时间：2023-06-06 09:39:31
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇体制机制创新，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
农民收入继续快速增长，前三季度农民人均现金收入同比增长12.3%，增幅超过城镇居民人均可支配收入增幅2.5个百分点，预计全年农民人均纯收入仍将保持较快增速。
农业农村发展形势良好，既得益于强农惠农富农政策的力度不断加大，更得益于中央不断推进农业农村体制机制创新，理顺农业生产关系，进一步解放和发展生产力。当前和今后一个时期，推进体制机制创新仍将是农业农村工作的重点任务。
一、创新农业农村体制机制四“推手”
进入工业化中后期以来，我国城镇化步伐不断加快，城乡人口结构、就业结构、社会结构深刻调整，给农业农村发展带来新的机遇和挑战。把握机遇、应对挑战，要求我们必须深入推进农业农村体制机制创新。
创新体制机制是发展现代农业的需要。创新体制机制能够有效优化农业资源配置方式，提高农业综合生产能力。目前我国耕地、水、劳动力等农业必需的生产要素逐渐减少，而农产品需求却呈刚性增长态势。因此必须提高农业资源配置效率，一方面高效利用耕地、水、劳动力等传统要素；另一方面引入资金、管理、技术等先进要素，利用有限的资源扩大农产品供给。为此必须创新农业经营体制机制，通过发展适度规模经营，推动农业专业化、集约化、标准化、规模化生产；通过培育农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，提高农业生产组织化水平，加快农业科技推广应用，革新农业经营管理理念；通过改革农村金融保险制度，拓宽资金输入农业农村的渠道，提高农业生产风险保障水平。
创新体制机制是促进农民增收的需要。创新体制机制能够改革调整国民收入分配关系，拓宽农民家庭经营收入、工资性收入、财产性收入来源。体制机制创新能够改变农业发展方式，提高农业生产组织化程度和规模化水平，延长农业产业链条，拓展农业功能范围，从而提高劳动生产率和土地产出率，增加农民家庭经营收入。体制机制创新能够将农村剩余劳动力从土地上彻底解放出来，为其到城市从事生产效率更高的职业解除后顾之忧，同时产业化龙头企业、社会化服务组织的发展也创造了很多农村二三产业就业机会，能够有力推动农民工资性收入增长。体制机制创新还能激活农村房屋、土地等资源要素的内在价值，利用市场化、资本化途径使其产生财产收益，提高农民租金、红利等财产性收入。
创新体制机制是促进城乡一体化发展的需要。建立城乡要素平等交换关系和促进城镇优质资源向农村流动是实现城乡一体化发展的必然要求。
实现城乡要素平等交换，必须通过改革征地制度、建立城乡平等就业制度、完善农村金融制度等农村体制机制创新，改变城乡资源要素交换方式，使农村土地、劳动力、资本等资源要素以合理价格进入市场，最大限度地维护农民利益。
促进城镇优质服务资源向农村延伸，必须建立城乡一体化发展体制机制，统筹规划城乡产业布局、基础设施、公共服务等，壮大农村产业基础，改善农村生产生活条件，通过公共资源的倾斜带动社会资源的流动，更好地实现以工补农、以城带乡，缩小城乡发展差距。
创新体制机制是促进“四化”同步发展的需要。目前工业化、城镇化、信息化发展相对超前，而农业现代化相对滞后，是我国经济社会发展不均衡、不协调、不可持续的最大表现。
因此必须加快农业发展速度，使农业现代化水平尽快与工业化、城镇化、信息化处于同一个发展阶段和发展平台。通过创新体制机制，既可以强化工业化、城镇化、信息化对农业的反哺带动作用，利用工业实力、城镇繁荣和信息畅通带动农业农村快速发展，也可以提升农业综合生产能力、抗风险能力、国际竞争能力和可持续发展能力，使农业现代化对工业化、城镇化、信息化的支撑更为坚实。
二、农业农村体制机制创新的重点领域
我国区域之间资源禀赋、发展水平不同，现代农业发展呈现多元化模式，因此，创新农业农村体制机制在不同区域有不同的需求和侧重点。从发展现代农业的基本要素来看，创新体制机制要重点关注土地、组织化、社会化服务、金融保险等四个方面。
（一）农地使用制度创新
土地制度安排直接关系到农业生产效率，关系到农民收入持续增长，关系到农村社会长治久安。进一步推动农业农村发展，必须不断健全完善农村土地制度，以优化土地资源配置、维护农民土地权益、提高土地产出效率。下一步农地制度创新的目标应该是赋予农民土地财产权，充分释放土地制度在解放和发展农村社会生产力方面的巨大潜力。
1.建立“两权分离”的农地制度。近年来，随着农业生产经营主体、农地资源配置状况和农业外部条件深刻变化，细分农地承包经营权的必要性日益凸显。承包经营权包含占有、使用、收益等多重权利，各项权利既可由同一主体承担，也可分由不同主体承担。实践中，农户流转土地时转移的大多是经营权，承包权并未发生转移，两种权利是分离的。有些地方还通过发放权证的方式予以明确，比如山东枣庄对参加试点土地合作社的农民，不仅发放土地承包经营权证，还发放土地使用产权证。农民持土地使用产权证可以依法使用、经营、流转土地，也可作价折股作为资本从事股份经营、合作经营、抵押担保等。土地使用产权证实际上代表了土地经营权，单独颁证方便了经营权流转。实行两权分离，既有利于稳定承包权，使农民获得稳定的土地资本收益，也有利于流转经营权，实现土地资源优化配置。
从未来发展看，为切实保障农民土地财产权益，要在确保农村土地集体所有的前提下，在土地确权、登记、颁证的基础上，明确将承包经营权界定为独立的承包权和经营权，实现承包权、经营权“两权分离”，探索并凸显承包权和经营权新的功能，确保农民拥有完整的土地权利。
具体地说，承包权实行长久不变，农户从事非农产业可以转出经营权，并获得由承包权带来的收益；经营权流转坚持依法、自愿、有偿原则。要强化承包权的物权功能，使农户在土地流转和征收（用）时能获得更多的资本收益，增加财产性收入。
2.鼓励农地经营权流转。推进农地经营权流转，能应对务农劳动力不足、土地粗放经营甚至撂荒的问题，也能扩大土地经营规模，提高农民劳动生产率。
因此，流转土地经营权是“两权分离”农地制度的重要目标之一。目前土地流转过程中还存在不少矛盾，包括土地权属不清，土地权证发放不到位，或者经常调整承包地，导致农民对土地缺乏稳定预期，心存疑虑不愿流转；各地不同程度地存在土地流转“非粮化”现象，而且越是发达地区越为突出，一些地方还出现土地流转“非农化”；转出土地的农户对流转价格普遍存在上升预期，造成土地流转短期化，影响了土地经营者加强农业基础设施建设的积极性。
解决这些问题，要在坚持农地农用和依法自愿有偿的前提下，通过健全土地流转市场、规范流转中介服务、强化流转合同法律保护等措施，稳定土地经营主体预期。
一是明晰农民土地权益。通过土地确权、登记、颁证，稳定农民对承包权的预期，为承包土地维权和流转奠定制度基础。
二是加强土地流转服务和管理。建立土地流转服务平台，明确土地流转政策边界，加强项目监管和土地用途管制，遏制耕地流转“非农化”倾向。
三是完善利益分配机制。在土地流转时切实尊重农民意愿，减少行政干预。鼓励规模经营主体与农户建立长期、稳定、合理的利益联结机制，探索推广实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配办法，稳定土地流转关系，保护流转双方合法权益。
3.扶持土地适度规模经营。随着土地流转日趋活跃，近年来专业大户、家庭农场、土地合作社等规模经营主体不断涌现，成为发展现代农业的重要力量。据农业部统计，目前全国经营面积达30亩以上的种植业大户已达887.4万户。农业规模经营有利于推广先进科技，降低生产成本，抵御市场风险，提高生产效益，确保粮食安全，符合我国现代农业发展的方向和要求。但考虑到人多地少的基本国情，我国农业经营规模必须适度，以种粮为例，北方一个家庭经营100亩、南方一个家庭经营50亩，比较符合规模经济，也能够适应农村劳动力就业的需要。
总体上看，目前我国适度规模经营主体发育仍然不足，各地对发展适度规模经营的条件、途径缺乏统一认识，采取的政策措施有明显差异。有的地方担心引起土地流转纠纷，推动适度规模经营的意愿不强；有的地方则将规模经营作为农业发展的重要考核指标，盲目扩大经营规模，甚至强行推动农民流转土地。这些措施都不利于规模经营主体的长期稳定发展。
此外，农业生产性建设用地不足也对规模经营主体发展造成障碍。一些平原地区几乎都是基本农田，规模经营主体在建设生产性设施如粮仓、晾晒场、烘干机房时，缺少农业生产性建设用地指标。解决这些问题，需要进一步深化对农地使用制度的研究，根据农业发展的实际需要和长期趋势进行改革和调整。
（二）组织制度创新
当前，新型农业经营主体呈现多元化趋势，有效促进了农业经营方式的转变，显著提高了农业资源要素配置效率、产出效率和规模收益，深刻体现了“两次飞跃”的改革内涵。下一步，要重点抓好对新型经营主体的政策扶持。
1.将新增农业补贴向规模经营主体倾斜。在农村空心化、农民老龄化、农业兼业化不断发展的背景下，规模经营主体必将成为未来农业生产的中坚力量。在很多地方，规模经营主体既难以像普通农户那样享受种粮直补、农资综合直补等补贴，也难以像龙头企业那样享受贷款贴息、项目扶持、税收优惠等政策。
为支持规模经营主体发展，特别是鼓励其从事粮食生产，不少地方都在探索出台专项扶持政策。如苏州2008年开始实施水稻价外补贴政策，补贴标准逐步提高，目前对售粮5000斤以上的农民，国有粮食购销企业在收购时每斤补贴0.1元。财政对基本农田每亩每年补贴400元，对以村为单位连片种植1000亩以上的，每亩再补200元，以镇为单位连片种植1万亩以上的，每亩再补400元。这些政策对稳定当地粮食生产发挥了重要作用。
以此为鉴，今后新增农业补贴应向规模经营主体倾斜，集中利用财政资金，避免“撒胡椒面”。一是种粮直补增量用于种粮大户专项补贴，对种粮大户按经营耕地规模给予直接补贴；二是对新型经营主体购置农业机械，鼓励地方在中央财政农机购置补贴基础上再给予一定比例的补贴；三是提高财政对新型经营主体购买农业保险的保费补贴比例。四是农作物防灾减灾稳产增产关键技术补助、高标准农田建设等农业项目，优先安排新型经营主体实施。
2.加大对农民专业合作社的资金支持。虽然近年来农民专业合作社数量增长很快，但整体实力依然不强。原因在于经营上的联合虽然可以改善组织机制，却不会天然地吸引集聚外部生产要素，合作社必须依靠自身积累缓慢发展。因此要加快合作社发展速度，必须建立引导生产要素向合作社流动的机制，关键是加大资金支持，利用资金集聚带动人才、技术等要素集聚。目前，合作社在获取资金支持上还面临不少困难：贷款方面，不少银行不认可合作社的贷款主体地位，即使认可，合作社也往往缺少有效抵押物。税收方面，目前国家规定合作社内部交易免税，这实际上并未给予合作社特殊优惠。一些地方税务部门未将合作社作为纳税主体类型，合作社必须按企业法人进行税务登记，并执行企业会计制度。还有一些地方对合作社实行据实征税，而农民无法提供发票和生产成本收益明细。
解决这些问题，必须深入推进金融和税收制度改革。一是探索开展农民专业合作社贷款。由财政出资设立农业担保公司，为各级专业合作社示范社提供贷款担保。对合作社贷款给予财政贴息。鼓励龙头企业为农民专业合作社提供贷款担保。对于合作社用盈余购置的房屋、机械设备等资产以及合作社的农业在产品，支持用于抵押。二是完善合作社税收优惠政策。制定针对合作社的特殊税收优惠政策，减免营业税和所得税。尽快把合作社作为纳税主体列入税务登记系统，制定适合合作社的会计制度。对合作社所得税采取核定征收方式，印制合作社专用税务发票，使购买合作社产品的市场主体能够享受增值税进项抵扣政策。
3.合理引导工商资本经营农业。近几年不少工商企业到农村租地，引起广泛关注，对此应辩证看待。一方面，工商资本可为改造传统农业注入资本要素，有利于改善农业生产条件，提高农业经营水平和市场竞争力，保证农产品质量；另一方面，若利益联结机制不完善，农民可能沦为农业雇佣工人，不能合理分享土地经营收益；还有一些工商企业低价长期租赁土地后搞土地“非农化”，甚至变相用于房地产开发，损害了农民土地权益。
从国外看，随着务农劳动力日益减少，允许工商资本到农村租种土地，减少土地撂荒、保障农产品有效供给，是东亚国家普遍发展规律。日本最初限制工商资本进入农业，实行“农地农用农民用”，但后来允许工商资本经营农业，实行“农地农用全民用”。目前我国务农劳动力平均年龄超过50岁，有必要向农业内部引入多种经营主体，保持农业发展内在活力。对于工商资本进入农业带来的弊病，可以通过完善制度、加强监管加以解决。
