时间：2023-06-06 09:01:16
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村土地承包法全文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、今年工作回顾
（一）农经总体工作安排部署方面
1、提出工作意见。我站在《*农经》第4期简报上印发了《关于做好20*年农村经济体制改革与农村经营管理工作的意见》，作为今年我县农经工作的纲领性文件，用以指导各乡镇开展农经工作，圆满完成各项目标任务。
2、编印《*农经》简报。借助于《*农经》工作简报，为全县广大农经工作者提供一个学习法律、宣传政策、增长业务、浏览信息、交流经验、激励先进、鞭策落后以及营造一个百家争鸣的工作平台。截至目前，我局农经站已印发《*农经》17期次，起到了很好的宣传指导作用。
（二）农村土地承包管理方面
1、扎实开展农村土地政策落实自查自纠工作，并将之作为今年我县农经工作的重点内容之一。
（1）成立机构。根据省、市、县强农惠农政策落实情况监督检查工作的统一部署和要求，我站在局农村土地政策督查协调组的基础上单独设立农村土地政策落实情况指导组，负责对全县农村土地政策落实情况监督检查工作的组织协调、业务培训和政策指导。
（2）制定方案。为指导全县农村土地政策落实自查自纠工作的顺利进行，制定并印发了《*县农业局开展强农惠农政策落实情况监督检查工作实施方案》。
（3）下发表格。为切实开展农村土地政策落实自查自纠工作，根据省、市的部署并结合本县实际，制定并下发了《农村土地政策落实情况自查自纠登记表》（一）、（二）、（三）。
（4）开展培训。为确保我县农村土地政策落实自查自纠工作的规范运作，在全县强农惠农政策落实情况监督检查工作动员大会暨业务培训班上，我站安排人员就农村土地政策落实监督检查工作目的、要点、我县农村土地政策落实中存在的问题、本次监督检查工作步骤、自查自纠登记表的填报等事项作了详细讲解，收到了满意效果。
（5）督查指导。为避免农村土地政策落实自查自纠工作出现“轰轰烈烈搞动员，扎扎实实走过场”现象，我站先后2次组织开展了对全县各乡镇农村土地政策落实自查自纠工作的监督检查与整改指导，有效地促进了工作进度和提升了工作效果。
（6）督促整改。为督促各乡镇制定切实可行整改措施并抓好落实，确保农村土地承包政策落到实处，我站在做好及时反馈的基础上，以县人民政府办公室的名义拟订责任状，逐一下发整改通知，要求将督查中发现的涉及7个大方面，其中权证、合同、表册填写中存在的36个不规范以及督查未发现但可能存在的其他方面情况等问题限期整改到位。
（7）认真汇总。各乡镇农村土地政策落实自查自纠工作结束后，我站及时将各乡镇上报的自查自纠登记表进行审核汇总上报。
（8）及时总结。为正确指导下一步工作的开展，我站及时对全县农村土地政策落实自查自纠工作的开展情况、工作措施、经验做法、存在问题进行了总结，明确了下步工作努力的方向，有针对性地提出了咨询意见。
（9）按时汇报。为及时反映动态、研究措施、制定办法、推动工作，我站坚持在自查自纠期间每星期五向市农村土地政策督查协调组、县强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组办公室汇报我县农村土地政策落实自查自纠工作进展情况，截至到今年7月上旬，共汇报工作13次。
（10）调解纠纷。农村土地政策落实自查自纠工作开展之前，我县已有3起农村土地承包纠纷至省、市农业部门。这3起案件由于情况较为复杂，涉及的时间段又较长，所以一直未能调解到位。我站正是抓住开展这次强农惠农政策落实情况监督检查工作的大好契机，有力地督促乡村落实属地管理责任，按政策规定合理调处纠纷，依法保护群众利益。到今年6月初，这3起省、市转办下来的群众件已全部调处落实到位。
2、大力宣传省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法，积极推进我县农村土地政策落实自查自纠工作。为便于各乡镇贯彻落实省实施办法，促进农村土地承包政策的落实，我站在《*农经》第5期简报上全文编发了省实施办法，供各乡镇组织学习和抓好落实。
3、组织开展农村土地流转情况专题调研活动，逐步规范农村土地流转行为，减少直至消除农村土地承包纠纷隐患。农村土地流转不规范是引发农村土地承包纠纷较大的隐患之一。为规范农村土地流转行为，减少直至消除农村土地承包纠纷隐患，根据省、市农业部门的部署和要求，我站拟发了《关于组织开展农村土地流转情况专题调研工作的通知》，掀起了我县农村土地流转专题调研活动的，并在《*农经》第8期简报上编发了《农村土地承包经营权流转合同》格式范文，指导各乡村规范签订农村土地承包经营权流转合同。
（三）农民负担监督管理方面
1、进一步坚持和完善了减轻农民负担党政主要领导亲自抓、负总责的领导责任制和“谁主管、谁负责”的专项治理部门责任制，下发了《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》文件，落实了《*市农民负担监督管理工作考核办法》，通过考核促进农民负担政策的落实。
2、进一步加强了对农村行政事业性收费、经营服务性收费和
村级组织收费行为的监督，加大了对农民补助补偿和村级补助资金落实的监管力度，同时，将各部门对农民专业合作社的收费项目纳入了农民负担监管范畴。
3、大力宣传《*省农民负担监督管理条例》（以下简称《条例》），促进广大农村基层干部依法行政，依法办事，切实维护农民合法权益。为方便乡村干部全面理解和掌握《条例》的精神实质，切实减轻农民负担，我站在《*农经》第16期简报上全文编发了《条例》，供各乡镇组织学习宣传和抓好贯彻实施。
4、组织开展农民负担工作大检查。为全面摸清我县农民负担的现状和各项强农惠农政策的落实情况，及时发现和解决当前农民负担领域出现的新情况、新问题，进一步完善农民负担监管制度，进一步提高农村基层干部对减负工作重要性的认识，切实减轻农民负担，维护农民的合法权益，促进农村社会和谐稳定，我站组织开展了一次全县农民负担工作大检查，有力地推动了各项减负惠农政策的贯彻落实。
5、进一步健全了农民负担接待、受理、督办、查处、反馈制度，确保了专人接待，督办有力，处理到位，反馈及时。
（四）农民专业合作社建设方面
1、继续做好抓点示范工作。为充分发挥示范带动效应，今年
已确定3家农民专业合作社建设示范点，目前已进入较为规范的运作阶段。抓点示范的目的是培育一批依法经营、实力较强、辐射带动能力强的农民专业合作社，带动全县农民专业合作社快速健康发展。
2、认真做好农民专业合作组织统计监测分析工作。为给各级领导及有关部门决策提供科学依据，我站严格按照上级要求，认真布置农民专业合作组织统计监测分析上报工作，及时完成了我县24家农民专业合作组织情况统计信息的网上上报工作。
3、积极筹划农民专业合作社财务会计制度培训工作。为规范农民专业合作社的会计核算与财务管理工作，根据省、市农经部门的部署和要求，我站结合县里的实际情况制定了农民专业合作社负责人、财会人员以及乡、村农民专业合作社业务指导员培训计划，定于今年底举办2期农民专业合作社财务会计制度培训班。
（五）农村财务管理方面
1、总结试点工作经验。我站及时总结去年村级财务管理规范化试点工作经验，切实查找问题，进一步扩大试点工作面，下发20*年村级财务管理规范化试点工作方案，推进我县村级财务管理规范化工作进程。
2、开展村级运转调研活动。我站积极组织开展村级组织运转有关情况调研活动，认真剖解和分析当前制约农村改革发展的深层次矛盾和突出问题，为纵深推进农村综合改革和做好村级公益事业一事一议奖补试点及化解村级债务工作提供参考。
3、制订业务培训计划。今年是村级换届选举年，为切实提高村级财会人员的综合素养并保持工作水平的长期稳定与不断巩固，大力推进我县村级财务管理规范化建设进程，维护农民群众的合法权益，逐步消除直至消灭因村级财务管理混乱等影响农村社会和谐稳定的不安定因素，我站据实制订了村级财会人员20*年至2010年3年业务培训计划，并着手计划的逐步落实。
