时间：2023-06-07 09:09:26
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡养老设施规划标准，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
为贯彻落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（〔2019〕5号）以及《陕西省人民政府办公厅关于推进养老服务的意见》(陕政办发〔2019〕36号)精神，加快推进新区养老服务发展，提出如下实施方案。
一、完善养老服务设施
（一）加强城镇社区养老服务设施建设
打造“15分钟社区养老服务圈”建设，在新城层面建设一院（社区嵌入式综合福利中心），在社区建设一中心（社区老年人日间照料中心）、在居民小区建设一站（养老服务站点），形成立体复合型养老服务网络。新建住宅小区严格按照标准配建养老服务设施，做到同步规划、同步建设、同步验收、同步交付；老旧小区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施未达标的，要通过回购、租赁、改造等方式补足。到2022年基本实现新建居住区及老旧社区养老服务设施90%以上覆盖，到2023年力争覆盖率达100%。（责任单位：新区人社民政局、住房和城乡建设局、财政局，各新城）
持续推进永久保留村农村互助幸福院建设，鼓励各村新建或利用农村社区服务中心、闲置校舍等集体设施改建农村互助幸福院，并高标准配套设施设备。探索农村区域性养老服务中心建设，到2023年每个新城至少建成1个，负责向有服务需求且无精神病和法定传染疾病的农村最低生活保障老人、失能半失能老人、空巢老人、失独老人、高龄及其他生活困难老人提供养老和护理服务，并对辖区内农村互助幸福院、居家养老服务等进行工作指导。因地制宜、多点布局“邻里型、家庭式”小型养老服务站点，扩充农村养老服务的末梢供给，方便老年人就地就近接受服务。（责任单位：新区人社民政局、农业农村局、自然资源和规划局、财政局，各新城）
（三）持续推动综合养老服务设施建设
保障养老服务设施用地配置，纳入新区国土空间规划中管控，严禁利用养老服务设施用地变相进行房地产开发。加快综合社会福利中心建设，到2021年秦汉新城、沣西新城、泾河新城综合社会福利中心全部投入运营，且社会化运营率达到100%。新区兜底型养老服务设施通过各新城综合社会福利中心进行保障。大力引导优质连锁型养老服务机构参与新区中端养老服务设施建设。积极推进以健康养生养老为特色的康养综合体等高端项目规划、招商和建设，扶持以健康养生养老为主的特色街区建设，到2023年至少在沣东新城建成1处养老服务康养综合体项目（红光路老年公寓）。（责任单位：新区人社民政局、住房和城乡建设局、财政局，各新城）
（四）深入推进医养结合机构发展
统筹协调医疗设施与养老服务设施的配套建设。有条件的二级以上综合医院、中医医院应当开设老年病专科，增加老年病床数量，做好老年人慢性病防治和康复护理。支持有条件的养老机构内设医疗机构或卫生室、门诊部。到2022年，新区养老机构护理型床位占比不低于50%，80%的综合性医院、康复医院、护理院和基层医疗卫生机构成为老年友善医疗卫生机构，基层医疗卫生机构护理床位占比达到30%。（责任单位：新区教育卫体局、人社民政局、住房和城乡建设局，各新城）
（五）积极推进智慧养老服务平台建设
结合新区智慧城市建设，推动智慧健康养老产业发展，加快信息技术、智能硬件等产品在养老服务领域的推广应用。推进“互联网+”养老服务，推动养老、保健、医疗服务一体化发展。支持各新城建设智慧养老服务平台，推广智能产品应用，为社区居家老人提供“点餐式”的照料、医疗、家政、送餐、旅游、体育、文化、物流、监护等全方位的养老服务。鼓励智慧养老服务向农村延伸，为农村独居、空巢、高龄、失能老人家庭安装呼叫器，着重为农村困难老人提供紧急救助、临时帮扶等服务。积极推进养老智能产品进家庭，增强老年家庭的风险防控能力。（责任单位：新区工业和信息化局、人社民政局、教育卫体局，各新城）
二、加强制度支撑
（一）健全基本养老公共服务清单
建立政府购买社区(村)居家养老服务目录清单，逐步将困难老人探视巡访、家庭照护床位、上门助浴、助洁、老年人能力评估、失能老人家庭照护人员技术培训、上门指导与喘息服务、日间照料中心运营、农村互助幸福院运营、老年协会运转等项目纳入政府购买服务清单，明确服务对象、内容、标准与提供主体，保障新区老人享受标准化优质养老服务。（责任单位：新区人社民政局、财政局，各新城）
（二）健全基本养老保险制度
推行城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，全面实施全民参保计划，落实建档立卡贫困人口、低保对象、特困人员等困难群体参加城乡居民养老保险财政代缴政策。加强基本养老保险与低保等其他社会保障制度的衔接，增强城乡居民基本养老保险的防贫减贫功能，建立激励约束有效、筹资权责清晰、保障水平适度的城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，推动城乡居民养老保险待遇水平随经济社会发展逐步提高。（责任单位：新区人社民政局，各新城）
（三）完善老年人医疗保障制度
