时间：2023-06-06 08:59:28
1.省级行政单位
中国省级行政单位是中央人民政府直接管辖的最高一级地方行政区域，目前有省、自治区、直辖市、特别行政区四种。全国共有34个省级行政单位，其中有23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。省——我国最常见的地方一级行政区域。始于元朝，至今已有六、七百年的历史。自治区——我国在少数民族聚居的地方实行民族区域自治而建立的相当于省的行政区域。新中国成立后共建立了5个自治区：内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、自治区。直辖市——中央直辖市，由国务院直接管辖，是人口比较集中，在政治、经济、文化等方面具有特别重要地位的大城市。到1997年3月设立重庆直辖市为止，我国共设有4个中央直辖市：北京、天津、上海、重庆。特别行政区——为了“一国两制”制度的实施，宪法第三十一条专门规定国家在必要时可以设立特别行政区。特别行政区与省、自治区、直辖市同属直辖于中央人民政府的地方行政区域。至1999年12月澳门回归为止，我国共设立了2个特别行政区：香港特别行政区、澳门特别行政区。
2.副省级城市
在我国还有副省级城市，副省级城市是由较大的、计划单列城市发展而来，行政单位低于省级政府，但实际行政相对不受省级政府控制的城市政府。目前有：沈阳、大连、长春、哈尔滨、济南、青岛、南京、宁波、杭州、厦门、武汉、广州、深圳、西安、成都15市。
3.地级行政单位
地级行政单位是介于省级和县级之间的一级地方行政区域，包括地区、地级市（省辖市）、自治州、盟等形式。地区——省、自治区的派出机构，管理几个县、自治县和县级市，不是一级地方政权。1975年以前称专区，设专员公署。开始设于政府时期，中华人民共和国成立后沿用，后称地区，设行政公署。地级市（省辖市）——在省级与县级之间建立的一级正式地方国家行政机关，形成省—地级市（省辖市）—县级—乡级的地方行政组织体制。这一体制要求地级市政府同时具有管理农村和城市的双重职能。自治州——我国在少数民族聚居的地方为实行民族区域自治而建立的介于省级和县级之间的一级行政区域。自治州下设县、自治县、县级市。盟——内蒙古自治区的地级行政区域，原来是蒙古族旗的会盟组织。盟下设县、旗、县级市。
4.县级行政单位
县级行政单位是我国地方二级行政区域，是地方政权的基础。县级行政单位包括县、自治县、县级市、旗、自治旗、市辖区、特区、工农区、林区等。县——作为中国基础行政区域，始于春秋时代。秦统一六国后确立了郡县制，至今已有两千多年历史。县下辖乡、镇。县级市——在符合国家设市标准的较小地域内设立的城市政府。县级市一般由县属镇发展设立或撤县建市设立，有较强的农业地区行政管理的色彩。县级市政府下辖乡、民族乡、镇政府，也可以设立街道办事处。自治县——我国少数民族聚居的地方，实行民族区域自治的县级行政区域。旗和自治旗——旗是我国相当于县一级的少数民族（主要是蒙古族）聚居的行政区域，原是蒙古族等少数民族的民族组织，中华人民共和国成立后沿用。自治旗是我国在内蒙古自治区内另外一些少数民族聚居区实行区域自治的相当于自治县的行政区域。市辖区——在设区的市设立的、城市内部分地区的功能性地方政府，是市的下一级行政区划，为城市的基层政权组织，相当于县。特区——工矿企业特别集中的县一级行政区划。林区——县一级行政区划。另外，中央政府在新疆维吾尔自治区还设立了新疆生产建设兵团，下辖相当于县级行政单位的174个团场。
5.县级以下基层行政单位
丰台区管辖有14个街道、2个地区、2个镇、3个乡，丰台区政府位于北京市文体路2号。丰台区具体行政区划分为右安门街道、太平桥街道、西罗园街道、大红门街道、南苑街道、东高地街道、东铁匠营街道、卢沟桥街道、丰台街道、新村街道、长辛店街道、云岗街道、方庄地区、宛平城地区、马家堡街道、和义街道、长辛店镇、王佐镇、卢沟桥乡、花乡乡、南苑乡。
（来源：文章屋网 http://www.wzu.com）
本月有两则城市行政区划调整的新闻值得盘点。一则是苏州市撤销沧浪区、平江区、金阊区，设立苏州市姑苏区；撤销县级吴江市，设立苏州市吴江区。另一则是马鞍山市撤销金家庄区、花山区，设立新的花山区；并同时设立博望区。两个城市行政区划调整的指向就是做大做强中心城市。
自2010以来，各地行政区划调整频仍。诸如北京、上海、天津、重庆、深圳、厦门、沈阳等多个中心城市行政区划的调整，被媒体称之为“新一轮行政区划调整的前奏”。而相较于上述地区调整城市区级结构来适应城市新功能及城区扩张的诉求，安徽一年前撤销地级巢湖市的行政区划调整不仅凸显了国家区域发展战略意图，更具探索意义和样本价值，被媒体和专家学者誉为“漂亮的顶层设计”。
其实，经济社会发展到一定阶段就要突破传统行政区划的界限，必然要引起行政区划的改变。这就好比一个孩子不断长大，穿的衣服也要随之变化。如果说孩子是经济基础、生产力，那么衣服就是上层建筑、生产关系。而“行政区划调整”这件衣服要不要变化、怎么变化，关键看这个孩子成长阶段的内在要求。
这就是行政区划调整的辩证法。而“漂亮的顶层设计”是指行政区划调整契合了国家及安徽的区域发展总体战略。
先从全国来看，“十二五”期间，我国区域发展总体战略是，“要以促进区域协调发展为主线，以缩小地区间发展差距和促进基本公共服务均等化为目标，着力培育新的区域经济增长极。”在国家区域发展总体战略背景下，“十二五”期间，我国行政区划调整的走向是，“逐步健全和完善设置科学、布局合理、功能完善、集约高效、与城镇化进程和国家区域发展战略以及综合配套改革相适应的行政区划体制，推动城乡统筹、区域协调发展。”
因此，无论是国家区域发展总体战略还是行政区划调整走向，都将“促进区域协调发展”和“打造区域经济增长‘新引擎’”列为重要内容。也就是说，随着区域发展协调性进一步增强，经济增长正从主要依靠东部地区“单一推动”向各大区域“多极推动”迈进。这也不难理解近两年行政区划调整热点频现的真实原因和国家战略的真实意图。
再从安徽来看，因长江、淮河两大流域的分割，皖南、皖江、皖北区域发展板块特征明显，特别是近些年来，区域发展中不均衡以及缺乏大城市群带动的矛盾凸显。因此，在安徽省“十二五”规划中，统筹区域协调发展着力点是“推动皖江城市带率先崛起，支持皖北地区加快发展，推进合肥经济圈一体化发展，促进皖南皖西地区加快发展”。就最近两次行政区划调整涉及到的合肥经济圈和皖江城市带而言，规划鲜明地提出，“支持合肥进一步提升在全国省会城市中的地位，努力成为在全国有较大影响力的区域性特大城市。将芜湖作为全省次中心城市，努力建设现代化滨江大城市。加快推进芜马同城化、铜池一体化和跨江联动发展，与江北、江南产业集中区共同构建现代化滨江组团式城市发展格局，努力建设成为长江流域具有重要影响的现代化城市群。”为了打造安徽加速崛起的战略平台和区域经济增长的“发动机”，规划首次出现“深入调查研究，适时适度调整行政区划，促进形成科学合理的城镇空间布局”的表述。从中可以看出，安徽区域发展总体战略和行政区划调整的走向也同样凸显了“培育区域核心增长极”和“促进区域协调发展”的重点指向。
由此可见，安徽这两次行政区划调整是充分结合区域发展的实际、深刻体现国家区域发展总体战略意图、进一步增强区域发展协调性的一次生动实践，是得人心、顺民意的科学决策，必将对安徽经济社会发展产生深远影响。
综观发达国家的发展轨迹，在城市化30%—70%的阶段，行政区划的调整最为频繁。我国正处于城市化中期向中后期加速推进阶段，安徽上一轮行政区划调整所积累的经验和产生的效应，对全国其他区域而言具有探索意义和标本价值。
1、省级行政区划包括省、自治区、直辖市、特别行政区。在我国，共计34个省级行政区，包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。这些区域为为一级行政区。
2、我国的23个省分别为：河北省、山西省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、海南省、四川省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省、台湾省。5个自治区分别为：内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区。4个直辖市分别为：北京市、上海市、天津市、重庆市。2个特别行政区分别为：香港特别行政区、澳门特别行政区。
（来源：文章屋网 ）
根据组织上的要求，我集中时间，到城市口几个工作部门和市城区一些地方，做了一段调查。我感到，随着城市持续扩容提质，规模越来越大，内涵越来越丰富，城市工作也显得越来越复杂，各方面所反映的问题日渐增多。我们的城市工作应当摆脱小农经济的惯性影响，超越细枝末节的医头医脚，对一些事关大的格局和长远发展的问题，做一些宏观和理性的思考与把握。此次调查所涉及的诸多问题中，市城区行政区划的矛盾较为突出和带有根本性，研究解决起来也最不容易。
调整市城区行政区划的三个方案
方案一 缩小鼎城区辖区，新辖区以武陵镇为中心，连带斗姆湖、石门桥及周边几个乡镇；鼎城区原辖大部分乡镇分别划归周边区县，灌溪、白鹤山等江北周边乡镇划归武陵区。此方案调整主旨是将武陵镇转变为一个名副其实的市辖城区，而不再是一个实为“农业大县”的城关镇，以实现一江两岸，同一体制、同等待遇和同步发展。调整难点是，鼎城区改变区县隶属关系的乡镇中，干部群众心理调试的不确定性与实际融合问题。方案的优越性在于，涉及调整的区乡（镇）机构变动很小，相当部分乡镇归并邻县，也暗合将来“扩县缩省”的取向。
方案二 第一方案基本不变，在其基础上增设德山区。德山区以德山开发区为中心，辖德山、石门桥、康家吉等，形成一市三区的格局。此方案的优势是，一市三区的行政区划与《城市总体规划》的一城三区发展规划及一城三片的城市自然组团形态高度吻合，是最有利于三地相对独立、竞相发展的，也是最符合城市长远区划走向的，是一步到位的方案。其缺陷是新增一个建制县级机构，报批工作浩繁。
方案三 以沅江为界，武陵、鼎城二区划江而治。德山划归鼎城区，鼎城区江南部分亦剥离部分乡镇，归并到邻近县，江北部分归并到武陵区及邻近县（市）。此方案优点是，鼎城区在城区的辖地扩大，实力增强，减少了乡村拖累，有利于形成南北两岸比翼齐飞的发展势头。新的矛盾主要是德山开发区降级管辖不利，同时影响了**难得的一城三片组团发展格局。
以上三套方案，共通之处是把武陵镇及其周边地域变为一个名副其实的市城区，不同之处在于德山的抉择：一是维持现状，二是独立成区，三是充实江南城区实力。综合来看，德山独立成区的第二方案最为理想，以武陵镇为鼎城区主要区域的第一方案最为便捷，以德山充实江南城区实力的第三方案影响最为复杂。如果决心实施调整，我倾向于保证第一方案，力争第二方案。调整市城区行政区划的缘由