4、组织开展村（居）委会干部任期和离任经济责任专项审计工作。为进一步加强村级干部党风廉政建设和农村基层组织建设，客观公正地评价村（居）委会干部任期内的功过是非，帮助选民选出作风正派、廉洁公正、为民办实事的好干部，维护集体经济组织和农民的利益，推进和完善村务公开和民主管理制度，根据市村级换届选举工作会议精神以及我县第七届村（居）委会换届选举工作的统一部署和要求，我站组织开展了对全县141个村（居）委会干部的任期和离任经济责任专项审计工作，培训审计人员34人，共审计村（居）委会财务收入6290.6万元，财务支出5738.7万元。
5、健全和完善村级财务管理制度。为进一步规范村级财务管理，建立村级财务长效管理机制，我站已在《*农经》第2期、第14期分别印发了《*县村集体经济组织财务收支预决算制度》、《*县村集体经济组织货币资金管理制度》，并以县政府办的名义下发《*县村级财务管理责任追究办法》，同时在今后的工作简报中将继续印发村级财务管理相关制度，以推动村级财务管理走向规范化、程序化、制度化。
二、存在的主要问题
（一）农村土地承包管理方面
1、属地管理责任落实不够到位。一是仍然有部分村目前还未成立农村土地承包纠纷案件接待受理机构，对群众土地承包件调处不力，存在踢皮球的现象；二是个别乡镇把农村土地承包纠纷调解工作看作是农经部门的事情，对此项工作的重要性认识不够；三是有的乡镇面对农村土地承包工作中出现的问题研究不深，办法不多，甚至出现畏难情绪；四是有的乡镇没有深刻领会和掌握农村土地承包法律法规政策精神，工作指导不力。
2、土地流转不够规范。大多数乡、村、组农户流转承包土地只履行口头协议，未签订书面流转合同，缺乏规范管理，埋下农村土地承包纠纷隐患。
3、土地承包档案保管不够规范。有的乡镇由于电脑通用，基础数据库安全性差，甚至由于人动丢失软件安装光盘等；大多数村农村土地承包档案保管不规范、不完整，有待进一步清理整顿。
4、部分村干部工作上有着抵触情绪。有的村干部对落实农村土地承包政策存有抵触情绪，工作开展欠积极主动，协调配合不到位。
5、土地承包管理工作经费缺乏保障。目前农村土地承包管理工作经费还未列入各级财政预算，经费没有保障，开展工作缺乏活力，难以开创工作新局面。
（二）农民负担监督管理方面
1、少数农村基层领导、基层干部开始放松对减负工作重要性的认识，已经出现麻痹松懈思想。这些思想的存在，不利于减负惠农政策的贯彻落实，很有可能因工作上的松弛出现农民负担反弹的苗头。
2、减负工作的组织协调、调查摸底和案件的查处难度加大。具体表现在以下几个方面：一是农民负担实质上的减轻，有很大一部分人认为减负办不再那么重要；二是农民负担监督管理领导小组成员单位多，减负工作牵涉的部门又广，如果从部门利益的角度出发，确实难以协调平衡好相互间的关系；三是减负办查处问题受单位性质的制约，缺乏强有力的后盾保障，措施不硬，难以奏效。
3、对农民建房收取的一些费用可能与中央、省、市减负政策规定相违背。主要体现在以下两个方面：一是乡（镇）规划所对圩镇规划区建房户收取规划费、公共设施费、环卫费、规划押金等，用于规划及公共设施配套建设方面；二是乡（镇）国土所对公路沿线规划区内建房户收取新建、拆建费用。
4、一些农村中小学校组织对学生统一收取平安保险费、城镇医疗保险费、补课费等。
5、个别村组在修桥铺路时不按照预算筹资（组织捐资）施工验收结算的正常程序进行，而是边施工边组织捐资或者先施工后组织捐资，由此可能导致因修桥铺路款项筹集不足而拖欠部分工程款，成为影响农村社会稳定的安全隐患。
（三）农民专业合作社建设方面
1、缺乏高素质的农民专业合作社管理人才，导致合作社内部运作不够规范，表现为：一是组织机构不很健全，各自作用发挥不充分；二是管理制度不很完善，可操作性不强；三是决策不很民主，会员很少参与管理；四是风险防范意识不很强，会员只图利益不愿担风险；五是农户合作的甜头尚小，参与合作意向不强。
2、一些农民专业合作社由乡镇政府牵头创办，章程、规章制度都是乡镇政府部门制订，没有农民群众的积极参与，合作社很难真正运作起来。
（四）农村财务管理方面
1、财务收支预决算制度执行不到位，支出随意性较大，缺乏控制与监督。
2、白条列支现象严重，占支出票据的95％以上，不利于实施有效的财务监督。
3、有的村财务收支入账不及时，经手、证明、验收、审批手续不全，民主理财监督不到位。甚至存在个别村主要领导直接插手管理现金，严重违反财经制度。
4、有的村会议费、招待费超标准超范围开支，金额较大，缺乏监督约束。
5、有的村现金赤字现象较为严重，甚至年年赤字。究其原因：一是村干部垫支款项未及时挂账；二是欠付款项未作应付款核算而是直接列支；三是截留瞒报了部分收入。
6、大多数村负债依然严重，除村干部工资福利债务化解有所进展外，其他债务难以有效化解；债权虽大，但多为无效债权，很难催收到位。
7、有的村财务公开内容过于简单，甚至公开不及时。
8、有的村财会人员业务素质较差，工作上存在许多纰漏，甚至埋下了一些隐患。
（五）农经机构及队伍建设方面
1、农经部门设置为一般事业单位，在很大程度上束缚了其行政管理、行政监督、行政执法职能的履行与工作效能的发挥。
2、乡镇农经工作人员过少，只有2名以下农经工作人员的乡镇占乡镇总数的90％，且全部兼职乡镇其他各项中心工作，造成基层农经工作难以全面推开。
3、乡镇农经工作经费没有列入财政预算，日常工作经费的紧张，导致：一是布置工作仅限于下发文件或者口头通知，不能真正深入基层、深入村组进行督促、检查、指导、落实；二是举办业务培训班难，且时间短、内容简单；三是很少安排专业人员下村组进行业务指导。
三、明年工作思路
（一）农村土地承包管理方面。一是继续抓好农村土地政策落实自查自纠工作，并进一步结合今年县内自查中已发现但尚未完全纠正过来的问题，制定切实措施，坚决整改到位；二是重点加强乡村属地管理责任的落实，积极调解群众土地承包纠纷，确保将矛盾化解在基层，保障我县农村社会的和谐稳定。
（二）农民负担监督管理方面。一是加强对各乡镇开展涉农收费和强农惠农政策落实情况检查的监督，切实维护群众权益，减轻农民负担；二是重点开展对以其他方式向农民筹资筹劳行为的专项检查，规范和完善农村一事一议筹资筹劳管理制度。
关键词：财产性收入 土地流转 制度改革
一、引言
本文从几个方面与以往的研究相比，创新之处凸显：其一，从增加农民财产性收入视角研究宅基地流转问题，突破了单纯就土地论土地问题的不足，研究视角上与以往有所不同，有所创新；其二，围绕农民增收与土地流转这个当前热点话题展开探究，是现实的需求与时代的命题，构建了促进宅基地流转、增加农民财产性收入的思路框架，全面揭示了农民土地财产性收入增长与农村宅基地流转的逻辑关系及影响机理，创新性的形成一个通过宅基地流转促进农民土地财产性收入增长的理论框架。
改革开放以来，农民的收入构成占比一直在不断变化中，根据发达国家的经验，在较高的GDP水平下，财产性收入会日渐成为农民的重要收入来源。十报告提出，要着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长，十八届三中全会也强调，要赋予农民更多财产权利，保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道。本文注重探讨农民财产性收入与宅基地流转内在关系，有助于通过农村宅基地流转促进农民土地财产性收入增长的重大理论突破，对重点实验区的宅基地流转实践总结也有利于完善我国农村的宅基地制度，提出具体可行的政策建议，促进土地利用效率提高，具有重要的实践指导意义。
本文在对我国财产性收入的现状以及宅基地的演化发展进行综述后，总结了不足及改革难点。在对重庆的具体土地流转模式剖析中，汲取经验，总结其对全国范围的试点可行性及存在的问题，最后，在障碍中提出改善建议及制度改革的可行方法。
二、文献综述
（一）农民财产性收入现状
