时间：2023-06-06 09:32:27
中央提出建设社会主义新农的重大任务之后，阜阳市委、市政府高度重视，积极组织实施，立足于阜阳市广大农村村庄布局分散，农民对重建新居要求比较迫切的现实情况，在新农村建设过程中，把编制新农村村庄建设规划工作放在首要位置，出台了《关于全面完成村庄建设规划编制任务的通知》，加强领导，加大投入，扎实推进村庄建设规划编制工作，取得了显著成效。在2006年完成村庄布点规划和106个省级示范村村庄建设规划的基础上，2007年开始全面制定符合布点规划的中心村、居民点村庄建设规划编制。截止目前，全市已全面完成1657个中心村、7025个居民点等非省级示范村“三图一书”（现状图、规划图、基础设施图、说明书）村庄建设规划，全市新农村村庄建设规划工作走在了全省前列。村庄建设规划的全面完成，不仅有效遏止了农村乱盖乱建房现象，也为加快推进新农村建设步伐，实现乡风文明、村容整洁的新村新貌打下了坚实基础。
一、加强组织领导。为加强对规划编制工作的领导，阜阳从市到乡镇层层建立了由政府主要负责人任组长、分管负责人任副组长的村庄建设规划编制工作领导小组，抽调人员成立村庄规划编制办公室，与新农办合署办公。建立市指导、县（市、区）为主、乡（镇、办事处）主抓的领导体制和工作机制，以及县市区直部门领导包乡镇、乡镇领导包村的包点工作责任制。市委、市政府先后召开5次村庄建设规划编制工作会议，市政府常务会议专题研究村庄建设规划编制工作，要求2007年年底前各地必须全面完成村庄建设规划编制工作。各地按照市委、市政府统一部署，因地制宜，调整思路，配强力量，加大力度，有序推进村庄建设规划编制工作。
二、坚持科学规划。在充分听取基层干群意见及科学论证的基础上，阜阳市通过宣传发动、收集基础资料、编制规划、审查报批和检查验收等五个阶段，分步进行村庄建设规划编制工作。规划编制过程中坚持从群众最关心、最迫切需要解决的问题入手，分清轻重缓急，突出建设重点，因地制宜，分类指导，结合地缘关系、生态原貌、文化古迹、产业基础、农村习俗等因素，不画“一张图”、不搞“一刀切”。坚持量力而行，从实际出发，免费为农民提供一批面积不大功能全、造价不高质量好、占地不多环境优的节约型房舍图纸，供农民选择。全市提供房舍户型图纸30多种计2000余册。同时坚持适度超前，充分吸收广大群众和专家学者的建议，把握好镇村的发展走向和发展趋势，确保规划的前瞻性和科学性。颍上县迪沟镇针对本镇属于典型的煤矿塌陷区的客观实际，将塌陷区所有村庄都迁移至迪沟集镇，统一规划、统一建设，形成了集五大建设于一体的现代化新型小城镇。
三、加大财政投入。为了确保2007年全面完成任务，各地积极筹措资金，千方百计加大投入，各县市区共投入村庄建设规划编制资金1153万元，其中县市区财政投入618万元。颍上县以资金保落实，县财政拨付村庄建设规划经费150万元。颍东区在区财政投入40万元规划编制经费的启动下，各乡镇又自筹90.5万元。太和县、界首市本级财政投入村庄建设规划编制资金均在百万元以上。
四、整合技术力量。一是整合现有技术力量。整合市、县两级建设、土地、农业、水务等部门的现有专业技术人员，统一制定规划编制技术标准，统一指导各地测绘、制图，编制说明书。二是培训乡土技术人员。市新农村建设办公室、市村庄建设规划办公室分县市区举办业务技术培训班，全市共发放3000多套培训技术资料，培训技术人员5000多名。各县市区也有重点地对乡镇技术人员和电脑操作人员进行了多轮培训，积极主动与大专院校对接，组织规划专业学生利用实习、暑假期间帮助村庄建设规划编制工作。颍泉区聘请大专院校的老师进行技术指导，组织宁老庄职业中学30多名规划专业学生和省建工学院10多名实习学生帮助编制规划，2007年6月底该区在全市率先完成村庄建设规划编制任务。颍上县除进行业务知识培训外，还专门对全县30个乡镇的60名电脑操作人员进行为期两天的集中培训，并抽调精干力量到各乡镇巡回技术指导。太和县、界首市采取示范带动、帮带培训的方式，提高了乡镇编制人员的技术水平。
五、夯实规划基础。各县市区坚持“整治为主、新建为辅”的指导思想，立足于现有旧村庄改造，节约耕地，复垦旧宅，实行科学规划。为使本次新村规划切合实际，真正能够指导村庄建设，各地将测绘地形图作为重要的基础工作来做，专列经费从省测绘局购买了大比例尺地形图资料，再加以补绘。太和县投资32万元从省测绘局购买了电子版航空测绘图，界首市投资60万元购买了航拍地形图。一此地方还组织乡镇技术人员进行现场实测，土法上马编制现状图，为编制工作奠定了基础。
六、加强督促检查。市政府成立四个督查组到县入乡驻点督查，实行定期督查、随机抽查、及时调度，有序推动。每两周督查一次，每月集中听取一次督查汇报，对工作滞后的县市区进行督促。各县市区也都成立督查组对规划进展情况及编制质量进行督查指导。界首市成立三个督查组，明确分工，每周一汇报，排出后三名给予重点督促帮扶。颍东区督查组不听汇报看结果，采取“数本子”的督查方法，确保了督查工作的真实性。阜南县委、人大、政府、政协各抽一名县级干部分别带领四个督查组进行督查，每周一通报，对进度快、质量好的以奖代补，加快了村庄建设规划编制进度。
七、广泛征求意见。阜阳市各地对已制定的村庄建设规划方案在村内张贴公示，在广泛征求群众意见的基础上进行修改完善，并经过召开群众会议或群众代表会议一致同意后上报乡镇，乡镇再通过召开人大会议等形式最终决定规划是否可行。之后，再上报有关县市部门验收审批，这一系列程序对于保证规划的科学性、可行性起到重要作用。颍东区、颍州区将征求群众意见工作制度化，实行“三会两公示”，将规划方案公示于众，广泛征求群众意见，确保规划科学。
八、实行以奖代补。市委、市政府建立了严格的责任制考核，制定了月报制、督查通报制、工作绩效评议制、工作落实反馈制等绩效考评体系，将村庄建设规划编制工作责任考核贯穿于工作的全过程。市财政拿出40万元重奖规划落实较好的单位，严肃追究不落实的单位，鞭挞空谈者，惩罚误事者，充分调动全市上下抓落实的积极性。
【关键词】城乡统筹；村庄规划编制；措施
早期传统的村庄规划编制过程中对于许多方面的问题没有正面对待，造成了我国农村经济发展一直处于滞后状态。尽管，有的地方在实践中结合实际发展需要采取了先进的模式，但因管理经验上的缺乏而造成各种规划问题，依旧阻碍了农村经济建设的顺利实施。鉴于这些情况，对城乡统筹形势下村庄规划编制的相关策略深入分析意义重大。
1村庄规划编制存在的缺陷
1.1 规划体系问题
1.1.1 重镇级，轻村级：当前，我国的村庄规划正在广泛开展，这对于现代化农村经济发展有着重要的促进作用。而在现代化经济发展背景下，我国的村庄规划出现了很多的不足。对于各种级别区域采取的规划措施都不一致，导致了区域规划之间的差异过大。地方政府在政绩利益的影响下，常常把重点集中在了镇的规划上，特别是对镇区规划更为关注。但在村庄层面的规划和建设则没有给予充分关注，这就造成了整体规划体系的失衡。
1.1.2 重村庄，轻体系：有的区域对村庄规划给予了相应的重视，但在执行政策上却依旧摆脱不了传统的规划管理思想。造成了村庄规划编制局限于村庄内部工作，对于外在的建设体系却没有给予高度关注，这些就造成了村镇总体规划并没有明确镇层面和村层面的内容。村庄体系总体规划缺陷，导致了村级规划没有在科学指导下完成，从而引起了整个村庄规划的失效。
1.2 规划内容设置问题
1.2.1 指导不足，效率低下：受到我国现有的国家政策影响，很多农村地区的居民所处的地理位置不一，整体上呈现出数量大、分布散、规模小等局势。但受到各种经济状况的影响，不少农村资源未能得到充分运用。各个地区的村镇千差万别，我国县城以下建制镇和村庄的规划只是参照了《村镇规划编制办法（试行）》，而这一文件在村庄规划中的指导作用存在缺陷。
1.2.2 规划失误，不合实际：各地村镇规划编制过程中未能坚持实际出发原则，导致了最终规划编制的方案与实际情况严重脱轨，政策规定的内容无法正常实施运行。例如，新建村庄人均规划建设用地指标不超过130平方米，人均耕地不足1亩的村庄每户宅基地不超过133平方米。尽管这类规定在理论上有着理想的规划效果，但在实际执行时却遇到了很多不同的阻碍，这些会影响到整体规划编制作用的发挥。
1.3 规划制定相关的问题
1.3.1 主体不清，规划困难：在《办法》内容规定中提到：“村镇规划由乡（镇）人民政府负责组织编制”，但这一内容并未把城乡、村镇之间的区域划分规定在内，造成了很多村庄规划编制内容难以取得理想的效果，间接地制约了农村区域的规划建设。另外，乡（镇）政府将主要规划力量放在了镇区规划，特别是对于整体经济规划不足的区域，这些都造成了统筹规划制度难以顺利实施。
1.3.2 脱离群众，单独运行：村庄规划的主要目的是为了让农民处于一个相对和谐的发展环境，但在规划过程中农民参与规划的情况仍需加强。对于规划内容的编制主要是根据国家政策运行，还没有全面顾及到农民的感受，这些造成了农民参与规划的积极性无法被带动起来。因存在部分村庄规划的编制者对农村的认识不够全面、深入，在规划编制环节缺少村民意见反馈情况。
1.3.3 环节复杂，协调欠佳：我国由于村庄规划编制经验尚显不足，对于村庄规划技术标准的制定还没有达到先进的水平。由此引起的诸多规划问题也制约了农村地区的发展，村庄规划与城镇规划、土地利用总体规划的协调性欠佳，有些村庄建设用地指标在土地利用总体规划中得不到落实，影响了村庄规划的编制和实施。
2 村庄规划编制方案的改进
2.1 编制技术改进
为满足新时期农村发展的需要，在规划编制过程中要积极完善现有的运行体系，从根本上处理好村庄规划存在的问题，这样才能满足新型农村建设的需要。村庄体系规划对城乡统筹发展有着重要的意义，能指导政府做好多个方面的政策调整与改进，保持整体观念上的先进性。在合理研究制定地方村庄规划编制技术规定的基础上，如试行的《杭州市中心村村庄规划编制导则》，结合批复的县（市）域总体规划和县域村镇体系规划编制各个乡镇的镇（乡）总体规划；然后结合批复的镇（乡）总体规划对村庄规划实施编制。
2.2 内容改进
我国是一个地大物博的社会主义国家，农村作为我国经济建设的重要基础，在规划编制过程中必须要掌握好相应的计划安排。这就需要我们不断开展改进优化工作，对规划编制内容进行调整更新。在村庄规划编制办法必须要完善相对适用性较强的村庄分类指标体系和分类指导，这样才能更新现代化农村体系建设。结合规划对象在人口规模、经济发展水平和基础设施建设水平等方面的不同，可将规划对象分类，如先重点编制中心村，在总结编制经验的基础上，推进编制一般村庄的规划编制。
2.3 规划编制过程的建议
2.3.1 明确编制主体：综合研究表明，村庄规划是由多元利益主体共同参与的一项群体决策活动。受到不同利益驱使的影响，村庄规划的参与主体之间形成多方博弈的局面。对博弈过程中利益平衡点的正确把握将成为村庄规划科学制定和有效实施的前提和保证。目前，我国多数农村的管理体系是“县主导、乡主管、村主体”管理体系，在规划管理中要充分明确这三方的责任事权。
2.3.2 重视规划的动态性：村庄规模小，社会结构简单，过于具体的蓝图和目标无法保证实现，反而降低了规划的严肃性。村庄规划编制应该改变现有思路，不再单纯的注重目标导向和控制蓝图的实现，而是随乡村社会经济发展进行动态调整，以适应社会经济发展的需求，切实提高乡村生活、生产活动的质量。另外，还需加强农村的体制与政策创新，为村庄规划提供制度保障。转变政府的管理理念，调整政绩考评标准，将“提高农民，转移农民，保障农民”作为政府管理理念的重要内容。只有这样村庄规划才能得到充分重视，农村才能实现持续发展。
