时间：2023-06-06 09:33:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇宅基地条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、清理的范围、内容。
范围：全镇行政区域内所有村民宅基地、临时占地和企业占地。
内容：1、登记、发证情况。宅基地是否及时进行使用权登记、变更登记和注销登记，每处宅基地是否都有宅基证。临时占地、企业占地是否进行使用权登记、发证，临时占地、企业占地时效是否过期。
2、耕地占用税和契税征收情况。
二、法律责任。
根据《中华人民共和国土地管理法》、《河北省土地管理条例》、《河北省农村宅基地管理规定》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》、《中华人民共和国契税暂行条例》和**人民政府20号文件“关于加强农村宅基地管理若干问题的暂行规定”，要求如下：
1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《河北省土地管理条例》第十六条，农村集体土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，农村村内闲置宅基地、空闲地所有权归集体所有，确需原有宅基的，按规定报批，否则一律收回，归集体所有，统一安排。
村周边空闲地、场院、坑塘、废弃地、林地等属集体所有，任何人不得私自乱抢、乱占，由村委会统一安排使用。
2、村民未经批准非法占用土地建住宅的（现有房屋没有宅基证），按《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条，《河北省土地管理条例》第五十六条、第六十七条、第六十八条责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，并处罚款，罚款金额为非法占用土地每平方米十元以上三十元以下，确需宅基地的，按规定报批，占用村内空闲地的，批准面积为200平方米，每超一平方米收五元复垦费，证款壹佰元。
历史遗留的老房屋，没有办理宅基证的，按本条办理。
3、宅基地与宅基证不符的，超出面积每平方米罚款5—10元，限期拆除，确需宅基地的按规定报批，换证费壹佰元，证大房小的必须核实准确面积填表换证，换证费壹佰元。
4、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《河北省土地管理条例》第五十八条，农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，是空心村的村庄，村外宅基地，原则上不予审批，确需办理的从一平方米起，收取10—15元复垦费，证款壹佰元，按规定报批。耕地一律不予报批。
5、严禁私自买卖宅基地，违者依据国家有关法律规定予以严肃处理，没收非法所得，并处罚款，对确需宅基地的按规定报批。宅基证换姓名，按新办证处理。
6、宅基证丢失的，按无证处理，重新办证。
7、越权或化整为零批准占用土地的批准文件无效，其土地按非法占地论处。
8、鼓励各村招商引资，兴办企业，养殖业，经镇政府勘察审核后，报上级管部门批准。没有经过上级土地主管部门批准，私自建企业、厂房的，根据《中华人民共和国土地法》规定，限期拆除，并处罚款每平方米10—30元，同时交纳土地占用税。
9、各村取土用土，必须向镇土地主管部门申请办理取工许可证，取土点设在坑塘、沟渠，严禁在耕地中乱挖、乱取土，违者恢复土地原貌，并处罚款每平方米15—30元。
10、根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（87）国发第27号之规定，占用耕地建房或从事其它非农业建设的单位和个人，都是耕地占用税的纳税义务人，农村居民所建住宅，税额为每平方米元，其它非农业建设的单位和个人每平方米为元，对单位或者个人获准征用或者起过两年不使用，按规定加征两倍以下耕地占用税。
第二条本办法所称宅基地，是指苏木乡镇和嘎查村的农业户口或城镇非农业户口的居民（以下简称居民），在农村牧区的住房和杂屋等附属建筑物占地及庭院占地。
居民在自治区境内使用宅基地，必须遵守本办法。
第三条居民建房，应利用旧宅基地。在空闲地、劣地、废弃地的，不得占用耕地和好地。
第四条各级人民政府应加强农村牧区宅基地管理，严格申请、审核、批准手续。
第五条居民对宅基地，只有使用权，没有所有权。
第六条居民使用宅基地，应符合苏木乡镇土地利用规划和村镇建设规划的要求。
未作村镇建设规划的，应按照土地利用规划，搞好宅基地规划，经旗县级土地管理部门和村镇建设管理部门审查，由旗县级人民政府批准后执行。
第七条有条件的地方，可以迁并分散的村庄和零散住户，复耕原址，扩大耕地面积。迁并应符合土地利用规划和村镇建设规划。
鼓励城市郊区和经济条件较好的人口密集地区集中建房和建多层住宅。
第八条旗县级人民政府应制定宅基地用地计划，经盟行政公署、设区的市人民政府计划部门和土地管理部门审核后，报自治区人民政府批准下达执行。
第九条居民建住宅实行一户一宅。宅基地面积按照《实施办法》的有关规定执行；宅基地的申请、审批程序，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关规定执行。
第十条具备下列条件之一的，可以申请新的宅基地：
（一）因国家或集体建设占用土地，原住宅需要拆迁的；
（二）因土地利用规划及村镇建设规划，原住宅需要拆迁的；
（三）因腾优占劣将原址复耕复植，需搬迁的；
（四）达到婚龄，确需建住宅的。
第十一条宅基地使用者应按批准用途使用，不得买卖和非法转让。
第十二条居民依法使用的宅基地，由旗县级人民政府登记造册，确认使用权，核发使用证。
第十三条居民住宅依法出售、继承、赠与引起宅基地使用权转移的，应向所在地集体经济组织或嘎查村民委员会提出申请，经苏木乡级人民政府审核，由旗县级人民政府土地管理部门办理宅基地变更登记手续，换发使用证。
第十四条宅基地实行有偿使用的原则。对超过规定标准，确实不能收回土地的，应按超占面积数量加收使用费；对五保户、军烈属、特困户可以减收或免收费用。具体收费办法另行制定。
第十五条宅基地使用费实行专款专用，主要用于嘎查村基础设施和公益事业建设。各级土地管理、财政、审计部门监督其使用，任何单位或个人不得挪用。
第十六条宅基地使用权发生争议时，当事人应协商解决。协商不成的，由苏木乡级或旗县级人民政府处理。当事人对处理不服的，可以向作出处理决定的上一级人民政府申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定通知之日起十五日内向人民法院；也可以直接向人民法院。
第十七条宅基地争议处理期间，双方应维持宅基地及其附着物使用现状，任何一方不得改变和破坏。
第十八条宅基地纠纷处理期间，故意制造纠纷、煽动闹事、阻挠处理工作正常运行的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
关键词:集体土地;宅基地;利用;管理
中图分类号:S-9 文献标识码:A 文章编号:1674-0432(2010)-10-0035-2
1 农村宅基地现状及存在的问题
近年来,我省按照中央和省人口资源环境会议精神,开展了数次农村宅基地利用和管理情况调研。如早在2001年,就曾在全省选择10个县(市)的10乡镇116个行政村进行样点调研。我省是一个农业大省,农村宅基地面积比较大,宅基地350多万宗。在外业调查取得第一手资料的基础上,从管理经验和统计数据、典型案例分析入手,研究农村宅基地利用现状、发展规律。结果表明,我省农村宅基地利用和管理存在很多问题。
1.1 宅基地超占面积现象严重
按照《吉林省土地管理条例》规定,农村宅基地面积最大不得超过330km2。但是,现实中宅基地超占面积现象极其普遍,如10个样点乡(镇)调查显示超占面积约为村庄规划总面积的23%,初步统计人均占地约370km2,户均宅基地约800km2,远远高于规定的标准,其中超占面积在100km2以上的有3万多户。具体分布情况,从东部到西部超占面积越来越大,从城乡结合部到偏远村庄超占面积逐渐增大,经济发达地区比相对落后地区超占的少。
1.2 宅基地利用不合理甚至空置
抽样调查结果表明,在宅基地布局方面分别零星、散乱,利用不合理,村庄作为宅基地比较集中的地方在土地利用方面十分粗放,每户宅基地之间有大量的土地被闲置、浪费,利用率非常低,特别是人均土地面积比较多的地区更为明显。由于各方面原因导致很多宅基地出现空置,如人口的减少和流动,旧宅基地的废弃等等,这种空置现象在偏远、落后的地区较为突出,有的空置率达到0.4%以上,而且这种现象还呈现出逐年增长的趋势。另外,在我省部分地区由于土地碱化因素的影响,甚至出现了“光屁股”屯、空心屯状况。
1.3 一户多宅增加,非法转让普遍
随着农村人口增长率的降低以及农村人口向城市流动,农村人口特别是欠发达地区出现负增长趋势,很多空置的农村住房出现了转让情况;一些农民在经济条件变好之后购买地点、环境等均比较好的宅基地建房,也造成一户多宅现象发生;有的旧宅基地破旧、倒塌后不在原地重建而直接购买他人房屋居住,还有的通过继承、赠与等途径将多个宅基地过到一人名下,出现一户多宅现象。另外,许多农民将房屋转让时不依照规定及时进行变更过户,对土地使用证重视不够,还有的将宅基地转卖给城镇工业户居住或建厂等使用,土地使用权却无法通过合法方式进行转移,导致非法转让现象普遍发生。