改革开放以来，始于农村的经济改革给整个农村经济乃至整个中国经济带来了翻天覆地的变化，农户收入水平持续稳定增长。程名望（2014）的研究数据显示，与城镇居民相比，农户收入增速滞缓，工农差距、城乡差距总体呈现持续扩大的趋势，近年来“三农”问题也日趋白炽化。在他的调查数据中，清晰的反映了我国农户收入的最主要来源是“家庭经营收入”和“外出打工或经商收入”，二者合计占比达到82.68%。次要的才是转移性支付和财产性收入，占比分别为8.67%和6.32%，国家职工工资性收入占比最低，仅为2.32%。由此可见，农户主要的收入来源是以“家庭经营收入”和“外出打工或经商收入”为核心的劳动性收入。随着城市化的步伐加快和农村劳动力持续外流，外出务工或经商收入已是农户收入最重要的组成部分，农户收入结构正发生一定的变化，在传统的家庭经营收入保持基本稳定的情况下，外出务工或经商收入和财产性收入已经成为农户收入新的增长点。
由上表数据，从1978年的零值到2013年的293元，农村家庭人均财产性收入呈现不断上升的趋势，但也仅是城镇居民财产性收入的1/3，城镇居民人均财产性收入从1978年的0.71元上升到2013年的809.9元，这也是城乡居民收入差距不断扩大的构成因素之一。将提高居民财产性收入作为农民重要的增收渠道，是因为发达国家的经验表明，当人均GDP突破2000美元，居民积累了一定财富后，财产性收入就会逐渐成为居民新的重要收入来源之一。到2013年，我国人均GDP已达6767美元。在这之后，如何促进居民收入整体水平的提高，特别是如何创造条件促进农民财产性收入增加以缩小城乡收入差距，成为时代的不可避免的重要课题。
（二）土地流转的障碍及财产性收入增收难点
现今，财产性收入仍然不是农民收入赖以生存的来源，农民的收入更多地来自外出打工的工资性收入或经营二三产业的收入。农民财产性收入增长的难点在于其拥有的财产受到严格的限制，而根据经济学原理，一项财产只有在充分交易和自由竞争的情况下才能显示其真实市场价值。所以土地作为农民最根本的财产性收入保障，由于法律的严格限制，土地这个最基本的财产权益实质上并不归属于农民，农民无法从中享受到财产性收入的增长，反而成为国家城乡统筹发展，农民变市民制度的障碍，农民因不忍放弃传统的乡土情结，又无法适当的流转土地，从而宁愿放弃变市民的机会，也不想舍弃唯一的土地财产。
现如今，土地在农村各地的隐形流转已经无法被阻止了，各种各样的隐形流转模式使得农民从中受益，当然，也存在少部分土地流转后，个别农民流离失所的可能性，因此，权衡好土地流转将会造成的多数人利益与少数人利益的矛盾冲突将是土地流转制度改革的一个根本障碍。
三、重庆的宅基地流转改革经验借鉴
自十七届三中全会聚焦农村土地制度改革，对土地流转模式的探索就成为各个地区的热点议题，为了突破农村宅基地流转制度的约束，全国各地都在进行着对土地流转模式的探索，全国“先行先试”的改革试验区，如重庆大刀阔斧的探索着适应于统筹城乡发展的土地流转模式，我们深入探析其各个流转模式的成败关键，从中汲取经验借鉴。
（一）重庆的多种改革模式
现行摸索的背景，造就了重庆多种多样的土地流转模式。有转包、出租、转让的传统流转模式，利用地票的流转模式，“公司+农户”的合作制模式，也有宅基地换住房、承包地换社保的流转模式，其中，最主要的两种流转模式还数后两者，典型的试点区分别是九龙坡区和长寿区。在跨越式经济发展对土地资源需求日益强烈的大背景下，农村居民点用地通过置换进入市场流转，盘活大量存量农村建设用地，这为未来土地资源的规划，区域经济的发展提供了有效的保障。
（二）存在的问题
综合重庆市各典型地区土地流转模式，利弊自现。
地票的使用都是利用复垦废弃的宅基地，而需要复垦的宅基地区位、房屋质量等都存在很大的差异性，但重庆市目前的复垦政策对地票价款的分配模式并不存在差异性，这就造成了利益分配的不公平，不利于农民将区位和房屋质量好的宅基地纳入复垦的行列中来。
对合作入股的流转模式，存在一定的风险。由于相关法律政策不完善，土地承包权入股在实施过程中可能会产生意想不到的后果。若发生入股企业破产，则入股农民可能一夜间将变为失地农民。当然，与企业合作入股后，部分农地还存在“非农化”现象，农业用地变为建设用地难以监管。
就宅基地换住房，承包地换社保的流转模式，虽然其流转模式优势不言而喻，但其模式所需达到的严格约束条件也对其在全国范围内普及产生了桎梏，它需要地方政府具备雄厚的财政实力，土地预期收益较为乐观，农民拥有稳定的非农就业机会，缺一不可的严格要求。
四、政策建议
（一）农村土地使用权流转制度完善建议
首先，制定差别化的地票价款分配模式。利用地票的流转模式为全国各地废弃宅基地的处置提供了一个可行的流转机会，只有合理定价地票，才能让拥有高质量区位和房屋的农民愿意参与到宅基地的复垦工作中来，新农村的建设才能顺利展开。因此，制定合理的差别化的地票价款分配，政府会因农民得益而得益。
其次，明确界定土地承包经营权的性质。由于农民的土地承包权并非《公司法》一般意义上的现金、实物出资，所以土地承包权入股使农民承担了一定的风险。一旦入股企业破产，土地所有权的性质就会发生根本性变化，从而导致入股农民变成失地农民。其性质的界定不明确，在一定条件下，无疑是土地流转、集约经营的“制度壁垒”。所以明确界定土地承包经营权，强化其物权性质，使农民作为市场经济的主体，才能面对激烈地市场竞争，提高其财产性收入，也只有保障了土地承包权入股的后患之忧，才能让农民珍惜土地，维护自己的合法权益不受侵犯，有效防止农村土地成为少数权势人物谋取私利的猎物和滋生腐败的温床。
再次，建立土地流转中的资源要素聚集平台。宅基地换住房，承包地换社保的流转制度虽得到最大程度的认可，可其严格的条件制约因素使得它在全国范围的普及成为一个未知数。建立政府主导下的资源要素交易平台，使要素集聚，利益可以有效的再次分配，不仅为土地流转置换中的短缺资金补差补漏，又能反过来促进宅基地换住房，承包地换社保的流转模式深入推进。
（二）符合我国国情的差别化的宅基地流转模式
建立完善的符合我国国情且又各地具有差别化的适应型宅基地使用权流转市场，并非易事，做好宅基地主体的确权工作，才能使其真正成为农民土地财产性收入的主要来源。研究重庆的宅基地流转模式无疑给全国的宅基地流转模式一个丰富的轮廓，宅基地作为集体土地使农民收获更多财产性收入的途径是多样的，如租赁，抵押贷款，信托，股份合作等
各地市的宏观政策不同，对农民和土地的改革制度都不尽相同，但全国都在中央的号召下寻求城乡统筹的方法，其共同目标都是一致的。也许建立一个大一统的土地流转制度就像霍金在《大设计》中提及要找到一个宇宙终极理论而使所有的理论都达到帕累托最优一样，这个制度必然会是以各不相同的流转形式出现却又基于一个相同目标的流转制度的特殊集合。
参考文献
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关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见全文如下：
随着农村经济体制改革的深入开展，农村联产承包责任制已普遍推行，农村承包合同纠纷大量发生。为了解决各地人民法院在审理农村承包合同纠纷案件中遇到的一些问题，现根据有关政策和法律、法规，结合各地人民法院的审判实践经验，提出意见如下：
农村承包合同纠纷案件的受理问题
处理农村承包合同纠纷，应当发挥有关农村基层组织以及承包合同管理部门的作用，绝大多数纠纷可以由它们调处。当事人不服处理向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理;当事人直接向人民法院起诉的，人民法院也应当依法受理。
有些农村承包合同的履行因受自然条件的制约，季节性很强。因此，人民法院对此类合同纠纷要及时立案，尽快审理，必要时可裁定先行恢复生产，然后解决纠纷。
无效农村承包合同的确认和财产处理问题
