时间：2023-06-06 08:59:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇保险法规，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
我国1995年制定的《保险法》，带有明显计划经济体制烙印，存在一些法律空白和缺陷，无论在内容上，还是在范围上，都已越来越不适应保险业自身发展和保险经营环境的变化。本文约5000余字，试从保险立法中“近因”原则的缺失；不利解释原则适用上的模糊；合同陷阱的隐藏；不易把握的明确说明义务及滞后的保证保险立法等五个方面分析了我国保险法律法规存在的问题及缺陷；并从完善保险活动的基本原则、规范保险人义务，加大对投保人合法权益的保护、强化监管机构职能，提高监管水平等方面提出了对建立与国际惯例相一致的现代化保险法律法规体系的建议，以求抛砖引玉。
《中华人民共和国保险法》第二条规定：“保险是指投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保证金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄，期限时承担给付保险金责任的商业保险行为。”投保人为了预防危险，将一定的保险费支付给保险人，如果危险事故发生或出现合同约定的条件，保险人则须按合同约定向被保险人或者保险受益人支付赔偿金或保险金；作为保险人的保险公司则通过建立保险基金来分散危险，消化损失。由此可见，保险是为了分散危险、消化损失的一种商业活动，其目的是通过合同法律行为来实现的。保险合同具有“最大善意”、“双务、有偿”、“射幸”等特征。
我国自1980年恢复国内保险业务以来，保险立法经历了以无到有，由粗到细的过程，逐步完善了相关法规：1983年实施《财产保险合同条例》，1985年《保险企业管理暂行条例》，1992年通过《海商法》，1995年通过了《保险法》。为了更好地贯彻实施《保险法》，中国人民银行于1996年、1997年、1998年分别了《保险管理暂行规定》、《保险人管理规定（试行）》、《保险经纪人暂行规定（试行）》。这些法律法规对保护当事人的合法权益，促进保险事业的发生，解决保险争议，完善商事法制建设，都具有重要意义。但也还有许多不成熟和不规范的地方，对比世界其他国家特别是发达国家完善的保险体系还 存在着相当的差距。主要表现为保险活动的基本原则不够全面，规范保险新业务的立法相对滞后等方面，以下笔者试从“近因”原则缺失、条款文字歧义等方面分析我国保险法律体系中存在的缺陷和不足，以求抛砖引玉：
一、“近因”原则的缺失
《保险法》规定保险活动的基本原则有：自愿原则、试实信用原则和遵守法律和行政法规的原则。而“近因原则”这一被国际保险业普遍运用的原则在我国缺乏运用的法律依据。所谓“近因原则”是指保险人按照约定的保险责任范围承担责任时，其所承保危险的发生与保险标的的损害之间必须存在因果关系。在近因原则中造成保险标的损害的主要的，起决定作用的原因，即属近因。只有近因属于保险责任，保险人才承担保险责任。而近因原则的缺失正是导致保险合同当事人，尤其是投保人产生凡是投保的利益遭到损失时皆可获得赔偿的想法的根源，从而导致一些不必要的纠争。近因原则作为常用的确定保险人对保险标的的损失是否负保险责任以及负何种保险责任的一条重要原则，在我国《保险法》、《海商法》竟未作出明文规定，不得不说是我国保险立法的一重大缺憾。
二、不利解释原则适用上的模糊
投保人和保险人之间的权利义务关系是通过保险合同来确立的，而作为附合合同的保险合同，不论是投保单、保险单还是特约条款，大部分都由保险人制定，在制定时，必然经过深思熟虑，反复推敲，内容多对自己有利，且已经基本实现了格式化。格式保险合同由保险人备制，极少反映投保人、被保险人或者受益人的意思，投保人在订立保险合同时，一般只能表示接受或者不接受保险人拟就的条款。再者，保险合同的格式化也实现了合同术语的专业化，保险合同所用术语非普通人所能理解，这在客观上有利于保险人的利益。因此，一旦合同成立而双方发生纠纷，投保人将处于不利的地位。为了保护被保险人或者受益人的利益，各国在长期的保险实务中积累发展了不利解释原则，以示对被保险人或者受益人给予救济。在格式保险合同的条款发生文义不清或者有多种解释时，应当作不利于保险人的解释，实际上是作有利于被保险人的解释。我国合同法第四十一条规定“对格式条款有两种以上解释的，应当作不利于提供格式条款一方的解释。”保险法第三十条也规定：“对于保险合同的条款，保险人与投保人、被保险人或者受益人有争议时，人民法院或者仲裁机关应当作有利于被保险人和受益人的解释。”我国关于保险合同条款解释的规定，已经实际上确立了不利解释原则，与国际惯例是相一致的。这对于被保险人和受益人（经济上的弱者）的利益维护具有十分重大的意义。
但在司法实践中，由于缺乏统一明确的标准，以及不承认判例的拘束力，不同种类的保险合同用语经不同的法院解释，关于该用语的正确含义，所表达的当事人意图，以及由此产生的效果，可能会存在相互冲突甚至截然相反的结论。而由于不利解释原则在适用上缺乏统一的标准，究竟何种条款能适用该原则，特别是不利原则能否适用于国家保险管理机关核定的基本保险条款，将直接影响保险合同双方当事人的争议结果。而我国保险法律法规中对此既没有相应规定，关于这方面的案例和研究也鲜见于众。
依照我国保险法第一百零六条规定。商业保险的主要险种的基本保险条款，如保险法第十八条规定的保险人、投保人、被保险人名称和住所；保险标的；保险责任和责任免除；保险价值；保险金额等条款，由金融监督管理部门制订。基本保险条款是运用于主要商业保险险种的保险条款；商业保险的主要险种，由金融监督管理部门核定；凡金融监督管理部门核定为商业保险的主要险种的，金融监督管理部门应当制订基本保险条款。国家的基本保险条款，各保险公司应当执行。此类条款所使用的语言被保险管理机构依法规定核准，理应不存在歧义，但实际生活中，保险人根据其自己的认识水平和为了谋取最大化的利益，在备制保险合同时依自己需要将基本条款插入其中，而投保人对保险合同的备制不能做任何事情，而且往往在订约时也难以全面知晓保险合同的性质和内容，根本就无从知晓哪些条款属于基本条款，就更别提理解了，例如对“现金价值”一词，有的保险合同中将其定义为：“本合同的保证现金价值、所有缴清增值保险的现金价值以及累计红利之和。”有的保险公司则干脆对其未作任何解释，投保人对该词只有靠自己理解，但实际上“现金价值”一词的定义应该是责任准备金扣除退保费用后的金额，而责任保证金指的是保险公司从保户累积的保险费中扣除被保险人的死亡成本以及分摊保险公司所发生的费用再加上利息计算后所得金额。所以被保险人在订立保险合同中的弱势地位是显而易见的。一旦当事人对基本条款发生歧义或者文义不清的争议时，法院对是否应当适用不利解释原则就会因缺乏统一的认知标准而感到无所适从，不仅会影响被保险人的利益和保险人的商业信誉，也会给国家法制的统一和法院裁判的权威性带来不利的影响。
三、合同陷阱的隐藏
根据《保险法》的规定，保险人与投保人应各自依约履行义务，承担责任，其中投保人的主要义务和责任有：告知义务、维护义务（包括维护保险合同标的安全及其危险程度增加的通知义务）、缴纳保险费的义务；保险人的主要义务和责任则是：说明义务、及时赔偿、解约限制和承担费用等。可以看出，在交付保险费与赔偿方面，投保人的交付保险费的义务与责任，与保险人承担赔偿的义务与责任，两者是相互独立的。谁违反自己的该项义务，便要承担与该项义务相应的责任。但双方的义务与责任之间不具有此消彼长的对应性，投保人交付保险费义务的违反，并不必然导致保险人赔偿责任的减轻或免除。但有些保险公司（主要指财产保险公司）在使用格式合同与投保人协商财产保险费的交付与赔偿方式时，作出了如下约定：经双方同意，投保人未按约定缴付首期保险费的，保险合同不生效，发生保险事故保险人不予赔偿；投保人未按约定缴付第二期保险费的，发生保险责任范围内保险事故，保险人按下列一种方法赔偿或承担保险责任：1、按实交保费与应交保费比例折扣支付赔偿金额；2、按实交保费计算保险期限，过期不负赔偿责任。上述赔偿方法是按实交保险费与应交保险费的比例，来确定保险人承担的赔偿责任。实际上将投保人违反交费义务的责任，规定为减轻或免除保险人赔偿义务的依据。通过保险人制定解释格式条款的优势，全部或部分地剥夺了投保人获取赔偿的主要权利，加重了投保人的责任，这与《合同法》的公平原则和《保险法》的立法宗旨是明显相悖的。而且该赔偿方法还隐藏着非经留意难以发现的合同陷阱。如按第1种方法，当投保人交付了第一期保险费后，在第二期交费义务履行期限未至时，如发生保险事故，尽管投保人无任何违约行为，也只能获得部分赔偿。按第2种方法，实际上赋予了保险人根据投保人交费情况而单方变更保险期限的权利，甚至免责，对保险事故不负担任何责任。保险人巧妙地利用格式合同设置了能使自己规避应尽的部分或全部义务而使被保险人或者受益人丧失利益的陷阱，充分说明保险人在拟制这种格式合同时，已经严重地违背了诚信原则。此类条款的适用，违背了现代社会民事法律关系中最基本的公平与诚信原则，损害了许多被保险人的利益，应受到保险监管部门依职权的主动干涉。
四、不易把握的明确说明义务
《保险法》第十六条详细规定了投保人对保险标的或者被保险人情况的说明义务以及保险人对保险条款的说明义务，第十七条则规定了保险人对免责条款的明确说明义务。上述两款虽对投保人履行“如实告知”义务和违背义务的责任，作了详细明确的描述和规定，但对保险人的“明确说明”义务的履行却没有规定相应的形式，使其在实践具有极大的弹性和不确定性。仅从以上述条款的字面上来看，第十六条针对投保人故意隐瞒事实，不履行或因过失未履行如实告知义务的情形分别赋予保险人有解除保险合同、不承担赔偿或给付保险的责任、不退还保险费或视情况退还保险费的权力。而对保险人未尽明确说明保险条款的责任则未作任何规定，而保险人对其责任免除条款未作明确说明的后果也仅是导致该有关条款不产生效力而已。通过对比，不难看出《保险法》在这一问题上对投保人明显科以了较保险人为重的责任，有违民事主体双方权利义务平等原则之嫌。作为素有“最大善意和最大诚信合同”之称的保险合同，在现实生活中，却因保险合同双方当事人在履约过程中对合同中使用的语言文字理解不同从而产生争议的例子屡见不鲜，恐怕与《保险法》对保险人上述义务的规定太过宠统有着一定的关系。此外，因《保险法》对有关保险中介组织规定不完善，以及国内保险行业体系的不成熟，目前国内还没有一家专业化的保险公司或经纪公司，一些保险公司大量聘用（严格意义上来说，只能算是使用，因保险公司与个人人员之间并未建立劳动关系）个人从业人员，此类人员数量虽多，素质却差次不齐，而且流动性极大，他们为了获取佣金，在对一些可能影响投保人决定的合同条款进行说明时，也难免会为了一己之利而有意作出含混甚至违背条款本义的解释，所以导致争议的发生也就无足为奇了。