完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，全面开展重特大疾病医疗救助，加强基本医保、大病保险、医疗救助、临时救助等制度的衔接。加强商业健康保险与基本医保、大病保险等在保险经办、保障水平、服务提供等方面的衔接。优化门诊慢性病、门诊特殊病相关政策，逐步增加基本医保门诊慢性病医疗服务项目，提高医保最高支付限额。（责任单位：新区教育卫体局、人社民政局，各新城）
（四）探索建立多层次长期照护保障制度
发挥政府主导作用，多渠道筹措资金，适时推行长期照护保险试点工作，为失能、半失能老人提供长期照护服务保障。积极发挥社会救助、社会福利、慈善事业的有益补充作用，鼓励发展商业性长期护理保险产品，拓展长期照护保险的资金来源渠道。（责任单位：新区教育卫体局、人社民政局、财政局，各新城）
三、深化“放管服”改革
（一）放宽行业准入门槛
支持养老服务业品牌化、规模化、连锁化发展，取消养老机构设立许可，实行备案管理；非营利性养老机构可在其登记管理机关管辖区域内设立多个不具备法人资格的服务网点，并向属地民政部门报备；对申请设立养老服务类社会组织，实行优先登记。（责任单位：新区行政审批与政务服务局、人社民政局，各新城）
（二）完善扶持政策
由新区人社民政局牵头，各相关部门参加，全面清理养老服务领域妨碍公平竞争的各项规定，制定出台新区《养老服务投资扶持政策措施清单》，在资金、土地、税费、融资、物业费、水电气暖等方面大力支持养老服务业发展。（责任单位：新区人社民政局、财政局、税务局、发展改革局、自然资源和规划局、住房和城乡建设局、市场监督管理局，各新城）
（三）深化医养结合融合发展
鼓励养老机构与医疗机构合作，建立医疗机构医生到养老机构定期坐诊机制。支持有条件的养老机构内设医疗机构、医务室或配备专职医生与护士，并实行备案管理。搭建医养联盟平台，为老年人提供在线医疗服务。整合社区医疗卫生与养老服务资源，推进医养服务向社区延伸，建立老年人体检、查询、慢性病管理和家庭医生巡诊的社区（村）医养结合工作机制。到2022年，慢性病患者等重点人群家庭签约服务实现应签尽签。发展中医特色的康复服务，推动中医药与养老融合发展，促进中医药资源进入养老机构、社区和居民家庭。强化老年医学学科建设，开展老年病综合治疗和健康指导服务，提高老年人生活质量。（责任单位：新区教育卫体局、人社民政局，各新城）
（四）实施养老服务综合监管
制定养老服务责任清单，在养老服务领域完善跨部门协同监管机制、推进“双随机、一公开”监督检查制度全覆盖。建立健全联合奖惩机制，成立养老服务行业协会，加强养老服务领域社会信用体系建设,实行黑名单制度，常态化开展老年人产品和服务消费领域侵权行为专项整治，并形成长效机制。（责任单位：新区人社民政局、教育卫体局、市场监督管理局、应急管理局、发展改革局、公安局、住房和城乡建设局，各新城）
四、提升服务质量
（一）促进机构养老服务提质增效
实施养老机构消防安全标准化管理，常态化督导养老机构排查整改安全隐患。推进《养老机构服务质量基本规范》全面落实。建立专项奖励，支持养老机构通过开展标准化创建和星级创建，提升管理和服务水平。鼓励在养老机构项目建设、运营、管理等方面具有专业资质的机构，通过兼并重组、输出服务技术和品牌等形式，发展跨区域综合性养老服务集团。（责任单位：新区人社民政局、教育卫体局、市场监督管理局、应急管理局，各新城）
(二）探索推进失能老年人照护服务
鼓励发展商业性长期护理保险产品，为参保人提供个性化长期照护服务。加强对失能、半失能、失智老年人家庭的扶持，提升家庭照护能力和服务水平。建立经济困难高龄、失能老年人补贴制度，加强与残疾人两项补贴政策衔接。通过政府购买服务等方式，开展老年照护需求评估，评估等级作为申请人享受长期护理保险待遇、养老服务补贴等政策的依据。 (责任单位：新区教育卫体局、人社民政局、财政局、市场监督管理局，各新城)
（三）加强老年人关爱服务
将就医服务、公共文化设施、司法服务、行业服务、公租房与危房改造等项目纳入老年人优待范围。持续实施居家养老适老化改造，加快推进新区范围内“老年人优待证”网上办理，引导和鼓励各类社会力量尤其是慈善组织面向老年人提供各类关爱服务。（责任单位：新区人社民政局、教育卫体局，各新城）
（四）健全养老服务评估机制
建立并实施老年人能力和需求评估、养老机构等级评估、城乡社区养老服务设施等级评估、养老护理员职业技能等级评价等机制，及时公开评估评价结果，并作为日常监管等工作的重要依据。（责任单位：新区人社民政局、财政局，各新城）
（五）积极培育为老服务社会组织
大力培育发展养老服务类社会组织。支持社会组织参与养老机构建设、提供养老服务，鼓励促进社会慈善爱心与养老志愿服务资源参与新区养老服务。将养老服务品牌纳入西咸新区服务业品牌建设规划，到2025年培育打造至少10个具有全国或全省市场影响力和竞争力的养老服务品牌项目。（责任单位：新区市场监督管理局、人社民政局、招商局，各新城）
（六）加强养老服务人才队伍建设
