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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇投融资体制，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
文章编号：1003―4625(2007)03―0082―04
中图分类号：F832．1
文献标识码：A
[收稿日期]2006-12-18
注：本文是国家社会科学基金课题《西部地区农村投融资体制改革问题研究》(04CJY016)的阶段性成果。
[作者简介]张静(1982-)，女，四川乐山人，硕士研究生；王煜宇(1977-)，女，重庆人，副教授，法学博士。
一、国外农村投融资体制的现状
(一)美国农村投融资体制
美国农业人口不足3％，但却是世界上农业最发达的国家之一，这一成就直接得益于美国完备的农村投融资体制。在法律保护和政策引导下，美国建立了以政府为主导，以市场为基础，政府、企业和民间相互配合，多种协调手段综合运用，不同协调主体分工明确、功能完善、行为规范的农村投融资体制。美国农村投融资体制改革主要有以下特点：1．重视农村基础设施建设，财政支农力度大。据统计，20世纪30―60年代，美国联邦政府向农业地区累计投资88亿美元，使680万农户受益(李冬洁，2006)。此后美国政府对农村公共产品供给和基础设施建设的投资一直占财政支出的较大比例。2．注重立法保障，完善农村投融资体制。如：《史密斯一利弗合作推广法》、《联邦农业信贷法》、《中间信贷法》、《农业信贷法》等法律的颁布使美国逐步建立并完善农村投融资体制，以法律形式保障对农场主进行信贷支持。3．农村金融机构形式多样化，以合作金融为主体，以政策金融为保障，以商业金融为补充。农村合作金融由联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作银行三大系统构成，其政策性日益淡薄，股份化日趋明显，是美国实施农业政策的重要金融渠道；政策金融由美国农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局、中小企业管理局构成，提供灾民救济、农产品销售、农村社区发展等长期低利贷款；商业金融由从事农业金融业务的一般商业性金融机构和农村商业信贷银行构成，在空间上远离农村，金融交易及监督成本较高，难以满足农业发展的需求，因而只能作为农村合作金融与农村政策金融的补充。
(二)法国农村投融资体制
法国是欧共体中最大的农业国，由于历史原因和自然条件的差异，法国经济发展极不平衡，东部内陆地区发展为“富裕的工业法国”，而西部地区则表现为“落后的农业法国”。为改变西部地区农业落后的现状，法国先后采取了一系列的政策措施建立并完善农村投融资体制，并取得了一定的成效。法国农村投融资体制改革的特点主要表现为：1．工业反哺农业，农业财政投入持续加大。法国政府列出巨额财政预算补贴农业和农村发展，据统计，2003年法国农业的公共财政支持总额达288_3亿欧元，比2002年增长了2．3个百分点。2．积极实施经济激励政策，吸引社会资金投资农村。法国以丰厚的“国家发展奖金”、“地方发展基金”等鼓励大企业到农村地区兴办工厂。数据显示，1966-1976年间，享受国家发展奖金的企业达4405家，金额达33．29亿法郎，而在落后地区发放的“土地整治补助金”达30亿法郎(李冬洁，2006)。3．允许各种性质的银行参与农业信贷业务。除了国家农业信贷以外，其他满足发放国家支农信贷条件的银行也允许从事农业信贷业务，农村信贷体系由地方农业信贷互助银行、地区农业信贷互助银行、国家农业信贷银行总行三个层次组成。4．政府对农业贷款具有高度的干预权。对符合政府政策要求及国家发展规划的农业贷款项目，实行低息优惠政策；向农业经营者直接发放贴息贷款，鼓励其积极向农业投资，而优惠贷款利息与金融市场利率差额部分由政府补贴。
(三)日本农村投融资体制
日本农村投融资体制改革主要有以下特征：1．立法完备。二战后日本政府为促进农村经济的恢复和发展，积极出台新的法律法规，如《法》、《农业合作法》、《农林渔业金融公库法》、《农业协同组合法》等，以法律规范农村投融资活动。2．农村金融体系健全。当农林中央金库成为完全意义上的民办农业金融机构后，日本农村形成了以民间合作性质的“农协金融系统”为主体、以政府主导的“农业制度金融”为保障、以兼营农业金融业务的商业性金融为补充、商业性金融业务和政策性金融相分离的农业金融体系。同时，政府还允许并鼓励商业银行和其他民间金融从事农业和农村金融业务。3．政府大力扶持。“农业协作组合”是日本最大的农业合作性经济组织，农协金融系统是依附于“农协”的一个具有独立融资能力的金融子系统，它实际上是经济弱者的联合，以资金实力薄弱的农民和小生产者为服务对象，承担较大的融资风险(杜朝运，张洁，2006)。因此，日本政府对农协金融系统的扶持政策不断出台，如：规定基层农协的存款利率高于一般金融组织、对其发放的贷款进行贴息、税收优惠政策等，保障农村合作金融业务的顺利开展。
(四)印度农村投融资体制
印度属于发展中的农业大国，其农村投融资体制改革的实践始于20世纪60年代“绿色革命”过程中的金融配合与支持。经过40多年的探索与改革，印度农村投融资体制呈现出特有的性质：1．农村公共产品供给和基础设施建设。各级政府机构之间的分工与合作由宪法明文规定，如农村道路建设、农村教育、农村医疗卫生由中央政府和邦政府共同负责、农村饮用水工程则由邦政府完成等。2．农村金融体系具有结构和功能上的多层次性。印度现行农村金融体系由印度储备银行、印度商业银行、农业信贷协会、地区农村银行、土地发展银行、国家农业和农村开发银行、存款保险和信贷保险公司构成，各农村金融机构之间有不同的分工与合作，有适当的竞争与协作，层次鲜明，功能互补。3．农村金融覆盖度高。据统计，印度商业银行在农村和准城市地区设立了32662家分支机构，基层农业信贷协会达到92682家，有超过2000家的土地发展银行分支机构。值得一提的是，多达14136家的地区农村银行分支机构主要建立在农村信贷机构稀少的地区，平均每17000-21000个农户就有一家农村银行的分支机构为之提供金融服务，其金融覆盖度之高是世界罕见的(白广玉，2005)。4．农村合作金融支农贷款的比例逐渐下降，而商业金融支农贷款的比例逐渐提高。资料显示，20世纪70年代，农村合作金融支农贷款的比重高达79．5％，80年代为55．9％，90年代为51．5％，而近年来该比例约为44％；反观商业金融，支农贷款占贷款总额的比重由20世纪70年代的21％逐渐提高到近年45％的水平(李超民，2005)。
(五)孟加拉国农村投融资体制
孟加拉国是亚洲最为贫困的地区之一，在长期的改革和探索中，其创立的以小额信贷体系(micro finance system)为特色的农村投融资制度和方法受到世界各国的广泛关注和效仿。目前，孟加拉国小额信贷已经发展为包括一个批发性机构，农村就业支持基金会；一个托拉斯组织――孟加拉乡村托拉斯；两个专业性机构，乡村银行和孟加拉农村发展委员会；两个基金项目，政府小额信贷项目、国有商业银行小额信贷项目；三个兼营性的非政府组织，孟加拉农村进步委员会、社会进步协会和普罗西卡等五大板块、九大部分构成的完整体系，其中乡村银行是孟加拉国小额信贷体系的核心和基础，也是最具代表性的形式(熊德平，2004)。1983年由著名经济学家・尤纳斯博士创立的乡村银行正式成立，其特点是专为贫困群体(主要是农村贫困妇女)提供存款、贷款、保险等综合服务。值得注意的是，虽然乡村银行的服务对象为农村贫困农民，但是在业务开展过程中完全采取商业化运作的模式，市场规则贯穿于贷款业务的各个方面。由于乡村银行的功能符合贫困农民的需求，它很快便取得了巨大的成就，贷款总额达40多亿美元，贷款户由1985年的85万户增加到2000年的370多万户，而其中98％以上的贷款户都按时还贷，90％1．2上的贷款户生活质量得到了明显的改善(张序江，2006)。
二、国外农村投融资体制改革的比较分析
(一)国外农村投融资体制改革的共性分析
1．政府重视程度高，财政投入力度大。当一国工业化发展到一定阶段后，农业及农村经济发展问题开始显现，此时为改善农村经济发展滞后的现状并缓解城乡经济水平悬殊的矛盾，各国政府普遍采取工业反哺农业的政策，加大财政对农村支持的力度，增加农村公共产品的供给，强化农村基础设施的建设，如前文所述美国、法国、日本。与此同时，配套实施税收等经济激励政策，吸引企业入驻农村，引导社会资金流入农村，多渠道、全方位地向农村进行投资，从而完善农村投融资体制，提高农村融资主体的融资能力。
2．相关制度建设完备，法律保障性强。法律、制度和规章是农村投融资体制改革正常开展并取得成效的重要前提和根本保障。事实上，在农村投融资体制改革的过程中，各国都无一例外的强调法律制度的建设，做到有法可依和有法必依，以完备的法律、制度和规章来规范农村投融资行为，维护农村投融资主体的利益，确保有足够的支农资金进入农村，保障农村投融资体制改革的顺利进行。
3．政府与市场相结合，采用综合协调手段。各国在农村投融资体制改革的初期普遍采取单一的协调手段，不是寄希望于市场协调，就是完全依赖政府协调。然而，在经历了单一协调手段失败后，各国开始探索并采用政府、市场等多种协调手段相互配合的模式，最终形成以政府为主导，以市场为基础，政府和市场相结合的与本国农村投融资体制相适应的综合协调手段。
4．强调政策性模式的引导作用和合作性模式的主体地位。在农村投融资体制运行中，各国基本上均形成了以政策性投融资模式为导向，以合作性投融资模式为主体，以商业性投融资和民间资金为补充，农户广泛参与的农村投融资体系。综观各国农村投融资体系的构成，不难发现，政策性投融资在整个农村资金融通中起重要的引导作用，而合作性投融资则在整个农村投融资体系中居于主体地位。国外农村政策性金融机构一般为政府所控制，服从国家意志，配合政府农业政策的实施，因而具有一定的政府导向性；而农村合作性金融机构一般基于农户的需求而产生，大部分营业机构地处农村或距离农村较近，适应农业生产和农户分布分散的特点，因而合作性金融是农村生产资金和经营资金的主要来源渠道。
(二)国外农村投融资体制改革的差异比较
1．农村投融资体制改革的目的不同。各国虽然都进行了不同程度的农村投融资体制改革，但改革之初的根本目的是不相同的。美国的农村投融资体制改革源于20世纪30年代经济危机中，农产品过剩危机对美国经济发展的制约。法国则始于工业革命后，其他国家农业发展对法国农业的冲击，以及由此引发的对法国资本主义发展的阻碍。日本农村投融资体制改革始于明治维新后，日本佃农与地主的尖锐矛盾，以及一系列政策和法律措施的失败，形成于二战后日本经济重建和实现现代化过程中解决农村经济发展问题的探索。印度的农村投融资体制改革虽然还处于探索之中，但其成功的经验来源于20世纪60年代“绿色革命”中的金融支持与配合，而“绿色革命”的内在原因则是印度作为发展中人口大国的经济起步(熊德平，2004)。而由孟加拉国“乡村银行”发展演变而来的小额信贷模式则是农村投融资体制的创新，其创立之初是为广大的贫困农民，尤其是贫困妇女提供信贷支持，满足其生产及生活的基本需求。
2．农村投融资运行的实践模式有所差异。美国目前已经形成了较为合理、规范、有效的农村投融资模式：以私营机构及个人的信贷等农村商业金融为基础，以农村合作金融的农业信贷系统为主导，以政府农贷机构等政策性金融为辅助，三大体系协调发展的复合信用型模式(肖东平，陈华，2006)。该模式具有两大特点：一是提供农业信贷资金的机构中，既有专业的农村金融机构，也有其他类型的金融机构；二是合作性金融、政策性金融及商业性金融并存，分工协作、互相配合。而产生于孟加拉国的小额信贷模式自产生以来就受到广大的发展中国家，尤其是亚洲国家的关注和效仿，进而发展壮大为流行于孟加拉国乃至全世界的新型农村投融资模式。该模式有以下特点：一是以穷人为贷款对象，提供以免担保贷款为主体的综合服务。二是以自愿为原则，建立穷人自己的组织和相应的运行机制。三是以非政府组织为主体，建立依赖于市场化经营的组织体系。四是以政府支持为前提，主动与政府保持密切合作和良好关系。
3．农村投融资体系的组织形式各具特色。各国在农村投融资体制改革中形成的组织形式多种多样，各具特色，其中日本“农协”最具特色。“农协”是日本“农业协同组合”的简称，其前身为日本于1900年建立的“产业组合”，重组于1947年。“农协”具有独立融资功能，在机构设置上以行政区划为准，分为三个层次：基层农协中的信用合作组织、都道府县的信用联合会和农林中央金库。其组织采取农户入股参加信用合作组织、信用合作组织人股参加信用联合会、信用联合会入股农林中央金库的形式，三级机构自下而上参股，只有经济上的往来，在业务上相互依存，在职能上互相关联、互相补充、互相配合，实行独立核算、自主经营、自负盈亏。“农协”组织农民从事农产品生产、加工、销售，向农民提供生产资料购买、金融、共济、技术经营指导等服务，在促进农村城市化过程中发挥了积极作用。
4．农村投融资体制运行中政府支持方式不一。各国在进行农村投融资体制改革的过程中，政府都采取了相应的支持措
施，但是具体而言，这些支持措施又具有一定的差异性。以法国和美国为例，两国政府支持本国农村投融资体制改革都配合采用资金支持和政策支持两种支持方式。法国作为欧盟的主要成员国，其农村投融资体制改革的支持政策来源相当广泛，既有来自国内的支持(如前文所述，法国政府以“国家发展奖金”、“地方发展奖金”、“领土整治补助金”等激励政策鼓励企业进入农村等)，又有来自欧盟的支持(主要表现为对法国农业的公共支持)。而美国经济实力雄厚，对农村投融资体制改革的支持更多地表现为资金支持。美国政府对广大农村地区投入大量的资金建设交通运输、供电、通讯事业等农村基础设施。在农业保险方面，美国政府提供了更多的经济支持：一是保费补贴，平均每英亩为6．6美元；二是业务费用补贴，占承办农作物保险的私营保险公司业务费用的20-25％；三是联邦农作物保险公司的各项费用，以及农作物保险推广和教育费用。
