评估的空间、属性数据及评价模型数据库三者无缝结合，从而能够很好的表达盘锦市耕地土壤肥力的空间与属性数据的关系，使盘锦市耕地土壤肥力评估的结果准确可靠，同时能够表达其空间分布和各肥力等级之间的规律。
参考文献
[1] 方秉望.ArcGIS 在土地利用规划数据库建设中的应用[J].现代农业科技，2013（2）：333-334.
[关键词]不动产税 税收负担 税费体系
一、我国不动产税费体系的现状分析
我国现行不动产税制涉及的税种主要有11种,其中直接以不动产为课税对象的有6种,即土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税、契税;与不动产紧密相关的有5种,即营业税、印花税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税。从流通环节入手,把与不动产有关的税费分为开发、保有、交易三个环节:开发环节:土地增值税、耕地占用税、土地出让金。保有环节:城镇土地使用税、房产税、城市房地产税。交易环节:契税、印花税、营业税、城建税、所得税。目前,不动产税费体系中存在的问题主要表现在:
一是土地市场不够完善,且土地有偿使用方式单一。目前,在国有土地的出让方式中,招标拍卖所占的份额比较小,行政划拨和协议出让仍占很大比重,并且出让金偿付方式是土地使用权受让方一次性支付出让金的单一形式,在刺激地方政府靠“寅吃卯粮”搞建设的同时,又给了购地者极大的财政负担。
二是内外税制不统一。我国不动产税收政策实行“内外双轨制”,内外税制不一致既不利于企业间的公平竞争,与当前世界经济的发展越来越不相容。
三是计税依据不统一。我国现行不动产保有环节的税种以建筑面积、房产余值和租金为计税依据,这些计税依据都不能准确反映不动产的现值,也就不能很好的发挥调节经济的作用。
四是存在重复课税现象。对同一税基重复课税造成税负不公。
五是不动产征税面窄,减免税多。随着我国近年来农村非农经济的发展、城市住房制度的改革,使得陈旧的不动产税制受到挑战。现行的这种“窄税基,宽优惠”的税制,不仅使税收的调节收入分配功能受到很大限制,而且给管理带来一些弊端,影响了税收执法的严肃性。
二、不动产税制改革的新思路
1.统一计税依据,建立不动产评估征税体系。针对目前计税依据混乱的情况,建议采用以市场价值体系下对土地和建筑分开独立评估的评估价值作为计税依据,提出下面的计税公式作为参考:
不动产税应纳税额=土地价格×土地税率+[建筑净值×(1-20%)-免征额]×建筑税率
建筑净值=建筑价格-累计折旧
免征额=家庭人口数×人均免税额
上式中,土地价格指专业评估机构估出的地价,综合考虑区位、基础设施建设、公共服务状况;建筑净值扣除的20%为房屋的维护、修缮费用;人均免税额可由地方政府根据当地的房屋价格指数和居民收入水平来确定。
2.扩大征税面,实行普遍纳税。改革后的不动产税征税范围由城市扩大到农村,覆盖所有的个人自有住房,将城市机关、事业单位、社会团体的自用房产也纳入其中。这样可提高现有不动产的保有成本和住房的利用率,也为增加地方财政收入贡献了力量。当然我国还有部分农村地区处于贫困落后状态,可通过减免税予以解决。
3.对现有税种进行增减和调整。(1)取消土地使用税。土地出让金与按年缴纳的土地使用税的本质一样,都是对土地的使用收取一定的税费。因此,可以取消城镇土地使用税。(2)简并有关税种。①土地增值税在调节土地增值收益,规范土地交易秩序方面有一定的作用,但从实际上看,计征繁琐,征收效果差。因此可以考虑把土地增值所得并入一般所得额中计征所得税,从而减少征收成本。②将房产税与城市房地产税合并,统一按照市场价值计税,具体可参照前述的计税公式。这样有利于内外资企业的公平竞争,符合市场经济的基本要求。③将契税并入印花税。针对房地产产权转让签订的产权转移书据和契约,契税是对产权承受人征税,而印花税是对承受人和出让人双方征税,税基相同,因此可以只征收印花税,减轻承受人的负担。(3)增设新税种。为了促进土地充分利用,扼制过多保有土地的行为,可以开征土地闲置税;针对以短期炒卖土地盈利的投机商,建议开征短期转让土地税。通过开征此类税种可以在一定程度上鼓励土地规范化的开发利用。(4)提高耕地占用税的税率。应大幅度提高耕地占用税的税率,使使用耕地比使用非耕地成本更高,推进土地的集约和合理利用,真正达到保护耕地的目的。
4.不动产税制改革的配套工作。(1)土地出让制度的变革。土地购买者通过竞拍获得土地使用权,当期一次性支付土地出让金的50%,剩余部分在土地出让期限内以年租形式与不动产税一并缴纳。改革后就实现了“三赢”:对地方政府而言,既形成了长期稳定的财政收入来源,又在一定程度上降低了过度批地的刺激;对购地者来说,减轻自身财政负担的同时提高了土地使用效率;对居民而言,地价下降带动房价下降,使普通百姓更有能力购买住房。(2)建立一套适应于市场经济发展的不动产评估机构。依据我国目前的国情,最佳选择是在国土资源和房地产管理机构设置专门负责不动产评估的机构。一方面是由于不动产评估所需的土地、房屋登记资料都在房屋国土部门,有利于利用现有资料降低评估成本;另一方面是考虑到房屋管理部门在不动产评估领域的技术相对于其他部门具有优势。此外还有利于密切监测不动产税制改革对房地产市场的影响,从而可以在政策调整中及时提出建议。鉴于不动产的地域局限性和我国地区差异大的特点,在欠发达地区,不动产评估机构可由省级政府设立,而在发达地区,地级市政府能够独立承担设立评估机构的成本且其管辖范围较大,对于这些地方在市级政府设立不动产评估机构更具效率。(3)新、老房税收差别问题。目前,此问题最好的解决方案就是:老房老办法,新房新办法。由于老房的价款中已包含了原有房地产开发、取得环节的各种税费,对老房、新房从改革时起一同开征同比例的不动产税不合理。在此,建议对新房既收取土地出让金剩余部分在出让年限内分摊的年租,也征收不动产税,而对老房只征收不动产税,因为新老房的业主都享受着地方政府运用这些上缴的不动产税的税收收入提供的公共服务和基础设施等公共产品,这完全符合“受益原则”。
参考文献:
一、基本情况
福建省龙岩市上杭县总人口50.81万人，农业人口40.61万人，占79.9%，农户12.55万户，农业劳动力26.37万人；全县土地总面积2854平方公里，大致呈“八山一水一分田”的经济地理结构，耕地面积42.24万亩，其中水田面积38.1万亩，旱地面积4.1万亩，山林面积322.2万亩。近年来，上杭县高度重视农村土地资源的保护和利用工作，通过开展灾后重建、整村推进等造福工程及新农村建设试点工作，以推进集中成片的土地整合、农业综合开发和种养殖业规模经营。此外，由于农民重新修建和扩建大批房屋，农村房屋交易活动呈现上升趋势，农村出现了宅基地使用权流转现象。耕地流转工作不断推进，现流转面积15.58万亩，涉及农户5.43万户，其中流转5年及以上的有0.95万亩。规模种植的专业户在50～100亩的有432户、100～300亩的有110户、300亩以上的有20户。林地使用权登记发证面积277.74万亩，占上杭县应登记发证面积318.44万亩的87.2%；林木所有权与使用权登记发证面积279.12万亩，占87.6%。2014年，“三农”综合保险、水稻保险、商品林保险、烟叶保险等涉农保费收缴2510.46万元，保障金额达1702.4亿元。全县用农村承包经营权及地上附属物产权抵押贷款的几乎没有。目前，在县农商行办理了一笔300万元间接用承包经营权作为抵押贷款的例案，它是由汀江国有林场对林农担保，林农将林权反担保给汀江国有林场的方式。这些工作的开展，为上杭县农村承包经营权抵押贷款试点工作中起到了基础保障作用。
二、农村土地承包经营权抵押贷款的重要意义
（一）盘活土地资源，发挥土地潜能
开展农村土地经营权抵押贷款，有利于盘活农村“沉睡”的土地资源、使得“沉睡”的土地资源变为实实在在的资产，有利于让农户意识到不能只把土地作为一种基础生存资源，它还是融资过程的重要要素，一方面提高了农户对土地的保护意识，另一方面，在农村经济发展中提供强大的资金支持，使土地的潜能得到充分释放。
（二）创新工作机制，促进土地流转
开展农村土地经营权抵押贷款，有利于促进农村地区加快对耕地承包经营权证的颁发进度、保护农村耕地流转的市场化和推动农业风险防范机制等方面的农村体制机制的建设和创新，并不断强化农业生产经营过程中的组织化，从而推动现代化农业发展，实现耕地向集约化和规模化方向发展，最终实现城乡经济社会一体化发展。
（三）探索融资渠道，拓宽信贷模式
有助于创新涉农金融机构在发展农村金融产品、提供农业服务的方式，加快构建农村现代金融体制，“而引导金融机构转变单一信贷模式，即以小额信用贷款和联保贷款为主，这有赖于两权”抵押贷款的提出，这在解决贷款中的抵押问题，引资过程具有重要作用。
（四）解决担保问题，推进产业发展
由于经营主体在农业生产过程中成本较高，资金短缺，因此迫切需要信贷资金支持，利用土地经营权抵押信贷的方式，有利于经营主体顺利进行生产种植活动，便于土地集中利用，有利于对已抛荒土地重新使用，并且提高了土地利用率。
三、存在的问题
（一）相关法律制度不健全
耕地承包经营权抵押贷款与现行法律的有关规定冲突，没有相关法律规定通过家庭承包取得的耕地承包经营权是否可以抵押。我国《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的耕地使用权不得抵押”。而《土地承包法》规定的是：“通过家庭承包取得的耕地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。若对农村土地承包经营权进行抵押，也只是通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，在发包方同意之后，并依法登记取得耕地承包经营权证或林权证书的，方可设立抵押。
（二）缺乏风险防范机制构建
农村土地经营权向商业化方向发展过程中，需要由中介机构和相应的风险方法机制进行保护，农业容易受到自然灾害的影响，农业保险机制尚未发挥有效作用，在遭遇严重自然灾害或市场因素变化的影响时，若借款主题无法及时还本付息时，银行通常将土地经营权这一抵押物进行流转以此收回资金，然而，土地经营权在流转过程中，常因为市场体制不健全，交易主体、客体等缺乏机制保障使得经营权变现出现问题。
（三）对土地评估缺乏专业性