积极推进养老服务领域创业就业，建设新区养老护理员管理系统，在新区层面探索建立养老护理员薪酬制度与岗位补贴制度。加大人才引进力度，通过住房、子女教育、创业扶持等政策支持，引进新区养老服务业所急需的人才到新区就业创业。到2023年，养老机构护理人员与不同类型老年人比例以及护理人员持证上岗率全面达到国家规定标准。在新区建立养老服务综合人才培训基地，在各新城探索建立实训基地，将养老服务人才培养纳入新区创业就业培训体系和职业教育规划，加快培养老年教育、医学、护理、营养、心理、社工等方面的专业人才。建立健全养老护理员队伍培训机制和继续教育制度。逐步扩大养老人才培训范围，将养老服务类社会组织人员、慈善养老人士、养老服务志愿者、农村互助幸福院工作人员、老年协会骨干分子等纳入培训范围，全面提升养老服务队伍素质，到2023年通过线上线下培训相结合的方式，全面建立养老服务队伍岗前培训与继续教育长效机制，养老服务人才短缺状况得到有效缓解。（责任单位：新区人社民政局、组织部、教育卫体局，各新城）
五、强化保障措施
（一）加强组织领导
全区各级各相关部门都要高度重视，将养老服务工作摆上重要议事日程，加强组织领导，强力推进实施。新区人社民政局要牵头建立养老服务联席会议制度，由新区分管委领导召集，定期检查、通报工作进展，及时协调解决养老服务工作有关问题，确保各项任务按期落实。各新城要把养老服务业发展与经济社会发展同步规划、同步部署、同步落实，并列入为民办实事项目，统筹各方资源，加强能力建设，推动养老服务发展。（责任单位：新区各相关部门，各新城）
（二）加强信息公开
各新城都要公开辖区内养老服务通用政策、业务办理、行业管理、服务资源、标准规范等基本数据信息，并逐步增加养老服务设施评估结果、养老公共服务清单等事项。新区相关部门要建立完善养老服务监测分析与发展评价机制，加强行业发展统计监测工作。（责任单位：新区各相关部门，各新城）
（三）强化资金扶持
关键词:人口老龄化;城市;养老服务业
党的十八届五中全会强调“十三五”时期将完善和加快发展以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务业。我国已进入老龄化社会，养老问题日益显现，传统的养老服务业正面临着前所未有的挑战。养老制度保障不健全、城乡养老资源差距大等影响着城市养老服务业的稳定发展。在老龄化程度不断加深的背景下，泉州市各级政府重视老龄化现象，创新养老服务模式，推动全市养老事业的有序发展。养老服务业在发展的同时，也面临着一系列困难。笔者以泉州市为例，对其养老事业的实践进行检视，以期为破解养老服务业之困局提供可借鉴的方法。
一、泉州市养老服务业取得的主要成效
随着计划生育国策实施效果的逐步显现和人口平均寿命的不断延长，人口老龄化形势日趋严峻，养老问题已成为国家和社会必须面对和亟需解决的难题。养老问题不应只停留在物质赡养层面，还应延伸至生活照料、医疗康复、紧急救助和精神抚慰等层面。发展城市养老服务业，建立一套完备的养老服务体系就成为解决养老问题的有效举措。截至2014年末，泉州市60周岁以上的本地户籍人口有88．6万人，占全市户籍人口总数的12．37%［1］。可见泉州市已进入老龄化社会。面对人口老龄化不断加剧而衍生出来的各种社会问题，市政府大力发展养老服务业，在整体规划、资金扶持和人才培养等方面已取得了显著成效:养老服务更加到位，养老保障更有力度。
(一)养老服务业的政策法规不断健全
与过去相比，泉州市制定相关政策的方向和目标逐渐明晰。自2011年以来，泉州市先后出台了《泉州市人民政府关于推进居家养老服务工作的贯彻意见》《泉州市人民政府关于加快社会养老服务体系建设和支持社会力量兴办养老服务机构的实施意见》等文件。2014年在《泉州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》中更加全面地提出了养老服务业发展的重点目标、主要任务和保障措施。在泉州市政府的政策驱动下，养老服务业取得了显著成效:全市已建、在建的各类养老机构共有500多家［2］;重视发展农村养老服务业;推进“医养结合”新养老模式的发展;支持养老服务培训基地建设等。可以说养老服务业在泉州市政府的大力推动下正大步向前发展。
(二)养老服务配套设施建设不断完善
泉州市推出相关政策，制定养老服务配套设施的配置标准，建立四级养老服务设施体系。具体表现在:一是养老机构管理更加精细化。各类养老机构根据不同的配置标准满足不同需求的老年人。公办养老机构发挥“托底”功能，保障老年人的基本生活，民办养老机构则为有一定经济基础的老年人提供服务。二是居家养老服务设施在全覆盖基础上实现提标升档。泉州市的养老90%是居家养老，因此建设居家养老服务站成为政府力推的养老政策。当前已建成的社区“居家养老”服务中心(站)414个，基本实现全覆盖［3］。今后政府将更加注重服务质量的提升，推广城市居家养老模式，形成可持续发展的养老安居新体系。
(三)养老服务业的市场化进程不断加快
泉州市养老服务业具有广阔的市场前景，投资主体逐渐多元化。主要表现在:一是政府联合多部门，盘活社会多方资源，提供资金补贴保障。如为高龄老人提供生活补贴、为特困失能老人提供购买服务等举措。二是提倡社会资本介入养老服务业领域。如由民间企业投资兴办的“泉州市江南老年颐乐园”现已投入使用，晋江市磁灶镇大埔村通过海外华侨的捐赠和村委会的共同努力建成了“大埔村养老院”等，这些都说明社会力量已逐渐成为养老服务业重要的供给主体。三是拓宽投融资渠道，构建多层次金融服务体系。主要包括拓宽信贷抵押担保物范围、加大养老信贷投入和提高机构养老服务及入住老年人的保险保障水平等措施［4］。
二、泉州市养老服务业发展面临的突出问题
近些年，泉州市养老服务业的发展取得了一定的成效，但随着人口老龄化不断加剧，养老服务业仍带“病”运行。养老服务业关系着老年人的晚年生活，理应得到各级政府的高度重视，迫切需要突破其在当下的现实困境，以推动我国城市养老服务业的发展。