引导工商资本进入农业，关键在于坚持几个原则：坚持家庭承包制，充分尊重农民土地承包经营权；坚持土地流转自愿原则，不允许任何组织强行流转；坚持建立健全企业和农民的利益联结机制，与农民形成利益共同体，将土地经营收益合理返还给农民；坚持依法依规经营，不改变土地的农业用途，避免“非农化”和“非粮化”。坚持这四条原则，因势利导，就能充分发挥工商资本的优势，减少和消除不利影响，维护好农村社会稳定。
（三）农业社会化服务供给制度创新
农业社会化服务是现代农业产业体系的重要组成部分，有利于解决老人农业、谁来种地问题。现阶段，务农劳动力短缺、规模经营比重提高、新型经营主体对农业服务的需求持续增长，为农业社会化服务提供了广阔发展空间。
1.健全农业社会化服务体系。家庭经营是我国农业基本经营制度，但这并不意味着千家万户的农户都必须完成从种到收全过程。实际上大量的生产流通环节完全可以采取社会化服务的方式来完成。从世界农业发展规律看，社会化服务是解决务农劳动力老龄化的根本手段，也是促进农业科技推广应用的重要途径。目前老年农民接受新知识的能力较差，而且劳动能力正在逐渐下降，新生代农民工又普遍不会务农、不愿务农，因此通过社会化服务来完成农业生产的关键环节，成为形势发展的必然要求。“家庭经营+社会化服务”将成为未来农业生产的重要形式。
为此，必须大力发展社会化服务组织，形成多元化、多层次的服务体系。
一是完善公益机构管理体制。近年来各级财政不断加大对乡镇农技推广、疫病防控、质量监管等公益机构的投入力度，使其条件能力得到明显增强，但依然面临机制不活、人员老化、能力欠缺等问题。下一步需要真正做到公益性机构全覆盖、有保障，细化职能，落实责任，同时完善工作考评机制，关键是使农民的意见充分体现在考评结果中。此外，要重视农业科研院校的作用，完善职务评聘、工作考核等激励机制，建立推广型教授、推广型研究员制度，鼓励科研教学人员向新型经营主体提供技术指导。
二是培育壮大经营机构。农民专业合作社、农业技术协会、龙头企业、农村经纪人、专业服务公司等构成了经营性社会化服务组织的主体，这些机构目前数量较少、覆盖面小、服务能力不强、服务领域较窄、服务行为不规范。对此要分类引导，对农民专业合作社、技术协会，关键是加大扶持力度，不仅包括项目、资金、信贷上的支持，还要引导农业科研院校向其提供技术指导。
对于农村经纪人、专业服务公司，关键是要规范其服务行为，取得农民的认可。对龙头企业，关键是引导其完善利益联结机制，让农民能够分享经营收益。
2.突出社会化服务重点领域。农业社会化服务涉及的领域很多，包括农技推广、农机作业、动物疫病防控、病虫害统防统治、农村沼气管护、农产品流通、标准化生产、农业信息、农资供应、农民教育培训等。但考虑到目前公益性和经营组织的能力仍然不强，而农民对社会化服务的需求又十分强烈，因此发展社会化服务不能面面俱到、平均用力，必须突出当前关系农业生产和农民收入的关键领域，集中有限资源重点加以支持。
主要包括以下六方面：
一是农业技术推广，加强乡镇农技推广机构建设，开展新型职业农民培训；
二是动物疫病防控，在开展好公益基础上，引导合作社、龙头企业等向农户提供疫病防控服务；
三是病虫害统防统治，完善行业准入制度和作业标准，并对统防统治费用给予适当补贴；
四是农机作业，发展农机专业合作社等服务组织，规范农机服务市场秩序，完善农机服务信息网络；
五是农产品市场流通，完善农产品市场流通网络，培育流通主体，完善信息服务，加强产销衔接；
六是农村信息服务，鼓励各类市场主体参与农业信息服务，完善农业信息体系基础设施。要充分发挥公益性和经营性组织的互补作用，公益性组织重点解决基础性、普惠，经营性组织重点解决针对性、多样性、特色。
（四）创新农村金融保险制度
当前农村金融制度改革尚未取得根本性突破，农业现代化发展水平越高，农村金融服务供给不足的制约就越强。必须从基础制度上对农村金融体系进行改革，强化金融机构支农责任，创新农村产权抵押方式，开发农村金融产品。
1.加大对农村金融机构考核力度。农村金融机构的支农积极性高低，决定了农村金融供给的水平和质量。一般地，小微型金融机构业务以本地小微型项目为主，支农意愿强于大中型金融机构。不过，农村商业银行、村镇银行、小额贷款公司等都属于商业性金融，在股东利益最大化原则驱使下，对工业和城镇贷款的偏好要高于对农业贷款的偏好，对大中型龙头企业贷款的偏好要高于对普通农户贷款的偏好。
可从两方面解决这个问题，一是发展合作金融，培育具有内在支农动力的金融机构。合作金融是农民自己的金融机构，目前真正符合合作金融内涵的只有农村资金互助组织。
应引导农民专业合作社规范开展信用合作，关键是控制好风险。要明确农村资金互助组织的运行原则，以此约束和规范资金互助行为，促使其健康运行。包括社员民主管理，一人一票；不吸收公众存款，只吸收成员股金；不对外放贷，只为社员服务；对社员不支付固定回报，盈利主要用于积累；不跨镇经营，限制社员人数；只支持农业生产贷款，不支持消费贷款。
二是以硬性约束为主、政策扶持为辅，强化商业性金融机构支农倾向。商业金融机构盈利规模庞大，依靠财政补贴来弥补其支农机会成本，难度很大。应以硬性约束为主，对定位于服务农村的金融机构明确提出支农指标，作为监管考核的重要内容。
比如，要求农林牧渔业贷款也实现“两个不低于”，明确规定农信社、新型农村金融机构农林牧渔业贷款占贷款余额的比例，新设新型金融机构必须在乡镇等。同时，加大对农林牧渔业贷款的财政奖补和税收优惠力度，对种养大户和专业合作社贷款、农业基础设施建设贷款给予贴息，引导金融机构开发这些领域的贷款产品。
2.探索开展农村产权抵押贷款。新型经营主体资金需求量大，通过小额贷款或联保贷款往往难以解决问题，需要依靠抵押贷款。目前，不少地方已开始尝试放宽抵押担保范围。如山东省枣庄市探索开展农村土地使用产权抵押贷款，效果良好。其主要做法是发权证、建中介、控风险。
发权证，即发放土地使用产权证。县政府除向农户颁发土地承包经营权证书，还发放农村土地使用产权证书（又称“小证”）。持证人在产权期限内按规定用途可依法经营、流转、入股、抵押土地。县政府鼓励以土地合作社为主体申请贷款，合作社将入社农民的土地使用产权证集中后，可向农村土地产权交易服务所申办合作社土地使用产权证（又称“大证”），凭大证向金融部门申请抵押贷款。
建中介，即由县政府出资成立农村土地产权交易服务所和农村土地资产评估事务所。产权交易服务所的职能主要是公布流转信息，办理产权变更登记。资产评估事务所负责对土地使用产权和各类农村资产进行价值评估，为银行确定贷款额度提供依据。控风险，即严格执行“1/3”和“三年”的抵押限制。“1/3”是指用于抵押的土地最多不能超过土地合作社经营土地面积的1/3，“三年”是指用于抵押的土地使用产权期限最长不超过三年，消除了农民长期失地的风险。2009年以来，枣庄市农信社累计为土地合作社提供2.66亿元土地使用产权抵押贷款。
借鉴枣庄经验，农村产权抵押贷款要做好四个环节：一是明晰产权。土地经营权、林权、房屋所有权等都要在确权颁证、明晰产权归属后才能用于抵押。二是评估价值。由银行、农户都认可的权威机构评估产权价值，以产权价值的合理比例确定贷款额度。三是交易产权。建立有形产权交易市场，提权抵押登记、变更登记等基本服务。四是拍卖变现。一旦出现坏账，通过产权交易市场或其他市场，将抵押产权拍卖变现，降低银行损失。做好这四个环节，就可以将农村产权抵押范围扩大到农业机械设备、多年生经济作物、农产品等。为控制贷款风险，还可以做以下制度安排：只允许农民用部分土地使用权或短期土地使用权做抵押，以避免农民长期失地；保证该抵押品在当地具有一定市场规模，比如开展茶园资产抵押贷款应当选择茶叶主产区，以便产权拍卖变现；支持有条件的地方由财政出资设立风险基金，对坏账损失给予一定补助，降低银行贷款损失。
3.对地方特色农产品保险给予保费补贴。生产规模的扩大使自然风险带来的损失随之增加，因此新型经营主体对农业保险的需求明显强于普通农户。为支持新型经营主体扩大生产规模，一些地方在中央财政提供保费补贴的15个品种之外，还探索开展了特色农业保险并给予保费补贴。
江苏省大力发展高效设施农业保险，省级财政给予相应的保费补贴。如果高效设施农业保险保费收入达到主要种植业保费收入的一定比例，省财政在原有保费补贴比例基础上还要给予相应的保费奖励，以抵减农户的自缴保费比例。同时，江苏对农机保险、渔业互助保险也给予保费补贴。这些补贴措施为发展特色农产品保险起到了很好的助推作用。
发展区域特色农业保险有利于加快农业结构调整，优化农业生产力布局，有利于降低农业生产风险，提高农民家庭经营收入，有利于扩大农业保险覆盖面，完善农业保险制度。应鼓励地方发展特色农业保险，支持有条件的省份针对当地规模较大或符合政策扶持方向的农业产业，发展农业保险并给予保费补贴。考虑到中西部地区财力较弱，中央财政应选择一些区域重要农产品，如茶叶、苹果、柑橘等，给予保费补贴。尽快开展设施农业保险试点，并将渔业和农机互助保险纳入中央财政保费补贴范围。
三、政府部门要积极推动体制机制创新
改革开放30多年实践证明，政府部门对于不同阶段自下而上、自上而下、上下结合的农村改革，都有效地发挥了规范、引导、提升、支持、推广的重要作用，对于改革的顺利推进是不可或缺的。新时期创新农业农村体制机制，同样离不开政府部门的大力推动。
（一）高度关注改革
我国农业农村深层次体制机制矛盾仍未根本破除。在政策效应充分释放、生产力发展达到一定水平的情况下，体制机制束缚逐步显现，客观上要求调整生产关系。当然，现在改革难度更大。过去多是帕累托式改革，改善一方利益，无损其他各方，而现阶段各种利益盘根错节，利益格局很难撼动。因此，再次把农村改革提上重要日程时，要敢于趟改革深水区，敢于触动既有利益格局，把改革作为破解农业农村发展难题的根本途径予以推进。
（二）加强基础设施
加强基础设施建设，可以降低制度创新的交易成本，引导市场主体开展体制机制创新，实现诱致性制度变迁。比如通过开展高标准农田建设、农技推广体系建设等项目，可以改善农业生产条件、促进科技推广应用，减少风险、降低成本、提高效益，推动适度规模经营发展。通过建立农村产权交易市场和评估机构，既可为新型经营主体流转土地提供服务，支持其扩大经营规模，也可以降低金融机构评估、拍卖抵押品的成本，推动其开展农村产权抵押贷款。应把基础设施建设作为体制机制创新的重要工作予以优先支持。
（三）加大改革投入
并不是只有发展政策需要投入资金，制度创新同样需要资金支持，而且改革任务越艰巨，越需要资金对制度进行先破后立。由于诱致性制度变迁是一个缓慢渐进过程，难以适应我国农业现代化加快发展的需要，因此必须认可“花钱买机制”的必要性，通过加大改革投入来加速改革进程。比如面对新型经营主体数量少、实力弱的现状，必须将新增补贴、财政项目等向这些主体倾斜，集中投入资金、技术、人才等先进生产要素，促使其尽快发展壮大；面对农村金融天然弱质性的现状，应当对种粮大户、专业合作社给予贷款贴息、保费补贴等支持，以更好地解决金融供给不足问题。
（四）强化考核机制
无论是建设基础设施还是加大改革投入，都需要政府发挥主导作用，必须建立完善的考核激励机制，调动地方推进体制机制创新的积极性。首先要设计合理的农业考核指标体系，反映农业发展成果，特别要强化改革指标。过去很多时候更强调发展和稳定，对改革重视不够，但实现发展往往需要改革先行。其次要提高农业在地方政府考核指标体系中的权重，使农业考核结果对地方官员升迁产生明显影响，使发展农业成为硬约束。特别是对农业主产区和农业大县，更要以农业发展作为主要考核指标。
（五）发挥试验区作用
2011年底，在中央农村工作领导小组指导下，农业部会同19个部委批复成立了24个农村改革试验区，试验内容涉及农业农村体制机制方方面面。不少试验区在试验主题上已有多年实践，初步形成了一套行之有效的制度安排，应当对这些制度进行总结、分析、完善，使之具有更广泛的适用性，在更大的范围内予以推广。还有一些试验区虽然刚开始试验工作，但试验内容很有开拓性、试验方案很有针对性，应当充分发挥其先行先试作用，鼓励大胆探索、积累经验。