2.3.3 调动农民的积极性：村庄规划的制定需要对农业生产方式、农村生活方式和农民生活需求的深入了解，因而村庄规划不能忽视农民的力量，离不开农民的积极参与。建议村庄规划的现状分析部分应包含村民意愿调查，调查结果应作为附件，加入村庄规划的成果当中。规划编制过程中要全方位、多角度地听取村民的意见和建议，规划审批之前要履行公示和村民代表大会同意程序，规划依法审批后要张榜公布并广泛宣传。要充分尊重村民的主体地位，切实保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权。
3 结语
面对贯彻落实科学发展观，实现城乡统筹协调发展的战略要求，做好村庄规划编制工作有着重要的意义，这不仅是现代化农业发展的需要，也是建设社会主义新农村工作的必备要求。编制新农村建设规划应坚持从农村实际出发，避免“就村论村”，必须立足区域经济社会发展全局，着眼城乡一体化发展趋势，统筹考虑村庄的功能、数量和发展方向，统筹安排城乡基础设施和公共服务设施建设。
参考文献
[1]孟庆，马兵.规划由“城市”向“城乡”转变的思考[J].规划师.2008（05）
[2]赵虎，王兴平.基于城乡统筹理念的村镇规划改进措施探讨――以江苏省为例[J].规划师.2008（10）
关键词：村庄规划 土地规划 新农村建设 规划落地
中图分类号：F301文献标识码： A
1 新一轮村庄规划编制背景
按照《广州市村庄规划编制实施工作方案》的统一部署，计划用一年时间完成广州辖区内的1142条行政村的村庄规划。
为此，增城启动了新一轮的202条行政村的村庄规划编制工作，该项工作由增城市新农村规划建设办公室负责统筹开展，各个镇街作为主体负责组织编制。这次村庄规划编制任务时间紧、数量大，对各级部门和编制单位来说都是一次考验。
2 增城农村概况
2.1 自然村多，居民点分散
增城下辖7镇4街，共有284条行政村，1956条自然村，平均每平方公里村庄数为1.2个自然村，村庄总人口为598938人，平均每个村庄306人。农村居民点分布范围广，布局分散。
2.2 南北差异大
2.2.1 地形差异
增城地型多样，地势自北向南降低，依次可分为中低山谷地、丘陵河谷平原、冲积平原三种类型，各类型面积约各占总面积的三分之一。
2.2.2 集聚差异
由于地形差异，进而形成集聚差异。北部山区村民集聚最为分散，自然村、合作社最多，集聚的姓氏也较多；南部最为集聚，自然村很少，甚至没有；中部的集聚程度在南北两者之间。
2.2.3 经济差异
增城南北差异非常明显，南部新塘镇一个镇的工农业总产值占全市的57.09%，石滩镇和中新镇同北部三镇相比，也具有明显的优势地位，正果、小楼、派潭镇三个北部城镇，工农业总产值均不足全市的2%。从人均工农业总产值来看，南部的新塘、石滩两镇与北部三镇存在巨大的差距。同时，在大环境的差异下，个体收入也存在巨大差异。
2.2.4 城镇化差异
由于经济的巨大差异，使得城镇化也存在巨大的差异。南部新镇镇以其工业、服务业带动，城镇化率达到65.93%，中部的荔城街作为行政中心大力发展房地产业，城镇化程度也达到50.9%，其余镇街的城镇化水平则较低，北部三镇更是低于10%。
2.2.5 观念差异
由于地形、经济等的差异，造成了居民的观念差异，如：消费观念差异、认知能力差异、新思想接受能力差异、土地价值差异等等。
3 影响村庄规划落地的因素
3.1 村民建房问题影响村庄规划落地
目前，政府与农民都在关注同一个问题――“农村建房”。政府希望农民能“有序建房”，而农民希望能“合法建房”。如村庄规划能解决这个问题则能顺利落地，反之就不能落地。
3.2 利益冲突影响村庄规划落地
村庄规划建设项目是否涉及集体用地、个人用地和个人房屋，涉及到后村集体或政府能否妥善处理利益冲突，若能妥善处理则村庄规划能落地，反之则不能落地。
3.3 村民的参与度与认同度影响村庄规划落地
开展编制村庄规划工作，是否绝大部分村民都清楚此项工作；村庄规划方案，是否让绝大部分村民看得懂并认同。这就是村民的参与度与认同度。仅有村干部参与和认同是远远不够的，必须让绝大部分村民知晓村庄规划（尤其是相关利益人），并尽量让其参与和认同。只有这样方能顺利落地。
3.4 村民的规划意识影响村庄规划落地
目前，村民的规划意识普遍低下，一般情况下不关心村庄规划，除非涉及其切身利益。为此，在开展村庄规划编制过程中，设计单位、村干部和规划主管部门是否有意识地普及村民规划知识，提高村民规划意识。只有提高村民的规划意识，村庄规划方能长远落地。
4 新一轮村庄规划难落地的问题
4.1 村民不认同规划方案，造成村庄规划难落地
一是村民看不懂规划方案。因目前绝大部分村庄规划编制单位为外地设计单位，简单的调研不能从根本上理解本土农村的实际情况与本土农民的真正需求，以及不能从根本上理解本土文化和习俗。这样编制出来的规划方案村民看不懂，不认同，造成村庄规划难落地。
二是规划方案没有解决村民的实际需求。当前，绝大部分村民关注的是：“能否建房”、“在哪建房”、“何时能建房”等问题。而新一轮的村庄规划因用地问题基本上没有这项内容，换句话说就是没有解决村民关注的实际需求，造成村民对规划置之不理，进而村庄规划难落地。
4.2 农村土地难整合等内部土地问题，造成村庄规划难落地
一是村社土地难整合、难置换。我们平时所说的村庄是指行政村，它是由若干合作社（生产队或自然村）联合而成的。合作社是最小的农村集体经济实体，掌握着农村的土地，是最具实权的经济实体。由于历史的原因，合作社均把本社支配的土地看成是固有的，不归行政村整合使用，也不与其他合作社置换使用。长期以来，形成了“只有本社的成员才有权支配使用本社的土地，其他社的成员无权使用”的根深蒂固思想。正是这种固有思想，使得每个合作社各自为营、互不兼容，使得农村土地难以集中统筹使用，造成村庄规划难落地。
二是土地分配遗留问题。目前，增城北部的镇街，分地到户，长期不作调配（30年或50年一调），致使私有观念产生，导致农民误认为现有土地是自家的，造成农民不肯舍弃小家利益成就公共利益。这样，当村庄规划涉及到个人利益时，便进一步阻碍村庄规划落地。
4.3 农村建设用地不足等外部土地因素，造成村庄规划难落地
在目前的土地体制下，随着城镇化进程的加快，城镇建设用地需求增加，但新增城镇建设用地指标远远满足不了城镇建设需求，致使农村建设用地指标被调到城镇建设用地里，支援城镇建设。如此一来，农村长期得不到足够的建设用地指标，造成规划新村无建设用地，村民建房基本属于“不符合土规的违法建设”。这样，因农村建设用地不足，造成村庄规划难落地。
4.4 缺乏规划意识和规划人才，造成村庄规划难落地
目前，农村普遍缺乏规划意识，村干部队伍规划人才缺失，镇街规划人才不足。这样，规划意识得不到提高，规划管理不到位，影响村庄规划落地。
5 关于推动村庄规划落地的思考与建议
5.1 结合增城农村实际情况，因地制宜编制村庄规划
要想顺利推动村庄规划落地，首先要确保村庄规划的质量及其可实施性，为此，需做好以下三项工作：
一是设计单位要重视村庄规划。既要加强技术力量充实到编制队伍中，也要承担起社会责任，对村庄规划工作负责。为此，建议从广州到增城，均要建立起对设计单位的管理，规定其调研时长和参编骨干数量，从编制源头抓起规划质量。
二是要分类规划。编制村庄规划首先要从各种差异入手，如：南中北的地形、经济和城镇化的差异；城边村、远郊村的区位差异；岭南与客家的文化差异；以及以农耕为主、旅游为主、工商为主的产业差异。根据各种差异，明确其发展地位，最后才开始规划设计工作。只有因地制宜的分类规划，方能提高其质量，确保其可实施。
三是各级规划主管部门要从辖区的农村实际出发，编制村庄规划编制指引，引导和规范村庄规划编制工作。
5.2 合理安排农村建设用地指标，切实解决村民刚性建房问题
要想顺利推动村庄规划落地，第二个是要确保农村建设用地规模和指标，合理解决农村的建房问题。为此，也需要做好三项工作：
一是落实农村建设用地规模。在目前的土地利用规划中，为支持城镇化建设，部分农村的建设用地被调走，使得现有的房屋变成了“被违法”，甚至出现了整村的建设用地被调走，造成了农村无法“合法建设”。建议在土地利用规划中，通过用地挖潜、置换等方式，确保农村建设用地规模，推动村庄规划落地。
二是落实农村建设用地指标。没有用地指标，农村的建设都是不合法的。
三是引导村民“有序建房”、确保刚性建房“合法建设”。通过落实农村建设用地规模、年度建设用地指标以及村庄规划的方法，共同解决村民关注的“能否建房”、“在哪建房”、“何时能建房”等问题，进而实现政府对农村“有序建房”的目标。
5.3 建立农村整治补偿机制，化解利益冲突
对于推动村庄规划落地涉及到占用村民土地、拆除房屋等事项，各镇、村应建立一套完善的、合理的农村整治补偿办法。通过置换、调田、另行安置、一次性货币补偿等方式，确保相关村民利益，化解利益冲突，减小阻力，推动村庄规划落地。
5.4 提高村民参与度和认同度，推动农村内部解决土地整合问题
编制村庄规划，需确保广大村民的知情权、参与权和决策权，并应想方设法让广大村民参与到编制工作中。当村民是村庄规划的编制者的时候，村民已经是设计人员，其认同度就是100%了。那么，村庄内部的土地整合问题自然就由其内部解决了。
5.5 普及规划知识、提高规划意识、建设规划队伍
要推动村庄规划长远落地，规划意识和规划队伍是关键，为此，应该做好如下几项工作：
一是在编制规划的过程中普及规划知识。鼓励参编单位在编制规划的过程中，向村干部、村民普及规划知识，介绍规划的作用和意义，提高规划意识，增加规划认同感，推动规划落地。
二是利用各种平台普及规划知识。充分利用电视、报纸、镇村宣传栏、海报等平台和介质，宣传、普及规划知识。
三是培育组建规划管理队伍。建议基层镇街充实规划建设管理队伍，并培育组建村级规划管理队伍，逐步实行“规划师驻村”活动，让驻村规划师解答村民的规划、建房问题。充分发挥驻村规划师的知识宣传员、政策传达员和建设管理员的作用，推动村庄规划的长远落地。
5.6 打造典型，增加认同感，推动村庄规划落地
推动村庄规划落地不能单靠宣传发动，更重要的靠整治建设，打造典型。把村容村貌整治好，把基础设施完善好。将一个美丽宜居的村庄建设好呈现在村民眼前，用实例让村民看到“先规划后建设”带来的好处，增加村民对村庄规划的认同感，推动村庄规划落地。
综上，如上述六项工作如能同时实施，则各项工作均能相互相成、相互促进，进一步促进村庄规划的落地，从而使增城的新农村规划建设工作进入良性循环。
为落实市政府“积极推进中心镇、村的规划建设，今明两年完成村级规划编制”的工作部署，现结合我市社会主义新农村建设实际，在总结试点村规划编制经验的基础上，就社会主义新农村建设规划编制工作提出实施意见如下。
一、指导思想
以邓小平理论和“*”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面贯彻落实党的*大会议精神，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，合理科学编制村庄规划，促进社会主义新农村建设。
二、工作目标
认真贯彻实施《城乡规划法》，加强城乡统筹，大力推动镇村规划编制工作，促进农村规划与城市发展规划相衔接，将城乡规划纳入一体化管理，不断完善农村基础设施与公共服务设施，积极改善农村生态环境与人居环境；按照“适度集聚、节约用地、解决问题、有利产业发展、方便农民生活”的原则编制村庄规划，到2009年底，全市206个村（居）全面完成村庄规划编制工作，实现市域范围内建设用地规划全覆盖。