三、国外农村投融资体制改革对我国的启示和借鉴
(一)我国农村投融资体制改革首先必须建立健全相关的法律法规体系
从前文的分析可以看出，各国在进行农村投融资体制改革的过程中，都将法律制度的建设摆在首位，这说明了法律制度建设在农村投融资体制改革中的重要性。而考察农村投融资体制改革较为成功的国家，都有较为完备的法律制度与之相配套，如美国、法国、日本等。反观我国农村投融资体制改革中法律制度建设的实际情况，农村公共财政立法滞后、法制体系不健全的现象普遍存在，且适用于农村的法制体系中大量规定以行政法规和部门规章的形式存在，缺少基础性的法律法规，如《财政基本法》等，而既有的部分法律法规则需要修订并融入新的规定，如《预算法》等。同时，由于立法工作的滞后性，各农村投融资主体之间缺乏必要的法律约束，行为主体的利益难以保障，风险无法合理分摊，缺乏有效的协调机制，造成支农资金投入不足，农业和农村经济发展受到严重制约。落后的立法和不健全的法律体系已经给农村投融资体制的运行带来了明显的影响，因此，在今后的农村投融资体制改革的过程中，必须做到法律先行，以法律制度来指导改革的方向，保障投资主体的利益，促进农业和农村经济的发展。
(二)我国农村投融资体制改革必须与农业和农村经济发展水平相适应
一国农业和农村经济的发展要求有不断优化的农村投融资体制与之相适应，而农村投融资体制改革能促进农业和农村经济的进一步发展，二者互相促进，互为条件。基于此，各国在进行农村投融资体制改革的过程中，都非常重视农村投融资体制改革与农业和农村经济发展水平的相互协调关系。正如前文所述，各国在农村投融资体制改革的过程中，大都曾经通过发展商业化的、正规化的农村金融，或通过发展全由政府包办的、国有的、政策性的农村金融来支持农村经济发展的过程，但又都普遍遭到了不同程度的失败，进而逐步认识到农村投融资体制改革与农业和农村经济发展水平和阶段是互为条件的因果关系，彼此相互促进又相互制约，因而必须保持二者的协调发展。因此，我国在进行农村投融资体制改革的过程中，必须高度重视改革与农业和农村经济发展水平的关系，要做到农村投融资体制与农业和农村经济发展水平相适应，农村投融资体制的改革不能落后于农业和农村经济发展水平，不能制约农业和农村经济的发展；同时农村投融资体制的改革又不能超越农业和农村经济发展的水平而存在。
(三)我国农村投融资体制改革必须促进政策性、合作性、商业性金融的有机结合
农村金融在农村投融资体制中居于核心地位，农村金融功能的正常发挥，不仅可以营造良好的投融资环境，而且能够吸引更多的社会资金投资农村，并提高农村资金需求者的融资能力。综观世界上比较成熟的农村金融体系的构成，大都为政策性、合作性、商业性金融的有机结合，正规和非正规金融规范运行。虽然我国的农村金融体系同样由政策性金融、合作性金融、商业性金融构成，但是三者之间的相互协调欠佳，不尽如人意。作为政策性金融的中国农业发展银行，在贯彻国家农业政策的过程中，业务范围拘泥于粮、棉、油收购及流通领域，随着传统业务的逐渐萎缩，农业发展银行所发挥的作用越来越小；作为合作性金融的农村信用合作社，在商业化经营的前提下，服务对象由农户逐渐向城市客户转变，资金由农村逐渐向城市转移，其农村金融主力军的作用越来越小；作为商业性金融的中国农业银行，随着“行社脱钩”和股份制改造的开展，其营业机构大量撤出农村，传统的支农信贷业务急剧萎缩，具有明显的“嫌贫爱富”倾向。这就造成功能各异的支农资金无法形成统一的有机整体，各种性质的金融机构在原则上具有操作上和资金投向上的分工，而实际上正是由于这种“分工”和“投向”的存在，即功能不完全互补导致重复投资与零投资的现象时有发生。因此，在农村投融资体制改革中，要借鉴国外先进经验，重视政策性、合作性、商业性金融的有机结合，以政策性金融为主导，以合作性金融为主体，以商业性金融为补充。
(四)我国农村投融资体制改革必须合理引导民间金融发展，规范民间投融资行为
在国外许多国家，民间资金是弥补政策性金融、合作性金融和商业性金融不足，以及缓解农村投融资矛盾的重要途径。由民间资金借贷为主体的民间金融，其信息发现机制以及风险约束机制内生于农村资金需求者，能够有效的防范由于信息不对称带来的机会主义行为，同时能够更好地迎合农村资金需求者的需要，交易成本低，且有能力将风险控制在最低水平，因而是较优的农村资金配置方式。以美国、法国、日本为代表的发达国家，都非常重视对民间金融的合理引导，以法律法规的形式保障民问资金的流通，取得了良好的效果。在我国广大的农村地区，由于缺乏合理的引导和监管，加之民间金融固有的分散性、隐蔽性等特征，容易产生较多的纠纷，因而往往成为政府遏制和打压的对象，长期处于“黑市”状态，而不能更好地服务于农村投融资活动。因此，我国在农村投融资体制改革中，在资金融通特别困难的情况下，要对民间金融加以合理引导，以法律法规的形式规范其资金融通行为，鼓励民间金融进入农村金融市场，形成农村正规金融的合理补充。
(五)我国农村投融资体制改革必须强化风险防范意识，加强风险预警制度的建设
为保证农村投融资体制的稳健运行，保护农村投融资主体的经济利益，降低并分散风险，建立完备的风险防范制度就显得尤为重要。在风险防范方面，日本的做法值得借鉴。在长期的农村投融资体制改革过程中，日本形成了包括存款保险制度、相互援助制度、农业信用保证制度三位一体的风险防范制度体系。其中，存款保险制度规定农民只要在农协合作金融组织存款就自动成为被保险对象，而不需要支付任何保险金，当农协合作金融组织的经营业务出现问题、停止兑付存款或者宣告破产并解散时，保险机构直接向储户支付保险金；相互援助制度规定农协合作金融组织每年必须将其吸收存款的10％作为专项资金储备，由农林中央金库负责统一运用和管理，当农协的经营出现问题时，提供一定数量的紧急性或再建性低息贷款帮助其渡过难关；农业信用保证制度规定政府财政出资三分之一，其余由农协合作金融组织、信用联合会、农林中央金库出资，其业务包括损失补偿和债务保证，分别对农协经营损失和债务进行补偿(杜朝运，张洁，2006)。而我国农村投融资风险防范的制度建设几乎还是一片空白，鉴于此，在今后的改革中，必须强化农村投融资风险的预警、控制、分散和转移制度，营造良好的农村投融资环境，促进农村投融资体制的正常运行及功能的正常发挥。
参考文献：
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[4]李先德，法国农业公共支持[J].世界农业，2003，(12)：27-29．
关键词：财政投融资体制
通常认为，财政投融资是指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动。财政投融资作为市场经济条件下政府配置资源的重要实现途径，在促进经济有效增长、调整和改善经济结构、强化宏观调控能力等方面都具有独特的功效。我国财政投融资起源于上世纪50年代，进入80年代以后得到迅速发展。但随着我国市场经济的日渐完善和公共财政框架的逐步确立，原有财政投融资体制的问题日益突出，使得对其进行改革的必要性和紧迫性大大增强。
一、我国财政投融资的现状和问题
(一)融资渠道单一，融资范围狭窄
我国财政投融资的资金来源主要依靠财政，包括各项财政周转金、预算执行中的间歇资金、专户储存的预算沉淀资金以及行政摊发的国家债券或金融债券，既缺乏市场性融资手段，又不能适应市场的进程，适时地吸收邮政储蓄、社会保险基金和借助于一些社会财力，甚至一些应纳入财政投融资范围的资金也没有到位。
(二)财政投融资管理体系不健全
由于缺乏全国统一领导、规划，财政投融资管理比较散乱，不成体系。主要表现在:（1）财政投融资的机构名目众多，既有财政信用机构，又有财政部门内设的诸如农财处、行政处等业务机构，还有政策性银行，形成条块分割、各自为政的局面，缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构。（2）财政投融资管理混乱，缺乏严格的计划与法制管理。
(三)财政投融资与商业银行投融资界限不清，也缺乏法律上的依据
一方面财政投融资范围界定不严，一些本应通过市场融资的项目却通过财政投融资筹措资金，从而扭曲了资金结构，损害了金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款，投资资金过分依赖银行，这不仅加剧重复建设和结构失调，还会导致银行不良债务急剧上升而阻碍金融体制改革的深化。
(四)财政投资不规范
目前，在许多财政投融资项目上，有偿资金往往无偿使用，资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后也不进行评估，往往是“说投就投，一投了之”，使财政投融资无法维持自身“融资——投资——还款”的良性循环。
(五)企业在投融资领域作为市场主体的地位还未确立，其自未能得到很好落实
当前，投资的决策权都在各部门、各地区的行政机构手中，政府行政部门审批投资项目、安排投资计划，对投资项目单位的管理实行以投资项目为中心而不是以企业法人为中心，投资过程中政企不分的状况依然存在，致使一些国有企业缺乏面向市场、适应市场的能力，投资的效益观念和风险意识较差。
二、改革和完善我国财政投融资的建议
（一）拓宽融资渠道，壮大投融资规模
从当前我国的实际情况来看，财政投融资应从以下渠道筹集资金：一是预算拨款，但作为无偿使用的资金，预算拨款在整个资金来源中不能占太大比重。二是邮政储蓄存款和社会保障基金的剩余金，从发展趋势看，应将其成为重要资金来源。三是政府担保债券和政府担保借款，诸如向各专业银行发行中长期建设债券等。四是各种民间资金，应作为资金来源的重要组成部分。五是预算外资金“专户储存”中间歇资金的一部分，但不包括那些周转快、间歇时间短的预算外资金。六是增加政策性银行筹资量。财政投融资机构除采用借款等融资方式外，还可发行股票、债券和其他有价证券等方式进行直接融资。
（二）进一步明确财政投资的原则、范围和领域
财政投资的基本原则是：致力于公共福利的增进；不能对市场的资源配置功能造成扭曲和障碍；不宜干扰和影响民间的投资选择和偏好；不宜损害财政资金的公共性质，进行风险性投资。为此，应进一步明确财政的投资范围和领域，这主要包括市场机制难以发挥作用的公共领域。在今后相当长一段时间内，我国财政投融资的重点对象应当是基础设施和基础产业、农业、科技进步、区域发展、环境保护等过去忽视的范围和领域。
(三)加强管理，提高财政投融资效益
1.建立财政投融资计划编制制度。通过编制财政投融资信贷资金综合计划、财政投融资资金来源计划和财政投融资资金运用计划，全面反映其资金来源、资金运用和投资预期收益等情况，从长远看，财政投融资计划应成为政府的“第二预算”，由同级人大或人民政府审批，并列入国家综合信贷计划和固定资产投资计划，以利于控制固定资产投资规模。
2.制定财政投融资资金使用的审批制度、监督检查制度、回收和效益考核制度、预决算制度、财政投融资内部财务核算制度及其配套管理办法，并切实按照相关规定组织实施财政投融资活动，保证财政投融资资金的有效投放和健康运行。
3.建立合理、高效的财政投融资管理机构，并实行现代化管理。中央一级可考虑在财政部内部设置专门管理财政投融资的机构，统管全国的财政投融资工作，制定全国的财政投融资政策，同时负责中央财政投融资资金的筹集与使用。
4.从国际经验来看，凡是市场经济活跃的国家，其法制都很健全。因此，应制定相应的财政投融资法规、管理条例及实施办法等，使财政投融资活动努力做到有法可依、有法必依。
（四）创新财政投融资机制
1.按照市场机制的要求，建立和尝试多种财政投资项目运营模式
对非经营性项目，可以采取政府投资、政府经营的模式，授权国有资产经营管理公司经营管理。对经营性基础设施项目，国外运用得比较成功且适合我国实际的模式主要有：政府和民间合作投资、民间经营模式；建设经营转让模式(BOT)；建设转让经营模式(BTO)；购买建设经营模式(BBO)；此外，还有租赁开发经营模式、管理合同模式以及政府和民间就项目合资组建公司的共同投资经营模式等。
2.建立财政投融资和市场投融资的协调机制
主要包括三个层面：一是财政投融资活动要严格遵照市场经济的信用原则，对财政投融资资金进行流动性、安全性管理。财政投融资不能唯成分论，而要以社会经济效益高低来决定投融资领域。二是虽然财政投融资体制强调自上而下一致的政策导向机制，但必须借助市场投融资体制，实施市场化的投融资活动。同时，财政投融资的政策性导向，要对市场投融资的方向、规模发挥引导效应，使市场投融资逐步纳入到国民经济良性运行的轨道上来，最大限度地减少盲目性和短视行为。三是在投融资项目选择上，市场投融资活动要优先参与竞争，凡是适合从其他来源获得资金的项目，财政投融资活动不应向其提供资金，而且，在必须通过财政投融资扶持和发展的领域，财政投融资要注意更多体现政府的经济长期战略，注重宏观平衡和结构均衡。
3.建立多层次的财政投融资风险责任分担机制
财政投融资最大的风险源自财政投融资的产权责任模糊。财政投融资成为社会主义市场经济投融资主体，是来源于政府的政权行使者和国有经济的代表者双元身份和政府的社会管理和经济管理的双重职能，这双元身份和双重职能在具体实施中，容易被简单地运用行政手段所混淆，致使财政投融资活动与行政权力结合在一起，产生低效率和腐败。因此，为减小财政投融资风险，要通过委托和关系，明确资金托管、资金管理和资金运用三个层次的产权关系，落实各个投资主体的责、权、利。
4.确立以企业为主体的投资决策机制
在投融资体制改革中，应全面落实企业的投资自，项目立项、前期研究、筹资方式的选择、新建或是技术改造的选择等各个环节都应由企业自主决策。对于新建的经营性项目都要按照《公司法》要求，先确立企业法人，再进行项目建设。政府应进一步减少对企业投资融资的直接干预，而应在加强政策引导，增强社会服务功能和完善经济管理功能方面多下功夫。
参考文献：
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[3]何川.我国投融资体制存在的问题和改革方向[J].经济师，2003，(04)：33+38.