缘由之一 江南城区日见边缘化，与“一江两岸，共同繁荣”渐行渐远。早在XX年底，市委、市政府就作出了“江南江北，共同繁荣”的重大决策，后又写进了《政府工作报告》。在城市创建的压力下，我们甚至跳出行政管理体制和财政体制的约束，给江南城区实施了特殊的管理和一定的投入。但时至目前，“共同繁荣”仍然只是一种美好的想法。“12.21”火灾后我辗转桥南，更加重了这种印象。江南无论道路、绿化、排水、市政等基础建设和城市形象、城市管理等各个方面相差甚远，鼎城区有同志讲大致相差一到两个五年计划。江南城区的边缘化趋势也在继续。鼎城区有关负责同志初步框算，江南城区在江北城区购房的约有5000户，全区七成左右的科局乡镇干部已在江北购房。武陵镇约有三四成的餐宿接待和娱乐休闲活动被吸附到了江北。调查中大都认为：城区行政区划的不尽科学与相应的财政体制，是江南江北发展难以均衡的制度性障碍。作为城市一个区的鼎城区实质上仍是一个农业大县，而一个财政捉襟见肘的农业大县的城关镇，又怎么可能与年城建资金数以亿计的江北城区齐头并进哩！有同志讲，可越过行政层级管辖，市里直接投资建设武陵镇。实践证明其决策压力和行政关系的协调成本、资金使用的管理成本都不小。可谓“口将言而嗫嚅，足将行而趔趄”。
缘由之二 武陵、鼎城、德山、柳叶湖四区之间的掣肘日渐剧烈，反映了界限设置的变动需求和空间缓冲的客观要求。此次调查中，各区之间由于区划限制而产生矛盾且难以协调的反映甚为集中。比如柳叶湖的保护和发展，如果不把鼎城区的花山、占天湖和白鹤山等区域纳入，其生态空间则会大打折扣。柳叶湖的一位负责人对这些地方时或出现的挖山建房现象，更是抱憾遥望，心痛不已。德山开发区的负责人谈到德山的管理，反映了与武陵区街居机构的协调成本，同时，对开发区的发展也提出了朝鼎城区石门桥扩大地域的要求。江北城区的垃圾处理场、公墓区及火葬场和江北城区防洪圈的完善等许多工程项目都要在鼎城区白鹤山乡境内建设。市建设部门反映，他们在道路建设、管网配置、供水供气等方面常常受制于各自区划的束缚，总是放不开手脚，冲不出“围城”。
缘由之三 鼎城区名不副实，城郊比例失调。鼎城区作为市辖区，实际上仍是一个农业大县。从城市布局角度看，也可视为城市郊区。但这个郊区显然太大了。目前，市城区人口60万，鼎城区人口剔除武陵镇还有约80万；市城区建成区面积50平方公里，鼎城区面积约XX平方公里。市中心城区处于一个诺大郊区的包围之中，比例悬殊过大，在全国来看也不多见。城区，无论是现在，抑或《城市总体规划》中近百万人、用地八九十平方公里的将来，还是未来人口超百万的更远规划，都消受不了两千平方公里的郊区。这样的郊区，实际上就只能是长期遥望城市，而与城市无缘的纯粹农业区域。它既遏制了武陵区乃至市中心城区对外的辐射功能，亦减弱了其吸纳功能。
缘由之四 鼎城区区域经济未能充分享受城区经济的赐予，又失去了农业经济的转移实惠，行政运行比较艰难。鼎城区的同志介绍，鼎城区县改区后，并未享受到与武陵区一样的事权、财权划分的好处。以城建投资体制为例，鼎城区就没有纳入市城区统筹。这些年来，鼎城区通过非体制渠道做工作，共争取城建投入8000万元，修一条路也不够。本有市城区之地利的江南城区，非但不能借势发展，反而与一般县的城关镇也相形见绌——除了桥头一圈人头攒动的市场外。大量由城区管理要求和利益趋使的行政行为，又使鼎城区业已存在的经济要素、城市资源和近郊经济增长点，向江北城区转移、集中和划归。如居民消费转移，公交线路经营权、出租车经营权等城市资产的集中，再有柳叶湖、南坪岗、河伏等新兴城区的接连失去，建于南坪岗的火车站市场群，对桥南形成了市场分割甚至恶性竞争。此外，据鼎城区政府一位负责人比照邻近农业大县框算，这些年，因县改区而损失的上级对农业水利等农业生产和农村公用事业的项目投资，每年以千万计。设置在鼎城境内的五六座过桥过路收费站，也增加了全区行政成本和社会经济成本。
缘由之五 调整城区现行行政区划是市委市政府曾多年努力未果的历史任务。
勾勒**撤地建市以来的轨迹，即可明了这段历史。
——1987年10月，原**地委行署拟定撤地建市初始方案：设鼎城区（包括现在的武陵区和武陵镇及周边乡镇）、德山区和津市区。此方案因牵涉增设德山一个县级区划，民政部告之尚需请示xx领导，等待批复。
——1988年1月，xx批准现行方案。当时，由于原地市之间竞争活动加剧，地委行署指示，满足条件，“抓紧时间，改了再说”。于是，后来拟定的现行方案得到xx批复。值得注意的是，当时xx批复的武陵区范围就包括了武陵镇及其石门桥、斗姆湖、康家吉等四镇五乡；鼎城区辖其余36个乡镇，区政府驻地不变。后来，由省地协调，但未全部实施。
——1988年3月-1991年12月，市政府要求重新调整区划未果。在这不到三年的时间里，市政府先后七次向省政府、民政厅和国家民政部行文请示或专门汇报，要求调整现行城区区划。其方案是：恢复**县，武陵区、鼎城区以沅水为界划分行政区域。其方案要点是恢复**县，特别是德山划归鼎城区，江北乡镇划归武陵区。1989年3月21日，民政部批复称：经xx同意，鉴于**市的行政区划变更时间不长，近期内不宜再作新的变动。重新调整区划的努力至此告一段落。
当时，撤地建市刚刚完成，就要求重新调整区划的背景原因是：由于撤地建市过程中的急于求成，“致使在城市设区与**县建制这一关键环节上出现了失误”（引自《常政报〈1993〉25号》文），一市两区实际上还是过去的一小市及一大县，体制和发展中的矛盾出现。一方面，市城区一区独大，市区合一，职能重合，市区间的矛盾让市委、市政府头痛。更重要的一方面，是原**县干部群众，对始建于汉高祖5年、承载21XX年多年历史的**县一朝消失，一片哗然，抱憾不已，也对在全国颇负盛名的农产品基地县的形象和地位感到忧虑。于是，纷纷～，反响强烈。
——1993年6月，市政府行文省政府，再次提出调整区划，仍然未果。此次方案为：增设德山区，辖武陵镇、德山、石门桥、斗姆湖、康家吉；恢复**县，政府驻地不变；扩大武陵区。此次动议之后，市城区行政区划的大局调整问题，终因屡屡受挫，而无人再提。
光阴荏苒，这一搁置就是12年，从撤地建市起算，已长达17年。**再次调整行政区划的时空环境，又要重新认知与把握了：古老的**县终于无情地淡出了人们的记忆——历史的缠绵情感在现实的政治力量面前终归是柔弱无力的——鼎城区的概念却已渐入人心。由此，恢复**县的情结，在调整区划中已不足虑了。随着城市规模的日益扩张和城市质量的迅速提升，如何按城市发展总体规划界定区划，如何实现共同繁荣、统筹发展，诸如此类的现实问题却大大凸现出来了。再按照行政区划管理层的经验说法，一项新的行政区划的调整运行XX年以上，其利弊得失通常就看得比较清楚了，这也就有了再次调整的可能性。于是，这项历史任务也就摆到了我们面前。
结束的话
行政区划，国之大政。行政区划是国家结构的一种基本组织形式，是中央政府行使全国行政管理的基本路径。调整行政区域，为行政大计，牵一发而动全身。由此，历代为政者力求稳定，但现实政治、经济形势的变化和社会生产生活方式及其交通、通讯等技术的变迁与发展，又不断地对行政区划提出变动的要求。行政区划的历史也就成为了一部相对稳定和绝对变动相统一的辩证前行历史。
截至2001年底，我国共有265个地级市。随着改革开放的不断深入，各地的社会、经济、文化等取得了长足的进步，我国城市化水平获得了迅速提高。对于某些较发达的城市来说，为适应社会发展的新情况、新要求，妥善把握市场经济条件下的新情况，卓有成效地加强行政管理，增强中心城市的辐射功能，发挥中等城市的带动作用，顺应新形势和解决新问题，适当调整或扩大地级市的市区范围，就成为一种必然的选择，甚或成为各地级市日益关注的紧迫问题。在这一深层次的背景下，行政区划管理部门理应更加重视这项工作。
一、中心城市城区整合的简要情况
鉴于地级市内部存在着地域面积不一、人口数量多寡、经济实力高低、行政建制各异之分，因而地级市在调整市区规模时，采取了因地制宜的做法，实行了撤县（市）设区、增设市辖区、市辖区调整和单纯扩大市区的四种形式。但从实际情况来看，这四种市辖区的行政区划变动方式往往同时或者交替发生。
1.撤县或县级市设立新区。
撤销中心城市周边的县或县级市，设立地级市直接管辖的市辖区，是上个世纪八十年代末以来行政区划调整比较频繁的行政区划管理行为之一。这类行政区划调整的优点比较突出，它波及面较窄，影响范围小，操作起来简便、易行。但其缺点亦较明显，易产生农村地域过大，当地的城市化水平较低，形成所谓的“假性市辖区”。当然，在整县（县级市）改区的同时，也不排除将一部分县（县级市）的行政域划入其它相邻的市辖区，或者将毗邻区的部分行政区域划入新设市辖区。1989年以来，共有31个地级市撤销29个县和11个县级市，设立46个市辖区。（详见附表一）
附表一：
一、强化基层基础工作，增强服务改革发展的能力
1.切实发挥人民调解职能作用，深入推进矛盾纠纷化解。要以广泛开展“筑牢人民调解防线，助推平安九龙坡建设”主题实践活动为载体，以实施人民调解“四项工程”为抓手，促进全区人民调解工作的新发展。实施网络工程，切实构筑横向到边、纵向到底的人民调解组织体系，抓好村（居）调委会网络组织向下延伸，在村（居）民小组全面建立调解小组。村（居）调委会规范化达标率要达到60%以上。继续推进200人以上规模企业调委会建设，继续推进物业、医患调委会建设，巩固强化联合人民调解委员会。实施人才工程，切实提高人民调解员排查化解矛盾纠纷的能力和水平。各级调解组织要广泛吸纳具有一定文化知识和政策法律水平、热心人民调解工作的社会成员担任人民调解员，不断调整、充实、壮大人民调解员队伍。力争在每个村（居）配备一名专职人民调解员，努力打造一支以专职人民调解员为骨干，兼职人民调解员为主体，人民调解志愿者为补充的人民调解员队伍。采取分级培训的形式，加大人民调解员培训力度。开展“十佳人民调解委员会”、“十佳人民调解员”和“优秀调解组织”、“优秀调解员”的评选工作。积极创造条件、搭建平台，培养、锻炼、塑造一批经验丰富、业务精通、能打硬仗的优秀人民调解员。实施协同工程，切实巩固和完善人民调解、行政调解、司法调解、调解四位一体的大调解工作机制。实施攻坚工程，切实发挥人民调解为党政分忧、为群众解难的职能优势。下半年，要利用3个多月的时间，在全区范围内开展一场“人民调解百日攻坚战”。实现“应调尽调”目标。
2.进一步提升司法所规范化程度，力争打造一批标兵司法所。大力加强司法所组织建设，努力使司法局与司法所形成上下协调、运转有序的工作机制和管理机制。加强司法所干部队伍建设，对司法所工作人员缺额的，要公开招录补足。加强司法所业务建设，组织司法助理员开展两次以上集中业务培训和交流学习，确保司法助理员业务素质有较大提高。加强司法所所务管理，做到所内纪律严明、分工明确、责任落实。建立完善对司法所的年度综合目标考核制度。加强司法所基础设施建设。