1.4 宅基地用途发生转变
随着农村经济的发展,宅基地已不仅仅局限于居住。在城乡结合部家庭作坊发展较快,出现前店后厂、前厂后宅等混合用地类型;偏远地区,主要由于家庭种植、养殖乃至加工等个体或规模经营模式的发展等原因,致使一些宅基地变成了养殖场、种植场或加工厂等,改变了原居住用途。目前农村宅基地在使用功能上,基本被划分为住宅区、生活辅助区、生产区三个大致用途和区域。还有很多宅基地在非法买卖后改变居住用途,特别是城乡结合部的城镇居民购买农村宅基地多用于商业或工业等用途。
2 问题产生的原因
2.1 历史原因
1986年《土地管理法》颁布以前,对土地的重视程度不够高,农村宅基地管理制度不健全,完全由生产大队自主分配,宅基地面积普遍偏大。特别是在1982年至1986年间,农村出现建房高峰,农民争相超占宅基地,这一时期超占的数量占超占总数的50%左右。有的偏远地区一般在80%左右,东部山区以及发达地区低于50%。
2.2 管理方面的原因
在《土地管理法》出台后,由于各地土地管理机关还在初步建设阶段,许多工作人员是临时招聘的,加上乡、镇政府的审核较松,对宅基地的管理不够规范和严格,超面积批准现象依然存在。在《吉林省土地管理条例》出台后,个别地方仍制订了土地政策,甚至自行规定宅基地面积可为600km2。在农村乡镇村庄规划上缺乏有效性、科学性,甚至没有规划,加上执行不到位,也导致宅基地面积超占现象发生。
2.3 法律法规方面原因
现行法律、法规对宅基地方面的规定非常少,主要散见于在《宪法》《物权法》《土地管理法》《担保法》《继承法》等法律条文中,甚至连宅基地的概念也没有在法律上予以准确界定,对宅基地尚没有一个比较系统、规范和全面的法律规定体系和管理体系,而这些现有的法律法规规定又基本限定宅基地为农用地范畴,在市场经济的今天,把宅基地限定在农用地管理的规定显然已不能适应社会的现实要求,在加上关于宅基地的不同法律对宅基地的法律关系存在一定差异,法律关系还不够顺畅,使宅基地的管理在实际操作上困难很多。
2.4 市场经济发展带来的原因
随着市场经济的发展,农村宅基地的原始居住用途已悄然发生变化,市场经济在农村特别是城郊地区发展活跃,势必导致将宅基地转变为商业、工业、娱乐等用途,与之相适应的法律规定以及关于集体土地使用制度的改革上却相对滞后,在法律、法规规定方面缺乏操作性,在具体执行上缺乏足够的空间,尽管各地从集体建设用地流转的角度进行了一定探索,但还是没能够从根本上得以有效解决这一普遍性问题。
3 加强宅基地利用和管理的对策
3.1 完善宅基地管理制度
一是加强规划管理,凡是不符合土地利用总体规划和集镇村庄规划的宅基地,坚决不允许翻建、改建、扩建和改变用途。二是加强转让管理,加大对违法转让的查处和处罚力度,制止非法转让行为的发生。三是尝试集体建设用地有偿使用,对宅基地改变用途的一律参照国有土地实行有偿管理,如加工、养殖等生产需要使用建设用地的,一律另行申请。四是完善宅基地审批,严格控制宅基地标准,明确宅基地专门用于居住生活用地,不允许改变用途。五是完善宅基地登记制度,通过宅基地清查和村庄地籍调查,全面摸清宅基地利用情况,区分和划出生产区或者农用地等区域。
3.2 强化宅基地建设规划控制
这是加强宅基地管理的重点环节。《土地管理法》规定,集镇和村庄规划必须与土地利用总体规划相衔接,集镇和村庄规划要有全局观念,合理调整布局,体现重点合并自然村、建设中心村、发展小城镇的思路。把优化土地利用结构,调整土地利用功能,提高土地利用率,促进已有建设用地和村内空闲地高效利用作为重点,详细规划集镇和村庄各类建设用地,做到节约、集约用地。在很大程度上宅基地的建设和布局实际是由城镇和村庄建设规划决定的,只有在建设规划上提高计划和管理水平,宅基地的有效利用和管理才能得以实现。
3.3 发挥经济调控作用
农村宅基地只是集体经济组织分配给村民的一种福利性待遇,属于无偿使用。但对超出标准部分在予以行政处理的同时采用经济手段进行调节。对在集体土地建设用地流转尝试中基地地用于工业、商业或娱乐等用途的,在登记管理上予以区分和确定,同时也要在经济上通过有偿使用方式进行调控和管理,如此,即严格了管理又适应了经济发展的需要,还能够增强农村集体组织的实力,提高农民的经济收入。
3.4 制定合理的宅基地管理政策
一是在不发达地区推行“迁村并屯”计划,积极发展小城镇和“中心村”,政府要在资金和政策上予以积极扶持。二是在经济相对发达地区特别是城乡结合部和小城镇实行住宅统建,国家、集体、个人三方按比例负担费用。三是鼓励农民主动让出多余的宅基地,参照国有土地价格予以足额补偿。四是开展农村宅基地复垦治理,将村庄内的宅基地及空闲地、废弃地进行综合整理,通过经济奖励和政策鼓励等办法,提高土地利用率,对复垦为耕地的可考虑优先给予农民使用。
4 小结
宅基地管理和利用,是社会主义市场经济发展到现阶段需要迫切解决的大事,它事关九亿农民的切身利益,是解决“三农”问题的重要环节,必须予以高度的重视,相关部门更是要解放思想,提高认识,采取得力措施,在不断深入推进土地管理制度改革的大前提下,彻底转变农村宅基地管理松散、利用粗放、系统不健全的不良状况,通过制定科学的农村宅基地管理办法和措施,利用政策和手段,全面推进农村城镇化、工业化、市场化进程,促进农村经济快速和健康发展,提高农民生活水平,维护社会的和谐稳定,为早日实现农村小康社会的建设努力营造最良好的基础管理环境。
参考文献
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工作原则
（一）严格宅基地申请条件。农村村民符合下列条件之一的，可以申请宅基地：
1．达到法定结婚年龄结婚，确需分户，缺少宅基地的；
2．外来人口落户，成为本集体经济组织成员，没有宅基地的；
3．因发生或防御自然灾害、实施村庄和集镇规划以及进行乡镇、村公共设施和公益事业建设，需要搬迁的。
（二）严格宅基地选址。严格按照土地利用总体规划和乡镇、村建设规划安排宅基地。鼓励和引导农村村民利用村内空闲地、老宅基地和未利用地建设住宅，鼓励村民腾退多余宅基地，并依法转让给本村缺房户。严格控制占用一般耕地和其他农用地，严禁占用基本农田。
（三）严格宅基地审批程序。坚持宅基地审批“三榜公布”、“四到场”制度，切实维护农村村民知情权、参与权和监督权，确保宅基地审批公开、公平、公正。
（四）严格宅基地审批管理。土地利用现状“二调”图中村庄内的空闲地和原有建设用地按建设用地审批，不占用农用地指标；根据《满族自治县自治条例》“农村村民住宅未涉及农用地转为建设用地的，由自治县人民政府审批”规定，占用未利用地建设住宅的，由县政府审批；确需占用农用地和耕地的，在耕地达到占补平衡后，由县政府审批。因地质灾害等原因符合住宅搬迁条件的，要办理住宅搬迁手续。住宅已经建成并符合建房条件的，要及时完善宅基地手续。经济开发区范围内，不再审批宅基地。列入新民居建设范围的，原则上不再审批宅基地，确需建设住宅且符合新民居建设规划的，由新民居建设办公室审核并出具意见后，按程序审批。镇大杖子村、三杈榆树村、土坎子村、河南村、逃军山村、前庄村、拉马沟村等列入县城规划区的，建设住宅要严格选址，原则上要使用村内空闲地，并由县规划部门出具意见。农村村民在公路两侧建设住宅的，应符合公路管理有关规定，由县交通部门出具意见。宅基地经批准后，不符合政府建设项目条件的，不予办理国有土地征收手续。
（五）严格宅基地标准。每处宅基地面积不得超过200平方米，严禁套大院现象发生。
工作步骤
（一）预报阶段（2012年5月30日至6月10日）。农村村民建设住宅需要使用宅基地的，要向所在集体经济组织提出申请，并在集体经济组织或村民小组张榜公布。同时，乡镇国土资源管理所（站）要到现场对公布情况进行检查核实。公布期满无异议的，填写村民讨论意见书和村级预报表。乡镇国土资源管理所（站）到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划，填写乡级预报表，报县国土资源局审核。
（二）审批阶段（2012年6月11日至6月30日）。县国土资源局要对各乡镇预报情况进行审核、汇总，并结合各乡镇人口情况，制订各乡镇宅基地审批指标计划。召开全县宅基地审批工作会议，详细部署审批工作，强调审批纪律、审批原则、审批条件和审批程序，并下达各乡镇宅基地审批指标。指标下达后，各乡镇国土资源管理所（站）要实地丈量宅基地，并现场定位，填写宅基地申请表，公布上报名单。宅基地申请表要经逐级审核，并由相关单位签署意见。县国土资源局宅基地审批工作组现场审查，审查合格的，公布批准名单，相关费用收缴到位后，下发《农民个人建房准建卡》。宅基地批准后，由乡镇国土资源管理所（站）现场放线划界。村民按划定的界线进行施工建设。竣工验收合格后，发放《集体土地使用证》。
工作要求
（一）成立组织，落实责任。县国土资源局要成立宅基地审批工作组，负责全县宅基地审批工作。宅基地审批工作组要深入实地查看，进行现场审批，切实提高审批效率，确保审批流程方便、快捷、高效。各乡镇国土资源管理所（站）要明确专人负责宅基地条件审核，履行相关法律程序。各乡镇要成立由主管领导牵头的宅基地审批工作领导小组，负责组织协调宅基地审批工作。
第一章宅基地的审批管理
(一)申请宅基地的条件
第一条根据省实施《中华人民共和国土地管理法》办法、《省关于加强农村宅基地管理的通知》的有关规定，凡符合下列条件者，可申请一处宅基地。
1、凡年满20周岁、属本村农业户口的居民；
2、因结婚等原因，确需建新房分户的;
3、原住宅影响村镇规划需要拆迁的;
4、经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住房的；