关键词：城建 投融资体制 问题及对策
当前，随着对城市基础设施需求的日益扩大，建立在高度集权的计划经济体制基础上的，以政府财力直接投入为主导，行政配置资源为主体的城市建设投融资体制，已无法适应城市化进程的需要，迫切需要进行城市基础设施投融资体制改革，打破公用行业市场垄断，开放城市基础设施市场，进一步发挥市场配置资源的基础性作用，推行以市场化为取向的体制改革和机制创新，最终建立政府融资平台化、公用事业民营化、投资主体多元化、企业投资主体化、运营主体企业化、融资渠道市场化的新型投融资体制。
一、目前城建投融资平台的现状及问题
1.现有投融资平台脆弱，缺少实体支撑
按照“政府投资、国企运作”的模式，各地通常以无收益的公益性资产为资本组建国资总公司作为投融资平台，然后以政府信用为担保进行融资并负责项目实施。由于缺少实体支撑，几乎没有经营现金流入，其财务指标通常达不到基本的信用标准，必须依靠政府资源的支持，才能勉强维持平台资金周转。
2.债务问题突出，债务风险凸现
一是筹资渠道单一，城市建设债务主要表现为对银行尤其是商业银行的贷款，资金还贷压力大;二是债务结构不合理，多为中短期贷款，资金还贷期集中，可持续能力不强;三是净资产负债率高。城市建设项目基本上是公益性项目，投资回报少，必然造成融资规模不断扩大，而资本金却未能与负债总额同步增长，造成了净资产负债率畸高。
3.项目管理机制混乱，损失浪费问题严重
目前，城建投资项目的具体实施一般由建设局、水利局等行业主管部门成立国有独资子公司作为建设业主，各子公司的组织体制不健全，管理人员不专业，违规问题较多。主要表现在:一是招投标不规范，存在规避公开招投标，评标把关不严，业主擅自变更招投标结果等问题;二是项目超概算严重，很多项目实际投资超概算50%以上;三是项目建设和基建财务管理不规范，普遍存在变更设计施工、违规签证、提前支付或多付工程款等问题。
二、现行投融资体制运行中已暴露出的弊端
1.投资主体单一
目前，城建、市政、交通等领域的融资、投资、建设和运营主体均为各主管部门成立的国有独资子公司，呈现分散融资、单一建设、垄断经营、统一还贷的局面，这些公司拥有代行政府职能的天然业主地位，与政府往日成立指挥部直接参与投资和建设没有本质区别。
2.成本约束弹性化
现行模式其实就是“借贷主体是国资总公司，投资主体是各子公司，最终负债的还是政府”。这样，各子公司既不承担偿债风险，又缺少必要的约束机制，造成各种违规问题时有发生，普遍存在损失浪费资金的现象。
3.融资渠道狭隘化
现行的投融资体制，融资渠道单一，高度依赖银行，不利于民间资金、企业资金和外资进入城市基础设施建设领域。事实上，许多私营企业、外资企业有意向出资参与城市基础设施的建设，但缺少准入规则，城市基础设施投资管理呈封闭式运行，使外界参与投资出现瓶颈效应，抑制了企业和个人参与经营性项目公平竞争的积极性，阻碍了政府财政之外的资金投入城市基础设施建设项目。
转贴于 三、对下一步城建投融资体制改革的建议
1.及时转变思想观念。长期以来，城市建设的传统体制使得人们对城市建设中公用行业的理解发生偏差，往往只注重它的社会公益性、福利性的一面，认为公用行业向社会提供服务应该是无偿的，即使收费，也只能是象征性的。实践证明，无视公用行业经济属性的观点，只能导致这一行业的不断萎缩和衰亡。今后必须真正树立“经营城市”的理念，以符合现代企业制度要求的企业组织形式来运作城市建设，构建城建资金的良性循环机制，最终实现可持续发展。
2.拓宽城建投融资渠道，节约政府投资，解决制约城建发展的“瓶颈”问题。在投融资时应注重直接融资，加快利用资本市场进行融资的步伐，建立科学的、合理的筹资渠道，完善筹资方式，形成城市基础设施建设的资金筹集、使用和偿还过程的良性循环机制。主要是从股权融资和债权融资以及各种融资模式的组合方面进行研究，挖掘城市基础设施建设投资的营利点，吸引民间资本和外资进入，实现市场化的投融资格局。
3.盘活存量，搞活增量，推动城市建设的可持续发展。盘活存量资产、搞活增量资产和激活无形资产是经营城市的重要内容和组成部分，相辅相成，互为条件。通过经营城市，最终要使城市资本实现“投入——经营——增值——再投入”的良性循环，真正实现“以城养城，以城建城”。
4.实行“政企分开，投、建、管分离”，提高运行效率。实行“政企分开，投、建、管分离”，可消除原有体制下严重的“等靠要”现象，政府可以把主要精力转向为投资者服务，为各类投资者创造公平的投资环境。同时，政府应防止从统办统揽的职能定位极端走向全盘推向市场，由市场主宰的职能虚位极端，在整个城市投融资体制改革中，必须切实加强政府的监管、导向、调控作用。
5.加强对城建资金的管理与监督。
(1)加强制度建设。建立健全相关规范性文件，从制度上为强化建设资金管理提供保障，做到“二控制一加强”。
(2)加强审计监督。把内部审计和外部审计、过程中审计和事后审计有机结合起来，包括对工程合同、支付凭证和工作量的审核，控制支出的合法性、合理性和正确性，并严格审核项目用款，减少项目资金沉淀。
(3)配套进行项目管理体制改革，进一步发挥市场机制配置资源的功能。通过推行项目法人责任制、设计施工总承包制以及项目制等方式，对项目管理体制进行改革，降低建设成本，提高投资效益。
6.建立城建发展专项资金，完善偿债机制。建立稳定的城建发展专项资金和可靠的贷款偿还机制，是保持城市建设可持续发展的重要保证。
参考文献
[1]姜笑琴.转变政府职能完善投资环境[J].中国科技产业，2005，(5).
[2]樊保军.小城镇建设与政府职能转变[J].村镇建设，2004，(3):15-18.