4.全面加强社区矫正工作。设立专职社区矫正工作管理科，加强对全区社区矫正工作的管理指导。完善强化社区矫正工作联席会议制度。全面推广社区矫正工作13589重庆模式（即执行一个办法、建立三项机制、实施五个一管理措施、突出八个方面主题教育、实现九化工作目标）。确保社区矫正对象重新犯罪率控制在0.5%以内。
二、规范优化法律服务工作，提高服务经济社会发展的水平
5.强化对法律服务机构的管理与服务工作。利用机构改革契机，从法制科分离出监督管理和指导服务职能，设立法律服务工作管理科，建立规范、合理的法律服务监督管理机制。在法律服务工作者中深入开展社会主义法治理念教育、职业道德和执业纪律教育，确保法律服务工作始终坚持“三个至上”（党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上），切实做到“四个在心中”（党在心中、人民在心中、法在心中、正义在心中），实现法律服务工作的法律效果、社会效果与政治效果的有机统一。
6.加强律师工作。进一步推进法律服务统筹城乡发展实践活动，加强律师事务所与对接服务的镇街（园区）的联系，努力实现“双赢”。指导律师参与区领导接待和法制宣传，为全区经济社会发展重大项目提供法律服务意见。巩固发展律师联谊机制，增进律师间的友谊，促进律师间的交流与学习，提升九龙坡律师队伍新形象，努力打造九龙坡品牌律师事务所。
7.拓展公证领域，提升公证质量。积极拓展公证业务覆盖面，增大公证服务量。强化公证质量监管与考核，坚持规范标准，完善错证责任追究制。
8.大力实施法律援助民心工程。全面推进法律援助工作规范化建设，做到统一收案、统一审批、统一指派、统一归档。加速法律援助信息化管理系统建设。加强对法律援助案件办理过程的监管检查，确保法律援助办案质量。实现法律援助“应援尽援”目标。
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关键词:行政区划 政治体制改革 问题
一、现行行政区划简介
1982年宪法第三十条规定,我国行政区划的层级实行三级制。但实际情况是,十一届三中会会以后,对1982年《宪法》规定的行政区划作了凋整,各省逐步实行省、市、县、乡四级行政建制,同时实行“市管县”体制。有些地方甚至形成了形成了五级制。
二、行政区划问题
1.行政管理层级过多、幅度偏小
当前,我国行政区划有虚四级、实四级制、虚五级制、实五级制。虚四级制是因为我国大部分省或自治区在省、自治区与和县市之间设置了省级政府的派出机构。实四级制是随市管县体制推行而出现的。另外,在多数省、不设区的市和市辖区政府设立了自己的派出机关,即街道办事处,这些街道办都可以视为虚五级制的表现。此外,在、新疆自治区个别地方,还存在实五级制。
由于层级繁多,使各层级地方政府管理幅度偏小。截至2004年底,全国27个省与自治区管辖了333个地级行政单位,平均每个省或含自治区管辖12.3个地级行政单位;全国共2010个县级行政单位仅辖6 个县级单位。在经济发达地区,如山东枣庄市、湖北随州市只辖1个县级市,还有少数地级市不辖任何县市。
2.政区规模不合理,且差异悬殊
总体上,自古以来我国行政区划中省级一直实行的“大而多”的模式。“大”主要指省区面积大,“多”则指的是行政区划层级多、省区所辖人口较多。由于各种原因,各省之间存在比较明显的自然、社会经济、文化民族等差异。由于这些差异的存在,加上省级行政区划设置过少,导致管辖区域面积过大,人口众多,难以有效管理。
3.区界划分多争议,纠纷迭起,影响团结
据统计,67条省界线中只有一条省界经过勘定属法定线,其余66条,大约有40000公里从来全面勘定过,其中大约有93600公里存在争议。
随着社会、经济的发展,资源紧缺越来越严重,对于省界上土地、森林、草原、矿藏、水域等自然资源的争夺越来越激烈,省界争端引发的矛盾越来越严重。省界纠纷,往往牵动着民族、经济发展问题,不仅对社会稳定有巨大影响,而且导致了严重的经济损失。资料表明,全国每年发生省界纠纷造成的损失超过l亿元。
4.法律法规不足,执行不力
行政区划法律法规,既是国家进行国土划分的依据,也是国家建设政权、配置资源的法律确认。因此,行政区划领域法律法规的不完善、不合理,不仅影响行政区划的科学性,而且会影响到经济建设、民族团结和地区稳定。
三、我国行政区划改革方向
1.增加省级行政单位数量,减少行政管理层次
纵向来看,历史上我国地方一级行政区划大多在40—50之间,如秦设44个郡,唐设40-50个道。横向比较,美国国土面积小于我国,设立50个州。因此,可以将省级政区增加、划小。
具体地,可以逐渐取消市管县体制,实现市、县分设。即把原来的地级市分类,按照城市规模分成大、中、小城市,如此既能让地级市集中精力进行城市建设,又能增强县域经济的活力,并且能为省直管县做好铺垫。其次是撤消镇建制的街道办事处,让县政府直接负责,着手县城的建设、管理和服务大计。
2.增加直辖市数量,发挥经济带动作用
目前,我国共有4个直辖市,这些直辖市,拥有雄厚的经济实力,发展势头良好,对于推动国家经济发展有巨大作用,而且对周边省份和地区辐射效应十分明显。经多年发展,我国目前还有许多类似大城市,如武汉、大连、沈阳等,没有完全发挥应有的带动作用,可以增设直辖市,提高其行政级别,给予优惠政策,带动相关区域经济的发展。
3.注重行政区划研究,科学合理地进行区域划分
行政区划涉及到地理学、政治学、经济学、社会学、人口学等诸多学科和领域,不仔细研究其基本理论则容易出现区域划分不科学不合理,并造成现实中的不便利,引发种种冲突和矛盾。实践中,要改变行政区划理念,以发展经济方便人民为目标;妥善处理有争议的行政区边界,对于有争议的界线,应在实地勘探考察的基础上,在尊重民情民意的前提下,由法律法规明确规定,避免遗留后患和矛盾。
4.健全有关法律法规,严格依法调整与改革
依法治国是我们必须坚持的原则。行政区划也应做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。
(1)提高行政区划立法质量
行政区划立法,多为一时所需而制定,因而在执行中常常发生矛盾。比如,“市管县”成为一阵风时,不顾城市的发展水平,盲目要求所有市都要带县。结果导致经济比较落后的佳木斯市竟带了13个县。行政区划立法,不是赶时髦,也不能只顾眼前行政事务之需要,而要考虑行政管理与社会,与历史等多方面关系,处理好眼前利益与长远要求的关系,尽量使立法带有前瞻性和预见性。
(2)加大行政区划执法力度,补充增加违法处罚条款
整体来看,我国行政区划法律法规不仅内容显简单粗略,而且在执行中也缺乏有力监督和约束,缺少对违法行为的惩罚规定。所以,加强行政区划法律的执法力度,并辅以合理的惩罚手段,严肃行政区划管理,落实行政区划法律法规。
(3)大力灌输法律至上的理念,要努力培育法治意识
行政区划改革,是一项关乎民生的重大政治变革。民众的理解参与,是改革成功的重要基础。行政区划能否依法进行稳步推进,关键还在于增强民众法治意识,对违背法治精神的人治现象,要敢于进行揭发、举报。同时,公务员 也要树立法治意识,用法律约束自己行为,做到以身作则。
我国行政区划改革,势在必行,但其过程必然复杂艰辛。以上总结的行政区划的问题及其改革方向,只是笔者个人思考。我深知水平有限,研究不够深入。今后会继续思考,也期待我国行政区划改革能早日提上议程,成为政治体制改革的引擎和航标。
据媒体报道，北京市在《北京城市总体规划》修编工作中强调，规划修编不局限于现有行政区划的范围，必要时可以跨区域来研究。不仅在北京市内部要打破行政区划的限制，把四个老城区作为“城市中心区”整体规划研究，提出整体的功能定位，而且在北京市的行政区划之外，也要把北京规划的修编工作与京津冀区域的协调发展相结合，在规划中注意留出发展的结合点和建设接口。
北京市如此强烈的统筹发展、协调发展的意识，不由得让笔者感到十分兴奋。
我国行政区划总的说来是沿用历史惯例，各个区域基本上是自古以来按照政治、军事的需要和自然地理的客观情况划分出来的。比如，像山东、山西，是太行山把它们分开的，河南、河北的河指的是黄河，山西和陕西也以黄河为界，湖南、湖北指的是洞庭湖。不能说这种划分方法完全不利于经济发展，但如果要在市场经济条件下实现地区间资源的有效配置，形成优势互补、协调发展，那么，在我国存在着以本地区作为计划范围的地方政府计划体制的情况下，地区间的疆界不免就有点像孙悟空用金箍棒给唐僧划出来的圆圈一样无法逾越了。
实际上，行政区划界线不仅造成了“地方保护主义”、“诸侯经济”，造成了不同地区之间，包括省、市、区之间，地、市、州之间，甚至县与县之间，常常是“鸡犬之声相闻，老死不相往来”，不能越“雷池”一步。而且，各个地方自己都力求形成“门类齐全”的独立体系。应当说，在全面建设小康社会的新阶段，这种以行政区划捆死各地手脚、阻碍地区间协调发展的格局，已经再也不能继续下去了！如果不加以改革和调整，即使像北京市这样把规划“划”到别的省市，很可能也无法真正产生实际的作用。
当然，打破行政区划对地区间协调发展的阻碍，道路并不止于调整行政区划这一条，实际上，改革政府官员政绩考核制度，改革财税体制和政府管理体制，极而言之，如果弱化乃至取消政府直接管制经济的职能，像西方发达国家的政府那样“不管经济”、只是服务于经济，那么，行政区划的这个阻碍作用自然也会减少。或者，像北京市通过市政府的行政手段使四个老城区进行整体功能定位一样，国家也可以通过制定全国性的区域协调发展的“总体规划”，通过行政手段推动各省市区之间统筹协调发展。但无论如何，从统筹区域发展的角度来调整行政区划是非常必要的，即使考虑到体制改革的难度和复杂性，也应该把行政区划的调整，作为推动地区间统筹发展的必要办法来加以实施。
与此同时，国家不妨下大气力，推动各地尽快撤销地市级政权建制，以促进省级行政区划内的区域协调发展。一来我国市级政权建制不适应市场经济的需要，不适应统筹区域发展、全面建设小康社会的需要。二来不设地市级政权建制，将是改变公务人员过多、国家财政不堪重负状况的一个重要途径。我国现有地市级政权建制332个，地市级单位吃财政饭的机构平均约70个左右，每个地市级单位有在编工作人员约4000―5000人，共有约160多万工作人员，按照2001年我国职工年平均工资水平和公务费支出水平，如果撤销了地市级政权建制，我们至少可以减少每年200亿元的财政支出。如果同时相应逐步取消一个行政级别，在省部级政权机关里减少一个行政级别，必将更大幅度地减少公务人员的数量。刚刚由全国人大通过的宪法修正案仍然没有地市级国家政权机关的宪法地位，实际上是留下了对地市级政权建制改革的空间。
撤销地市级政权建制，可以在这些城市建立省辖的县级市，将原地市级财政收入转移给省级政府财政部门，再由省级政府转移支付给原地市所属的各县区。考虑到一些省区地域太大，可以增设一些省区，如新疆、内蒙等省区，可以划分成几个省区。这样，由省级政府来规划至少省内区域经济发展，将更有效地推动区域内资源的合理配置，加上把原来由地市级政府支配的经济资源分给县级地方，应当更有力地促进农村经济的发展，促进城市发挥对农村地区发展的带动和辐射作用。