目前上杭县没有机构和人员对土地经营权价值进行专业评估，政府部门也没有针对土地经营权价值评估制定标准和操作程序，影响土地经营权价值的因素主要包括：土地承包经营的时间、土地经营效益、自然状况、生产经营项目等，由于影响因素主客观原因，评估机构很难对土地经营权的价值进行有效分析，据此评估的价值与实际的土地经营权价值存在较大差距。
（四）抵押登记成本较高
农户取得土地承包经营权抵押贷款的成本（包括利息、土地承包经营权抵评估费、农业保险费）由于涉及环节较多，收费增多，手续也比较繁琐。银行、农户普遍反映远不及农户信用贷款、保证贷款低廉便捷。如果无相关优惠政策，加上农民由于经济水平较低无法支付高额贷款成本，从而导致土地承包经营权抵押贷款缺少实用性，影响土地承包经营权抵押贷款业务的推广应用。
（五）抵押贷款办理程序繁琐
金融部门设立了防范信贷风险的有关措施，以此保护自身利益取得，并最大程度地降低金融风险，而抵押贷款需要土地经营承包权人提出贷款申请，提供相关资料如：土地承包合同、村集体允许抵押证明、土地经营权价值评估等材料，手续繁杂。再加上农民普遍存在文化素质较低的情况，在实现土地承包经营权抵押贷款还是存在许多问题，部分经营主体更愿意选择利息较高的商业贷款或民间融资等便捷的方式进行资金筹集，从而影响了农户参与该项业务的积极性。
四、对策及建议
（一）提高认识，增强工作的主动性和积极性
土地承包经营权抵押贷款，是对土地承包经营物权进行资本化和商业化进行转化的方式，对打破农业和农村经济发展过程中融资和资金不足等问题起到了关键作用。当前，上杭县正处于由传统农业加速向现代农业转变的阶段，土地流转的基本条件已经具备，现代农业经营主体对土地流转需求正逐步加大，资金需求也不断增加。要充分认识引导农村土地承包经营权流转、促进农业规模经营的重要意义，正确把握上杭县推进现代农业发展的总体要求和工作措施，进一步增强工作的主动性，加大对土地流转的金融服务。
（二）加快立法，破除农村承包经营权抵押障碍
推广农村耕地承包经营权抵押贷款，首先要加快立法建设，不断完善农村土地法律框架，从法律上明确农村土地经营权和使用权抵押担保的范围和种类、权利和义务。通过法制保障农民土地承包权益，赋予农民完整适用的权利保护自己合法的土地承包经营权，明确农村耕地承包经营权抵押范畴。重视农户对土地的占有、使用、收益、处分等权益在相关法律法规和政策中的制定，建议将耕地承包经营权和宅基地使用权作为抵押。健全和完善承包经营权登记和承包经营权证书制度，通过登记，实现将权力完整并真正赋予到农户手中，落实到土地上去，提高政府公信力和法律权威性，为农地的相关金融制度建立和金融业务的开展奠定坚实的产权基础。
（三）开拓创新，建立健全评估抵押登记体系
深入贯彻科学发展观，统筹规划并解决农村土地流转过程中的市场体制机制问题，发挥农村土地经营抵押作用，推动农村融资进程。明确负责耕地承包经营权和宅基地使用权证抵押登记的管理部门，建立专业评估机制、设立专业评估机构，建立土地流转中介服务机构，建立评估、资产管理、技术规范等有关法律和业务准则保障机制，为金融机构的农村土地承包经营权抵押贷款业务进行合理的土地评估和服务。耕地管理部门或农业行政管理部门可以设立土地流转评估和登记中心，培养和接收专业的评估人员，保证土地承包经营权价值评估的真实性和有效性，并为其提供具有法律效力的证书文件，为金融机构开展土地承包经营权抵押贷款提供便捷高效的平台。
（四）风险防范，设立专项贷款损失补偿机制
风险防范和控制是土地承包经营权抵押贷款的主要难点之一。在稳步探索的同时要注意把握风险，坚持因地制宜、循序渐进，着力做好土地流转信息的采集整理、农业政策法规的咨询业务、流转合同的备案审查等，采取有效措施防范风险，保证土地承包经营权抵押贷款的顺利开展，从社会总体来看，应建立多重风险保障补偿机制，包括政策法规保障、政府贴息、基金补偿等，政府对那些确实因为风险规避不足而导致的损失进行严格的审查之后进行相应的补偿，金融机构本身也应该建立符合自身利益的损失补偿机制，在土地承包经营权抵押贷款发生违约、抵押权实现上出现问题时，可以实施风险补偿机制，弥补可能出现的不良贷款和损失。
关键词：生态与经济；协调；南昌市
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）04-0-02
生态系统是人类生存和发展的基础，土地利用通过改变土地覆被从而改变生态系统结构及功能导致其价值发生变化。生态系统服务价值（ESV）变化是区域生态环境变化的综合和定量反映，与社会经济的发展密切相关[1]。南昌市的经济基础相对落后，生态破坏不算太严重，这在某种程度上给予南昌思考其可持续发展道路的机会，如何平衡经济发展与生态保护的关系，是南昌目前面临的重要问题。
一、研究方法
1.1生态系统服务价值评估
1.1.1生态系统服务价值评估模型
在Costanza等[2]和谢高地等[3-4]研究基础上根据构建适应于南昌市的生态系统服务价值评估模型。
式中，ESV为研究区生态系统服务总价值；Aj为j类生态系统的面积；Eij为j类生态系统的i项生态系统服务相对于全国平均农田生态系统提品服务单价的当量因子；Ccrop区域农田生态系统单位面积食物生产的生态服务价值系数；S为区域生物量差异性系数；T为区域服务支持系数。
1.1.2敏感性检验
论文引用敏感性指数（CS）[5]来确定区域生态系统服务价值ESV随时间的变情况对EVCi值的依赖程度，其计算公式如下：
式中，CS为生态系统价值系数的敏感性指数；ESV0、ESVi0为初始的生态系统服务价值和价值系数；ESVj、EVCij为调整后的价值。根据敏感性指数的计算方法，把各类型土地的生态价值系数分别上下调整50%。
1.2环境与经济协调发展评价
论文将生态经济协调性（EEH）定义为研究区域研究期内人均生态系统服务价值的变化率ESVr与人均GDP变化率GDPr的比值，可表示为：
ESVr0、ESVrj研究区始末年份的生态系统人均生态服务价值；GDPr0、GDPrj研究区始末年份人均GDP（为研究结果更具可比性，统一以2000年可比价格计算）。
二、结果与分析
2.1土地利用覆被变化
对2000年、2005年、2010年9月份30m×30m分辨率Landsat TM遥感影像进行处理后，通过人机互助目视判读进行简易标准化处理。借助ArcGIS按行政边界统计出各年份南昌市土地利用面积，及各类用地的面积变化特征。
2000-2005年，各用地类型发生了明显的变化。耕地面积减少最大为13968.68hm2，主要转化为草地、林地和建设用地；草地、林地和水域分别减少7522.03hm2、4953.37hm2、2449.04hm2。2005-2010年，建设用地面积增加，增加面积为17333.99，其次水域面积增加8088.03hm2；耕地、林地、草地分别减少11726.63hm2、10901.29hm2、3205.22hm2。
2.2生态系统服务功能的演变
根据价值系数公式计算2000年、2005年、2010年的生态系统服务价值系数分别为474.74元/hm2，486.44元/hm2，434.27元/hm2（按2000年可比价格）。由价值评估模型得出2000-2010年南昌市生态系统服务价值（见表1）。根据敏感性系数计算公式，CS值（表2）最大为0.5978，最小为0.0002。各种情况下CS都小于1，说明ESV计算结果缺乏弹性，该结果可信。
表1 2000-2010年南昌市生态系统服务价值（ESV）/万元
表2 生态系统服务价值弹性系数
由表1，南昌市2000-2010年的ESV先增加后减少，总体减少8.50%。2000-2005年期间，南昌市ESV增加19179.26万元，主要是由于90年代末期的生态退耕等政策的全力推进带来的区域生态好转结果在此期间显现，ESV增加的区域主要是耕地面积较大的南昌县、新建县和进贤县，主要是耕地、林地和草地面积损失较小且转化为生态价值系数较高的林地和水域所致。2005年以来，南昌市城市化和工业化快速发展，城市建设快速推进，大量的耕地和林地被居民点建设用地、工矿用地和交通建设用地侵占，加上人口和城市扩张带来的一系列环境问题使得生态环境遭到破坏，ESV损失74285.14万元。
2.3生态经济协调发展评价
运用生态经济协调度评价模型计算得出南昌市各区域的生态经济协调发展处于3个水平（表3）。2000-2010年全市的整体生态经济协调度属于冲突水平，说明南昌市生态环境与经济发展整体上处于不协调状态。
表3 南昌市生态经济协调度
2000-2005年各区县的生态经济协调水平除南昌县和新建县为潜在危机区外均表现为低度冲突。说明南昌县和新建县生态系统服务价值增加但低于经济增长速度，其他县区生态系统服务价值减少，其减少的绝对值小于经济增长的绝对值。
2005-2010年所有县区生态经济协调性都表现为冲突，其中市区为低度冲突，其他县区为较低度冲突区。说明该时期区域的人口和经济增长较快，对城市建设需求量大，靠近城区的耕地和林地转化为建设用地，以牺牲环境换来经济快速发展的粗放型经济发展方式对生态环境破坏大，生态经济协调度差，经济发展的生态环境压力巨大。
三、结论与讨论
研究期间南昌市城市化快速发展，建设用地迅速扩张，由于建设用地不计算其生态系统服务价值，生态系统服务价值减少。在今后的土地利用中，应加强对废弃工矿用地、居民点的开发和再利用以及荒草地的综合整治开发力度，将低生态价值系数用地转化为高生态价值用地，可以盘活土地资源，实现土地的集约利用，也给南昌市的生态环境带来积极影响。
南昌市的经济发展表现出增长快速、结构优化的良好态势，作为江西省的政治、经济、文化中心，南昌着力打造以先进制造业重要基地为标志的区域经济中心城市，加上“中部崛起”战略的推动，以及2009年鄱阳湖生态经济区的正式成立，南昌市城市化和工业化快速发展。然而传统的经济发展模式对南昌市的土地资源造成了很大的压力，随城市扩张带来的耕地持有量减少及环境污染等问题随之产生，经济发展与生态环境保护矛盾日益突出。按照可持续发展的战略思路，未来南昌市经济发展必须加快产业结构调整、转变经济发展方式、重视生态环境的治理和保护，走环境友好型发展道路以提高南昌市生态系统服务价值促进生态环境与经济协调发展。
参考文献：
[1]苏飞，张平宇.基于生态系统服务价值变化的环境与经济协调发展评价——以大庆市为例[J].地理科学进展，2009，28（3）：471-477.