三、工作任务及时间安排
全市村庄规划分两个阶段进行。
第一阶段（*年）：完成目前没有规划覆盖的52个村（居）的村庄规划编制工作；*等6个镇全部完成控制性详细规划的编制工作。
第二阶段（2009年）：完成目前规划不完善的122个村（居）的村庄规划编制工作；*等镇控规覆盖率达80％；民众、南朗、大涌、板芙、神湾、阜沙等镇控规覆盖率达50％。
四、编制深度要求
村庄规划应按照《*市村庄整治规划编制导则》中有关规划编制的具体内容、规划编制成果要求进行，力求简要、实用，符合村庄发展情况，能解决村庄发展中的主要问题，实现规划对村镇发展的引导和调控作用。村庄规划中要有四个“中心”（社区服务中心、社区卫生医疗中心、社区文化活动中心、社区老人活动中心）和一个公园，确定路网、供水、供电等市政设施的走向，做到污水排放暗渠化、垃圾处理集中化，同时要注意保留地方特色文化。
五、保障措施
（一）切实加强组织领导。一是镇政府成立以主要领导为组长的社会主义新农村村庄规划编制工作领导小组，成员由规划、建设、国土、农业等部门组成，并设立办公室。进一步明确职责，做到“一把手”亲自抓，分管领导具体抓，形成层层抓落实的良好工作格局。二是有针对性地开展新农村建设考察活动，借鉴经验并将先进经验转化到实际工作中去。三是将规划编制工作完成情况与当年镇区领导班子、村两委班子工作实绩考核挂钩。
（二）规划的检查监督与实施。市规划局定期对各镇新农村规划编制工作进行检查、督促，确保完成各项工作任务，对出现的问题要及时给予解决和帮助；对没有按要求完成规划编制的，应根据《城乡规划法》有关规定，暂停办理其规划范围内的规划业务。
（三）建立健全村庄规划的民主参与机制。要采取政府主导、相关部门配合、村民积极参与、民主科学决策的方式组织编制，加强对村庄规划实施的民主参与和监督管理。
一、总体思路、基本原则和目标任务
(一)总体思路。全面落实科学发展观，切实转变发展观念，统筹城乡区域发展。从年开始，用三年左右的时间(-2013)，开展村镇规划集中行动，以逐步实现村镇规划基本覆盖为重点，以非常办法、非常措施、非常力度推进村镇规划编制和村庄治理，健全村镇规划建设管理体制，完善长效管理，实现城乡经济社会与环境协调发展。
(二)目标任务。经过三年左右的努力，基本完成县域村镇体系规划、乡镇总体规划，以及村委所在地村屯、中心村和交通干线沿线50户以上自然村等村庄规划的编制和审批，使我县的村镇规划建设依法管理、有序发展，逐步实现规划科学、机制健全、设施完善、功能较全、集约节约、环境优美、村容村貌特色鲜明、人与自然和谐发展的长远目标。
(三)基本原则
1.坚持依法规划。编制村镇规划要把统筹城乡一体化发展的要求体现在规划中。编制县村庄布局规划要按照《县域村镇体系规划编制暂行办法》的要求，确定村庄布局、产业布局，统筹协调农村的各项基础设施和公共服务设施布局，明确需要编制规划的村庄，明确重点建设的中心村，提出中心村建设指导标准。乡镇规划和中心村规划要达到《城乡规划法》要求的规划深度。规划编制要依法组织，在报送审批前，编制机关应将规划成果予以公示，征求群众意见。规划接法定程序审批后，要依法严格组织实施。
2.因地制宜，分类指导。接照“建设中心村、整治基层村、培植特色村、合并弱小村、保护历史文化村”的原则，统一编制区域内村庄规划。园区驻地、镇驻地的村庄要按照城镇社区的要求进行规划编制；中心村要突出基础设施和公共服务设施以及公益事业的配套；基层村要重点做好村庄整治，安排必要的生产生活设施配套；特色村要因村制宜，突出自我发展能力；规模较小、位置偏远的弱小村，要逐步向中心村迁移。
3.加强与土地利用总体规划的衔接。村镇规划的编制要与土地利用总体规划、土地综合整治规划等部门规划相衔接，村庄规模要做到合理用地、集约用地。科学统筹农用地整理、农村建设用地整理与城乡建设用地增减相挂钩，构筑农村建设、土地综合整治和产业集聚发展的统一平台。
4.保护生态环境和文化资源。编制村镇规划时做好污永、垃圾集中处理设施等的配套规划。对文物保护单位和具有历史价值的古镇、古村落、古民居和纪念性建筑，要进行重点保护和修缮，彰显农村历史文化底蕴。住宅布局和民居设计应充分结合当地自然、人文、民族特点，真正体现出聚散相宜、错落有致、风格各异的新农村村容风貌。
5.充分尊重农民意愿。村庄规划要把群众的意愿放在首位，在确定村庄布局时广泛征求村民意愿，实行民主公示制度，规划成果要充分运用“四议两公开"工作法，增强农民对规划的认同感和执行规划的自觉性。
二、资金筹措和管理
(一)资金筹措。县财政在年度预算中安排村镇规划编制经费。此外，结合农村土地利用总体规划修编和农村土地整理整村推进项目，将土地整理资金的规划编制经费予以整合，争取上级有关部门的支持。
(二)资金管理。县财政局设立村镇规划集中行动资金专户，实行报账式管理，封闭运行、专款专用。三、实施步骤与阶段
村镇规划集中行动涉及面广、任务繁重、时间紧迫。各乡镇、各有关部门要深入实际，加强协调，落实责任，高效实施，科学管理，确保村镇规划集中行动各项目标任务的顺利完成。在组织编制村镇规划中，应按规划指导层面由上往下的原则，区分轻重缓急，按三个层面分三个阶段实施。
第一阶段(年1--12月)：编制县域村镇体系规划和乡镇总体规划。按照《实施(中华人民共和国城乡规划法)办法》的要求，启动县域镇村体系规划和乡镇总体规划的编制或修编，明确需要编制规划的村庄数量，年内全面完成上述两类规划的编制和审批。组织编制村委所在地的村屯规划，以及中心村的规划，并完成上述村屯规划的审批。同时，完成乡镇规划建设管理人员及村庄规划协管员的培训。
第二阶段(2012年1--12月)：继续推进编制村委所在地的村屯以及中心村的规划，同步组织编制主要交通干线沿线村屯的规划，并基本完成规划审批。
第三阶段（2013年1--12月)：组织编制主要交通干线沿线村屯的规划及其他村屯的规划，并基本完成规划审批。
在组织实施中，上述三个层面的规划可同步部署、统筹推进、交叉进行，确保按时间节点保质保量完成工作任务。
四、主要内容
(一)开展农村宅基地和房屋确权登记。对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权和房屋所有权进行确权登记，明确产权。集体土地所有权确权到村或组，集体建设用地使用权确权到用地单位或个人。承包地、自留地、宅基地和农民住房确权到户。通过确权登记，推动土地承包经营权、集体建设用地使用权流转，探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制。
(二)加强村镇规划建设管理。依托“农事村办”、“四议两公开”等制度，加强对村委成员规划建设基础知识的培训，建立村屯建设管理委员会等村民组织，实行自主管理；完善相关管理制度和村民公约等，将村屯建设的日常事务纳入村规民约的管理范畴，探索建立政府行政管理与村民自治相结合的管理新模式。
(三)建立村镇建设规划技术服务体系。逐步组建农村规划建设技术服务单位，为农村规划设计提供规划、勘察、设计、监理、产权登记以及培训等技术服务。允许并支持具有注册规划师执业资格的人员以个人身份从事规定范围内的村庄建设规划设计。
（四)建立村镇规划建设管理与土地管理联动工作机制。
1.建立规划联动机制。建立村镇规划与土地利用总体规划及土地整理整村推进规划的联动机制。规划建设部门与国土资源部门要密切配合，衔接好村庄规划与土地利用总体规划、土地整理整村推进规划。在县域村庄布局规划中要有与土地利用规划衔接情况的说明，规划审批时，要有国土资源部门的意见。国土资源部门在编制土地利用总体规划、制定土地整理整村推进规划时，也要有与村镇规划相衔接的情况说明，规划审批时要有规划建设部门的意见。
2.建立管理联动机制。规划建设部门要依据已批准的村镇规划核发建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证；在村镇规划区内受理建设工程规划许可申请时，应要求建设单位或者个人必须持有国土资源部门批准的用地许可文件。国土资源部门在受理集体建设用地使用权和宅基地使用权申请登记时，应要求必须具有建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证，不符合规划的宅基地，不予确定农村宅基地使用权。
通过建立规划国土的两级联动机制，以规划为先导，在我区村镇实现依法统一提供宅基地、统一进行基础建设、统一接入公共设施统一整理退宅还耕土地、统一推进农业规模种植，共同搭建统筹城乡和加快推进新农村建设的新平台、新机制。
五、保障措施
(一)加强领导，明确职责。
1.健全机构，加强领导。为切实加强对村镇规划集中行动的组织领导，成立横县村镇规划集中行动领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在县住房和城乡规划建设局。
2.明确职责，落实分工。村镇规划集中行动要形成政府统筹推进、部门齐抓共管、村民委员会积极配合、村民群众共同参与的工作格局。各有关部门要切实履行职责，扎实推进各项工作。
县住房和城乡规划建设局:牵头村镇规划集中行动相关工作。指导和协调村镇规划编制，组织对集中行动实施进度、规划编制、技术标准、工作落实情况等进行督促检查，组织有关部门抽查和验收；承担领导小组办公室日常工作。
县发展和改革局：负责将村镇规划集中行动工作纳入上级相关规划；对规划编制、项目推进情况进行检查指导。
县民政局：负责指导和协调村镇规划涉及的行政区划调整、撤村并点工作。
县财政局:负责筹措、拨付和管理财政资金，监督指导财政性资金的规范使用，对口争取上级资金支持。
县审计局:负责政府投资资金使用的审计监督，对项目决算组织实施专项审计。
县国土资源局:负责协调县提供村镇规划集中行动涉及村屯的第二次土地调查成果资料，做好土地利用总体规划与村镇规划的对接，协调村屯规划与土地利用等。
县文化广播影视和体育局:负责组织整理村屯文化资源的相关资料，指导村屯文化资源的保护和合理利用，协调村屯项目建设和文化遗产资源保护与利用问题。
乡镇人民政府:负责组织辖区内村镇规划集中行动的群众动员，规划编制和评审、审批，做好相关基础数据的核查落实等工作，协助开展村庄规划协管员培训，落实建房审批、技术服务等相关工作。
(二)加强村镇规划技术培训。县住房和城乡规划建设局负责对村庄规划协管员、建筑工匠的培训，培训结束后分别发给村庄规划协管员、村镇建筑工匠证书。
(三)明确规划成果和技术标准。县域村镇体系规划、镇乡总体规划必须由具有相应规划编制资质的单位承担，规划成果要达到国家相应规划标准。行政村委所在地村庄、50户以上的村庄、历史文化名村、主要交通干道沿线村庄，以及风景名胜区周边村庄的规划必须由具有相应规划编制资质的单位承担，规划成果要达到“三图一说明”(现状及村庄位置图、规划总平面图、道路交通及市政管线规划图、规划说明书)的规划标准。其余一般村庄的规划，可由乡镇政府组织技术人员和村庄规划协管员编制村屯规划总平面图。
(四)多形式组织规划编制力量。村镇规划集中行动任务繁重，必须大力动员和组织各类规划设计单位积极参与。一是对区内有资质的规划编制单位，采取政府购买服务、划片包干，以及包县、包镇等形式安排规划编制任务。二是将村镇规划编制项目按区域“捆绑打包”，通过招投标方式打包给编制单位。三是采取青年志愿者小分队、应届毕业生实习、学生社会实践等活动的形式，组织师生参与村镇规划集中行动。四是由县住房和城乡规划建设局指导经培训的村庄规划协管员编制一般村庄的规划。五是积极组织周边县份的规划编制单位参与村镇规划集中行动。六是由县文物部门指导村屯规划协管员编写村屯文物保护与利用的有关内容。