(一)政府的扶持力度不够
1．养老体制机制不够完善
政府的顶层设计影响着养老事业未来的发展方向。近些年来，泉州市颁布了一系列有关政策法规以支持养老服务业的发展，但仍存在着诸多问题。主要表现在:一是相关的政策法规不够健全。当前泉州市养老政策的关注点在于解决养老的经济问题，而忽略人才队伍建设、医疗保障等问题;二是相关政策落实不到位。一项政策从制定到获得广大人民接受是需要时间的，这就需要政府坚持不懈地努力。
2．资金投入和人才帮扶不够
资金短缺和人才匮乏是泉州市目前面临的两大困境。截至2014年末，泉州市政府在帮扶特困失能老人、提高社区居家养老服务水平方面投入了一定资金，但从效果看，城乡养老资金投入不均，部分养老机构处在艰难维持的状态。说明政府在资金投入方面力度还不够。此外，该市还存在着人才培养体系不够完善、专业化建设滞后等问题，加强养老服务专业人才培养已迫在眉睫。
3．养老配套设施规划不合理
建设养老服务设施是养老机构运行的重要物质基础。尽管泉州市在布局规划养老设施方面做出了很多尝试，出台的《泉州市中心城区养老服务设施布局规划》一定程度上缓解了养老配套设施之困局，但仍然存在着很多问题。如缺乏较为详细的养老设施规划、城乡养老设施不均、社区养老设施不健全、设施配置标准不明确和养老设施体系不完善等问题影响着养老服务业的发展。
(二)养老机构发展动力不足
1．养老机构“供需”错位
泉州市农村养老服务水平普遍比城市低，城乡养老服务事业发展不平衡。如城乡养老机构的布局结构不合理，城区存在“一床难求”的现象，而农村多有空置，一些偏远郊区没有设立养老院，存在“就近养老”难的问题。各类养老机构也存在着诸多瓶颈。由于养老机构提供的服务及收费标准不同，导致公立养老机构床位远远不够，而部分老年人因服务费用高而住不起民办养老机构。城乡养老机构“供需”矛盾问题已影响着该市养老服务业的发展。
2．争取资金支持的主动性欠缺
要确保养老机构的正常运行，主动争取资金支持是非常重要的。近些年来，尽管泉州市在养老建设方面投入了不少资金，但部分养老机构在用地、设备等硬件方面资金压力仍然很大。如民办养老院的场所创办难度大，多以租房或自建房充当养老院场所，普遍存在亏本经营的状况。以晋江为例，目前仅有3家民建民营型敬老院，占现有养老机构的10%［5］。
3．社区居家养老服务站利用率较低
泉州市传统养老观念较强。据统计，与子女居住的老年人约64万人，占老年人口总数的72%，其他居住形式(如养老院等)仅占3%［1］。表明社区居家养老是泉州市目前最主要的养老模式。因此，建设社区居家养老服务站是泉州市政府力推的养老政策。但在发展过程中仍存在运作资金、养老场地和人才匮乏等问题。城区居家养老服务站利用率比农村低，导致出现室内闲置现象。
4．养老机构与医疗机构未能有效衔接目前泉州市各类养老机构有500多家，但部分机构医养衔接程度不高。主要表现在:一是养老机构的医疗配套设施相对滞后，无法实现“有病就医”;二是养老机构的医疗服务水平较低，无法满足部分老年人生活照料和医疗护理的养老需求;三是护理型养老机构数量较少，护理床位比例偏低。这些充分说明现有医养结合发展较为滞后，亟需加以解决。
(三)社会力量参与养老事业不足
1．社会民间资本参与不足
十部委联合的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中指出要逐步使社会力量成为发展养老服务业的供给主体。泉州市社会资本涉及养老服务业各个领域，但是在参与过程中仍遭遇发展瓶颈。如民间资本参与缺乏统一、公平政策和平等竞争的社会环境，再加上养老优惠政策难以落实，使民间资本参与动力不足、投融资能力较差，影响了社会力量介入养老服务业的积极性。
2．民办养老机构发展存“短板”
泉州市民办养老机构数量少、规模小，大多依靠社会力量创办，使其在场地、设备等硬件方面资金压力大，亏本经营的局面难以扭转。原因在于:一是政府的政策保障不健全，部分养老政策难以实施和落实;二是政府资金投入不足，使民办养老机构难以维系。3．专业人才输送不足目前泉州市各养老机构普遍面临着专业人员难招的现象，说明该市养老服务人才严重短缺，再加上受过正规培训的专业人员极少，专业水平参差不齐，导致养老服务业的服务质量难以保障，影响养老机构工作的正常运作。
三、破解城市养老服务业困局的整合举措
当前，我国养老服务业正处于“三期叠加”:一是我国人口老龄化加速元年;二是“十三五”规划元年，相关政策还处于蜜月期;三是互联网改造传统行业大时代［6］。2015年后，养老服务业的发展必然要经历一场时代大变革，尽管它具有广阔的市场前景，但仍面临着诸多困境。因此，破解养老服务业之困局要从政府统筹、养老机构建设和社会力量参与等方面助力养老。
(一)以统筹规划推进“精准扶老”
政府要发挥主导作用，统筹规划，转变传统思维。一是完善养老服务制度保障。2014年泉州市把养老服务业发展纳入经济和社会发展规划中，并列为服务业重点发展领域，说明养老产业的发展方向往往取决于政府实施的政策法规。二是提高政府投融资能力。泉州市政府将为社区居家养老服务站提供资金补贴，重点为特困失能老人提供购买服务。三是强化养老服务队伍建设。针对泉州市人才短缺的困境，政府要创新人才培养模式，鼓励高校增设相关专业，建设养老服务培训基地。四是落实城乡养老服务设施。泉州市规划局将在片区开发建设时加强配套设施同步规划建设，并在新建楼盘配套养老服务设施。五是推进养老机构改革。政府要充分发挥公办养老机构的兜底保障和示范引领作用［7］，同时要给予民办养老机构更多支持，实现各类养老机构“供需”平衡。