总书记在党的十报告中对推动城乡发展一体化作出了重要部署，明确指出要加快发展现代农业，着力促进农民增收，坚持和完善农村基本经营制度，加快完善城乡发展一体化体制机制。这为我们今后一个时期做好“三农”工作指明了方向。进入工业化中后期以来，我国城镇化步伐不断加快，城乡人口结构、就业结构、社会结构深刻调整，给农业农村发展带来新的机遇和挑战。把握机遇、应对挑战，推动农业农村发展再上新台阶，实现全面建成小康社会奋斗目标，关键是要深入推进农业农村体制机制创新，以改革谋突破，以改革促发展。
创新体制机制是发展现代农业的需要
十报告提出，要加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。目前我国耕地、水、劳动力等农业必需的生产要素逐渐减少，而农产品需求却呈刚性增长态势。必须优化农业资源配置方式，提高农业资源配置效率，一方面高效利用耕地、水、劳动力等传统要素，另一方面引入资金、管理、技术等先进要素，利用有限的资源扩大农产品供给，提高农业生产现代化水平。这就要求我们创新农业经营体制机制，通过发展适度规模经营，推动农业专业化、集约化、标准化、规模化生产；通过培育农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，提高农业生产组织化水平，加快农业科技推广应用，革新农业经营管理理念；通过改革农村金融保险制度，拓宽资金输入农业农村的渠道，提高农业生产风险保障水平。
创新体制机制是促进农民增收的需要
十报告要求，要着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长，并提出了2020年城乡居民收入比2010年翻一番的目标。实现这一目标，需要通过创新体制机制进一步调整国民收入分配关系，拓宽农民收入来源。创新体制机制可以改变农业发展方式，提高农业生产组织化程度和规模化水平，延长农业产业链条，拓展农业功能范围，从而提高劳动生产率和土地产出率，增加农民家庭经营收入。创新体制机制能够将农村剩余劳动力从土地上彻底解放出来，为其到城市从事生产效率更高的职业解除后顾之忧，同时农业产业化龙头企业、农村社会化服务组织也创造了大量二、三产业就业机会，能够有力推动农民工资性收入增长。创新体制机制还能够激活农村房屋、土地等资源要素的内在价值，利用市场化、资本化途径使其产生财产收益，提高农民租金、红利等财产性收入。
创新体制机制是实现城乡发展一体化的需要
十报告指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。实现城乡要素平等交换，必须通过改革征地制度、建立城乡平等就业制度、完善农村金融制度等举措，改变城乡资源要素交换方式，使农村土地、劳动力、资本等生产要素以合理价格进入市场，最大限度维护农民利益。实现公共资源均衡配置，必须完善统筹城乡发展制度，统筹规划城乡产业布局、基础设施、公共服务，壮大农村产业基础，改善农村生产生活条件，以公共资源的倾斜带动社会资源的流动，促进城镇优质资源向农村延伸。
创新体制机制是促进“四化”同步发展的需要
十报告要求，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。目前工业化、信息化、城镇化发展相对超前，而农业现代化发展相对滞后，是我国经济社会发展不平衡、不协调、不可持续的最突出表现。因此必须加快农业发展速度，使农业现代化水平尽快与工业化、信息化、城镇化处于同一发展阶段和发展平台。通过创新体制机制，既可以强化工业化、信息化、城镇化对农业的反哺带动作用，利用工业实力、信息畅通和城镇繁荣带动农业农村快速发展，也可以保障农产品有效供给、保持农产品价格稳定，为国民经济平稳健康运行奠定基础，使农业现代化对工业化、信息化、城镇化的支撑更为坚实。
改革开放30多年的实践证明，政府部门对于不同阶段自下而上、自上而下、上下结合的农村改革，都有效地发挥了规范、引导、提升、支持、推广的重要作用，对于改革的顺利推进是不可或缺的。新时期创新农业农村体制机制，同样离不开政府部门的大力推动。
为充分发挥国家级新区在引领改革发展和创新体制机制等方面的试验示范作用，2015年，国家发展改革委专门印发《关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》（发改地区〔2015〕1573号），要求各新区在全面抓好简政放权、行政管理体制改革、构建市场化营商环境等共性改革任务的同时，结合各自特色和优势，围绕1-2个重点问题开展体制机制创新探索，力争形成一批可复制、可推广的经验，为其他地区提供引领示范。一年来，各新区着力以创新促转型、以改革促发展，探索形成了不少既有新区特色又具借鉴意义的体制机制创新举措。
转变政府职能，深入推进“放、管、服”改革
各国家级新区着力优化行政管理架构，规范权力运行机制，提升管理服务效能，不少改革举措走在全国前列。一是深入推进大部制改革。滨海新区成立行政审批局，划转18个部门的216项审批职责，形成单一窗口、全项受理，专业审查、团队支撑，严格把控、终身负责的审批运行模式。兰州新区推动组建大综合执法局，集中执行城市管理、规划、国土等7大领域1791项行政处罚权。二是大幅压缩行政审批事项。贵安新区行政审批事项从700多项精简到149项。广州南沙新区市场准入前置审批事项由101项压减为12项。福州新区推出“市区同权、多点办理”的政府管理新机制，行政许可事项减少73%。大连金普新区出台行政权力清单动态管理办法，规范行政权力的增加、变更或取消程序。三是持续健全法制服务环境。广州南沙新区建立国际仲裁和商事调解机制，组建了广州国际航运仲裁院。福州新区设立福州仲裁委员会国际商事仲裁院，设立台胞权益保障中心法官工作室。
优化营商环境，推动构建全方位开放新格局
国家级新区加强与自由贸易试验区的融合发展、联动发展，在贸易投资便利化改革方面取得显著成效。一是加快实施区域通关一体化。两江新区组织长江经济带沿线各省市检验检疫机构，建立以“出口直放、进口直通”为核心的一体化通关模式。滨海新区实施京津冀跨区域检验检疫“通报、通检、通放”。舟山群岛新区建立“沪浙出口直放和无纸化通关”机制。二是全面拓宽单一窗口服务领域。各新区从不同侧面探索单一窗口服务模式，从内资企业到外资企业、从企业注册到企业变更、从地税到国税、从国际贸易到跨境电商，实施“一口受理、一窗统办”。三是不断优化外贸服务环境。浦东新区启动自由贸易账户外币服务功能。广州南沙新区在全国率先开展“智检口岸”试点，率先推出跨境电商质量溯源查询平台。舟山群岛新区围绕推进江海联运推出“出口货物海关电子信息放行”举措。四是深化与港台地区合作。广州南沙新区建立粤港陆空跨境联运中心，将香港空运货站货物收发点延伸至南沙。福州新区推出“对台原产地证书核查机制”等5项针对台湾地区的贸易便利化举措。
树立发展新理念，因地制宜探索新型城镇化路径
各国家级新区立足自身优势，探索形成区域特色鲜明、与经济水平相适应、惠及周边群众的新型城镇化发展模式。一是优化城市发展空间。贵安新区构建“组团+群落”的山地特色新型城镇化空间布局，编制建筑风貌导则，形成独特的建筑风貌指引。西咸新区构建“开敞田园、紧凑城市”的现代田园城市格局。二是加强建设用地规模管控。南京江北新区明确城镇建设用地面积为规划面积的1/3。西咸新区在各板块集中建成1平方公里的核心区，在核心区依托都市农业、原始村落建设特色小镇。三是采用股权类投资基金统筹城乡发展。贵安新区设立资金募集对象为直管区农民的集合资金信托计划，农民人均纯收入从托管前4200元增加到8560元。湘江新区以股权投资方式设立城市发展基金，投向棚户区改造、保障房等项目。四是创新征地农民利益保障机制。西咸新区推出“五金”（现金+租金+股金+薪金+保障金）拆迁补偿模式。贵安新区探索留地安置、入股安置、住房安置等多种补偿模式。
探索绿色发展，创新生态文明建设新途径
各国家级新区深入贯彻绿色发展理念，努力走出一条经济社会发展与生态环境保护相协调的新路子。一是探索建立市场化的环境保护机制。贵安新区探索建立主要污染物排放总量初始权有偿分配、排放权交易等制度，成立环境资源交易中心。二是严格污染企业清退和遗留用地再利用。湘江新区率先实现了环境保护规划与城市规划、土地利用总体规划的“多规合一”，明确所有污染企业加快退出，并以生态修复方式依托废弃矿坑建设冰雪旅游项目。三是注重发展高性价比的绿色产业。西咸新区建设建筑产业化基地，建设经济适用的综合管廊，在保证主要功能性的前提下，成本降低为传统方式的1/10左右，建成全国首个小区干热岩供热PPP项目。
创新配置方式，建立资源要素集聚新机制
推动资源要素在国家级新区高效集聚，实现资源高效利用和有效产出。土地方面，天府新区引进社会资金投资农村土地综合整治，试点制定集体建设用地指标收购储备暂行办法，从国家重点扶贫区域和灾后重建地区购买建设用地指标支持新区建设。金融方面，湘江新区引进社会资本参与片区一级开发，探索采取未来预期收益分成模式合作开发；与国家开发银行签订了570亿元战略合作协议，确定在项目软贷款、存量贷款调整与置换、增量贷款发放等方面加大支持力度。科技方面，青岛西海岸新区采取引进科研院所、促进区域内科研机构转型升级、依托优势企业开展主要技术研究攻关等多种方式，推进海洋科技平台发展；大连金普新区与国际大学创新联盟合作建设“国际创新中心”及“国际大学（大连）众创空间O2O孵化加速平台”。人才方面，浦东新区建立海外人才离岸创新创业基地，青岛西海岸新区着力打造“国际海洋人才港”。
目前，各新区探索形成的部分成功经验，已在一定的领域和范围内进行了复制推广。比如，滨海新区成立行政审批局的做法已在天津市其余15个区县推广实施，为全国开展集中行政许可权试点提供经验。浦东新区探索形成的全面负面清单制度，已在广州南沙、福州等多个新区推广实施。各新区加强对接合作、推动共同发展已形成共识并逐步实施，西咸新区与广州南沙新区采取一园多地方式共同建设中俄丝路创新园，贵安新区与浦东新区共建浦东（贵安）产业园和贵安金融港。
关键词：中原经济区农区 体制机制 创新
中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）27-0139-02
中原经济区建设的核心是探索一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型工业化、新型城镇化和农业现代化“三化”协调发展的道路，是一项针对中原区域特点的具有时代性和创新性的发展战略。传统农区是中原经济区的重要组成部分，长期以来受二元经济制约，一直是河南省区域经济发展的短板和薄弱环节。下大力气解决好传统农区的发展问题，体制机制创新是关键。要从行政管理、财税管理、土地利用、投融资、社会保障、人力资源等方面进行体制机制创新，形成新型工业化、新型城镇化和农业现代化良性互动的格局。
一、行政管理体制机制创新
整合使用政府投资。针对当前各级政府投资特别是农业农村投资条块分割、重复投入、效率低下的问题，以县级为平台，规范政府投资行为，优化投资结构，提高投资效率，逐步建立协调高效、权责一致、适应社会主义市场经济体制要求的政府投资管理体制。按照“存量优化、增量集中、预算内外统筹、跨部门整合”的要求，对现有各专项资金进行整合，归并范围类似、性质相同的零散资金，增设适应现代农业建设发展需要、具有带动作用的项目资金。
创新行政管理机制。成立省、市、县三级联动的领导机构。由省政府牵头成立“三化”协调发展推进委员会，其成员主要包括省委农村工作办公室、省发改委、财政厅、住房与建设厅、国土资源厅、农厅、金融办、市政府及市相关职能部门、县政府及县相关职能部门等。推进委员会负责组织、协调、指导、监督实验示范区“三化”协调发展工作。各乡镇设置“三化”协调发展推进中心，反馈“三化”协调发展现状、需要，落实上级关于“三化”协调推进的各项政策，推进本乡镇“三化”协调工作。
优化管理体制机制。打破各部门管理工作的局限，统一协调，统一管理。完善考核机制，根据农区“三化”建设及可持续发展的要求，把新型工业化、新型城镇化、农业现代化“三化”协调发展指标纳入目标考核体系，对各乡镇“三化”发展情况，实行年度考核。优化管理激励机制，对各乡镇协调发展推进中心积极推进“三化”协调发展并取得良好效果的，予以表彰奖励。建立实绩与管理机制创新挂钩的激励机制，积极鼓励干部参与体制机制创新，使管理体制能够很好地适应“三化”协调发展需要。
二、土地利用制度创新