一、多措并举，全面开展村庄规划编制
规划先行是新农村建设的一条基本原则。围绕如何做好村庄规划的问题，我市规划主管部门深入组织调研，制定具体措施，逐步建立起以“城市总体规划为基础、镇驻地总体规划为重点、村庄布点规划为支撑、中心村规划为突破”的格局清晰、层次分明的新农村规划体系。首先，大力推进镇驻地规划的编制。目前全市镇驻地总体规划编制工作全面展开，三个镇已经完成任务。其次，高质量地完成了村庄布点规划。早在今年6月份，我市就在城市总体规划修编过程中，按照统筹城乡发展的要求，率先完成了村庄布点规划的初步方案。随着新农村建设的不断深入，我们又在此基础上开展了村庄布点规划的专题研究，结合村庄规模、资源、自然条件及区位条件，按照“撤并弱小村、发展中心村”的原则撤并243个行政村，完成了全市村庄布局的优化调整，为新农村建设其他工作的开展奠定了基础。第三，全面展开村庄规划编制。我们在重点突破60个村庄规划的基础上，大力拓展村庄规划覆盖面，制定了年内完成40个城中村和196个其他村规划的工作目标。工作中，提出了“三线并进、全面展开”的推进策略。第一条线，充分尊重镇、村意愿，由镇、村自主选择规划编制单位，完成了263个村庄规划编制；第二条线，由规划局规划院完成部分村庄规划编制，开展了102个村庄的规划编制；第三条线，与规划设计研究院签订合同，由设计院组织专门编制班子，进驻京州，完成村庄规划。
二、抓点带面，深入推进村庄环境整治
一是突出工作重点。全市以160个环境整治村为核心、以300个示范村为重点实施村庄全面综合整治，在抓好重点村集中整治的同时，每个镇街都以1-2个示范村为中心开展了成方连片集中整治，打造环境整治示范片，更好的发挥示范带动作用。
二是完善政策扶持。按照“四清四化”要求，制定出台了相关政策和标准，引导村庄开展工作。比如，在村庄绿化上，由林业局牵头将全市村庄分为三个类型，因村而异，分类指导实施了“绿化示范村”建设工程。目前已建成绿化示范村201个。
三是确保资金保障。除市财政拿出3000万专项资金专门用于村庄规划整治之外，我们也有意识的引导企业联手共建资金向村庄环境整治和村庄基础设施建设投入。同时，各镇、街道也加大投入力度。
四是狠抓工作落实。从7月份开始，我们在全市开展了为期三个月的“环境集中整治月”活动，全市统一部署，全面整治村庄环境。工作中，各镇（街）都成立了一把手挂帅的领导小组，经常性组织调度和检查督导，并建立村庄环境整治工作台帐，进行销号管理，确保工作落实到位。
五是探索长效机制。为把集中整治活动与建立长效机制结合起来，在环境整治重点村，我们确保做到“三有”，即“有环境保持规章制度、有稳定的保洁队伍、有固定的垃圾箱（池）”，收到了良好的效果。目前全市已有302个村开展了环境综合整治工作，其中120个村已经完成“四大堆”清理，63个村完成村内乱搭乱建违章建筑物清理，49个村建立了环境整治、卫生保洁等长效机制。
三、全面自查，村庄规划整治成效突出
为全面做好本次检查验收工作，市委新农村建设工作领导小组召开专门会议，进行了工作部署。要求各镇（街）实事求是地认真开展自查，对村庄规划和环境整治工作进度、资金投入等情况进行统一审核、结算。同时，市农工办、规划局、财政局分别抽调人员组成考核组，按照验收标准要求，制定了《村庄规划整治补助自查记分标准》，对各镇（街）村庄规划整治情况进行了集中督察，逐村进行打分。
通过自查，我们发现全市上报的160个规划整治村全部按要求开展了规划整治工作，工作成果比较突出，起到了示范带动作用。其中，26个村开展了“四图一书”的村庄规划，50个村开展了“一图一书”的整治规划，规划成果全面、规范，相关指标符合要求。
上报各村庄均按照村庄规划要求整修、硬化了村内道路，拉开了村庄道路框架，同时，对街巷路碾压平整，并相应开展了绿化、亮化工作。共硬化村内道路2593平方米，新上路灯800盏，新增绿化面积3253平方米。
上报各村均开展了村内乱排乱挖、滥搭滥建的集中清理，共新建排水设施2586米，清理违章建筑与空心户2658户。
上报各村均妥善解决了垃圾定点存放、集中处理的问题。新建垃圾集中收集点255个，新改造卫生厕所6213个，新建农村沼气池2126个。
上报各村均开展了环境的集中清理活动，并对柴草堆、土石堆进行了规整，有25个村进行全村统一规划存放。各村共清理农村“四大堆”256吨，新建集中养殖点256个，粉刷建筑物外墙255栋。
上报各村庄规划整治共投入资金总额达到5000万元。
关键词：镇村布局规划；新型城镇化；扬州市区
Abstract：Under the background of new-type urbanization， the integration of urban and rural areas is deepening， the country area is undergoing drastic transformation. The country is unique， and has an indispensable role in the development of the society. Rural development issues are getting more and more attention. In the new period， the work of the town and village system plan
undergoes new practice and exploration. On the basis of the overview of the past town and village system plan in Jiangsu， this paper takes the case of the “town and village system plan of Yangzhou urban district ” and think of the new round work in Jiangsu. Its preparation method can provide reference for similar projects.
Key words：town and village system plan ； new-type urbanization ； Yangzhou urban district
中图分类号：TU984 文献标识码： B
文章编号：1674-4144（2016）-03- 29（6）
1 引言
改革开放以来，在农业生产、农民生活和土地利用等方面，中国乡村都经历了一个剧烈变动的转型过程[1]。2000年代中后期，在“城乡统筹”政策的引领下，农村地区开始了新一轮的乡村转型，并呈现出农民就业非农化程度高、外出务工时间长期化的趋势，城乡之间的人口流动日益频繁。与此同时，农村人口老龄化[2]和空心村[3]现象日渐凸显，传统的乡土社会正逐步消逝[4]，引发了学界对乡村问题的持续关注。
2011年，我国城镇化率首次超过50%，标志着我国出现了“从关心城市到关心乡村问题”的宏观政策拐点[5]。随着中共十“新型城镇化”的提出，我国镇村发展进入了新阶段。新型城镇化着重强调“城乡统筹、城乡一体”，开始从“城镇的单视角转向城镇和乡村协调发展的双视角”[6]。在这一过程中，城镇化工作的重点将更关注镇村发展，促使农民在生产生活中“农民市民化、致富有出路、乡愁有所寄、权益有保障”[6]。由此，新型城镇化背景下的镇村布局规划面临着更多的挑战和更高的时代要求。
在上述背景下，江苏省于2014年开始推进新一轮的镇村布局规划编制工作。本文基于《扬州市市区镇村布局规划》的编制实践，对新时期下江苏省镇村规划编制的新探索进行总结，旨在为同类型规划的编制提供借鉴。
2 江苏省历轮镇村布局规划检讨
从上世纪九十年代后期“离土不离乡”的苏南模式[7]，到2000年代中期的“新农村建设”浪潮[8]，再到近年来的“美好城乡建设”工程[9]，江苏省关于镇村规划建设的研究和实践一直走在全国前列。随着城乡关系的不断发展，江苏省已开展了多轮镇村布局规划的编制，其经验和教训值得借鉴与反思。
（1）第一轮镇村布局规划（1995-1996年）
上世纪九十年代，在《村镇规划标准》和《江苏省村镇规划建设管理条例》等政策文件的指导下，江苏省开始展开关于镇村规划的实践探索。1995年以来，江苏省展开“两区”划定工作（基本农田保护区和村镇建设规划区），制定了中心村建设规划，并根据当时的经济发展水平和农民建房需求，因地制宜进行实施[10]。此轮规划促进了农民集中居住建设，对发展镇村经济、改善农民的生产生活条件有明显成效。然而，这轮规划仅在经济发展较好的村庄才有条件组织实施，覆盖面并不广[11]。此外，规划中“中心村――基层村”的两级结构相对单一，对村庄特色保护的重视不足。
（2）第二轮镇村布局规划（2004-2006年）
2000年后，随着“城乡统筹”的提出和新农村建设工作的开展，江苏省全面启动镇村建设工程，并出台了《江苏省村庄建设规划导则（试行）》指导镇村布局规划编制[12]。此轮规划致力于引导农民集中居住和土地集约利用，推进镇村基础设施建设和环境整治工作 [13]。然而，由于当时省内镇村情况复杂，加之规划师对城乡统筹内涵的理解尚有差异，导致出现了规划编制任务指向、镇域规划形式主义严重、镇村规划特色缺乏、政策保障乏力等问题，规划可操作性不强[11][14]。因此，该轮镇村布局规划实施效果并不理想。
（3）第三轮镇村布局规划（2014-2016年）
2014年，为了进一步优化城乡空间结构，提高镇村建设水平，江苏省出台了一系列政策文件①，指导新一轮镇村布局规划工作的展开。这一轮规划更注重“发展”的村庄，充分尊重农民和乡镇发展意愿，同时更重视因地制宜，分类指导，强调规划的科学性、合理性和可操作性，避免再出现以往镇村建设中不符合农民意愿的大拆大建。本文将以《扬州市市区镇村布局规划》为实证案例，总结江苏省新一轮镇村布局规划的编制方法和实践经验，作为发达地区的江苏经验将对全国其他地区的镇村建设具有重要借鉴意义。
3 规划区概况
3.1 扬州市区镇村现状分析
扬州市位于江苏省中部、长江北沿岸。作为长三角核心区北翼中心城市，扬州市区位条件优越，经济基础扎实，镇村发展态势良好。《扬州市市区镇村布局规划》的规划范围为《扬州市城市总体规划（2011-2020）》确定的规划区范围内、中心城区地区的21个镇（街道）（图1），共涉及到326个行政村，5492个自然村庄。规划区内村庄数量庞大，布局离散而不均质。此外，规划区内地理环境多样，不同地形地貌下形成的村庄空间呈现出不同特征，区域差异明显。
3.2 扬州市上轮镇村布局规划检讨
2005年，在江苏省《关于做好全省镇村布局规划编制工作的通知》文件的指导下，扬州市邗江区和江都区（原江都市）分别编制完成了首轮镇村布局规划。此轮规划旨在引导“四个集中”，提出将扬州郊区范围内7573个自然村庄按照不同类型调整至951个规划居民点，村庄撤并比例高达87.4%。