关键词： 行政区划；法律保留；宪法争议
Abstract：A constitution cannot specify the administrative pision of the state， which is left to the legislature. While making laws concerning administrative pision， the legislature is subject to certain constitutional principles. Only with power delegated by the legislature can the executive change the administrative pision. Unfortunately， in China’s Constitution， the provision concerning administrative pision seems too “over-rigid” and no technical “legal reservation” can be found， which will inevitably lead to constitutional controversies.
Key Words： administrative pision； legal reservation； constitutional controversy
自2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局[1]。2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制”。2006年3月份召开的十届全国人大四次会议和全国政协十届四次会议上，先后有数位人大代表、政协委员提出议案，建议重新规划我国地方政府权限，推进“省管县”战略，“省管县”已从试点走向全面推行的阶段。这意味着，在中国实施了近半个世纪的“市管县”体制(注：建国后，随着城市行政区的发展，市领导县体制开始出现。1949年兰州领导臬兰县，1950年旅大市(今大连市)领导金县、长山二县。当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，这一体制便以法律形式确立下来。20世纪80年代初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行“市管县”体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。以后，“市管县”体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，到2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占到80%。地级市管县的数量占全国总数的70%。至2003年底，全国27个省、自治区都普通实行了“市管县”体制。)面临着全面彻底的改革。
理论界对此展开了激烈的讨论，许多政治学者撰文，明确支持以“省管县”体制取代“市管县”体制(注：代表性的学者及文章有：孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究[J].政治学研究，2004(1)；杜钢建.冲出市管县体制樊篱[N].中国经济周刊，2004-02-05；薄贵利.稳步推进省直管县体制[J].中国行政管理，2006(9)；马述林.论省级行政区划体制改革[J].战略与管理，1996(5).)，虽然也有学者对此提出质疑(注： 代表性的学者及文章有：廖逊.从海南“省管县”谈起[J].决策咨询，2004(1)；宗和.强县扩权：政府管理模式的创新[J].学习月刊，2004(10)；阿源.“省直管县”考验官员的承受度[J].暸望新闻周刊，2005(6).)，但“省管县”体制的支持者明显占据上风，双方争议的焦点也逐渐从是否以“省管县”取代“市管县”转移到如何推行“省管县”体制；即共识已经基本达成，“市管县”体制必须被取代，现在的问题仅仅是如何推行“省管县”。而在“省管县”体制支持者的论证中，我们不时发现其对行政区划体制合宪性的质疑与困惑。如对“市管县”体制合宪性质疑：我国《宪法》第30条规定，中华人民共和国的行政区域一般划分为三个层级：省、县、乡，市管县体制是在省与县之间设立一级正式地方政府单位地级市，这是否违背了宪法的规定?而在如何推进“省管县”体制时，也产生了不少宪法上的困惑：省区重划是否合宪?是否应通过法律来进行行政区划体制改革等等。这涉及到行政区划宪法条款应如何理解。本文尝试纯粹从宪法学的角度对这一问题作一研究。
一、诡异的解释：从我国行政区划《宪法》条款的解读开始
行政区划体制(注：行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域，并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。)是一个国家政治制度的重要内容之一，一般国家的宪法会对之作出规范。但行政区划体制也是一种会随着时展而变化的地方制度，因此，需要由法律应因时代变化要求对之作出相应调整。在一个宪政国家，国家法律应考虑如何在宪法之下对行政区划体制进行调整，这是中国在进行新一轮行政区划改革之前必须首先面对的问题。而当我们用中国的行政区划宪法条款审视中国行政区划体制时，却得出了怪异的解释：
(一)实施了近50年的“市管县”体制是不合宪的
我国《宪法》第30条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。而中国现实的行政区域划分则是：
这种行政区划体制最具法律争议的问题是，地区、地级市辖县、辖县级市是否合于宪法的规定。在1982年之前，中国的行政区划体制是“三实二虚”，即在省、县、乡三级地方政权基础上，设立两级派出机构：省、自治区、直辖市的派出机构是地区行政公署(注： 地区行政公署在“文化大革命”前称为专区，是省县之间的行政分治单位。“文化大革命”期间，专区改为地区并成立革命委员会。1975年宪法规定：地区一级设人民代表大会为权力机关，革命委员会为其常设机关，行使政权机关职责。由于当时的政治格局，这一时期各地的地方各级人大皆未产生，因而地区同省、县一样，是一级正式的地方行政建制单位。1978年以后，地区革命委员会撤销，改设行政公署，恢复其作为省级政府派出机关的地位，地区重新成为省县之间的行政分治单位。1978年全国设置的地区有173个。)，县级政府的派出机构则是区公所。由于地区只是一个派出机构，并不具有法律地位(注： 在此主要是指地区并没有一级地方人大，也没有一级地方财政。)，地区辖县在法律意义上仍然是省辖县，所以似乎不产生合宪性争议。但1982年之后，随着中央一系列政策的出台，作为省级政府派出机构的地区行政公署逐渐被具有正式法律地位的地级市所在地取代(注： 我国地级市的设立有5种方式：第一种是“地市合并”式，该地区已有一个地级市，和该地区的行政公署合并，如江苏的南通市与南通地区；第二种是“升等领县”式，地区行政公署驻地是一个县级市，将县级市升级为地级市，然后撤销地区行政公署；第三种是“直升建市”式，该地区行政公署驻地尚未设市，而将驻地城关直接升级为地级市；第四种是“分立建市”，原地区行政公署所辖的若干个市升格为地级市，如1983年浙江省撤销嘉兴地区，嘉兴市、湖州市升格为地级市；第五种是“升镇建市”，将镇升格为地级市，如广东省原海丰县属汕尾镇直接升格为地级市。参见熊文钊.试论行政区划层级结构调整[C]//北京大学宪法与行政法研究中心.“中央与地方关系法治化”国际学术研讨会论文集[C].2007.)，我国的行政区划层次也就由省、自治区——县、自治县、县级市——乡、民族乡、镇三级制转为了省、自治区——地级市——县、自治县、县级市、市辖区——乡、民族乡、镇四级制[2]，也即由“省管县”转变为了“市管县”。然而，“市管县”的推行似乎并没有带给人们设计该体制的初衷(注： 当初推行“市管县”体制，其目的是希望，以经济发达的地级市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区的共同发展，形成城乡一体化的区域整体。孙学玉，伍开昌.当代中国行政扁平化的战略构想[J].中国行政管理，2004(3)：79-87.)，其制度性缺陷却越来越明显，(注： 其弊端主要有：一是造成了“小马拉大车”的问题。除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。二是层次过多，加大了行政管理成本。省县之间的权力被层层截留，信息沟通受到阻滞。出现了“市吃县”，“市卡县”、“市刮县”现象。三是城市虚化现象严重。在此机构下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，而一些有实力的县市，虽然它们的GDP比一些省都高，但却只能处在市制的级别之下，其发展受到很大的限制。孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制[J].政治学研究，2004(1)：35-43.)学者们纷纷撰文对之予以批判，其中许多学者提出了“市管县”体制的合宪性问题。
中国宪法第30条有关行政区域划分的条款中并没有地区及地级市的规定，而且依该条规定行政层级原则上是省县乡三级，只是在较大的市才是省、较大的市、县、乡四级，而地级市的产生使中国实际上成为省、地级市、县、乡四级体制，那么地级市以及“市管县”体制的宪法依据在哪里呢?对此，有学者认为，“市管县”体制的宪法依据来源于宪法第30条第二款的变通规定：“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、市”。经国务院批准的“较大的市”只有青岛、齐齐哈尔等18个市，加上自然成为“较大的市”的28个省会城市，共计46个。这就是说，除了这46个市和直辖市外，其他的市管县行为在本质上是违宪的[3]。
我国从1949年出现市管县体制，到1958年市管县体制在经济发达地区试点，再到1983年市管县体制的全面推广，直至2003年全国普遍实施市管县体制，前后时间跨越近50年。本文不想对市管县体制的成败妄加评判，而是想思考一个宪法学的问题：一个制度能够存在50年，说明该制度还是满足了一定现实需要的，那么我们的宪法为什么会对之说不呢?