探索建立适宜的农用土地流转机制。建立农民依法、自愿、有偿流转土地的制度体系，鼓励引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，促使土地向种养大户、土地银行等中介组织流转，逐步推动农业规模化生产、区域化布局和产业化发展。同时，对承租的种养大户、土地银行等，在其承租的土地达到一定规模后，采取以奖代补方式，每亩给予一定补贴，鼓励承租人实行规模种植、养殖，发展高效农业和畜牧业，促进农业现代化。
建立土地支持“三化”协调发展的良性循环机制。对农村的非农用土地和建设土地，全县统一管理，合理调配，以解决工业用地、城市建设用地紧缺和农村建设用地闲置的矛盾。通过降低农村非农用土地和建设用地指标或者置换的方式，调配工业用地和城镇建设用地，以满足工业化和城镇化建设的用地需求。鼓励各乡镇进行土地综合整治，腾出用地指标。对于通过土地整理、村庄整治等方式腾出土地成效显著的乡镇，县统一调配新增用地指标时可以向其倾斜，形成土地与城镇化发展的良性循环机制。
强化土地流转服务。建立土地流转中介和服务网络，为群众提供信息、评估、鉴定、签约、公证、仲裁等一系列服务，提高土地流转的规范化程度。成立土地流转服务中心，根据经济社会发展规划要求，统筹制定土地流转的规章和制度，指导和协调土地流转的方向，满足建设用地和工业用地的需要；制定土地利用的激励奖励机制，对土地利用工作突出、成效明显的村和农户，给予表彰奖励，提高土地利用工作的效率。建立土地流转有形市场，扶持培育土地银行、土地专业合作社等流转中介组织。农民可将土地存入土地银行或合作社获得利息，合作社再将这些土地进行整治，集中连片贷给种田大户和养殖能手，经营收入主要用于城镇化和新农村建设。
三、财税管理体制创新
设立“三化”协调发展专项资金。设立“三化”协调发展专项资金，支持“三化”协调发展。通过设立专项资金，以贴息、补助等形式扶持中小企业发展，推进工业化进程；加大对农民知识培训的投入，提高农民的整体知识水平，鼓励农民进行设备更置，提高农业耕作的科技水平；完善公共服务和基础设施，提高城镇化水平。
创新税收体制机制。对于县重点农产品加工项目和产业转移项目，免收三至五年营业税。增值税省、市两级留成部分，以转移支付、以奖代补等方式返还社旗县，增加县级财政能力。
四、投融资体制机制创新
建立城市建设融资平台。成立城市建设投资公司，按照经营城市的理念和以城养城的思路，通过融资和经营为政府筹措城市建设资金和创造收益，促进城市建设持续、快速、健康发展。同时，可通过投入资本金或提供以储备土地为主的抵押物，扶持有条件的乡镇建立专门的乡镇建设投资管理公司，负责乡镇建设筹资、投资和资产经营任务，承担乡镇基础设施、公共服务设施等其他城镇化重大项目的建设，拓宽融资渠道，增强城镇化建设的吸引效力。
完善金融体系。加快建立商业银行、政策性银行、农村信用社、信用担保公司、农业保险等相结合的县级金融体系，形成各种金融机构竞相发展的格局。积极引进郑州银行、浦发银行、广发银行等体制灵活的商业银行。深化农村信用社改革，扶持邮政储蓄银行发展，培育和发展村镇银行、农村小额信贷公司、农户资金互助组织等新型农村金融机构，大力发展小额信贷。制定县域内金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法。积极发展农业保险，建立成熟的农业保险体系，提高农业规避风险的能力。加大对农村金融机构的扶持，鼓励开发新的金融产品和服务。
完善信用担保体系。建立县、乡两级信用担保网络。开展农村土地承包经营权、集体林地承包经营权、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权和房屋所有权等确权办证，与有关金融部门签订战略合作协议，联合出台农村物权抵押担保暂行办法，将“五权”纳入抵押担保范围，县级建立担保公司、乡镇建立信用担保和物权交易“两大中心”，搭建起金融机构和农民之间的桥梁，化解贷款风险，解决农民贷款难问题。同时，县担保公司加大对产业集聚区内中小企业的融资力度，为有效支持中小企业发展提供有力的支撑。县财政每年拿出一定的资金鼓励多元化、多层次、多渠道组建中小企业信用担保机构，鼓励各类民间投资者参与担保公司的组建。通过完善企业信用担保体系，解决中小企业贷款融资难题，支持中小企业发展。
五、社会保障体制机制创新
健全城镇职工、居民社会保障制度。完善城镇职工基本养老保险和医疗、失业、工伤、生育等保险制度，扩大参保范围。推进机关事业单位养老保险制度改革。建立社会保障投入增长机制，增加财政的社会保障投入，逐步做实个人账户。完善城镇居民最低生活保障为主体、专项救助相配套的社会救助制度，把符合条件的困难群众纳入保障范围，做到应保尽保。稳步提高低保标准和补助水平，建立低保标准动态调整机制。健全社会保障性住房、廉租房制度，切实解决城市低收入家庭住房困难。
加快建立农村社会保障制度。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险机制，并不断扩大社会保险覆盖面。巩固和完善新型农村合作医疗制度，健全基层医疗服务体系。完善农村居民最低保障制度，加强农村“五保”供养和乡镇敬老院建设。建立基层人力资源社会保障服务平台，做到“机构、人员、场地、经费、工作、制度”六到位。完善信息系统建设，实现资源共享，提高服务功能。
积极推进城乡社会保障制度接轨。将被征地农民、农民工和外来务工人员等纳入到社会保障体系，推进城乡社会保障制度相衔接，实现城乡居民社会保障全覆盖。探索以“土地换社保”方式解决被征地农民和农民工社会保障问题，即以农村宅基地置换取得城镇住房，以农村承包地换取城镇社会保障，实现由农民向城镇居民的身份转换。推进外来务工人员参加城镇养老、医疗、失业、工伤保险等。
参考文献：
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关键词：农村成人教育；管理；创新
作为一个农村人口占多数的农业大国，加强农村成人教育管理，提高教育质量，对发挥农村人力资源优势，推进农村现代化进程，和谐社会的构建意义重大。
一、农村成人教育管理现状与存在的问题
改革开放以来，农村成人教育取得了很大进展，但总体来看依旧很薄弱，在管理方面还有很多问题亟待解决。
1.管理理念陈旧、体制不健全，运行机制难以适应市场经济需求
对成人教育不够重视，沿用普通教育管理模式，管理理念落后，管理方法单一。目前，我国成人教育主要由职业教育与成人教育司负责，全国性成人教育专管机构的缺失弱化了中央政府对成人教育的宏观调控，中央与地方各部门权责不明，缺乏有效沟通，这种条块结合的管理模式，造成管理的混乱，增加了管理难度。很多地区缺乏战略眼光，盲目追求经济效益，使成人教育脱离农村实际，未建立起以市场需求为导向的运行机制和管理体制。
2.缺乏专门成人教育立法，无法保证管理规范性
新时期，国家出台了不少有关农村成人教育的方针政策，但多以文件形式呈现，约束力不强，很难落实到位，无法保证管理规范性，给统一管理造成了极大困难。
3.教育经费筹管体制不健全，难以按政策落实到位
据统计，2012年国家财政性教育经费占国内生产总值的4.28%，虽突破了4%的目标，由于农村成人教育面广量大，仍难满足现有教育需求。地区经费投入能力差距很大；成人教育经费分摊比例远低于基础教育和职业教育；由于缺乏有效监管，经费挪用、滥用等现象难以杜绝，使本来就匮乏的经费得不到合理利用。
4.人才队伍亟待强化，专业化水平不高
由于农村成人教育没有得到应有重视，经费匮乏，缺乏有效激励机制，教师待遇差，地位低，数量不足，结构不合理，专业化素质低，积极性不高，队伍不稳定…很难满足现有教育需求、保证教育质量，是一个重要发展瓶颈。很多地区管理人员来源复杂，水平参差不齐，管理理论知识欠缺，专业素质较低，对农村实际工作不够了解，缺乏创新意识，一定程度上难以胜任本职工作。此外，竞争机制不健全，责权利不明，很多管理人员安于现状、不思进取，难以保证管理效率与质量。
二、农村成人教育管理体制机制创新的途径
新形势下，我们必须要以管理为突破口，着力破除制约农村成人发展的体制机制障碍，大胆创新，为成人教育发展注入新动力。
1.更新管理理念，明确加强农村成人教育管理目标
摆脱原有思考框架，从普通教育管理思路中走出来，树立“人本化”、“市场化”和“战略化”的管理理念。遵循成人教育规律，尊重成人学员特点，民主管理；在办学、培养方向等方面紧紧围绕市场需求展开；管理者要有战略眼光，实现经济效益和社会效益统一，谋求成人教育长远发展。
2.改革农村成人教育管理体制，优化成人教育运行机制
从管理的基本职能出发，做好以下工作。
一是加强计划管理。各级政府要深入调研，结合地区经济社会发展和农民自身需求制定成人教育发展规划，把握成人教育发展方向，不断对阶段性目标及配套政策措施进行动态调整，使其更具合理性。
二是强化组织协调职能。从政府、有关部门、学校及社团抽派得力人员，组建农村成人教育协调机构，密切部门关系，加快信息沟通反馈，优化资源配置。对已有组织机构进行调整，优化组织结构，提高管理效益。鼓励和培育更多民间组织参与到农村成教管理中来，协助政府完成有关工作。
三是加强领导指挥职能，加大统筹力度。各级政府都应建立健全农村成人教育领导机构，把成人教育纳入地方经济社会发展规划，以科学发展观为指导制定各项规章制度和保障措施，为农村成人教育发展提供良好的政策环境。树立大教育观，将成人教育纳入农村教育体系，统筹管理。健全指挥系统，监督和反馈各部门职责落实情况，保证各项指标的实现。
四是实行民主决策。农村成人教育决策的筹划制定和执行过程，一定要听取有关部门、专家的意见，设身处地为成人学员着想，鼓励他们参与到决策中来，提高决策的科学性和民主性。
五是强化县级政府的监督管理，加强教育质量测评机构建设。构建科学合理的评价体系和完善的督导制度，多视角、系统、全面考核。积极推广有益经验，适时调整各项政策，为管理工作提供有效支持，规范农村成人教育管理。
三、农村成人教育管理体制机制创新的保障机制
农村成人教育是一项繁杂艰巨的系统工程，其管理体制机制创新必须拥有一套长效保障机制才能实现。
1.政策法律保障
只有加强制度建设、完善法律法规、进行政策引导，使各项工作有章可循、有法可依，才能保障农村成人教育健康有序的发展。要认真贯彻落实十精神，完善终身教育体系，树立大教育观，在中央政府宏观调控基础上加强地方级政府统筹权和决策权，因地制宜地制定完善各项制度规范，推进管办评分离，提高科学化管理水平。同时要制定各项优惠政策，在师资待遇、经费投入等方面向农村倾斜，加大支持力度。
国家要致力于出台成人教育基本法，确立成人教育的战略地位，将成人教育的组织形式、经费投入等以法律形式固定下来，实现管理的法制化、规范化。同时要对涉及成人教育的法律法规进行修订完善，也要加强地方性法规建设。
2.经费保障
教育经费是教育事业得以开展的重要物质保障，要健全政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，在巩固4%成果基础上，继续做好经费的投入与使用工作。一是健全经费投入的法律制度，保证各级政府经费投入真正按政策落实到位。要划出专门的成人教育经费，明确基础设施建设、师资建设等的比例，实现教育经费稳中有涨。二是多渠道筹集资金。利用税收优惠等政策调动企业投资教育的积极性；统筹城乡资源，以城带乡，将城市资金引入农村，实现城乡共同发展。三是构建教育经费“阳光”工程，做好预决算，加强监管，提高经费使用效益。
3.人员保障
加强农村成人教育教师队伍建设，造就一支专业化的管理队伍，并对二者进行优化组合，提高管理效率和教育质量。一是拓宽教师来源渠道。继续推广中小学教师晋升高级职务前到农村学校实践的经验，鼓励涉农专业毕业生和免费师范生回乡任教，吸引更多优秀人才到农村工作，为农村成人教育注入新鲜血液。推动农村与地方高校对接，定向培养农村成教教师，推广优秀教师对口支援。注意挖掘本土人才，扩充兼职教师队伍。二是加强人员管理。择优聘用，注意知识结构、年龄结构和学历结构的合理性，保证人才队伍基本素质；落实人员编制，建立有效的激励竞争机制，实施动态考核，优化人才队伍；提高教师与管理人员的地位与待遇，调动积极性，增强服务农村的责任感、光荣感、使命感。三是健全成人教育工作者继续教育机制。各级政府要根据地区实际，划出专项培训经费，制定培训计划，加强实训基地建设，鼓励教师和管理者以多种形式提升自身素质，走进基层，培养创新能力和实践能力，更新管理理念，提高管理能力，开拓新的管理思路，实现管理队伍的长远发展。（作者单位：西南大学）
参考文献
[1]王颖.农村乡镇成人教育管理中的问题与对策[D].南京：南京师范大学，2005.