5、县级以上人民政府规定的其他条件。
第二条所申请建房的村庄，必须有经市政府批准的村庄规划，且所申请的建房必须符合村庄规划、镇土地利用总体规划、符合建房条件，无纠纷，否则镇政府不予受理。
第三条凡符合条件的建房户必须提前三个月向本村村两委提出书面申请；经村两委、村民代表会议讨论通过后，予以张榜公示,对公示无异议的建房户报镇政府预审。
第四条镇村建设服务中心和镇国土资源所受理村庄建房户申请后10个工作日内，到村审核、查验现场后，出具书面预审报告或证明，经管区总支书记、分管领导、镇主要领导签字批准后，报上级主管部门审批。
第五条每季度第一个月的前十天为镇主管部门受理村庄建房户申请日，除此之外原则上不再受理。
（二）建设宅基地的有关规定
第六条所建宅基地必须符合镇总体规划和村庄建设规划。
第七条镇驻地村建设宅基地必须符合镇驻地规划。
第八条所建宅基地必须经镇主管部门审核，按照村庄统一规划的长、宽、高等规定建设。
第九条申请建房户拆旧建新的，旧房必须提前拆清；如有乱搭乱建现象的，在拆清前不予办理建房手续。
第十条村两委在提交建房申请时，需同时提报对申请建房户的会议记录及张榜公布情况材料。
第十一条对批准的宅基地必须由镇村建设服务中心、国土资源所进行定点放线，基础完工后进行验线，核实面积。
第十二条未按照村庄建设规划、审批程序建设的宅基地，一律视为违法建筑，镇政府将按照上级有关规定严肃处理。
第二章非居民住宅建设项目的审批管理
第十三条非居民住宅建设项目主要是指在镇辖区内，从事除宅基地建设以外的建设工程项目，主要包括企业厂房、房地产开发、沿街新建、扩建、改建的商住楼及临时建筑物等建设项目。
（一）项目的选址定点
新引进的项目，在项目人初选用地的基础上，由投资服务中心、镇村建设服务中心、国土资源所确定项目用地位置后，由分管领导审查，经镇主要领导批准后，方可到上级主管部门办理相关手续。
（二）项目的规划设计
建设项目委托设计前，项目单位必须到镇村建设服务中心领取“规划条件说明”，以便指导设计单位做好规划设计。项目的规划设计必须由项目单位委托有相应资质的规划设计单位进行设计，费用由项目单位承担。
（三）项目的审批
建设项目开工前，必须向镇村建设服务中心报送如下资料：
1、规划方案（包括主要经济技术指标）；
2、建筑方案（包括平面布置图、总体效果图等）；
3、施工图纸、施工合同、建筑公司资质证书原件及复印件、技术员资格证书原件及复印件；
4、地质勘察合同及勘察报告原件及复印件；
5、设计合同原件及复印件；
6、监理合同及监理人资格证书原件及复印件。经镇村建设服务中心审查通过后，报分管领导和主要领导，签字批准后，办理《建设工程规划许可》等相关手续。
（四）项目定点放线
所有建设项目审批通过后，必须由镇村建设服务中心进行放线、验线，方可开工建设，否则视为违法建筑，按违法建筑严肃处理。对确实需建设的临时建筑，必须经镇政府批准后方可建设，并保证在规定的时间内拆除。
（五）项目建设管理
1、建设项目在建设之前必须进行地质勘察、设计，在建设过程中，必须委托监理单位进行工程监理，并办理安检、质监等相关建设手续。施工单位严格按照《中华人民共和国建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程施工现场管理规定》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等国家有关法律法规施工，建设单位必须提供有资质单位设计的施工图纸等材料，以保证建设工程的质量及安全，从源头上杜绝建筑工程质量及安全事故的发生。
2、若建设项目在建设过程中未按规划及施工图纸施工，则镇村建设服务中心将按有关规定给予停工、罚款等处罚，并责令建设单位返工，所造成的损失由建设单位自负。
3、建设项目竣工后，镇村建设服务中心参与工程竣工验收，验收合格返还施工保证金，否则按施工合同有关规定处理。
第三章建筑工匠的管理
第十四条凡在我镇承接建筑工程的建筑工匠，必须向镇村建设服务中心提供营业执照、资质证书、技术人员证件、施工合同等有效证件。
第十五条对于无资质证书、无技术人员的施工单位不得承接任何建筑工程。
第十六条施工单位每接到建筑工程必须到镇村建设中心备案，预防施工单位承接违法建筑工程。
第十七条施工单位需交纳一定的施工质量安全保证金。如施工单位在本年度内不发生任何安全、质量事故，严格执行国家有关法律法规，服从统一管理，年底将保证金返还。否则，除没收保证金外，按有关法律法规严肃处理。
第四章村庄自治管理
第十八条村委成立建房领导小组，负责本村辖区内所有建设项目初审、违法建设制止及拆除，支部书记为第一责任人，村主任为具体负责人；
第十九条村委根据本规定将所有建设管理纳入本村村规民约；
一、指导思想
以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设要求，以节约耕地、改善环境、促进稳定、推动发展为目的，本着“群众拥护、一村一策、严格程序、先易后难、积极稳妥”的原则，深入扎实地开展“空心村”治理工作，逐步规范农村土地管理，改善村容村貌，促进全县农村经济社会健康发展。
二、开展“空心村”治理工作的重要意义
“空心村”问题是新农村建设绕不开、躲不过的现实障碍，其治理工作也是一项长期复杂、涉及广泛的社会系统工程，而且直接关系群众的切身利益，各级各有关部门必须高度重视，正确认识。
1、“空心村”治理是建设社会主义新农村和文明生态村的需要。“村容整洁”是新农村建设的基本要求。“空心村”问题能否得到彻底解决，直接关系到新农村建设的成效。多年来由于农村建设无章可循，村庄边界无序扩张，村内旧宅基大量闲置，造成农村脏乱差问题十分突出。因此，搞好“空心村”治理，对村庄进行统一规划和建设，是改善村民居住环境、提升农村形象、加快新农村和文明生态村建设的有效途径。
2、“空心村”治理是保持农村社会稳定的需要。当前，农村乱占宅基、无序建房，已成为诱发农村社会矛盾的主要因素。同时，由于一些宅基地权属不清，发证面积重叠交叉，也在一定程度上影响了农村稳定。加快“空心村”治理，对农村宅基地进行重新规划布局，明晰土地权属，杜绝土地纠纷，可以从根本上为维护农村稳定消除隐患。
3、“空心村”治理是破解全县经济社会发展用地难题的需要。随着国家宏观调控政策措施的不断加强，对建设用地实行增量控制的力度越来越大，我县建设用地指标每年都有很大的缺口，有些科技含量高、市场前景好、拉动能力强的大项目、好项目因没有建设用地指标而无法“落地”或被迫缓建，土地瓶颈已经制约了我县工业经济的快速发展。通过“空心村”治理，对村庄内的空闲地进行整理复耕，可以有效增加耕地面积，为企业和公益事业建设置换用地指标。
4、“空心村”治理是建设社会主义和谐社会的需要。构建社会主义和谐社会的总要求是“人与自然和谐相处”，体现在土地利用上，就是要集约、节约用地。通过治理“空心村”，加快土地规划整理，可以有效提高土地资源利用率，为全面建设“和谐**”提供可靠保障。
5、“空心村”治理是提高广大农民生活质量的需要。搞好“空心村”治理不仅是拆旧建新的问题，更是对村民旧传统、旧思想的破除。要让广大农民群众充分认识到，通过“空心村”治理，可以告别昔日的土坯房，住上宽敞明亮的新建房，有利于改变人们的生活习惯以及卫生意识、环保意识、健康意识，使农民的生活环境和生活质量上一个新台阶。
三、开展“空心村”治理工作的法律依据
加强农村宅基地管理，搞好“空心村”治理，不仅符合我县经济社会发展实际，而且有明确的法律依据。①《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。②国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第10条规定：凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要限期拆除旧房，交出旧宅基地。③《河北省土地管理条例》第56条规定：农村村民一户一处之外的宅基地，由村集体提出申请，经审核批准后，予以收回，统一安排使用；多余宅基地上的房屋损坏不能利用的，必须退出其宅基地。④《河北省农村宅基地管理办法》第12条规定：农村村民一户一处之外的宅基地、农村“五保户”腾出的宅基地，经审查批准后，可以由村集体依法收回。⑤《河北省农村宅基地管理办法》第14条规定：农村村民因继承等原因形成一户拥有二处以上的宅基地，村民委员会可以经县土地行政主管部门审查、县人民政府批准后收回，统一安排使用。⑥《河北省农村宅基地管理办法》第15条规定：农村村民户口迁出后，其宅基地上的房屋损坏不能利用的，应当退出其宅基地，由村民委员会按规定无偿收回。
四、开展“空心村”治理工作的政策措施
第一，立足长远，搞好规划。“空心村”治理，规划是龙头。村庄建设规划要按照因村制宜、一村一策的原则，在对社会经济发展趋势和人口增长科学预测的基础上，确定村庄的规模、村界和发展方向，增强规划的科学性、前瞻性和严肃性。规划方案要根据各村实际，以减少建设用地面积为宗旨，采取内部改造型、整体搬迁型、“平改楼”型等多种模式，通过多年的努力，彻底改善农村面貌。
第二，充分酝酿，形成决议。村庄规划方案和治理方案形成后，要通过召开党员会、村民代表会、村民大会广泛深入讨论后形成决议，上报乡镇政府审核批准，报县土地管理部门备案。规划方案一经批准，必须严格执行。