[2]Costanza R，d Arge R，de Groot R，et al.The value of the world's ecosystem services and natural capital [J].Nature，1997，386 （6630）：253-260.
[3]谢高地，鲁春霞，冷允法，等.青藏高原生态资产的价值评估[J].自然资源学报，2003，18（2）：189-196.
关键词地票制度; 风险评估; 重庆
中图分类号F301文献标识码A文章编号1002-2104（2012）07-0156-06doi:103969/jissn1002-2104201207025
2008年重庆成立农村土地交易所，开展地票交易以来，其地票制度的运行及其相关风险一直受到专家和学者的广泛关注。程世勇通过实证检验制度约束和流转的制度成本及福利损失，分析了短期内农村建设用地入市的双重制度风险［1］；尹珂等以重庆农村土地交易所实施地票交易制度的实际素材为依据，分析出重庆地票制度存在交易主体缺乏，价格的形成机制不健全，收益分配存在难题等问题［2］；汪晖等认为地票的很多方面现在看来还不完全具有土地发展权交易的市场属性，而地票落地方式所存在的系统性法律风险［3］；黄忠从地票的产生、交易、落地三个环节分析了地票存在的风险，认为地票交易存在收益分配不合理、受竞购方影响、地票持有者权利保障、建设用地指标的“双轨制”等风险［4］；张鹏等认为地票交易的扩大存在着导致城乡区域间经济发展的“马太效应”问题以及面临地票的供给困境、地票模式中的登记问题等［5］。从目前来看，对地票制度风险的研究主要涉及到三个方面：从制度设计上探索地票交易的行为风险、从法律研究角度探讨地票制度的法律性质及风险以及从经济学角度探讨地票交易中各利益主体的利益分配风险。当前对地票制度风险的探索，多是主观性的感性认识，侧重于地票制度中单方面的进行考虑，没有从系统、全面的角度进行风险识别和评估，缺乏定量评价。针对当前地票制度风险评估的缺失，本文将层次分析法和模糊风险评价法对地票制度风险因素权重和等级值分别进行评价，最后采用综合评价法确定地票制度系统风险。
1评估思路
风险评估是指在风险事件发生之前或之后（但还没有结束），该事件给人们的生活、生命、财产等各个方面造成的影响和损失的可能性进行定性定量评估的工作［6］。风险评估主要涉及到两个方面：一是事件发生的可能性；二是事件发生造成的损失。针对地票制度存在的风险，首先对地票制度风险因素进行识别，并作出相应的经验判断，再对地票制度风险发生的可能性采用层次分析法进行评估，对地票制度风险发生的等级值采用模糊评价法，最后建立地票制度风险综合评价模型。评估思路如图1所示。
图1地票制度风险评估思路图
Fig.1Risk assessment of land tickets system
2地票制度风险因素分析
2.1地票制度风险因素识别
2.1.1地票制度风险因素识别原则
地票作为一种新生事物，准确地识别风险是十分重要的。只有通过风险识别，才能进一步在此基础上寻求风险发生的条件因素，为客观评估风险大小，进行风险风险管理决策服务。地票制度风险识别应遵循系统性、动态性和全程性原则。
2.1.2地票制度风险因素识别方法
地票制度风险因素采用DSP制度风险研究技术体系进行识别。DSP是一个系统的、全过程的制度风险研究技术体系，它通过文献研究（Document study）在时间维度上串联各阶段发展背景下的研究成果，再利用社会调查（Social survey）增加当前研究的现实性基础，最后通过政策比较（Policy comparison），发现研究主体与原有制度建设目标是否相适，实现全周期、全方位的风险动态研究。通过文献研究，检索出当前地票制度风险文献研究结果（见表1）；采用社会调查，了解掌握地票制度开展的基本情况和主要问题（见表2）；将地票制度与原有政策进行比较研究，可以看出地票制度在原有制度创新的基础上也存在一定风险和约束（见表3）。
陈晓军等：重庆地票制度风险评估研究中国人口·资源与环境2012年第7期2.2地票制度风险因素评价
采用DSP制度风险研究技术体系进行识别并筛选，发现地票制度的风险主要包括：对耕地保护风险，对国家宏观调控的风险，对房地产市场的风险，对欠发达地票用地保障的风险，对农民权益保护的风险。
2.2.1耕地保护风险
(1)对耕地占补平衡的影响。地票产生环节复垦的
表1地票制度风险文献研究结果
Tab1Ticket system risk literature research results
风险归类
Risk classified文献检索结果
Literature research result耕地保护的风险9农民权益保护的风险12对房地产市场冲击的风险4远郊区发展用地保障的风险5
表2社会调查风险分析
Tab2Risk analysis of social survey
调查对象
Survey object调查方法
Survey
【关键词】耕地资源价值；征地补偿标准；比较分析
【中图分类号】F301.2 【文献标识码】A 【文章编号】1002－736X(2012)03－0104－04
随着改革开放的深入，城镇化进程步伐不断加快，以征占农用地搞开发建设为标志的大、中型城市的扩展也开始了一个新的起点，大量的农村集体土地被国家征收转变为建设用地，土地问题和失地农民问题便随之而来，而这些问题与现行的征地补偿制度有着密切的关系。在我国现行征地补偿制度中，由于对耕地资源价值的理解缺乏共识，并且由于耕地外部性和公共物品属性的存在，耕地资源的某些价值便难以量化，这样导致决策者缺乏完整的决策信息，最终使耕地资源配置呈一种低效率的状态，同时失地农民的利益补偿便因此而受到伤害。因此，正确的认识并准确的评估耕地资源的价值，使得耕地资源的综合价值在耕地转移过程中得到充分体现，不但可以提高耕地资源的配置效益，而且可以有效地防止耕地资源的流失，同时，为征地补偿标准的改革提供一定的参考价值。
一、耕地资源价值内涵及其测算方法简介
(一)耕地资源价值内涵
对于耕地资源价值的内涵，学术界目前有三种观点。第一种是以蔡云龙、霍雅琴和汪峰为代表的“综合价值说”，他们在研究中将耕地的价值分为经济价值、社会价值和生态价值之和。第二种观点认为，耕地资源的价值是指耕地资源的市场价值和非市场价值，研究代表有蔡银莺、李晓云，连刚。第三种观点则认为，耕地资源的价值是指使用价值和非使用价值，代表有诸培新、曲福田等。第一种观点综合考虑了耕地在经济、社会和生态方面所具有的价值，较为全面地衡量了耕地资源的价值，相对其他两种观点更具有可取性。
第一种观点对耕地资源价值的评估方法更为成熟，所以，本文对耕地资源价值的测算采用第一种划分方法。
耕地的经济价值通常是指耕地的生产价值，即耕地用于农业生产所获得的农产品的价值，主要体现在提供农产品和轻工业原料；耕地的社会价值是指经济价值和生态价值等转化为社会功能的间接价值。耕地的社会价值可以从两个层面来理解，从国家层面来讲，耕地的社会价值主要体现为国家粮食安全保障价值，从农民层面来讲，耕地的社会价值为社会保障价值。耕地的生态价值指耕地及其上的生物构成的生态系统具有的生态价值，耕地及其上的生物构成了一个人工生态系统。
耕地资源的价值用公式表示为：
V＝Ve＋Vs＋Vz
其中v表示耕地资源的价值，Ve代表经耕地资源的经济价值，Vs代表耕地资源的社会价值，Vz代表耕地资源的生态价值。
(二)耕地资源价值测算方法
1.耕地经济价值测算。耕地经济价值测算一般采用收益还原法也称收益倍数法或收益归属法。先计算出该耕地的农作物总收益，再逐一扣除其中物质和劳动的投入份额，剩余的部分就是耕地资源收益，再将其还原便得到资源的价值。
具体计算公式为：Ve＝a／r ①
式中Ve为耕地的经济价值，a为耕地的纯收益，r为还原利率。
可以看出，测算耕地资源经济价值的关键在于确定耕地的纯收益a和还原利率r。
耕地纯收益a＝农作物总收益－物质投人－劳动投入 ②
台湾学者林英彦曾提出，收益还原法中的还原利率应采用实质利率。实质利率是以银行一年定期存款利率为基础，并用物价指数调整以后，再扣除一成的所得税而得到的利率p：
p＝l／n ③
式中：p－实质利率；1－一年定期银行存款利率；n－物价指数。
2.耕地社会价值测算。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，社会保险是社会保障的核心部分。社会保险是指国家通过法律手段对全社会劳动者强制征缴保险金，用以对其中丧失劳动能力或失去劳动机会的成员提供基本生活保障的一种特殊的消费品再分配方式。
根据土地对农民承担养老保障、就业保障等方面的保障功能和《社会保险费征缴暂行条例》规定的征缴内容，进行耕地资产核算中，社会保障价值应包括基本养老保障价值和农民失业保障价值。
具体计算公式为：Vs＝Vs1＋Vs2 ④
vVs1代表养老保障价值，Vs2代表农民失业保障价值
(1)Vs1＝Yale×m ⑤
式中：Ya－人均农用地社会养老保障价值；e－均耕地；m－土地可保障系数。
Ya＝(Ym×b＋Yw×c)×Mi／M。 ⑥
式中：Ya－人均农用地社会养老保障价值(即平均年龄为a时保险费缴纳金额)；
Ym－a年龄男性公民保险费缴纳金额基数；
Yw－a年龄女性公民保险费缴纳金额基数；
b－男性人口占总人口的比例；c－女性人口占总人口的比例；
Mi－a年龄农民基本生活费(月保险费领取标准)；
Mom月保险费基数(本文取100)。
m＝Ei／Ej＝Fi/Fj ⑦
式中：m－地可保障系数；Ei－人均土地的社会保障额；Ej－人均社会保障额；
Fi－农民人均年农业纯收入；Fj－农民人均年纯收入。
(2)Vs2＝S×T×m÷E ⑧
式中：s－年最低生活保障金；T－时间；m－土地可保障系数；E－人均耕地。
3.耕地生态价值测算。针对耕地生态价值的测算主要有市场价值法、人力资源法、重置成本法、影子工程法和旅行费用法。谢高地等学者在Costanza等学者估计的各项生态系统服务价值的基础上，假定生态服务功能强度与生物量呈线性关系，提出适合我国的单位面积生态服务价值。
根据被征用耕地的面积，并参照谢
高地等人在《青藏高原生态资产评估》中的中国不同陆地生态系统单位面积生态服务价值表表，就可以测算出被征用耕地的年生态功能价值。然后利用收益还原法来确定耕地用途变更后总生态功能价值。用途变更后，土地的生态功能价值将永远灭失，所以期限采用无限年期。还原利率用银行一年定期存款利率。
V＝Vo／R ⑨
式中：v表示耕地的总生态功能价值，Vo表示耕地的年生态功能价值，
R表示生态功能价值的还原利率。
二、兰州市城关区耕地资源价值测算
兰州市城关区耕地主要集中于青白石街道与伏龙坪街道，城关区总耕地面积2542.42hm2，其中水浇地959.18hm2，旱地1583.24hm2。水浇地的比重为37.72％，旱地比重为62.28％。青白石街道耕地面积1194.25hm2，占全区耕地面积的46.83％，伏龙坪街道耕地面积764.54hm2，占全区耕地面积的29.98％。