一、主要做法
新常态、新局面呼唤新的发展方式，如何发挥试点强镇示范带头作用，推进基层政府管理由管控型全能式向现代化服务型转变，经济社会发展由指标式粗放化向宜居型综合式转变，要靠改革创新。为此，东营市编办综合施策，在前期改革的基础上，以职能转变为核心，加快推动试点强镇权力、责任清单式管理；以调整完善机构设置为着力点，不断优化基层机构编制资源配置；以强化安监、环保能力建设为突破口，进一步深化行政执法体制改革，为基层经济社会新一轮发展凝聚起了强大动力。
（一）做好接续文章，推动改革举措持久发力。一是印发了《市委办公室、市政府办公室关于进一步加强试点强镇建设的通知》（东办字〔2015〕40号），明确自2015年起继续实施为期3年的试点强镇建设，并对相关扶持政策和改革举措进行了调整完善。二是以市委办公室、市政府办公室文件形式，对2012年以来试点强镇建设考核评价情况进行了通报，其中大王镇、胜坨镇被评为全市试点强镇综合发展先进单位，新户镇、牛庄镇、史口镇被评为全市试点强镇跨越发展先进单位。三是制定印发了《关于贯彻东编发〔2014〕30号文件进一步优化试点强镇行政管理体制有关问题的通知》（东编办发〔2015〕47号），对前期试点强镇行政管理体制改革有关政策进行了调整完善。四是推动管理权限动态调整。指导县区在前期试点强镇下放管理权限的基础上，结合行政审批制度改革和经济社会发展新形势，按照有增有减的原则，对已下放权限进行了调整，切实提高了下放权限的使用效率。例如，东营市河口区印发了《关于调整河口区试点强镇放权目录的通知》（东河编发〔2015〕24号），对新户镇、仙河镇提报的21项权限进行了调整；垦利县取消了胜坨镇23项权限，为永安镇新增了2项权限。
（二）借足改革东风，实现试点强镇权力、责任清单式管理。一是针对基层政府长期存在的权责不对等现象，按照“权力法定、权责统一”的基本思路，指导试点强镇两张清单一并编制。二是编制了试点强镇“权责清单”参考目录和模板，并及时下发各县区参照执行。与此同时，还指导各县区充分借鉴市直、县区政府部门权力清单、责任清单编制流程，通过技术共享、人员共享、平台共享的方式，借足改革东风，切实做好了试点强镇行政权力清单、责任清单的编制公布工作。三是指导广饶县、垦利县在试点强镇“权责清单”制定工作中先行一步，积累经验、示范推进。广饶县组织相关人员赴外地进行了学习交流，在此基础上结合实际，拟定了大王镇行政权力事项目录。垦利县召开了全县推行镇（街道）权力清单、责任清单工作启动大会，出台了镇（街道）权责清单制定实施方案和工作规范，在镇（街道）成立了审核小组，采取“三审三回”的方式，切实做好了“权责清单”的编制工作。截止目前，东营市各县区试点强镇“权责清单”均已编制完成，并向社会公布。
（三）适应发展需要，调整优化基层机构设置和人员配备。一是指导县区对试点强镇及其他乡镇（街道）党政工作机构、事业单位进行优化调整，明确试点强镇事业单位结合实际整合为3―4个；省级经济开发区所在乡镇（街道），与开发区管委会按照“镇区一体”模式综合设置管理机构；一般乡镇（街道）也要结合实际对现有财政拨款事业单位（不含教育、卫生）进行适当整合。二是考虑乡镇（街道）开展工作的实际，制定出台文件鼓励试点强镇因地制宜、突出特色，适度打破行政、事业界限，探索由编制管理向岗位管理过渡，切实提高了编制资源的使用效率和工作人员的积极性。三是加强安监、环保等重点领域监管力量。制定印发了《关于进一步加强基层安全生产监管力量的通知》（东编办发〔2015〕96号），对基层安监机构人员配置、领导配备等提出了明确要求。根据环保监管的工作特点，指导县区以试点强镇为核心区，分片派驻了环保执法队伍，并将其纳入综合执法范围。截至目前，东营市安监、环保领域已初步构建起了“横向到边、纵向到底”的四级监管执法体系。
（四）抓牢重点环节，做好试点强镇综合行政执法改革工作。一是确定改革方向。根据上级有关精神，东营市编办积极创新、分步推进，组织人员先期对试点强镇进行了认真调研，切实摸清了试点强镇执法队伍和机构设置现状。二是明确改革路径。结合试点强镇及其他乡镇（街道）党政工作机构、事业单位优化调整，明确要求试点强镇统一设置综合执法办公室。拟订了《关于推进综合行政执法体制改革的意见》，出台了《关于贯彻东编发〔2014〕30号文件进一步优化试点强镇行政管理体制有关问题的通知》（东编办发〔2015〕47号）文件，对试点强镇推进综合行政执法的范围、平台建设、管理体制以及运行机制等进行了明确。三是抓好改革落实。指导广饶县、垦利县在推进试点强镇综合执法方面先试先行，广饶县制定了《关于开展镇街综合行政执法试点的实施意见》，探索将城镇管理、规划建设、土地管理、道路交通等4个领域的53项县级行政执法权下放并纳入大王镇、稻庄镇综合执法范畴；垦利县印发了《关于开展镇（街道）综合行政执法试点工作的实施意见》，确定在城市管理、环境保护、安全生产、食药监管等9个领域开展综合执法或联动执法试点。通过上述试点带动，有效促进了相关改革的全面推进。
二、存在问题
通过上述改革举措，试点强镇经济社会发展取得了明显成效。据统计，2015年，大王镇实现工业主营业务收入1613.2亿元，同比增长2.4%；完成社会固定资产投资192.1亿元，同比增长5.1%；实现财政收入9.3亿元。胜坨镇实现工业主营业务收入1084.3亿元，同比增长0.4%；完成社会固定资产投资114.7亿元，同比增长15.1%；实现财政收入2.1亿元。其他试点强镇，特别是史口镇、新户镇和陈庄镇，相关指标也有不同程度地增长。总体来看，试点强镇发展呈现出向好一面。但改革不可能一蹴而就，也不可能面面俱到，从前期的改革实践来看，主要还存在以下几方面问题：
（一）体制不顺，部分职能履行存在障碍。近年来，按照扩权强镇和行政审批制度改革等工作要求，大量管理权限下放到了基层。但从实际效果来看，由于试点强镇与县区直相关部门之间没有形成良好的协调配合机制，权限下放后没有得到较好履行，成为了“僵尸权限”。另外，试点强镇与派驻机构之间，相关体制机制也不够顺畅；例如，前期各试点强镇虽然都成立了综合执法办公室，但由于综合执法机构与各派驻机构的隶属关系不同，工作衔接不够顺畅，无法形成工作合力，实践效果暂时不够理想。
（二）监管薄弱，重点领域力量有待加强。随着新型城镇化建设的不断深入，试点强镇面临的监管压力越来越大。诸如安全生产、环境保护、食品药品安全等领域，都需要大量人员力量。但目前来看，试点强镇的人员编制仍是2010年乡镇机构改革期间，根据当时的经济社会情况核定的，历经六年的发展变化，不管是从编制总量还是从编制结构上来看，都已不能适应新形势下试点强镇快速发展的需求。
（三）资源短缺，综合发展能力受到限制。通过近几年的改革发展，试点强镇在城镇规划建设、产业转型升级和公共服务提供等方面取得了较大成绩。与此同时，发展也带来了人才、土地和资金等方面的需求。目前来看，前期的优惠政策在试点强镇发展初期，发挥了积极作用；但随着发展规模和层次的不断延伸，试点强镇在人才、土地和资金等方面的短板愈发明显，其带头发展、跨越发展的能力受到了一定限制。
三、对策建议
（一）结合乡镇管理体制改革，加强试点强镇行政管理体制改革顶层设计。针对试点强镇与县区直相关部门、派驻机构之间存在的配合张力问题。结合下步乡镇管理体制改革，一方面，要加强制度设计，抓住解决问题的牛鼻子，实行重点突破。比如可以探索建立由县区主要领导任组长的试点强镇建设领导小组，定期组织相关部门研究解决改革发展中遇到的困难和问题。另一方面，要完善试点强镇职能配置。可以根据基层发展实际，探索将部分重点领域的监管执法权直接赋予强镇政府，与此同时，进一步完善派驻机构管理体制，切实补齐试点强镇发展短板。
（二）根据基层发展形势需要，增强试点强镇重点领域人员力量。今年，省政府办公厅发文要求加强基层乡村安全生产、建设工程质量安全等领域监管力量。可以说，随着经济社会的快速发展，试点强镇的管理内容、服务对象和工作重点均发生了较大变化。下一步，一是省编办根据基层发展实际，调整优化指标体系，重新核定试点强镇及其他乡镇（街道）人员编制，进一步优化基层编制资源配置。二是根据试点强镇安全生产、环境保护、食药监管等重点领域工作需要，下达一部分专项编制，用于解决发展亟需。三是探索将部分适宜纳入政府购买服务范围的服务事项交由社会承担，同时将有限编制资源向监管执法领域集中。
【关键词】行政管理体制，创新思路，服务型政府
一、引言。近年来，我国行政管理体制改革脚步加快，党的十对行政管理体制改革提出了新的要求。创新行政管理体制，建设服务型政府，已经成为党和国家的共识。当前，学者们对中国特色社会主义行政管理体制的研究越来越深入，共识之一就是要积极进行行政管理体制改革创新。加快行政管理体制改革，建设服务型政府，已经成为近年来党和人民的共识。服务型政府的建设，与行政管理形态的演进路径有关，也关系到我国深化行政管理体制改革的总体目标。本文将对这些问题进行梳理，分析我国当前行政管理体制改革的任务，总结其特点，探讨建设服务型政府的基本任务、机制体系改革思路、评价制度等问题，在此基础上，本文将提出创新我国行政管理体制和机制的基本思路。
二、行政管理体制改革的总体目标与服务型政府建设的耦合性。党的十对加快行政管理体制改革、建设服务型政府提出了更高要求。我国深化行政管理体制改革的总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，努力建成法治政府、责任政府、服务和廉洁政府。就其性质而言，中国特色社会主义行政管理体制充满活力且具有科学的行政管理组织结构，涵盖了较为完善的运行机制和人员资源。改革开放开始以来，我国致力于建立新的比较完善的行政管理体制。社会对政府改革的诉求涵盖了服务、责任、法治等不同层面和不同角度，而行政管理体制改革的核心则是转变政府职能、建设服务型政府。
服务型政府是立党为公、执政为民的要求，也是社会主义的本质要求，是党全心全意为人民服务的要求。建立科学发展观要求基础上的服务型政府建设，就是要坚持以人
为本、立足于政府的公共服务职能，积极满足人民群众需求。当前，党和国家把建设服务型政府摆在突出位置的意义在于：一是科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求下，我国政府要突出社会管理和公共服务只能，合理利用分配公共资源，加强社会管理和公共服务，这也是政府职能转变的根本方向。二是作为政府的基本职能，公共服务为各部门、各层级政府所应履行，是我国各级政府部门的基本职能，能够推动政府全面履行职能。三是建设服务型政府是改进政府管理方式、为经济发展和社会公众服务的要求。
三、行政管理体制改革的深化过程回顾。整体来看，我国服务型政府建设经历了初始、起步到走向发展创新三个阶段。改革开放初期的1979年，随着经济体制改革的展开，我国一些地方政府为了吸引外商投资、为企业和社会提供更好的公共服务，逐步建立了相应的服务机构，这是服务型政府的发端。在此背景下，“服务行政”概念得以提出，一些学者纷纷开展了理论思考和研究。到20世纪90年代中期，我国服务型政府建设走出了关键的一步，其特点是通过改革，完善行政管理体制，逐步开始适应社会主义市场经济的建立，自此，政府部门的服务意识不断增强，服务领域和服务意识得到广泛推广。从90年代中期到21世纪初期，我国服务型政府建设进入了发展阶段。行政管理体制改革逐步深入，政府职能转变的要求越来越迫切，行政审批制度改革成为政府行政体制改革的重要突破点，政府管理创新逐步向纵深挺进。管理方式创新脚步加快。第三阶段，党的十六大开始，服务型政府建设进入了推进和全力创新阶段，重点从转变职能发展到完善体制。