五、滞后的保证保险立法
随着社会主义市场经济的日趋活跃，在商品流通过程中出现了许多新的交易方式，建立在信用基础上的交易方式日渐增多，特别是随着分期付款这一现代消费方式的出现，涉及到保证保险的问题越来越多，不少保险公司均开办了此类业务，但《保险法》除在第九十一条确定财产保险业务范围时提到信用保险外，根本没涉及到保证保险。作为一种特殊的财产保险合同，保证保险合同是保险人为被保证人（债务人）向被保险人（债权人）提供担保而成立的保险合同。投保人向保险人支付保险费，在被保险人因债务人不履行债务等原因遭受损失时，由保险人承担赔偿责任。保险人的地位相当于保证合同中的保证人，所以也可以说保证保险合同实际上属于保证合同的范畴，只不过采用了保险的形式。在保证保险合同中，保险利益是债权人的债权，而债权属于财产权，因此，保证保险在性质上仍属于财产保险，原则上法律对于财产保险的规定也可适用于保证保险，但其与一般的财产保险又存在着显著区别，保证保险承保的危险是针对被保证人信用不良造成的主观性损害，具有明显的信用性。由于保证保险是从担保法中的保证制度演变而来，同时兼具二者的特征，是保证制度同保险制度的融合，其当事人（关系人）在法律上具有多重身份，使之难以同保证合同截然分开。
由于《保险法》未对保证保险合同作出明确的规定，对保证保险的性质及保证保险和保证的关系也存在争议，所以就导致当事人在订立合同时往往只考虑自己的利益，保险人除考虑收取保险费外，常常在保证保险合同中订立很多的免责条款，而被保险人却以为一经投保即可万事大吉，纠纷的产生也就不足为奇了。由于保证保险既涉及保证又涉及保险，对此类纠纷是适用但保法还是保险法？由于保证保险合同往往与另一合同相关，如汽车买卖合同、借款合同等，而且保险合同一般是买卖合同或借款合同的附属合同，因而发生纠纷时，涉及两个合同、三方当事人，债权人或被保险人如何起诉就存在着争议。在司法实践中也极易将保证保险合同纠纷定性为保证合同纠纷，从而导致适用法律的混乱和失误。
综上所述，由于我国在保险立法上存在的一些法律空白和缺陷，现行的带有明显计划经济体制烙印的《保险法》无论在内容上，还是在范围上，都已越来越不适应保险业自身发展和保险经营环境的变化，不能满足社会发展的实际需要。特别是在我国加入wto后，中国的保险市场必将逐步同国际接轨。1997年底，占全球金融服务贸易95%以上的70个wto成员国在《服务贸易总协定》基础上又达成《金融服务协议》。其中，有六个基本准则适用于发展中国家保险业的开放问题：1、最惠国待遇准则；2、透明度准则；3、发展中国家更多参与准则；4、国民待遇准则；5、市场准入准则；6、逐步自由化准则。这些基本准则中任何一项准则都会对我国现行的计划保险制度提出明确的挑战，任何一项准则的实施都将冲击我国现行的保险制度。如何抓住保险业面临的机遇和挑战，加强保险立法建设，尽快调整、修改、制定出符合wto要求的保险法律法规，优化保险市场的法制环境，以引导并保障我国还处于初步阶段的保险业健康发展，使其在规范轨道上运行，就显得尤为迫切。在此，笔者仅就如何完善我国保险法律法规发表一下个人的浅见。
一是完善保险活动的基本原则。要在进一步完善自愿、最大诚信和遵守法律和行政法规原则的基础上，在保险立法中将公平原则、近因原则等符合民法基本原则和国际保险行业普遍运用的原则作明文规定，以充分发挥保险合同“最大善意”、“最大诚信”的作用。此外，还应根据wto成员国约定的协议与保险市场发展的趋势，将考虑市场准入政策、取消外资优待、实行国民待遇，逐步自由化等问题的规范化纳入立法的视界，尽快建立起与国际惯例接轨的保险基本法律制度，促进国内保险业的规范化发展，以更好地参与竞争，迎接挑战。
二是规范保险人义务，加大对投保人合法权益的保护。主要是要强化保险人在订立保险合同时应履行的解释、告知等义务和责任，对超额保险、重复保险等规定应载入保险合同的专项备注条款，并尽善意提配和说明的义务，当保险人未尽上述义务时，赋予投保人变更或者解除合同的权力，使保险合同双方当事人的权利义务平等，以保护弱势地位的投保人合法权益。此外，还可推行《确认书》制度，对于双方应履行的告知和说明义务，由双方逐项签署一式两份确认书来作为双方已尽各自义务的证明，以把保险合同的最大诚信原则落到实处。既可维护保险合同的稳定性，又可避免双方在发生纠纷时各执一词却又无法提供证据。
三是强化监管机构职能，提高监管水平。保险业监督管理机关要在检查保险公司的义务状况、财务状况、资金运用状况和对保险公司偿付能力进行监督管理的同时，加强对商业保险合同中非主要条款和保险费率的监管，对存在合同陷阱，规避法律法规和加重对方义务责任等情况的合同条款要依职权主动进行查处，责令限期改正，并予以一定经济处罚。同时对一些应用广泛，易引起歧义如“现金价值”一类的保险专业词汇，实行统一的标准化解释，并作为强行标准载入相关合同条款，以避免一些不必要纷争的出现，促进保险业的健康发展。
四是要逐步建立与国际惯例相一致的保险法律法规体系。通过借鉴发达国家保险业制度的先进之处，结合我国保险业发展的实际情况，进一步完善保险投资的相关法规，通过立法，据展投资领域，控制投资比例，细化保险资金运用的规范，提高保险投资的盈利能力，为保险公司提高投资回报率创造条件；完善有关保险中介组织的法律法规，加强对保险人、保险经纪人及其相关组织的管理，规范保险中介行业及其从业人员的责、权、利；加快保险精算报告、保险机构资产管理及保险机构的接管等配套法律法规的建设，以建立起一整套既具有中国特色，又能与国际惯例接轨的保险法律体系。
参考书目：
[1]曾求凡、朱丽蕴：“入世后我国现行保险法律法规存在的问题及对策”，《法律运用》2002年；
【关键词】社会保险法 立法 评估 展望
【中图分类号】D922.55 【文献标识码】A
改革开放以来，中国社会保险制度逐步打破传统的“国家―单位”保障体制，进行了大量改革和探索。2010年《社会保险法》的出台，成为我国社会保险法治的重要里程碑，迄今已逾4年。在党的十八届四中全会作出全面推进依法治国若干重大问题的决定之际，对社会保险法治建设取得的成效与进步，理应加以总结。对其存在的问题，也亟需评估梳理，以期为今后法治发展提供借鉴。
社会保险法治取得的成效
《社会保险法》是社会保险领域的基本法，其出台和实施是中国社会保险法治建设的重要里程碑。发展至今，社会保险法治取得的成效可谓空前。
社会保险法制体系有所充实。立法先行是社会保障制度定型、稳定的客观标志，也是建设中国社会保障体系并实现其发展战略目标的内在要求。①《社会保险法》出台前，社会保险领域法律空白，仅有三部行政法规、一些部门规章，以及其他大量规范性文件对其加以规范。《社会保险法》出台后，社会保险法制体系快速充实。为配合《社会保险法》的实施，人力资源和社会保障部先后出台《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》、《社会保险个人权益记录管理办法》、《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》、《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》等部门规章。在司法解释方面，最高人民法院于2014年出台《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》。另外，2012年《军人保险法》的出台，对于军人及其家属的社会保险相关权益保障，起到重要作用。
社会保险保障水平不断提高。突出表现在三方面：一是社会保险主要项目已经实现全覆盖。《社会保险法》实施至今，覆盖城乡、劳动者一般居民的社会保险体系框架已经形成。基本养老保险、基本医疗保险均已实现了制度的全覆盖，应保尽保。
二是认定等机制走向完善。比如，2010年人社部出台新的《工伤认定办法》，使得工伤认定更加简便快捷。再如先行支付机制的完善，人社部于2011年出台实施《社会保险基金先行支付暂行办法》，明确申请先行支付的条件、程序和追偿等机制，使得参保人由于第三人侵权行为造成伤病时，权益保障更加全面完善。
三是保障待遇不断提升。到2014年，全国企业退休人员基本养老金已经实现十年连续增加。②提升基本医疗保险报销比例和增加门诊病种更是成为不少地方为民办实事的重要内容，使得社会保险制度真正造福于民。但也需指出的是，这种待遇调整大多通过政府行政决策实施，具有非强制性和任意性。
民众社会保险权利意识明显增强。社会保险相关话题日益成为公众讨论和媒体关注的热点、焦点问题。最近，社会保险基金的运营与监督、全民免费医保、事业单位养老保险医疗保险改革等社会保险法相关争论，更是掀起媒体一波又一波的热议乃至炒作。社会保险相关争议不断增多，因社会保险问题导致的在各地也时有发生。这从一个侧面表明，民众的社会保险意识不断增强。社会保险制度的今后改革，将从政府驱动为主，转而更多表现出社会民众驱动的色彩来。这对中国社会保险的法治水平将提出更高要求。
社会保险法治存在的问题
虽然以《社会保险法》出台为标志，我国社会保险法治建设已经取得长足成效，但仍存在这样那样的问题。政策文件作为治理主体依据的格局并未得到根本扭转，依法治理的实现仍需假以时日。其问题突出表现在以下方面。
制度空白较多，操作性较为缺失。现有法律行政法规较为简单笼统，难以支撑起社会保险制度的设置和运行。2010年出台的《社会保险法》为社会保险法治建设打下了基础，自此社会保险专门法律空白的历史彻底告以终结。但该法内容单薄，总共98条，总字数不足1.1万字，仅构成社会保险的基本法，大量规则并未明确下来。仅根据《社会保险法》文本，需要国务院加以规定，也即国务院负有制定行政法规职责的规定共有11处之多。《社会保险法》还在共13处19次提及“国家规定”来明确相关制度、规则，跨越该法6章。为全社会普遍关注的社会保险基金的统筹层次与预算、决算，社保基金管理与监督制度、养老保险的各项制度细则，均需要国务院制定行政法规或主管部门制定部门规章来解决。显然，仅靠该法也根本无法实施复杂、精细的社会保险制度。
关键词：文化产业促进法律；商业保险；法律制度
中图分类号：D922.284文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2014）07-0111-01
一、文化产业促进法律与商业保险法律制度概念厘定
（一）文化产业促进法律概念界定
文化产业（Cultural Industry）概念产生于1947年，由霍克海默和阿多尔诺两位学者在于《启蒙的辩证法》一书中首次提出。[1]促进型法（Promoted Law）是指具有激励、推动作用，蕴含促进激励措施，采取柔性执法手段的法律类型。因此，文化产业促进法律是指调整我国文化产品生产和提供文化及相关服务，以推动经营性文化行业发展为主，以监管文化产业市场秩序为辅，促进社会主义文化大发展大繁荣的法律体系，包括法律、法规、规章等法律文件。
（二）商业保险法律制度基本定义