该规划自实施以来，对扬州市区镇村体系产生了较大影响。一方面，村庄数量大幅减少，建设用地得到节约，农民集中居住工作初见成效，相关配套政策也不断完善。而另一方面，该规划在实施中也暴露了诸多问题。首先，规划提出的村庄撤并力度过大，操作相对困难；其次，缺乏对乡土特色的重视，部分历史建筑、街道随着村庄撤并逐渐消失；第三，由于政策制度尚不健全，未能充分考虑区域差异，给部分确有建房需求的农民带来生活上的困难。该规划的经验与教训为新一轮规划的编制提供了诸多启示。
2014年，扬州开展了新时期背景下的最新一轮镇村布局规划编制。通过对上轮规划的总结和反思，新版规划针对新时期镇村发展的要求，在规划思路、方法、内容和技术上做出了许多新的探索和转变，旨在编制一个更加科学合理、符合农民发展意愿、可操作性强的镇村布局规划，进一步引导扬州城乡一体化发展。
4 新时期镇村布局规划编制的探索
随着江苏省新一轮的镇村布局规划工作的展开，《扬州市市区镇村布局规划》在相关政策指导下，从探索自下而上规划模式、厘清半城市化地区村庄发展规律和确立村庄分类体系3个方面对镇村布局规划的编制进行了实践和创新。
4.1 探索自下而上的规划模式
就江苏省而言，无论是20世纪末“中心村”的大规模建设，还是21世纪初的“新农村”规划，以往的镇村规划均由中央政府推动，采取“自上而下”的编制路线。然而，由于“自上而下”的镇村规划模式不能全面反映基层政府和农民对村庄的建设意愿，落实难度较大；同时因为征地拆迁等原因，较易引发各类纠纷、冲突和[15]。通过对“自上而下”规划模式不足的反思，江苏省本轮规划采取“村级酝酿，乡镇统筹，市县批准，省厅备案”的编制流程[16]，在规划过程中强调由村级组织自下而上进行“民主规划”，旨在编制一个符合村庄自主发展意愿的新规划。
总体来说，规划编制工作经历了“自上而下指引――自下而上酝酿――各层级互动”的过程（图2）。在规划编制的前期阶段，依据现场调研、问卷调查和各乡镇访谈的情况，针对不同类型的村庄提出差别化的发展意见和指引，形成了《扬州市市区镇村布局规划纲要》，以此作为规划编制的技术纲领指导规划工作展开。首先，由各行政村结合自身村庄发展实际，向镇政府上报重点村、特色村和一般村的规划布点意愿。随后，镇政府对各村上报的规划意愿进行统筹安排，完善本镇村庄布点规划，并将结果进一步上报扬州市政府。此后，规划局对各镇上报结果进行二次校核和统筹，拟定初步规划结果，与各区、乡镇政府进行充分的意见征询和沟通，逐步完善规划布点安排，确定最终的规划结果，并上报给省厅备案。
“自下而上”模式的探索，使规划编制更符合各村庄、街镇的自身实际和发展意愿。与此同时，规划师的角色从单一的规划“制定者”转换为“指导者”和“把关者”，促使了规划从“精英规划”向“民主规划”的转型。“自下而上”与“自上而下”两个层面的良性互动，使得规划编制在关注公众决策的同时更趋科学合理。通过规划的编制可以看到，当代规划已经进入公共政策范式领域，规划民主变革是不可逆转的潮流。新时期镇村布局规划的编制应更多着眼于规划的“社会性”，通过集合“乡村社区”的不同利益方，催生“见贤思齐、崇德向善、奋发有为、造福桑梓”的强大内生力量，有助于引领乡村规划从他组织走向自组织。
4.2 厘清半城市化地区村庄发展规律
本规划的覆盖范围位于扬州市城市郊区，城乡联系密切、流动频繁，具有典型的“半城市化”地区特征。规划从理论研究入手，以田野调查为依托，通过配额抽样和便捷抽样，对扬州市城郊地区城镇化趋势和农民迁居意愿进行问卷调查，旨在探究半城市化地区城乡流动的现状和特征。通过问卷分析可以看到，扬州城郊地区正发生着剧烈的乡村变迁过程，呈现出如下规律。
4.2.1 镇村发展地域差异明显
本次规划区内的21个街镇的地理条件多样，社会经济发展情况迥异，镇村发展的地域性差异较为鲜明。为避免再次形成“一刀切”式的政策，规划通过校核各镇村自然条件、社会经济发展状况及与主城区关系特征，将规划区范围划分为滨江开发型、都市近郊型、都市远郊型和跨界发展型等四种类型。在滨江开发型地区，工业园区发展态势良好，农民就地城镇化特征明显。规划提出在这一地区严控农民建房，引导农民向城镇集中。在都市近郊区，由于过去政策严禁一切村庄建设行为，许多危旧房屋也未能进行改造。规划指出在这一地区政策制定要“有堵有疏”，允许有建房需求农民在规划定的区域内新建房屋；同时进一步扩大镇区农民集居点建设。在都市远郊区，经济条件相对落后，因此规划要求在政策和资金扶持的同时，鼓励农民向镇区集中；同时顺应建房潮流，在远离镇区的农村地域建设农民集中居住点以保证耕作半径。而在跨界发展型地区，规划引导这一地区镇村与泰州进行积极的跨界融合，协调城乡发展。
综上所述，规划综合考虑规划区地域差异，在明确各政策分区特征及现状问题的基础上，为各分区制定差异化政策与相应措施，引导镇村因地制宜、健康发展。
4.2.2 乡村衰退现象开始出现
伴随着快速城镇化背景下农村劳动力的大量迁移，规划区内乡村“空心化”和“老龄化”问题突出，乡村衰退现象开始显现。通过问卷分析发现，有38.3%的务工农民长期居住在城镇地区，且部分受访者表示，其家人也会随同进入城镇居住。随着大量青壮年劳动力向城镇流动，村庄内留守的多为老人、妇女和儿童，村庄“空心化”趋势开始凸显。与此同时，随着外出务工人员的比重增加，城郊农村地区常住人口年龄结构也发生变化。在问卷调查尽量选择年轻人的情况下，受访对象年龄仍偏向“老龄化”，六十岁以上受访者比例达37%。由此可见，扬州市城郊地区的农村出现了不同程度的衰退现象。其中，远郊地区由于建房时间更为久远，房屋相对破败，乡村衰退现象更为突出。
针对村庄衰退这一现象，规划一方面提出推动村庄特色产业发展，夯实镇村发展的经济基础，引导村民就近就业。另一方面，规划在公共服务设施和基础设施配置的过程中强调“均等供给，按需配置”，避免过程性浪费。此外，规划通过政策制定引导农民向城镇集中，通过集中安置改善衰退村庄居民生活条件。
4.2.3 农民集中居住大势所趋
长期以来，由于对农村建设管控不足，我国农村建房普遍较为粗放。为推动土地集约利用、拓展城镇发展空间、促进城乡统筹，扬州市近年来积极推进农民集中居住工作，到2014年末规划区范围内共建设农民集中居住点38个。从问卷调查数据看，有45%的受访者表示愿意集中居住。其中，有63.6%的受访者表示原意进入镇区集中居民点居住，以享受镇区便利的生活条件和良好的公共服务；另有36.3%的受访者由于乡土情结等原因，更倾向于在本村集中。
基于此，规划梳理总结出了一系列值得推广的农民集中居住模式。第一种是政府推动建设模式，是指上级政府颁布相关政策后，由镇级政府出台符合农民利益的具体拆迁补偿安置措施，引导农民迁入集中安置区。在此过程中，政府以远低于市场的价格向农民出售集中居住区住房，让农民切实感受实惠。第二种是项目推动模式，是指通过重大基础设施项目的建设，将沿线的农民迁入规划安置区集中居住。在这一过程中，政府可以通过“先建后拆，边建边谈”的方式引导拆迁农民迁入集中区。第三种则是村集体自发建设模式。由于部分村集体经济实力较强，农民也有集中居住的意愿，辅以上级政策的支持，使农民集中居住工作易于进行。以上三种模式具有较强普适性，可对此类农民集中区建设起到指导作用。
规划通过调研分析，立足半城市化地区特征，厘清了规划区村庄发展规律，并将其作为规划编制的重要依据，提出切合当地实际的实施措施，构建因地制定的政策指引，保障规划有效落实。
4.3 确立村庄分类发展体系
江苏省在针对本轮镇村布局规划制定的一系列政策文件①中，对村庄分类的方法提出了明确的要求。本次规划依据上述政策规定，综合考虑扬州市各乡镇的发展情况，构建了“重点村――特色村――一般村”的三级村庄结构体系（图3）。基于此，规划综合考虑各村自身条件和发展现状，依据生态保护和基本农田保护的需要，从区位条件、村庄规模、文化属性、村庄环境、公共及基础设施、产业特色、农业生产方式、周边资源条件等8个方面提出村庄分类原则，引导村庄正确把握自身定位，确保规划合理性。
依据各政策分区要求和村庄分类原则，结合各镇发展实际，本次规划共划定重点村312个，特色村23个，一般村4367个。其中，重点村的确定主要依据各行政村和各乡镇自主酝酿的名录，并由规划人员依据村庄分类原则进行校核，得出最终结果；特色村的确定既参考了各行政村、乡镇自主上报选点，又根据规划人员进行的实地调研踏勘结果，进行专家打分并确定最终特色村名录。
同时，规划还对不同类型的村庄做出具体发展指引，引导重点村通过完善公共服务设施和基础设施配套，成为城镇服务乡村地区延伸的中心节点，发展为“康居村庄”；引导特色村通过依托自身特点、强化特色产业发展、营造特色村庄空间格局，发展为“美丽乡村”；此外，引导一般村通过村庄环境整治，达到“整洁村庄”的要求[16]。“重点村――特色村――一般村”的村庄结构体系，能有效引导村庄差别化发展，在切实带动基础良好、特色鲜明的村庄进一步发展的同时，也充分尊重了村庄演变的规律。
5 结论
在新型城镇化的时代背景下，乡村地域的转型与重构正不断深化，镇村规划面临着巨大的变革。从江苏省新一轮镇村布局规划实践中可以发现，新时期下镇村布局规划应注重以下几个方面：首先，要充分尊重基层组织及农民对村庄发展的实际需求和意愿，通过“自下而上”的规划模式，鼓励村镇自治和公众决策，避免不符农民意愿的“大拆大建”和强推农民上楼的现象出现，确保规划科学可行。其次，规划编制要立足理论研究，准确把握镇村发展的现状与问题，厘清镇村发展趋势，其结果将成为规划编制的重要参考和依托。第三，规划通过构建“重点村――特色村――一般村”的村庄布局体系，一方面，选择自身条件优良、富有挖掘潜力、发展特色鲜明的村庄，制定针对性的发展指引措施；另一方面，对一般村庄进行严格的控制和科学的指引，充分尊重村庄发展规律，引导镇村良性发展，进而积极稳妥推进新型城镇化，促进城乡发展一体化。
注释：
①《江苏省政府办公厅关于加快优化镇村布局规划的指导意见》（苏政办发[2014]43号）、《江苏省住房城乡建设厅关于做好优化镇村布局规划工作的通知》（苏建规[2014]389号）。
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早上好！经县人民政府同意，县村庄规划领导小组研究决定，今天在这里举办全县第一期村庄规划工作培训，目的是为了顺利推进我县村庄规划工作，保证村庄规划质量和进度，确保全面完成我县村庄规划的目标任务。村庄进行科学规划、合理布局，大力改善农村人居环境，是适应形势发展要求，符合建设社会主义新农村的迫切需要，惠及农村千家万户的民生工程。我们要认真贯彻落实好11月17日召开的全县村庄规划工作视频会议精神，充分认识开展村庄规划与规划实施工作的重要性和紧迫性，切实把握好村庄规划的基本原则，明确目标任务，为全面开展村庄规划做好准备及时投入工作。下面我讲三点意见：
一、举办本次培训班的重要性
根据新形势和新任务的要求，省委、省政府决定全面启动全省村庄规划编制工作，用三年时间全面完成村庄规划编制任务。并明确了乡（镇）人民政府具体负责村庄规划的编制和实施，以乡（镇）和村干部为主，新农村指导员和大学生村官为辅的规划编制队伍具体负责规划编制工作，市级已下达我县规划编制的计划数。现在已经是11月下旬，全年的各项工作都接近尾声，年底前各项繁重的工作任务也正加紧落实，而村庄规划的任务刚刚下达，时间紧、任务重、业务性强，在这种情况下，决定专门用一周的时间，集中人力物力财力举办这次培训班，主要基于三点原因：