(二)以资源整合推动“社会化养老”
“社会化养老”主要是指社会力量能发挥重要的作用和价值［8］。政府要协同多方社会力量，使其成为养老服务业的生力军。具体包括:一是鼓励社会民间资本介入养老服务业。以晋江为例，磁灶社区敬老院就是一家吸引民间资本参与社区养老的养老机构，由民间社会组织负责投入资金和基础设施。二是鼓励社会力量参与养老机构建设。由政府投资并引入社会力量进行服务已成为养老机构发展的常态。政府要建立激励社会力量办养老服务的长效机制，扭转社会力量及资金不愿投资费力不讨好的养老服务业的局面［9］。社会力量则要发挥自身社会公益性作用。三是加快社会组织培育和人才培养。鼓励社会组织开展养老服务，建立促进社会组织承接养老服务保障机制;鼓励社会力量参与人才培养建设，吸引更多高素质人才参与到养老服务的队伍中。
(三)以技术创新实现“智慧养老”
“智慧养老”是随着养老服务相关技术的发展而出现的新兴理念［10］，其利用现代信息手段，盘活社会养老资源，为老年人提供的一种全新的养老服务模式。泉州市在运用现代信息化手段助力养老服务方面取得了一定成绩。2014年成立的“泉州市禾康智慧养老服务中心”基本完成了老年人信息录入、手机发放等工作，并开始向老年人提供优质、快捷的信息化服务，逐步落实实体援助服务项目［1］。而泉州市泉港区通过引进“泉州市禾康智慧养老服务中心”作为承接主体，出台《“互联网+”居家养老助残服务工作实施方案》，启动“互联网+”养老助残服务，为符合条件的对象提供基础信息服务和实体援助服务［11］。可见，将信息技术与养老服务相融合是我国养老服务业与时俱进的表现，提高了养老服务的准确性和便捷性。
(四)以实践创新探索“医养结合”
全国各地正积极探索如何创新“医养结合”模式，有望成为破解养老之惑的重要举措。但在探索过程中仍然存在诸多问题亟需政府加以解决。具体包括:一是政府要发挥主导作用。加强制度的顶层设计，破除发展医养产业的体制机制障碍，引导医养产业往健康方向发展。二是出台配套扶持政策，加强养老机构与周边医院、社区卫生服务机构合作，保障老年人养老和医疗叠加的需求。三是加大对医疗养老的资金支持，鼓励社会力量建立护理型养老机构，落实养老机构医疗配套设施。四是提升养老机构医疗服务水平。政府要与社会合作，鼓励更多专业的护理人员到养老机构工作。
作者:谢丹妮 单位:福建师范大学
参考文献:
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截至年底，全市60岁以上户籍人口139.28万，占全市户籍人口总数的14.08%，老龄化、高龄化趋势十分明显，空巢老人比例不断提高，老年人生活照料、医疗健康、精神文明需求日益凸显，养老服务供给相对不足，给社会和家庭带来一系列问题和挑战。
为了加快推进养老服务体系建设，我市提出到年底，基本建立与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调，以居家养老为基础、社会服务为依托、机构养老为补充，服务方式多元化、投资主体多样化、居家养老普及化、服务队伍专业化，覆盖城乡的养老服务体系。
全市养老服务机构床位总数达到老年人口的3%以上，基本实现居家养老信息服务全覆盖。
在具体工作中，要逐步实现“三个转变”，即：养老服务由政府包办向政府主导、社会参与转变；养老对象由传统的城乡“三无”老人群体向全体老年人转变；
养老服务模式由机构养老向居家养老与社会养老相结合转变。
要加快统筹规划，为社会养老体系建设提供保障。
要围绕社会养老服务体系建设，进一步整合各部门资源，把养老服务融入到各项社会事业发展之中，统筹完善老年公寓、养老服务中心、服务站、农村互助幸福院等各种养老服务设施，打造安全便捷的居家养老生活圈。
要坚持以政策创新推进社会养老服务体系建设，用足用好中央和省的各项相关政策，严格执行福利设施建设规划和设置标准，确保养老设施同步配建到位。
要按照加强社会管理和公共服务的要求，把养老福利事业发展列入政府财政预算，并建立动态保障机制。
各县（市）区也要列出专项资金，用于社会养老服务体系建设，特别是要加快县级示范性老年公寓和农村互助幸福院建设。要开放社会养老服务市场，建立市场化运作机制，发挥社会力量参与社会养老服务体系建设的积极性。
要加快制定服务标准，全面加强养老服务标准化、信息化、专业化建设，不断提高养老服务的质量和水平。
要针对不同对象、不同需求的老年人，开展上门包户服务、日托照料服务、机构辐射服务，并通过设立“居家养老”服务点和发放“居家养老”服务卡等形式，积极探索福利化、社会化、市场化的服务。
近年来,苏州借鉴国际和国内经验,提出城乡一体化不追求“城乡一个样”,而是要求城乡之间应有明确的产业分工,有不同的空间布局,关键是在基础设施、社会服务、生活方式等方面趋于一致。为此,苏州制定出适合本地区城乡一体化发展的战略目标:农村既保持鱼米之乡优美的田园风光,又呈现先进和谐的现代文明,使之逐步建设成为基础设施配套、功能区域分明、产业特色鲜明、生态环境优美、经济持续发展、农民生活富裕、农村社会文明、组织坚强有力、镇村管理民主的社会主义新农村,形成城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化的新格局。