一、美国投融资改革经验
美国的投融资政策特别是对欠发达地区的政策具有较强的代表性。从历史上看，美国在较为落后的西部开发中与我们国家具有较大的相似性，即西部开发需要大量资金，而完全来源于政府的资金难以满足其需求。然而，美国通过政策倾斜加商业投资的方式较好的解决了西部开发中的投融资问题。
首先，政府制定了有利于长期稳定发展的政策，并通过健全的法律法规予以保驾护航，为西部地区的开发创造了良好的经济、政治及社会环境。
其次，政府通过倾斜性的财税政策来扶持西部地区的发展，比如通过直接投资以及转移支付等方式为西部地区建设包括交通、教育、卫生及技术平台等基础设施，这些必要基础设施的搭建有利于西部地区的资本积累，有利于其增强发展的内生动力。
再次，政府通过税收优惠和项目高回报等方式为招商引资创造条件，如对到欠发达地区投资兴业的企业，可以根据其所创造的就业机会和雇佣人数降低税率，以此来鼓励各类企业参与西部开发的投融资；此外，政府还通过适当的资金贴补等政策来吸引社会资本甚至是国外资本投资西部地区的基础设施建设，从而解决西部地区基础设施建设所需的大量资金需求。
最后，政府还通过有倾斜性和针对性的货币金融政策来支持西部地区的开发建设。如赋予地方联邦储备银行较大程度上的独立自主权，在法定存款准备金率、再贴现率以及资本金等方面实行差异化政策，允许欠发达地区根据经济增长需要实施差别化的金融政策，以此来吸引资本流入；同时，为了更多的吸引社会资本参与西部地区的投融资，政府还通过成立区域性商业银行、企业贷款担保以及优惠贷款等方式来加大对支持西部开发建设的金融机构的支持。
二、日本投融资改革经验
在梳理日本投融资经验时，将以日本开发建设较为落后地区的北海道为主。日本在对其欠发达地区的投融资过程中，政府发挥着绝对的主导作用。
首先，日本与美国的做法一样，通过法律法规来制定并出台具体的投资政策，并在此基础上出台分阶段、分步骤、有重点的建设方案，此举不仅弱化了由于信息不对称所带来的市场失效等问题，而且还为欠发达地区的发展创造了稳定的增长环境。
其次，日本政府实行了积极的并带有倾斜性的财政政策来大力支持北海道地区的发展。如政府直接设立财政专项资金用于交通、房产、市政以及农村基础设施等方面的建设，由于这些领域由于具有建设周期长、利润回报率低等特点，社会资本很难大规模进入，因此，政府必须以主导者身份投入大量资金来推动其建设，以弥补市场失灵。
再次，日本政府通过政府参与的财政性投融资制度，为欠发达地区的发展提供具有财政和金融双重特征的资金支持。政府参与或主导是日本政府支持欠发达地区发展的重要特点，日本政府以政府信用作为担保或支撑，成立了能够吸收存款发放贷款的金融机构，这些机构运用金融手段筹集社会盈余资金，通过金融机构筹集的资金将与政府财政预算相结合，在政府投融资计划的统一安排下进行有针对性的资金分配。
最后，日本政府为了充分发挥地方政府的积极作用以及社会资本的投融资功能，逐渐开始采取地方为主、中央为辅以及社会为补的投融资体制，这种投融资体制的实施有利于缓解中央政府的财政压力，有利于强化地方政府的公共责任，有利于盘活社会盈余资本的活力。
三、上海投融资改革经验
上海市作为经济发达地区，其政府投融资平台的数量较多，主要有上海地产集团、上海久事以及申通地铁等平台。
从职能定位来看，这些平台公司与重庆的投资集团类似，各自有着明确的职能划分和功能定位，比如上海城投主要负责上海市重大工程的投融资，而申通地铁则主要负责轨道交通的投融资。
从投融资方式来看，上海市采取了差别化和市场化的融资方式，即根据建设项目性质的不同采取不同的投融资方式，这些投融资的具体运作将按照市场化的方式来进行。
具体而言，上海市将其平台的主要投融资行为集中于公益性项目，对于具有盈利性和较为稳定现金流的项目，采取PPP模式或者引导金融机构及公司参与建设，形成政府引导加社会资本的投融资模式，对于现金流回收周期长且收支存在失衡的项目，则通过政府财政补贴和贷款贴息等方式予以一定程度的补给。上海市通过明确政府和市场的各自定位和主要功能，形成了政府加市场的投融资模式，较好的解决了上海市经济社会全面发展所需的绝大部分资金需求。
四、四川投融资改革经验
四川的投融资平台与其他各地的融资平台类似，其主要形式通常是采取成立一个资本金和相关资产符合市场融资标准的城市投资公司，初始资本金由地方政府采取财政资金划拨、土地划拨、股权或债券等方式注入，该公司代表政府进行城市基础设施建设等方面的投融资，并且管理与城市建设等相关的项目和资产。
成都城建投资管理集团有限责任公司是四川省成都市拥有最大资产规模的投融资平台，具有较强的代表性，因此文中将集中梳理该公司在投融资方面的融资方式和运作模式。
融资方式方面，该平台主要通过银行贷款和企业债券等方式来进行融资。银行贷款是地方政府投融资平台最为主要的资金来源。银行贷款具有一定的隐蔽性，对于融资主体而言，其相比其他融资方式具有较低的约束力，此外，由于地方政府信用的存在，也为平台获取低成本的建设资金提供了便利。
由于城市基础设施的建设、改造及完善具有资金需求量大等特点，银行贷款难以在短期内满足较大的建设资金缺口，因此，该平台还选择了发行企业债券的方式来解决资金问题，通过发行企业债券来融资，一方面使得融资方式更加多元化，另一方面也显示出了做大做强投融资平台自身的必要性，因为在资本市场上成功发行债务性证券，必须要求该发行主体具有较强的管理能力和财务实力，该平台能够发行企业债来解决建设资金需求，也恰好反映出了其运作经营的成效。
运作模式方面，该平台主要采取了市场化运作的模式。作为地方政府投融资平台，其需要承担大量的城市基础设施建设任务，但是经营性项目具有较为稳定的现金流量，能够获得盈利，而非经营性项目由于大多属于公益性项目，很难形成能够获利的现金流，为了解决非公益项目的建设资金以及平台本身持续经营等问题，该平台通过创新公司经营理念、开辟多元融资渠道以及提升公司资产质量等方式来进行市场化运作，有效的实现了建设资金的保值增值，更好更快的推动了地方经济社会的发展。
五、重庆投融资改革经验
重庆的投融资模式主要是渝富公司与投资集团（重庆市城市建设投资公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市地产集团有限公司、重庆市水务控股有限公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆高等公路建设投资有限公司、重庆市水利投资有限公司以及重庆市能源投资集团）组合而成。
建国初期，公路建设由中央和地方分工负责，中央政府负责国家干线公路的规划与修建，地方政府负责本区域公路的规划和修建。1958年，中央政府决定，除国防公路仍由中央政府专款投资建设外，将其他公路的建设与管理权全部下放到地方，中央政府基本建设中从此不再列公路建设项目，而改由地方政府计划安排。
在计划经济体制之下，公路建设投资主体单一，政府是惟一的投资主体，而且中央政府把繁重的公路建设投资任务交给地方，地方政府由于财力有限，难以拿出充足的资金发展公路。公路建设长期落后于经济发展，成为制约国民经济发展的瓶颈。运货难、乘车难，运力与运输要求的矛盾越来越突出。
改革开放后，随着国民经济发展的迫切需要，各级政府把解决公路瓶颈制约问题放在突出位置，开始了公路投融资体制改革。1984年，国务院作出允许贷款或集资修路收取车辆通行费（即“贷款修路，收费还贷”）的决定。1997年颁布的《公路法》，以法律形式对政府收费还贷公路、国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让作出了明确规定。
1、以各级交通主管部门做项目业主，贷款修路、收费还贷。2、由各级政府集资修建收费路。3、利用国外政府和银行贷款修路。4、鼓励国内外各类经济组织投资修建高等级公路，包括股份制、BOT方式等。5、出售现有收费公路的全部或部分经营权，再投入新路建设，滚动发展。6、选择经济效益前景好的高等级公路，明晰产权，成立股份有限公司，向社会发行股票，在金融市场融资。
公路投融资体制改革，有力地推动了公路建设的快速发展。正是在这种新体制下，我国高速公路从无到有，迅速达到4.1万公里，位居世界第二，发展速度令世界惊叹。道路客运量和货运量分别占到综合运输方式的92%和72%，为国民经济实现快速发展提供了强有力的支撑。 我国公路建设的实践证明，改革开放以来公路投融资体制改革符合公路建设发展经济规律，符合我国国情，改革的经验值得充分肯定。
二、公路建设中存在的问题
广大人民群众和社会各界在充分肯定我国公路建设取得巨大成绩的同时，近年来对公路建设中存在的问题也提出一些意见，主要是收费公路、收费站点过多，增加了运输成本。对这一问题，必须引起高度重视。
1、公路是基础产业，从本质上讲是公共产品，绝大部分公路应由政府无偿提供。公路建设资金需求巨大，政府财力无法满足，但经济社会发展和人民群众对公路发展要求迫切，各地运用“贷款修路，收费还贷”政策，在加快发展的同时，形成了较大数量的收费公路。这是我国作为一个发展中国家，在加快公路发展中出现的情况。
2、从经济规律看，由于存在道路级差效益，适度建设收费公路是符合公路经济规律和公平原则的。美国、法国、意大利、西班牙等发达国家也存在一定数量的收费公路。但发达国家在修建收费公路时，一般比较重视道路的级差效益，主张要提供与收费公路平行的不收费公路供公路用户选择，使用者可选择是以支付公路通行费为代价来换取增加运输量、降低运行成本、缩短运距、节约时间、减少交通拥挤等道路使用效益，还是以忍受不便为代价来换取在公路上免费通行的权利。我国在规划、建设收费公路时，没有充分考虑道路级差效益，常常出现多条收费公路并行现象，使人们有到处是收费路的感觉。
3、随着公路的快速发展，人们对高等级公路的认识发生了变化。改革开放初期，公路严重匮乏，技术等级普遍偏低，很多地方为建成一条二级公路而欢欣鼓舞，人们把二级路收费视为理所当然。现在高速公路纵横交错，高速公路作为体现道路级差效益的高等级公路收费，人们从心理上是能够接受的，但很多二级路在人们心目中已不再是当年的高等级公路，对其仍然收费就产生了质疑。 这些问题已引起高层决策部门的高度重视，国务院2004年颁布的《收费公路管理条例》明确提出公路发展坚持非收费公路为主、适当发展收费公路。面对这些问题和情况，必须进一步完善公路投融资体制，才能从根本上解决问题，从而实现我国公路建设又快又好的发展。
三、几点建议
国务院《收费公路管理条例》对收费公路作了明确界定：高速公路连续里程30公里以上、一级公路连续里程50公里以上，中西部地区二级公路连续里程60公里以上。 笔者认为，这一规定是符合我国公路发展阶段性实际的，也是符合公路发展经济规律的。但由于目前我国公路投融资体制还存在一些缺陷，特别是政府对公益性质的一般公路投资力度不够，各级政府及其交通主管部门在实际操作中还存在很多困难。为此，对完善公路投融资体制改革建议如下：
1、国家财政应承担起一般国道的投资责任。长期以来，国家基本不向一般国道建设投资，主要由地方政府投资实施，这是造成一般国道收费站点多的主要原因。现在随着国民经济快速发展，国家财力大大增强，中央财政对今后一般国道的建设和改扩建应承担主要投资责任，以避免新设收费站点。
2、地方各级政府要加大财政性资金对公路建设的投资。要按照《公路法》规定，省道主要由省级政府投资，县道由市、县级政府投资，县、乡、村三级是乡道、村道的投资主体。目前，各级财政对公路建设投资严重不足，地方公路建设主要靠养路费，而养路费顾名思义主要应是道路养护资金，而不是建设资金。各级财政从公共财政理念出发，应加大对公路建设的支出。养路费作为国家为公益事业发展而依法征收的税费，要严格征管，不能挪用，也不宜为发展某个产业而减免，否则会对全社会的福利造成损失。
【关键词】农村公路；投融资；融资模式
【Abstract】According to the condition and financing of rural highway development，Analysis of the existing problems and bottlenecks，Recommendations of the innovative mechanism of rural highway investment and financing system。
【Key words】Rural highway；Investment and financing；Financing mode
1 江苏农村公路发展及投融资情况
1.1 农村公路“十二五”发展成绩
为了适应城乡交通一体化、现代化农业建设要求，进一步改善农民生产和生活出行条件。2013年江苏省政府出台《关于实施农村公路提档升级工程的意见》（苏政发〔2013〕27号），适当调高了农村公路建设省级补助资金标准，调动了全省农村公路建设积极性。经过五年的建设，江苏省农村公路总规模由“十一五”末13.7万公里增加至14.3万公里，增加了约6400公里，着重提升了农村公路通畅水平。“十二五”期间，全省乡村道双车道四级公路的规模增加近1.3万公里，乡村道双车道四级公路比重将由18%提高至28%，提高近10个百分点。同时，农村公路管养投入力度加大，县道优良路率由2010年的80.2提升至2015年的84.5%；乡村道好路率由2010年的74.3%提升至2015年的78.3%。有力保障了镇村公交的稳步推进和现代农业的快速发展。
1.2 农村公路投资完成情况