（一）村庄规划工作任务重、时间紧、经验不足的实际情况。我县村庄规划工作的目标任务是到2012年全面完成个村庄的规划工作，现在只有两年多一点的时间，而要完成今年175个村庄的规划任务，只有短短1个多月的时间了，规划工作时间紧、任务重、广大基层干部业务水平又不高。在这种情况下，如何高标准、高质量地做好村庄规划工作，需要各乡（镇）和各有关单位之间协调配合，对业务知识进行培训，共同学习、共同探讨，从而加强规划编制队伍建设。因此，组织这次培训非常必要。
（二）村庄规划工作人员新、业务不熟的具体情况。今年，我县15个乡（镇）刚配齐了16名乡（镇）规划员，但大多都没有实际工作经验，各乡（镇）的村庄规划领导小组成员和工作队员大多从水务、林业、国土所抽调，由于行业的不同，对村庄规划认识不深、业务生疏，开展村庄规划工作存在很大困难。通过组织这次培训班，让各村庄规划工作人员全面掌握规划的具体业务知识，以便各乡（镇）顺利推进本次村庄规划工作，为全面完成村庄规划工作目标任务打好基础。
（三）村庄分布在边远山区，规划工作难度大、条件差的现实情况。墨江是一个少数民族聚集的的地区，城乡发展不平衡，农村布局不合理，农民发展意识淡薄，村庄规划编制工作严重滞后。农村中存在村庄规模小，布局散乱；农房占地多，浪费大；基础设施配套难，环境差等问题，要科学、合理规划村庄，改善我县农村现存的问题，总体来说难度较大。如何提高规划水平，切合山区农村实际、符合农民的意愿是本次培训要达到的目的。
二、要以这次培训为契机，着力提高村庄规划工作队的整体水平
这次培训目的在于提高我县村庄规划工作队的整体技术水平，但光靠培训是不够的，大家要以这次培训为契机，争取在以下三个方面有明显提高：
（一）要不断提高自身的业务水平。这次培训的主要目的就是提高大家的业务理论水平，各工作队员要认真学习，通过理论学习与实践结合，不断探索新的工作方法和工作途径，提高编制质量和进度。
（二）要不断增强团队的合作意识。本次村庄规划工作时间紧、任务重，这就要求各乡（镇）工作人员团结一致、齐心协力，才能顺利完成本次村庄规划的工作任务。所以，各学员在培训期间要互相学习、积极主动帮助他人，熟练掌握相关设备的操作和规划的基本知识。在今后的工作中，各工作队与工作队之间、各队员之间都要全力配合，共同努力，圆满完成村庄规划工作任务。
（三）要不断提高自身的创新能力。由于，我县各乡（镇）的村庄布局情况不同，所以，在熟练掌握村庄规划技术的同时，要充分继承原来好的经验和做法，吸取别人的经验和教训，科学的进行取舍；要积极用新办法、新举措来处理新情况，解决新问题；要结合实际、因地制宜、不断创新，找出一条适合本乡（镇）、本村庄的规划方法，争取本次村庄规划的科学、合理，创造性的开展工作，总结一套行之有效的工作方法推广使用。
三、要确保学习培训取得实实在在的效果
（一）要端正学习态度，保持良好的精神状态。良好的精神状态是确保培训班取得成效的前提。县村庄规划领导小组围绕本期培训班的主题，对培训内容进行了精心的准备。希望大家要以良好的精神状态，投入到这次培训中来，珍惜为期不长的培训时间，珍惜每一次的授课内容，真正做到静下心，钻下去，使这次培训学有所得，学有所获。
（二）要严格学习纪律，确保学习质量。
严格的纪律是学习培训取得效果的保证。大家要坚持高标准、严要求，做到三个保证，确保这次学习培训的严肃性和实效性。一是学习时间要保证。在学习培训期间，严格遵守学习培训纪律，没有特殊情况，大家不要请假。二是学习培训内容要保证。大家要按照学习培训内容，联系实际进行思考，保证学习培训内容能及时地消化吸收。三是学习培训质量要保证。在学习培训中，一定要集中精力静心学习，潜心钻研，虚心听课，认真做笔记，力求多学一点，学深一点。
（三）要坚持学以致用，做好各项工作。学习的目的在于应用，在于解决实践中遇到的困难和问题。培训班结束后，大家要把学习的成果落实到具体工作中去。培训学习是一时的，而在工作实践中遇到的情况和问题却是不断变化、层出不穷的，所以，在以后的工作中，大家一定要自觉加强学习，坚持在实际操作中学习，不断提高自身能力。
为深入贯彻党的十九届五中全会、省委七届九次全会精神，全面落实《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》、《海南省人民政府办公厅关于加快推进全省村庄规划编制工作的通知》（琼府办函〔2020〕125号）、《中共东方市委 东方市人民政府关于印发<东方市巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施方案>的通知》（东发〔2021〕12号）等文件精神，帮助我市乡镇、村民提高村庄规划建设管理和协同管理水平，夯实乡村规划工作基础，加强基层规划干部队伍建设，建立适应城乡统筹发展需求的规划体系，制定本方案。
一、总体目标
2021年建立覆盖全市的乡村规划师制度。以村庄为单位，由负责编制村庄规划的编制单位全过程的技术指导和服务，加快推进我市村庄科学、有序、可持续发展。
二、工作职责
乡村规划师需协助所在地政府开展镇村规划的制定与实施管理工作。凡涉及村庄规划问题，乡村规划师要有明确意见，所在地乡镇党委、政府应充分听取和尊重乡村规划师的意见。主要负责就村庄发展定位、整体布局、规划思路及实施措施向乡镇党委、政府提出意见与建议；负责乡村调查研究，讲解各类规划政策、技术规定及先进规划理念，为乡村振兴工作队、村委干部、村民代表和村庄党员等提供规划服务。
三、工作内容
（一）向村民宣传国家、省、市相关政策，讲解村庄规划成果，普及村庄规划知识。
1.针对乡村振兴工作队、村委干部、村民代表和村庄党员举办3期规划知识讲座。
2.举办2期由全村村民参加的规划知识讲座。
（二）负责对责任村庄涉及规划建设事务提出研究对策，形成专业意见，并向有关部门及时反馈。
（三）为责任村庄的建设项目提供规划技术咨询。
（四）乡村规划师应在责任各村委会办公室公开联系方式，便于村干部、村民现场咨询或电话、微信、短信、邮件等方式进行技术咨询。
二OO五年一月二十六日
在省委、省政府及市委、市政府的领导下，在省“千万工程”工作协调小组的指导和支持下，我市各级党委、政府能深入贯彻全省“千万工程”现场会精神，进一步加大工作力度，全面实施“千村整治、百村示范”工程，取得了较好的成绩。截至20__年底，全市共完成村庄规划编制1721个，占总任务的92，其中20__年村庄规划任务数为767个，完成780个，完成年任务的102％；村庄整治年任务启动475个，实际启动530个，完成年任务的112％；主要景观线整治任务是启动110公里，实际已启动122公里，完成年任务的111％；示范村建设今年年任务是启动82个，实际启动建设82个，100％完成年任务。20__年，我市共投入“千百工程”建设资金7.2亿元，其中市、县（市、区）财政投入0.65亿元，乡镇财政投入0.523亿元，村集体投入1.7亿元，其它投入（农民自筹和社会资金）4.3亿元。20__年，我市有__市陈岙等15个村获得了20__年度“省级全面小康建设示范村”称号，有23个市级示范村和104个整治村已通过市委、市政府命名为市级全面小康示范村和市级整治合格村。20__年我们主要做了以下几个方面的工作：一、一年来的工作回顾
1、以贯彻落实省现场会精神为契机，进一步加大“千百工程”建设力度。20__年7月25日至26日省委、省政府在湖州召开了全省“千村示范、万村整治”工程现场会，对全省的“千万工程”建设作了再动员、再部署。8月3日市委召开常委会专题传达贯彻会议精神，并于10月8日召开了全市“千村整治，百村示范”现场会，各县（市、区）委书记、分管领导、规划局长、村镇办主任、农办主任、“万民干部下基层”各县（市、区）联络组组长、21个中心镇主要领导、市直属各有关单位主要领导参加了会议。会议由市委副书记包哲东同志主持，与会人员参观了__区、__区的潮埠村和坦头村及全市村庄规划编制和整治成果展，四个县（市、区）在会议上作了经验介绍，__x副市长在会上传达了省现场会精神，__书记在会上作了重要讲话。各县（市、区）党委、政府也迅速行动起来，召开常委会、书记会议或现场会认真研究并予以贯彻和落实。如__区召开了全区“村庄整治”现场会，对下步工作进行再动员再部署，并加大了投入力度，区财政在上半年拨付100万元的基础上，10月份又拨付100万元。__市强化了工作力量，给村镇办配备了1名专职副主任，并选调了2名专职人员，同时实行市领导联系点制度，并安排村庄规划编制补助资金400万元，村庄整治以奖代补经费1000万元。
2、树立典型，突出特色，全面推进示范村建设。实施“千村整治、百村示范”工程，示范作用很重要，搞好一个典型能够带动一片。在具体工作中，我们十分重视典型示范的培育。首先抓好选点，我们从全市6000多个村中，选择了111个具有代表性和个性的村作为小康示范试点村，大胆探索，努力出成效、出经验，以点带面、推动面上工作。其次抓特色，__地处浙南，地形复杂，有山、有水、有海岛、有古村落，而且私营经济发达、思想观念超前，许多地方都有独一无二的生态环境和人文景观。因此，在示范村的选择上，我们除了区域位置、班子建设、群众基础和经济条件等因素外，还特别突出地方的特色，努力建设一批具有__水乡、海岛、山村和经济特色的生态村、环保村、渔家村、旅游村和经济特色村，使温州的“百村示范”更具吸引力和活力。现在，__、__都在结合当地古民居、古村落的开发保护，建设整治示范村，以带动古村落旅游业的发展。如__县大若岩镇埭头村去年以来投入200多万元开展古村落的维修和环境整治；__县则根据海岛特色着力抓渔家村、海岛村的建设。其三抓投入力度的倾斜。对示范试点村建设，市、县两级都给予了比较优惠的扶持政策和奖励措施，如市级示范试点村在建设中，土地指标不足可以申报并予以适当增加，项目审批开辟绿色通道；对优于市级示范村建设标准建设的示范村，市委、市政府予以奖励50万元；乐清市对达到新农村示范的予以奖励60万元等。其四抓管理。对市级示范试点村我们实行动态管理，对未按时完成规划编制和启动建设的村或已启动建设，但在建设中未按规划实施的村庄，取消其示范试点资格，对其它符合示范试点村条件的村，通过一定程序予以增补。通过优胜劣汰，敦促示范村搞好工作。目前，我们正根据示范试点的工作情况进行调查摸底，对市级示范试点村实行动态管理。
3、出台政策，加大投入，营造良好的工作环境。为引导好“千村整治、百村示范”工作，我市制定了《关于开展“千村整治、百村示范”的实施意见》、《__市“千村整治、百村示范”工程目标责任考核办法》、《__市村庄整治实施标准》等10多个关于加快村庄规划建设与整治的文件，从政策上引导和扶持“千村整治、百村示范”工作的有序推进。一是在财力上给予适当扶持。市财政每年拿出1000万元，用于“千百工程”的以奖代补。各县（市、区）每年也都安排一定的财力用于此项工程建设。如__、__20__年均拿出1400多万元用于“千百工程”，__县在财政较为紧张的情况下拿出470多万用于“千百工程”。20__年全市各级财政投入“千村整治、百村示范”工程专项资金约达1.2亿元，其中市本级1000万元，各县（市、区）财政投入5515.2万元，各乡（镇）财政投入5238万元。二是在用地政策上给予支持。在村庄整治中，除了宅基地退建还耕和土地整理等继续享受省定扶持政策外，市政府每年拿出1000亩用地指标对部分用地紧张的示范村予以平衡，各县（市、区）也都拿出一定数量的用地指标，确保示范村和整治村建设。三是减免有关规费，减轻农民负担。凡涉及“千村整治、百村示范”工程建设收 费的，原则上能免则免、能减则减。如市级试点示范村建设中涉及的城镇基础设施配套费和招投标、土地登记发证等涉及的行政（事业）性收费，都予以免收。据不完全统计，20__年和-20__年仅__县就为全县减免各项收费1000多万元。四是运用市场机制，拓宽建设资金筹措渠道。我们发挥__市场机制灵活和民间资金充裕的优势，通过市场化运作，综合运用村镇土地资本、地域空间和其它经济要素，建立多类型、多形式、多渠道的投融资机制，广泛吸纳社会资金参与村庄整治和建设。20__年，我市共投入“千百工程”建设资金7.2亿元，其中各级财政投入1.2亿元，村集体投入1.7亿元，其它投入（农民自筹和社会资金）4.3亿元。