(二)“地级市”不能管“县级市”，只能“代管”
与之紧密相关的另一个问题是“市管市”的合宪性。我国目前的市辖市体制实际上是一种代管体制，是市管县体制下的市辖县撤县设市后而形成的行政管理体制。为回避现行宪法有关区划原则相悖的矛盾，国务院在批复上称××县改为××市(县级)，由省直辖，由××市(地级)代管。这种代管虽然回避了合宪性的质疑，然而在现实中却造成了许多弊端(注： 一是代管概念不明确，缺乏法律依据，代管内容是什么，代管到什么程度，没有标准；二是县级市的一些职能或业务直接对省，可以跨越地级市。实际工作中各县市要钱、要物、要解决困难，就找地级市；要承担义务，完成任务时，又强调是省直辖，使地级市的管理任务落不到实处。甚至一些业务越级别对省，根本不向地级市报告，代管只是一句空话。舒均治，汤敏轩.市管县体制中博弈情境的系统分析[J].广东行政学院学报，2006(2).)。国务院虽然没有对宪法第30条作出正面解释，然而“地级市代管县级市”的批复背后蕴含着其对该宪法条款的理解。国务院显然认为，地级市直接管理县级市是不合宪的，因为宪法第30条只明确较大的市和直辖市可以分为区、县，而没有任何条款规定，市还可以分为县级市。
国务院为了使自己的行为合于宪法，设计出了“代管”体制，而“代管”无论是在法律上还是在实践中都造成了许多困惑，我们不禁要问，“合宪”的做法为什么会给现实带来如此多的麻烦?
(三)行政区划体制频繁变动造成基层政权不稳定，然而其行为却是合宪的
中国宪法第62条第12款、第13款规定：全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度。宪法第89条第15款规定：国务院行使批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。中国宪法第107条第3段规定：省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。根据上述规定，省级建置单位的设立主体属于最高国家权力全国人民代表大会；自治州、县、自治县、市的建置单位设立主体属于最高国家行政机关国务院；乡、镇的建置单位设立主体属于省级人民政府。省级单位区域划分主体属于国务院；自治州、县、自治县、市单位区域划分主体属于国务院；乡镇区域划分主体属于省级人民政府。对于市辖区的设置，宪法未作规定。而根据国务院发布的《国务院关于行政区划管理的规定》第4条，市辖区的设置为：“下列行政区划的变更由国务院审批：……自治州、县、自治县、市、市辖区的设置、撤销、更名……”，也即市辖区的单位设立主体和区域划分主体皆为国务院。
可见在我国，宪法将行政区划体制的制定主体作了一个明确划分，除了省级单位的设立由全国人民代表大会批准之外，其它地方单位都是由国家行政机关决定：自治州、县、市的单位设立及区域划分由国务院决定，乡镇单位设立及区域划分由省级人民政府决定。由于行政区划体制只需政府一纸行政命令即可以改变，所以中国行政区划体制的变动频繁。
行政区划频繁变更给地方政权建设带来的极为不利的影响。最为突出的事例发生在乡一级。1959年，人民共和国第一部《宪法》通过后仅5年，乡制就被废除，为政社合一的人民公社所取代，直到1983年才重新建立乡政权[4]。而且就在其后不久，乡的行政区划又作过多次调整，一些刚被选出后不久的乡人民代表大会和乡人民政府被撤并、调整。这不仅导致工作混乱，也严重损害了当地居民的选举热情。目前地级市的存废也面临着这样的问题，当初推行“市管县”体制依据的是两个文件，一个是中共中央的51号文件，另一个是国务院的通知。可见，行政区划体制设置缺乏法制和法治基础，行政色彩过浓。然而根据我国《宪法》相关规定，我国行政区划设定权的配置主要采取的是行政保留，即除了省级单位的设立由全国人民代表大会批准之外，其它地方单位都是由国家行政机关决定。这种缺乏法治基础的做法却是“合宪”的。
当我们用中国行政区划宪法条款去审视中国现实体制时，我们发现了中国宪法两个致命“硬伤”，一是中国宪法缺乏一种随时展而发展的能力。宪法是一个国家的根本大法，是“被设计去经受漫长考验”的最高法，而我国的宪法却经不住一次“行政区划体制”改革的考验；二是中国宪法缺乏控制国家权力的能力。问题出在哪呢?
二、他国的经验：德法日三国对行政区划宪法条款的解释
经济的转型会引发行政区划的调整，在上个世纪西方发达国家曾进行过广泛的行政区划体制改革，其间引发了许多宪法争议，但这些争议并不是通过“修宪”来解决，而是通过宪政法院的宪法解释来化解，使宪法随着时代的发展而发展。其成功的经验是什么呢?
(一)解读的范例：以宪法诉讼和宪法解释为基础
1德国
20世纪70年代联邦德国各州曾进行过广泛的行政区划改革[5]，大量县市合并，一些被合并的市县认为，根据基本法第28章的规定(注：《德国基本法》第28章的具体内容是：在每个州、县和市，人民应被由普遍、直接、自愿、平等和秘密选举产生的机构所代表。……在各市，地方议会可取代选举产生的机构。)，全国行政区域划分为州、县和市，县是受基本法保障的，立法机关对县市的裁并是违背宪法的。联邦宪法法院对这种狭义理解予以了否定，而认为宪法所保障的乃是“乡镇”和“县”这一“制度”得以在国家结构中存在而不遭废除，至于个别乡镇或县的存在与否，则不在宪法保障的范围之内，因此立法机关对县市的裁并行为并不违反宪法[6]。在承认了立法机关的裁量权之后，联邦宪法法院进一步指出，立法者在进行行政区划改革时。不得恣意立法，而应遵循一定的宪法原则，具体而言应遵循下列程序[7]：对涉及区域调整的地方自治团体，应事先给予充分的陈述意见的机会；对于相关重要事实须作适当且通盘的调查；对于公共利益(注： 德国联邦宪法法院对审查行政区划之类的法律有无违宪法时，通常都会认为立法者对于“公益”此一不确定法律概念享有相当广泛的形成空间，因此这一类法律很少会被宣告为违宪。)及相关利弊得失应作广泛考虑；行政区划所欲达成的目标必须优于现状；须符合体系正义之要求不得违反禁止恣意原则；对于地方自治团体及其居民合并前后所产生之负担、侵害与利益应符合比例原则。
2法国
法国现行宪法(注：《法国宪法》第12章是有关地方制度的规定，其具体内容是：第72条是有关地方自治团体设立的规定；第73条是有关海外省组织的规定；第74条是有关海外领土的规定；第75条是有关公民身份的规定。第72条规定：“共和国的领土单元是县、省和海外领地。其它地方依法律设立。地方，依民选的议会依法律规定实施自治”。)将地方划分为省、县和海外领地，而其它地方的设立则由法律规定。因此有关行政区域划分的争议主要在于，如何理解宪法中的“由法律规定”。而这一问题又可以分为两个方面：一是宪法与法律规范权限如何划分，即哪些事项由宪法保留，哪些事项由法律保留，另一个则是此处的“法律”是广义还是狭义，即国家立法机关所制定的“法律”与国家行政机关所制定的“行政规范”权限如何划分。对于上述两个问题，法国的宪法委员会都作出了明确的裁决。
第一个问题涉及的是，在宪法之下，国家立法机关在行政区划设定方面有多大的权限。1982年国会设立科西嘉大区，该大区地方政府仅有一个单位。法国宪法委员会在1982年2月25日第82—138号决议中对国会是否有权制定科西嘉大区的法律这一问题作出了解释。其宪法委员会认为，立法者有权就地方组织的体制作出不同的设计。此判决之后，1975年《巴黎市组织法》以及1976年《马约特岛海外地方组织法》等就再也没有受到合宪性的质疑。
第二个问题涉及的是，国家立法机关与行政机关在行政区划设定方面的权限划分。法国在制定第五共和宪法时，就对这一问题进行了探讨。当时的制宪谘询委员会认为，如果把“其它地方依法律设立”理解为，所有的市镇、省以及海外地方，凡有增、删或合并，均须由立法机关议决，那么，单就以总额约37 000个市镇的增删或合并的立法工作量而言，国会就将不堪负荷。因此，赋予立法机关设立“其它地方”的权限，应指市镇、省或海外地方以外的地方层级而言，而不及于现有地方层级中各市镇、省的增、删与合并。也就是说，增加或减少一级地方层级是国家立法机关的权限，而具体某一地方政府的裁并，则是国家行政机关的职权[8]。
3日本
日本国宪法(注：《日本国宪法》第8章是在前地方制度的规定，其具体内容是：第92条是关于地方公共团体的设立；第93条是关于地方议会的设立；第94条是关于地方权限的规范；第95条是关于地方居民投票的规定。)并没有行政区域的具体划分，只是规定地方公共团体的设立，“根据地方自治的宗旨由法律规定”。因此行政区划的宪法性争议的关键也在于如何理解“由法律规定”。对此日本宪法学者作出了学理解释[9]：宪法将规范地方公共团体组织体系的权限保留给了法律，宪法只是规定了法律所必须遵守的原则：即地方自治。根据地方自治的原则(注： 在日本，地方自治的意义有两种，一是以国家领土内的一定的地区为基础的团体，或多或少有独立于国家的人格，可以根据自己的意志管理其公共事务；二是在国家领土内一定地区的公共事务，主要根据地区居民的意志来进行管理。前者称为团体自治，后者称为居民自治或政治自治。一般说来，团体自治是实现居民自治的手段。)，全国的区域原则上划分为地方公共团体的区域，如果法律剥夺府县、甚至于市町村作为地方公共团体的性质，——这样作在立法政策上是否妥当另当别论——不能说是违反了“地方自治宗旨”而被视为违宪。或者依据特殊理由，将特定的区域作为例外，不承认其为地方公共团体，也不能说是违反宪法。如将中央政府所在地不归属于任何地方公共团体的区域，不能认为其违宪。据此，日本最高法院认为，1956年的地方自治法承认的特别市制度，使其居民既不属于府县公共团体也不属于市町村公共团体，是符合宪法的。