“十二五”期间，全省农村公路建设完成投资237.3亿元，按项目类型分类，农村公路道路完成投资133.9亿元，农村公路桥梁完成投资103.4亿元；按资金来源渠道分类，省级补助资金105.4亿元，占比为44%，地方政府自筹资金131.9亿元，占比为56%。通过对比，每公里农村公路道路投资由“十一五”的40万元提升至“十二五”的57万元，主要是农村公路建设技术等级标准和物价的上涨因素，尤其是2013年以来，农村公路道路建设以双车道四级公路建设为主，部分道路拓宽涉及到需要填筑路侧边沟，并拓宽路堤边坡等，在苏北等地区双车道四级公路省补资金占比低至25%左右。而每座农村公路桥梁投资由“十一五”的155万元降低至“十二五”的140万元，主要是由于桥梁建设规模相对减小。
农村公路养护资金由“省补助、地方为主”筹集，结合苏南、苏中、苏北经济社会发展不平衡特征，按照苏南、苏中、苏北进行差别化补助：苏南地区县道每年每公里10000元，乡道每年每公里4000元，村道每年每公里1000元；苏中地区县道每年每公里12000元，乡道每年每公里4500元，村道每年每公里1100元；K北地区县道每年每公里13000元，乡道每年每公里5000元，村道每年每公里1200元。与农村公路养护资金需求相比，难以有效调动地方政府积极性。
2 农村公路建设养护资金保障典型经验
2.1 南京市级财政加大农村公路建设养护支持力度
南京市交通运输局开展《南京市农村公路通畅规划研究》的基础上，摸清了2013-2018年南京市农村公路建设工程和养护改善工程需求，提请市政府出台《市政府关于加快推进农村公路提档升级工程的实施意见》（宁政发〔2013〕324号），提出南京市农村公路提档升级工程建设和养护目标，并完善了资金保障政策，按照省补资金进行1：1进行配套，这在全省也是对农村公路建设支持力度最大的，并要求区（县）政府将农村公路提档升级工程纳入政府工作目标责任考核体系。
2.2 高淳、海安农村公路合理划分建设事权
按照省、市交通部门关于农村公路提档升级工程要求，高淳区交通运输局编制完成了《高淳区三、四级公路网建设规划》，结合高淳区交通运输局和各乡镇农村公路建设管理技术力量实际情况，合理划分农村公路建设事权：区交通运输局负责组织实施建设、养护三级及以上农村公路，乡镇负责三级及以上农村公路征地拆迁、杆线迁移等工作；乡镇负责组织实施建设、养护其余农村公路，区交通运输局负责其余农村公路建设与养护行业技术指导。海安县交通运输局编制完成了《海安县“十二五”农村公路建设规划》，合理划分农村公路建设和养护事权：县交通运输局负责县道和三级及以上的乡道公路建设和养护，乡镇负责乡村道四级公路建设，并做好县管乡道的征地拆迁工作。在资金筹措和建设管理方面县交通运输局和乡镇之间明确了建设责任，发挥各自优势，调动了各方积极性。
2.3 吴江将农村公路管养资金纳入财政预算
吴江出台《苏州市吴江区农村公路管理养护实施意见》（吴政发〔2013〕203号），清晰界定了区、镇两级政府及相应部门的职责，明确了县道、乡村道管养资金纳入区、镇两级财政预算，细化至县道、乡村道的小修保养资金标准和大中修工程实施比例最低要求。完善农村公路养护资金申请、拨付、使用等各个环节的工作制度，确保资金的使用效率和安全。
3 农村公路投融资存在问题和瓶颈
3.1 农村公路提档升级工程推进滞后
省政府确定的第一阶段目标未能如期实现。省政府提出2013-2015年应完成农村公路新改建2万公里，实际完成约1.6万公里。区域完成情况不均衡。苏南地区（苏锡常，以下同）完成情况最好，苏中地区（宁镇通扬泰，以下同）次之；苏北地区（盐淮宿徐连，以下同）完成情况最差。究其原因，主要是超过90%的农村公路提档升级任务集中在经济薄弱的苏北和苏中地区，地方建设资金筹集压力大。
3.2 省补资金占比下降难以调动地方积极性
根据对全省十三个地市农村公路道路和桥梁建安费进行了抽样调查。调查数据分析显示，苏中地区农村公路建设成本最高，省补资金占建安费的比重最低，其中双车道四级公路省补资金占建安费比重已低于20%；苏北地区建设成本相对最低，双车道四级公路省补资金占建安费比重下滑至25%左右。由于农村公路提档升级项目主要是道路的拓宽，而且涉及到土地征用和杆线迁移等工作，尤其涉及到沿线农民的利益，实施难度较大，地方缺乏相应的积极性。
3.3 农村公路大中修工程投入不足
全省农村公路建设时间集中在2003-2010年之间，农村公路路面的设计使用年限基本为10年左右，陆续进入大中修工程周期，根据测算，农村公路若要保持较好的技术状态，按最低极限要求，每年县道大中修里程应占列养里程的8%以上，乡村道大中修里程不得低于列养里程的5%。2014年全省实施县道大中修里程占比约为5%，乡村道大中修里程占比仅为1.2%。实际农村公路大中修比例远低于需求。现有农村公路管养资金来源不稳定，仅有少量县（区）地方政府将农路管养资金纳入地方财政预算。
4 创新农村公路投融资体制机制的建议
按照我省“美丽乡村”、镇村公交和现代化农业发展要求，“十三五”期间，农村公路网络仍需要进一步优化提升，以提升农村公路通行能力和安全保障水平，新改建农村公路道路2.2万公里和8000座桥梁，虽然相对“十二五”建设规模有所减少，但实施难度更大，尤其是苏中、苏北地区县级财政难以提供有效的支撑。农村公路作为乡村地区纯公益性的重要基础设施，主要依靠财政投入为主，因此，提出以下建议：
4.1 加大部、省、市ε骞路建设投入
农村公路提档升级工程主要任务集中在苏中、苏北等经济欠发达地区，尤其是黄河故道沿线地区和六大扶贫片区农村公路基础设施条件较差，严重影响区域的投资发展环境，建议加大部、省两级财政对农村公路建设的支持，调高农村公路建设省级补助资金标准，同时，学习南京“十二五”期间农村公路建设经验，各省辖市财政应加大对农村公路建设的投资，减轻县级政府的财政压力，加速苏中、苏北地区农村公路建设步伐，助力全省到2020年全面建成更高水平的小康社会。
4.2 加强县级政府对农村公路管养支出责任的监督
完善省级政府监督县级政府对农村公路管养支出责任的落实情况，将农村公路管养纳入对县级政府考核的指标体系，充分利用社会第三方机构和公路技术状况检测装备，发挥省级交通运输主管部门行业管理职能，分析省域和区域农村公路发展存在的瓶颈，及时制定相应的政策，促进农村公路可持续发展。
财政投融资是在一般财政预算无偿分配以外 ,由财政部门直接管理和调控 ,按照信用原则有偿筹集和使用资金的活动。自 80年代我国开始发行生产建设性国债 ,政策性银行投入运转以来 ,我国已初步建立了财政投融资体制 ,对推动改革开放、现代化建设起到了不容忽视的作用。然而体制运行过程中也存在着不少问题 ,主要是财政投资日益弱化 ,财政投融资渠道单一 ,财政信用与商业信用界限不清 ,财政投资重复、低效等。面临新形势的需要 ,旧的财政投融资体制亟需强化、完善。
一、财政投融资的特点、作用和必要性
(一 )财政投融资是我国经济发展初级阶段的需要
根据穆斯格雷夫的“发展型”公共支出模型 ,市场经济条件下 ,一国经济增长的初级阶段 ,公共部门投资在国民总投资中占有相当高的比重 ,为经济和社会发展“起飞”奠定基础。进入中级阶段之后 ,公共部门投资逐步成为私人部门投资的补充。而在经济发展的所有阶段都存在市场失灵 ,因此政府始终要通过增加公共投资来进行宏观调节。我国尚处在经济发展的初级阶段 ,脱胎于高度集中的计划经济体制 ,改革开放的年代又不长 ,市场失灵的现象还相当突出 ,因而财政投融资的调控作用必不可少。
(二 )财政投融资的根本作用在于充实社会先行资本 ,填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白财政投融资的特点在于既体现政府政策取向 ,又在一定程度上按照信用原则组织经营。财政投资的主要领域是准公共产品 ,这类产品若完全依赖财政无偿投资 ,因财力有限势必出现“瓶颈”制约 ,供给不足 ;若完全依靠企业筹资 ,银行融资 ,因准公共产品“效益外溢”的特点 ,供给更加不足甚至无人投资。所以在私人产品与私人投资、纯公共产品与财政无偿投资大体对应平衡的情况下 ,财政投融资介于二者之间 ,填补了准公共产品投资的空白。
(三 )财政投融资的目标是贯彻国家产业政策 ,建立对企业和商业银行的诱导机制 ,促进我国经济结构的调整、经济增长方式的转变财政投融资对经济增长的作用不仅表现为短期内“数量增加” ,更表现为长期内“质量的提高”。1 996年我国经济成功实现“软着陆”后 ,总需求与总供给的矛盾基本解决 ,结构调整的问题更加突出。我国预算内财力贫乏 ,而财政投融资作为一个投融资体系 ,直接把资金引入优先领域 ,形成一种“财政投融资先行—商业银行投融资跟踪—企业投资随后”的连锁反应机制。
(四 )在当前我国通货紧缩的宏观经济形势下 ,加强财政投融资又与反经济周期目标相吻合1998年中央银行六次降息 ,货币政策力度不可谓不大 ,然而由于真实利率高于名义利率 ,居民对货币的灵活性偏好 ,企业预算约束硬化以及货币政策时滞等原因 ,货币政策的效力一时还不能显现。而财政扩张作用直接、力度大 ,特别适合在经济全面萧条时采用。运用扩张性财政政策进行反周期调节 ,不外乎两种手段 ,一是减税 ,二是增支。减税在 1 998年上半年已经启动 ,但我国财政的困境使减税的空间不大 ,增加财政投资是必然选择。就启动内需的两大支柱消费推动和投资拉动来说 ,投资拉动也是现实选择。 1 997年我国经济增长 8. 8%,从需求拉动因素看 ,投资约占 2 . 2个百分点 ,消费约占 4. 9个百分点 ,净出口约占1 . 7个百分点。 1 998年以来 ,消费市场持续低迷 ,从需求走势看 ,消费对经济增长的贡献率将稳中趋降。在这种情况下 , 1 998年下半年增发 1 0 0 0亿国债融资用于加快基础设施建设 ,不仅能直接增加需求 ,还能刺激企业和个人投资 ,拉动相关产业 ,间接增加社会需求。
(五 )财政投融资体制还能平衡资金在国民经济三大部门间的分配 ,调节储蓄、投资结构 ,促进资金和资源的优化配置在我国三大部门中 ,居民是盈余部门 ,企业是短缺部门 ,财政则是国家宏观调控的主体。改革开放以来 ,居民收入分配格局发生了急剧变化 ,居民最终收入占国内生产总值的比重大幅上升 ,居民部门储蓄占到社会总储蓄的 6 0 %以上 ,而财政日见拮据 , 1 995年预算内投资占社会总投资仅 3 .1 %。在这种不平衡状况下 ,通过国债等财政投融资手段将居民手中的一部分消费基金转化为积累基金 ,有利于调节储蓄与投资结构的不对称 ,促进储蓄向投资的转化。
二、我国旧有财政投融资体制的问题分析
(一 )国家财政投资日益弱化 ,影响国民经济长远发展后劲
我国是发展中国家 ,正处在经济转型期 ,不仅要实现经济体制市场化 ,还要实现经济增长方式的转变 ,由此决定政府在强化、引导投资方面负有比发达国家更多的责任。但当前我国财力不足 ,财政的经济建设性投资呈现出弱化态势 ,与政府的宏观调控要求相去甚远。据世界银行对 1 2个发展中国家和 1 3个工业国抽样调查表明 , 1 980—1 995年财政投资占社会投资的比重 ,发展中国家平均水平 43 %,工业发达国家 3 7%,而我国 80年代以来财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重不断降低 , 1 981年两个比重分别为 2 0 . 5%和 2 8. 1 %, 1 990年降为1 0 . 1和 8. 7,到 1 995年只有 7. 7%和 3 . 1 %。财政投资的弱化在很大程度上削弱了国家宏观调控职能的履行。
(二 )财政投融资与商业银行投融资界限不清 ,也缺乏法律上的依据
一方面财政投融资范围界定不严 ,本应通过市场融资的通过财政投融资 ,扭曲了资金结构 ,损害金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款 ,投资资金过分依赖银行 ,不仅加剧重复建设和结构失调 ,银行不良债务急剧上升还将阻碍金融体制改革的深化。与发行国债相比 ,国债的透明度相对较高 ,易受到关注 ,而银行的不良资产较隐蔽 ,就这一点来说 ,财政投融资比之金融投资也有其优势。国际经验表明 ,财政融资作为政府干预经济的重要手段 ,是银行信贷所不能替代的。
(三 )财政投融资效益低下 ,盲目、重复建设现象仍然普遍 ,贯彻产业政策不力重数量轻效益是我国经济建设中长期存在的弊端 ,表现在财政投融资上就是有偿资金无偿使用 ,资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析 ,工程建设中缺乏有效的监督约束机制 ,项目结束后不进行评估 ,往往是“说投就投、一投了之” ,使财政投融资无法维持自身“融资—投资—还款”的良性循环。
(四 )财政融资渠道单一 ,资金不足也是制约财政投融资宏观调控作用发挥的重要因素首先是因国家财力制约 ,资本金部分投入就不足 ,对政策性银行拨款难以保证。除资本金以外 ,财政融资绝大部分来源于国债 ,很少的部分来源于金融债券等 ,加上我国财政投融资效益不高 ,资本金增值少 ,形成国债独当一面的局面 ,加大了财政本已沉重的还本付息负担 ,国债风险增大。
三、财政投融资体制的强化和完善
财政投融资的特点是融资、投资紧密结合 ,资金投入直接。针对我国现行财政投融资体制中存在的问题 ,我们应从以下几方面寻求财政投融资体制的完善 :
(一 )融资环节
应该说 ,国债因其规模大、信誉高、发行较容易 ,仍是主要融资渠道。发行国债既产生总量效应 ,增加总需求和总供给 ,又产生结构效应 ,引导投资和消费。增发国债还能带动商业银行配套贷款的增加 ,推动社会投资 ,形成乘数效应 ,更大幅度地拉动经济增长。据测算 , 1 998年增发 1 0 0 0亿国债大致可以使银行配套增加贷款 1 0 0 0亿元 ,总数约 2 0 0 0亿元的建设投入所形成的最终需求可以拉动gdp增长约 2个百分点。而且在目前我国经济紧缩的情况下 ,供给对价格和利率的弹性很小 ,增发国债还较少引起价格和利率的上涨 ,因而不会引发通货膨胀和对私人的挤出效应。通过国债融资需要注意的是以下几个问题 :