当前，我国已经进入了工业化中后期和信息化阶段，工业化和信息化战略逐步加强。在此背景下，建设服务型政府的任务是后工业化、特别是信息化的要求促使政府改变组织结构，加强管理和服务创新，积极推进流程再造，更多提供公共服务。可以说建设服务型政府的实质是通过职能和工作方式创新，积极实现革命性突破。总体来看，当前我国深化行政管理体制改革的任务包含了四个方面：一是转变职能，向着创造良好环境、提供优质公共服务的方向转变。二是推进机构改革，加强公共服务，进行智能的精简统一。三是推进制度建设，促进规范有序、便民高效的体制的建立。四是推进依法行政，实现管理体制的创新，建设服务型政府。
四、创新行政管理体制、建设服务型政府的思路
首先，要积极探索和制定中长期改革规划，并探讨切实可行的操作步骤。要将行政管理体制改革的长远目标与阶段性目标充分结合，坚持全面推进、重点突破，同时要处理好改革发展稳定的关系。
其次，要紧紧抓住转变政府职能的关键目标。改革开放以来，我国行政管理体制改革逐步深入，政府职能转变很快。突出表现就是政府减少了对微观经济的干预，宏观调控体系框架和市场体系初步建成，社会管理和公共服务职能得到深入拓展。政府管理经济的方式也有了很大改变，行政审批事项逐步减少。但是，由于体制惯性等诸多原因，政府转变职能具有长期性。随着经济体制改革的不断深入，转变政府职能仍要持续。要通过改革从制度上更好地进行资源配置。
再次，推进大部制改革，坚持探索思路和渐进式策略。整合相关部门有助于解决
职责交叉和部门利益等问题，能够提高政府整体效能。我国的改革方案要采用积极稳妥、循序渐进的策略，同时要明确建立行政决策、执行、监督机制，形成决策科学、监督有力的行政管理体制。同时，要加大政务公开，促进廉政建设，积极设计制度化的依法行政机制。
参考文献：
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长岛又称庙岛群岛，是山东省唯一的海岛县。当前，长岛正处于由传统渔业县向生态旅游度假岛转型的关键期，迫切需要科学高效的体制机制提供有力支撑。围绕创新长岛体制机制、加快转型发展，我们深入考察了解了部分先进海岛地区的经验做法，结合实际、认真研究，进一步明晰了推动长岛管理体制机制创新的基本思路。
一、长岛加快管理体制机制创新的必要性和可行性
（一）长岛创新管理体制机制具备了良好的资源条件、产业基础和发展机遇。一是长岛的独特资源为建设特殊功能区提供了现实基础。长岛占据渤海海峡2/3，为渤海咽喉、京津门户，处于京津冀一体化、山东半岛蓝色经济区、辽宁沿海经济带和天津滨海新区等国家战略区的结合部，优越的综合区位，为生态旅游度假岛发展创造了有利的交通、市场和区域合作条件。长岛拥有56平方公里的岛陆面积、146公里的海岸线和8700平方公里的海域，分别占烟台市的4/5、1/6和1/3。长岛冬暖夏凉，气候怡人，生态优良，奇礁异石众多，是国家级风景名胜区、自然保护区、森林公园、候鸟迁徙通道、全国唯一海岛型国家地质公园、中国北方最美海岛，仙境文化、妈祖文化、渔俗文化等独具特色；盛产30多种经济鱼类和200多种贝藻类水产品，是我国著名的“鲍鱼之乡”、“扇贝之乡”、“海带之乡”；旅游从业人员占全县总人口1/3，旅游接待人次、收入年平均增幅20%以上，旅游业的支柱功能持续强化，具备了打造生态旅游度假岛的良好产业基础。二是省市发展战略和部署要求为体制机制创新带来了良好机遇。一方面，长岛跃上了更高发展平台。国务院批复的《山东半岛蓝色经济区发展规划》明确提出了建设长岛休闲度假岛，省政府批复了《长岛休闲度假岛发展规划》，烟台市将长岛确定为全市“一极领先、多极崛起”发展战略中的“海岛经济增长极”，这为长岛打造山东省乃至全国的靓丽名片提供了指导蓝图和强大动力。另一方面，上级提出了长岛管理体制机制创新的要求。《长岛休闲度假岛发展规划》指出“参照国家级经济技术开发区或海洋经济新区的相应体制，在长岛县人民政府的基础上，设立休闲度假岛综合管理机构；烟台市委、市政府要求“探索推动长岛由县域经济区向特殊功能区转化，使管理体制机制更加符合建设生态旅游度假岛的需要”，这些为体制机制创新指明了方向、提供了支持。
（二）创新管理体制机制是长岛突破基础设施瓶颈制约、加快经济转型升级和提高行政管理效能的迫切需求。一是基础建设滞后，承载能力较弱。①在基础设施上，交通方面，海上交通是唯一通道，受天气影响，年平均停航60余天；现有港口服务功能和运输能力与发展休闲度假产业不相匹配。供水方面，淡水资源紧缺，水源质量较差，无法保证群众饮水安全和旅游服务业用水需求。旅游服务设施方面，餐饮、住宿、购物、娱乐等设施档次低，交通、环卫等硬件不配套，难以满足快速发展的生态旅游度假需求。②在公共设施上，由于岛屿分散，社会资源共享性差，教育、文化、卫生等投入严重不足，功能不完善。③在生态保护修复上，因无序开发、海水侵蚀等原因，海岸带遭到不同程度损毁；海上溢油等灾害事故频发，对海岛生态旅游环境造成严重影响。二是经济基础薄弱，财源十分匮乏。集中表现为产业转型升级步伐不快、地方财力薄弱。①产业结构不合理，生态旅游资源开发不足、观光游向休闲游转型缓慢，渔业占地区生产总值一半以上、传统渔业向旅游服务业转产步伐不快。②对外开放合作吸引力不强，长岛的投融资政策、土地开发空间等不具有竞争优势，通过招商引资运作优势资源难度较大。③地方财力严重不足，市场主体发育不完善，骨干税源非常缺乏，2013年地方财政收入1亿多元，地方支出7.6亿元，超出部分全部依靠上级支持。三是行政管理体制滞后，行政效能不高。行政机构陆域特征明显、海岛开发管理功能不足。①重点领域力量薄弱。生态旅游发展职能和力量远不适应发展需要，旅游部门缺乏旅游资源管理职能，很难统筹旅游产业发展。②行政运行效率不高。重点行业多头管理、协调不畅问题突出。如旅游项目开发、秩序规范、航运管理等工作开展动辄涉及10余个部门单位，缺乏统一组织领导和长效机制，旅游要素难以充分整合。③行政审批权限不足。如蓬长航线多头管理，港口和航班运力调配需反复协调蓬莱市和长岛县两港及烟台市相关部门，难以适应应急管理需求；只拥有200公顷以下开放式海域使用审批权，远低于长海县333公顷用海审批资格，束缚了海域开发利用，等等。以上问题，错综复杂，相互关联，互为因果，单靠长岛自身力量难以短期内解决。
（三）创新管理体制机制对推动长岛生态旅游开发、提升烟台蓝色之都魅力和加快山东半岛蓝区建设具有重大意义。一是有利于创造海洋生态文明新示范。生态旅游度假是生态依托度高、环境友好度高、产业融合度高的现代服务业类型。建设好长岛生态旅游度假区，有利于发挥长岛在资源环境上的比较优势，探索海洋资源科学开发利用和海洋生态环境保护的新途径，打造海岛可持续发展的范例。二是有利于构建海洋经济协作新平台。建设长岛生态旅游度假区，有利于以生态旅游为突破口，有效延展蓝色经济发展纵深，构建山东半岛蓝色经济区与京津冀一体化、辽宁沿海经济带、天津滨海新区等国家战略区合作的桥梁和枢纽，加快山东海洋经济合作在深度和广度上进一步拓展。三是有利于形成海洋优势产业集群。长岛是北方海洋特征最鲜明、蓝色经济主题最突出的区域，建设生态旅游度假区，有利于构建新型海洋第三产业聚集区，在旅游度假服务、海洋产业融合、海洋综合管理等领域先行先试，积累经验，构建以现代服务业为主体的海洋优势产业集群，探索形成转方式、调结构发展的模式，加快建设山东半岛蓝色经济区。四是有利于打造生态旅游度假新的增长极。长岛的资源环境条件突出，与山东主要客源市场距离近，海洋渔业等特色产业与旅游度假的融合性好。建设长岛生态旅游度假区，有利于在中国北方构建与南方相媲美的海岛旅游度假目的地，弥补北方海岛度假空白，对于推动山东旅游转型升级、塑造“好客山东”整体品牌具有重要意义。
二、长岛加快管理体制机制创新的基本思路
（一）明确管理体制机制创新的目标途径。把握“创新管理体制机制，加快县域行政区向特殊功能区转变，实现长岛经济社会转型发展”目标，总体上分两步走，先期成立省级生态旅游度假区，待条件成熟后，争取成立国家级生态旅游度假区。第一步，成立省级生态旅游度假区。在开发建设阶段，成立省级长岛生态旅游度假区，由市委、市政府派出机构党工委、管委会，并保留县级行政区域组织架构，管委会主要负责组织实施生态旅游度假区开发建设的重大部署，县政府及其工作部门负责组织管理微观社会事务和公共服务事务。同时，建立省发改部门牵头，省级相关部门参加的长岛省级生态旅游度假区建设联席会议或其他协调机制，在省级层面加强对长岛发展的指导协调。第二步，成立国家级生态旅游度假区。经过3年左右时间，在省级生态旅游度假区开发取得积极进展、影响力进一步扩大的基础上，成立长岛国家级生态旅游度假区，党工委、管委会升格为省委、省政府派出机构，撤销县域行政机构，建立“区县合一”的管理体制。同时，建立省部级协调机制，加强对特殊功能区建设的指导。
（二）做好生态旅游度假区重点领域机制创新工作。着力加快产业发展、政策支持、行政管理等领域改革创新，构建充满活力、富有效率的体制机制，带动自我发展的加快突破。到2016年，接待游客规模超过300万人次，服务业增加值比重达到50%以上。一是完善产业发展机制。加快构建以生态旅游度假服务业为主导，以生态渔业、文化产业、新能源产业为支撑的“1+3”海洋优势产业体系。不断强化生态旅游服务业的主导地位，实现由传统渔业县向生态旅游度假区产业转型。旅游服务业重点推进旅游管理经营权分离，实现长岛旅游发展公司集团化发展。生态渔业重点推行“企业+基地+渔户”发展模式，做亮、做强长岛海珍品品牌。海洋文化产业要坚持文化旅游融合发展的方向，培育一批文化旅游龙头企业。二是完善政策支持机制。发挥特殊功能区体制机制优势，按照先行先试的原则，争取一批灵活亟需、宽松优惠的政策事项落地，优化生态旅游度假区建设制度环境。在省级生态旅游度假区建设阶段，省里加大对长岛项目、资金和人才等方面政策支持力度，建立长岛基础设施和旅游服务设施常态化资金支持机制，高强度推进长岛基础设施、生态修复、产业发展和民生建设，筑牢长岛自我发展、快速转型的根基。在项目建设上，加大对事关长岛发展全局的关键性工程支持力度，重点帮助解决供水、供电、交通、医疗、生态保护修复等项目建设资金问题。在财政政策上，建立常态化资金支持机制，重点将长岛列入省蓝区“四区三园”范畴，每年为长岛安排一定规模蓝区建设专项资金，落实省发改委、财政厅支持长岛一事一议政策，进一步加大生态功能区转移支付力度，成立长岛生态旅游度假区建设投资公司。在用海用地政策上，支持长岛利用海岛和海域资源发展生态旅游度假；扩大建设用地规模，增加年度用地指标。在人才队伍建设政策上，给予高山海岛津贴，增加人才队伍稳定性；建立“支岛”机制，在长岛与省市之间每年选派一定数量的干部进行双向挂职交流。在国家级生态旅游度假区建设阶段，进一步建立健全长效配套政策，推动长岛发展提速升级，打造特色鲜明、功能完善的生态旅游度假靓丽名片。在扩大开放上，参照平潭做法，实施特殊通关管理、投资准入、金融保险政策；在产业发展上，借鉴海南模式，支持长岛享受离岛免税购物、邮轮游艇管理等特殊政策，对文化旅游、休闲渔业开发予以强力扶持，给予企业税率、税收减免期限、货物进出口等方面倾斜，推动旅游度假服务业提质增效；在投融资方面，推行横琴经验，通过引进金融机构，实施上市融资等方式加快推进开发建设。三是完善行政运行机制。根据生态旅游度假区建设要求，突出围绕生态旅游度假的规划组织、项目推进、保护开发、执法监督，优化政府职能配置。重点在旅游开发管理、城市管理、规划建设、海洋渔业等领域设立综合机构，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。下放港口管理、航运许可、海域使用等行政管理审批事项，对法律法规明确规定需要上级核准审批的事项，进一步简化手续、提高效率。
（三）强化管理体制机制创新的保障措施。成立省、市级层面领导小组，组织协调、研究推动长岛管理体制机制创新工作，并争取省政府适时召开全省海岛工作会议，在全省乃至全国战略发展高度谋划、定位、推动海岛发展，争取上级领导和政策研究人员来岛考察调研，就打造长岛特殊功能区积极建言、助力突破。