(二)解读的关键：宪法意义上的法律保留原则
通过上面的分析，我们可以发现一个共同的规律：这三个国家的宪法对行政区划的规定非常简单，甚至没有，具体的体制设计是留给法律来完成的，而对于这种法律保留条款，三国的宪法解释都认为，国家立法机关在行政区划体制的规范方面是有广泛裁量权的，但这种裁量权应受宪法一般原则的约束。这三个国家通过采取法律保留条款以及相应的宪法解释解决了困扰中国宪法的两个难题，既能使宪法随着时代的发展而发展，又能使这种发展不游离于宪法控制之外。其成功的经验就在于宪法意义上的法律保留原则的运用。
1宪法中两种法律保留条款：权利的法律保留和制度的法律保留
法律保留最初是法治国的一项基本原则(注： 德国学者奥托·迈耶认为，法治国包括三项原则：形成法律规范的能力，法律优行和法律保留。参见：奥托·迈耶.德国行政法[M].刘飞，译.北京：商务印书馆，2002：67.)，其涵义是指，对于特定范围内的国家事务，行政权只能获得法律的授权才能启动，它强调的是法律对于行政的优越地位，因此也被称为行政法的一项基本原则。随着法治国向宪政国的转变(注： 法治中的“法”上升到宪法，法治就自然上升到宪政的高度。所以宪政是法治的最高形式。宪政与法治的目的并不相同，法治是保护多数人的利益，而是宪政是对民主社会中法治的一种制约，是少数人抗衡“多数人的暴政”的一种工具。张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2005：14.)，法律保留又具有了新的涵义。宪法是一部高度抽象的法律，只能对一些基本内容予以规范，它规范公民权利，但规范的不是一般的公民权利，而是关系到人性本质的“基本权利”；它规范国家制度，但规范的不是一般的国家制度，而是基本的政治和经济制度[10]。所以宪法中会有一些法律保留条款，即采取“依法律”或“由法律”规定等字眼。这些法律保留条款依内容可以分为两大类，一类是权利的法律保留条款，一类是制度的法律保留条款，前者是将有关权利的规范委托给法律进一步规定，后者则是将有关国家制度委托给法律规范。(注： 中国宪法一共有45处采用了法律保留宪法条款，其中权利法律保留条款有15条，即宪法第2条第3款、第8条第1款、第10条第3、4款、第13条第2款、第16条第2款、第17条第2款、第34条、第40条、第41条第3款、第44条、第55条第2款、第56条、第77条、第102条第2款。制度法律保留条款有30条：宪法第9条第1款、第10条第2款、第11条、第18条第1款、第19条第4款、第31条、第59条第3款、第62条第3项、第72条、第73条第3款、第78条、第86条第3款、第89条第17项、第91条第2款、第99条第1、3款、第95条第2、3款、第97条第2款、第104条、第107条第1款、第109条、第111条第1款、第115条、第124条第3款、第125条、第126条、第131条。)
权利的法律保留条款(注： 我国目前对法律保留原则的理解还主要停留在行政法意义上，如应松年：《立法法》关于法律保留原则的规定[J].行政法研究，2000(3)；金承东.论行政法律保留原则.浙江社会科学，2002(1)；刘连泰.评我国《立法法》第八条、第九条关于“法律保留”制度[J].河南省政法干部管理学院学报，2003(3)；周佑勇、伍劲松.论行政法上之法律保留原则[J].中南大学学报，2004(6).只有少数学者尝试着从宪法意义上来阐释，但也只涉及了权利法律保留的内涵，其代表文章有：秦前红，叶海波.论立法在人权保障中的地位——基于“法律保留”的视角[J].法学评论，2006(2).)最初的涵义是指，限制公民基本权利的权力保留于国会，行政权臣服于立法的控制，其意图是杜绝权力对公民自由与财产的恣意干涉[11]，这又被称为“限制保留”[12]。随着自由主义宪政思潮的退却，社会法治国的理论的兴起(注：关于社会正义的基本含义、政策要求以及学者对这一理论的批判请参见：哈耶克法律、立法与自由(第2、3)[M]邓正来，译北京：中国大百科全书出版社，2000)，社会权纳入宪法基本权利体系，法律保留内涵由限制保留向规范保留[12]278转变，即立法不再是一种特权，而是一种法定义务[13]。
制度的法律保留是指，有些事项是由宪法规范，有些事项则留待法律进一步规范。由于宪法是国家的根本大法，“宪法条款被设计去经受漫长岁月的考验”(注： 这是马歇尔大法官在“美国银行案”中，对宪法性质及宪法解释原则所作的阐述中的一句话。McCulloch V.State of Maryland，17U.S.[4Wheat]316.)，“如果琐细地规定权力或宣布实施这些权力的手段，那就将不适合大众目标”(注： 这是斯通法官在“英民地产充公案”中对宪法性质的阐述中的一句话。Martin v.Hunter，s Lessee， 14u.s. 304. )对于一些因时空变化而变化的事项不易由宪法规范，而应留待法律随着时事的变换而作相应的调整。这是宪法意义上的法律保留第一层含义。这也是我们解读宪法条文中“依法律”含义的基本内容。第二，留给法律进行规范，并非意味着国家立法机关可以恣意而为，国家立法机关在制定法律时也应遵循一定的宪法原则，如比例原则，最小歧视原则等，所以国家制定的法律也应接受合宪性检查。第三，宪法将一些事项委托给法律进一步规范，并非意味着只能由国家立法机关制定法律，国家立法机关也可以将一部分事项委托给行政机关，但行政机关在制定法规时应在法律所规定的授权范围内，可见，制度法律保留包含了权利法律保留的内涵。
2行政区划体制法律保留的宪法内涵
宪法中的法律保留原则适用到行政区划体制中，其内涵也可以分为三个方面：第一，行政区划具体体制由法律规定，国家宪法对之不作详细规定。这样不至因行政区划的改变而引发修宪的问题。第二，国家立法机关在进行行政区划立法时，也应本着尊重地方居民的意愿，更好地实现地方自治为出发点，德国宪法法院对行政区划法的合宪性审查即这一层含义的最好体现。第三，一般认为，增加地方层级应属于国家立法机关的职责，而将现有地方单位裁并则可以留给行政机关。然而，国家行政机关在进行行政区划体制改革时，应有国家法律的授权。法国宪法委员会对这一问题作了明确的阐述。
三、解惑的尝试：引入宪法意义上的法律保留原则
(一)诡异解释产生的原因分析
1中国宪法对于行政区划没有采取法律保留
中国宪法对行政区划体制的规定尤其详尽。有关行政区划体制的宪法条款共有4条，即宪法第30条、第62条12款、第89条15款、第107条第三段，分别规定了行政区划的层级，各行政区划的设立主体等。而在这些具体条款中，并没有“依法律”的字眼，也即宪法并没有将行政区划体制的规范权进一步委托给国家的立法机关，而是由宪法本身对之作了详细的规定。这种具体而详细的规定虽然使行政区划体制获得宪法层次的保障(注： 宪法对具体制度作出规范，也就意味着国家立法机关不得任意地修改，也即这一事项是由宪法保留的，它与法律保留相对。参见田芳.地方自治的宪法保障——以德国基本法规范及其宪法诉讼为考察对象[J].时代法学，2007(5).)，但也更容易引发宪法争议：如果现实的行政区划体制与宪法规范有不一致的地方，就会产生合宪性的质疑；如果现实体制与宪法规范并不冲突，然而在现实运作中产生了一系列的问题，可能不符合宪政国家的理念。(注：这是两种性质完全不同的宪法争议：表面上与宪法某一具体条款相冲突，但本质上可能并不违宪；表面上与宪法具体某一条款并不冲突，但却有可能违宪。)
2重要事项没有采取法律保留
行政区划频繁变动的根源，在一定的意义上讲，是起源于该宪法规范。中国宪法对行政区划设置权是按地方层级来分配的：省级行政区划建置属于全国人民代表大会；省级行政区划的具体区域范围划定属于国务院；县级建置及区域划分属于国务院；乡级建置及区域划分属省级人民政府。宪法对行政区划设置权的分配非常具体，除省级建置的设立属于全国人民代表大会外，其他地方设立及区域划分都属于国家行政机关。对于中国而言，省级行政区划体制相对来说是稳定的，频繁变动的是省级以下地方。中国宪法将省级以下地方行政区划设定权完全赋予了国家行政机关，导致了省级以下地方的行政区划设立与变更完全脱离法律的治理。目前中国有关行政区划管理的法律文件，仅有国务院发布的一项行政法规《国务院关于行政区划管理的规定》。《规定》共分10条，全文仅千余字，极为简略，仅涉及具体管理内容及其权限的划分和管理程序两个方面，对于各种行政区划单位设置标准无一字提及。中国从“省管县”到“市管县”再到“省管县”都是国务院的一纸行政命令。行政区划体制变更的随意性可想而知。
(二)解决对策
1引入法律保留条款
通过上面的分析，我们可发现，宪法条款的制定有一个基本的立宪技术，对于那些不会随着时代变化而改变的事务，适合用“硬性”的宪法条款去规范，如18岁以上的公民拥有选举权——更改变年龄限制，只有通过明文修正，宪法解释机构几乎没有余地进行“创造性解释”[10]29。而对于可能随着经济与社会的发展而改变范围的事务，则适合用“弹性”宪法条款来规范，如行政区划体制、地方权限等——通过宪法解释机构“创造性的解释”使之适应时代的发展。使宪法条款“弹性”化的一种重要方式就是“法律保留”条款的适用，即将进一步的规范委托给国家的立法机关，中国宪法中有关行政区划体制的条款由于是一种“硬性”规定，没有宪法解释空间，容易与现实发生冲突而引发宪法争议，所以从立宪技术完善的角度而言，中国宪法行政区划体制宪法条款可以作如下改进：在宪法第三十条中引入“法律保留”条款，即在已有的条款基础之上增加“行政区划的变更可依法律进行”。