2009年4月,苏州召开城乡一体化发展综合配套改革工作现场推进会,确立了23个经济实力较强、产业特色明显、领导班子坚强有力,特别是班子主要领导思路清晰、理念创新的镇(区),作为城乡一体化发展综合配套改革先行区,鼓励先行先试,为全面推进改革积累经验、提供示范。同年7月,苏州市出台了《城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》,提出要率先在城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理等“六个一体化”方面取得新突破。
一、推进“三个集中”,不断优化空间布局。按照城乡一体化发展的现实需要,苏州强化功能片区规划理念,完善城镇规划体系,统筹安排城乡土地资源,实行城乡建设用地增减挂钩政策,坚定不移推行“三个集中”,即工业企业向规划区集中,农业用地向规模经营集中,农民居住向新型社区集中。在功能划分上,他们要求地处工业和城镇规划区的行政村,以现代服务业为主要发展方向,加快融入城市化进程;工业基础较强、人口较多的行政村,以新型工业化为主要发展方向,加快就地城镇化步伐;地处农业规划区、保护区的行政村,以现代农业为主要发展方向,推动一次产业与二、三次产业融合发展,加快农业现代化步伐。在盘活农村资产上,积极鼓励农民通过“三个置换”,即集体资产所有权分配权置换社区股份合作社股权;土地承包经营权通过征地换保障,或入股换股权;宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房,或进行货币置换,或置换二三产业用房,或置换置业股份合作社股权,促进农民身份转变,减少农民、致富农民。
今年初,苏州市出台了《农村住宅置换商品房实施意见》,提出对自愿放弃宅基地申请的,可获得一套面积约120平方米的商品房作为政策性补偿,购买时只需支付每平方米约2000元的成本价。置换后标准厂房的所有权和出租产生的收益归农户所有,取得房地产产权证的安置商品房可以上市流通。目前,全市75%的农村工业企业集中到工业园,近35万户农户搬迁住进860个集中居住点,农业适度规模经营面积127.3万亩,占全市承包土地面积的52.82%。
二、推行“三大合作”,构建富民强村机制。近几年,苏州农村人均纯收入位于全国前列,城乡居民收入比例保持在2:1左右。在全国范围内,苏州是城乡居民收入差距最小的地区之一。苏州先后出台了20多个富民强村的政策性文件,基本构建了农民持续增收的政策制度框架。这些文件,明确提出了农村“三大合作”(农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业生产合作)经济组织创造税收的地方留成部分,以财政等额奖励形式全额返还;在镇村规划时留出10%的比例作为农村集体建设留用地,用于发展物业。同时,结合农民集中居住区建设,对通过宅基地置换后增加的土地,原则上不低于40%作为集体建设用地,按照市场化运作,收益归村集体,农民按股分红。这标志着苏州农民已开始走上“户户有资本、家家成股东”的新的共同富裕之路。
目前,全市农村社区股份合作、土地股份合作、农业专业合作组织累计达2821家,持股农户占农户总数的90%,去年收益分配达27.6亿元。全市农民人均纯收入连续7年实现两位数增长,去年达到12987元,其中财产投资性收入比重达到33.2%。2009年,全市农村集体资产已达787亿元,其中村级经营性总资产达348亿元,村均收入达389万元,90%的村收入超100万元,98个村收入超1000万元,13个村村级可支配收入超3000万元,其中永联村2009年实现销售收入260亿元,上缴国家税收11.5亿元。全市累计组建农村富民股份合作社303家。2009年8月,苏州市和重庆市、成都市、嘉兴市被国家发改委确定为中澳管理项目(CAGP)“消除城乡一体化的体制障碍,促进农民富裕与城乡统筹发展”主题试点城市。
三、推进“三项建设”,促进公共服务均等化。推进农村社区服务中心建设。坚持把农村社区服务中心作为促进城乡公共服务均等化的重要载体,作为广大农民参与政治经济文化活动的重要场所,作为提供社区教育和加强人际交往的重要阵地,引导农民转变传统意识和观念,学习掌握现代生产技术和经营理念,转变生产生活方式,提高生活质量和水平。推进城乡基础设施建设。重视和加强撤并乡镇的资源整合、环境治理、改造提升工作;持续推进城乡道路、供电、供水、通讯等基础设施建设;加强财政、税收、规费减免和用地用电优惠、税费地方留成等额奖励以及“绿色通道”等方面的支持。新农村建设行动计划实施以来,苏州累计投入新农村建设资金近200亿元,累计建立459个不同类型的市级示范村、19个省级示范村。推进农村保障体系建设。大力提高农村社会保障水平,进一步健全完善农村养老、医疗、低保政策,把在非农产业就业的农村劳动力和被征地农民纳入城保体系,农村合作医疗保险向居民基本医疗保险过渡,建立实施城乡统一的最低生活保障制度。
按照苏州市出台的《城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见》,要建立十项城乡一体化社会保障制度,包括建立健全城乡统一的社会就业失业登记制度,完善就业困难人员就业援助制度,建立完善安置和鼓励农民多渠道多形式就业机制,探索农民生育保险制度和统一的社会基本医疗保险制度等。截至2009年底,苏州农村劳动力参加农保52.42万人,参保覆盖率为99%;按月享受养老待遇89.63万人,其中享受农村基本养老保险待遇人数23.91万人,享受城镇企业职工基本养老保险待遇人数19.85万人,领取老年农民社会养老补贴人数45.87万人,享受待遇覆盖率为99%。