第三，严格程序，规范操作。各有关乡镇、村要严格按规划方案确定的内容，积极稳妥地推进治理工作扎实开展。一是坚持搞好“两图一表”。各村要在县、乡土地部门的指导下，对本村的人口、户数、总宅基数、闲置宅基数、一户多宅数进行调查、核实，绘制村庄现状图、宅基地规划图，编制宅基地发放十年早知道一览表。二是坚持按规划建设。要严格划定并冻结村界，村庄规划区内的各类建设特别是村民建房，必须符合村庄建设规划，一律不得超出划定的村界范围，土地部门要严格把关，凡是超出村界申请办理土地使用证的，一律不予批准。确需调整规划搞建设的，必须经县土地主管部门批准。三是坚持一户一宅。对村民一户一处之外的宅基地、农村“五保户”腾出的宅基地，由村集体提出申请，逐级审核批准后，予以收回；多余宅基地上的房屋已破损不能利用的，必须限期拆除，宅基地收归村集体所有；凡新建住宅的，要限期拆除旧房，交出旧宅基地；农村村民户口迁出后，其宅基地上的房屋损坏不能利用的，应当退出其宅基地，由村民委员会按规定无偿收回；对尚有利用价值的房屋和正在使用的房屋，要通过协商、物价部门评估等方式确定房屋拆迁补偿标准，进行补偿；对确需重新安排宅基地的，要严格按照村庄规划，本着利于群众生产、生活、有利于节约用地的原则合理安排。
第四，培养典型，示范引导。原则上每个乡镇都要选择1-2个经济条件好、班子能力强、群众基础扎实、交通相对便利、易见成效的村先行试点，积累总结治理工作经验，搞好典型带动。县里每年将从中筛选部分示范村给予重点扶持，每个示范村腾出的土地面积不少于该村庄占地面积的三分之一，并且成方连片。在此基础上，以点带面，逐步推开，力争通过多年的努力，切实搞好全县的“空心村”治理工作。
第五，政策鼓励，积极扶持。一是建立“空心村”治理建设基金，基金来源采取财政列一点、向上争取一点和土地置换后向占地企业征集一定资金的办法解决。对“空心村”治理示范村，县乡两级将分别给予定期定额的资金扶持。二是建设规划部门对村庄建设规划的编制费用要给予适当减免。三是对搬迁建房的经济困难户，要积极协调信用社给予小额贷款支持。四是对孤寡老人和无人赡养的五保户，由乡、村和民政部门安排到敬老院集中居住。五是对通过治理腾出的建设用地能够复耕的予以复耕，报国土部门验收后，其新增耕地集中用于置换建设用地指标，重点在园区和工业基地办企业、上项目，以确保全县经济发展用地需要。
四、切实加强对“空心村”治理工作的组织领导
开展“空心村”治理工作是推进社会主义新农村建设的重大举措，也是县委、县政府提出的一项重要工作任务。完成这项工作，任务艰巨，责任重大，必须加强领导，精心组织，周密部署，形成合力，确保“空心村”治理工作深入开展。
一要高度重视，强化领导。“空心村”治理工作，乡村两级是主体。各乡镇要端正态度，深化认识，真正把这项工作纳入重要议事日程，组织相应的工作班子，提供必要的人员力量和资金保障。主要负责同志要亲临一线，搞好工作协调调度，及时化解各种矛盾纠纷，解决工作中存在的困难和问题，确保“空心村”治理工作顺利开展。各试点村“两委”班子要把握政策，坚持原则，规范运作，做好群众的思想政治工作，防止简单粗暴、违法行政，防止发生各类土地案件，确保农村社会稳定。土地管理部门，也要明确专人，落实治理方案和规划，及时对治理工作进行政策、业务和技术指导，全力推进“空心村”工作深入开展。
二要加强宣传，浓厚氛围。有关部门要采取多种有效形式，加大对《土地管理法》、《河北省土地管理条例》、《关于加强宅基地管理的意见》等法律法规的宣传力度，让农民知道农村土地、宅基属集体所有，个人只有使用权，彻底改变“祖宗留的宅基不能舍”的旧观念。乡村两级也要深入宣传“空心村”的危害以及“空心村”治理的现实意义，在全县形成强大的舆论声势，使广大农民群众真正理解支持并积极参与到“空心村”治理工作中来。
随着计划生育政策的深入，城市化进程的加快，本案中的情形在农村出现的越来越多，也比较有代表性，且随着农民法律意识提高，保护财产意识加强，更多的人也在考虑这个问题。因此，这是我们房屋登记部门和土地登记部门应当积极应对、妥善处理的一个问题。
而如何解决这个问题，现在各地的做法各不相同：有的地方只要是孩子继承的，无论农房的所有权还是宅基地的使用权均给予办理继承；有的地方在农房登记时按照先地后房的原则，只有取得集体土地使用权证书后，方给予办理农房的过户手续，对于因继承而取得房屋所有权的等级也遵照这个程序；有的地方根本不予办理，理由是城镇户口居民取得农村宅基地上的房产，与《土地管理法》及相关法律、法规相悖。
笔者认为以上几种做法都有失妥当。在此，仅对以该案例为代表的情形进行分析探讨。
一、农村的房屋可否继承，与继承人户口状况的联系
根据《继承法》第3条“公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品……”，由此可见，公民房屋属于公民死亡时遗留的合法遗产，当然可以继承。以此类推，无论继承人户口状况如何，在被继承人去世后可以继承该房屋。《房屋登记办法》第87条“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。继承就应属于“法律、法规另有规定”所包含的情况。
因此，笔者认为：不论是农村村民，还是城镇户口的居民，都可以按照《继承法》的规定享有继承权，对于房产而言，即应办理房产继承的所有权转移登记。
二、宅基地的使用权可否因继承取得，与户口状况的联系
城镇户口的居民在继承农村房屋时，还要受到《土地管理法》的限制。城镇居民继承了农村宅基地上的房屋，而对支撑此房屋的宅基地使用权又该如何处理呢？
《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。所以说，宅基地是农民基于集体经济组织成员身份而享有的用于修建住宅的集体建设用地，农民无需缴纳任何土地费用即可取得，宅基地的取得与农民的身份是分不开的。
对于民房及宅基地使用权的继承问题，司法实践中通常分情况处理：如果继承人是本集体经济组织成员，符合宅基地申请条件的，可以经批准后取得被继承房屋及其宅基地；如果不符合申请条件的，则可以将房屋卖给本村其他符合申请条件的，如果不愿出卖，则该房屋不得翻建、改建、扩建，待处于不可居住状态时，宅基地由集体经济组织收回。继承人如果是城市居民，比照上述不符合宅基地申请条件的情形处理。也就是说，按照法律规定的“地随房走”的原则，城市居民可以基于取得的房屋所有权而继续使用宅基地，但是不得进行翻建、改建、扩建等。直到房屋出售或灭失后，房地的权利归于统一。
综观有关集体土地管理的若干政策，包括：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（[1999]39号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（[2007]71号），都禁止城镇居民到农村购买宅基地，禁止农民的住宅向城镇居民出售，禁止占用农民集体土地建设住宅等。继承的发生是与继承人主观意志无关的客观事件，并不是当事人主动购买或主动申请宅基地修建住宅。
因此，继承宅基地的使用权并不属于规定中所明令禁止的范畴，在实践中，尝试为因继承而取得房屋所有权这种特殊的转移房产行为发放宅基地使用权证，并不与法律法规相抵触。
近年来,随着我市农村经济的发展和农民物质文化生活水平的不断提高,农村住宅建设进入了新的发展时期。各级各部门认真贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》及《村庄和集镇规划建设管理条例》,农村宅基地总体上纳入了依法管理轨道。但是当前一些镇街不同程度地存在着非法批划宅基地、违规乱收费及大量侵占耕地特别是基本农田等问题,既影响了保护耕地基本国策的贯彻落实,也不利于农村村庄建设和社会经济发展。为进一步加强农村宅基地管理,现将有关事项通知如下:
一、充分认识加强农村宅基地管理的重大意义
农村宅基地问题,面广量大,情况复杂,涉及广大农民的切身利益,长期以来一直是农村基层工作的热点、难点问题之一，农村宅基地管理不好,会出现村庄建设“摊大饼”,严重侵占良田特别是基本农田,违反土地利用总体规划和村庄建设规划,扰乱土地管理和村庄建设秩序等问题,引发社会矛盾和不安定因素,给农村社会稳定带来不利影响。十七届三中全会对宅基地管理也提出明确要求：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保护农户宅基地用益物权”。搞好农村宅基地管理,是加强土地和村庄规划建设管理,建设社会主义新农村的一个重要环节，对有效节约和保护土地,坚守18亿亩耕地红线不动摇，保持耕地总量动态平衡,促进农村社会稳定和经济可持续发展具有重大意义。各级各部门要高度重视,把农村宅基地管理作为关系农村社会经济发展大局的大事,切实抓紧抓好。
二、严格农村宅基地申请审批程序
农村村民建住宅需要使用宅基地的，符合申请条件的，应向本集体经济组织（村、居）提出申请，经村、居委会集体研究决定后，在本集体经济组织或村民小组张榜公布。
农村村民住宅用地，经国土资源所和镇街规划所初审，报市规划局核发《乡村建设规划许可证》后，向市国土资源局申请用地，由市政府依法进行批准。
国土资源所对是否符合土地利用总体规划和建房条件提出审核意见；根据国土资源所的审核意见，向镇街规划所提出规划许可申请，由规划所对是否符合村庄规划提出审核意见，并依法办理规划许可手续。
农村村民住宅建设，不准占用农用地，确需占用农用地的，应当先行办理农用地转用审批手续后，再由市城乡规划主管部门核发《乡村建设规划许可证》。对未经转用的农用地，不得核发《乡村建设规划许可证》。
对已核发《乡村建设规划许可证》，而未取得宅基地用地批准手续擅自动工建住宅的，仍属违法用地，严禁动工建设；已开工建设的，依法予以。