(一)兰州市城关区耕地资源的经济价值测算
根据国土资源部2007年《征地统一年产值标准测算指导性意见》，如果某一种农作物种类种植面积超过市(区)范围内耕种土地的60％，可以直接确定其为主要农作物种类，如果没有超过市(县)范围内耕种土地的60％的农作物种类，可选择2－3种作为主要农作物种类，但原则上要求每一种主要农作物种类种植面积要超过30％。两街道蔬菜播种面积占总播种面积的57％，远大于其它农作物播种面积，根据土地资源资产核算的最佳利用原则，确定青白石街道、伏龙坪街道主导农作物为蔬菜。
根据表－1及公式②最终计算兰州市城关区青白石街道和伏龙坪街道的主要农作物的纯收益分别为84688.1元／hm2和85805.2元／hm2。
由于2008年10月30日央行调整了一年期存款利率，当年一年期存款利率为3.60％。根据兰州市城关区统计局2008年统计资料，同期农产品物价指数为101，6％，确定农用地土地还原利率r＝3.60％＋101.6％＝3.54％。
所以根据公式①最终计算得青白石街道、伏龙坪街道单位面积经济产出价值分别为239.24万元／hm2和242.39万元／hm2。
(二)兰州市城关区耕地资源的社会价值测算
1.农地社会养老保障价值的计算。根据城关区2008年统计年鉴，确定城关区人均年农业纯收入3668元，农民人均年纯收入5818.6元。根据公式⑦可计算得出m＝0.63。
根据城关区人口数据显示，区内人口年龄分布较均匀，故本文保险费缴纳金额平均年龄按35岁计，根据2008年版个人养老保险费率表，查得35岁男性、女性公民保险费缴纳金额基数分别为12137元、14218元。根据兰州市社保局有关文件要求，35岁农民基本生活费每月150元。另据城关区公安年报统计数据，青白石街道2008年总人口0.8679万，其中女性0.4031万，男性0.4648万，男性人口占总人口53.55％，女性人口占总人口46.45％，耕地面积680.7225hm2，则人均耕地0.0784hm2；伏龙坪街道2008年总人口0.3209万，其中女性0.1526万，男性0.1683万，男性人口占总人口52.45％，女性人口占总人口47.55％，耕地面积451.0786hm2 ，则人均耕地0.1405hm2，由此可根据公式⑥计算得Ya＝19655.44元。进而根据公式⑤计算出青白石街道和伏龙坪街道耕地社会养老保障价值分别为15.79万元／hm2和8.81万元／hm2。
2.农民失业保障价值的计算。根据《甘肃省农村居民最低生活保障制度试行办法》，符合农村最低生活保障标准的农村居民，每人每年将享受不低于600元的最低生活保障金。
根据2007年1月22日的《失业保险条例》(中华人民共和国国务院令第258号)第十七条规定，失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算。再次失业领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。本文计算农地就业保障价值时，其时间可按照领取失业保险金的最长年限2年计算。
根据前文测算的兰州市城关区的土地可保障系数为0.63，故可根据公式⑧测算青白石街道和伏龙坪街道农民失业保障价值分别为0.96万元／hm2和0.54万元／hm2。
3.耕地社会价值的计算。由农地社会养老保障价值和农民失业保障价值可最终得到兰州市城关区青白石街道和伏龙坪街道的耕地社会保障价值分别为16.75万元/hm2和9.35万元／hm2。
(三)兰州市城关区耕地资源的生态价值测算
根据央行2008年10月30日调整的一年期存款利率，可知当年一年期存款利率为3.60％。由于兰州市城关区征地面积表研究测算表明到征用青白石街道、伏龙坪街道地为耕地、草地，其中征用的青白石街道耕地中农田占60.28％，草地占39.72％，征用的伏龙坪街道耕地中农田占77.35％，草地占22.65％。所以参照谢高地等人在《青藏高原生态资产评估》中的中国不同陆地生态系统单位面积生态服务价值表并根据公式⑨可以测算出青白石街道、伏龙坪街道的单位面积生态价值分别为18.01万元／hm2和17.52万元／hm2。
(四)耕地资源总价值核算结果
兰州市城关区青白石街道、伏龙坪街道耕地资源价值即耕地的经济价值、社会价值与生态价值之和。
三、耕地资源价值与现行征地补偿标准的对比
根据兰州市目前实施的征地补偿标准，青白石街道所处区片补偿标准为168.3万元／hm2，伏龙坪街道所处区片补偿标准为100.32万元／hm2。
通过把青白石街道、伏龙坪街道的征地补偿标准与其耕地资源价值进行比较就可以从中发现以下两点。
第一，兰州市城关区青白石街道、伏龙坪街道耕地资源经济价值分别为273.04万元／hm2和268.72万元／hm2，远远高于政府对农民的征地补偿的168.3万元／hm2和100.32万元／hm2费用。政府的补偿标准只是占到了青白石街道和伏龙坪街道耕地资源总价值的61.64％、37.33％。文中实例中征地补偿标准只是体现出了耕地资源总价值的一部分，属于适当补偿。
第二，通过对比分析青白石街道与伏龙坪街道的耕地资源总价值可以明显看出二者的耕地资源总价值很接近，但是其各自的补偿标准却存在很大的差别，说明除了其各自的耕地资源质量的不同及发挥的功能不同导致的补偿标准有差别以外，在征地补偿过程当中存在很多的人为因素，很多情况农民没有得到耕地本身所具有价值相一致的补偿，这就要求有关部门在征地补偿过程当中应该严格按照耕地价值对农民进行补偿并设立相关法律。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；过程异化
中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）01—0039—04
城乡建设用地增减挂钩是指农村集体建设用地减少跟城市建设用地增加挂钩，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地（或农用地）的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设、农民居住区建设的地块（新建区），共同组成建新拆旧项目区，通过农村建设用地的建新拆旧和土地复垦，最终实现建新拆旧项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理，集约化水平大幅度提高的土地整理工作。作为国土资源部出台的一项重大战略决策，城乡建设用地增减挂钩进一步盘活了利用农村存量建设用地，提高了土地利用效率，缓解了城乡用地供需矛盾，受到各地的普遍欢迎。然而，在具体实施过程中，某些地方“增减挂钩”发生异化，出现了一些新情况、新问题，必须引起高度重视。
一、城乡建设用地增减挂钩政策的实施及成效
近年来，为加强耕地保护，国家出台耕地占补平衡办法，要求各地要严格按照建设项目占地的数量，进行耕地占补平衡，补充的耕地要在数量和质量上与原有耕地相当，并要求县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。2004年国务院出台了城乡建设用地增减挂钩政策，支持农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，最终达到既盘活农村存量建设用地，缓解城市建设用地扩张对农用地的压力，又实现增加耕地数量、提升耕地质量的目的，其本质是“占补平衡”的创新。2006年国土部开始在全国五省市开展试点，2008年又增列19省市为试点。试点政策的出台在全社会产生了广泛的影响，在政策的不断完善与创新下，拓宽了建设用地空间，保护了耕地，提高了耕地质量。
各地在试点过程中，因地制宜，探索了不同的增减挂钩模式。从实施主体来看，主要有政府主导、市场主导和农村集体自主运作等类型。所谓政府主导，主要指由政府统筹管理和组织，负责项目立项选址、规划编制、方案设计、资金筹措、工程督办和项目区验收等。项目实施企业作为具体的执行单位，负责拆旧区农民安置和新建区工程。所谓市场主导，是指政府通过提供优惠政策，运用市场机制来引导企业参与项目实施，企业通过投资、拆旧和安置，获得项目用地， 政府在这个过程中只是监督、引导、协调和服务。农村集体自主型运作，指新区建设和旧地复垦都由农村集体组织依据政策自行控制的模式。政府主导型是目前全国各地比较普遍的模式，市场主导型也有一定比例，农村集体自主型运作的情况相对比例较少，一般对农村集体的经济实力要求较高，同时村民要充分了解政策，对改善居住环境具有较强的意愿。从具体的实施方法上看，又有四种：第一，就地城镇化。主要是经济发展较好的城市或县城郊区，其主要做法是将城市建设和农村建设统筹规划，通过增减挂钩政策将农村居民点整理后，周转出的指标全部用于城镇建设，而原拆旧区转化为城市社区，农村居民相应转变为城市居民。第二，场镇扩展。实施范围在小场镇及周围的农村，主要做法就是引导场镇附近农民向场镇集中，通过整理农村居民点的建设用地指标，用于场镇建设，壮大地方小城镇规模，并引导农村剩余劳动力从事二三产业。第三，拆村并村。将几个居民点分散、居住条件不好的村落整合，通过规划选址，加强基础设施建设，将几个村落的居民合并到相对集中的一处或几处居住。第四，整村搬迁。主要指在一些自然条件恶劣的山区和地质灾害易发区，通过增减挂钩将所有农村居民点进行复耕，选择地理条件较好的新区重新规划建设，节约的用地指标用于发展城镇建设。
城乡建设用地增减挂钩政策在执行中取得了以下较好成效。
1.缓解了城市供地紧张的矛盾。当前国家对各地城市发展中年度用地指标有严格的规定，导致各地在推进工业化、城镇化过程中存在用地瓶颈制约。城乡建设用地增减挂钩，在满足大的耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。
2.推动了统筹城乡发展。长期来，我国大多数农民习惯于自然院落形式分散居住，村庄建设大部分是以农民自主建设为主，由于未经过科学规划指导，村庄布局不合理，制约了农村的发展。通过增减挂钩，整体规划，推进田、水、路、林、村综合整治，改善了农民生产、生活水平，提高了农业生产能力，有效解决了耕地保护和节约用地“缺动力”、农业发展和农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”的问题，有效地推动了农民向城镇和新村集中、土地向适度规模经营集中，有力促进了城乡统筹发展。