保险法律制度属于金融法律制度范畴，而金融法律制度属于经济法法律制度范畴。保险一分为二，包括由政府主导的社会保险和由市场主导的商业保险。其中商业保险主要作用于市场经济活动：通过《保险法》《中华人民共和国外资保险公司管理条例》《国务院关于调整金融保险业税收政策有关问题的通知》等法律法规与科教文卫体领域紧密联系。因此，结合我国《保险法》第二条对保险的定性，可定义商业保险法律制度概念：是指基于保险合同约定，调整投保人、保险人和被保险人之间权利义务关系的经济法制度体系。它不仅以专行法律法规的形式出现，也因为融入到其他法律法规中而形成了以该项法律法规为主体、商业保险法律制度为补充的样态。
二、文化产业促进法律中的商业保险法律制度现状与问题
（一）文化产业促进法律中的商业保险法律制度现状
我国商业保险法律制度在文化产业促进法律中体现：首先，国家立法上，仅有《中国保险监督管理委员会、文化部关于保险业支持文化产业发展有关工作的通知》（以下简称《通知》）唯一部门规章，其在文化产业保险市场、文化产业保险产品、文化产业保险服务、文化产业投融资上着墨，回应了《中央宣传部、中国人民银行、财政部等关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》（以下简称《意见》）。其次，在地方立法层面，《深圳市文化产业促进条例》第十八条、《太原市促进文化产业发展条例》第四十五条均规定本市人民政府应对文化企业给予金融保险方面支持；安徽省《关于金融支持文化产业发展的若干政策意见》强调结合地方实际，发展文化产业保险市场。这成为未来文化产业促进法律融合商业保险法律制度的现实探索。
（二）文化产业促进法律中的商业保险法律制度现存问题
1.暂缺文化产业无形资产保费定价机制。2011年，故宫博物院因7件临时展品失窃而震惊全国，其仅可获赔30余万元，这与文物的实际价值相去甚远，引发了民众对文物保险价值的争论；与之相同，文化企业的无形资产同样难以计算。在商品交易过程中，合理的保费价格有助于降低无形资产的交易风险。但是，每个人对同一文化创意可能估价不同，这在著作财产权交易和艺术品交易市场尤为明显。因此，法律可以建立专业文化保险机构准入制度，构建商业保险法律定价机制，推动无形资产保费定价机制形成。
2. 难对文化产业侵权行为提供保险服务。商业保险能使受到侵害的文化创意、文化商品相关权益得到经济层面的补偿，但因对其的侵权行为难以估算实际损失金额且难以取证，导致保险公司不愿受理其投保请求。也有学者认为在旅游观光、出版印刷等文化产业领域中较为便于计算侵权损失额度，因为其以履行合同的给付行为或者书稿实物为内容，其计算方式更为直观。[2]这都需要在文化产业促进法律中制定更为详细的商业保险侵权赔偿额度赔付规则，并在具体实践中出台相应的保险赔付标准。
三、完善文化产业促进法律中的商业保险法律制度
（一）建立文化企业无形资产评估体系
商业保险公司具有融资功能，其通过投资文化企业的债券、股权和参与文化产业投资基金来实现运营。《意见》提出“建立文化企业无形资产评估体系，为金融机构处置文化类无形资产提供保障”，为保险公司充分发挥资金供给和投融资优势提供制度依据。因此，商业保险公司可携手第三方的文化资产分析公司，在符合市场规律的基础上估算文化企业无形资产的市场价值，然后提供其相应的保险服务，最终推动文化企业无形资产评估体系的建立。
（二）设立文化创意商业保险费率标准
面对侵犯文化创意的行为，法律需要通过设立保险救济途径来实现对受侵犯权益的复归。其可以通过部门规章的形式设立贴近市场经济规律的费率规则，建立文化产业保险风险数据库，依照收益覆盖风险的原则确定合理的费率，专门应对易受侵权的文化产业领域的风险。
（三）扩宽商业保险法律制度适用范围
《通知》规定，文化产业保险市场由人保财险公司、太平洋财保公司、出口信用保险公司三家保险公司进行试点。人保财险公司鉴于故宫博物院文物失窃案，适时推出了包括艺术品综合保险、文化活动公共安全综合保险及涉及演艺、动漫领域的多类险种。这类担保能力强、经营规模大的综合性保险公司可依据《目录》所鼓励发展的文化产业类型增加保险险种，拓宽至网络文化业、文化休闲娱乐服务业、文化科技服务业等领域，丰富其险种类型和拓宽其影响范围。
参考文献：
中国保险市场有着巨大的潜力，随着中国经济的持续高速增长，财产保险业务相应会增长。尤其是在机动车辆保险、企业财产保险、家庭财产保险、责任保险和投资型寿险方面更具有潜力。中国未来保险市场将会出现如下的变化趋势：
第一，保险监管的规范化。我国已经成为世贸组织的成员，一方面要履行人世的承诺，另一方面要与国际接轨。因此，我国的保险监管除了监管方式将会逐步转向偿付能力监管为主，还会形成监管内容的透明化、监管依据的法制化、监管过程的程序化。
第二，保险展业的中介化。现代保险经营的基本特征是两头在外，展业和理赔由保险中介，而保险公司的重心是做好保险投资。我国目前通过保险人展业已经达到70％，未来随着保险公司数量的增加和保险条款费率的市场化，保险经纪人的展业量还会增加，整个保险业将呈现展业中介化的趋势。
第三，保险投保的理性化。随着国民保险知识的普及，投保人对保险商品的购买将由过去的盲目凭感性或关系购买转向理性购买，客户将有目的地选择其认为自己需要的保险商品。
第四，保险经营的电子化。由于电脑和保险知识的普及以及保险竞争的加剧，保险经营电子化的进程将会大大加快。一方面，网上销售会增加，另一方面，保险公司的联网将会加快保险理赔的速度。
第五，保险条款费率的市场化。随着我国保险市场发育的日趋完善，各保险公司已经初步具备制定保险条款和费率的能力。各保险公司不仅有必要，而且有能力逐渐按国际惯例自己根据市场需求制定保险条款和费率，以便提供个性化产品。
第六，保险服务的综合化。保险竞争和保险消费的综合需求，要求保险公司提供综合化的服务。保险人不仅要在承保方便、及时理赔和售后服务等方面做好基本服务，而且要在承保后和理赔中提供附加服务。
第七，保险主体的多元化。根据人世的承诺，我国未来设立保险公司将不受经济需求测试或许可数量的限制，因此，我国未来保险公司的主体将是多元化的。
第八，市场模式的垄断竞争化。根据人世承诺，我国未来保险公司的数量巨大将是必然事实。同时，根据保险经营的特点、规模经济和国际竞争的要求，我国应当是少量的巨型保险公司占有市场的大量份额，从而形成一种垄断竞争型市场模式。这种模式，既有利于促进竞争，也有利于市场的稳定。
第九，保险法律的体系化。这表现在：一方面，要建立以《保险法》为核心的配套的法律和法规，形成以《保险法》为核心、以《保险法实施细则》和各种保险法规相配套的保险法律法规体系。另一方面，要着眼于保险市场发展的要求，按国际惯例进一步修订《保险法》，包括修订保险业法、保险合同法。
第十，行业自律的经常化。由于保险监管将转向以偿付能力监管为主，市场行为将由保险行业协会通过章程和日常的公约自律，以维持保险业的持续发展和保险市场的稳定。(摘自2002年12月24日《证券时报》)
［关键词］农业保险；滞后；对策
［中图分类号］ F842.6 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003－3890（2006）07－0078－03
一、中国农业保险发展现状
中国农业保险经历了一个时断时续的坎坷过程，特别是在20世纪90年代以来，更是进入了一个全面萎缩期。据联合国开发计划署的标准，中国是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家之一。近10年来，自然灾害每年给中国造成的经济损失都在1 000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。由于分散经营的农户自身抗灾能力极其有限，农户中参加农业保险的又很少，由于没有保险来“转嫁”风险，除政府给予的救助外，剩余所有农作物的损失都由农民来负担。随着中国农业市场化开放程度的提高，市场风险也随之增加。中国农业仍以农户分散经营为主，农民的组织化程度不高，产业化水平和经营规模较低，技术落后，市场信息匮乏，农民很难全面而准确地把握市场供求信息。这些状况导致农业市场风险源更多，范围更广，不可控制性更大。
自从各保险公司向商业化转型后，对属于政策性险种的农业保险，国家不再给予补贴。农业保险的商业化运营，使经营农业保险业务的保险公司业务风险集中，再加上农业保险的综合赔付率较高，很多保险公司不愿经营农业保险。在逐利心理的作用下，经营农业保险的商业性保险公司在灾害多发的地区和年份进行战略性的收缩，压缩了农业保险承保的范围、数量和险种，而在自然灾害发生较少的地区和年份，则热衷于开办农业保险业务。
农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律、法规的依赖程度是很大的。从1995年10月1日起执行的《中华人民共和国保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为，对农业保险的规定是很笼统的，如其中的第149条规定：国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。目前中国没有一部系统的农业保险法，而缺乏立法支持的农业保险是很难顺利发展的。总之，中国农业保险发展主体缺位，不能满足农业经济的需要，发展滞后。
二、中国农业保险发展滞后的原因
1． 农民收入不高，保险意识不强。由于中国农村人口众多，人均耕地面积少，各户实行分散经营，农业产业化程度低，农业生产受自然条件和农产品价格的影响较大，因此农民收入不稳定且普遍较低。据有关部门统计，2004年末中国农村人口为75 705万人，占全国总人口的58.2%，人均耕地面积1.41亩，比2003年人均耕地面积减少了0.02亩，中国农民年人均收入2 936元，在扣除必须缴纳的各类税费、子女教育费用、生活开销、购买化肥农药饲料等必需品外，真正可以自由支配的收入很少。有关调查显示：按农业受灾损失率制定的农业保险费率一般为8%~10%，甚至更高，而农民可以承受的保险费率仅为4％，大大超过了农民的承受能力。虽然有的险种价格相对便宜，但保险期限短，续保不够方便，农民自然不热衷。目前中国农村教育水平相对较低，农民文化程度较低，接受新事物速度较慢，特别是部分地区仍受到“养儿防老”、“靠天吃饭”等传统思想的影响，认为投保保险是加重生活负担，没有认识到办理保险是转嫁农业风险、保护自身利益的有效途径，农业保险的意识淡薄，这就造成了农民投保的积极性不高，使保险市场有效需求不足，限制了农业保险发展的规模与速度，导致农业保险发展滞后。