4、规划先行，科学布局，努力提高建设档次。规划水平的高低，在一定意义上说，决定着村庄建设的成败。在工作中，我们坚持规划龙头带动，以规划的高起点实现建设的高档次。我们制订了《__市村庄规划编制办法》和《__市村庄整治规划的指导意见》，提出规划编制要把超前性和实用性结合起来，既要避免过去的无规划，又要避免有规划而无法实施的情况出现，同时要求编制的村庄规划能体现当地的经济和地域特色，为当地经济发展提供条件。我们还要求在编制规划时，打破行政区划的界限，从全局一盘棋的角度出发，合理安排生产、道路、绿地等建筑与设施用地的空间布局，统筹规划工业区以及教育、文化、卫生等公共设施和生产生活配套设施，促进基础设施在更大范围的共建共享，提高资源的利用率。在充分考虑__经济社会发展水平和广大农民群众意愿的基础上，分村改型、整治型、保护型、保护和恢复型等几个层次，因地制宜编制规划。根据__乡镇财力，我们在村庄规划编制设计费上，采取请有关部门支持一点，县（市、区）、乡镇财政补一点，村集体经济出一点，设计单位设计费优惠一点等办法。如__市对每个村庄规划编制予以以奖代补3万元，__县按每个村财政予以以奖代补设计费的60，不足部分由乡（镇）村解决。同时，对未按规定时间完成村庄规划编制的村，将暂缓一切建设项目审批。在各有关部门的努力下，20__年我市完成村庄规划编制780个，完成年任务的102，到20__年底，村庄规划编制工作已完成总任务的92。同时，我们还积极做好抗灾救灾工作，20__年14号“云娜”台风过后，市规划局、村镇办召开紧急会议，要求各县（市、区）规划局、村镇办抓紧编制好灾民安置、灾后重建的用地布点规划和落实选址定点方案，并制定了相应的规定和措施，下发了《关于切实做好抗灾自救灾民安置用地规划工作的通知》、《关于免收灾区民宅重建部分服务收费的通知》等，通过努力，各县（市、区）共已编制完成灾民安置用地规划19个，完善原来规划25个，启动编制8个，总用地面积2142亩，拟安置户数7029户，切实保证了灾后群众安置工作顺利开展。
5、注重结合，狠抓整治，着力改善城乡环境面貌。20__年以来，我市将“千村整治、百村示范”工程的工作重心转到村庄整治上来。在具体工作中，我们将此工程同全市正在开展的“双整治、双建设”、“先锋工程”、“乡村康庄工程”、“万里清水河道工程”、“欠发达地区奔小康工程”以及争创“文明村”、“卫生村”等活动结合起来。针对各地的情况，对不同的村实行分类指导。一是对“城中村”、“镇中村”按照城镇总体规划，实行统一设计、统一拆赔、统一建设、滚动开发，联合建设组团式住宅小区。二是对经济相对发达的村，推行统一规划，整体拆迁，重新建房，按建设现代化新农村标准建设。三是对一般村，按照边拆边建、逐步改造、局部整理、扩大绿化、增加公共设施以环境改善为原则进行建设，对村内实行“五改”、“六化”建设，努力清除脏乱差现象。四是对山区的村，采取通过整村迁移或分散落户的办法，达到旧村改造的目的。如__市白石镇合湖村，通过走“拆、整、建”相结合的路子，全村面貌发生了很大的变化，一个“环境优美、规划合理、设施完善、经济发达、生活富裕、社会文明”的社会主义小康型新村庄已初具规模。在搞好面上整治工作的同时，我们还启动了沿高速公路、省道、国道、县道、塘河、沿江等交通干线和主要交通节点（交叉口处）等110公里的主要景观线整治工作。20__年，我市的村庄整治和示范村建设，取得了明显成效，有15个村获得省级全面小康建设示范村荣誉称号，有23个市级示范村和104个整治村已通过市委、市政府命名为市级全面小康示范村和市级整治合格村。
6、加大指导与督查力度。为使“千百工程”进一步落到实处，我们加大了对“千百工程”指导与督查工作力度。加大指导力度主要是通过召开现场会、分组分批督查、每月通报督查、下派指导员等形式进行。20__年、20__年及20__年，市委、市政府分别在__、__和市区召开“千百工程”现场会，通过现场实地参观及对各县（市、区）的工作点评，起到典型引路、全面推开的作用。20__年10月，市委组织部从全市选调了13名具有丰富工作经验的市级机关科级干部赴13个村进行挂职。20__年3月15日，我市全面启动“万名干部下基层”活动，把抓好“千百工程”作为下派干部的主要工作任务之一。这些措施为推动“千百工程”起到了积极作用。我市还通过检查和督查的形式来推动“千百工程”工作。20__年2月，市 人大、市政协、市政府等有关部门分组对各县（市、区）政府进行了督查。工作督查后，市委、市政府领导还专门召开会议听取汇报、布置工作，__副书记、__副市长专门听取了汇报。市委督查室每月对“千百工程”进展情况进行通报。市村镇办组织有关部门3次对规划编制、整治工作的检查。5月份，我们还配合省“千万工程”检查组认真做好20__年度的村庄整治考核工作，共抽查了__县鹤盛乡岭上村、__市淡溪镇黄塘等13个村的“千万工程”建设情况。经检查考核，我市的__、__、__、__四个县（市、区）获得县级村庄整治建设工作优胜奖，各获奖金30万元；__、__、__等七个县（市、区）获得县级村庄整治工作合格奖，各获奖金15万元。
7、整合力量，建立机构、加强宣传和培训。为加快我市“千百工程”步伐，我市还专门成立了由市长任组长，分管副书记、副市长为副组长的村镇规划建设领导小组，领导小组下设办公室，分设综合、规划建设、整治、督查四个组，并从机关各有关部门抽调精干力量负责各组的日常工作。各县（市、区）也都相应成立了村镇规划设领导小组，并组建了相应的工作班子。如__市成立了旧村改建指挥部，定编15人，并从有关职能部门抽调6人派驻指挥部工作；__县成立了村庄整治与旧村改建办公室，定编12人（另有三个领导职数不计在内），__区成立了区村镇办，暂定编5人。其它县（市、区）也采用定编和借调办法予以解决。到20__年底，各县（市、区）从事“千百工程”工作人员共有115名，其中专职人员74名、兼职人员41名。列入村庄整治范围的各有关乡镇、村也正在逐步建立专门工作班子，配备工作人员。为加快“千百工程”建设步伐，整合各方的力量，市委、市政府在20__年颁发了《关于__市村镇规划建设领导小组成员单位今年需重点解决的有关问题的通知》，明确了20__年各成员单位的重点，如市房管局起草《__市集体土地房屋拆迁管理办法》，市环保局起草《环保村建设标准》，并建立了各成员单位联系村制度，在资金和人力予以大力支持。
我们还积极运用会议动员，媒体宣传等多种方式，广泛发动群众积极参与村庄环境整治建设。如20__年12月份温州日报利用近一个月时间对我市的“千百工程”建设特色村进行了专门的连续报道。我们在10-11月，还组织了“千百工程”规划与整治成果展示，并分别到各县（市、区）进行近二个月巡展，参展人数达数十万人，通过这项活动，进一步提高了广大群众对“千百工程”的认识，激发了大家积极参与“千百工程”建设的热情。
为进一步提高各县（市、区）、镇和村两委干部和技术骨干对“千百工程”的认识，20__年，我市组织了二期培训班，约400多人，对各县（市、区）村镇办、村干部进行了培训。各县（市、区）也纷纷组织培训和参观，据不完全统计各县（市、区）举办培训班18次，参加培训人数达近20__人，组织外出参观近50次，外出参观近3000人。
20__年以来，特别是湖州现场会后，我市各地对“千百工程”建设的力度进一步加强，投入力度进一步加大，工作措施进一步强化，成效是明显的。但与兄弟地区相比还有很大差距，也存在着许多困难和问题，主要表现在：一是工作进展不平衡。个别地方工程进展缓慢。有些领导对实施“千百工程”认识不深，重视不够，“等、靠、要”思想严重。二是投入资金不足，“千百工程”量广面大，我市农村建设政府欠帐多，基础设施薄弱，从近两年实施情况来看，部分县（区）投入仅100-200多万。三是土地政策，由于宏观调控，20__年、20__年专项土地指标均无下达，制约旧村改造和村庄整治工作。
二、20__年工作目标及工作安排
1、指导思想
20__年我市实施“千村整治、百村示范”工程的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大和十六届四中全会精神及省委“八八战略”，树立科学的发展观，以全面建设小康社会为目标，按照以人为本和统筹城乡协调发展的要求，进一步统一思想，加强领导，明确责任，强化管理。以示范村（样板村、特色村）建设为抓手，以主要景观线、城郊结合部的村庄及中心村整治为重点，全面推进环境整治及城乡一体化进程，加快“千村整治、百村示范”工程建设步伐。
2、工作目标
（1）以加大示范村（样板村、特色村）规划设计的进一步优化为主要内容，加快山区、半山区200个村庄规划编制，以村庄基础设施如垃圾处理系统，给、排水系统的布点与建设为抓手，改善农村生活环境。
（2）按照“村美、户富、班子强”的全面小康示范村建设要求，建设省、市级示范村30个，到20__年全市建成100个小康示范村。
（3）以“三改”、“六化”为主要内容，全面开展对400个村的环境整治工作，完成对市级150个整治村的验收。整治的重点是，沿高速公路、国道、省道、河道、旅游景区交通干线两旁、城（镇）郊结合部的村庄及中心村等。
（4）每个县（市、区）要完成一个垃圾集中收集和无害化处理的试点（以乡（镇）为单位）；要完成2个生活、生产污水净化处理的试点（以村为单位）。
3、工作重点
（1）优化村庄规划编制，加强规划和建设水平。今年规划编制的重点是，村庄布点规划、示范村（样板村、特色村）规划的优化、山区、半山区规划的编制及各县（市、区）垃圾收集处理系统、给、排水处理系统的布点规划和片区规划的编制。在优化规划中要结合地质灾害等安全问题及对部分村庄的选址和用地布局进行优化和调整。同时要完善规划实施的机制和措施，加强对村庄规划工作的检查、指导与督促，切实发挥规划对建设的指导作用，进一步提高村庄规划水平和建设品位。
（2）加快示范村建设步伐，加大重点村整治力度。要抓好30个省、市级示范村建设。示范村建设要提高品位，体现特色。做到示范引导与群众参与相结合、政府主导与市场运作相结合、加快进度与确保质量相结合、重点突破与整体推进相结合。综合考虑村庄的生活、生产、生态等功能的安排和教育、文化、娱乐等设施的布点，做好与产业发展、基础设施等方面的衔接，整合各方面的资源，完善农村社区的功能。要根据省、市“小康示范村建设标准”建设示范村，配套完善相关公共设施，进一步完善功能，提升档次。村庄环境整治要突出重点，扩大覆盖面。整治村的主要工作内容是，全面开展改路、改水、改厕、拆除违章建筑、村庄绿化等。并加大对高速公路、国道沿线的村庄的集中整治。同时，把实施“千百工程”与“千里清水河道”工程、“千里绿色林带”工程、“乡村康庄工程”等紧密结合起来，整体推进环境整治和村庄建设，使农村面貌和农村居住环境、生活质量有明显改善。
（3）以垃圾、污水处理为抓手，启动以乡镇为单位的区域性环境整治，加快农村生态文明建设。要从区域的角度出发，加强生态文明建设，加大区域垃圾无害化处理和生活、生产污水净化治理力度。20__年每个县（市、区）要完成一个乡（镇）的试点，实行垃圾集中收集和无害化处理、完成2个村的给排水净化处理的试点。力争到20__年，全市要有一批实现生活生产污水净化处理，切实提高整治建设的质量，改善农村的整体环境。