2国家制定行政区划法律
行政区划体制的设立权不能完全委由国家行政机关，对于行政区划体制的规范应有宪法、法律和行政法规、行政规章不同层级的法规来约束，宪法在其中更多地起着约束法律的作用，而不是对行政区划体制作具体的规范。将宪法第62条12、13款，第89条15款，第107条第三段从宪法中删除，将之规范在国家立法机关制定的专门行政区划法律中。如中国可考虑制定《行政区划法》，规范行政区划设置标准、程序等，包括变更过程中应能反映当地居民的意愿。
3构建违宪审查制度
宪法“弹性”化，使宪法能更好地经历时间的考验，但对宪法解释则提出了更高的要求。宪法“弹性”化，意味着宪法可能会有更多的法律保留，宪法对于国家的一些制度不再作出“硬性”的规定，而赋予国家立法机关根据社会经济的发展而作出裁量的权力，那么，国家立法机关的裁量权是否符合宪法的基本原则，则需要有宪法解释机构来解释，这样即不会制约国家立法机关去推动社会的发展，又可以防止国家立法机关的任意性。所以宪法“弹性”化，“法律保留”立宪技术的运用，要求有完善的违宪审查机制作保证，使国家立法机关不至于因宪法的“硬性”规定而缩手缩脚，也不至于因缺乏违宪审查而恣意，这才是一个宪政国家。ML
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所谓“历史传统原则”就是说我们在进行行政区划改革的时候要充分考虑各
种形式的地方区域的形成和演变的历史，要综合考虑语言、习俗等对行政区划的影响。
行政区划原则当中也有一个历史原则，但该原则被强调的不够，我们以前在进行区划的时候，显得过于随便，没有真正体现该原则。如建国后对于直辖市和少数省的调整就显得很随意。在我国现有的省市县三种地方建制中，县的历史最长，最早设县的是秦国（非秦朝），在公元前688年，秦国设杜、郑两县。 而且，县的建制在中国具有超稳定的特点。省是在元朝开始设置的。元朝分全国为一个中书省直辖区和十个行中书省，即岭北、辽阳、陕西、河南、江浙、江西、湖广、云南、四川、甘肃。在明朝设山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、江西、浙江、广东、江西、云南、贵州、福建和南北直隶共15省。清朝将江南分为江苏、安徽，将陕西分为陕西、甘肃，将湖广分为湖北、湖南，加上明朝的15个为“内地十八省”；另外设台湾省，东北三省，新疆省；此外，还有内、外蒙古，西藏、青海等省级单位。 相比之下，市的历史在中国最短，在民国时期才开始设市。基于这样一个地方建制的历史，我们在行政区划改革的时候，应保留县制，而不是一味县该市，同时，省和市，特别是市可以做出大的符合宪法和历史的调整。
语言和习俗等是传统文化的积淀和载体，语言相同，会使人们产生强烈的认同感，凝聚力无疑会增强，这些也会对行政区划产生实际影响。如我们经常会听到这样一种说法，即北方人抱团，这就与北方地区的语言接近有很大的原因。
三、原则之“实施”
基于以上三原则，借鉴前人的研究成果，笔者也此尝试对我国的行政区划改革的方案略加探讨。
1、 关于大区。
中国在建国初期曾设立六大行政区，即华北、东北、华东、中南、西南和西
北行政区。1949—1952年间，六大行政区既是中央的派出机关，又是地方高于省一级的地方政权机关；1952—1954年间，仅仅作为中央的派出机关而存在；1954年后，六大行政区全部撤消。 六大行政区虽然存在的时间很短，但一直到现在还有影响，以六大行政区的区名作为名称的机构还大量存在，这说明中国的区域间差别和区域内合作客观存在着。行政区划改革应予以考虑。但这是否就意味着六大行政区应该恢复？笔者并不赞成有的学者的主张。该学者认为，目前我国中央政府直接管理31省级行政区划单位，管理幅度太大，国务院总理需要协调的关系太多，所以为了解决这一难题，最好重新设置大行政区。具体以六个为宜，分别是：华北、东北、华东、华南、华中和华西。 笔者认为，这种主张虽然解决了行政区划的管理幅度应适中的问题，但缺点也非常明显：其一，可能会与单一制的国家结构形式冲突，会带来新的甚至可能影响国家统一的大问题；其二，与中国大多数人一致主张的减少区划层次的观点背道而驰。
所以，笔者认为，我们可以考虑既结合中国现状又合理借鉴外国经验。法国是单一制国家，而且中央集权的传统也较悠久，是一个不错的借鉴对象。法国也设有大区，但法国的大区是指经济大区，是中央各部按照其本身行政管理工作和经济发展的需要而逐渐形成的。在法国，一般由几个省组成一个大区，目前，共有22个大区。 笔者认为，中国也可以实行具有法律地位的经济大区制，这样既与中国大区协作的现状相符合，又不会带来多一级的地方建制。
大区的设置以经济元素为核心，尊重原有的各地之间交往和协作的传统，并不必与行政区划保持完全一致。具体设置7个经济大区，分别是华北、东北、华东、华中、华南、西南和西北。华北经济大区以原华北行政区为主体，包括北京、天津、河北、山西和山东西北部，从西部大开发的战略考虑将内蒙划入西北经济大区，该大区的经济中心是天津，次中心是济南、太原和石家庄。东北经济大区就是原来东北行政区所辖区域，即东北三省，该大区的经济中心是大连，次中心是沈阳、长春和哈尔滨。华东经济大区包括山东黄海沿岸以及靠近江苏徐州的南部地区、江苏、安徽合肥以东以南靠近南京的地区、浙江、福建和鄱阳湖以东的江西东北部靠近浙江的地区，该大区的经济中心是上海，次中心是青岛、徐州、南京、杭州和厦门。华中经济大区包括河南、湖北、湖南衡阳以北地区、安徽靠近河南和湖北的地区、江西南昌以西靠近湖北的地区，该大区经济中心是武汉，次中心是郑州、长沙、南昌、宜昌和南阳。华南经济大区包括湖南衡阳以南的南部地区、江西南部、广东、广西和海南，该大区的经济中心是广州，次中心是南宁、海口、深圳、衡阳和赣州。西南经济大区就是原西南行政区所辖区域，包括重庆、四川、云南、贵州和西藏，该大区的经济中心是重庆，次中心是成都、昆明和贵阳。西北经济大区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆和内蒙，该大区的经济中心是西安，次中心是兰州、乌鲁木齐和包头。
2、 关于省。
目前在对于行政区划改革的讨论中，“省”是一个倍受关注的问题。基本上可
以分为两种主张。其一是虚省制，就是将省的权力虚化；其二就是扩省制或缩省制，这两种叫法实质是一样的，“扩省制”是扩大省的数量，“缩省制”是减小省的面积。笔者基本赞成第二种主张，因为第一种主张没有考虑中国的传统和实情，中国是一个注重文字隐晦的国家，什么是实，什么是虚，很难把握，实中转虚，虚中藏实，所以虚省制“虚”不下来，反而会带来更多的其他问题，最终达不到改革的目的。
但“缩省制”（或者叫“扩省制”）怎么缩法？笔者认为，一定要慎之又慎，要综合考虑区域平衡、经济发展和历史传统等三大改革原则。对于有些人所持的观点即目前那些面积大人口多的省应该分掉，各省面积和人口应大致相等，笔者认为这是僵化的看问题。如果一个省的省会影响和辐射带动能力太小，那么就是该省目前面积相对不大，人口不是很多，也应该分，让那些被强制束缚在省会行政领导下的地区划出来，真正地受能带动它们发展的城市的影响。反之，如果某省的省会辐射带动能力强，它的影响范围已经超出了现有省的辖区，那么，即使该省的面积较大，人口较多，也没有必要分掉，甚至还可以考虑多划些地区给该省。同时，除了要考虑经济发展原则之外，也要考虑历史传统原则。如果某省的区划历史较短，人们的语言相当不统一，对本省的归属感和向心力不强，就可以考虑对该省的行政区划作出大的调整。
为了说明笔者的观点，在此举湖北省为例。笔者曾经在湖北生活了相当长的时间，对湖北的情况比较熟悉。湖北省是清朝的时候才设立的一个省份，与周边的河南省、江西省（此两省均为元朝所设）相比历史较短，而且湖北有一个在全国都算奇特的现象，就是语言极为不统一，有河南方言区（襄樊、十堰），赣语区（咸宁等地），江淮官话区（湖北东北部），湘语区（靠近湖南地区），四川方言区（恩施等地）等，武汉话的范围仅仅限于武汉城区（即汉口、汉阳、武昌三镇），武汉所辖几县（上世纪90年代均已该为区）的话与武汉话区别很大。基于上述原因，笔者建议可以考虑对湖北的行政区划作较大调整：①武汉直辖，同时将武汉周边黄冈、黄石并入武汉；②将宜昌、恩施与重庆的万州、黔江合并组建三峡省；③或者再将襄樊、十堰与河南的南阳、信阳合并组建新省；④剩下荆州、荆门、孝感、咸宁等地组建新的湖北省或叫荆楚省，以荆州为省会。这种调整方案有几个优点：①解决了武汉在湖北首位度过高武汉直辖后湖北无城作省会的矛盾；②将黄冈等经济较落后地区划入武汉使武汉从湖北带走产值的同时也直接带动落后地区发展，而且新武汉直辖市的面积不是太大不会出现重庆直辖市面积过大负担太重反而影响辐射带动能力的问题；③将武汉的辐射能力释放出来从而带动整个中部地区的发展；④可以解决重庆市面积太大包袱过重以及三峡地区经济发展的问题；⑤可以解决河南人口过多而郑州对河南南部地区影响力弱的问题；⑥新的湖北省继续拥有京广、焦柳（焦作—柳州）和洛湛（洛阳—湛江）铁路，还有长江黄金水道和大量的淡水湖，所以资源并不贫乏，而且面积和人口适当也符合缩省的趋势，并且荆州从历史上看是楚国故地及核心地区，从现代元素考量有铁路、长江港口、高速公路和飞机场，所以做新湖北省会既尊重了历史传统又符合经济发展的要求。当然，这个方案可以做具体的调整。