审理农村承包合同纠纷案件，首先要审查合同是否有效，具有下列情况之一的应确认合同无效：(一)属于违反国家法律、政策的;(二)损害国家利益和社会公共利益的;(三)违背民主议定原则的;(四)采取欺诈、胁迫或其他不正当手段签订的;(五)发包人无权发包的;(六)承包人私自转让、转包承包合同以及转包渔利的。
承包合同被确认无效后，对产生的财产问题应当依照法律、政策合理解决。有过错的一方应当赔偿对方因此而遭受的经济损失;如果双方都有过错，各自承担相应的责任。
农村承包合同的转让与转包问题
转让是指承包人自找对象，由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为。转让的合同内容虽无改变，但是变更了承包人，终结了原承包人与发包人的权利义务关系，确立了受让人与发包人的权利义务关系。
转包是指承包人把自己承包项目的部分或全部，以一定的条件发包给第三者，由第二份合同的承包人向第一份合同的承包人履行，再由第一份合同的承包人向原发包人履行合同的行为。
承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容，否则转让或转包合同无效。
承包人在履行承包合同中有安排劳务的经营自主权，某些临时性的劳务，如季节性的农活，果子的摘收、销售等，可以不经发包人同意包给他人。
承包人承包后自己既不从事经营或生产活动，又不承担任何风险，坐收管理费或者高价转包的，属于转包渔利。如果转包的价额超出承包价额，而其超出部分大致接近于承包人的投资(包括劳务)加上由于投资(劳务)应当获得的正常利润，可以视为合理;如果悬殊过大，则应作为转包渔利论处。转包渔利部分应当收归集体或追缴国库。
承包合同的变更和解除问题
出现下列情况之一的， 应当允许变更或者解除承包合同：(一)当事人双方协商同意，并且不损害国家、集体利益的;(二)订立承包合同依据的计划变更或者取消的;(三)因国家税收、价格等政策的调整，致使收益情况发生较大变化的;(四)由于自然灾害等不可抗力的原因，致使承包合同无法履行的;(五)因发包方或承包方不履行承包合同规定的义务，致使承包合同无法继续履行或者没有必要继续履行的;(六)承包人丧失承包能力的;(七)承包人进行破坏性、掠夺性生产经营经发包人劝阻无效的。
因变更或解除合同使对方遭受损失的，应当负责赔偿，但依法可以免除责任的除外。
因自然灾害而产生的责任免除问题
由于自然灾害等不可抗力的外因，致使合同不能履行或者不能完全履行的，可以全部或者部分免除承包人的责任。
审理涉及这类问题的案件，必须查明自然灾害所造成的损害程度和承包人对自然灾害的抗御情况，然后决定对承包人的责任是部分还是全部免除。如果承包人已经尽了自己应尽的责任，仍不能避免标的物遭受损失，可以全部免除承包人的责任;如果既有自然灾害的影响，又有承包人经营不善的原因，则应按两个因素所占的比例，酌情免除承包人的部分责任。
发包方单方任意毁约问题
有些农村承包合同纠纷是因为发包方任意毁约或有关行政部门违法干预造成毁约而引起的。审理这类案件，应当依法维护原合同的效力。承包人要求继续履行合同的， 应予支持。发包方毁约给承包人造成的经济损失，应当予以赔偿。因行政部门违法干预而毁约的应由行政部门承担违约责任，给承包人造成的经济损失，应当先由发包方赔偿，再由应负责任的行政部门负责处理。发包方无力赔偿的，如果承包合同尚未到期，可以按赔偿数额抵除承包人应缴交的承包金额;如果承包合同已经到期，可适当延长承包期，并在承包期内按赔偿数额抵除承包人应缴交的承包金额，或者延期给付赔偿金。
承包指标过高或过低问题
审理因承包指标过高或过低而发生的纠纷案件，应对承包指标的高低作具体分析，主要审查指标是否符合客观实际。承包指标一般可根据承包前三至五年平均产量(或产值)并考虑合理增产比例予以确定。
目前，农村承包合同中的承包指标一般都以投标方式确定。有的承包人为了取得承包权，违背客观实际，盲目地提高承包指标，导致指标明显过高而无法履行。对于因此而发生的承包合同纠纷，应当通过调解，引导双方当事人协商，实事求是地确定合理指标。但对指标基本合理，主要由于承包人本身不努力而完成不成指标的，应当维持原合同的承包指标。
对于发包人因缺乏经验，导致指示明显过低而发生的承包合同纠纷，应当通过调解，引导双方当事人协商，确定合理的承包指标。如果承包指标基本合理，承包人通过积极努力和科学管理取得较好的经济效益，发包人为此要求提高指标的，则不予支持，而应维持原合同的承包指标。
对于承包指标的调整，双方当事人协商不成的，由法院依法判决。
承包人搞破坏性京夺性生产问题
承包人在承包期间进行生产经营活动，应当注意对自然资源的保护，例如：承包土地不得破坏地力;承包山林不得乱砍乱伐;承包矿业生产不得乱开乱采;承包果园不得为短期收益而破坏果树的长期生长。承包人在承包期间搞破坏性、掠夺性生产经营，发包人劝阻无效要求解除合同的，应予支持，因此而造成的损失应当由承包人负责赔偿，情节严重的可责令加倍赔偿，直至依法追究刑事责任。
农村的乡镇企业承包中对外发生债务的承担问题
承包人对于企业在其承包前的债务，如果在承包合同中规定由其承担的，应按合同规定承担;如果承包合同中未作规定的，应由发包人承担，亦可酌情由承包人先予偿付，然后从应向发包人缴纳的承包金中扣除。
承包人对于企业在其承包期内所欠的债务 ，应当承担清偿责任 ，发包人应负连带责任。
承包人逃匿或无力清偿债务的，由发包人负责清偿。
合伙承包人的诉讼地位问题
合伙承包人在诉讼过程中，应作为共同诉讼人对待。合伙人众多的，可由他们选派代表(须经法院认可)参加诉讼。参加诉讼的代表人一经确定，其诉讼行为对全体合伙人或合伙组织的全体成员有效。
20*年是贯彻十六届五中全会精神，推进改革攻坚的开局之年。为进一步推进我市的经济体制改革工作，为构建和谐*提供体制保障，根据党的十六届五中全会和省委九届七次全会精神以及国家和省有关要求，结合我市实际，现就20*年推进经济体制改革攻坚提出如下实施意见。
一、指导思想和基本思路
以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻落实党的*和十六届五中全会精神，认真落实构建和谐社会的战略思想，树立“以人为本”的改革观。坚持社会主义市场经济的改革方向，着力推进经济结构调整和经济增长方式转变，注重制度建设和体制创新，努力消除制约经济社会发展的深层次体制障碍，促使我市经济社会持续快速健康协调发展。
二、改革的重点与分工
20*年，我市的经济体制改革工作要更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，以推进行政管理体制改革、转变政府职能为重点，以深化国企和国资监管改革、农村改革为中心，进一步加快社会保障体系的建设步伐，加快科技体制创新，促进非公有制经济发展。
（一）着力深化行政管理体制改革，进一步推进政府职能转变
1．抓好行政管理体制改革。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，重点研究探索政府机构的重组与优化，转变政府职能，理顺职能分工，明确管理权责，创新管理方式（市编办牵头）。进一步深化行政审批制度改革，减少行政审批事项，精减行政审批环节和规范行政审批行为，制订《*市行政审批管理规定》，做好*市“一站式”网上行政审批服务系统的建设工作（市发改局牵头）。继续推进政企分开、政资分开、政事分开以及与中介组织分开，加强社会管理和公共服务职能（市国资委、经贸局、发改局负责）。深入推行行政执法责任制，完善行政执法评议考核和责任追究制度，全面推进依法行政（市法制局牵头）。继续深化乡镇综合配套改革（市编办、民政局牵头）。
2．分类推进事业单位改革。按照“统筹规划、突出重点、完善政策、稳步推进”的思路，以转换用人机制和完善用人制度为重点，以推行聘用制和岗位管理制度为主要内容，坚持分行业实施与整体推进相结合，进一步加快事业单位人事制度改革步伐；尽快制订出台争取《*市事业单位人员聘用制实施意见》；探索事业单位分类管理新途径（市人事局牵头）。