村庄规划要与土地利用总体规划相衔接，城乡规划主管部门不得在土地利用总体规划确定的村庄建设用地范围外作出规划许可。
三、严肃惩处宅基地违法违规行为
各镇街和纪委监察、国土资源、物价等部门要根据各自职责，依法组织查处宅基地违法违规问题。
在村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府（街道办事处）责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依法拆除。
农村村民非法占用土地特别是农用地建住宅的，由市国土资源局责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过规定标准，多占的土地以非法占用土地论处。
对在农用地特别是基本农田上核发规划许可和开工建设手续的，视为非法批地行为，其批准文件和有关证件无效，依照监察部等三部《违反土地管理规定行为处分办法》规定，对非法批准核发规划许可和开工建设手续的有关责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
纪委监察和物价部门要对宅基地违规乱收费问题依法进行查处，一经查出，要严肃处理并追究有关责任人的责任。
四、加大盘活村内存量建设用地力度
要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。对“一户多宅”和空置住宅，各镇街要制定退宅激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。
五、强化对村居行政公章的管理
个别村居未经批准，擅自对外出卖宅基地的问题时有发生。各街道办事处要抓紧在11月底前，对所辖村居行政公章进行代管，其他有条件的镇，也要实行村居公章代管，所有镇街要在12月31日前完成。通过代管村居公章，有效解决村居私下签订涉土违法合同，出租、承包、买卖土地特别是非法买卖宅基地行为的发生。
关键词：农村；宅基地使用权；流转；综述
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）31-0030-02
农村宅基地既是农户的居住和消费场所，又是农户家庭经济的重要组成部分，对农村宅基地使用权管理制度的调整，不仅直接关系到社会主义新农村建设、城镇化建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作能否顺利进行，更关系到广大农民的切身利益，对于促进城乡统筹协调发展、构建和谐社会、维护国家政治稳定也具有极其重要的意义。对此，国内不少专家学者对农村宅基地使用权及其流转进行了深入细致的研究。基于此，以下试从农村宅基地及其使用权的内涵、农村宅基地使用权的制度、农村宅基地使用权流转以及规范农村宅基地使用权的对策建议等方面进行相关论述。
一、农村宅基地及其使用权的内涵
1.农村宅基地的内涵。赵侠（2008）认为，农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内部成员的生产和生活需要而用于分配给其成员使用的住宅用地及附属用地[1]。赵忠君（2010）认为，农村宅基地是指建了房屋、建过房屋但无上盖物不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型[2]。
2.农村宅基地使用权的内涵。方金华（2008）认为，农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利[3]。马克敏（2003）认为，农村宅基地使用权不仅包括农民宅基地使用权，而且还包括农村集体经济组织房屋的土地使用权[4]。喻文莉（2011）认为，宅基地使用权是国家为实现重工业优先发展战略目标的历史产物，它是以城乡二元户籍制为基础，以限制城乡人口流动为初衷，以耕作为农民的唯一谋生手段，以宅基地的生存保障为唯一功能而作出的一种制度安排[5]。
二、农村宅基地使用权的制度研究
任中秀（2008）从物权制度的角度出发，认为这项制度是在特定的历史背景和条件中形成的一项本土制度。她认为，允许宅基地使用权流转有利于维护立法的权威性，解决立法与现实的矛盾，促进土地资源的合理利用以及解决农民的融资问题[6]。
吕军书、冯琳（2011）从中国现行农村宅基地使用权法律制度的价值取向出发，得出了宅基地使用权具有身份性、无偿性和限制性，其是以户为单位行使宅基地使用权。他们认为，在单一价值取向下现行农村宅基地法律制度存在着大量土地闲置、隐形交易现象严重、农民融资困难等问题[7]。
付玥、梁丹辉（2008），李瑞记（2010）从中国当前农村宅基地使用权制度的基本特征出发，认为中国农村宅基地的使用权存在着主体特定性、产权无偿性、使用无期性、权能限制性四个特征[8～9]。
三、农村宅基地使用权流转的研究
1.农村宅基地使用权流转存在的问题。赵忠君（2010）认为，中国农村宅基地流转的主要问题有法律制度不健全，缺乏明确的法律依据；集体所有权多级性阻碍了农村宅基地使用权的流转；现行的宅基地制度和规定加剧了城乡二元分割，居民与农民不平等现象更加突出[2]。张淑臻（2009）认为，现行宅基地使用权流转制度不能长期承担社会保障，不利于农民融资，造成了隐形市场的存在，进一步限制了城乡一体化的发展进程[10]。
2.农村宅基地使用权流转的制度。马克敏（2003）认为，农民宅基地使用权制度不仅仅是民法问题，而且它与中国宪法规定的土地基本制度相适应。她认为，应该建立体现效率、符合市场经济要求的、面向21世纪的统一的宅基地使用权制度，同时又要注意到其与国有土地基地使用权的区别，照顾其特殊性[4]。党建德（2010）提出要建立城乡统一的宅基地及房屋交易市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实行公开竞价交易，逐步与城镇地产市场体制接轨的农村宅基地使用权制度的创新思路[11]。
3.农村宅基地使用权流转的模式。刘卫柏、贺海波（2012）认为，现阶段中国农村宅基地流转主要有村集体经济组织内部和外部转让、农户主导自由租赁、地方政府主导转让等模式[12]。
毛平（2011）将视角从物权法领域转移至债权法领域，提出了农村宅基地流转的“法定租赁权”模式[13]。
4.农村宅基地使用权流转的意义。王习明（2011）认为，完善的农村宅基地流转制度可以有效地保障农户的合法权益，壮大农村集体经济，促进土地的集约利用和城乡经济社会的统筹发展[14]。何玉婷（2007）认为，农村宅基地的合理有偿流转有利于农村筹集发展资金，有利于土地生产要素流动，有利于促进城乡协调发展[15]。
四、规范农村宅基地使用权的对策
文维、游恒涛（2011）从法律层面的角度出发，认为要完善中国农村宅基地使用权制度，必须规范农村宅基地使用权的确权机制，健全农村宅基地使用权流转的相关规定，丰富农村宅基地流转的途径，完善宅基地使用权的可继承性[16]。
张淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用权流转制度，必须建立完善的农村社会保障体系，统一宅基地使用权的用益物权性和保障性，建立宅基地使用权有偿、有期限制度，完善宅基地使用权登记制度[10]。
张长春、王立芹等（2011）认为，要完善农村宅基地使用权流转，需要逐步放宽对宅基地使用权流转的限制，建立农村宅基地收储机制，明确宅基地流转的范围和条件，做好宅基地使用权流转的相关配套服务[17]。
五、简要评述
目前国内学者对于农村宅基地使用权的研究主要集中于农村宅基地使用权利用存在的问题、农村宅基地使用权流转模式的探析、农村宅基地整理复垦及农村宅基地立法等方面。他们的研究拓宽了宅基地使用权的内涵，深化了对宅基地使用权的认识，具有重大的理论和实践意义，同时对于进一步完善宅基地使用权的相关法律和管理条例也具有极大的指导意义。但是已有的研究也存在不足，主要表现在如下方面：第一，对于农村宅基地以及农村宅基地使用权的内涵还没有一个确切的权威的定义；第二，国内学者对于农村宅基地使用权存在的问题进行了翔实的研究，但对于出现这些问题的深层次原因解读的并不多；第三，在宅基地使用权流转的对策研究中多数学者集中在农村宅基地使用权这个层面上，而对其他农村的制度譬如与农村宅基地息息相关的户籍制度改革没有太多提及；第四，系统性地探讨农村宅基地使用管理制度的改革问题，尤其是将宅基地使用管理制度改革纳入到城镇化进程和“以工促农、以城带乡”发展阶段所面临的土地资源短缺、建设占用与耕地保护矛盾的框架之下，但是对于现阶段农民合法权益保障和财产性收益增加的研究成果并不多见。基于此，立足于中国经济和社会发展的实际，从以上四个方面出发，有效地开展系统性的理论创新研究，努力探索一套既能稳定和强化农村宅基地基本社会保障功能，又能确保土地要素保值增值，促进土地集约利用、增加农民财产性收入的农村宅基地使用管理制度改革总体思路及其框架，对于国家相关部门进行政策改革具有重要的理论价值和实践指导意义。
参考文献：
[1] 赵侠.农户宅基地使用权流转意愿及影响因素实证分析——以浙江省湖州市为例[D].杭州：浙江大学，2008.
[2] 赵忠君.农村宅基地使用权流转问题探析[J].国土资源科技管理，2010，（3）.
[3] 方金华.论农村宅基地使用权的流转[J].武汉科技大学学报：社会科学版，2008，（5）.
[4] 马克敏.论中国农民宅基地使用权制度及其完善[J].内江师范学院学报，2003，（5）.