1 .国债的发行权。只要各级地方政府仍是当地经济活动的主要参与主体 ,分级财政体制未能真正建立之前 ,地方政府就不能拥有发债权 ,地方财政预算也不能打赤字。但在国债投资建设项目中 ,有很多项目是属于地方性的 ,根据收益原则 ,这部分项目的融资应由地方负担。在地方财政支出项目较多、资金较紧张的情况下 ,可发行中央特许、担保 ,地方负责还本付息的专项债券 ,有效地分解中央财政的债务风险。同时 ,又因一些中小型基础设施项目的利益会扩散到其他地区 ,中央财政应对这部分“外溢利益”予以补贴 ,具体作法可由中央发债转借地方使用并由各地配套一部分公共资金。
2 .国债的规模和期限结构。目前银行利率下调、国债筹资成本较低 ,正是增发国债的有利契机 ,此时发行中长期国债可以以较低的成本筹集到大量建设资金。由于企业预算约束硬化、居民收入下降和预期未来支出增加 ,商业银行的存贷差增大 ,这也为国债的发行创造了认购对象。为满足商业银行资金流动的需要 ,这种国债可为定向向商业银行发行的短期周转性国债。目前我国国债主要集中在三年期的中期国债 ,期限结构过于单一带来的问题是还本付息期集中 ,长期建设资金不足 ,短期筹资不易 ,今后应逐步增加短期周转性国债和长期投资性国债 ,充实国债期限结构。
3 .国债的透明度。我国居民和机构购买国债 ,长期来在一定程度上是迫于行政压力 ,就算以国债作为金融资产投资 ,吸引投资者的也只是国债的稳定可靠性 ,而不是其投资生产建设带来的收益。这种现象与国债宣传定位不当有关 ,国债透明度不高 ,国债发行后居民不了解自己资金的用途和实际效益。这一方面造成居民投资国债积极性不高 ,一方面使财政部门发行国债缺乏有效的监督制约机制。建议财政部门在发行及运用国债资金投资的各个环节 ,定期披露国债资金投向、工程进度和财务状况 ,以体现国债财政投融资工具的特征。除继续稳定国债融资外 ,我国应进一步拓宽财政融资渠道。日本已实行 40多年的“财政投融资”制度可资借鉴。日本的财政投融资计划是以大藏省的资金运用部为中心 ,以财政储蓄、各种保险和年金等形式广泛吸收社会资金 ,通过有关公共金融机构 ,以投资、贷款和认购债券等方式进行公共投资 ,对于日本经济起飞起到十分重要的作用。日本通过财政投融资所筹集的资金极为可观 , 1 991年占到当年财政总资金 (财政预算资金与投融资资金之和 )的 56 . 5%,成为国家财政不可或缺的“第二预算”。
我国目前正进行清费改税、清理预算外资金的改革 ,笔者认为探索发展财政投融资制度 ,在预算体系中建立专门的财政投融资预算不失为规范财政预算、提高资金运用效益的一条思路。就资金来源看 ,我国也有拓宽财政融资的潜力。我国目前仅有向养老保险基金和待业保险基金发放的特种定向国债 ,今后配合社会保障制度的改革 ,可扩大特种定向国债的发放对象 ,既拓宽了财政融资 ,又为各类保险基金、资金找到一条安全的投资途径。现行邮政储蓄制度应进一步改革和完善 ,在期限品种、还本付息方式上实行多样化 ,以吸引更多的储户。财政投融资的支撑点是国家信用 ,今后应逐步建立和完善政府担保债券和政府担保的借款制度 ,既充分又有度地运用国家信用。
(二 )投资环节
1 .投资项目的选择。公共投资的最终目的不是去和市场活动竞争 ,而是补充和支持市场活动。如果财政投融资资金用于国有企业的一般生产经营性项目 ,不仅会使财政陷入对国企补贴的深坑 ,还会助长国有企业的依赖性和政府干预的不当性 ,对经济增长作用却不大。现阶段我国财政投资的主要领域是非经营性公共基础设施、高新技术及农业。
2 .项目开工前的可行性分析和成本效益分析。公共投资不仅在经济上必须是有吸引力的 ,在技术、管理和财务上也应该是可行的。在选择和实施投资时必须全盘考虑投入和产出的价格对比 ,其他经济变量的反应 ,对其他部门的冲击和影响等。与一般经营性项目不同 ,公共投资的非经营性使公共投资的成本和效益分析要置于整个社会环境中考虑 ,即代表对一国经济投入和产出的机会成本 (“影子”) ,而不是特定部门的成本效益。具体地说 ,项目的纯经济收益率、对就业的影响、对国家债务负担的影响、财政的承受能力、对贸易状况和外汇储备的影响等都是成本效益分析的因素。“成本”不仅包括初期基建费用 ,也包括完成和经营项目工程所需的一切经常性支出 ,后者往往是数量很大却常被忽视的一笔开支。为防止钓鱼工程 ,要求项目在动工前必须呈交全面清晰的成本预算和收益估算。
3 .项目施工的全程监控和项目完工的评估。
针对我国财政投资重投入、轻管理的倾向 ,在项目施工全程中应建立包括工程质量、资本投入、费用支出的监控 ,尤其是经济审计。我国财政投融资效益低下与工程施工中财会制度不健全有很大关系。今后应大力提高工程财会人员素质 ,使财政投资置于严格的会计系统控制中 ,体现“经济制约”而不是“政治驱动”。项目完工后还应对工程预期目标、预期收益的实现程度进行评估 ,保持工程监控的完整性 ,对后续投资也具有启示作用。
(三 )密切投融资环节联系 ,革新财政投融资体制
1 .建立财政投融资预算。今后我国财政预算可包括四部分 :公共预算、国有资产经营预算 ,社会保障预算和财政投融资预算。财政投融资预算在预算中单列可以使财政投融资与财政无偿投资、商业投融资界限更清晰 ,财政投融资有了法律依据 ,筹资渠道可以进一步拓宽 ,同时受到预算约束又可保证投资效益。
2 .构造财政投融资的组织体系。财政投融资机构主要包括政策性金融机构和非银行公共金融机构。前者我国已经建立 ,下一步应重点研究其职责范围及活动领域 ,后者可由现有的各国家专业投资公司改组而成。因为公共投资在很大程度上与地方利益直接关联 ,还可考虑在地方建立城市开发基金组织 ,这种组织作为隶属于中央银行的地方公共金融机构 ,一方面可以较灵活地筹资 ,包括地方政府投入、中央拨款、发行债券等 ;另一方面还承担对市政当局提供技术或财务咨询、服务的职责。与一般的金融机构不同 ,地方城市开发基金组织兼有经济审查和工程监控职能 ,因而需积聚大量金融、会计人员、工程专家 ,这也是与其财政投融资机构的性质相适应的。
3 .财政投融资预算应在收支自求平衡的基础上 ,努力实现资金保值增值。这就要求融资、投资按项目直接挂钩 ,各项目应自求平衡 ,项目的还本付息由该项目收益负担 ,同时对于投资收益应有部分处置权。以国债为例 ,允许每年将部分国债资金建成的企业或项目中的国有资产转让出售 ,以收回投资资金 ,利用资金收益而不是发新债来偿还债务。而对国债的认购方来说 ,国债收益与投资项目的收益直接挂钩 ,可考虑生产建设性国债实行浮动利率或部分固定、部分浮动利率 ,并根据工程进度调整付息方式、还本期限和方式。既增加国债透明度 ,真正体现其生产建设性质 ,又可增加国债灵活性 ,吸引认购者 ,还可强化对国债资金使用项目的预算约束。
参考文献 :
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[3 ]袁东 .论债务、财政政策与经济增长 [j].财政研究 ,1 998, (1 1 ) .
关键词:农村基础设施;投资融资; 路径
中图分类号: F123.16 [文献标识码] A 文章编号 1673-0461(2012)09-0091-06
我国现存农村基础设施大多都是计划经济时代中央政府集中投入,层层抓落实,全国一盘棋,组织农民大规模修建的。由于诱导性的制度变迁——代替了统一强制性制度——化,政府与农民在组织和被组织修建农村基础设施的关系上间接化了,农村基础设施建设的力度、广度较前大为弱化。可以说我国绝大部分地区农村基础设施建设在后已处于停滞性状态。改革开放后,尽管政府、农村金融机构、集体和农户成为了理论和实践中的农村基础设施的投资主体,但是由于受成本、效率的短期收益驱动,政府、农村金融机构、集体和农户作为投资主体功能弱化。
一、我国农村基础设施投融资体制现状
我国农村基础设施投融资体制现状包括很多方面,本部分主要从农村基础设施投融资主体方面来认识现状。目前,依据农村基础设施的建设主体和资金获取渠道,我国农村基础设施投融资主要主体是政府、农村信贷、城乡集体及农户个体。
1.政府
政府之所以是农村基础设施投融资主体之一,主要是因为农村基础设施具有公共产品或准公共产品的性质。众所周知,公共产品是具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。它的消费是在保持其完整性的前提下,由众多的消费者共同享用的。农村基础设施是满足一个国家或一个或几个地区农业生产、农民生活、农村发展的公共服务保障设施。包括交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产服务设施和生活服务设施。是农村中各项事业发展的基础。而这些不可能由私人企业、城乡集体及农户个体等组织提供,而只能以代表公共利益、为实现公共利益的政府提供为主。
看政府作为农村基础设施投融资主体的功能和作用的发挥程度,主要看财政支出的方向和支农资金的多少。我国政府财政支出方向主要在工业和城市,对农村以及农村基础设施的财政投入力度小。据统计,政府对农业投入从1978年150.66亿元增加到2007年的3,404.7亿元,增长了20多倍。然而,1978年~2007年间,财政用于农业的支出占整个财政支出平均却只有9%左右,并且有下降的趋势,1978年~1993年间平均的9.93%下降到1994年~2000年间的8.95%,而2000年~2006年间平均只有5.12%(见表1)。可想而知,政府支农支出在财政支出中所占比列都这么少,支农资金中用于农村基础设施建设的更少。2007年我国财政结构中的支农支出项目改为农林水事务支出项目,它具体包括:支援农业生产和农村水利气象等部门的事业经费、农业基本建设支出、农村科技三项费用、农村救济费支出等。统计的口径和内容是扩展和丰富了,但是2007年~2011年农林水事务支出占财政支出的平均比值为7.68%(见图1),较2000年~2006年的支农支出均值5.12%仅增加了2.56%。同时中央财政用于“三农”(农业、农村、农民)的支出呈现了下降趋势(见图2)。
2. 农村信贷
农村基础设施建设需要大量的资金支持,除国家每年财政支农支出以外,农村信贷是当前农村基础设施投融资另一主体。我国目前农业信贷融资渠道主要包括z商业性金融渠道、政策性金融渠道和合作金融渠道三种[2]。其中商业性金融渠道主要指的是中国农业银行和中国邮政储蓄银行,政策性金融渠道主要是中国农业发展银行,合作金融渠道住主要是农村信用联社(高级)和农村信用合作社(初级)。
但是我们不得不承认的一个事实是:农村信贷规模日趋收缩,融资不仅比重下降,而且绝对额也
在下降。国家银行系统对农业和农村的贷款额度最高的年份也没有达到17%,农民获得的国家银行系统的金融资源却不到1/7;与2000 年相比,2001
年~2003年中国农业银行的农业贷款分别减少了
37 亿、491 亿和508 亿元。银监会2011年3月下发的《关于继续做好空白乡镇基础金融服务全覆盖工作的通知》中透露,截止2010年底,全国金融机构空白乡镇是2,312个,一些地处偏僻的贫困乡村甚至成为了金融服务空白点。2011年,农业贷款仅占全国贷款余额的6%左右[3]。这么少的农村贷款要用于农村、农业、农民生产生活的各个方面,那用在农村基础设施建设的投入可想而知。
3. 城乡集体及农户个体
在计划经济体制下,除国家外城乡集体投资在农业基础设施建设投资比例很大,城乡集体在国家的领导和号召下,积极从人力、物力、有限的财力组织和保证农村基础设施建设的进行。改革开放后,随着的实施,城乡集体对农村基础设施投资额下降。农户个体的投资额逐渐增大,成为了农村基础设施投资主体。
据统计,虽1981年~2007年农户个体对农业投入从49亿元增加年的1,041.9亿元[4]。但是这种增加主要是对农户对生产、生活资料的购买支出,用于农村基础设施的支出很少,基本上在原有的农村基础设施已经使用的无法使用的时候,出于自身利益的考虑,不得已的投入。
二、我国农村基础设施投融资体制弊端
Abstract: Cangnan countyis a large population county in south of Zhejiang province,there is prominent contradiction between infrastructure financing needs and the lack of government financial investment;low level of the infrastructure marketization,single financing way,higher operating cost problems restrict the economic and social development of Cangnan,this paper takes the contradiction and problem as a starting point to propose the suggestions that deepen the financial market reform and infrastructure,innovate Cangnan investment and financing systems and mechanisms andestablish a financing platform,comprehensively foster economic and social growth.