2． 农业保险的保费收入低、风险大。中国农业保险主要以商业保险为主，商业性保险公司的经营目的是追求效益的最大化。但农业保险保费收入低、赔付率高、风险大，政府对其财政补贴又很少，农业保险连年亏损，许多商业性保险公司不愿意经营此类业务。据保监会提供的统计数字：2004年中国农业保险业务共取得保费收入3.77亿元，同比减少0.88亿元，负增长18.86%。在保费减少的同时，农业保险的险种也在不断减少，已由最多时的60多个下降到不足30个。目前只有中国人民财产保险公司、中华联合财产保险公司和安华农业保险股份有限公司等少数几家保险公司经营农业保险，这与中国农业发展和农村经济建设对农业保险的需求很不相称。同时，中国人民财产保险公司、中华联合财产保险公司经营的农业保险业务近年基本处于亏损状态,保险赔付率达到88%，而农业保险盈亏平衡点上赔付率是70%,远远高于平衡点上的赔付率，业务逐年萎缩。因此农业保险的有效供给不足，导致农业保险发展滞后。
3． 农业保险的法律、法规不完善。保险是一项法律性很强的工作，中国现行的《保险法》由于制定时间较早，涉及农业保险内容较少，没有根据现在农业发展的需要进行及时修订并进一步完善，农业保险发展缺乏法律法规保护。由于农业保险的法律法规不健全，农业保险目标不明确，范围涉及面窄，没能覆盖所有的农业领域，不能为农民、农业生产提供全方位的保险保障；没有设立明确的部门或再保险机构，缺乏风险分散机制而处于经常亏损的境况，严重挫伤了商业性保险公司经营农业保险的积极性；同时，没有制定一部专门的《农业保险法》，管理机制不够完善，农业保险缺乏强有力的保障，影响了农民投保的积极性。另外中国缺乏有效的农业保险政策倾斜和支持。国际上农业保险发展较好的国家，政府对农业保险都给予多方面的支持，如实行免税政策、对保费给予一定比例的补贴、政府出面制定和实施农业保险计划等。而在中国，农业保险除了免除营业税外，国家尚无配套政策予以扶持。
4． 农业保险组织体系不够健全。中国目前的农业保险组织不够健全，只有为数不多的几家保险公司经营农业保险的原保险。中国虽在少数几个省份开办农业保险试点取得了初步的成效，但农业保险的覆盖面在全国范围内仍然较小，不能够充分利用中国商业保险公司分支机构众多的优势；而且，险种数量少，种类不全，在险种的开发上缺乏因地制宜的灵活性，保险业务层次少、组织形式单一、方式方法死板，缺乏生机和活力，未能充分调动保险人、投保人的积极性。中国农业保险缺乏灵活的组织形式，商业性保险公司经营的农业保险由于高风险者的存在要求较高的保险费，而低风险者因为不甘支付高于分担其低风险所需要的保费不愿参与农业保险。另外没有专门的政策性农业保险公司经营农业保险的再保险业务，农业保险的发展缺乏组织保障，发展后劲不足，不能有效地调动商业性保险公司经营农业保险的积极性。这种情况不能适应中国经济发展和结构调整对农业保险的要求，导致农业保险发展滞后。
三、发展中国农业保险的对策
1． 提高农民收入，增强保险意识，打好农业保险发展的基础。要进一步加大农业结构调整的步伐和力度，走农业产业化经营的道路；大力发展第二、第三产业，充分利用劳动力资源；加强对农民的农业技术知识的培训，不断提高他们科学种田的水平，努力增加农民收入，为农业保险发展打下坚实的基础。同时，大力宣传保险知识、投保的好处，使农民更新观念，增强保险意识，提高防灾、抗灾能力。针对在农业保险初期农民农业保险意识不强的情况，还可以实行强制保险与自愿保险相结合的保险形式，对一些关系国计民生的种植业、养殖业实行强制保险，国家可给予一定保险费补偿、政策补贴等，对其他农产品则采取自愿保险的原则。
新《保险法》明确了保险合同成立时间，避免保险责任确定有“空白期”;增设了不可抗辩，减轻投保人未如实告知负担;要求银行赋予风险提示义务，保障投保人能知悉合同内容;提高了代销要求，确保合规开展保险业务。新《保险法》的实施从法律上规范了整个寿险行业的风险提示义务，减少了风险的发生。2010年11月银监会针对屡禁不止的销售误导行为《中国银监会关于进一步加强商业银行保险业务合规销售与风险管理的通知》，《通知》规定:“不得将保险产品与储蓄存款、基金、银行理财产品等产品混淆销售，不得将保险产品收益与上述产品简单类比，不得夸大保险产品收益。”“向客户说明保险产品的经营主体是保险公司，如实提示保险产品的特点和风险。”“商业银行应当向其提供完整的保险条款、产品说明书和投保提示书并提示客户认真阅读，阅读后应当由客户亲自抄录下列语句并签字确认。”“商业银行每个网点原则上只能与不超过3家保险公司开展合作，销售合作公司的保险产品。”“商业银行不得允许保险公司人员派驻银行网点。”《通知》的下发可谓是对诸如银行保险违规行为的一记重拳。与此同时保监会也于2010年11月《关于严格规范保险专业中介机构激励行为的通知》和《关于进一步规范保险专业中介机构激励行为的通知》以规范保险专业中介机构的激励行为，最大限度地防范化解风险。
一、政策法规对银行保险市场影响的理论分析
总结我国金融保险政策法规的发展历程，可以得出对银行保险有重要影响作用的政策法规有两个方面:一是扶持发展型，即促进银行保险业务、加强银行保险资本融合的文件;二是规范经营型，即规范银行保险公司业务，防止销售误导、降低行业风险。扶持发展型政策法规为:1992颁布的《保险机构管理暂行办法》，文件规定了银行、邮政等机构兼职保险业务的经营活动，推动了银行保险在我国的发展。1993年颁布的《关于金融体制改革的决定》，结合我国当时金融行业发展的实际情况，为了扶持金融行业健康、有序的发展，文件制定了“分业经营，兼业”的基本制度。1995年实行和通过的《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国保险法》，贯彻执行了“分业经营，兼业”的基本制度，在法律上保证了这项金融基本制度的运行。2000年颁布的《关于加强保险业务管理有关问题的通知》，从法律上认可了银行保险，制定了独家的模式。2003年颁布的《中华人民共和国保险法》，从法律上制定了“一对多”的模式，打破了数量的束缚，让银行保险市场化率得到了巨大的提高。2006年颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，提出在风险可控的前提下，支持保险资金参股商业银行，鼓励了保险公司和银行的资本融合，使银行保险的发展进入了新时代。
规范经营型政策法规为:2009年实施的《中华人民共和国保险法》，增加了不可抗辩条款，变相增加了保险公司核保要求;在银行保险产品销售增加了提示风险义务，提高了对银行保险销售人员的要求;提高了对保险业务的银行的要求，新《保险法》从法律上规范了寿险的发展。2010年的《中国银监会关于进一步加强商业银行保险业务合规销售与风险管理的通知》，取消了保险公司人员驻点，采取了具体的客户风险提示措施，减少了银行保险公司的数量。银监会采用具体措施整治销售误导和欺诈现象，使银行保险的销售模式、从业人员和合作模式都发生了变革。2010年的《关于严格规范保险专业中介机构激励行为的通知》和《关于进一步规范保险专业中介机构激励行为的通知》，规范了保险专业中介机构的激励行为，从销售误导和欺诈的根源入手，采取措施防范和化解银行保险的风险。
二、政策法规对银行保险市场影响的实证分析
(一)模型设立
1．样本选择影响银行保险市场的变量众多，其中具有代表性的变量有人民币储蓄利率的变化、金融机构法定准备金、居民消费价格水平、国民总收入情况、证券投资市场情况等。法律因素选择2009年实施的《中华人民共和国保险法》。政策因素选择2006年颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》和2010年的《中国银监会关于进一步加强商业银行保险业务合规销售与风险管理的通知》。由于行业数据缺失，所以选取2005—2011年的数据。数据来源于中国人民银行、中国保险会、中国证监会、中国统计局的官方网站。
2．变量选取3．模型选取根据分析选择平稳的时间序列进行回归分析，设立OLS模型如下:
(二)回归分析
1．平稳性检验时间序列数据只有同阶单整才能采用最小二乘回归法进行分析，所以在对时间序列进行回归分析前，应该检验时间序列是否平稳，否则可能产生虚假回归。常见的时间序列平稳性的检验方法有以下四种:利用散点图进行平稳性判断、利用样本自相关函数进行平稳性判断、单位根检验、ADF检验。ADF检验结果表明:变量银行保险保费收入(b)、居民消费价格指数(cpi)、国内成产总值(gdp)、一年期定期存款利率(r)、金融机构存款准备金率(rrr)、上海证券综合指数(sse)在1%的置信水平下均不平稳。它们的一阶差分序列在1%、5%和10%分别平稳。在10%显著水平上，所有变量的一阶差分序列平稳，可以拟合模型回归。
2．OLS回归使用E－views6．0计量软件对数据进行分析，得到结果: 回归结果显示:模型拟合度较高，F统计量不大，居民消费价格指数(dlncpi)和2010年的《中国银监会关于进一步加强商业银行保险业务合规销售与风险管理的通知》(regulatery2010)的t统计量太小，系数估计不显著，应剔除不显著的变量，重新拟合模型。回归结果显示:模型拟合度较高，F统计量不大，P值接近于0，说明模型可靠。
(三)实证结论
1．国内生产总值与银行保险保费收入具有正相关关系。国内生产总值提高说明了国民收入水
平普遍提高。当国民拥有更多的财富时，选择银行保险作为理财产品或者风险保障工具的人就越多，这反映了国民经济整体情况对银行保险的影响。2．一年期存款利率与银行保险保费收入具有正相关关系。一般认为银行保险产品和定期储蓄互为替代品，两者的关系应为负相关，但是实证结果显示为正相关。原因可能为:首先，利率提高吸引更多的人走进银行，间接地拥有更多的机会接触到银行保险产品，提高购买的可能性。其次，利率上升使保险公司推出的产品更具有吸引力，从而使更多的客户选择银行保险产品。最后，近年来银行保险监管部门逐渐规范银行保险销售行为，强调不能将银行保险产品收益率和存款利率作比较，弱化了人们对于银行保险产品和定期存款互为替代品的观念。
3．存款准备金与银行保险保费收入具有负相关关系。存款准备金率是中央调整货币政策的工具，提高存款准备金率使银行上交更多的存款准备金。这一方面将减少社会上的流通资金，另一方面减少了银行资金，降低了银行开展银行保险业务的积极性。这种影响主要是政策对销售渠道的影响，反映了银行的销售策略和战略意图对银行保险业务的关键作用。
4．股票市场指数与银行保险保费收入具有负相关关系。股票、基金、银行理财产品是银行保险产品的主要的替代品，股票市场指数反映了股票、基金、理财产品的景气情况，两者的负相关关系说明了他们之间明显的替代关系。5．季度因素与银行保险保费收入具有正相关关系。银行保险保费收入具有很强的季节性，银行保险销售人员会在每年末压单，放到来年一季度完成，配合保险公司“开门红”的策略，造成了银行保险保费收入在一季度非常高。6．2009年10月实施的《中华人民共和国保险法》与银行保险保费收入具有负相关关系。新《保险法》明确了保险合同成立时间;要求银行赋予风险提示义务，保障投保人能知悉合同内容;提高了代销要求，确保合规开展保险业务。这些条款增加了银行保险产品销售的难度，并且提高了要求，降低了银行保险保费收入。7．2006年6月解除资本融合障碍的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》与银行保险保费收入具有正相关关系。保险公司和银行在资本上融合，使双方在渠道、信息、战略上保持高度的协同和一致，有力的促进了银行保险的发展。