四、做好“三篇文章”,改善城乡环境面貌。苏州市围绕建设“最佳宜居城市”,切实保护好生态公益林、湿地、水域等重点生态功能区,构筑多层次、多功能、城乡一体化的森林绿化生态网络。一方面,做好“水文章”,在重视太湖、阳澄湖等大水面保护利用的同时,更加注重城乡水系沟通,实施畅通工程,努力营造“水资源、水环境、水安全、水文化”四位一体新格局;另一方面,做好“山文章”,加大丘陵山区农业综合开发力度,保护山区自然生态环境。此外,做好“绿文章”,以“四沿(沿路、沿水、沿村、沿城镇)三区(绿色基地、绿色通道、绿色家园)两点(单位、庭院)一片(生态片区)”为重点,加快推进农村生态绿化建设。
一、引 言
自2011年起，我国老龄化程度不断加剧，至2015年底我国60岁及以上老年人口占总人口的比例已达到16.15%，而养老床位总数仅占全国老年人口的3%，[1]该比例的国际标准通常为4%～5%，发达国家为5%～7%，[2]可见，我国养老服务设施缺口很大。预计2050年我国老年人口比例将达36.5%，[3]养老问题面临巨大挑战。
2010年起，国务院办公厅和有关部委密集推出养老服务支持政策，各路资本竞相进入养老领域，使得养老服务设施用地供不应求，养老问题已成为我国当前和今后相当长时期需要解决的主要社会问题之一，而完善和落实养老服务设施用地政策，解决其用地难问题是妥善解决养老问题的关键。目前，国内有关养老服务设施用地的研究主要集中在对其相关政策的分析和解读上，如养老用地免费的关键是非营利性；[4]养老服务设施用地登记为医卫慈善用地，出让最高年限50年；[5]警惕开发商以养老地产之名圈地炒楼等，[6]对服务设施用地政策如何完善和落实研究得很少。本文在对我国现阶段养老服务设施用地性质、政策和利用中存在的问题进行深入分析的基础上，提出了进一步完善和落实养老服务设施用地政策的建议，以期对促进我国养老产业健康发展有所裨益。
二、养老服务设施用地的界定
1. 养老事业、养老产业和养老服务业
养老事业是国家和社会为老年人提供的救济性、福利性、公益性的养老设施、机构和服务体系，如敬老院和老年福利院，在我国其所需养老服务设施用地一般无偿使用国有土地。
养老产业侧重于产业经济营利性，是向老年人提供多样化商品和服务的营利性行为，在我国养老产业所需养老服务设施用地一般有偿使用。养老服务业是养老产业的一个分支。
2.养老服务设施用地
养老服务设施用地是专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地。[7]按其使用目的，养老服务设施用地可分非营利性和营利性两种。非营利性养老设施用地是福利性质的，一般使用划拨的国有建设用地。除个别高端养老项目具有高盈利性外，营利性养老服务设施用地具有收益低、投资量大、投资回收期长的特点，除非政府给予一定的优惠政策，其高风险、低收益的用地属性很难吸引社会资金进入。
三、我国养老服务设施用地存在问题分析
1.老龄化趋势加剧，用地供求矛盾凸显
根据联合国定义，当一个国家或地区60岁及以上人口占总人口比例达到10%以上，一般就认为该国家或地区进入老龄化社会。截止2015年末中国老年人口已达到2.22亿，养老床位总数约669.8万张，每千名老人拥有床位数为30.2张，与发达国家千人指标50～70张尚有很大差距，远不能满足养老需求。近5年我国老年人口情况详见表1。
考虑国家人口计生委2003年进行的“2001～2050年全国总人口变动情况预测”结果及其现实误差，在此假定2050年人口数与2015年持平，而据预测2050年老年人口比例将达到36.5%，[3]按照发达国家每千名老人床位数最低指标50张床位计算，2015至2050年的35年间，需增加床位数约1 402万张（（36.5%-16.1%）*137 462*5%），按照每张床位需用地30平方米计算，大概需要增加约4.2万公顷土地的供给。目前，在我国经济社会快速发展的大背景下，各地国有建设用地供给的总体形势是供不应求，收益高、盈利性强的产业用地落地尚且困难，如没有专门的政策支持，公益性强、盈利性弱、投资回收期长的养老服务设施用地供应将更加紧张。
2.资源紧缺与浪费并存
一方面，一些地处城区、基础设施和公共服务设施比较完善的养老服务机构，由于用地限制缺乏扩建或改建的空间，床位少、空间小、入住需排队，远远不能满足养老需求；另一方面，许多远离市区的养老项目不同程度地出现入住率低、效益低等问题。[8]
造成养老设施入住率低的主要原因是：①供给结构和需求结构不匹配。高端养老服务设施多、收费高，有实际入住需求的老人大多住不起；②配套设施不完善。由于缺乏规划保障和用地保障，以及城区土地供给的限制，新建养老服务设施用地大多选址远离市区的区域，生活便利性比较差，[9]老人住得起但不愿去住。
3.供地方式与用地属性不符
养老服务设施用地具有投资量大、营利能力较低、投资回收期长的用地特点，然而按照目前的供地政策，营利性养老服务设施用地一般采用拍卖和挂牌方式出让，推高了地价。如2014年4月10日深圳市出让给前海人寿的一宗养老服务设施用地，溢价高达484%，楼面地价高达14 815元/m2，如此高地价只能发展高端养老物业。