关键词:投融资;改革;基础设施;市场化;经济建设
Key words: investment and financing;reform;infrastructure;marketization;economy construction
中图分类号:F83 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)21-0014-01
0引言
解决好基础设施建设资金来源问题,探索和实践多种市场化的、创新型的融资模式和融资手段,对于加快苍南县改革发展,实现“后发崛起、全面跨越”具有特殊重要的意义。
1理顺投融资体制,助推经济发展
借鉴外地成功经验,新的投融资管理体制要由决策、管理、执行、监督四大块组成,建议设立专门机构负责全县投融资及偿债工作。
1.1 投融资管理委员会,作为投融资的决策层,由县主要领导担兼任管委会主任,成员单位由县府办、发改、经贸、财政、监察、国土、规建、环保、审计、各指挥部门等有关部门组成,主要负责研究全县政府建设资金的投资方向和融资方案,审定政府投融资计划,决策政府投融资工作中的重大事项等。
1.2 投融资管理中心,投融资的管理层,主要负责落实管理委员会的重大决策事项,统筹管理政府项目的政府投融资业务,建立稳定的还款机制和风险预防机制,拨付资金并监督运行等。
1.3 资产运营公司,投融资的执行层,作为独立项目法人,负责对内投资,统一经营授权范围内国有资产,并承担其保值增值责任。
1.4 投融资监督委员会,投融资的监督层,由县监察、财政、审计等部门组成,主要负责项目投融资工作监督管理。严把工程预算关和决算关,对政府项目“概算超估算、预算超概算”要从严审查。
2整合投融资平台,优化项目服务
立足于做强做大、整合资源、优化组合、服务项目,建议整合成以下七大投融资平台:①苍南县城市建设投资开发有限公司,主要负责市政基础设施建设,工业标准厂房开发,以及苍南工业园区基础设施的投融资营运;②苍南县沿海产业带开发有限公司,主要负责海涂围垦,渔港设施,以及临港产业新城开发建设等;③苍南县交通投资开发有限公司,主要负责交通道路投资开发建设为重点,构筑交通基础设施建设的的投融资平台;④苍南县交通运输集团有限公司,主要负责县域城乡公共交通、长途运输营运;⑤苍南县水务集团有限公司,负责城乡给排水,污水处理项目建设营运等;⑥苍南县旅游开发有限公司,负责全县旅游项目建设和营运;⑦苍南县国有资产营运公司,负责县域范围内其他基础设施、公用设施投资建设。在融资平台整合的基础上,要对重点融资平台加大财政资金、存量资产、土地收益等优质资产注入,提升投融资主体的资产规模和营运能力,并赋予其独立法人的经营主体地位,以此来吸引更多的融资,从而真正建立起产权清晰、法人治理结构完善、拥有独立经营能力的新型投融资体制。
3加强投融资管理,控制融资风险
投融资工作要做到精打细算,降低融资成本。要加大与各金融机构合作,聘请专业金融理财专家,组建投融资工作专家咨询小组,为我县项目投融资实际运作出谋划策,提出融资的合理负债率和负债警戒线,以降低融资成本,控制融资风险。要出台深化投融资体制改革的意见,建立推进全县投融资工作各项监管制度,整合做强现有的融资平台,研究制定中长期项目投融资以及基础设施市场化运作的计划方案,确保我县投融资体制改革真正收到实效。
4拓宽投融资渠道,实现资金筹措的多元化
4.1 提升土地资产融资水平。土地是政府基础设施建设资金最大来源,要强化经营城市意识,充分重视规划引导作用,新城区城市规划道路、绿化、广场等市政项目都要和周围土地的征地捆绑运作,力求土地增值最大化,提高城市土地资产收益。
4.2 发挥商业银行的作用。政府要理出一批投资项目,建立资金项目的沟通机制。可以参照绍兴的做法,设立专项奖励资金,加大对各商业银行给地方政府投资项目支持的考核力度。组建苍南县建设担保公司,按比例放大贷款规模,专项解决我县政府投资项目融资和担保问题,减少银行贷款风险。
4.3 争取国家开发银行的支持。国开行贷款条件优惠,是融资的重点。大渔湾围垦项目已与国开行达成7亿元的长期贷款意向,应抓紧落实合作融资的具体细节。还要排出一些适合引进国开行贷款的项目名单,争取促成项目合作。
4.4 引导民间资金参与。苍南民间资金雄厚,要制定优惠政策,营运良好的投资环境,吸引民间资本改造旧城区、开发新城区、建设新农村,优化投资来源结构,放宽投资领域,激活民间资本的投资热情。信托融资已成为各地政府吸收民资参与项目建设的重要渠道。我县具备信托融资的各项基础,今后要加强与各金融机构、信托机构的衔接合作,选择交通、水处理项目,或者打包几个民生项目做为信托融资载体,拟订信托计划,推进政府向民间融资工作。
4.5 创新投融资模式。采用国际通行的TOT、BOT、BT(建设―转让)等形式,通过转让特许经营权,引进国内外资本参与市政基础设施项目的建设与经营,实现政府项目“投资―经营―回收―扩张”的良性循环。
【关键字】新农村建设投融资体系问题对策
中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：
当前农村投融资体系存在的问题
目前，我国农村的投融资体系还无法满足新农村建设的投融资需求。从财政投入体系上来看，近年来，中央政府明显的加大了对农村的财政投入，2006年中央财政安排给农村建设资金为3397亿元，2007年增长到了3917亿元，比2006年增加了520亿元，近几年来财政用于农村的支出一直保持着持续的增长，但是对与农村的投入在数量上还是仍然不足的，从而可以看出，在新农村的建设中单一看国家财政拨款是很难满足需求的。从融资体系来看，我国农村的融资机制还不够完善，还不能够为农村经济的发展提供高效的金融服务，这成为了当前制约农村建设发展的一个重要因素，因此同时，农村资金的管理不是很完善，外流比较的严重，这极大的加剧了农村资金的供求矛盾。
1.1财政对农业投资体制不健全
1.1.1.财政农业投资体制存在多头管理问题
目前，政府投资农村建设的渠道比较的多，其中仅属于建设性财政拨款投入的就有农业基本建设投资(含国债资金)、农业综合开发资金、扶贫以工代赈资金、专项财政扶贫资金和财政部门直接安排支援农村生产、扶持农业产业化、农村小型公益设施建设等。由于这些渠道的投资分属不同的部门管理，所以就存在着多头管理的问题，各部门在工作中协调不到位，这很容易造成投资资金的分散，并且在投入的项目、实施的方案等方面都存在不同程度的重复建设情况。
1.1.2.财政对农业投资资金管理效率低下
一是预算管理弱化。一方面，法定预算常常因某些人为因素而未经法定程序进行调整、变更；另一方面，预算项目资金被随意进行再分配、再调整，导致资金不能及时、足额到位，影响了财政资金导向作用的发挥，也不能很好地实现政府的农业发展规划。二是监管反馈差，国家财政支持农业的投资资金的监管反馈工作始终达不到制度化和规范化。三是财政对农业投资资金号到位，在现在体质下普遍的存在很多中间的环节，资金到达农村的时间很长。财政农业投资资金预算执行缓慢且年度内支农资金支出不平衡等问题相当突出。四是财政对农业投资资金经常被挪用。一般财政比较困难的资金调度的政府时常会对财政投资的资金来弥补本政府资金的不足。此外，由于有些财政农业投资资金采取的是分头管理，多头组织所带来的财政农业投资资金分散、管理职能肢解等问题也十分严重。
1.2财政对农业投资结构不合理
二是财政在对农村基础建设的投入中，一般都将重点放在了水利建设等大的基础建设方面，而让农民直接受益、与农业生产直接相关的基础设施建设的比重较小，使得财政投入对农村经济增长的贡献较弱。
三、财政对新农村建设的地区投入不平衡。在新农村建设中财政的投资资金绝大部分都是从地方政府中取得的，地方政府的财力直接影响到这农村投资的地区结构。一般来说在沿海经济发达的地区，财政实力比较的强，在农村投资重量中占据了很大的比重，而西北经济落后的地区，财力不济，农村得到的财政支持很少，这使的我国新农村的发展处在很大地区差距。
二、新农村建设中投融资体系改革的对策
基于对中国农村经济长期发展目标和现阶段着力解决问题的认识，对中国农村投融资体制改革提出如下建议：
(一)组建稳定、高效、统一的财政支农管理体系，实行财政支农资金相对集中管理，提高资金利用效率。统一财政对农村资金投入渠道，建议成立国务院农业投融资委员会，集中管理使用所有的财政支农资金，将国务院扶贫办、农业综合开发办、财政部和农业部的农业项目等投资资金以及各级政府的财政支农资金统一归集到农业投融资委员会进行调配使用；建议由农业发展银行统一接受和管理财政支农资金，以确保国家支农政策的落实和资金的使用效率。为充分发挥财政支农资金的乘数效应，建议将部分财政支农资金以利息补贴和风险补偿的形式用于对农业政策性金融机构在支农信贷经营中的损失补贴，以支持农业政策性银行扩大支农资金投放规模；在财政支农资金进行利息补偿和风险补偿的基础上，以农业政策性银行为引导，广泛吸引商业银行等金融机构参与，全面开放农村金融市场；农村金融机构完全以市场化、商业化的方式进行对农村投融资的支持，大幅度提高农村投融资的资金规模。
（二）加大农业财政支出的力度，形成政策性支农银行稳定的支农资金来源。国家每年会安排一定的财政收入来用于新农村建设，从政策上来保证国家近期内国家对农业支出的增长速度高于同期财政做支出的增长；由国家统一安排专项项目的资金，建立制度性的政策性支农银行的资本金补充渠道，以确保政策性银行的可持续发展和支农功能的充分发挥。
（三）积极的推行农村金融机构改革，构建职责分工明确、功能齐全、运转顺利的农村金融机构体系。以建立完善的农村金融体系，以农业发展银行为主导，其他商业银行金融机构为有效补充的稳定的活跃的农村金融新体系：一、将新农村建设中的农业银行的政策性支持农村建设的资金进行集中的管理，严格的划分国家开发银行和农业发展银行之间在政策性支农项目的界线，将国家开发银行从农村小型项目中逐步的从农村小型项目中解脱出来；二
实现政策性支农资金从农业银行等商业银行中剥离，运用贴息等补偿性财务杠杆工具，引导商业银行加大对农村的资金投入。
【总结】
综上所述，多渠道筹集农村基础设施建设的资金，是新形势下改革和切实加强农村基础设施建的重要内容和迫切任务。改善单一依靠财政建设的传统模式，进一步缓解国家和各地方财政的压力。同时，通过各项优惠政策的出台，进一步调动各方面对农村基础设施建设投入的积极性，吸引更多资金。在当前生产能力普遍过剩的情况下，以多渠道筹资来加快农村基础设施建设是启动国内需求、消除过剩生产能力的最有效措施，是实现农村劳动力就业结构调整、增加农民收入的关键政策，同时也是缩小城乡差距、实现我国现代化的必由之路。
【参考文献】
为加快全省经济社会发展和城镇化进程，推进城市建设投融资体制改革，广泛吸引社会资本参与城市建设，现提出如下意见。
一、指导思想和目标任务
（一）指导思想：全面落实科学发展观，进一步解放思想，创新思路，积极推进政府行政管理体制改革，深化城市
市政公用事业改革，加快推进城镇化进程。促进城市资源、资产的有效整合和合理流动，建立政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制，为我省城市建设又好又快发展提供有力保障。
（二）目标任务：2009年底以前，各设区市建立定位准确、功能完善的城市建设投融资主体，制订切实可行的投融资具体政策和措施，初步实现城市资源、资产的有效整合。2010年底前，进一步理顺政府相关部门和投融资主体间的关系，规范投融资行为，创新投融资方式，基本建立适应我省城镇化发展需要的投融资体制，实现城市建设的可持续发展。
二、打造充满活力的城市建设投融资平台
（三）搭建适应资本市场融资要求的城市建设投融资主
体。按照《国务院关于投资体制改革的决定》要求，积极探
索各种新的投融资方式，突破城建投资瓶颈。各设区市要结
合当地实际，整合城市资源和资产，拓展投融资渠道，制订
切实可行的政策，搭建城市建设投融资平台。成立城建投资
公司（或集团）作为政府主导的城建投融资主体，并明确其
城市建设投融资主渠道地位。按照政企分开的原则，将政府
部门的投资、融资、建设、运营统一划归投融资主体，将原
来分散在各部门的城建资产和其他政府性资产及权益统一
由投融资主体运营管理。城市建设投融资主体经授权依法享
有出资人权利，承担国有资产保值增值任务。对政府下达的
城市建设项目计划，依法进行融资、建设、管理以及部分项
目的运营。原有融资能力强且运作较好的城市建设投资公司
或市政公用事业资产经营公司，进一步完善法人治理结构和
扩大资产规模后，可直接作为政府主导的投融资主体。有条
件的县（市），也要搭建城市建设投融资平台。
（四）建立城市资产与资源注入机制。建立政府对城市
建设投融资主体资本金注入制度，现有的城市建设资金要统
一划归城市建设投融资主体使用，有条件的市、县（市），
要逐年加大财政资金注入力度。对新完工的可经营性城市资
产要及时划入投融资主体。对承担城市公益性基础设施项目
投资、建设和运营的城市建设投融资主体，享受国家相关财
政、税收的政策优惠。通过财政资金补充、城建资产注入、
土地增值收益返还等形式，建立持续的城建资产与资源注入