三、政策建议
(一)加强股权合作是有效策略
银行保险是指银行或保险公司采取的一种相互融合渗透的战略，加强银行和保险公司的股权合作，通过股权关系来提高银行和保险公司的关系，是达到银行保险一体化经营的途径。为了进一步推动我国的金融行业繁荣，通过加强银行和保险公司的股权融合来促进银行保险的发展。2006年6月国务院颁布了解除资本融合障碍的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，《意见》颁布后成立了很多金融控股集团，例如中国光大集团、中国平安保险集团中信集团，事实证明金融集团推动了银行保险产业的发展。加强建立金融控股集团，在共享集团资源的情况下努力发展自身具有比较优势的业务，而集团则可以获得各行业的利润。在这种模式下，资源分配和利益分享机制上有了更好的调控手段，使原来各自的经营成本在集团框架下被“内部化”，因而减少双方合作产生的摩擦成本，有利于业务向纵深推进。同时，银行和保险双方可以共同合作开发新产品，将银行的“理财”和保险的“保障”结合起来，建立金融产品全方位服务的产品结构。
(二)规范专业经营是发展基础
近来银行保险的风险越发明显，这不但制约了银行保险业务的发展，也为银行和保险公司之间的合作带来了隐患。我国的监管也从扶持行业发展，逐渐转变为规范行业经营。2009年10月实施的《中华人民共和国保险法》在立法上进一步加强对被保险人和投保人的保护。2010年11月银监会《中国银监会关于进一步加强商业银行保险业务合规销售与风险管理的通知》则提出了具体措施，控制银行保险日益严重的风险问题，挽回银行保险越来越差的口碑。这就要求保险公司在政策法规的指引下走规范、专业经营的道路。首先，银行保险从业人员必须严格遵守国家制定的法律法规。保险公司和银行要加强对银行保险从业人员的管理和培训，建立科学的激励和约束机制，提高业务水平，减少操作失误。其次，要树立以客户为中心的理念。现阶段虽然保险业是市场化经营，但是由于竞争激烈、制度不完善，现在的保险公司均没有真正树立以客户为中心的理念。因此保险公司急需转变自己的观念，真正做到以客户满意为向导。保险公司应该意识到客户是最重要的资源和财富，是生存和发展的基础。
(三)转变盈利模式是根本出路
伴随着老年人口的逐渐增加，社会养老问题已成为一个突出需要解决的问题。几乎在所有建立了社会保障制度的国家，养老保险都是最重要的社会保障项目。国内外最早开始关注养老保险问题的往往是一些社会学家和经济学家，它们都是从社会学和经济学的角度对此问题进行论述，即便如此养老保险也都是社会保障研究的薄弱环节。提到养老保险相关的法律制度，关注更少。相对而言，企业的养老保险制度起步较早，发展也较为完善；而事业单位的养老保险制度则起步较晚，相关研究也很少。
2、国外公职人员养老保险法律制度
2.1各国公职人员养老保险法律制度概述
从西方发达国家建立公职人员养老保险制度开始，公职人员养老保险就与国家立法紧密联系在一起。大多数国家公职人员养老保险基金是多渠道筹集，并且是多层次的。据统计，在公职人员养老保险立法方面，目前，在世界167个国家中，有68个国家单独颁布公职人员养老保险立法，占总数41%；经合组织国家有11个国家单独对公职人员颁布立法，占总数38%。而在俄罗斯、东欧，仅有1个国家单独颁布公职人员养老保险办法。早在19世纪初，英国就制订了关于政府雇员退休保障的法律，第二次世界大战后《国家保险法》等一系列法规的颁布使得英国成为拥有最完备的社会保障体系的西方国家，其中政府雇员被纳入到全体国民共同享有同一标准的养老金制度中；德国联邦、州和地方政府雇员的养老金由《联邦官员供养法》规定（1976年8月24日），其他雇员的养老保险由《职员工人保险法》规定；日本1947年正式颁布了《国家公务员法》，逐步形成较为完善的政府雇员制度；加拿大则具体根据不同类型的公职人员立法，例如《公职人员养老保险法》是加拿大公职人员养老保险方面的基本法律，《公职人员退休条例》和《政府文职机关和养老金退休法案》则具体规范着加拿大各种文职机关公务人员的养老保险事务；《加拿大皇家警察养老金法案》则具体规范皇家警察公职人员的养老保险问题，等等。
2.2国外经验借鉴
综合国外的公职人员养老保险法律条例，主要有以下几点值得我国借鉴：
（1）细分保障对象：事业单位基本上都是和机关工作人员合在一起立法的，没有形成单独的工资福利及退休养老体系。各发达国家在对公职人员的社会定位异常清晰，这样不仅有利于对公职人员的权利给予明确保护，增强立法的有效性和针对性，同时也有利于对其他社会群里的间接保护。（2）加快立法保障：在英、德、美等各国都是以国家立法的强制方式来推行养老保险制度，强制性的养老保险立法可使实行措施更有力，运用范围更广泛，而且可保持长期稳定。（3）认清事业单位在社会体系中的定位：从根本上讲，事业单位之所以出现和存在，源于其目的的公益性，而公益性就决定了事业单位的运行需要由政府来买单，但是事业单位有别于政府机关的重要方面就在于其自身运作的自主性。发达国家的经验亦可看出，对于公职人员的社会保障立法，将会牵引着诸多相关部门的社保制度的变动，因此，依照本国情况明晰公职人员的社会定位十分必要。
3、我国事业单位养老保险法律制度
3.1我国现行事业单位养老保险法律制度
“事业单位”是一个很具有中国特色的法人单位概念。在国外，尽管存在一些相对应的单位和组织，但并没有事业单位这个概念。我国首次在1982年的宪法中有了“事业组织”的称谓，1986年的《民法通则》在第三章第三节规定了“事业单位法人”。我国事业单位养老保险制度的改革发展，按时间跨度和改革内容可大体分为以下三个阶段：早期机关事业单位与企业养老保险制度分分合合的雏形阶段（1949-1990），机关事业单位养老保险制度的共同发展阶段（1991-2004），事业单位养老保险制度独立深化改革与试点阶段（2005-今）。事业单位现行的养老保险制度始建于20世纪50年代，成型于1978 年。此后经历了多次的试点和改革。表1展示了1978年-2009年间我国关于事业单位职工养老制度的相关政策法规的沿革：
表1 我国事业单位职工养老制度的沿革
3.2我国现行制度的不足
我国事业单位养老保险制度目前尚处于试行阶段，存在着“养老保险法律体系没有完善，相关制度没有建立，具体的规则还没确定”等问题，这些不利因素已经严重影响和阻碍事业单位养老保险制度改革的顺利进行。从西方发达国家公职人员养老保险制度改革的历程来看，养老保险制度改革要经过付出巨大的时间成本和代价。而我国50多年来的养老保险法制建设，总体上离法制化的要求还有相当大的差距，与养老保险改革实际也不甚适应。另外，我国的事业单位养老保险制度是典型的国家养老保障模式“养老保障的事务完全由政府和单位包办，个人不缴纳保险费，也不承担任何责任”。这仍滞留在与计划经济相适应的养老制度上，与我国市场经济的现状不符。
4、总结
我国传统的农业保险发展路径是通过“上任务、设指标”来推动市场业务规模的扩大，到20世纪90年代，保险公司的农业保险业务逐步萎缩但也有亮点。一是依靠新疆建设兵团的大力支持和隶属于建设兵团的新疆兵团财产公司（2002年更名为中华联合财产保险公司）的大力推动，新疆的农业保险保持一定的规模；二是云南的烟叶保险也有着自己的特色。但新疆和云南农业保险的坚持主要取决于当地对重要农业生产的重视，其经验难以大规模复制。我国农业保险运营体系包括商业性运营模式、政策性运营模式和其他运营模式。商业性运营模式主要是指商业保险公司独立自主经营农业保险，自负盈亏。其他运营模式主要是指中国渔业互保协会采用互助保险模式举办渔业互助保险。当前，政策性运营模式是中国农业保险的主体，又可分为保险公司自营、政府委托保险公司代办和政府保险公司联办等三种模式。保险公司自营模式是指受政府政策支持，由保险公司自营农业保险的经营模式，主要包括商业财产保险公司自办、股份制农业保险公司自办以及相互制农业保险公司自办等模式。政府委托保险公司代办模式是指地方政府委托商业保险公司经营当地的农业保险，并予以财政补贴，典型代表是农业保险的“苏州模式”。“苏州模式”始于2006年7月，遵循政府支持、市场运作等原则，开展农业保险相关业务。中标公司承办农业保险，保费收入除部分开支管理费，余皆入农业保险基金，由地方财政专户管理，封闭运行。政府保险公司联办模式是指政府和保险公司共担风险的农业保险联办模式，在浙江、淮安、宿迁和北京均较为典型。其中“浙江模式”是由在浙多家保险公司组建的“浙江省政策性农业保险共保体”根据省政府授权运营农业保险，按照约定分摊保费、承担风险、享受政策，共同提供保险服务。“淮安模式”和“宿迁模式”是指政府与一家保险公司成立“共保体”，由政府和保险公司按照约定条件或比例共同承担农业自然灾害风险。“北京模式”的特色在于除了政府和保险公司共担风险外，还引入再保险公司（中国再保险（集团）股份有限公司和瑞士再和慕尼黑再保险公司）共同应对农业巨灾风险。
二、农业保险业务方面
（一）日本农业保险对象和业务趋于成熟完善日本农业保险对象和业务在1947年后逐步开始实施时只有农作物水稻和麦类、桑蚕，家畜牛、马、种猪、山羊、绵羊。之后，伴随日本农业发展、灾害统计的进步、农户对灾害风险分担的需求增加等，于1949年增加了农业保险合作社及农业保险合作社联合会自主开展的保险业务。1972年和1978年分别增加了果树和旱田作物、园艺设施保险业务。2003年，扩大了农户自主选择农作物保险承保方式以及补偿比例的范围。2007年提高了大豆和马铃薯全抵承保方式的补偿比例。目前农业保险对象和业务见表1。日本政府强制性保险对象是关系民生的重要农产品水稻、陆稻与麦类作物；农业保险以农户需求为出发点，农户无需求的不在政府补贴的保险范围内。因为农户散养禽类的很少，基本是工厂化饲养与加工。现行农业保险品种和业务也是随着农业的发展以及农户需求的变化而确定的。2005年日本水稻、麦类和乳牛的承保率已分别达到90.7%、86%和87.7%。日本农业保险具有一定强制性，日本政府规定，在农作物保险中，对稍具规模农户，如北海道水稻、陆稻经营规模为0.3～1公顷，麦类为0.4～1公顷及以上的农户；都府县水稻经营规模为0.2～0.4公顷，陆稻、麦类为0.1～0.3公顷及以上规模经营户，必须参加保险。小规模农户可通过加入农业共济组合申请农作物保险，如表2所示。