[5] 喻问莉.论宅基地使用权初始取得的主体和基本方式[J].河北法学，2011，（8）.
[6] 任中秀.农村宅基地使用权制度存在的问题及其完善对策探讨——以山西省农村宅基地的调查为基础[J].山西农业大学学报：
社会科学版，2008，（6）.
[7] 吕军书，冯琳.保障与效率价值框架下农村宅基地使用权制度探析[J].农业经济，2011，（8）.
[8] 付玥，梁丹辉.建设新农村视角下宅基地使用权制度研究[J].农业经济，2008，（12）.
[9] 李瑞记.城市化视野下农村宅基地使用权制度创新研究[J].广东农业科学，2010，（7）.
[10] 张淑臻.中国宅基地使用权流转制度研究[J].长沙民政职业技术学院学报，2009，（4）.
[11] 党建德.中国农村宅基地使用权制度创新的思考[J].陕西理工学院学报：社会科学版，2010，（3）.
[12] 刘卫柏，贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理，2012，（2）.
[13] 毛平.农村宅基地流转模式的创新研究——以债权模式为构建视角[J].改革与战略，2011，（5）.
[14] 王习明.统筹城乡发展与完善农村宅基地制度——以成都市为例[J].甘肃社会科学，2011，（4）.
[15] 何玉婷.流转：农村宅基地的改革路向[J].法制与社会，2007，（3）.
【关键词】拆迁问题；集体土地；房屋征收评估方法
1.政策背景和相关政策体系
从2001年6月13日国务院公布《城市房屋拆迁管理条例》到2011年1月21日颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，已度过了将近十年时间。这十年可谓是中国城市发展的黄金十年。一方面全国的城市化飞速发展，城市化率从2001年的37.66%到2011年已超过了50%，中国的城市不断地向郊区的村庄农田扩张；另一方面，城市新区的大规模开发和快速发展也促使着老城区加快改造的步伐，旧城改造工程几乎始终贯穿着大中型城市这十年的发展历程当中，成为城市发展更新的一条主线。
中国城市化快速发展的同时，也伴随着产生了许多的社会问题。其中被广泛关注的拆迁问题成为这两年激化社会矛盾、影响社会主义和谐社会建设的一大顽疾。不得不承认，政府在城市化所带来的巨大利益的诱惑下，对拆迁工作缺乏科学合理的管理。也正因为如此，出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《国有土地上房屋征收评估办法》，对地方政府的拆迁工作做出更与时俱进的规定和指导，就显得十分的迫切和必要。此外，我们也应该看到，城市化进程未来发展的重点将是在城市周边的农村区域，而在这方面，国家的政策法规制定还很不健全，多以地方性政策法规为主。因此，集体土地上的房屋征收补偿以及评估办法的规定，将是下一步国家针对城市开发建设工作要重点研究和探讨的核心领域。以下是房屋征收补偿政策体系的梳理。如图1.1所示。
图1.1 屋征收补偿政策体系
2.房屋征收评估的特殊性
通常情况下，房地产评估的目的是为交易双方在房屋买卖、租赁、抵押以及典当等市场交易过程中，提供专业的房屋市场价值评估结果。而房屋征收评估特殊在交易双方的之一是政府部门。政府为了基础设施建设、旧城改造等公共利益的实现，需要对国有土地上房屋进行征收。因此，在政府的主导下，在公共利益远大于个人私利的原则下，房屋征收评估从为一般的纯粹市场行为提供服务蜕变成为参杂着政府强制意味和部分福利色彩的半市场或伪市场行为提供服务。
之所以这样，是因为房屋征收评估是为进行房屋征收补偿所提供的一种技术依据，归根结底还是为了“和谐拆迁”。一些地区的县市或者乡镇，当地政府比较强势，房屋征收评估标准就相对市场价值低一些；而一、二线的大中型城市，由于近两年国有土地上的房屋征收通常都涉及旧城改造，情况复杂，按照市场价值评估的结果根本满足不了被征收房屋所有权人的补偿要求。政府为推进工作，只能调高评估标准或者通过增加其他补偿条款已使得拆迁工作能够顺利开展。
3.集体建设用地上房屋征收评估的简单探讨
从借鉴新出台的《国有用地上房屋征收评估办法》的角度，来探讨集体建设用地上的房屋征收评估，首先应对两种权属用地的房屋进行比较。按照《中国人民共和国房地产管理法》，国有土地上房屋所有权人拥有70年的房屋所有权。只要是出让用地上的房屋都允许进行交易，划拨用地上的满足一定条件也可以进行交易。因此，可以认为国有土地上房屋所有权人拥有对房屋所有权，包括占用权、使用权、收益权和处置权；而集体土地上房屋（通常为村民宅基地上的民宅）虽然也是所有权，但是却是不完整的所有权，原因是村民不享有对宅基地上房屋的处置权，即转让买卖的权利。
始终争议不断的“小产权房”就是指未进行征地手续建在集体土地上的房地产。“小产权”很形象的说明了这部分房产在权利属性方面的尴尬处境。
集体土地上房屋不能转让买卖这一特点，将对房屋征收评估工作产生两方面的重要影响：（1）目前房地产评估方法中使用最为广泛的市场法无法运用到集体土地上房屋征收评估当中，因为所有的类似的集体土地上房屋都不能买卖。没有一个集体土地房屋交易的市场，何来类似房地产的市场价格呢？（2）既然没有集体土地上的房屋成交价格，我们是否可以借鉴条件类似的国有土地上的房屋成交价呢？两类房屋的区别正如前面分析，由于国有土地上房屋可以转让买卖，而集体土地上的却不能。从资产的流动性和可变现能力上考虑，两类房屋作为资产的价格将相差很多。
笔者在对哈尔滨哈西地区道里片区“小产权房”的调研中，也印证的以上结论。哈西道里片区现属于典型的城乡结合部地区。片区内有三个村屯，分别是金山村、城乡村和城西村。其中金山村和城西村的村集体都各自集资修建了6-7层的多层楼房。楼房于2004年修建，建筑程度较新。
从笔者对当地一位售楼中介的访谈和租房电话的询问了解，金山村的小产权房——金山花园（毛坯）平均售价在2900元/平米左右，普通两居室的房租为1200元/月，如图3.1（a）所示；城西村的小产权房——鸿翔家园平均售价为2800元/平米，普通两居室的房租为1200元/月如图3.1（b）所示。而仅一路之隔的群力新区的房地产楼盘（毛坯）的平均售价在7000元/平米。
根据以上调研数据分析：首先，从市场法角度分析，两个村的小产权房要比周边的房地产楼盘低出一半还多，即使考虑到周边设施和环境因素的修正，这样的价格差距也是悬殊的。其次，两个村小产权房的租售比低。两居按80平米计，租售比约为1：200，国际惯例在1：200到1：300之间，周边的群力新区楼盘的租售比1：350左右。从房地产评估的收益法角度看，两个村小产权房相对于国有土地上房屋的价值要低很多。
因此，可以得出结论，从理论上和实际情况上看，集体土地上的房屋都不能够参照类似条件的国有土地上房屋市场价，同时又不具备集体土地上房屋的交易市场。所以，市场法无法运用到集体土地房屋征收评估上。如果一定要用，也就只有参照违法的、拿不上桌面的小产权房的市场价了。
4.集体土地房屋征收评估的实际情况
目前，集体土地房屋征收评估还未有国家性的政策法规出台，各地方政府也很少有针对集体土地房屋征收的评估工作专门出台实施细则的。但是，在各地区的集体土地房屋拆迁管理办法中可以看出目前的评估方法多采用成本法。下面以北京市为例具体分析。
北京市政府在2003年出台了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，《办法》对集体土地房屋拆迁管理作出了详细规定。其中，《办法》的第十四条中明确规定：“拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。房屋重置成新价的评估规则和宅基地区位补偿价的计算办法由北京市国土房管局制定并公布”。《办法》中按照重置成新价和宅基地区位补偿价进行补偿的方式，可以看做是采用的成本法。
房屋拆迁中所称重置成新价，是指用估价时点的建筑材料和建筑技术，按估价时点的价格水平，重新建造与估价对象具有同等功能效用并且在相同成新状态下的建筑物的正常价格。为此北京市专门出台了《北京市房屋重置成新价评估技术标准》，《标准》中对平房、中式楼房重置成新价评估有非常详细的规定，包括估价路线、部件及分值等详细的估算标准和各类计分表格。重置成新价对房屋本身的价值按照建设成本的方式进行了评估。
房屋区位补偿价是指被拆迁范围内房屋每平方米平均土地使用权价值。宅基地区位补偿价的确定，按照市国土房管局《北京市集体土地房屋拆迁管理办法实施意见》第六项第二十五条的规定，宅基地区位补偿计算公式：宅基地区位补偿价=（当地普通住宅指导价-房屋重置成新均价）×户均安置面积÷户均宅基地面积。
5.结论
通过对房屋征收政策的梳理，可以看出虽然国家对国有土地上房屋征收评估相继出台了一系列政策，但在集体土地上房屋征收评估政策方面的还是空白。为此，在研究借鉴国有土地上的房屋征收评估政策的基础上，结合两类权属土地上房屋的区别，得出结论：市场比较法不适用于集体土地上的房屋征收评估，未来出台的集体土地上房屋征收评估政策很可能继续延用当前各地方政府在集体土地房屋拆迁补偿中使用的成本法。