机制，不断扩大城市建设投融资主体的资产规模，提高资产
质量和运营能力。
（五）建立城建投资主体偿债保障机制。优化城市建设
投融资主体的债务结构，严格控制债务风险。根据具体情况，
可以采取第三方担保、资产抵押、应收账款或股权质押担保、
财政专项收费受益权和财政专项补贴资金承诺等多种方式
为城建投融资主体融资担保。从财政资金、土地出让收益和
其他经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债基
金，委托城市建设投融资主体管理和使用，逐步形成以盈利
性项目为载体，以城建项目偿债基金为还款来源，与城市建
设相适应的城建投资主体偿债保障机制。
（六）建立城市建设投融资人才激励机制。城市建设投
融资主体实行国有独资公司或法人独资公司管理体制，董事
会成员由政府提名。鼓励行政机关公务员、事业单位编制
人员到城市建设投融资主体工作。中高层管理职务实行聘任
制，工资待遇参照国有企业管理人员标准，并建立对应的薪
酬激励制度。鼓励城市建设投融资主体与高等院校、研究机
构和咨询服务机构建立长期合作关系。
三、拓展多种形式的城市建设融资渠道
（七）扩大直接融资的比例。认真贯彻落实《国务院关
于推进资本市场改革和稳定发展的若干意见》，逐步提高直
接融资在各地城市建设中的比例。灵活运用企业债券、股票
上市、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接
融资规模。鼓励城市建设投融资主体通过收购、兼并和其他
方式，培育1—2家上市公司。积极争取省级政府债券的发行
试点工作，鼓励股权投资基金、保险资金扩大在城市建设领
域的投资规模。
（八）创新土地经营机制。不断完善土地收储和开发制
度，尽快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。市、
县（市）政府及其有关部门要严格控制重大城市基础设施项
目周边土地，统一规划，统一收储，统一开发，由此带来的
土地增值收益专项用于城市基础设施建设。土地增值收益应
在一个月内转入城市建设投融资主体。鼓励在城市建设投融
资主体设立土地储备中心或分中心，通过项目合资、合作等
多种方式，引进社会资本，推进城镇土地储备、整理和开发
工作。
（九）大力开展项目融资创新。进一步加大盘活存量资产
的力度。对经营性的城市建设项目，鼓励采取转让产权或特
许经营权的方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设
项目，鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许
经营授予等方式，公平选择投资者和经营者。对涉及大量机
器、设备采购的城市建设项目，鼓励采取设备租赁、融资租
赁的方式，解决资金投入问题。要积极采用BT（建设—转让）、
BOT（建设—运营—转让）、TOT（转让—运营—转让）和PPP
（政府项目与民间合作）等多种方式，进行城建项目的融资
创新。
（十）加快地方金融服务体系建设。各市要把加快地方金
融服务体系建设作为推进城市建设投融资体制改革的重要
工作来抓。积极支持外埠金融机构和中介服务组织到本地设
立分支机构，开展业务。加快地方商业银行的发展，通过多
种形式，提升我省地方金融机构的综合实力和整体竞争力。
充分发挥保险、信托、担保、咨询等金融机构在城市建设投
融资中的作用。
四、切实改善城市建设投融资环境
（十一）积极转变思想观念。增强创新意识和忧患意识，
摒弃主要依靠财政资金和银行贷款搞建设的做法，树立城市
建设投融资体制改革创新的观念。克服狭隘思想、部门利益
的局限，树立一盘棋意识，促进城市资源的有效整合和合理
流动。遵循资本市场规律，创造良好的融资环境和氛围，吸
引更多的资金投入到我省城市建设中来。
（十二）加快建设服务型政府。按照“经济调节、市场
监管、社会管理、公共服务”的要求，打破职能交叉、资源
分散、部门利益分割的限制，理顺政府职能部门与城市建设
投融资主体间的关系。各级政府及其行业主管部门要做好城
市建设投融资工作的服务，原则上不再直接参与城市建设项
目的具体融资、建设和运营。发展改革部门要加强对建设项
目立项、债券融资等的支持。建设部门要加强对建设项目的
规划、施工、质量、安全等行业的指导和监管。财政部门要
保障财政投入资金的足额、按时到位。国有资产监管部门要
加强对城市建设投融资主体的监管，保证国有资产的保值增
值。审计部门要加强对建设项目的预算、决算全过程的跟踪
审计和监督。监察部门要加强对建设项目中违法违纪行为的
监督和查处。
（十三）继续深化市政公用事业改革。全面落实《河北
省人民政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的
意见》（冀政〔2004〕33号），进一步加快建立城市供水、供
气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等自然垄断性行业特
许经营制度。进一步放开城建资本市场、经营市场和作业市
场，鼓励各种所有制形式企业参与城市市政公用基础设施的
建设和经营，通过公开竞标的方式选择市政公用养护和管理
队伍。尽快实现城市建设项目建设、管理、养护的分离，不
断提高市政公用基础设施的运行效率和服务水平。
（十四）完善城市市政公用产品定价机制。严格按照国
家和省政府的有关政策要求，进一步调整城市污水处理收费
标准，加快落实城市生活垃圾处理收费制度。按照“成本+
税费+合理利润”和“保本微利”原则，尽快研究制订市政
公用相关行业的价格调整办法。建立政府公共财政合理补偿
机制，缓解因价格调整滞后对市政公用事业发展造成的资金
压力。
（十五）有效防范投资风险。加快制订中长期城市建设投
融资规划，建立城市建设项目库，对涉及重大公共利益的项
目，采取专家论证、公众参与的方式，科学慎重决策。采取
有效措施，防范城市建设投资给政府带来的债务风险和信用
风险。财政部门、审计机关要加强资金的监督管理，认真做
好项目跟踪审计和检查，加强对项目的事前评审、事中监控、
事后评价，建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资
金的安全、规范和高效使用。财政部门不得为投融资主体作
融资担保，防止财政债务危机；投融资主体之间不得相互担
保，避免造成大面积金融风险；财政拨付给投融资主体的专
项资金必须专款专用，不得交叉使用、互相挪用。
五、加强组织领导
（十六）加强对体制改革工作的领导。各级政府要高度
重视城市建设投融资体制改革工作，切实加强组织领导。建
立政府主要负责同志负总责的工作机制，充分调动各方面的
积极性、主动性和创造性，从人才、资金、政策等多方面予
以支持，确保城市建设投融资体制改革顺利实施。
（十七）健全投融资决策机构。各市要成立由政府主要
负责同志牵头，相关部门和投融资主体主要负责人参加的城
市建设投融资决策机构，并作为政府投融资管理的决策层，
负责确定建设资金的投向和融资方案，审批资金平衡计划等
投融资工作中的重大事项。
（十八）提高工作水平和工作质量。各级政府和城市建
设主管部门的负责同志要加强城市建设投融资理论的研究
和学习。抽调政治素质高、开拓精神强、专业能力过硬的同
志充实到城市建设投融资主体，围绕城镇面貌三年大变样的
总体目标，加强对城市建设项目和城市建设投融资工作的具
体谋划。对在推进城市建设投融资体制改革中取得突出成绩
的市、单位和个人给予表彰和鼓励。
[关键词]投融资体制市场机制经济发展
一、西安投融资体制建设的现状和问题
近年来,西安市投融资体制建设取得很大成效,各级政府已先后成立城建类投融资平台26个。其中,市级4个(主要包括西安城市基础设施建设投资集团有限公司、西安市地下铁道有限责任公司、西安市城市改造建设有限公司和西安市投资公司),区县级平台14个、“四区两基地一港”8个。在市级投融资平台的基础上,西安市各区县及“四区两基地一港”共组建成立政府融资平台22个,并已陆续为本区县城建、环境综合治理、新农村建设等开展融资工作。截止2009年6月,西安市各融资平台与开发银行签订涉及城市基础设施、环境综合治理、中小企业贷款、社区小额贷款等领域的贷款合同78项,合同总金额395.91亿元,到位资金187.46亿元。
西安市各政府融资平台以政府信用为依托,为城市建设、公共交通发展、以及城中村和棚户区改造等项目筹集了大量建设资金,不仅有效地改善了城市基础设施,使西安市城市面貌发生了巨大的变化,为西安市经济社会高速发展奠定了坚实的基础,创造了良好的条件。
1.财政收入规模较小,财政投入不足
西安市财政收入总量偏小,且增长速度远低于城市发展的投资增速,特别是在前些年国家稳健的财政政策取向和宏观调控的背景下,上级财政专项拨款和国债等预算投资所占投资资金比重不断下降,导致西安财政资金供给相对于投资需求而言面临较大缺口。目前,西安市财政收入大抵只能保证政府机关的正常运转,无力向城市建设发展投入大量资金,是典型的吃饭财政。2008年,西安市财政收入145.61亿元,财政支出226.99亿元。理论上讲,是入不敷出。这种情况下,财政基本上是无力对城市建设进行大量投资。
2.融资渠道单一,过分依赖银行投资
从目前各个投融资平台的运作情况看,多数平台公司仅仅实现了银行贷款的承接功能,而且多是只承接国家开发银行的合作贷款,而与国家开发银行以外的其他银行机构的合作不够多、联系不紧密,限制了融资平台公司功能的进一步发挥。
因此,在以银行贷款为主的融资背景下,西安市固定资产投资中,平均21%的比例直接来源自银行贷款,在企业自筹资金中,间接来源于银行贷款的比例达70-80%.总的来看,固定资产投资中直接或间接来源于银行贷款的比例超过60%。
3.融资平台规模小,融资能力较弱
西安市融资平台数量较多,但是规模普遍较小,融资能力较弱,因此融资能力较弱。
4.融资平台以“融资”为主,“投资”功能和可持续发展能力较弱
目前,西安市融资平台一般主要依托于政府信用,贷款的还款责任主要由各级政府来负担,未来还贷压力较大,可持续发展能力较差。
二、加快西安投融资体制建设的建议
当前,西安市的投融资状况还处于初级阶段。其特征是靠银行贷款,靠土地盘活,用这种方式转化资产,变成投入。这是一个“输血”的过程,本身很难实现自我平衡。因此,借鉴建议由以下方面加快西安投融资体制建设。
1.整合资源,加快专业性集团融资平台建设
从目前全国城市投融资平台的运作来看,大体可分为三个层次:一是依靠银行贷款和土地运作搞城市建设,缺乏持续的资本注入机制和动态平衡的债务偿还机制,被称为只有输血功能的平台,这是最低层次的平台。二是建立具有引血和输血功能的两个机制和平台,实现项目平衡操作,这是属于第二个层次。三是建立像北京、上海那样的城投体制和机制,介入资产经营、资本运作和上市、并购操作,这个平台不仅输血功能,而且还具有引血和造血功能,是具有血液循环功能的平台,可成为西安投融资平台学习和借鉴的样本。
为此,以外地投融资平台建设的经验,对西安市各类资源进行整合,通过政府注资、划拨资产、增值收益返还等增信方式,推动现有的四个市级投融资平台进一步优化资产结构,完善法人治理结构,加强现金流建设和信用建设,形成各有侧重、各具特色的集团性融资平台。要将现有的投融资平台,打造成为强有力的龙头企业,使之成为按照市场机制经营资产、运作资本、筹集资金的平台,成为国有资产保值增值、投资融资和项目市场化运作的平台。并且要通过平台作用的发挥,不断提高城市基础设施和公共服务设施的承载能力和服务能力,不断提高城市的实力、活力、竞争力。
2.创新机制,实现投融资平台的“造血”功能
首先,要将城市基础设施“无偿使用”转变为有区别的“有偿使用”,将城市资产由政府“独家管理”转变为“政府主导、市场运作”。
其次,要将城市建设“筹钱开发”转变为“借力开发”,实现投资多元化、运营市场化、服务社会化、发展产业化、监管法制化。
再次,要改变财政投入方式,积极推行财政资金的拨改投。坚持和发挥政府主导作用,积极搭建平台、盘活存量、创造环境,积极将原来直接投入项目转向为投融资平台注入资本金,即拨改投。
3.不断探索,切实提高融资工作成效
一方面积极推行融资顾问行、中介顾问制度,引导各金融机构利用自身专业优势,为投融资平台包装项目、进行财务风险管理提供技术支持;一方面把握好贷款时机,提高资金使用效益,降低企业融资成本。同时,要积极推进多元化融资。融资渠道单一是影响我市经济发展的重要因素之一。因此,要在充分利用好银行信贷资金的基础上,积极引导有条件的企业和项目通过试借壳上市、发行企业债券等方式,以及商业信用、留存收益再投资、租赁融资、信托融资、结汇、出口退税、风险投资、产业基金、资产证券化等方式筹集资金,以实现产权换资产、以市场换资金、以资金换项目、以存量换增量、以政策换投入的市场机制,加快资源、资产、资金、资本的循环速度,增强地方经济发展活力。
参考文献:
[1]邹晓云.“农地”如何入市[J].财经,2010,(1):93-93.
[2]汪涛.调控频出为什么[J].财经,2010,(3):79.