（二）中国农业保险对象和业务逐渐开展我国农业保险对象和业务涵盖种植业、养殖业、林业以及其他保险业务，其中种植业包括粮食作物、经济作物、蔬菜园艺作物、水果和果树以及其他种植业保险产品等；养殖业包括大牲畜、小牲畜、家禽、水产养殖和特种养殖保险产品等；林业主要指森林火灾保险产品等；其他包括农房、农机具以及渔船保险产品等（见表3）。我国农业保险投保方式均为自愿参加，尚未出现强制保险。我国农业保险对象和业务基本处于试点或产品设计阶段，如安信农险曾选择上海南汇西瓜作为全国首个气象指数保险产品试点标的，人保财险针对海南的天然橡胶开展气象指数保险创新试点，国元农险选择安徽省长丰县、怀远县分别作为旱、涝产品的研发基地等。中国农业灾害的承保率（保险金额占中国农业生产风险总金额的比重）2009年仅为10.03%，距离农业发展需要和农户防灾减损需求相差甚远。
三、农业保险统计与补偿制度方面
（一）日本拥有较为完善的农业保险统计与补偿制度日本农林水产省统计局对各种可保作物都要进行年度收成抽样调查，以地域可保作物收成平均数确定保额，再根据每个都、道、府、县过去20年灾损资料计算出该地的基准费率（一般每3年修订一次），都、道、府、县政府再把所辖全部耕地（如根据地形、栽培作物、农户受灾几率等）划分为若干同类风险区，保险费率是由各个共济组合在不低于这个基准保险费率的范围内设定保险费率，也可在适宜合作社内，根据灾情制定各风险阶段的保险费率。不同风险不同费率既有利于地区或农户之间的公平，也有利于规避道德风险。因为农户支付的保费是根据以前的数据计算的，与农户获得保险金额的期待值相等。在农业保险理赔方面，为提高灾害补偿效率、减少或杜绝道德风险，对于小微灾害不进行受理。以农作物保险为例，农民虽然可选择不同的投保方式（见表4），但是质量保险、灾害收入保险和以农户为单位的全抵承保三种方式，却只适用于那些能够比较准确提量(及产值)销售资料的农户才能够投保。承保农户发生灾损后，可向共济组合发出灾损通知；随后共济组合进行灾损核实后向联合会报告；至于质量保险、灾害收入保险和以农户为单位的全抵承保三种方式的保险，由共济组合会员农户选举出灾害评价员与共济组合工作人员一起进行确认。随后，依据农协掌握的农产品销售数据为基础与该次收获后产量或产值进行比较，确定损失。以每块耕地（指由农田道路、田埂、水路等划分的小块耕地）为单位的承保方式和以农户为单位的半抵承保方式不利用销售数据，灾损评价员与共济组合等组织的人员一起确认灾损。若出现巨灾，联合会向农林水产省报告，由农林水产省认定损害程度；灾害规模较小的情况下，联合会可自行认定损害程度。不管具体情况如何，联合会都会将灾损最终认定的通知送达共济组合，共济组合据此为依据支付农户保险赔偿。整个损失评价过程，农户评价员起主导作用，因此纠纷极少出现。
（二）中国农业保险统计与补偿制度尚在探索之中鉴于我国农业保险的现状，农业保险统计类型多样，尚未像日本形成科学有效的体系。目前的农业保险产品大多采取“主险﹢附加险”模式，例如，中央财政补贴支持的种植业保险，主险涉及6种主要灾害，不同的标的费率有所不同。在实践中，尽管各省（自治区、直辖市）有着很大的自，但同样采取“主险﹢附加险”模式。正因为主险至少承保两种或者两种以上的自然灾害，使得费率偏高、保额偏少，农民灾后仅能获得基本的物化成本补偿（见表5）。
四、农业保险财政支持力度方面
（一）日本农业保险财政支持力度大在日本，从1929年《家畜保险法》颁布到1947年《农业灾害补偿法》颁布间的18年中，农业保险没有实质性进展。直到《农业灾害补偿法》颁布后，政府的大规模财政补贴和对种植业采取一定强制保险后，农业保险才逐步发展起来。目前，国家补贴农业保险费率在50%以上（见表6），补贴的农业保险事业费可达共济组合、联合会经常性事业费的50%左右。国家补贴这些费用的原因在于农业保险与一般损害保险相比，保险费率过高。例如，陆稻、麦类和水稻的全国平均保险费率分别为18.658%、11.578%和2.755%（见表7），是建筑物火灾（约为0.05%）的数十倍乃至数百倍，再加之农业保险运作经费，若由农户自己负担就很难使其愿意加入共济组合，况且确保粮食安全是政府的职责之一，国家在财政预算内补贴上述费用是必要的。
（二）中国农业保险财政支持有限我国政府对农业保险的发展一直有着政策支持。1994年实施的《中华人民共和国营业税暂行条例》就免征农牧保险营业税，2007年中央财政补贴才开始直接介入农业保险，国家政策开始从税收减免转向直接的财政支持。当前，就种植业保险而言，中央财政对黑龙江、内蒙古、吉林、河北、山西、甘肃、青海、宁夏、新疆、河南、安徽、湖北、湖南、江西、四川、云南、海南补贴40%；对辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东补贴35%。就养殖业而言，中央财政对能繁母猪保险补贴保费50%；对奶牛保险补贴保费30%；对牦牛和藏系羊保险补贴保费40%。此外，中央财政对公益林和商品林分别补贴50%和30%保费；对海南的天然橡胶补贴40%保费。在已有的试点中，都只是在小范围试办，其推广乏力的重要原因之一就是政府补贴力度不够，这种小范围的供给与农业防灾减灾的需求还有较大缺口。
五、农业保险法律法规方面
（一）日本拥有健全的专门法律法规世界各国农业保险的实践都表明，相对完善的农业保险法律制度是农业保险顺利开展的保障。日本是发展农业保险较早的国家，农业保险的地位及其运营规则都有专门的法律规定。日本1929年颁布《家畜保险法》，1938年颁布《农业保险法》，1947年修改合并两法为《农业灾害补偿法》，对农业保险的组织机构、政府职责、强制与自愿保险范围以及费率制度、如何计算赔款和进行再保险等有详细的规定。为更好的运作农业保险和让农户更积极地参保，日本农业保险相关制度已修订过23次，最新版本为2009年。迄今，日本已形成可持续、全覆盖、惠农保农的灾害补偿制度。
（二）中国尚无专门性法律法规我国已经出台了《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国保险法》等一系列法律法规，为农业自然灾害的风险转移提供了一定的法律政策保障。但是，这些法律法规并非针对农业保险的专门性法律法规。我国的保险法主要是一部商业保险法，以商业保险法调整农业保险活动，难以建立起明确、稳定、清晰的政策性农业保险法律关系。法制的缺失给农业保险实践带来了很多困难，如农业保险的定位、政府在政策性农业保险中的作用和地位、对农险的支持原则、对农险投保人的利益保护、对保险公司的保护、如何保证农险的投保面等问题都难以明确或得不到有效落实。
六、日本经验对中国的借鉴
（一）赋予农业合作保险更多的发展空间日本经验证明，互助合作组织发展农业保险更具可持续性。通过商业性保险公司独立经营或政策性运营模式运作农业保险，无法摆脱其逐利的动机，难免出现诸如风险高的业务不愿开展，赔付高的时候惜赔不赔，套取国家补贴等行为，加之农业保险预期收益偏低、业务分散、运营成本高、道德风险大等特点，农业保险很难得到有效推广和普及。结果，农业保险无法化解农业风险，更谈不上保农惠农。农业保险面对的是2亿农户，过高的交易费用和无处不在的道德风险是其死结。互助合作组织则是该死结的解决之道。事实上，一批政府支持的非营利性的农业互助保险组织已经存在，如中国渔业互保协会、农垦互助保险、北京市果树谷物养鸡风险互助、石家庄奶牛互助会、浙江金华奶牛互助保险等等。农业合作保险的成本较低，可以减少道德风险和费用，并且能够形成会员之间的互相监督机制。农业合作保险或许能够缓解保险公司开展农业保险的“高成本、高赔付率”的“双高困境”。因此，在农业保险制度框架内，借鉴日本官员在互助组织兼职等方式提高农业保险互助组织地位，赋予其更大的发展空间。
（二）对于关系国计民生的大宗农产品实施有条件的强制保险在我国国民经济各个产业中，农业生产周期长，基本上还是靠天吃饭，抵御自然灾害的能力很差，农户自身的防灾抗灾能力更是极其有限，因灾致贫的现象仍较为常见。提高农业保险的承保率可使农业风险得到转移、分散，可以实现将不稳定的风险转化为稳定风险，对解决“三农”问题十分必要。但农业保险现状却是：如果按农民能接受的费率，保险公司赔不起；如果按保险公司能接受的费率，农民保不起。而且，农业保险是一种道德风险相当高的险种，不同于其它商业性保险。正因如此，自然灾害让农业保险处于“赔不起、保不起”进退两难的尴尬局面。所以，借鉴日本农业保险经验，实行自愿保险与强制保险相结合，是提高承保率的一种可行选择。我国可将一些关系国计民生的大宗农产品，如水稻、小麦、大豆、玉米等粮食作物保险和其它惠农政策捆绑，将农作物保险变成有条件的强制保险。
（三）建立巨灾分担机制日本的农业保险特别注重农业风险分散机制的作用，通过再保险和农林渔业基金等形式来分散农业保险经营者的风险。我国农业保险再保险业务极为罕见，也尚未有相对应的法律法规，包括中国再保险集团公司等商业再保险机构对农业保险的再保险问题非常谨慎。农业保险风险难以分担，商业再保险基于其高昂的成本，亦不适于农业保险。在国家缺少相应的巨灾基金，保险公司不愿独自承担不对称的过高风险时，再保险或农业风险分担机制缺失就成为农业保险健康发展的桎梏。因此，发挥政府和市场应对巨灾风险方面的合力，借鉴世界银行等提倡的公私合作伙伴关系public﹣privatepartnership(PPP)的合作模式，即建立由政府主导，中央与地方财政支持，涵盖国内国际资本市场的农业巨灾风险转移分担机制，是一个必然选择。
（四）优化保费补贴政策《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》等有关规范性文件的出台，对落实中央财政补贴对农业保险的大力支持，起到了重要作用。但是，只有在省级财政部门和农户分别承担一定比例保费的前提下，财政部才给予相应的保费补贴的这种“联动补贴”方式，虽然在操作上有利于防止地方“套取中央补贴”，但其弊端也非常明显：一是这种补贴方式由于上级财政补助资金拨付的滞后性，会降低农业保险基金到位的及时率；二是可能引致补贴效果的“不公平差异”。与发达地区相比，往往更需要农业保险的粮食主产区和一些中西部地区由于财力困难难以长久支撑高额的地方财政补贴，使得经济相对发达的地区能更快和更多地享受上一级财政补贴，产生补助累退效应。因此，借鉴日本经验，从基本保障原则和现有财力出发，在关系国计民生的种植业和养殖业，调整和优化农业保险财政补贴相关政策，将试点保费补贴进行推广普及的基础上，由财政逐步承担一定比例的经营管理费，不仅可弥补财政救灾资金的不足，而且也有利于使财政负担实现均衡化，保障农业保险的可持续性。
（五）制定政策性农业保险法律法规借鉴日本农业保险的立法经验，制定适合我国需要的政策性农业保险法律法规，如《农业灾害保险法》及其实施细则，是促进我国农业保险体系健全和持久发展的重要内容。
《社会保险法》的出台，解决了社保体系在法律上的长期空白，解决了无法可依的问题。但社保法也是“由国务院另行规定”条款最多的法律，这足以证明它的复杂性
《小康》：在中国社保改革发端多年之后，《社会保险法》才“千呼万唤始出来”，您认为它对我国目前的社保制度环境有怎样的影响?