3.促进了集约节约用地。通过增减挂钩，有效整合农村居民点用地，对原有散乱、废弃和闲置的农村建设用地进行整治，农村居民点“小、散、乱”现象有所改善，形成集聚效应和规模效应。共用设施建设，降低了人均用地标准，节约了大量土地，同时通过建设标准化的田间地块，整体改善土地质量，促进土地利用的有序化、合理化、科学化，提高了土地利用效率。根据全国已试验的增减挂钩试点调查，旧村庄整治后一般节地在50%左右。刘彦随等通过高分遥感影像调查，认为全国64万个行政村330万个自然村通过综合整治，近期增地潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩，而若能保障转移进城人口全面小康住房用地需求，并实现快速城镇化发展后农村人口、产业、用地相对集中，我国农村综合整治远期增地可达992.16万公顷，约合1.49亿亩。
4.撬动了农村土地管理制度改革。众做周知，我国实现最严格的土地管理制度。受农村土地及集体经济组织等方面法律法规的限制，农村土地所有权人主体的问题、运行管理问题、权益保障问题缺乏具体的政策办法，农村土地使用和管理制度改革的深度和广度不足，农村集体建设用地尚不能充分实现合理的市场化价值，市场化流转还存在一定的障碍。而增减挂钩则通过合法途径对土地权属进行调整，对建设用地进行流转，对耕地保护提出措施，对农民权益进行保障，对低效使用土地进行整治，成为推动土地资源向土地资产、土地资本转变的一个重要抓手，成为撬动农村土地管理制度改革的一个“导火索”，对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果具有重要的意义；对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等有重大促进和导向作用。
二、综合评估滞后使“挂钩”实施面临异化风险
作为一项解决工业用地、城市发展用地供需矛盾的工具性措施，城乡建设用地增减挂钩政策从开始试点就受到各地的普遍欢迎，同时由于对增减挂钩的具体评估缺乏统一规定和实施细则，导致部分地方在“挂钩”过程中前期调查评估不够，中期监管不力，后期验收不规范，从而使“挂钩”效果出现偏离耕地占补平衡目标的风险。
1.重前期申报不重中后期评估验收，耕地占补平衡运行面临异化风险。按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）文件的要求，城乡建设用地增减挂钩项目要严格按照前期调查评估、中期监督管理、后期验收评估等环节实施，要重视征求农民集体和农户意见，对涉及权属调整的集体土地使用权及土地承包经营权进行摸底调查，编制《土地权属调整初步方案》，并委托有资质的专业评估机构对建设用地整理项目进行技术审查，出具技术审查报告。要求加强监管，整治项目自立项批复之日起时必须完成复垦整理工作。项目实施后要进行严格的数量、质量评估验收。而目前部分地方增减挂钩的实际运行中，耕地占补平衡存在被异化的可能。主要有几种情况：一是“实占虚补”风险。有些地方只注重“占”，不注重“补”。新区建设工作热心，拆旧区复垦工作滞后，难以按规定时间归还台账，导致被占良田已经成为城市建设用地，而补充或新增耕地却迟迟得不到落实。二是“实优虚劣”风险。一般而言，城市周边土地相对平缓、肥沃，水源、地质条件较好，而偏远农村地区可能位于高原山区或土质较差的丘陵山地，同时又是原有宅基地、砖瓦厂或其他建设用地，复垦成为与城市周边耕地质量一样的良田相对较难，在耕地质量上有可能形成用质量较差的替换质量较好的风险。三是农地“非农化”风险。由于土地整理成本相对较高，而纯粹的农业生产缺乏比较优势，不少地方土地整理以后，不是用来进行农业生产，而是进行一些“非农化”的经营牟取更大的经济效益。四是耕地“非粮化”风险。在各地的土地整理以后，即使仍然从事农业生产的，也有不少地方更倾向于种植花木、蔬菜等经济作物，而不是单纯的生产经济效益相对较差的粮食。
2.补偿标准不一和新村建设规划缺少评估使农民增收、农村建设面临风险。城乡建设用地增减挂钩政策实施的初衷是解决城乡合理用地问题，同时也是推进和落实以城带乡、以工促农战略的一条有效路径，可以通过建设用地指标的流转将城市发展成果转移到农村，使城市资金通过一定的方式支持农村建设。但在实施过程中，存在四方主体，即政府、企业、农村集体组织和农民。国家有关部门在房屋拆迁和建设用地复垦为耕地上并没有出台具体的收益分配标准，有些地方工作做得好的，农民不需花费太多就可以搬到新区或新村。而也有少数地方将增减挂钩的补偿标准参照传统征地补偿，据国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%，造成农民利益受损。另一方面，新区或新村建设规划评估不足，导致新建集中区在具体使用时，不符合农民生产生活习惯，造成较大生活成本。如有些地方只是考虑让农民集中居住，但却未考虑农民饲养牲畜的习惯，新建区未规划牲畜饲养空间，导致新区建成后农民入住率低。也有的地方不考虑文化风俗习惯，导致新区建成后，原有村落长久形成的历史非物质文化丢失或遭到破坏。
3.挂钩项目与相关规划缺少衔接评估使农村用地面临结构失衡风险。规划编制质量不高，规划滞后，规划意识不强，是长期以来我国农村发展和建设无序的症结之一。开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩，就是要变无序为有序，提高农村用地的质量和效率。因此，城乡建设用地增减挂钩的前期申报工作必须强调统筹规划，即以科学规划为引导，严格按照土地使用规划，通过典型示范，推动农村土地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中，一些地方为了尽快解决城镇建设用地指标紧缺的压力，在增减挂钩项目选址上只顾眼前，不顾长远，随意划地，导致挂钩规划与土地利用总体规划不衔接，与城乡规划不协调，对农用地、建设用地和未利用地三大一级类用地的结构缺乏科学规范的引导和控制，使三类用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险，难以实现促进社会主义新农村建设、统筹城乡综合配套改革、建立新型城乡形态的战略目标，各种争地矛盾很难得到有效解决。
4.置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险。保障国家粮食安全是城乡建设用地增减挂钩政策的根本要求，是国家规定18亿亩耕地红线的政策本底。目前各地在增减挂钩后，对新补充耕地的质量评估还需要更加严格，形成更为完备的标准。尽管表面上通过增减挂钩，一些地方在耕地总量上保持大体平衡，但实际上新复垦的耕地要形成较好的生产力，还需要多年的精心培育。各地挂钩过程中存在劣地换良田现象，补充耕地的质量与被占用耕地的质量之间存在较大的差距，实际上是耕地在减少，与耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面积没有减少，但实际上粮食产量下降，这种情况一旦成为普遍现象将严重影响国家粮食安全。
三、科学实施增减挂钩政策的对策建议
1.坚持统筹规划，健全完善项目规划管理体制机制。政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用绩效水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，把拆旧区和新建区作为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位，统筹考虑市县域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标准、环境保护等要求，建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。
2.创新农村产权制度，推动农村建设用地优化配置。明晰农村产权关系和权能，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。全面开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和农村房屋产权确权登记颁证，这是开展农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩的基础。要在技术方面对确权工作进行规范，坚持实测确权，在管理上加强指导和监督，建立健全农村产权维护和纠纷调处机制。完善农村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建设强度，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出机制和农村房屋产权流转、交易、处置机制。
3.建立科学合理的补偿标准和责任评估体系。在严格执行规划的前提下，逐步提高农民在土地非农化和增减挂钩过程产生的增值收益中的分配比例。明晰建设用地作为一种商品的价值构成要素，在补偿标准方面要综合考虑区位、自然生产力、开发成本、机会成本、复垦成本、预期收益、社会保障价值因素等。建立专业、权威的评估机构，科学估算土地价值的合理区间，将其作为监督土地交易市场正常运行的依据。明确土地使用权交易各方的责任与义务，作为土地转换之后续工作的考评与监督依据。
4.建立项目区招投标和规范化管理机制。在项目区挂钩实施过程中，严格依据条件实行项目区招投标管理。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以采取项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制等。严格控制周转指标规模，规范管理，不得违反规划扩大试点范围，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注重耕地的数量不减少，又要保证整理后耕地的质量不降低，要做好耕地质量评估检查。
实施城乡建设用地增减挂钩政策，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡建设用地的双向互动和协调运行，对缓解当前我国经济发展速度与耕地保护之间的矛盾具有紧迫性和现实性。而如果不重视“挂钩”过程中的综合评估和管理，则一项好的政策也会异化为侵害农民权益、造成国家粮食安全的隐患。因此，探索制度创新，完善体制机制设计，对进一步科学实施增减挂钩政策、促进城乡一体化发展具有重要意义。
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参考文献
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【关键字】水土保持；生态服务功能；物质量计算
1.水土保持生态服务功能及其价值的概念