参考文献
[1]《城市房屋拆迁管理条例》
[2]《城市房屋拆迁估价指导意见》
[3]《国有土地上房屋征收与补偿条例》
[4]《中华人民共和国土地管理法》
[5]《中国人民共和国房地产管理法》
[6]《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》
[7]《北京市房屋重置成新价评估技术标准》
[8]《北京市集体土地房屋拆迁管理办法实施意见》
关键词：宅基地；使用权；流转；现状；弊端
本文系河北省社科联项目“河北省农村宅基地使用权流转问题调查研究”（项目编号：201303187）的阶段性成果
中图分类号：D922.3 文献标识码：A
原标题：农村宅基地使用权流转现状及存在的问题分析
收录日期：2013年9月30日
宅基地使用权制度是我国特有的一项用益物权制度，宅基地作为中国农民的社会福利保障，是农村稳定的基础支撑之一。由于宅基地使用权具有无偿性和无期限性的特点，国家规定了宅基地使用权的一户一宅制度。然而，随着城乡一体化进程的加快，外出务工农民逐渐增多，出现大量闲置住房和“空心村”，这些闲置住房催生了宅基地流转的隐形市场。但是，受我国现有法律、法规的约束，农村宅基地使用权交易市场尚未形成，农民拥有的宅基地无法进行合法流转。与此同时，农村宅基地占地面积逐渐增加，一户多宅、超标占地现象相当普遍，许多宅基地没有合法的确权证书，加上宅基地分配及置换过程中的违规操作，引发的矛盾日益增多。农村宅基地使用权流转的立法与现实间存在着很大的分歧，隐形市场大量的宅基地非法交易带来了种种社会隐患。
一、宅基地使用权立法现状
宅基地使用权流转制度散见于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》、《土地管理法实施条例》等，具体涉及到农村宅基地使用权流转的法律和政策较少，并且大多只作原则性规定，其内容笼统模糊，存在不少法律空白和缺位，缺乏可操作性。
首先，根据我国《宪法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。也就是说，根据我国宪法精神，宅基地的所有权归集体所有，农民私有住房是依附在集体所有的宅基地上，其房屋的转让必然会受到宅基地转让的制约。
其次，《物权法》规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”这无疑给今后宅基地使用权制度改革预留了空间。
再次，《土地管理法》明确了“一户一宅”制度，《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，实行一户一宅，是从保护耕地、抑制土地投机的角度考量，同时也是宅基地公有制性质的体现。该法还规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。对于该规定，有学者认为，本条的本意是为了限制宅基地的买卖和出租，并非从法律上允许农民出卖出租宅基地。大部分学者认为，根据该规定农民可以出卖、出租宅基地，但是仅限于在城镇居民之外的主体间流转。在具体实践中，由于理解上的不同，各地对于宅基地出卖、出租对象的规定也是不尽相同的，有的允许针对所在乡镇范围内的农民，有的仅允许是本村村民。
此外，《担保法》第37条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，从而否定了农民对宅基地享有的抵押权。其本意是为了维护农村土地集体所有的性质，维护农民合法权益。避免农民抵押自有住房后因无力偿债而失去容身之所。然而，这在一定程度上削弱了农民的融资能力，限制了农村经济的发展。
二、宅基地使用现状
1、农村宅基地空置率较高。近年来，随着经济的不断发展，许多富裕起来的农民尤其是市郊的农民改变了世世代代务农的习惯迁居到了城市并购置了商品房，他们留在农村的宅基地，不能通过合法途径流转，集体组织也没有权力回收，因此就闲置了下来。
农村宅基地一直是村集体以户为标准无偿划拨给农村使用，农村子女长大后会分户生活，产生的新户就将分到新的宅基地，而父母去世后这些子女还可以继承父母留下的宅基地，自然形成了一户多宅、部分宅基地空置的现象。同时，由于宅基地管理混乱，审批手续不严格，造成超标占地、一户多宅。
2、存在空心村现象。随着新农村建设的不断深入，加之农民对路边房屋价值的认识增强，农村住房向村外扩张现象愈来愈严重，村民花钱在公路沿线和村庄购买了宅基地，导致村内的宅基地空置，这就形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。一方面村庄内这些空置房长期没人居住，缺少管理、年久失修，日晒雨淋后大多变为危房，成为危机群众自身安全的一大隐患；另一方面由于新增宅基地来源多为村庄耕地，村庄内却存在大量空闲宅基地，造成了土地的双重浪费。
三、宅基地使用权流转现状
由于现有法律对农村宅基地使用权流转持限制或禁止态度，而农民又有宅基地流转的意向和需求，因此宅基地流转大多呈现地下隐形流转，暗中交易。并且农村房屋流转的形式多种多样。位于市郊或城中村的宅基地使用权流转比较活跃，以出租、买卖方式居多，在较为发达的地区，也有以自有房屋入股参与经营；有以自有房屋抵押进行融资，等等。位于远离市区的农村宅基地，以空闲空置发生转让居多。转让有的以书面合同方式，有的仅有口头合约；在证明方式上，有的通过中间人证明，有的通过村委会备案；在流转主体上，双方为熟人或者经过中间人介绍进行交易的居多。大部分农村宅基地使用权流转都处于暗箱操作状态，流转往往是私下交易，土地管理部门很难掌握具体交易底数，国家对农村房屋流转的掌控处于失位状态，由于缺乏监管，往往留下许多矛盾和后遗症，也会使大量的土地资源得不到合理利用，造成资源的流失与浪费。
四、现行宅基地流转制度的弊端
1、因买卖拆迁私下流转产生的社会矛盾日益增多。由于宅基地使用权流转隐形市场存在，私下交易的现象时常发生，这样就出现一些突破法律底线的流转，不受法律的保护，而交易的产权不明确从而导致市场混乱；其次，由于修路、拆迁、房价快速上涨等产生的利益落差，导致交易一方对原先的交易行为产生悔意，产生背信行为，到法院要求法院确认房屋交易行为无效，而相关法律的缺失，导致矛盾不能得到有效解决，产生社会隐患。
2、阻碍城乡一体化进程。法律对农村宅基地流转的限制，无疑客观上隔绝了城乡一体化，使这种法律的约束成为城乡一体化发展的瓶颈之一。现在的农民可以进城买房，而城市人就不可以到农村买一块地建房，这无疑是与城乡一体化相违背的。另外，由于空置宅基地不能通过合法途径买卖，农民在城市另行购置房产较为困难，因此往往是城市中赚来的钱带回农村建房，这种将农民绑定在土地上的政策，阻碍了其向城市永久性迁移，使城镇化进程受阻。
3、削弱农民融资能力。随着农村经济的发展，许多农民在脱贫致富，扩大生产规模时，遇到资金短缺的问题，不得不向亲朋好友借款或向银行贷款，而贷款最有效的办法就是用不动产抵押贷款。由于法律对宅基地抵押进行了限制性规定，所以大部分金融机构不愿意设定农村住房抵押贷款，严重削弱了农民的融资能力。
4、不利于村庄整体规划。由于大量闲置和空置的宅基地不能流转和有偿使用，而这些宅基地又是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，形成空心村。村集体对这些宅基地束手无策，村庄规划的实施无法有效开展，也就不能促进农村住宅产业化，也使村庄建设丧失有利时机。由于空心村的存在，以及村民对公路沿线房屋价值意识的增强，新的宅基地不断向村庄扩张，住宅分布比较零散，宅基地与农用地杂乱分布，宅基地形成不了规模，用地浪费较多。不利于村庄的政体规划、布局。这与推进社会主义新农村建设背道而驰。
5、造成耕地的浪费。闲置宅基地以及“空心村”的大量存在，造成了土地资源的极大浪费。一方面是农民闲置住宅不能转让、集体组织也不能回收和复垦，造成土地大量闲置；另一方面由于农村子女长大后要和父母分户，分户后就会产生新的宅基地需求，宅基地需求不断增加，许多村庄出现无处建房现象，土地管理部门被迫在有限的耕地指标中切出一部分来解决缺房户的建房问题。此外，由于一些村庄宅基地无限度地向发展，没有统一规划，宅基地资源很难集约化利用，造成宅基地利用率不高。
五、结语
对宅基地使用权流转的限制性规定在一定时期内对保障农民居者有其屋、保持农村稳定、巩固农村基层政权起了不可低估的历史性作用。然而，当前农村住房及宅基地的财产功能已经远远超过其社会保障功能。农村宅基地使用权流转的隐形市场的客观存在，是我们不应当躲避的问题，与其遮遮掩掩，不如将其纳入规范化、制度化轨道，进行科学的疏导和规范，使之健康发展。
主要参考文献：
[1]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论，2005.4.