赵殿国：从目前来看，城镇企业职工的养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险有了比较大的发展，过去国有企业、现在比较稳定的各类企业，都基本上涵盖起来了，现在不足的地方在城市里面主要是非公企业、小民营企业、私营企业、个体工商户、进城农民工的社会保障制度，有的地方比较健全，但是在相当一部分地区不太健全，对于农村来讲，在社会保险方面还没有形成一套完整的体系。
十七大提出来三个最主要的社会保障制度就是最低生活保障、基本养老保险和基本医疗保险。从整个国家来看，最低生活保障是最先在全国普遍建立的；第二个全覆盖就是医疗保险，企业职工基本医疗保险、农村新型合作医疗制度普遍建立，这几年又开展了城市居民医疗保险制度，这样医疗保险制度在我们国家也实现了全国覆盖；现在薄弱环节是养老保险制度，特别是农村养老保险制度刚刚开始试点，城市居民的养老保险制度还没有明确的政策规定，这方面还需要下大的气力，加大政府投入，尽快建立起来。因此，《社会保险法》把大的制度结构定下来是很必要的，实现了有法可依，下一步就是落实和完善的问题。
《小康》：在基本养老保险方面，《社会保险法》首次确立了“全国统筹”的目标，您认为此目标在实施过程中会遇到哪些困难?应该如何解决?
赵殿国：企业职工养老保险最初实行的是县级统筹，这几年逐步实行实现了地市级统筹，2009年基本实现了省级统筹，但是真正从业务经办管理、资金管理、信息管理等方面都能够实现完全统筹的省份还不多，实现全国统筹的难度就更大了。
不能把所有养老金都放到全国统筹范围内。一方面，可以对基础养老金实行全国统筹，由中央负责这部分资金的筹集和发放；另一方面，因为各个地方经济发展不平衡，个人账户养老金的征缴、管理和发放应由地方政府负责，有条件的地方可以建立地方基础养老金。即便实行全国统筹，也要分清中央和地方的责任。
《小康》：有观点认为基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的转移接续制度使得农民工成为最大的受益者，对此您有什么看法?
赵殿国：目前，还不能说农民工是最大受益者，主要是解决了流动就业人口的制度不完善问题。
《小康》：您认为《社会保险法》还存在哪些遗憾?
赵殿国：《社会保险法》的出台，解决了社保体系在法律上的长期空白，解决了无法可依的问题。但是任何一个国家的社会保险，都不可能覆盖到100％的人群，想要通过这部法律一揽子解决很多尚未解决的问题，也是不现实的，所以社保法是“由国务院另行规定”条款最多的法律，这就足以证明它的复杂性。出台之后，还要重视两方面的工作，第一要将法律不明确的地方进一步细化，因为国务院通过行政法规，能够进一步明确，使制度更加规范化。第二就是不折不扣的执行法律，加强执法力度，做到有法必依、执法必严。在未来社会保险制度法制化的道路上，还需要不断的完善和细化现有的法律法规，并且适时的进一步修订现有的《社会保险法》。
关键词 社会保险法 立法成就 分散立法
社会保险法作为我国社会保障领域第一部高位阶、高效力、系统而综合性的基本法，是我国社会保障体系建设中一次重大的制度突破。社会保险法的出台， 对于健全和完善中国社会领域的立法具有重要意义。但是，在肯定其立法意义的同时，也应客观认识到其立法上的不足，以预测其实施过程中可能面临的问题和挑战。
一、社会保险法的立法成就
《社会保险法》共计 98条，分总则、基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、社会保险费征缴、社会保险基金、社会保险经办、社会保险监督、法律责任和附则等十二章内容，与《合同法》《物权法》《刑法》等法典相较，条文不多，内容也比较简单，但作为社会保障领域的第一部高位阶的法律，也确有一些立法成就所在。
（一）构建了我国社会保险的整体法律制度框架
在《社会保险法》正式出台之前，社会保险制度在我国已经探索和实践了近20年，但一直缺少一部社会保险制度的基本法律来系统来规范养老、医疗、工伤、失业和生育五大险种。我国社会保障制度长期处于一种“碎片化”的状态。在不同地区、不同部门、城乡之间、行业之间的社保制度各不相同，规制其运行的多是一些单行条例与法规，且立法层次低。《社会保险法》的出台，把完善我国社会保险法律框架体系作为重要制度创新目标。《社会保险法》通过确立价值取向明确、框架体系完善的社会保险制度体系，以及在法律文本中设立专章整合了相关五大险种的法规和政策，将我国整个社会保险制度用法律规范的形式固定化、创新了社会保险法律的框架体系。
（二）确立了覆盖我国城乡全体居民的社保体系
受我国城乡二元发展战略的影响，我国原有的社会保障体系， 基本不覆盖农村， 随着这几年新农保、新农合等保障项目的实施和中国国力的增强， 中国已经具备了建立覆盖城乡的社保体系的基本物质条件。《社会保险法》确立了建立城乡统筹的社会保险制度的法律原则，同时，提高了社会保险基金的统筹层次，明确了社会保险关系的转移接续制度等。这无疑为我国社会保险制度朝可持续化方向发展提供了法律支撑与保障。社会保险法对城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险的模式采取了一体化的制度设计。
（三）突出了国家在社会保险中的责任
社会保险是一种公共产品，国家有义务为每一个公民提供必要的生存保障，解决公民的生存之忧，从而促进社会的稳定和发展社会保障。社会保险作为国家与个人之间的一种契约，表明了国家负有保障公民社会保险权实现的责任，国家通过颁布社会保障相关法律也即在于更好的保障公民社会权利的实现。就理论层面而言，社会保障国家责任主要体现为国家有责任建立起完善的社会保障制度，以保障公民享受社会保障的权利，也包括国家必须承担必要的财政支出，以及通过行政手段具体实现劳动者社会保障权利。
二、社会保险法存在的劣势与不足
（一）可操作性不强
从社会保险法的内容来看，涉及面是极广的。在险种方面，它涵盖了养老、医疗、失业、工伤、生育在内的所有险种；在看保险环节，社会保险法的征收、社会保险基金的管理与运营、社会保险待遇与标准、社会保险经办机构，以及社会保险各环节的监督、法律责任等也样样俱全。但如此多的内容却只有短短98个条文，就不可避免的使《社会保险法》条文粗疏，法律的可操作性大大降低。如《社会保险法》第22条规定：“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度”。但是，该法没有对城镇居民养老保险的缴费主体、缴费标准、缴费年限、待遇标准以及政府是否给与补助等问题作出具体的、可操作性较强的规定。
（二）授权性条款过多
在《社会保险法》12章98条条文中，授权条款共24条，约占该法总条文数量的四分之一。值得一提的是，所有的授权条款直接关系到社会保险权利的享受和义务的承担，这些权利义务性质的条款可以说是社会保险法的核心。《社会保险法》将涉及到权利和义务的条款完全授权行政机关立法，可以说只剩下一具没有灵魂的外壳了。正是如此，人们感觉到《社会保险法》，是一部重在强调指导思想和立法原则型的法律，而不是一部可以切实操作的法律。
（三）回避焦点问题
建立全国统筹、城乡统一的社会保障制度是党的十七大明确提出的目标，要实现这个目标，需要在制度设计上将社会保险覆盖各种人群。《社会保险法》规定了广覆盖的原则，在具体的制度设计上，基本养老保险和基本医疗保险覆盖了所有职工和城乡居民，工伤保险、失业保险和生育保险覆盖了所有用人单位及其职工。但是，令人遗憾的是，《社会保险法》第10条第2 款规定，公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险的办法由国务院规定。也就是说，公务员未被纳入到统一的社会保障制度中去，其作为一个特殊群体排除在社会保险法的法律规制范围以外，这显然与社会保险法体现的公平与正义的立法价值与目的是相违背的。这也是《社会保险法》一个重大的立法缺陷所在。
三、完善社会保险法的立法建议
《社会保险法》是在我国社会保障制度建设未定型、未定性、未定局的背景下产生的，尽管由于受到立法理念和立法技术的限制，使其存在诸多的劣势与不足，但是它诞生的意义大于本身瑕疵带来的不足，如何完善当前社会保险法，为我国社会保障制度提供良好的法律指引和保障，是本文最终的目的。
（一）制定配套条例以增强可操作性
《社会保险法》诸多授权性条款，政策倡导性的过于原则的规定，使得该法的实施面临挑战。法律的生命力在于实施，法律不能实施，有法等于无法。因此，如何保证《社会保险法》的可操作性即为当前的主要议题之一。为了保障该法的实施，笔者认为，当务之急，是尽快出台国务院的相关行政法规，如尽快出台《社会保险法实施条例》。国外有的国家规定，在提出法案时，要求附有法律案通过后实施法律的具体办法，有的甚至将法律的实施时间与实施办法挂钩，实施时间由实施办法来确定。我国虽然可能无法实现上述要求，但是，在法律实施后尽早出台实施条例还是可以做到的。
（二）适时修改法律以弥补法律之不周
《社会保险法》作为我国社会保障领域首部高位阶的法律，其各种缺陷与不足是难以避免的，同时，随着我国各项社会保险事业的不断完善与发展，应适时地对《社会保险法》进行法律修改，如从法理上尽快完善该法：明确其社会法的定位；清晰梳理社会保险法律关系；解决公务员群体社会养老保险的无法可依的问题等等。当然，我国社会保障立法发展最终应有一部《社会保障法》，来统筹社会保险、社会福利、社会优抚等各项社会保障制度，以结束社会保障法律体系碎片化的状态。
（三）适时出台社会保险单行法提高立法层次
自社会保险制度产生以来，德国、英国、法国等绝大数国家采用的是分散立法模式，即就社会保险的不同险种进行分别立法。我国《社会保险法》作为一种综合立法模式，其立法优势在于：能全面系统地对整个社会保险体系进行统一协调，避免社会保险内容的彼此的矛盾和冲突。但其劣势也是明显的，法律可操作性差，授权性条款过多。因此，在立法条件成熟的情况下，根据社会各险种的成熟程度和现实需求，分别制定《养老保险法》《医疗保险法》《工伤保险法》《失业保险法》等法律，以提高社会保险的立法层次，强化其规范性和强制力。
参考文献：
一、保险消费者的概念与保险合同