本文是对水土保持的服务功能所具有的价值进行评估，因此关于水土保持生态服务功能及其价值的概念也要在生态服务功能价值概念的基础上进行归纳。目前对生态服务功能价值的来源、构成和定义的认识，还没有完全统一，各种观点之间存在很大的差异。但是，无论如何，各种观点争鸣的存在，既说明环境价值的不完善，也说明了人类对环境价值研究的高度重视。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和可持续发展战略的付诸实施，相关的研究将获得新的动力，也将取得新的进展。
1.1水土保持生态服务功能。在总结前人关于生态服务功能的概念基础上，本研究认为水土保持生态服务功能是指水土保持过程中所采用的各项措施对维持、改良和保护人类及人类社会赖以生存的自然环境条件的综合效用。
1.2水土保持生态服务功能价值评估。指在特定尺度和区域范围内对水土保持措施为人类和社会提供的服务进行货币计量的研究。
由于生态系统服务的总经济价值（TEV）包括利用价值（UVT）和非利用价值（NUV）两部分，利用价值包括直接利用价值（DUV，直接物价值和应接服务价值）、间接利用价值（JUV，即生态功能价值）和选择价值（BV）和存在价值（EV）。本文重点分析除去直接利用价值以外的其他几部分价值。
进行水土保持生态服务功能及其价值评估的现论依据除生态学和水土保持学2门基础性学科外，更重要的是生态经济学。生态经济学是人类对经济增长与生态环境关系的反思而出现的，其研究对象是一个复杂的生态经济系统，是研究人类社会经济活动与生态环境关系及其规律，研究不仅是社会经济与生态环境的互相依存关系，更重要的是人类社会子系统的存在和发展依赖于生态经济大系统的平衡与调节机制。
2.蓄水保土功能
2.1水土保持耕作法的蓄水拦沙功能
2.1.1等高耕作。又称横坡耕作，是指在坡面上沿等高线方向所实施的耕犁、作畦及栽培等作业。横坡耕作可以拦蓄大量地表径流，控制水土流失发生并增加土壤蓄水量，它是坡耕地实施其他水土保持耕作措施的基础。在北方干旱少雨地区，耕作方向基本沿等高线，以利于保水保土。
等高耕作的技术要点：a适当的土地整平。当土地有局部的低洼时，等高行穿过时会发生急剧的弯曲，造成积水的危险地带，导致等高耕作失败。因此，应提前予以适当的整平。b.测定等高基线。实施等高耕作前，首先要测定基线，根据基线来耕作、作畦和种植。c.等高畦的犁筑。当设定第一条基线，即犁筑与该线平行的畦，到坡度改变处，就停止犁筑，再在该处向上或向下与已经犁好的畦的等距离处，测出另一条等高基线，并根据此线，再分别向上或下继续筑畦。d.短行的排列。坡度不同的地块上，在沿第一条基线犁出的畦和沿第二条基线犁出的畦的连接处，将产生一块楔形地区，这种小地形的处理，是沿着上面第一线和下面第二线分别筑出平行的畦，一般叫做短行。短行是积水的地带，它的位置将影响等高耕作的成败，所以要小心排列，最简单的方法是将短行放在上下两基线的中间部位。e.等高畦的配合应用。畦沟的容水量是有限的，因作业等关系，也不容易保持整齐的断面。在土层较浅、坡度较大、土壤渗透性不良的土地，仅使用等高耕作法，往往不能达到保土蓄水的目的。在这种情形，必须配合应用山边沟和梯田等方法。
大面积的水土保持耕作措施，如何准确地计算蓄水拦沙作用，迄今还没有成熟的方法。从水土保持做法的蓄水拦沙机理来看，大面积耕地与梯田的蓄水拦沙机理相似，但没有梯田的田面宽，其蓄水拦沙作用肯定比梯田小，但比坡耕地要大一些。水土保持耕作法的种类不同，其蓄水拦沙作用也不同，但在一个流域内很难说清各种耕作法的数量，因此只能采用平均的办法。通常，可参看小区试验成果或坡耕地的冲刷情况，更加将雨水平和措施质量进行折减。
2.4保持土壤肥力物质量
由水土保持农业措施保持土壤肥力的物质量计算公式为
保肥效益=Σ侵蚀模数×耕地面积×肥料含量（占土壤的百分比）
3.粮食增产功能
3.1集雨于大田作物补灌
这种模式主要是在满足人畜饮水的基础上，用剩余的窖水在作物生长的关键期进行补灌，主要利用点灌方法，提高作物产量，解决农民温饱问题。集水面类型主要为田间土路、柏油公路、荒山坡面，而窖主要分布在田间地头。在作物生长关键期进行有限补偿供水，显著地提高了作物产量。若将集雨补灌和地膜覆盖结合起来，增产效果更显著。
3.2集雨+设施农业或养殖
“集雨+设施农业或养殖”就是修建集水效率高的集水面收集足量的水，修建日光温室栽培经济价值高的作物或养殖动物，通过高投入高产出来提高水的利用效率。
参考文献
一、灾后恢复地质机制
主要体现在恢复地质规划和保险机制两方面，其中地质主要包括地质准备金和地质预案，保险机制主要包括投保率情况以及专门的保险理赔队伍。区域环境条件，理论上应该包括气候条件、地理位置、地质结构与地貌特征、危险区面积比例、危险区人口密度、危险区耕地面积比例以及通向区域外公路数等要素。但在一定范围内，前三个要素的差别通常不会很大。因此，本文主要考虑后四个要素等确定环境条件，因为这些条件反映着区域遭受灾害损失的程度。其中危险区面积比例是指具有潜在地质灾害的区域面积占所研究地域(通常由乡镇行政区域确定)的面积的百分比。本文将危险区面积比例分文四个等级，本文利用该指标刻画恢复力时，该指标分别给的分值，分值越高表示危险区面积比越低，恢复条件越好。危险区人口密度是指居住在危险区的人数对整个研究区域的人数的比值。本次研究把危险区人口密度分为五个等级2，分别表示密度为“非常高”、“很高”、“高”、“低”、“很低”。该指标提供了居住在危险区的人数信息，一个大的密度值对应一个小的分值，分别对应的分值为，0．5和0．6，表示人口密度越大，恢复越困难。危险区耕地面积比例是指危险区内农作物的耕地面积与整个研究区域的面积之比，与危险区人口密度分级及得分一样分为五个等级，分别表示密度为“非常高”、“很高”、“高”、“低”、“很低”。该指标提供了在危险区的耕地信息，一个大的密度值对应一个小的分值，分别对应的分值为，表示耕地面积比例越大，造成的经济损失越大，恢复越困难。通向区域外公路数表示了逃离灾难影响区的难易程度以及运输救援物质的难易程度。公路数量0，1，2，3分别对应的分值为0，0.2，0.4，0.6。针对上述评估指标体系，本文运用两两比较方法确定各层指标权重。假定有n个同层次指标1，2，…，n进行比较，依据专家的知识和经验，对所要评价的指标进行两两比较分析恢复力评估模型根据恢复力评估指标体系，在相应的指标权重确定后，关键问题是表1中底层每个指标的赋值。对此，我们通过设计问卷调查表，采取实地调研的方法采集各指标的取值。对于部分定性分析指标，根据指标完成情况分等级进行量化，赋予相应的数值。然而，由于各评价指标之间各自单位及量级的不同而存在不可公度性，为了尽可能地反应实际情况，要排除由于各指标的单位不同以及其数值数量级间的悬殊差别所带来的影响，避免不合理现象的发生，需要对指标类型一致化后的各指标值作无量纲化处理。以此类推，可以得到各级指标值，一直到一级指标恢复力大小。
二、实证研究
恢复力计算根据中最后一列数据和中指标权重，运用公式首先我们可以第四级各项指标的得分;然后运用公式并结合指标相应的权重，获得第三级各项指标的分值;以此类推，可得到安化县地质灾害的恢复力大小为0．556。各级指标分值。从计算结果看出，安化县的地质灾害恢复力不够大，主要原因有二:一是灾后恢复地质机制指标值较低，其中安化县地质灾害巨灾保险机制不健全是关键。二是安化县地处山区，地质灾害恢复的环境条件指数值很低。其中缘由是安化县地质灾害危险区域面积占总面积4950平方公里的76．8%，地质灾害点多达148处，近98万人口大部分都居住在地质灾害危险区域，危险区人口密度达到了56%;危险区耕地面积比例也非常高，80%的居民为农业人口;山区交通不发达，大多数地质灾害危险区域仅有一条公路，甚至有的地方还没有公路。根据以上分析，提高安化县地质灾害恢复力的主要措施，一是加快巨灾保险体系建设，在全县开展自然灾害巨灾保险，提高巨灾保险投保率;二是加强生态保护，减少地质灾害点;三是加快城镇化建设，将危险区人口迁移至安全地带;四是加快山区交通建设，全面实现村村通公路、村村网络覆盖的格局。数据来源及处理是我国地质灾害比较严重的省份。根据省人民政府的权威数据，地质灾害高易发区至少达到6．38万km2，占总面积的30%。根据有关资料统计，存在地质灾害隐患9954处以上，地质灾害隐患直接威胁50．47万人，间接受威胁人口达80多万，潜在经济损失达到100亿元以上。安化县是省地质灾害频发区域，全县共有灾害村132个、灾害点47处，受威胁群众1．4万人以上。我们课题组根据评估指标体系设计了详尽的调研方案，在2012年7月到安化县开展实地调研以及查阅相关资料，收集了大量的统计数据。通过运用上述统计数据的无量纲化处理技术，获得了恢复力指标体系中第五层次的统计数据，见下中最后一列数据。评估指标权重的确定评估指标体系各层次的权重采取向专家问卷调查的方法确定，发出了30份调查表，收回25份。根据回收问卷调查，为了避免个别专家出现偏见现象，我们采取了25份有效调查数据的算术平均数处理技术，经过整理获得各级指标的权重，中权重数据。
三、结论
将环境条件纳入刻画要素，不仅能更加客观地评价不同地域的不同的灾害大小问题，而且能为各级政府在制定防灾减灾措施，特别是制定灾后恢复与地质对策时提供更为科学的参考依据。本文所给出的这一评估方法具有非常好的可操作性，对各级政府部门具有很好的参考价值，它可以帮助决策者快速确定哪些灾区需要立即采取减灾措施，并立即采取行动开展灾后恢复与地质工作，防治发生更多的次生灾害和社会风险减轻灾难造成的损失。
作者：苏见信单位：上海地质勘查队
关键词 生态补偿;标准;机制;利益相关者;寻租行为
中图分类号 F062.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2009)06-0001-06
自1990年代后期以来,随着生态补偿实践的展开,学者们对生态补偿现象作了大量案例研究和理论探讨。然而,这些文献多属于现象描述和就事论事式的归纳总结。迄今为止,已有的研究没有阐明生态补偿这一概念的内涵和外延,没有提供如何计算生态补偿标准的方法,也没有解释清楚各种生态补偿机制的关系及适用范围。为此,本文从经济学的角度讨论了生态补偿标准和机制。
1 生态补偿标准
1.1 生态补偿的成本
成本是生态补偿项目中损失者的保留效用,是利益相关者谈判和生态补偿标准制定的基础。生态补偿成本CT大体上可划分为直接成本、机会成本和发展成本。当然,并不是所有的生态补偿项目都会发生上述三类成本,这取决于项目的性质。