践行科学发展观推进社会经济发展要把握六最
全党深入开展学习实践**活动正在按照中央部署有力有序地向前推进，各地各部门结合实际，创造了各具特色、丰富生动的实践载体，活动效果正在日益显现，通过学习，我认为要把握好“六最”。
一、最基础的是要坚持以社会主义核心价值体系引领社会思潮。改革开放三十年，中国面貌发生了天翻地覆的变化，人们的思想观念同样发生了巨大变化，适应新形势，完成新任务，实现新发展，必须坚持不懈地对广大干部群众进行基本国情、基本路线、基本理论教育，牢固树立中国特色社会主义理想信念，坚定地走中国特色社会主义道路，增强实践**的自觉性。
二、最根本的是要进行体制机制创新。落实**是我国经济社会又好又快发展的现实需要，在根本方法上，关键是进行体制机制创新，特别是在如何统筹兼顾上，做活做实体制机制创新这篇大文章，破解制约瓶颈，落实要靠广大干部群众的自觉行动，更要靠体制机制的保障。
三、最关键的是提高领导者领导科学发展的能力。人的因素是第一位的。小平同志早就讲过，好的政策要靠人去执行。落实**是一个系统工程，发展形势是动态的、变化的，领导者的执政能力必须与时俱进，才能开拓创新、奋发有为，才能高瞻远瞩、运筹帷幄，才能跟上时展的节拍和步伐。
四、最核心的是提高自主创新能力。创新是发展的不竭动力，更是我们后发国家跨越发展的迫切需要。经济发展方式的转变、产业结构的优化升级，都依赖技术进步，一项新的技术往往能兴起一个产业，振兴一方经济。我们必须做好自主创新这项艰苦的工作，抓好领导者，不忘下一代，真正使“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”成为中华民族的美德与风范。
五、最突出的是解决好与经济发展直接相关部门的决策问题。中央大部委制改革，就是为了适应我国经济社会发展的需要而进行的，作为各级地方政府也应当按照中央的要求，结合地方实际搞好经济发展直接管理部门职能设计，使“精简、统一、效能”的老原则生发新活力，形成科学的决策机制，真正克服衙门作风，提高政府管理水平、服务水平。
六、最佳的方法：在学习对象上要突出重点、区分层次；在形式上要灵活多样、注重效果；在内容上要有的放矢、避免空谈；在措施上要典型引路、以理服人；在载体选择上要符合实际、遵循规律。克服“避重就轻、避实就虚、避里就表”等现象，不搞文字游戏，切忌体内循环、封闭运转。
总之，要注重学习实践活动的效果，不宜大轰大嗡、搞表面文章，搞形式主义，使学习实践科学发展观活动真正成为转观念、创体制、解矛盾、推工作、促发展的巨大动力。
一、进行体制创新和机制创新
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是各项事业不断取得发展的源泉。与长江三角洲和珠江三角洲相比，辽宁的落后表面上看是发展水平的现实差距，其根源则在于体制、机制的落伍，是市场经济观念、形态、体制在东北的不发育或发育不良，是国企背负历史包袱和民营经济的规模太小。东北要实现振兴，首先要实行制度创新。争取在较短的时间内通过改制培育出发展民营经济的市场生态和体制环境来。“实现老工业基地的振兴最根本的是要靠改革”，“要着力推进体制创新和机制创新，消除经济发展的体制障碍”。总理在振兴东北老工业基地座谈会上的讲话主旨明确，振兴东北必须体制创新和机制创新在先。
以体制创新、机制创新作为关键环节和突破口，有利于促进结构调整和产业升级，有利于化解老国有企业的沉重历史包袱，也有利于推动资源开采型城市的转型，进而加快东北老工业基地的调整、改造和振兴。创新落实到一家企业来说，创新包括制度创新、技术创新、组织创新、业务创新、管理创新、产品创新和市场创新等各个方面，它们构成了一个有机的系统。体制创新、机制创新也有利于辽宁经济增长由粗放型到集约型的转变。
二、加大调整所有制结构的力度
继续调整所有制结构，加快收缩国有经济战线同时，着力于扩大非国有经济的增量改革，采取以“增量”来盘活“存量”的改革战略。辽宁发展非国有经济，可以扩大就业门路，使国有企业下岗失业人员获得再就业的机会；促进国有企业减员增效，甩掉冗员过多的包袱，增强国有企业的市场竞争力。发展非国有经济，首先，要把发展包括个私企业、外商投资企业的非国有经济作为振兴老工业基地的突破口。在市场准入、投资领域、进出口、信贷担保、税收政策等方面进一步放宽条件，加大扶持力度，创造鼓励民间创业的发展环境。其次，采取国有股减持、外资嫁接和吸引珠三角和江浙民营企业参股、控股等措施，促进国有企业股权多元化，完善企业治理结构。
三、继续进行产业结构战略性调整
第一，加快工业产业改组改造和结构优化升级。依托老工业基地的产业优势，采用高新技术和先进适用技术，对加快作为东北现代化重要依托的传统工业进行技术改造，大力振兴制造业，努力提高技术装备水平。把装备制造业、原材料加工业、高新技术产业和农产品加工业等支柱产业做大做强。加大对老油田的勘探力度，形成大型煤矿基地，建设先进装备、精品钢材、石化、汽车、船舶和农副产品深加工基地，在装备制造、原材料等优势产业和数控系统、电子信息、医药等高新技术产业领域，组织实施若干重大科技项目，搞好信息、生物和医药、新材料等重点领域的国家高技术产业化示范工程、国家工程研究中心和企业技术中心建设。
第二，推进工业产业信息化。运用信息技术改造传统工业，提高企业应对市场的变化能力。通过信息技术产业化，使产业结构优化升级，以提高工业信息化水平，特别是要以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现生产力跨越式发展。第三，发展现代服务业，扩大总量，优化结构。要发展现代服务业，必须改组改造传统服务业。改造传统商贸流通，发展以国有连锁超市作为主导的零售业。发展交通运输业，改善城市公共交通网，扩大高速公路交通运输网。
四、加大国家财政支持的力度
国家对辽宁等老工业基地的财政支持，应针对辽宁等老工业基地的经济转型，主要采取专项补助的方式，同时辅助一般转移支付方式。第一,加大对农业、装备制造业、高新技术产业等的扶持力度。在农业生产基地建设方面,要加大对东北农机具购置补贴的支持力度和支持范围;在装备制造业和高技术产业化方面,国家在重大项目安排、政府采购、研发投入、税收优惠等方面应给予相应的倾斜。第二，对衰退产业的退出实行援助政策，为支持辽宁等老工业基地加快调整改造，当前可以考虑对煤炭、森工、有色金属等资源型衰退产业的退出实行援助政策，重点放在因资源枯竭而导致矿井关闭以及相关产业的援助上。第三，设立辽宁等老工业基地调整改造基金。建议国家设立辽宁等老工业基地调整改造基金，专项用于辽宁等老工业基地衰退产业的退出、接续产业的培育、就业安置和职工培训等。
五、大力推进资源型城市的可持续发展
加快制定、出台相关政策文件，逐步建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。做好辽宁资源枯竭型城市经济转型城市的试点，通过多方渠道，安排专项资金扶持建设一批接续替代产业的项目。继续推进采煤沉陷区治理工作，加大矿山废弃土地的整理复垦力度。着力解决资源型城市的失业和贫困等社会问题，加大棚户区改造的支持力度。
六、积极推动对外开放
辽宁的对外开放与东南沿海的广东、深圳和上海为龙头的长江三角洲以及作为第三经济增长极的京津唐地区相比，相对较为迟缓，与对外开放密切相关的贸易和吸引外资水平等也相对滞后。在今后发展中，辽宁要面向东北亚营造一个全面大开放的氛围，进一步加强开发区和铁路等相关基础设施的建设。重点是建设东部铁路，推进对俄罗斯和朝鲜的公路、铁路、港口一体化建设和巩固边贸物流通道。同时，充分发挥大连海运中心、大图们江开发区、绥芬河开发区等在交通、贸易、能源、投资方面的中心和辐射作用，带动与周边国家和地区的经贸科技合作。要积极营造和谐的社会环境、公正的法制环境、完善的服务环境、健康的环保环境和开放的人文环境，以利于国内外资金的进入。同时，重点做好对日本、韩国资金和技术引入，加快辽宁自主创新步伐，促进产业升级。
【关键词】商业银行；内控机制；创新
前言
随着我国金融体制改革步伐的加快，银行监管部门及金融市场对商业银行的内部管理提出了新的要求，强化和创新商业银行的内控机制也便提到案上。强化和创新是由现有商业银行的内控机制的现状和所存在的问题所决定的，也是商业银行自身健康发展的根本保障，是应建设现代金融企业而产生的。
一、商业银行内控机制的重要性
商业银行内控机制是银行为了提高自身管理水平，做好各项经营管理工作，防范各种商业风险，促进银行各项经营活动有效运行而制定的各种业务操作程序、管理办法与各种管理体制和措施的总称。由此可见，商业银行内控机制其首先是金融业企业内部管理制度的重要组成部分；其次，商业银行内控机制的建立有利于提高银行管理质量，降低经营风险，保障银行资产安全、完整、增值，是商业银行健康发展的根本保障；最后，商业银行内控机制在银行运营过程中，对内部管理起约束、控制的作用，有利于地保证了各项操作规程、办法得以顺利实施。
二、商业银行内控机制的现状和不足
按现代企业制度进行综合性改革，努力建设成具有一定实力和美誉度、忠诚度的，并能挤身于国际行列的现代商业银行，是我国国有独资商业银行改革的目标，是现代化金融体制改革的要求。纵观我国现有商业银行，各项相关管理体制普遍健全，内控机制也基本运行良好，充分发挥出了内控机制的重要功能，使得我国商业银行一度进入平稳、上升的态势。
但近几年，由于受各种相关因素的影响，原有的内控机制渐渐地落后于市场改革的步伐，出现了许多与市场不相协调的问题，其主要表现在：（1）产权制度改革严重滞后。在此之前，商业银行均规属于国家所有，其商业银行股权自然也就全部集中于国家，商业风险也完全由国家承担，这与现在提倡的股权多元化是相悖的，是不相吻合的；（2）授权混乱、不规范。由于授权的不规范，时常导致越权、绕权之事的发生，严重影响了银行内部调控职能；（3）稽核部门控制力度不够。目前，商业银行运行体制尚不适应于一级法人负责的稽核管理体制，稽核部门的作用尚无法正常发挥，或者说发挥的作用不大；（4）缺乏相应的监督机制，内控制度不健全，内控内容不明确。商业银行现行内部管理体制在运行过程中，尚有许多不足之处。一些部门或岗位都缺乏相应的监督管理体制和措施，缺乏系统、完整的经营管理和业务经营的内控制度，这些都对于银行自身的发展是非常不利的；（5）各项相关的管理体制需要完善，风险控制能力仍有待加强；
三、商业银行内控机制创新的必要性
商业银行内控机制的建立，主要是为了确保商业银行内部各项规章制度得以贯彻执行，从而有效地保证商业银行的各项经营策略的全面实施，经营目标也能得以实现，是风险管理体系有效性的有力保障。因此，商业银行内控机制的创新，不仅是中央金融监管的外在要求，同时也是实现商业银行发展战略目标和抵御金融风险的内在需求。之所以说商业银行内控机制必须创新的原因总结规纳后，笔者认为有以下几点：
1．这是由商业银行本身所具有的特征所决定的。商业银行虽说与其它企业一样要照章纳税，自负盈亏，以追求利润最大化为目标，但它也有别于一般的企业。商业银行是以金融资产和金融负债为经营对象，它所经营的商品是货币和货币资本，为客户提供所有的金融服务。有鉴于此，商业银行的内控机制更需要保持新鲜的活力，不断地强化和创新，以保证商业银行的茁壮成长。
2．是由商业银行自身所处的地位所决定的。商业银行是我国金融机构的重要组成部分，它肩负着支持地方经济发展，促进地方经济繁荣的伟大责任。而一个地方要迅速成长起来，其主要依托于地方企业的发展情况，支持地方企业的健康发展，理所当然地也成了商业银行的一个重担和责任。因此，对商业银行内控机制进行创新，是为了更为充分地发挥商业银行的各项职能，以此来完成它肩负的各项使命。