（4）建立环境卫生长效管理机制，推进农村社区化管理。随着一批示范村的建成，如何保持已经取得的建设、整治成果，把传统村落转变为现代化的农村新社区，是推进城乡一体化，缩小城乡差别的关键，也是下一步工作的又一个重点。为此，要开展深入调查研究，会同民政等有关部门对农村社区管理工作进行调研，一方面要建立农村卫生长效管理机制，另方面要借鉴城市社区建设和管理的理念来建设农村社区，让城市社区的建设管理办法和措施逐步向农村延伸。
（5）加大机制创新的力度，加大投入力度切实解决有关政策和机制问题。重点要创新政策推进机制、工作激励机制、市场运作机制，确保有钱办事、有人管事、有章理事，核心要解决资金和土地两大问题。解决资金问题，一是健全公共财政的投入机制，不断加大投入力度。随着财政收入的增加，要增加对农村建设的投入，尽可能落实好“从土地出让金中提取村庄整治建设资金”的政策。二是建立健全部门资金的综合利用机制，多渠道筹措建设资金。要综合利用相关部门安排的项目建设资金，发挥集聚效应，真正把“示范的点定在哪里，相关部门的服务和资金配套就跟到那里”。三是建立健全建设资金的引导机制，增加集体和农民个人的投入。以政府投入的增加，带动村集体、农民和社会力量资金投入的增加，积极引导先富起来的农民捐资捐物，支持村庄公益事业建设。四是建立健全市场化的投入机制，扩大建设资金来源。通过集约和节约使用村庄建设用地和盘活土地资产，筹措示范村建设资金，积极引导各类市场主体参与村庄整治建设。积极探索通过宅基地置换、土地整理等办法，做好节约用地、集约用地，实现占补平衡。
全区村镇规划工作的范围为荆高速公路以西所有集镇和村庄。目标是：年完成镇总规修编、镇和镇以及国道沿线重点村规划编制，期末完成全区所有村镇规划。
二、村镇规划的基本原则
（一）坚持科学规划。村镇规划要按照城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展的要求，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其它公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。
（二）尊重农民意愿。编制村镇规划要广泛征求和听取农民意见，符合当地发展实际，体现地方特色，体现富民强村要求。
（三）节约土地的原则。编制村镇规划要依据国民经济和社会发展规划，与土地利用总体规划相衔接，做到保护耕地，节约土地资源。
（四）坚持有序推进。编制村镇规划要按照先重点后一般的要求，突出抓好集镇、中心村、国道沿线村庄规划，分清主次，先急后缓，有序推进。
三、村镇规划的职责划分
全区村镇规划编制工作由区建设局总牵头，镇（办）和村负责落实，相关部门密切配合。
（一）区建设局的职责。主要负责村镇规划编制工作的组织协调和管理；负责制订和落实全区村镇规划编制的目标、任务；负责委托具有相关资质等级的单位或机构进行规划编制，并对规划的内容、质量和程序等进行技术把关。
（二）区财政局的职责。主要负责村镇规划编制经费的调度；负责将村镇规划编制经费纳入财政预算；负责省、市、区村镇各专项经费的落实，并加强监督和管理。
（三）镇（办）的职责。在区建设局的安排指导下，将村镇规划工作作为经济社会发展的重点工作之一，明确分管领导，指定专人负责，在人、财、物上给予大力支持，全力配合、全程参与本地村镇规划的测绘、组织评审等工作；负责组织镇人大代表对镇总体规划进行审议、审议意见处理和报批；负责完成年度村镇规划任务。
（四）村（居）委会的职责。全力配合、全程参与村庄规划的测绘，并提供有关情况，为规划机构开展村庄规划搞好协调和服务，提供人力、物力支持；负责组织村民会议或村民代表对村庄规划进行讨论，并将讨论意见报送镇（办）。
（五）相关部门的职责。土地、交通、农业、林业、水利等相关部门根据编制村镇规划的需要，及时提供有关基础资料，安排相关人员搞好工作配合。
四、村镇规划的程序和内容
（一）镇（含集镇）规划的程序和内容。编制镇总体规划草案，先将规划草案予以公告，并采取论证会、听政会或者其他方式征求专家和公众意见，公告的时间不得少于三十日，同时经镇人民代表大会审议通过，然后报上一级人民政府审批。规划内容包括：镇和集镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等，规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为镇总体规划的强制性内容，规划期限为二十年。
（二）村庄规划的程序和内容。编制村庄规划，先将规划草案予以公告，并采取论证会、听政会或者其他方式征求专家和公众意见，公告的时间不得少于十日，同时经村民会议或者村民代表会议讨论同意，然后报上一级人民政府审批。重点村的规划内容包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。一般村规划编制内容主要包括“三图一书”，即：村庄现状图、村庄规划图、综合管线图和规划说明书。
五、村镇规划的实施和管理
村镇规划经法定程序审批后方可实施，规划一经批准，任何单位和个人不得擅自改变，并服从规划管理，做到没有规划不决策，没有详细规划不供地，没有批准的规划不招商，坚决制止和纠正规划实施中的随意性。确因建设需要修改时，要严格按照法定程序进行修改和报批，特别是修改规划强制性内容的，要先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案，并将修改方案按审批程序报批。加强村镇规划建设审批管理，严格执行先规划后建设和没规划不建设的有关规定，确保法定的村镇规划、遵照法定的程序进行建设。
[关键词]：社会主义新农村、现状分析、规划调整
根据国务院精神，吴江市震泽镇人民政府于06年初开始了新农村的规划调研工作，因《中华人民共和国城乡规划法》是在两年后才制定和施行，所以当时编制村庄规划的技术要领、规划手段等都没有国家标准，但江苏省在此前已颁布《江苏省村庄建设规划导则（试行）》，为当时的规划编制工作找到一定的依据。震泽镇根据实际情况出发，由镇建管所负责，配合设计单位按照市规划局初步预定的布点为依据，展开了一场历时近一年的新农村规划工作。
从2006年至今，吴江市规划部门总结了近年的规划建设经验，进行了新农村规划的修编。震泽镇此次修编，在原来19个村43个规划集居点中对7个村进行了适度调整，从力度上来说比4年前的小。且从类型上此次调整的也仅为当时四类中的一类，说明原规划是成功的。通过本次修编，对现状和几年来的建设做出分析和建议。
震泽为古镇，目前城市与农村空间形态发展良好，特别在318国道以北地区，村庄原始形态保留完整，留下了江南水乡特色的记忆。近几年的高速公路和城市道路建设，在震泽形成了便捷的交通体系。为打造吴江市副中心，支撑起西南片区中心镇重担创造了条件。
在06年的规划中，我们把整个震泽镇村庄按照现状和布点规划归纳为以下四种布局形式：
一、 以花木桥村为代表的一个中心规划点（这里把它称作“中
心村”）附带一个或多个规划点（这里把它称作“自然村”）的多规划点行政村布局形态。在布置中，村委会、活动室、医疗卫生站等行政建筑和商业等公共建筑布置于中心村，行政村中其余自然村仅布置少许简单的商业及辅助用房。这样的布局形式节省土地，节约基础设施建设投资的目的。这类村庄的特点就是原生态较好，基础设施需要加强建设，引导农民大力发展特色经济。
二、 以前港为代表的一个行政村只设置一个规划点的形态。这
些自然村落，本身形态较集中，人口较少，集中于交通条件较好的现有自然村位置上设置一个较大的规划点。这类村庄的特点是村域建筑相对密集，人口较少，基础设施配套较少。
三、 以曹村为代表靠近原八都镇镇区的行政村，这部分村庄经
济较发达，但因村域内土地大部分已经划为工业用地，能作为规划安置居民点的土地较少。这类村庄的特点就是规划点少，规划面积小，规划基础设施完善。
四、 勤幸村，村庄的公寓安置点在整个镇区规划点上比较特殊，
因从镇区总体规划的角度，不设置中心城区的新农村点，这些村庄的人口搬迁就考虑使用城市小区的形式解决。
根据四年来的建设和总体规划的推进，四种村庄形态中后三种得到充分的发展和论证。这三种形态都有一个共同点，就是对于基础设施的建设、分散土地的规整、生活设施的配置等公共配套工作，都能方便完成或已有部分配套。一个村庄仅一个点，本身村庄规模有限，基础设施等容易集中，村庄管理上方便易行，交通配套直截了当。靠近原八都镇区或要建公寓安置点的村庄，更是方便易行，所以在这几年的建设中，均取得不小的收获。特别是在318国道两侧的村庄，这些年来利用交通便利条件经济得以飞速发展，下面从2005年和2008年震泽镇部分村庄经济收入表格可以反映出新农村建设来几年内的村庄经济状况：
震泽镇部分行政村经济情况比较
村名
2005年 2008年 2005年 2008年
农村经济总收入(万元) 农村经济总收入(万元) 农民人均纯收入
(元/人) 农民人均纯收入
(元/人)
勤幸 2769 3250 8230 11788
朱家浜 11982 14648 8861 12850
三扇 11931 14606 8820 12690
众安桥 6381 7252 8687 12284
兴华 12813 16084 8698 12700
大船港 15660 24347 8258 14858
贯桥 6923 8206 8984 12479
曹村 9179 10513 8940 12293
夏家斗 11120 3436 8568 11950
龙降桥 20912 29517 9019 13000
花木桥 9485 12749 8644 12175
数据来源：《吴江统计年鉴2005》、震泽村镇统计卡片2008.
经济建设得到大力发展之后，06年编制的规划就和现有的经济发展出现了矛盾。比如工业用地和规划点的矛盾、村民经济条件提高而要求改善居住条件和宅基地审批的矛盾，所以修编工作势在必行。
2010年的修编中主要针对第一种规划形态进行调整。在06年规划过程中，考虑目前震泽镇村庄历史上进行过合并，大部分村庄都为原来2个或2个以上村庄合并而成，在居住区域感、耕地区域划分、村庄现有交通等方面都形成一定的分区和模式。所以在规划形态是一个中心规划点，然后根据村庄规模和组织形态附带一个或多个规划点的发展模式。在近几年的实践中发现，这样分散布点的模式，和近几年的经济发展有矛盾，且管理上存在缺点，镇村两级政府推进缓慢，特别是新建宅居地的审批上更是困难。并发现在有限的建设资金条件下，多点规划布局模式难以做好多点的交通、市政、环境等配套设施的建设。
修编工作开始，震泽镇规划主管部门根据实际情况，与村委会多次调研协商后，上报吴江市规划局并根据规划局组织修编的布点规划，在原部分村庄多规划点的基础上做如下调整：1、中心点调整为规划点，其余布点适度减少并调整为保留点。2、加强或调整规划点的建设力度和规划力度，其中包括适度扩大规划点范围，加强规划点连接城市交通道路的建设，加强规划点基础设置的建设。3、对其余布点从规划点变为保留点后。保留点不允许新批宅基地，仅同意村民翻建现有住房。4、行政村范围内村民达到新建住房标准的，一律在规划点内安排宅基地。5、远期发展上，保留点逐步取消，村庄都形成一个大集居点形态。