直接成本Cd包括直接投入和直接损失。直接投入是为保护、修复生态环境而投入的人力、物力和财力。森林生态补偿项目中,直接投入包括造林成本、育林成本和管护成本等,如退耕还林项目投入的种苗、人工;流域生态补偿项目中,直接投入包括上游为保护流域环境而付出的成本或下游为恢复生态和净化水质而付出的成本,如在涵养水源、水土流失治理、工业污染治理、农业非点源污染治理、城镇污水处理、其它水利设施等方面的投资。直接损失是为纠正生态服务利用的外部性或实现生态服务交易时给当地农民造成的损失,如库区移民毁坏的房屋、树木等财产,关闭的工厂,淹没的道路或其它基础设施。
直接投入以现值计算,直接损失则按年限折旧或采用市场重置法估价。对于持续时间长的生态补偿项目,必须考虑通货膨胀可能造成的贬值。退耕还林项目是1999年开始的,当时规定每亩补贴50元用于种苗和造林。该项目至今已实施将近10年,这期间农村居民消费价格指数已由1998年的319.1上升至2007年的366.9;农民人均纯收入已由1998年的2 161元上升至2007年的4 140.4元。如果再按当时的标准执行,补偿额就不够支付造林费用。
部分直接成本并不是账面上显而易见的。中国幅员广大,不同地方有不同的礼仪、价值观、风土人情、饮食习惯等。而且,华夏文明崇拜祖先,重视家族团聚、友爱和互助。这些风俗、礼仪、文化直接影响个人的幸福观。在生态脆弱地带和库区,如三江源保护区和南水北调中线工程,生态补偿项目要求将部分农牧民外迁。这些移民迁至其它地方后,脱离了原来的文化网络,新的地区对他们是陌生的。他们可能遭受当地人的歧视,需要重新学习当地风俗礼仪,调整自己的行为方式。所以,移民的直接损失不只是物质上的,而且还包括学习成本、心理上的挫折、失落和孤独感受。
机会成本Co则是由资源选择不同用途而产生的。退耕还林项目中,原来种植农作物的山地、坡地用于植树种草,农民由此造成的收入损失便是机会成本。例似的有南水北调中线工程丹江口库区淹没的农田,水源地保护区禁止渔民捕鱼、禁止农民施肥和喷洒农药而导致收入减少等。机会成本是各国生态补偿主要考虑的因素。20世纪30年代,美国实行保护性休耕计划,列入休耕计划的农地主要按实际地租率进行补偿。目前,欧盟也是根据各类环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准,然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。
发展成本Cp主要是生态保护区为保护生态环境、放弃部分发展权而导致的损失,如水源保护区严格限制加工业、尤其是污染工业发展;自然保护区严禁开采矿产资源,严禁猎取、采挖各种动植物资源等。以南水北调中线工程为例,因水库建设,河南淅川县基础设施受到严重破坏,原有的县乡公路网被分割,30万人出现行路难。政府因企业关闭自2004年始每年减少财政收入891.5万元;湖北郧县淹没工矿企业46家,加上部分关闭的企业,政府每年减少财政收入约4 000万;湖北丹江口市全部淹没的企业48家,部分淹没的企业26家,受影响的企业5家,涉及职工15 485人,总资产40 024.8万元。
发展成本也可能是个人因生态保护而牺牲的发展机会。在传统社会和转型经济中,市场关系、尤其是金融市场并不发达,农民依靠血缘和地缘关系编织的社会网络互助互济,对抗风险,平滑消费,借贷资本,发展生产。在法制不张、政府软弱、缺乏能力保护居民的社会,这种社会网络甚至是财产和生命安全的保证。生态移民和库区移民实际上割断了这部分农民的社会网络,削弱了他们动用资源的能力,损害了他们的社会资本和发展机会。
由于社会经济环境及市场的复杂性和不确定性,生态保护区的发展成本无法预测。我们很难准确估计,如果没有南水北调工程,十年后丹江口库区工业GDP将增至多少,能容纳多少就业,能上缴多少税收等等。不过,假定劳动力、资本、企业家可以流动,在别的地方或别的行业挣得市场工资、平均利息和利润报酬,生态保护区损失的发展机会就主要体现在税收和政府的公共品提供能力上。通过财政转移支付,使当地居民与周边地区或全省享受同等的教育、医疗、养老、低保、治安等公共服务,发展成本应该能基本上得到弥补。农民个人损失的发展机会则可通过直接收入的方式进行补偿。2006年颁发的《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》提出,库区移民每人每年可获得补助600元,扶持年限为20年。这可视为对移民损失的社会资本和发展能力进行弥补的尝试。
1.2 生态收益与补偿标准
自1997年Costanza等尝试测算全球生态系统服务价值以来[1],我国学者对不同地区和类别的生态系统服务作了价值评估,如陈仲新等对中国生态系统的功能与效益进行了价值评估[2],谢高地等对草地生态价值进行了评估[3],闵庆文等对青海草地生态系统运行的主要驱动力、内在过程及贮藏价值进行了评估[4],赵海珍、李文华等对拉萨河谷地区(达孜县)青棵农田生态系统服务的价值进行了评估[5],肖玉、谢高地等对稻田生态系统在初级产品提供、气体调节、氮素转化、有机质形成和累积、水调节、环境净化等服务的经济价值进行了评估[6],杨志新等对1996-2002年北京郊区农田生态系统提供的总服务价值和农田产生的负外部效应价值进行了评估[7],孙新章等对中国农田生态系统的服务及其经济价值进行了评估[8]。早期研究生态补偿的学者希望能比较准确地估计生态服务价值,并以此作为生态补偿的标准。
然而,生态系统提供的大部分服务没有市场,其价值需要借助间接的手段,如机会成本、替代成本、影子价格、资产价值、旅行费用、享乐价值、条件价值等。结果,估算出来的价值因选取的方法不同而大相径庭。即使是那些有市场价格的生态服务产品,生态系统在其中的真实贡献至今仍不得而知。我们认为,生态服务价值评估的确重要,但直接将其作为生态补偿标准将使人误入歧途。因为首先,作为生态补偿项目的投入者,无论是中央政府、地方政府还是企业,其目标无疑是最小化成本;而生态补偿项目中的损失者,无论是地方政府还是农民,其目标无疑是最大化收入补偿。因为利益冲突,两者根本不可能有一个所谓统一标准。其次,即使生态服务价值的计算是真实而准确的,它也只是相当于收益,而生态补偿的成本相当于投入,补偿的标准应基于成本而不是收益。试问,如果用生态服务的收益作补偿,生态补偿于社会何益处之有?
生态补偿标准实际上是收益者和损失者经过讨价还价而达成的。假定一生态补偿项目的成本、即损失者遭受的损失为CT,CT=Cd+Co+Cp。该项目的收益能准确地计算出来为R,并且有R-CT=ΔR>0。因为ΔR>0,所以该生态补偿项目是值得实施的。ΔR相当于市场交易中的合作剩余,可以在损失者和收益者之间进行分配,分配的比例取决于两者的谈判能力。假定项目损失者的谈判能力为λ,0≤λ≤1。相应地,项目收益者的谈判能力为1-λ。最 终结果便是,损失者得到支付、即该项目的生态补偿标准为S=CT+λΔR,收益者获得净收益(1-λ)ΔR。
当生态补偿项目的收益不能准确地计算出来时,该如何计算补偿标准?我们认为,生态补偿项目的实施者应该对该项目的收益有一估算,尽管这一估算不很精确。可能出现的情况是,项目估算的收益值变动范围很大,R变得很不确定或者趋于无穷大,ΔR不得而知。这时,可将生态补偿标准定为S=CT+Z,Z为损失者因其具有的谈判力而获得的额外补贴,与λ成正比。
所以,生态补偿的标准主要取决于损失者的损失CT和谈判力λ。λ与政治结构、损失者的组织程度、项目实施者的地位有关。当政策缺乏社会参与、不能反映利益相关者的诉求时,很容易忽视、甚至损害部分成员的利益。这时,由政府实施的生态补偿项目甚至可能出现λ
1.3 实践中的生态补偿标准
在天然林保护工程中,生态补偿除育林造林外,主要是解决森工企业人员安置问题,包括妥善分流安置富余人员和原有职工生活问题。国务院还规定,对于因限采、停采而造成还贷困难的森工企业的金融债务予以减免。所以,该项目既考虑了直接成本和机会成本,也考虑了发展成本。
退耕还林工程中,生态补偿对象包括退耕农户和地方政府两部分。对退耕农户,国家补助粮食、种苗费和管护费;对财政困难的地方政府,国家以转移支付的方式补偿因退耕还林导致的财政收入损失。退牧还草工程与之类似,国家对退牧的牧民补助粮食和饲料。退耕还林、退牧还草项目主要考虑的是农户和牧民的直接成本和机会成本,补偿标准在开始实施时是被农牧民接受的。但是随着生活水平提高和物价逐年上升,1999年定下的补偿标准已不能弥补直接成本和机会成本。
在南水北调中线工程丹江口库区,为保证水质,中央政府投入大量资本兴建污水处理厂和垃圾收集站、开展植树造林和水土流失治理、安置库区移民等。目前,该项目在生态补偿中存在系列问题,突出表现在:①关闭了大量污染企业和从事矿产资源开采的企业,财政转移支付主要用于工人安置和补偿资产损失,没有考虑地方付出的发展成本,如基础设施被破坏,工业发展能力被限制,以及水库给当地居民生命、财产带来的风险;②移民的财产损失和机会成本被低估,部分田土山水没有纳入补偿范围,移民心理成本被完全忽视;③由于停建令,移民长期生活在破旧、狭窄的土坯房内,国家关于修路、改水、通电等一系列优惠政策不能享受。最无助、最孱弱、最贫困的库区移民成了南水北调中线工程的损失者,这既违背了帕累托效率原则,也违背了罗尔斯的社会正义原则。
2 生态补偿机制
2.1 利益相关者
生态补偿项目中存在着极为关键的两方,这就是谁来补偿以及谁应得到补偿。按照“谁使用、谁付费”这一原则,生态环境的使用者应支付补偿资金。相应地,因生态环境过度利用而遭受损失的个人或企业应得到补偿。以矿区生态补偿为例,开采矿产资源的企业是补偿者,而受损的居民、农业生产者、工商企业便是补偿接受者。“谁保护,谁受益”原则和“谁受益,谁付费”原则都强调了生态系统服务的正向外部性,认为保护生态环境的个人或企业应得到补偿,而享受生态系统服务的个人或群体应支付补偿资金。
然而,已有的生态补偿原则是不完整的。因为这些原则主要针对的是生态系统服务的外部性、跨区占用和交易等引发的利益冲突,他们没有涉及自然资本和人造资本如何最优配置的难题,也没有涉及如何保证生态系统服务分配的代际公平难题。没有人因个人利益而关心自然资本与人造资本的最优配置。而在关于生态系统服务的代际分配中,后代人注定是缺位的。于是,部分生态补偿项目需要有一个代表全局利益和子孙后代利益的政府。
即使根据已有的生态补偿原则确定了谁来补偿和谁应得到补偿,将权利、责任、义务落实到具体个人时,仍然存在着甄别的困难。以水资源为例,根据“谁保护,谁受益”原则,对保护一条河流水质的个人和企业应进行补偿。然而,一个流域涉及数以万计甚至数以亿计的居民。这时,要分清楚每家每户在涵养水源、保持水土、减少农药等化学污染方面的贡献是不可能的。结果,谁应得到多少补偿往往是不清楚的。再以森林在释放氧气、固定二氧化碳的作用为例。根据“谁受益,谁付费”原则,享受了森林净化空气这一生态服务的人群应给森林所有者或经营者补偿。然而,每个享受了森林生态服务的人到底呼吸了多少新鲜氧气实际上是不知道的。
2.2 政府补偿