保险消费者这一概念的提出大致有以下根据：一是认为相对于专业的保险人，单个的投保人、被保险人和受益人处于弱势地位，将传统的消费者概念引入到商业保险领域是一种创新，对保护投保人、被保险人和受益人具有重要意义，有利于实质正义的实现。但与此同时，也认为保险消费者还不是一个法律概念，学术界对该概念的提出争议较大二是域外法的借鉴?。例举了美国、欧盟、曰本以及我国台湾相关的做法。如次贷危机后美国通过了《华尔街改革与消费者保护法案》，该《法案》使用了"消费者金融保护”的概念；欧盟通过了《消费信用指令》、《消费合同不公平条款指令》、《消费者金融服务远程销售指令》等一系列法令赋予了金融领域消费者在格式合同、信息知晓、合同解除等方面的特殊权利；《曰本金融商品销售法》适用的对象，不仅限于自然人的消费者，即使是法人，只要不具备金融专业知识，也属于该法的保护范围；我国合湾的《金融消费者保护法》将"金融消费者"定义为"接受金融服务业提供金融商品或服务者。笔者认为，美国、欧盟、日本以及我国台湾总体而言很多领域都是大陆要学习的对象，但是再多的例举也不能证明保险消费者作为一个法律概念提出就具有必要性、充分性和合理性，在严谨的科学研究中这是一条基本原则。实际上，保险产品虽然与一般生活消费品有一定共同点，但不同点也非常明显，如保险产品一般不会侵害消费者的健康权，保险法第十六条规定了投保人的如实告知义务即承保人的知情权，很难想象一般消费者去超市购物需要向经营者告知个人有关情况。以上这些，大概也是截至目前没有一个能广为接受的权威的保险消费者概念的重要原因，修订后的消费者权益保护法没有采纳"金融消费者"或"保险消费者"这一概念或许有以上诸多考量。在保险消费者法律概念尚未明确的前提下，现有的法律制度能否保护投保人、被保险人和受益人的合法权益呢？如果能，那保险消费者这一概念的提出还有意义吗？这两个问题是本文要讨论的。我国保险法第十条规定，"保险合同是投保人与保险人约定保险权利义务关系的协议/作为私法的保险法，其保险合同依然具有一般民事合同的特点，即保险合同是两个以上法律地位平等的当事人意思表示一致的协议，以产生、变更或终止债权债务关系为目的。与此同时，为保护投保人、被保险人和受益人的合法权益，我国的保险法第十一条规定"订立保险合同，应当协商一致，遵循公平原则确定各方的权利和义务。除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立。"，保险法第十七条还规定了保险人应当向投保人说明合同的内容的说明义务。此外，在实践中，投保人在收到保险合同后一定时期内，如不同意保险合同内容，可将合同退还保险人并申请撤销。应该说我国的保险法在保护投保人、被保险人和受益人方面是基本是胜任的。大量保险纠纷的出现，完全可以再现行保险法和相关法律法规的框架内解决。
二、格式合同条款与保险产品
新修订后的消费者权益保护法第二十六条规定“……经营者不得以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定，不得利用格式条款并借助技术手段强制交易。"合同法第三十九条第二款规定，格式条款是指"当事人为了重复使用而预先拟定的，并在订立合同时未予对方协商的条款。"实际上，一旦出现保险合同纠纷中，通常人的理解就是保险合同是格式合同，格式合同中免除或减轻保险人责任的条款就是霸王条款，因而是无效条款，这一理解可谓流毒甚广。现代经济社会生活的快节奏，经营者在总结经营特点，探索经营规律的基础上，根据交易特点，不断实践总结出具有客观性和规律性的格式合同条款，无疑能极大地降低交易成本，提高商业效率。但凡人都具有趋利避害的自然天性，都希望自身利益的最大化，使用格式条款的弊端也一直为人们所诟病，因为提供商品或者服务的一方往往都是精通行业规律特点的一方，掌握着本行业最核心的信息，具有较高的专业化程度，这就可能会使经营者利用自身的优势地位，制定出最大限度有利于自身，并免除或者减少自身责任的格式条款，这样的弊端同样可能出现在商业保险领域。现代社会是一个高风险社会，商业保险就是经营风险的行业，相对于单个的自然人或者法人，保险人具有更多的信息、专业知识和经验，以致保险人利用自身优势在合同中排除相对人的权益成为可能，实践中也并不罕见。上面提到，保险是经营风险的行业，保险产品具有无形性和机会性，即承保人所承保的风险并不一定会发生，即使投保人出现了风险，如果风险出现的原因并非是承保的风险种类，同样也得不到赔偿。这恰恰反映了这个行业的特点，并不是投保人花了钱买保险就一定能得到赔偿。也正因为如此，实践中投保人一旦得不到赔偿，就很容易出现缠访缠诉滥用权利现象。这里笔者非常赞成刘建勋先生的论断：无论是保险监管还是消协投诉处理在认定格式条款无效的过程中，务必充分认识到保险合同的特殊性：危险承担为其本质属性，核心内容为风险承担与除外规定。合同中多数责任免除、免赔额等限制保险人承担责任的条款，符合保险原理且为行业普遍规律。如果认识不到这一点，保险法第十九条在实践中就很容易被扩大适用如此，新修订的消费者权益保护法第二十六条关于格式条款的适用也很可能被滥用。
三、投诉处理期限的法律法规适用
新的消费者权益保护法颁布实施以后，保险消费者的投诉处理期限也是一个热点和难点问题，修订后的消费者权益保护法第四十六条规定，"消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。"这与2013年中国保监会11月1日起开始实施的《保险消费投诉处理管理办法》规定的处理期限相去甚远。根据《保险消费投诉处理管理办法》第二十二条、第二十七条第一款和第二十八条规定，保险监管部门在处理保险消费投诉最长处理期限最长可达"15个工作日+90日"。在处理保险投诉纠纷的时候，究竟是适用依据保险法制定的《保险消费投诉处理管理办法》还是修订后的消费者权益保护法？继续依据《保险消费投诉处理管理办法》处理会不会有行政违法风险？笔者认为答案是否定的。理由是，根据上位法优于下位法的法律适用原则，《保险消费投诉处理管理办法》的法律效力无疑低于消费者权益保护法，但是同时不要忘记，保险法和消费者权益保护法效力上不仅是平行关系，而且还是一般法和特别法的关系，《保险消费投诉处理管理办法》是为了贯彻执行保险法的行政规章中的具体部门规章，《保险消费投诉处理管理办法》第一条也明确立法根据："为了规范保险消费投诉处理工作，保护保险消费者合法权益，根据《中华人民共和国保险法》等法律、行政法规，制定本办法。“事实上，保险业有其自身特有的行业规律性和专业属性，相对于庞大的保险消费投诉群体，目前保险监管的力量、行业协会的力量以及消协的力量，对复杂的保险投诉纠纷处理要在七个工作日内完成是不可能完成的任务。
四、保险消费者概念提出的意义
不可否认，现行的保险法并非尽善尽美，但也要知道，立法从来是遗憾的艺术，我们不可能一劳永逸地制定出一套完善的保险法律，因为人类无法解决人理性的有限性和社会发展的无限性之间的矛盾。虽然目前并没有一个关于保险消费者的权威的法律概念，更没有上升到法律层面，所以，解决保险投诉纠纷的最佳途径依然是保险法。当然，这一概念的提出仍然具有积极意义，比如能促使保险人依法合规经营，更加关注保险相对人权益，有助于增强人们对保险市场的信心等等。但我们也要看到，商业保险健康发展，最根本的是有一个良好的整体的法治环境，在法治整体环境不佳的情况下，要求保险业一枝独秀是不现实的。保险业的健康发展，确实需要保护被保险人的合法权益，但不能将保护被保险人的利益作为口号到处贯彻?。甚至，我们也不能以保险消费者的满意为标准而适用消费者权益保护法处理有关纠纷，满意与否无法有一个具体的恒定的指标，个案的满意有可能导致对绝大多数人的不公，盲目追求满意度或导致法律虚无主义，进而破坏法治进程。在保险消费者尚未成为一个法律概念之前，我们不妨更多的关注和"尊重保险这种特殊的法律行为品格：保险产品的危险分散性、高度自治性、专业技术性、格式普遍性、效率性与安全性。"?。不顾行业的特点和属性，盲目适用消费者权益保护法的某些条款，保险人经营成本不断上升的情况下，被保险人也将分摊更多的成本，可能导致事与愿违。
作者：陈一文 单位：浙江保监局
中国是一个农业大国,农业在整个国民经济中占有十分重要的地位。因此,建立有中国特色的现代农业保险制度,对于保障农业和农村乃至整个国民经济稳定发展,都具有十分重要的现实意义。关于农业保险的研究虽然在数量上与城市保险研究相去甚远,但是在一定程度上指出了我国保险的发展趋势,为农业保险实践提供了重要的理论指导。
一、我国农业保险制度的瓶颈
农民货币收入与农业保险需求高度相关,是制约农业保险需求大小的主要因素。在货币收入达到或超过其基本生活需要的临界值后,才可能产生农业保险需求。农民收入和农业保险需求之间可以建立一种回归关系。以X表示农业保险的需求量,Y表示农民的收入, r表示样本的相关系数,可以建立以下回归方程:
[1]
两者的相关系数
该方程的数学解释是:当r = 0 时,说明X与Y之间不存在线性相关关系;当0 < |r| < 1时, X与Y间存在着一定的线性关系;当|r| ≥0. 8时, X与Y间高度相关;当|r| = 1时, X与Y间完全线性相关。
农业保险供给与需求严重不对称的矛盾。商业性保险机构中真正涉足农业保险领域的只有中国人民保险公司等少数几家,但也只是对部分风险相对比较小的农业项目开展了保险,而对重大灾害性的农业保险还没有真正地开展起来,造成了农业保险供给还远远不能够满足农业发展对保险需求的矛盾。
此外,法律法规建设缺位也是我国农业保险制度建设的瓶颈。我国《保险法》第一百五十五条规定:“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定”。但是,我国至今也没有制定专门的农业保险法律及相关的行政法规。法律法规建设的缺位, 极大地影响了农业保险的规范化、制度化发展。
二、突破瓶颈的探索--制度模式的选择
实践表明,目前对于农业保险的多数险种来说,纯商业化经营的路是走不通的。有的研究者提出了一种政府主办、政府设立相关机构从事经营的模式[2]。从世界范围来看,农村保障制度的建立大多出现在社会发展到以工养农的阶段。我国以工业反哺农业才刚刚开始,由于农业人口比例巨大,国家财力无法独自承担反哺重任。
而有的学者则倾向于政府支持下的相互保险公司经营的模式[3]。相互保险是指参加保险的成员之间相互提供保险,其最本质的特征在于将保险人和被保险人的身份合一,其优势在于低成本、低价格,可以减少道德风险和逆向选择等;但是承保范围狭小、风险相对集中,由于保险基金规模有限,难于应付较大灾害。
根据我国的实际情况,可以尝试建立另一种较为可行的经营模式,即政府主导下的商业保险公司经营的模式。基本设想是:在中央设立“中国农业保险公司”,允许商业性保险公司申请经营政策性农业保险项目,中国农业保险公司提供农业保险再保险。这种模式,相对而言,比较适宜我国农村的分散经营现状,而且在政府惠农政策倾斜下,商业性保险公司有兴趣凭借人才和实力上的优势,加快农业保险的研究和制度创新。
三、突破瓶颈的关键--制度建设中的政府职能
在探索农业保险发展的道路上应坚持立法先行的原则。许多发达的市场经济国家普遍通过立法来增加政府干预农业保险能力,如日本的《农业灾害补偿法》、美国的《联邦作物保险法》等[4]。但长期以来,我国农业保险法一直缺位。国家应加紧农业保险立法,为保障农业保险的发展形成长期制度保证。
政府应尽快建立多层次的政策性农业保险体系。具体做法如下:①建立全国性体系;②完善区域性体系;③政策性农业保险险种体系应循序渐进、逐步扩大。应从最基本的农产品生产做起,逐步扩展到高成本的优质农产品的保障;从指定险的险种到一切险的险种;从保障成本再到保障收入;坚持积极稳妥的原则,由点到面,滚动发展。
政府还应建立农业保险的利益补偿机制。一般分为税收优惠和财政补贴两种。税收优惠方面,对农业保险免征一切税赋是许多发达国家的通行做法[5]。我国应借鉴国际经验,在对所有农险业务免征营业税的同时,进一步减免所得税,;亦可以对投保人的保险费用减免税赋。财政补贴方面,可以直接对投保人的保险费用进行补贴,也可以对保险公司提供管理费用补贴,对农业保险经营者的超额赔付和亏损给予补贴,体现国家的政策导向。