3．深化财政体制改革。继续推进部门预算改革，争取尽快在全市全面铺开。扩大国库集中支付改革试点，将市直二、三级预算单位逐步纳入国库集中支付范围，不断推进县、区改革试点，逐步确立国库集中支付制度在财政管理中的基础地位。深化“收支两条线”管理制度改革，加强对非税收入的监管，不断扩大“收支两条线”管理范围。扩大政府采购范围和规模，加强政府采购法规制度体系的建设。完善激励型财政体制，制定改革配套措施，推行“镇财县管镇用”改革试点（市财政局、发改局牵头）。
（二）深化国企改革，推进非公有制经济发展
1．加快推进国有大中型企业股份制改革，按照建立现代企业制度的要求，进一步完善和健全公司治理结构，推进企业经营机制转换，在董事会建设方面迈出重要步伐。进一步完善经营业绩考核办法，实现年度经营业绩考核与任期经营业绩考核的有机结合。学习借鉴各地实施国有资本金收缴和管理的成功经验和做法，加快建立健全市国有资本经营预算制度的基本框架。完善制度建设，加强国有资产监管工作（市国资委牵头）。
2．做好国企改制、重组、退市工作。对已确定改制的国有中小型企业，加大工作力度，采取一企一策等方式，研究解决存在的问题，争取全面完成国有企业改制、重组、退市的目标和任务（市国资委牵头）。
3．鼓励和扶持非公有制企业增强自主创新能力，推进非公有制企业产业结构优化升级。加强对企业创新活动的服务工作，引导企业开展引进消化吸收再创新活动（市科技局牵头）。大力支持中小企业发展，采取多种手段，支持金融担保、创业辅导、技术创新、国际合作和人才培训等服务机构的发展。引导各类金融机构开发适合中小企业特点的金融产品，加大信贷支持力度，支持符合条件的中小企业上市融资（市金融办、中小企业局负责）。
（三）深化农村体制改革，促进城乡协调发展
1．完善农村土地经营管理制度。坚持落实好土地承包政策，坚决维护农民自主经营的合法权益，尊重、保障外出务工农民的土地承包权和经营自。按照“依法、自愿、有偿”的原则，实施土地流转规范操作，依法解决土地承包纠纷及农村征地遗留问题（市国土资源局牵头）。推进国有林场改革，加强国有森林资源、资产的有效监管和科学经营（市林业局、财政局牵头）。
2．继续深化农村税费改革，全面落实免征农业税及其附加的政策。建立农民负担监测网点，健全乡村债务控制和预警机制，加强农民负担监管，努力构建减轻农民负担的长效机制（市农业局牵头）。
3．深化农村金融改革。抓住当前农村信用社深化改革的有利时机，联合各类社会资本，积极参与农村信用社改革，不断拓宽信用社服务领域，增强服务功能，使其成为服务“三农”的主力军。建立农村投融资担保体系，引导和鼓励农户互助合作的信贷担保组织，组建多层次的农业贷款担保机构，允许各层次担保机构之间开展反担保和再担保业务（市金融办牵头）。
4．进一步推进农村劳动力转移。实施“8万农村青年技能培训工程”，以市、县（区）就业训练中心、乡镇培训基地和技工学校为依托，充分发挥和利用社会教育资源，抓好农村富余劳动力的技能培训，提高农民工的劳动技能。推进农村劳动力多渠道、多层次、多形式转移，通过小城镇建设、工业园区建设和发展乡镇企业等，引导农民向非农产业和城镇有序转移，增加劳务收入，带动二、三产业和小城镇发展（市劳动保障局牵头）。
5．继续推进粮食流通体制改革。深化国有粮食企业产权制度改革，加快建立现代企业制度，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自求发展的市场经济主体。建设粮食宏观调控载体，继续发挥粮食流通主渠道作用，确保国家粮食安全。扩大粮食产业化经营，发展粮食订单收购和产供销一体化经营。通过体制机制创新和布局结构调整，利用粮食基础设施，推进市场体系建设（市粮食局牵头）。
6．继续推进农村价格改革，健全农村价格监督网络，规范农村市场价格秩序，完善农村市场价格形成机制，促进社会主义新农村建设（市物价局牵头）。
（四）完善社会保障制度，促进社会和谐发展
1．进一步加强就业工作，建立促进就业长效机制。把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施发展经济与促进就业并举的发展战略，形成扩大就业与发展经济良性互动的岗位开发机制。进一步完善促进就业的政策，把当前行之有效的、专门的、过渡性的政策上升为长效性制度，形成一整套促进就业的政策法规体系。积极稳妥地建立城乡统筹就业新机制，逐步建立城乡统一的劳动力市场，从劳动者需求出发，完善就业服务制度，建立以人为本的就业服务体系，建立健全市、县（区）和乡镇（街道）三级公共就业服务机构，加强乡镇（街道）劳动保障所的“九统一，一加强”建设，推进劳动力市场信息网络建设，完善劳动力供求信息收集、分析和制度，加强职业教育和培训体系建设（市劳动保障局牵头）。
2．扩大社会保险覆盖范围，开拓社会保险工作新局面。进一步推进农村养老保障制度建设，积极做好以失地农民和计划生育纯二女户为保障对象的新型农村养老保险工作，逐步做实养老保险个人帐户，积累基本养老保险金，实现企业职工基本养老保险制度可持续发展。对社会保险扩面征缴工作进行重点突破，重点解决高风险行业和用人单位的农民工参加工伤保险问题和城镇私营企业参加失业保险问题。积极研究建立基本医疗保险救助机制，探索国有困难企业职工参加医疗保险的办法（市劳动保障局牵头）。
（五）完善市场功能，积极推进现代市场体系建设
1．积极推进金融体制改革。加快推进地方商业银行改革，提高地方商业银行竞争力。建立金融准备金制度、风险预警机制和稳定协调机制，防范化解金融风险（市金融办牵头）。
2．规范发展产权、土地、劳动力等要素市场。加快发展产权市场，推进现代产权制度建设（市国资委牵头）。进一步完善国有土地市场，规范土地交易行为，建立土地权属争议调处机制，稳步推进土地征收征用制度改革（市国土资源局牵头）。继续规范发展人才市场（市人事局牵头）。
3．深化流通体制改革。深化国有流通企业改革，推进流通方式创新，大力发展现代流通业。积极发展适合新时期农村消费特点的连锁超市、便利店等新型流通业态（市经贸局牵头）。
4．加快推进社会信用体系建设。从构建金融信用体系入手，加快建设统一、高效、规范的企业、个人和其他组织的信用体系。加快信用体系标准化建设，建立政府监管信息共享机制（市政府办公室牵头）。
5．规范和发展各类行业协会和中介组织。深化行业协会和中介组织改革，以行业协会民间化、中介组织市场化为突破口，按照“理顺体制、加强管理、规范运作、扶持发展”的思路，建立行政机关宏观监管、行业协会严格自律与中介机构相互制约的管理体制，加强对行业协会、学会和中介机构的监督管理，促进其健康有序的发展。按照《广东省行业协会管理条例》，研究制订规范我市行业协会和中介组织管理的办法（市经贸局牵头）。
（六）深化科教文卫体制改革，推进社会事业发展
大力推进科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系（市科技局牵头）。完善农村义务教育以县为主的管理体制和以政府投入为主的经费保障机制（市教育局、财政局牵头）。深化文化体制改革，大力发展文化产业，积极培育文化市场主体，引导和鼓励非公有资本进入文化产业，规范文化市场秩序，健全文化市场体系，加快公共文化服务体系建设（市文化广电新闻出版局牵头）。开展城市医疗服务体制改革，加强医疗服务和药品价格监督（市卫生局牵头）。建立以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制（市物价局牵头）。
三、推进改革的措施
（一）加强对改革的领导，为推进改革创造条件。市和县、区发展改革部门要切实履行职能，主动承担改革的统筹协调工作，积极推进改革。
（二）充分发挥市经济体制改革研究会的作用，整合改革资源，建立改革专家咨询小组，吸收经济社会和政治法律方面的相关专家，参与改革的决策咨询评估，为推进改革提供决策参考。建立改革的重大决策专家咨询论证制度、征求意见制度，必要时采取听证制度，以确保决策的科学化、民主化，加强对改革工作的监督。