在适用于“谁使用、谁付费”原则的生态补偿项目中,使用者可能是经济实力雄厚的矿业开采公司或工商企业,而受损者可能是普通的居民或农民。应该提供补偿的一方可能凭借其政治和经济强势漠视受损者利益,不履行补偿责任。而且,普通居民或农民通常人数众多,居住分散,难以组织起来与生态环境使用者进行谈判。适用于“谁保护,谁受益”和“谁受益,谁付费”原则的生态补偿项目同样存在着因交易成本高昂而补偿难以落实的问题。因为首先,生态系统服务是以总体的形式被消费的,那些保护和维持生态系统的个人在其中做出的贡献难以度量。结果,接受补偿者内部可能因补偿标准不一致而产生分歧;其次,生态系统服务是流动的,这些服务流经的范围、在一定范围内有多少量等方面的数据往往不易准确得知。于是,享受了生态服务的群体可能否认自己受益的事实,不愿意提供补偿资金;第三,以水源地保护和森林净化空气为例,无论是生态服务的维护方还是生态服务的享受方,都是一个庞大的群体。不仅难以组织,而且很难在谁来支付、支付多少、谁该得到补偿、补偿标准等方面达成一致。
生态补偿中存在的高额交易成本可通过政府协调得以降低。政府利用权威可以避免组织过程中的搭便车现象;利用行政命令可以减少补偿过程中的讨价还价和要挟行为;利用税收和财政转移支付手段可以解决补偿资金和偏好隐瞒问题。政府还是公正的代表,通过法律和行政管制保护弱者的利益。政府节省交易成本的优势使得其成为生态补偿的重要推动者,尽管政府本身没有独立的利益。
中央政府被视为全局利益和民族长远利益的代表,主要解决生态补偿中的自然资本和人造资本最优配置、以及生态系统服务的代际分配问题。其中包括对大气、气候具有重要调节功能的森林带、草原、草地、湿地、湖泊的维护和修复;对珍稀物种生存地区和生物多样性地带的保护;对生态系统极为脆弱的荒漠、干旱、半干旱地区的维持和保护;对跨越多个地区的大型流域的水质进行保护并协调地区之间的用水量,等等。此外,对于贫困地区的生态补偿问题,尽管受益者主要是当地居民而不是全国,但由于这些地区财政收入极为有限,中央政府出于维持社会公平的职责,有必要对这些项目进行财政转移支付。最后,中央政府代国家参与国际合作,与其它国家协同解决区域之间及国际上的生态环境问题。
除中央政府外,中国还有31省级(不包括台湾、香港、澳门)、2 860个县级、41 040个乡镇政府。显然,每一级地方政府首先负责解决那些生态环境使用者和受损者、或生态环境保护者和受益者都在本辖区内的生态补偿问题。当使用者和受损者、或保护者和受益者不在同一辖区时,相邻的地方政府就需要合作,协商解决补偿标准、补偿范围等问题。此外,地方政府还须协助上级或中央政府解决区域性和全国性的生态补偿问题。
目前,我国一系列重大生态建设工程,如退耕还林(草)工程、天然林保护工程,退牧还草工程、三北防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程等,都是由中央政府负责发起和实施的。这些项目涉及的区域广、投资规模大、建设期限长,投资主要来自中央财政资金和国债资金。在财政部制定的《2003 年政府预算收支科目》中,与生态环境保护相关的支出项目大约30项,其中具有显著生态补偿特色的支出项目,如退耕还林、沙漠化防治、治沙贷款贴息等,占整个支出项目的1/3以上。此外,中央政府各部门,如国土、林业、水利、农业、环保等都制定和实施了一系列计划,建立了专项资金,对有利于生态保护和建设的行为进行资金补贴和技术扶助,如农村新能源建设、生态公益林补偿、水土保持补贴和农田保护等。1999年,农业部制定了《农村沼气建设国债项目管理办法(试行)》,规定对农村沼气建设项目进行补贴。林业部门建立了森林生态效益补偿基金。水利部门联合财政部门制定了《小型农田水利和水土保持补助费管理规定》(财农字[1998]402 号),将“小型农田水利和水土保持补助费”的专项资金纳入国家预算,用于补贴、扶持农村发展小型农田水利、防治水土流失、建设小水电站和抗旱等。
随着社会和经济发展,生态服务跨区占用和交易的现象愈加突出,居民对生态环境的要求更高,越来越多的地方政府开始了生态补偿实践。2004年,浙江省颁布了《浙江省生态建设财政激励机制暂行办法》,将生态建设作为地方政府财政补偿和激励的主要依据,并把生态功能区作为补助的重点地区。该办法明确了各项生态建设项目和工程的补偿支持力度,结合生态建设责任目标考核,将生态补偿、政府绩效和生态建设联系起来。广东省目前正在编制《广东省环境保护规划》。该规划将生态补偿作为协调区域发展的重要举措,准备采取积极的财政政策,补偿山区的生态环境保护。除财政补助外,地方政府还将税收优惠、扶贫和发展援助作为生态补偿的重要辅助手段。以异地开发的“金磐”模式为例。为了避免流域上游地区发展工业造成严重的污染问题,浙江省金华市建立了“金磐扶贫经济开发区”,作为该市水源涵养区磐安县的生产用地,并在政策与基础设施方面给予支持,以此弥补上游经济发展的损失,2003年,该区工业产值5亿元,实现利税5 000万元,利税占磐安县财政收入的40%。
总体上,中央和地方政府在生态补偿项目分工上是合理的。中央政府主要负责具有全局利益和长远利益的生态补偿项目,并根据公平原则支持贫困地区的生态环境治理、修复和维护;地方政府则主要负责那些生态服务由辖区内居民享受的生态补偿项目,如公益林营造和维护、水源地保护等。然而,也有部分由中央政府负责的项目的实际得益者是少数地区而不是全体居民,这些项目由中央财政支持便偏离了财政分配的公平原则。以南水北调中线工程为例,调水目的主要在于缓解北京、天津等省市的生产生活用水紧张局面,该项目应该由受益的省市而不是中央政府来投资。与之例似的有京津风沙源治理工程。再以退耕还林项目为例,该项目涉及流域多个区域,由中央政府负责实施更容易协调各地区之间的关系,但补偿资金全部由中央财政支付则不合理,因为下游地区从项目中得益更多,应该分摊更大一部分补偿资金。
2.3 市场补偿
由政府负责的生态补偿能减少讨价还价和搭便车行为,降低交易成本。但是,由于激励不足及监督成本高昂,我国生态补偿实施过程中存在着大量低效率行为。突出表现在:①部门分割,项目管理多头,资金使用分散。生态保护涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,这些部门负责生态保护政策的制定和执行,政府主导的生态补偿实际上成为部门主导的生态补偿。由于部门之间利益不相一致,项目资金被分散使用,项目监督上则相互推逶。②由于政府缺乏足够的人力和物力对生态补偿项目进行监督和评估,结果生态补偿项目成为个人或小集体谋取利益的手段。以退耕还林为例。部分地方政府操纵退耕还林政策,以各种方式套取财政资金,如虚报退耕还林面积,以经济林冒充生态林,将农户应得的补偿资金据为己有,等等。邢祖礼在四川内江地区的案例调查表明,2005年,当地退耕还林项目的租金规模估计为2 404～3 424万元之间,平均寻租比率达44.5%[10]。③为节省讨价还价成本,政府补偿项目的补偿标准常采用“一刀切”的方式。如在退耕还林项目中,全国仅分南方和北方两个补偿标准,补偿只重视数量,而对林相、森林覆盖度、森林结构等重要生态指标未加考虑。这样的补偿方式导致一部分地区补偿过多、另一部分地区补偿太低或者没有补偿的不公平现象。
因此,有必要在生态补偿中引入市场交易。生态补偿中的市场交易是指,通过市场调节促使生态服务的外部性内部化。目前,在生态环境保护方面,市场手段主要包括税收、一对一的市场交易、可配额的市场交易、生态标志和协商谈判机制等五种。通过税收杠杆保护资源、维护生态直到最近才提上议事日程。1999年,我国对进口原木和锯木免征关税。这无疑有利于增加国内市场木材供给,保护我国森林资源。2006年4月,我国对实木地板、实木指接地板、实木复合地板在生产环节上征收5%的消费税,这有利于减少木材消费。一对一的市场交易主要发生在水资源领域,如浙江省义乌和东阳及浙江慈溪和绍兴的水权交易;宁夏青铜峡河东灌区和河西灌区进行节水改造,把节约的水量有偿转让给大坝电厂(三期)和马莲台电厂等。生态建设配额交易预计将在森林资源保护和能源领域出现。生态标志制度在国际上被广泛采用,可以作为生态功能区和流域生态补偿的一种创新政策工具加以应用,但目前在我国还没有起步。
2.4 社区补偿
生态系统服务可能局限在某一特定范围,由社区内部成员共享,如公共池塘、水库、草地、森林等。这些提供服务的生态资源由于对每一个社区成员重要而没有私有化,成为共有产权资源[11]。在共有产权中,使用者的资格由社区身份确定。共有产权不同于公共产权。首先,共有产权排除了社区外部成员对该资源的使用权和收益权;其次,为了防止内部成员掠夺性利用而导致公地悲剧,社区制定了关于如何使用共有资源的规则。
对于竞争性共有资源,如用于灌溉的水、用于放牧的草地等,一个成员的使用将减少其他成员的使用量,从而导致资源利用上的外部性。然而,与工厂污染产生的外部性不同,由于共有产权中所有成员资格平等,其资源使用上的外部性是双向的,即每个成员集收益者与损失者于一身。不同成员在偏好、生产条件、技术水平、收入结构方面存在差异,对共有资源的需求并不相同。于是,成员内部可就资源使用权进行交易,以提高生态服务的利用效率。在流动性弱、成员资格相对稳定的社区,与生态服务交易的可能是其它方面的物质利益或共有资源跨年度的使用权。
3 结论性评论
生态补偿成本是确定生态补偿标准的基础。在生态补偿项目评估中,全面、准确地计算损失者的直接成本、机会成本和发展成本比生态服务价值评估远为重要。生态补偿没有统一标准,最终结果取决于生态补偿项目中受损者和得益者双方的谈判能力。因此,动员各利益相关者参与能更准确地制定生态补偿标准,保护那些实实在在提供生态服务或遭受外部性损失的基层农民的利益;同时还可以充分利用地方性技术和制度知识,提高项目效益,监督项目管理者,减少寻租行为。
生态补偿机制除政府和市场补偿外,还应包括社区内部补偿。在政府补偿中,中央和地方政府的分工是不同的。财政分权理论表明,由地方政府负责实施生态补偿是有效率的。因为地方政府更接近社会,更了解当地居民的偏好,更掌握一些地方性的制度和技术,生态补偿工程由其负责实施更能节约工程成本。此外,地方政府各类实践为生态补偿积累了丰富的经验,部分经验经过总结、提炼后可上升为全国性政策,节约中央政府制度改革和创新的成本[12]。为激励地方政府开展生态补偿,一方面需要淡化GDP、增大环境和资源保护在官员政绩考核中的权重;另一方面需要省级政府统筹安排,对水源地、保护区等进行财政转移支付,协调经济发展地区与生态功能服务地区之间的财政收入分配关系。
致谢:感谢周海林研究员、刘荣霞博士、操建华博士、王兴杰博士、陈 秋红博士、唐勇智博士、付静尘博士、韩德梁博士、李亦秋博士所作的评论。
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