关键词物权法宅基地使用权转让制度
作者简介：杨瑾，河北三和时代律师事务所，律师，研究方向：公司法、合同法、物权法等。
中图分类号：D923.2文献标识码：ADOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.136
宅基地是农民的重要财产，与其切身利益密不可分。在国家住房制度不断完善和改革的背景下，多数房产与其对应的土地使用权在市场上开始进行自由交易。受法律条款的限制，宅基地使用权目前还无法在交易市场中进行转让。由于农村人口不断向城市聚集，城乡居民交流密切，农民进城购房以及城市居民下乡购房的现象时有发生，因此，传统限制宅基地使用权转让的制度难以满足当前的市场需求。其不仅限制了农民的融资方式，不利于市场经济的有序发展，也与中国当前的社会结构不适应。本文通过法律途径，对物权法下宅基地使用权的转让问题展开研究，旨在改革传统的城乡二元结构，促进国民经济的全面发展，构建社会主义和谐社会。
一、宅基地使用权的概述
宅基地使用权的含义为农村居民依法享有其集体所有土地上建造自有房屋并占有和使用的权利。宅基地使用权包括农村及城镇宅基地使用权两种。其中农村宅基地使用权的主体是农村集体经济的成员及具备相应条件的城镇居民。城镇宅基地使用权的主体是具有城镇私房所有权及因条件允许可在城镇建房的居民。部分学者认为宅基地使用权的性质实为土地使用权，因将农村宅基地使用权相关制度纳入土地使用权制度中，进而无需单独设立宅基地使用权的相关法律条款。也有部分学者认为土地使用权具有等价交换的特质，而宅基地使用权具有用益物权的法律属性，其经济利益与农民的切实利益紧密联系在一起，将用益物权的法律属性作为交易对象进行自由转让存在一定弊端。宅基地使用权作为我国农民群体的基本生活组成部分，应该与土地使用权区分开来，通过物权法的规范规定，使其具备明确的用益物权。
宅基地使用权具有用益物权的法律特征。宅基地使用权以宪法的形式存在且为集体所有。《土地管理法》对宅基地使用权也做出了相关规定，宅基地使用权的所有权为集体所有，宅基地上建造房屋并使用时享有独占权。受农村土地有限性因素的影响，农村土地归集体所有，但国家有权监督农村集体对土地的使用，并规定宅基地的数量，将宅基地作为一项有限的资源。宅基地使用权的权利属性具有他物权的特征，在我国土地政策的基础上形成的特有制度。宅基地使用权行使权利受限，宅基地使用权不得违背地区乡镇的土地使用整体规划。根据国家《担保法》规定，宅基地使用权属于不得抵押的财产，农民抵押自己的宅基地应承担法律责任。基于国家当前的法律规定，宅基地使用权的获取需要履行相关程序，通过宅基地使用权申请、使用人同意及行政审批方可取得。
二、物权法下宅基地使用权之解读
近年来，物权法通过不断的完善与改革对物权的所有权、基本原则等内容进行了明确的规定，通过法律规范保护了人民的私有财产。其中对宅基地使用权进行了相关规定，明确了宅基地使用权的法律地位，使其与地役权、土地承包经营权处于同等地位。物权法中对宅基地使用权的相关规定完善了我国的法律体系，是历史性的进步。物权法中对宅基地使用权的性质及主要内容進行了相关规定，保证宅基地使用权具有无偿性和福利性等特质。并对其从私人到集体所有。从有偿到无偿的历史变化表示支持。物权法中对宅基地使用权的法律规定旨在通过无偿福利特性达到保护农民合法权益的目的。物权法中对宅基地使用权的获取、转让、权利行使等法律规定存在一定的灵活性。由于我国各省市地区农村政策的差异性，在宅基地使用权的获取。转让、权利行使方面难以作出统一规定，进而只能采取援引立法的方式进行相关规定。以保证宅基地使用权的获取、转让、行使权利等功能根据地方的实际需求享有相关自治权。物权法下对宅基地使用权中变更登记、消灭等规定满足现实要求，并与不动产物权的相关原则实现统一。物权法下的宅基地使用权变更登记制度与不动产登记制度相对接，物权法中虽未对宅基地使用权的变更登记制度进行明确规定，但根据农村社会的现实特征，设立出以登记为生效要件的法律形式。当已登记了宅基地使用权的农民需要办理消灭或转让业务时，应及时进行注销及变更登记。以达到防止产权纠纷，维护民众交易利益的目的。宅基地使用权存在权利叠加和私权处分的因素，通过物权法对宅基地使用权进行明确规定，说明国家高度关注城乡民生问题，以期通过法律手段激发农民的财产保护意识。
三、基于物权法构建合理的宅基地使用权流转制度
（一）强化立法对宅基地使用权转让的规范作用
基于物权法来构建科学合理的宅基地使用权流转制度，通过立法手段来规范宅基地使用权的转让。我国控制和禁止宅基地使用权的转让主要为防止农民通过宅基地建造房屋转让来谋取利益，进而造成社会纠纷，导致混乱的局面发生。本文认为构建合理的宅基地使用权流转制度，对宅基地使用权的转让措施进行明确规范，有效扼制混乱局面的发生。物权法作为我国规范财产关系的基本法律，对宅基地使用权的相关内容未作出明确规定，且相关制度还不完善，只有提高对宅基地使用权的重视程度，制定相应的法律法规才能保证提升农民经济效益的同时促进民生稳定发展。研究宅基地使用权的相关法律法规，发现对其转让的明确条文规定甚少。《土地管理法》中的条例与物权法草案内容相近，对遏制农民过度占用宅基地使用权来牟取利益的条文欠缺，难以起到关键的制约作用。强化立法对宅基地使用权转让的规范作用，需要严格执行申请及审批程序，贯彻落实一户一宅的制度。符合宅基地使用权申请条件的农村居民可向集体申请，由村集体进行公示，公布期满后且无异议者可报至乡镇审核，由县市政府进行审批。农村居民在进行宅基地使用权申请过程中，相关部门需要严格遵守审批程序，审查申请人是否满足宅基地使用权的申请条件。相关部门做好宅基地登记发证工作，满足宅基地使用权规定建造的房屋，市国土资源局应该及时安排登记发证工作，确保发证到户，促使农民的宅基地使用权有法可依。未经合法审批登记的房屋不享有法律保护的权利。为确保农民宅基地使用权的规范性，宅基地建造房屋的使用权进行变更、转让业务时需要进行登记，且保留地籍档案资料，明确宅基地使用权的流向。国家土地监管部门强化立法和执法力度，针对占有宅基地使用权牟取不法利益的农民进行严厉处罚，以起到警示作用。当前，我国农村仍存在批少建多、住房附房扩建等不法现象，由于处罚力度不大，农民对此类不法现象不够重视，进而造成宅基地使用权管理不到位情况频发，对农村宅基地管理处造成负面影响。强化立法对宅基地使用权转让的规范作用，严格执法，完善宅基地使用权的动态巡查制度，切实管理好农民的宅基地使用权，以避免土地违法行为的发生。
（二）物权法下允许宅基地使用权的自由转让
物权法下允许宅基地使用权的自由转让是构建合理的宅基地使用权流转制度的重要内容。根据国家规定，非农建设用地必须为国有的要求将不再适用。我国需要打破对土地一级市场的垄断，构建统一的城乡土地市场，实现城乡土地价格的同等化，通过公正公开的方式转让土地的使用权，进而避免城乡割据形式的发生。宅基地属于农村集体所有的，是农村建设用地不可缺少的组成部分，物权法下允许宅基地使用权的自由转让有利于解决民生利益问题，对促进国民经济的整体发展具有重要意义。基于物权法实现宅基地使用权的自由转让有利于增加农民的经济收入，从立法的层面保障了农民的切实利益。物权法的明确规定也将制约宅基地使用权私下转让现象的发生，通过法律途径避免不必要的法律纠纷。物权法下允许宅基地使用权的自由转让需要纳入宅基地使用权流转制度中，并具有相关的法律属性，才能通过法律手段保障农民的切身利益。原有物权法中的宅基地使用权流转内容还不全面，存在价值取向矛盾，通过立法实现物权法下宅基地使用权的自由转让，需要监管部门的有效监督，和土地规划的有序流转。物权法下允许宅基地使用权的资源转让属于市场化的运作内容，在宅基地使用权流转制度中需要得以明确公示。基于交易安全的考虑，做好相关登记制度，避免宅基地使用权转让期间不必要的法律纠纷。农村社保制度的日益完善是促进宅基地使用权自由流转的基础，政府财政的支持为宅基地使用权自由转让提供了动力支持。充分发挥出宅基地使用权的用益物权属性，最大程度提高农民的财产性收入。
（三）缩小城乡间经济结构的差距
基于物权法构建合理的宅基地使用权流转制度需要高度重视缩小城乡间经济结构差距的问题。只有打破城乡间二元体制的限制，提高农民阶层的社会地位，才能构建一个社会主义和谐社会，实现社会主义市场经济的高速发展。基于国家的户籍制度的改革，农民进城就业和迁移进城居住的条件得以放宽，获得城市户口的难度降低，城乡居民的交流日益密切。但由于城市居民购买农村住宅受限，造成单向流动情况发生，导致农村人才不断流失，进而抑制了农村经济的整体发展。近年来，城市化进程不断加快，农村人口不断向城市集中，只有放宽农民出售农村住宅权限，才能实现城乡经济的协调发展。基于物权法构建合理的宅基地使用权流转制度需要提高对三农问题的重视程度，将农民从土地耕作劳动中解放出来，提高农村土地的价值，才能促进农村经济的发展。建设社会主义新农村，通过物权法实现宅基地使用权的自由转让，允许城市居民到农村购买宅基地并建房居住，形成新型的消费群体，达到带动农村经济文化发展的目的。物权法下宅基地使用权的转让有利于促使城市居民对农民产生正面影响，将先进的技术和充足的资金带到农村，对农村经济全面发展具有积极的促进作用。
四、结语
宅基地使用权的适度转让满足市场经济的客观要求，有利于促进农村经济的全面发展，应该受到国家的广泛关注。宅基地使用权具有用益物权的法律属性，通过物权法构建合理的宅基地使用权流转制度，强化立法对宅基地使用权转让的规范作用，在物权法下允许宅基地使用权的自由转让，达到缩小城乡间经济结构差距的目的。在加快城市化进程的背景下，明确物权法中对宅基地使用权的相关规定，实现土地利益的公平分配，发挥土地制度改革的重要价值。
参考文献：
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