3．是商业银行自身发展的必然要求。由于商业银行其经营对象、经营商品和经营方式的特殊性，决定了商业银行在国民经济体系中的重要地位。强化和创新商业银行内控机制，实质上就是为保障市场体系的正常运转，确保国民经济的协调发展，确保商业银行在追求自身经济利益的同时，客户的相关利益也要得到保障。近年来，金融案件的屡屡发生，从侧面上也反应了我国商业银行的内控机制存在着一些问题。因此，对商业银行的内控机制进行创新和优化是商业银行自身发展的需要。
4．是由商业银行自身内控机制的运行状况所决定的。商业银行在进行各项管理体制建设时，必须把强化内控机制当作一项重要工作来抓，做好内控机制各方面的工作，如资金管理、信贷管理、财务管理、审计监督等，确保顺利运行，方能追求自身利润的同时，充分发挥其自身的职能，促进地方经济的发展。
四、商业银行内控机制创新思路和创新措施
随着商业银行自身不断的壮大，各项业务的不断拓展，其内控机制的创新势在必行，那么，应如何进行内控机制的创新，才能更为有效地推进内控机制的建设，以此来保证商业银行进入良性、健康的发展呢？笔者在此提出几点拙见：
第一，从推进商业银行的组织制度入手，对其进行创新，从而有效地增强商业银行的组织控制能力。这里可以从三个方面着手：一是积极推进产权制度改革，完善法人治理结构，把国有商业银行改为由国家进行控股的股份制银行，这样更有利于商业银行发挥自身的优势，调动商业银行的积极性，使商业银行在运作过程中更为灵活；二是对现有的组织体系进行整改，使其进入有序、高效的状态；三是完善和规范法人授权，明确界定各级主要职能及主导地位，减少管理层次，使商业银行逐步走向统一的法人体制。
第二，在建立健全信贷决策体系，确立信贷资产管理责任制的基础上，精心构筑“三道防线”。信贷决策体系与信贷资产管理责任制是降低国有商业银行经营风险的前提和保证，二者的完善有利于提高商业银行风险抵御能力。当前国有商业银行存在的最大风险就是信贷风险，因此，信贷决策体系与信贷资产管理责任制的建立和完善迫在眉睫，但同时，也必须对其原来的制度和体系进行改革、创新，“取其精华，弃其糟粕”，“三道防线”的建立是降低风险的关键。具体指：（1）制度防线。积极推行三查分离制度，将各级行的贷款调查、审查职能和批准发放、办理职能等分开，并建立贷款相关的各项基本档案，以备商业银行内部随时监查，对有风险的情况能及时做出预警，果断采取措施。（2）舆论防线。加大信贷政策宣传力度，增强信贷工作的透明度，有利于银行与个人、企业、政府等的交流与沟通，促进相互了解，取得相互支持。（3）法律防线。对信贷相关的一切事务，必须依法办贷，所有手续和程序必须符合法律法规，使其所产生的业务具有法律效力，获得法律的支持和保护。
第三，转变思想观念，对现行的人事分配制度进行改革，建议推行行员“淘汰制”。银行在选人、用人方面必须改变传统的观念，要变被动为主动，实行行员“淘汰制”，这样才能不断的优化商业银行的内部结构，培养行员们的竞争意识和危机意识，不再认为是“铁饭碗”。有了竞争和危机意识，相信商业银行的相关工作人员和领导的工作将会更为出色。
第四，建立强有力的督查机制和内控监督机构。督查机制的建立，其目的并不是为了处罚，它主要是建立在自觉执行的基础上，是为了确保有效地防范风险，防弊补漏，减少工作误差，方才可以充分发挥稽核审计在防范银行经营风险中的控制作用。建立严格的监督和检查机制，是做好相关业务的评估及审计工作的关键，而内控队伍建设的加强，则是确保内控机制顺利进行的基石。在操作过程中，内控监督机构在形式上和实质上必须保持独立。
建立健全科学有效的内控机制，并进行不断的创新和优化，是实现商业银行体系安全与效率的关键。只有不断地对现行内控机制进行改革和强化，商业银行才能具有新鲜的活力和造血功能，是实现我国商业银行蓬勃发展的主动力。 【参考文献】
[1]姚素洁．商业银行内控机制创新探索[J]．锦州师范学院学报（哲学社会科学版），2003，（6）．
关键词：洛阳；旅游；管理体制机制；创新
如何响应国家号召，完成这一任务，很重要的一点就是要创新体制机制，处理好市场配置与政府主导的关系，将发挥市场配置资源的决定性作用与政府调控的作用有效结合起来，激发市场活力，提升旅游产业的质量和效益。旅游业综合性强、关联度高的特点，决定了大力发展旅游产业必须坚持政府主导，[1]近年来，在洛阳市政府的大力支持下，洛阳旅游产业取得了很大发展，然而旅游管理体制机制不畅所造成的条块分割管理弊端突出，影响了洛阳旅游产业的进一步发展，因而创新旅游管理体制机制，为旅游产业发展营造良好的环境势在必行。
一、洛阳市现行的旅游管理体制机制
随着洛阳市旅游产业的快速发展，为了适应旅游管理的新任务，2013年，洛阳市对旅游管理体制机制改革进行了尝试，将洛阳市旅游局更名为洛阳市旅游发展委员会(简称旅发委)，对其职能和内设机构设置分别作了相应调整，实现了集中一个部门统筹协调全市旅游发展。旅发委成员单位由文物局、园林局、公安局、工商局、质检局、交通局、龙门管委会等16个委员单位组成，通过联席会议参与旅游重大事项的研究与决策。洛阳市旅游发展委员会作为市政府的职能部门，行使与旅游管理有关的职能，负责牵头有关委员单位。旅游发展委员会的组建提高了旅游管理机构的权威，使旅游规划、制度的落实以及部门间的协调更加顺畅，市场监管更加规范，旅游行业的整体管理水平有了明显的改善。结合洛阳市旅游管理机构的设置，所辖各县(市、区)对旅游管理机构也分别作出相应的调整，或整合机构，或增加编制，总的来说，全市旅游管理体制日渐完善。[2]
二、洛阳市旅游管理体制机制存在的问题
洛阳市旅游管理体制机制改革取得的成绩是可喜的，然而洛阳市旅游产业发展仍存在体制机制的障碍，这些障碍主要表现为三个“不协调”：资源优势与产品优势不协调、产品优势与经济优势不协调、管理职能与产业发展不协调。洛阳市旅游资源丰富，但是它们分别隶属于宗教局、园林局、文物局等单位管理，各个单位各自为政，有的甚至还在靠政府拨款支持，自身造血功能不足等多方面原因使许多资源未能转化为旅游产品。洛阳的旅游总收益与西安、郑州相比还有一定的差距，由于体制机制的弊端，许多旅游产品未形成有使用价值的商品，如千唐至斋等旅游产品，这几年旅游产业一直未发展起来，仅靠门票收益，连景区的基本维护有时也保障不了，进而影响了整个洛阳市的旅游收益。随着事业单位改制的推进，许多景区实行企业制管理，但许多企业未实行现代化的企业管理制度，自主管理造成旅游资源的盲目开发，不科学开发，资源浪费、重复建设的现象比较严重，同时执法不严、多头执法的现象也依然存在。另外，洛阳市旅游管理不够全面，缺乏一致性和集中性。洛阳市旅游发展委员会虽负责对与旅游相关的事物进行管理，但只是涉及导游、旅行社、酒店、景区浅层管理等方面，远未涉及到商业、服务业等领域，这就不利于相关产业的有效贯通。洛阳市旅游发展委员责任大，权利小，当有游客投诉“欺客”、“宰客”、假冒伪劣商品时，也往往因为没有管理权限而鞭长莫及。所以洛阳市旅发委的16个委员单位虽名义上由旅游发展委员会牵头，但实质上并不受它管理，这样各个单位管理自己的旅游资源，必然导致条块分割，多头管理，不利于项目开发管理协调，自然影响了旅游产业的整体效益。洛阳市旅游产业取得了不小的成绩，但就旅游资源的数量和条件，并没有形成与之相匹配的旅游发展速度和水平。洛阳旅游产业的发展目前仍以分散的景点观光为主要方式，未形成吃、住、行、游、购、娱产业要素相互协调的产业链，旅游服务资源处于“多、小、散、弱”的状态，旅游市场秩序较为混乱；也没有十分成熟的旅游发展模式和具有品牌效应的拳头产品，归其原因，还是洛阳市政府对旅游产业发展的观念上存在误区，只是单纯地就旅游抓旅游，没有跳出旅游看旅游，没有把旅游产业放在整个社会经济中去考虑。
三、创新洛阳旅游管理体制机制的对策与思考
创新旅游管理体制机制是洛阳创建国际旅游文化名城的必要条件，是转变经济发展方式的重要抓手，是建设名副其实的副中心城市的定位要求，应下大力气来进行。加强公共服务与管理职能，实现理性引导的宏观调控与专业运作的微观监管的有效结合。以产业规划、信息引导和市场促进为重点，稳步提升旅游经济宏观调控能力。为了适应当前洛阳旅游产业发展和旅游产业发展的新常态，应精心编制洛阳市旅游商品开发规划、旅游项目建设招商引资规划和国际旅游文化名城发展规划等专项规划，形成科学完备的旅游规划体系。该规划应纳入洛阳市国民经济和社会发展中长期规划体系，同时该规划应与城市总体规划、风景名胜区规划、村镇规划、土地利用规划等全市性规划统筹兼顾，将旅游产业发展纳入城市整体发展中，为其可持续发展提供广阔的空间。洛阳市应建立常态化的宏观信息机制，通过权威信息引导旅游产业发展。同时抓紧出台景区开放办法、旅游景区游客承载量核定办法、旅游安全管理办法、出境旅游条例等法规制度，完善与旅游法规相配套的政策体系。创新旅游市场监管，建立以游客满意为标准的综合监管体系。景区等级评定、旅行社管理、星级酒店评定、导游资格考试培训、旅游行政执法等权利都可以下放给地方、协会等执行，推进旅游执法重心下移，加强市县政府的旅游市场监管职能和力量。旅游主管部门应建立健全旅游服务监管体系，将监管重点转移到运营监管上。洛阳市应建立健全旅游企业的诚信评价信誉监督、失信惩戒和违规退出等制度，完善旅游企业和主要从业人员信誉公示系统，[3]同时可以利用旅游投诉热线、微信平台、电子邮箱等多种形式与游客互动，听取游客的意见，建立以游客满意为出发点和落脚点的旅游市场综合监管体系。转变旅游发展经营机制，实行市场化经营。目前洛阳市旅游资源与旅游产品不成正比的状况，很大程度上因为景区或旅游企业没有实行市场化的运营机制，转变洛阳市旅游发展经营机制，实行市场化经营是旅游资源经过市场检验，变为旅游产品的转换器，是洛阳旅游管理体制创新的关键环节。由于历史、体制等方面的原因，洛阳市很多重要的旅游资源是国有的，管理体制却沿用了事业单位的管理体制。目前洛阳市许多景区仍停留在门票经济时代，事业单位的经营模式限制了其活力。应把旅游企业推向市场，引导国有旅游景区实现建立现代企业制度，参与市场竞争，最大限度地发挥景区的资源效益，尝试景区所有权与经营权的分离，改变政府包办、行政手段运作的经营模式。同时应加大非国有旅游企业的培育，对国有旅游企业改革形成倒逼机制，增强国有旅游企业改革的动力。引入互联网思维推进旅游管理体制机制创新。体制机制创新，说到底是旅游资源如何有效配置的问题。互联网颠覆了传统的工作模式，各种资源可以在网络平台上无障碍沟通，快速配置。旅游管理体制机制也要与时俱进，转变传统观念，借助互联网提升旅游资源和产业要素的配置水平，提升旅游产业的整体实力。应借鉴互联网“零距离”，即企业与客户之间没有距离，以客户的需求来实现个性化产品开发。旅游产品的开发就应摒弃以资源为中心的做法，而以市场即顾客的需求为导向，坚持市场需要什么就开发什么。洛阳应充分利用互联网，让游客参与到旅游产品的开发中来，以满足游客的个性化需求。互联网中每个人都是中心，员工没有领导，组织变得扁平化，这就改变了传统的分级管理制度，使每一级都直接面向游客，这既简化了办事程序，避免了、形式主义、效率低下等传统管理带来的弊端，也更有利于产品开发的市场化。互联网思维启示我们要树立开放思维，锐意创新，不断吸取新的科技技术、新的商业发展模式，这对于冲破事业单位管理的束缚，灵活管理机制，创新旅游队伍建设都十分有益，从而推动洛阳市现代旅游产业的建设。洛阳市拥有丰富的旅游资源，应着力创新旅游管理体制机制，将旅游产业放在整个经济社会中进行改革，实行市场化经营，创新市场监管，使旅游资源优势转化为旅游产品优势，以增强经济效益，促进洛阳旅游产业的整体发展和区域经济地位的提升。
参考文献：
[1]于冲.体制机制在现代旅游产业建设中的作用[J].旅游学刊,2014,29(10):5.