3、 关于市。
如前所述，“市” 在中国的历史最短，而且建国以后的调整也最为频繁，市目前在中国的情况也最复杂甚至混乱。
如现行宪法30条对市的规定有三种，即直辖市、市和较大的市。直辖市为省级，宪法上讲的“较大的市”是指设区管县的市，也就是我们现在理解的地级市（或叫省辖市），宪法上讲的“市”根据30条的内容可以判断主要是指县级市，所以，在我国有宪法地位的市有三级，即省级、地级和县级。而中国目前的市可谓种类繁多，就行政级别而论，有五级，即省级（指北京、上海、天津、重庆），副省级（沈阳、哈尔滨、长春、大连、济南、青岛、南京、杭州、宁波、厦门、武汉、广州、深圳、成都、西安） ，地级，副地级（一些省直管的市）和县级市。很显然，副省级和副地级市是没有宪法依据的，但在中国现实存在着，所以行政区划改革需要对这两种市的宪法地位予以明确。
另外，“直辖市”在目前的中国也是一个颇受关注的问题，笔者建议对直辖市问题也有必要在行政区划改革中予以解决。由于中国在1997年对1968年以来停滞了几十年的直辖市的区划进行了调整，因此现在有至少10多个市希望成为直辖市。为什么有那么多的市想成为直辖市，在本省做省会不好吗？除了行政地位提高对这些市的诱惑外，笔者认为：其一，直辖市和省虽然都是省级，但直辖市是“城市”，省主要还是农村为主导的地区，而中国正在加快城市化进程，无疑在这样的大背景下直辖市会比省受到更大的关注，吸引更多的投资和项目，对一个城市的实力和地位的提高以及城市化进程显然比省会等拥有更多的优势；其二，对于一些在比所在省更大区域范围内有辐射影响的城市，将其从所在的省单列出来，有助于该区域的发展。因此，笔者主张在中国设立更多的直辖市。正如有学者讲的，增设直辖市有利于缩小省区增加一级政区数量，从而使我国行政区划的层次和幅度逐步趋向合理；可以提高部分大城市的行政地位，使之成为跨省区的新的经济增长级；有利于增强中央政权调控的主体地位。 至于设多少个，在那里设？笔者认为应当综合考虑前面提到的行政区划改革的原则，不止是一个，但也不宜太多（多了直辖市的作用反而会降低）。中国目前的四个直辖市，三个在东部，一个在西部而且是西南，所以中部应设一个，而且京、津属于华北经济区，上海属于华东经济区，所以从区位、规模、实力、辐射力以及可操作性等因素考虑，在东北经济大区可设大连直辖市（大连不是省会操作相对简单），在华中经济大区设武汉直辖市（湖北行政区划调整后，武汉直辖的问题迎刃而解），在华南经济大区设广州或深圳直辖市，在西北经济大区设西安直辖市（陕西的区划也可做调整，现在该省的区划也存在问题）。
4、 关于县。
如前所述，县是中国最稳定的一级地方建制。笔者主张：其一，应当稳定这
一区划形式而不是一味的县改市，“县”的辖区基本上是农村地区，中国还是一个农业大国，城市化是一个长期的过程，县改市并不能真正加快城市化进程；其二，逐步取消“市管县”体制，当初在设计这一制度时，一则是与撤地设市的改革相适应，二则是希望城市带动农村。但现在看来，“市管县”体制带来了很多问题。如“小马拉大车” ，很多地级市本身很小，又管几个甚至是十几个县，很难起到带动作用，所以对县域经济的发展不但没起到正面作用，反而会有负面作用。
注释 ：
1 参见夏书章：《行政区划》，《中国行政管理》2004年第4期，第68页。
2 依照哲学上的说法，形式由内容决定但反作用于内容，形式并不是无足轻重的，对内容有很强烈的反作用。在宪法学领域内，国家（性质）是内容，国家结构形式等都属于形式，都是为国家性质服务的，形式的好坏对国家性质的实现有很现实的影响，因此国家形式问题是很重要的宪法问题。
3 有人主张在中国实行联邦制，笔者认为从中国的历史（即历史和民族因素）上看不会采取，从中国资源分布极不平衡和区域发展极不平衡两个现实因素考虑，中国都不适宜采取联邦制。
4 参见韩大元、胡锦光主编：《宪法教学参考书》，中国人民大学出版社2003年版，第191—192页。
5 参见胡锦光、韩大元著：《中国宪法》，法律出版社2004年版，第376页；周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社2000年版，第230—231页等。
6 相关数据可参看中部发展创新网、中国地区发展报告网、湖南统计信息网等。
7 一般来讲重工业的发展，需要大量的产业工人，这显然比轻工业能积聚更多的人到城市来。
8 参见陈晋肃：《21世纪中国行政区划体制改革的问题与思路-刘君德教授访谈录》，《探索与争鸣》2002年第4期，第2—3页。
9 参见张崇琛：《中国古代行政区划的变迁》，《秘书之友》1994年第9期，第39页。
10 同上，第42页。
11 参见魏定仁主编：《宪法学》（全国自考教材），北京大学出版社1999年版，第242页。
12 参加唐彬：《调整全国行政区划的新思路》，《柳州职业技术学院学报》，第3卷第4期（2003年12月），第7—9页。
13 参见许崇德主编：《宪法学》（外国部分），高等教育出版社1996年版，第145页。
14 笔者讲的是具有现代含义的市。
15 参见张千帆主编：《宪法学》，法律出版社2004年版，第469页。
16 参见陈晋肃：《21世纪中国行政区划体制改革的问题与思路-刘君德教授访谈录》，《探索与争鸣》2002年第4期，第3—4页。
一、广泛宣传，深入教育，形成浓厚的舆论氛围
为进一步广泛深入地开展好《人口与计划生育法》等“一法三规”等计划生育法律法规的宣传，使之家喻户晓，人人皆知，我区印制了瓷板画、宣传折页、宣传彩册和环保袋、纸杯、年历等宣传品，发放到辖区各企（事）业单位、各社区（村）以及育龄群众手中。与此同时，我区各企事业单位也结合实际举办了多种形式的宣传活动，如：知识竞赛、有奖竞猜、书画展等，利用现有的报纸、电台、电视广为宣传，充分调动了企业育龄群众参与计生活动积极性。
我区定期组织大中型企业、各街道、（镇）、社区（村）分管领导、计生专（兼）职干部进行人口与计划生育法规培训班，邀请了省、市人口计生领导和专家授课，在辖区企（事）业计生专干中普及了人口计生法规的学习。区、街（镇）、社区（村）人口学校也均将“一法三规”列为必学内容之一，从而在全区形成了人人学法、用法的良好氛围。
二、规范执法，文明执法，提高基层干部执法能力
我区组织全区人口计生执法人员参加区法制办举办的业务培训班，通过考试获得《行政执法证》。在执法过程中，各单位执法人员能够严格依照法定权限和范围持证上岗、亮证执法，按执法程序做出行政处罚决定或依法履行职责和义务，做到行政处罚文书规范，处罚项目和标准符合法律规定。
我区广泛宣传群众在人口计生方面应享有的权益，使其享有知情权。设立了举报电话，实行举报有奖制度。做到办事权限公开，办事程序公开，违法责任公开，努力提高人口计生行政执法的透明度，自觉接受各级人大、政协组织、政府监察机关以及广大人民群众监督。每年进行人口计生行风评议，要求人口计生干部必须树立以人为本的思想理念，发扬无私奉献的精神，清正廉洁，秉公执法。
三、依法征收社会抚养费，规范社会抚养费的管理
针对国务院《社会抚养费征收管理办法》、《省社会抚养费征收管理办法》等法规，我区举办了街道（镇）党政类、企业分管领导及人口计生专干类、街道（镇）人口计生专干类、社区（村）人口计生专干类等各类培训班，使大家既能够熟悉操作程序，又能对群众进行宣传解答。区人口计生委将征收权委托给各街道、镇。各街道、镇在征收过程中，均严格按有关规范程序，开具了省财政厅统一印制的《社会抚养费收据》，建立了社会抚养费征缴分户台帐，并及时将所收款项上缴财政专户。建立社会抚养费征收非诉执行制度，加大对政策外生育社会抚养费的征收力度，对有条件而拒不缴纳的违育对象依法申请人民法院强制执行。
同时，每年一次组织各街道（镇）党政领导、财政局、审计局、监察局、物价局、人口计生委有关负责人召开了专题会议，要求各相关部门按照各自职责加强团结对社会抚养费征收管理工作的监督、检查；要求各街道党政领导对社会抚养费征收工作要严格执行了“收支两条线”制度，强调认清社会抚养费要全部及时上交国库，而不能进行截留，更不能用来挪作它用。
四、加大“两非”查处力度，整治出生人口性别比
组织区、街、居三级计生干部认真学习《中华人民共和国人口与计划生育法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国母婴保健法实施办法》和《计划生育技术服务管理条例》，并纳入培训计划，印制了宣传册将有关法律、法规纳入其中。继续广泛深入开展“婚育新风进万家”活动，在全区倡导和营造男女平等、生男生女都一样，女儿也是传后人的婚育新风，树立科学、文明、进步的婚育观念。加强法制宣传，使群众明白，出生人口性别比失调将造成严重的社会危害，擅自进行胎儿性别鉴定和选择性终止妊娠是违法行为。
区人口计生委和卫生局对辖区内相关医疗机构按照各部门的职责、任务，做好建章立制、规范管理工。进一步明确：禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠；做b超诊断必须办理登记预约手续；区卫生局依法对全区开展终止妊娠手术医疗保健机构进行一年两次的定期检查。对确实需要终止妊娠的必须持有本人身份证及区、街两级的有效证明，确实需人工终止妊娠必须由实施机构为其出具医学诊断结果等。
五、加大政务公开力度，提高依法行政水平