（三）积极开展改革试点。要在重点行业和重点领域开展改革试点，积极探索新形势下改革工作的新路子、新方法、新途径。
（四）加强改革经验的推广交流。完善经济体制改革联络员制度，各县、区和市直各部门的改革联络员要积极发挥作用，加强改革工作联系。没有改革联络员的县、区和部门要按《印发20*年*市体制改革要点的通知》（*府〔20*〕64号）要求，确定改革联络员。
一、工作情况
(一)领导干部廉洁从政的自觉性进一步提高
一是认真落实领导干部廉洁自律工作有关规定。在“两节”、“升学高峰”期间，通过下发文件、在电视台播发通知等形式重申了廉洁自律纪律有关规定，开设了举报电话。落实了领导干部个人重大事项报告制度，有5名领导干部对子女结婚情况进行了申报。二是对领导干部从政行为进行监督。认真落实“三必谈”制度，对2名领导干部进行诫勉谈话；对39名新任职的正副科级干部进行任前廉政教育谈话。三是加强农村基层党风廉政建设工作。各派驻纪检监察室对所辖乡镇“三重一大”和村重大“三资”事项进行监督，实行“三重一大”事项月报表制度，对大额度资金使用是否符合政策规定等“三重一大”内容进行全程监督。四是认真开展了党风廉政宣传教育工作。组织全县党员干部观看电视剧《远山的红叶》及陈玉霄事迹报告会专题片。出版一期《廉政诗文》专刊，创作了廉政陶艺作品：历代清官人物——凛然正气。开展了“我为官德说句话”活动，全县处级领导干部及各单位部门的主要领导撰写了从政理念。五是认真落实《廉政准则》。组织了县委中心组《廉政准则》学习，观看了《廉政准则》情景短剧；开展了全县“书《廉政准则》，做廉洁干部”硬笔书法竞赛；开展《廉政准则》网上知识答题；在信息《党风廉政建设专栏》全文刊发《廉政准则》。
(二)依纪依法处理违纪人员，采取人文关怀回访受处分人员
全年共受理举报68件，初步调查核实46件，立案46件，结案46件，其中大要案19件。处分党员干部44人，免于处分2人。其中一般干部4人，其他人员37人。党内警告13人，党内严重警告15人，一年3人，4人，9人。下发检查、监察建议书11份，纠正问题23个。加强了对检查、监察建议书的执行力度，定期开展检查，督促执行到位。
对受处分人员，采取定期回访方式了解其思想、工作、生活情况。具体工作中，采取“三查三看”形式进行定期回访；采取谈话谈心形式帮助其放下包袱；采取多方协调形式帮助其解决困难；采取信息反馈形式向组织反映情况。对真正从思想上认识自己错误，并从行动上积极改正错误的同志，积极向县委常委会反馈情况，建议对其重新任用。通过人文关怀和组织信任，使其感觉到没有被组织抛弃，促其重新竖立起干事创业的信心，积极主动地投入到新的工作当中去。，共对24名受处分人员进行了回访。
(三)认真开展纠风专项治理和加强政风行风建设
4至5月份集中开展教育乱收费治理活动，共收缴违纪款3.4万元；查处销售假冒药品问题1起，销售假冒药品问题78起,涉及金额4.7万元；纠正和查处农村土地承包、流转、征收和征用拆迁中损害农民土地权益问题35个；查处哄抬农资价格、制售假劣农资坑农害农行为74个，涉及金额19.6万元；查处乱收费、乱罚款、乱摊派等其他各类损害农民利益案件2个；药品集中采购让利患者140.98万元，集中采购药品降价总金额13万元，降价幅度为22%；取消不合理收费项目1个，金额3800元；查处涉企不合理收费问题3个，涉及金额5万元；清理行业协会和市场中介组织违规收费项目2个，查处涉企违规违法案件3个，涉及金额5万元；全年检查公路三乱8次；协调处理交警队和农机监理站执法问题各1件；组织了47家参评部门开展“关注民生改善环境服务发展”群众满意单位评选活动；各参评部门共出台优惠政策308条，出台优惠措施295条，为企业和群众办好事实事518件。
(四)扎实开展执法监察、效能监察工作，深化源头治腐
一是围绕国家和省、市关于宏观调控、结构调整、关注民生、资源节约、环境保护、节约用地等政策措施及县委、县政府相应决策落实情况进行监督检查。今年5月，会同县财政局、审计局、建设局、发改委等部门组成联合检查组，对全县扩大内需民生项目及其它新增投资扩大内需项目进行了一次全面监督检查，项目总投资17715.8万元，其中国家投资8573万元，地方配套资金9142.8万元，检查中，对个别项目配套资金没有足额到位和项目的前期手续、审批程序资料不全、不规范等问题进行了纠正。二是加大了行政效能方面案件的查办力度。严肃查处有令不行，有禁不止，破坏和干扰县委、县政府重大决策部署的行为；在工作中推诿扯皮、敷衍塞责的行为；违法违纪问题和行政管理活动中的过错行为；加大了对违反规定乱收费、乱罚款、乱摊派及、失职、渎职致使当事人合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害等案件的查办力度。三是围绕全县正在实施的重点项目加强监督检查。今年，双阳河水库、阳春水库除险加固工程、人民医院新建病房楼等重点项目进行了监督检查，对不合理发放问题进行了纠正。四是加大对行政效能投诉案件的受理和查处力度。畅通投诉渠道，加强对行政机关和执法部门工作效能、服务质量的监督。建立环境监督联系点，对干扰破坏经济发展环境的案件进行查处。五是加强对财政资金收支情况的监督管理。会同有关部门，完善和规范了财政转移支付制度，严格执行“收支两条线”规定，并对执行情况进行了专项检查。六是围绕县委中心工作开展监督检查。今年，5月份，成立5个小组对各乡镇春耕生产情况进行专项检查；6月份、10月下旬，成立6个小组对全县奶牛生产情况进行专项检查；10月份，成立9个小组轮流对博天糖业甜菜收购情况进行监督检查。
（五）加强制度建设，建设反腐倡廉制度体系
加强了反腐倡廉制度的制定。今年制定了《重大项目操作规范》、《县纪委、监察局关于加强派驻纪检监察室对辖区乡镇监督的实施意见》、《关于受党纪政纪处分人员在任免和年度考核方面受限的通知》、《县政府投资项目质量监管和责任追究制度》、《县反腐败工作协调领导小组工作制度》、《关于控告人对被控告人处理结果不服的处理规定》等一系列工作制度。这些制度的制定与实行，为形成内容科学，程序严密，配套完备，有效管用的反腐倡廉制度体系，打下了良好的基础。
二、廉洁自律情况
在廉洁自律方面。一是加强学习。注重政治理论学习，努力提升政治素养；注重提高个人修养，牢固树立正确的世界观、人生观和价值观；注重学习廉洁自律各项规定，遵章守纪。二是公道正派。工作中充分发扬民主，广泛征求意见，力求决策科学。依纪秉公办事、严格执纪、坚持原则、坦率真诚、主持正义。三是严于律已。严格按照党员领导干部廉洁自律的规定约束自己，正确对待名利，自觉抵制腐败。
关键词：贫困地区；金融供给；金融需求；普惠金融
为准确了解“十二五”期间天水市普惠金融发展供需状况，有效发挥普惠金融支持精准扶贫工作的积极作用，本文从供给主体、需求主体两方面进行了专项调查，阐述了供给方和需求方存在的问题，提出天水市普惠金融发展的对策建议。
一、普惠金融供给主体分析
金融组织体系不完善。目前，天水市共有银行业金融机构51家，证券机构6家，保险机构137家，融资性担保机构19家，小额贷款公司19家，银行业从业人员4766人，保险业机构从业人员8500人。由于县域经济总量不足，金融机构相对市区明显偏少，特别是张家川县金融机构、从业人员与其他县有较大的差距，有待进一步完善（见表1）。
普惠金融产品、服务和创新单一。从调查情况来看，目前涉及到的金融服务产品主要有农业生产经营性贷款、畜牧养殖业贷款、双联惠农贷款、妇女小额贷款等，其他创新贷款品种并未开展。2015年末，累计发放各项贷款642.58亿元，贷款主要投向为：投放农村企业贷款100.83亿元，占比15.69%；投放农户贷款203.01亿元，占比31.59%。截至2015年12月末，创业促就业小额担保贷款余额1.6亿元，双联惠农贷款余额6.88亿元，妇女小额担保贷款余额0.6亿元，助学贷款余额只有61万元。
支付结算服务水平不断提升。2011年到2015年便民服务点数量增加到2841个，在全市548个乡镇实现全覆盖，已覆盖到80%以上的行政村，实现了农村快捷、便利支付。2015年末，天水辖内各网点共发起业务6316笔，成功6251笔，作废65笔，笔数、金额较2010年分别增长7.8倍和2.3倍。辖内金融机构网点402个，较2010年增加54个，接入人民银行大、小额支付系统的银行机构网点305个，接入率为80.68%。截至2015年末，全市18家银行业金融机构累计发卡775.15万张，较2010年增长486.04万张，同比增长15.31%。非现金支付工具布放速度加快，银行卡受理环境持续改善，全市各类收单机构共布放POS机具14243台，布放ATM机952台，较2010年分别增加10941台和617台，增长3.3倍和1.84倍，分别占到全省农村地区的18.3%和13.26%。
建档立卡贫困户精准识别难。近年来，辖区人民银行联合当地政府、相关部门、金融机构征集农户信息，完善农户、个体户等农村经济主体的信用记录，建立信用档案，加快推进“信用户”、“信用村”、“信用乡（镇）”创建。2010年农户信用档案和评定信用农户分别为40.23万和30.51万户，2015年增加到58.17万和45.89万户，分别增长44.59%和50.41%。但部分村干部对精准扶贫政策把握不准，在确定精准扶贫贷款户时有走过场、部分农户不如实填报收入情况，造成少数较富裕户被纳入建档立卡贫困户系统，部分真正的贫困户没有被纳入进来，存在因病、因学、因灾返贫的现象。
二、普惠金融需求主体分析
（一）农户需求主体分析
1.农户对金融产品和金融服务的多样化需求增加。问卷调查发现，接近一半的农户需要增加农业保险方面的金融服务。据调查，在“除了存贷款业务之外，您认为最需要对农村增加的金融服务”选项中，有高达45%的农户选择了增加农业保险。与此同时，农户对银行卡的需求较为迫切，9.3%的农户认为应加大对银行卡的投放力度。近两年国家的金融下乡活动对农户有一定的帮助，但农户对金融知识的了解程度仍然较低，仅仅知道存款、贷款、转账和汇款等基本知识，对于投资理财、政策性扶贫贷款等方面的知识欠缺。调查中，16%的农户认为应加大农村地区的金融政策和知识的宣传。
2.农户在金融机构申请贷款问题多样化。农户金融需求依旧旺盛，但农户承受力有限，金融服务相对单一，贷款门槛高、利率高、额度小等因素制约了农村金融服务，农户的金融需求满足不充分。据调查，目前金融机构的涉农贷款期限主要以短期为主，存在贷款期限太短和J款利率过高问题。22%的农户认为贷款缺少担保，40%的农户认为贷款额度太小，贷款期限短、手续复杂的农户合计占56%。
（3）农户贷款用途主要用于农业投入。据调查，57.33%的农户不需要借款，42.67%的农户有借款需求，大多数农户资金需求规模在5万-10万元之间。用途占比较高的三项依次是农业支出、婚丧嫁娶以及商业投资
（二）小微企业需求主体分析
对75户小微企业的调查结果显示，85%的民营企业由于自身的局限性，进一步发展所需要的资金严重不足，资金需求较大。
1.小微企业资金短缺情况仍然比较严重。调查显示，小微企业对资金的需求较大，33%的企业所需资金用于扩大生产，65%的企业所需资金用于补充流动资金，其中有70%的企业存在资金短缺的情况，且仅有35%的企业融资渠道通畅，65%的企业融资渠道通畅程度一般和不畅。
2.企业融资各项收费较高，增加了小微企业融资成本。调查的企业融资，其他收费项目主要由担保费、贷款评估费、风险保证金、抵押物评估费（土地、房产等评估费）以及其他费用（包括保险费、工本费、公证费、财务报告审计费、融资顾问费、土地登记费、房产登记费、工商查询费）构成。除了金融机构的利息和其他费用支出以外，小微企业融资还需要支付一定的中介费用，由于小微企业的信用等级较低，偿债风险较大，中介费用的支出是不可避免的，较高的综合融资成本挤压企业盈利空间，企业经营压力增大。2013年至2014年末，担保费、贷款评估费、抵押物评估费以及其他费用都有所增加，同比增长幅度分别为69%、73%、125%以及72%。2015年，除抵押物评估费之外，担保费、贷款评估费、风险保证金以及其他费用较去年同期都有所下降，缓解了中小微企业融资的额外成本。
3.小微企业贷款满足率逐年下降。调查发现，多数样本企业在2011-2015年期间发生过外部借款，并表示农村企业发展面临的最主要的制约因素就是“资金缺乏”。通过对样本企业近5年的实际贷款额和实际所需贷款额之比进行分析，发现从2011年开始，样本企业的贷款需求满足率呈现一个锐减的特征，2015年样本企业的贷款需求满足率^2011年下降4个百分点。
三、主要问题
（一）政策落实不够到位
普惠金融政策落实中，受扶持对象流动性强、经营能力弱、抗风险能力低等因素影响，业务往往伴随着风险高、监管难、工作量大、审批程序繁琐等问题，无形中增加了银行的管理成本。然而，作为推动普惠金融发展的税收倾斜、基金激励等重要政策又不能惠及，在压力与激励措施失衡状态下，银行信心不足，办理积极性不高。
（二）小微企业融资仍面临诸多挑战
小微企业融资仍面临着信息不透明、财务不规范、市场风险不确定、抵押担保难落实等问题制约，同时由于起步晚、底子薄，目前通过上市、发行集合票据、集中债券等方式直接融资还处于空白，融资渠道主要还是依赖银行信贷。
（三）金融知识和政策匮乏，信息不对称
一是农户、小微企业负责人对国家帮扶优惠政策信息不清楚、不了解或理解不到位。二是农户居住分散，小微企业规模小，缺少相关评审信息，很难评估农户、小微企业的还款能力、信贷风险。
（四）农村金融服务依然薄弱
一是农村金融保障机制依然滞后，农业政策性保险覆盖面有限，担保机构业务不能覆盖“三农”领域。二是农村金融市场竞争还不充分，贷款难、贷款贵的问题依然存在。三是农村支付环境还需优化，网上银行、电话银行、POS刷卡等非现金支付工具仅在中心城镇和中心村得到了普及应用，边远村镇的使用普及率依然较低。
四、对策建议
（一）畅通普惠金融政策落实渠道
发挥好“政府牵头、人民银行推动、相关部门落实、金融机构跟进”的普惠金融政策落实机制，定期召开联席会议沟通相关信息，协调解决普惠金融政策运行过程中出现的新情况、新问题，发挥各部门职能优势，凝聚合力，畅通普惠金融政策落实渠道。同时，通过报纸、电视、网络、微信等媒体，加大对普惠金融优惠政策的宣传力度，让更多扶持对象及时了解普惠金融相关政策。加强信用宣传，增强个人信用意识，帮助扶持对象逐步树立信用意识，完善信用记录，减少贷款违约风险。
（二）减轻小微企业融资压力
引导国有大型商业银行履行更多社会责任，平衡好在支持重点领域和兼顾小微企业金融服务的关系，把满足小微企业的金融需求作为新的信贷增长级抓好抓实。让更多区域性、股份制商业银行和小微企业对接帮扶，发挥其在管理、市场方面的创新优势，积极满足小微企业的多样化、差异化金融需求。鼓励设立村镇银行、小贷公司、资金互助社、农业社区基金、小型金融担保公司等新型小微金融组织，发挥其在从事微型金融服务中贴近基层、链条短、信息对称的优势，降低对抵押、担保的要求，从而缓解小微企业融资成本高等问题。
（三）普及金融知识
从农户、小微企业金融服务的需求分析来看，还有很大部分农户、小微企业缺乏对金融服务必要的认知，如小额信贷政策、农业保险政策、国家帮扶政策等，因此必须从农户、小微企业这个需求主体着手，普及金融知识，提高农户、小微企业能力，并有效地降低借贷交易的成本。
（四）创新金融产品和服务方式
一是积极创新符合现代农业发展需要的金融产品和服务方式。结合现代农业中农业产业化企业、现代农业科技、农田水利建设等对金融的需求，创新农村金融产品和服务方式，满足不同主体对农村金融产品和服务的差异化需求。二是加快法律法规及政策顶层设计，在制度上允许农民的财产用于抵押担保。大力推广林权抵押贷款、大型农机具抵押贷款、订单农业与供应链融资、涉农直补资金担保贷款等。鼓励金融机构积极开展农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农民住房财产权抵押贷款业务试点及推广。三是发挥市场作用，优化直接融资环境，规范发展民间金融，有效拓展小微企业多元化融资渠道。做好小微企业发行股票及公司债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等债务融资工具的宣传使用。
参考文献
[1]白钦先，高霞.普惠金融发展的思考[J].中国金融，2016，（1）：45-47。
[2]齐曼，宋淑芳.我国农村普惠金融发展探讨[J].经济研究导刊，2016，（20）：115-116。
[3]卫文月农村普惠金融发展问题浅析[J]，宁夏农林科技，2016，（3）：47-49。
[4]姚世新.开展普惠金融发展新路径[J].中国农村金融，2016，（1）：7-9。
[5]朱慧敏.我国普惠金融发展的影响及对策建议[J].全文版：经济管理，2016，（4）：69-70。
The Investigation on the Supply and Demand of Inclusive
Finance Development in Tianshui City
――A Case of Tianshui in Gansu Province
Research Group
《经济》：您如何看待金融改革在三中全会的地位？
巴曙松：三中全会虽没有单独给金融改革太多笔墨，但在全会提出的许多相关领域改革中都与金融改革直接相关。一是国有资产管理体制改革会带动大量国有资产重组的金融服务需求，同时也会促进产业的重组整合，引发金融资源配置方式的显著调整；二是划转部分国有资本充实社会保障基金，加上对保险和社会保障等机构发展的改革措施，会促进机构投资者的发展；三是建立城乡统一的建设用地市场，会促进现有的房地产金融出现结构性变化，从目前较为单一的集中在住宅金融，转向更为多元化的、兼顾城乡的房地产金融服务方式；四是科技体制改革为创业投资和股权投资等促进技术创新的金融服务带来新的增长空间；五是金融监管部门同样需要简政放权、深化行政审批制度改革，减少对微观事务的管理，集中监管资源的风险识别和防范，为市场运行提供更为灵活的创新空间；六是建立支持城镇化发展的金融体系。创新金融产品和服务，将社会资金更多引入城镇化相关领域，也包括三中全会部署的构建新型农业经营体系的改革。积极创新开展农村房屋产权抵押贷款、集体建设用地使用权抵押贷款、农村土地承包经营权抵押贷款、林权抵押贷款等业务，推动农村生产要素在城乡间自由流动，开展市政收益债发行试点，综合运用资产证券化、引入保险和养老金等机构投资者拓宽地方政府融资渠道；七是扩大对外开放和促进产业全球布局，为中国金融业的国际化提供了新的动力；八是三中全会部署的现代文化市场体系的发展，也为文化产业与金融业的融合提出了新的要求。三中全会强调，要鼓励金融资本、社会资本、文化资源相结合。
《经济》：在金融市场化进程中，人民币国际化一直就是国内外关注的焦点，那么下一步应如何破解这道“槛”？
巴曙松：目前人民币在国际贸易和国际投融资活动中的使用得到明显促进。下一步，建议在完善汇率形成机制、推进资本项目可兑换的基础上，逐步实现人民币国际化，以此倒逼带动外汇市场、跨境投资、债券市场、金融机构本外币综合经营等领域的改革。
一是完善以市场供求为基础、参考一揽子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，增强人民币汇率双向浮动弹性和灵活性，发挥汇率对调节国际收支的积极作用，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，逐步扩大波动区间。推进外汇市场各项交易制度的完善，减少中央银行对汇率水平的干预和日常性外汇买卖，增加其对汇率形成机制的调节。发展外汇衍生品，为金融机构和贸易企业提供更为丰富的外汇避险工具和产品选择，增强其有效防范汇率波动风险的能力。
二是逐步实现人民币资本项目可兑换。目前中国资本管制程度仍较高，与资本账户开放还有较大距离。下一步，需要根据三中全会的重要部署和金融业发展和改革“十二五”规划所制定的“突出重点、整体推进、顺应市场、减少扭曲、积极探索、留有余地”的总体原则，进一步扩大人民币在跨境贸易投资中的使用，逐步拓宽资本流出渠道，放宽境内居民境外投资限制，逐步扩大国内金融市场对外开放，稳步有序推进人民币资本项目可兑换。
在这一过程当中，还要注重推进措施与国际金融形势、国内经济发展情况、企业承受能力的协调统一，并进一步健全跨境资本流动统计监测和预警，构建防范跨境资金双向流动冲击的体制机制，运用托宾税、零利率存款准备金等工具控制短期资本的过度流动。
三是以香港离岸人民币市场为人民币国际化先行先试的参照，实现在岸市场的金融改革与离岸市场的发展的良性互动。参考香港离岸人民币市场的发展状况，分析在资本充分自由流动环境下人民币国际化可能遇到的挑战，降低整个人民币国际化过程中可能出现的风险，同时也有助于巩固香港国际金融中心地位。可继续率先在香港设计和推出人民币计价的金融产品，扩大人民币资产的交易规模，试点人民币资本账户开放的相关改革措施等。
《经济》：公报提出要在“关键环节改革”，那么金融改革如何有针对地完善金融市场体系？
巴曙松：一是发展多层次资本市场体系。在继续完善主板、中小板、创业板制度的同时，推进全国中小企业股份转让系统（“新三板”）建设，积极引导区域性股权交易市场规范发展，鼓励证券公司探索建立柜台交易市场；大力发展债券市场，稳步发展期货及衍生品市场，扩大资本市场的涵盖面和包容度；做好金融市场与科技创新、现代农业、社会保障、新型城镇化建设等的对接与服务，推动中国经济发展由要素投入型向创新驱动型发展转变。
二是大幅度提高债券在融资结构中的比重，促进场内和场外市场，银行间及交易所债券市场的互联互通。推进债券市场建立统一的准入条件、统一的信息披露标准、统一的资信评级要求、统一的投资者适当性制度、统一的投资者保护制度。在此基础上，进一步促进场内和场外市场，银行间及交易所债券市场的互联互通，探索建立跨市场执法机制，逐步建设规范统一的债券市场。
三是落实三中全会提出的股票发行注册制改革。放松管制，夯实市场机制正常运行的基础，促进发行人、中介机构和投资主体归位尽责。监管重心从市场准入控制转向行为和过程的监督，发行审批重点从上市公司盈利能力转移到保护投资者的合法权益上来，以信息披露为中心，不断提升财务报告的质量，帮助投资者通过市场化的方式识别和承担证券风险，在此基础上实现发行制度的市场化。
四是大力发展机构投资者，推动机构投资者的多元化。引导长期资金在平衡风险和收益的基础上积极参与资本市场，为社保基金、企业年金、住房公积金、养老金和保险公司等参与资本市场提供公平高效的平台；引进境外长期资金，适当加快引进合格境外机构投资者（QFII）的步伐，特别是来自港澳台的机构和使用人民币的产品。
《经济》：如何强化改革过程中的金融监管问题？
巴曙松：一是三中全会强调的是完善监管协调机制问题，特别是要加强一行三会的金融监管协调。在明确划分一行三会职权职责、特别是对交叉性金融业务和金融控股公司监管职责的基础上，特别是要完善跨行业、跨市场、跨境金融风险监测评估机制，加强重大风险的识别预警，强化央行对金融体系系统性风险防范的协调职能。
二是落实三中全会部署的界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。需要根据不同领域的状况，适当赋予地方金融管理部门一定的地方金融监管职能，明确地方政府对地方性金融机构的监管权力与责任，将类似小额贷款公司、担保公司等不吸收公众存款的小型准金融机构及其经营活动的监管权限交给地方金融管理部门。同时，提高省级金融管理部门的独立性，降低地方政府对本地金融机构的持股比例，从而减少地方政府对地方中小金融机构经营行为的干预。加强地方政府金融管理部门与中央金融监管部门之间的协调沟通，避免垂直管理的中央金融监管体系“鞭长莫及”、不同地方金融管理部门“各自为战”的问题。