尽管政府和民营的非营利性养老服务设施用地均可使用划拨国有建设用地和集体建设用地，满足低收入、困难老人需求，但划拨用地数量很少，远不能满足养老需求；集体建设用地数量虽大，但由于目前集体建设用地流转在国家层面不合法，无法申请抵押贷款，风险高。
因此，目前的供地方式一方面造成高端养老项目入住率低，企业经营困难甚至退出的状况，如2014年中海养老遭遇“滑铁卢”、凯健国际项目黯然收场；另一方面造成低收入阶层养老用地不足和中等收入阶层养老服务设施用地缺失并存的局面。
4.批后监管不力
面对政府养老服务设施用地优惠政策和巨大的利益诱惑，有些房地产商在低价得来的养老服务设施用地上仅建设少量养老建筑，主要开发为商品房出售谋取暴利。养老地产业是从房地产业中细分出来的一个新兴行业，目前尚无统一的建设标准可依，有的企业宣称要做养老项目，但圈了地之后建设的仍然是商品房。2013年国土资源部针对30多个养老项目用地情况的调查显示，个别养老用地具有偏离养老产业的倾向。[10]养老服务设施用地的批后监管标准和监管程序亟须规范。
四、我国现行养老服务设施用地政策分析
1.国家层面的养老用地政策分析
目前与养老服务设施用地相关的一些规定大多分散在一些部门规章之中，[11]如《社会养老服务体系建设规划（2011～2015）》、《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》 等。各部委分别的这些部门规章对养老服务设施用地的规范具有重复、片面、宏观和分散的特点，看起来相关规定似乎不少，但实际上所规定的内容是相互重复的，仅对养老服务设施用地应符合规划、非营利性用地可划拨、营利性用地有偿使用等个别方面做了极其粗略的规定，不具有可操作性。 专门针对养老服务设施用地的政策只有国土资源部2014年4月17日的《养老服务设施用地指导意见》。这份部门政策性文件从养老服务设施用地范围和土地用途、供地计划编制、分类供应和管理、监督管理等方面对养老服务设施用地进行了规范，但仍存在供地方式与用地属性不符、监管规定不完善、法律层级低等问题，[12]且与之相关的配套政策也不完善。总体上看，我国统一、规范的养老服务设施用地制度及其配套政策体系尚未形成。
2.地方性养老服务设施用地政策分析
针对人口老龄化的社会现实，各地方政府根据国家相关政策和本地实际出台了相关的地方政策或法规。2014年12月23日我国第一部促进养老服务发展的地方性法规――《天津市养老服务促进条例》，标志着我国养老服务地方性规范从政策向法规转变。此后，《北京居家养老服务条例》、《浙江省社会养老服务促进条例》等相继。
纵观天津、北京和浙江三地法规，尽管表述方式不一，但对养老服务设施用地都做了如下相似的规定：①纳入规划优先保障；②分区分级规划、设置养老服务设施；③鼓励利用闲置的企业厂房、校舍、商业设施等场所和设施；④非营利性的可划拨供地或使用集体土地（北京市还规定可利用农家院）；⑤未经法定程序不得改变用途（北京还规定擅自改变用途最高罚100万）；⑥对符合有关规定的社会力量投资兴办养老机构或者其他养老服务设施，给予补贴和优惠。
通过国家层面和地方层面的政策与法规对比可见，不论是国家层面还是地方层面，都对养老服务设施用地问题给予了高度重视，从宏观上对养老服务设施用地进行了原则性规定，地方层面的法规主要是对国家层面不同部门的有关政策进行了综合，尚缺乏深入的、细化的、可操作性强的规范和标准，难以满足养老服务设施用地问题解决与政策法规落实的需要。
五、我国养老服务设施用地政策的完善和落实建议
综上所述，近年来我国国家层面和地方层面宏观的养老服务设施用地相关政策密集出台，但由于微观性的可操作性标准缺失、供地方式与养老服务设施用地属性不符、批后监管不力等问题，相关政策尚未得到有效落实，相关政策能否进一步完善并落到实处成为解决当前养老服务设施用地问题的关键。
1.多方增加养老服务设施用地供应，切实落实差别化供地政策
针对养老服务设施用地供不应求的状况，制定细化的差别化政策多方增加供应：
（1）经营性高端养老服务设施的服务对象是经济实力雄厚的高收入人群，项目自身盈利能力强，其土地应采用拍卖和挂牌方式在商服用地、住宅用地中供应，而不应该像目前这样把政策允许使用的公共管理与公共服务用地中的医卫慈善用地的出让价格推得与周边商服、住宅用地地价相差无几，甚至比它们更高，使得养老服务设施用地出让的最高限价形同虚设。这样在不增加高端养老服务设施用地成本的情况下，可增加该类土地供应、避免其强大支付能力把养老服务设施用地的地价推得过高。
（2）对于尚无明确用途的国有公益性用地，可调整为养老服务设施用地并纳入年度土地供应计划。
（3）非营利性养老机构可使用划拨养老服务设施用地，营利性养老机构应按照“租赁方式为主、先租后让为辅、出让方式备选”的原则确定供地方式，出让方式应选择“限地价、定配套”的招标方式，不宜采用拍卖和挂牌方式，以降低企业的经营成本和经营风险。有限的养老服务设施用地指标优先用于满足中低收入养老需求，实现高中低收入群体养老设施均衡发展。
（4）制定切实可行的鼓励通过现有城乡建设用地集约利用增加养老设施供给的政策，如：在已建成小区增加非营利性养老设施的可给予免增地价款的优惠；增加营利性养老设施的给予减免一部分应补交地价款的优惠；企事业单位、村集体或个人对现有空闲、低效用地和用房等进行改造，兴办养老服务机构或提供养老服务的，在土地、税收等方面给予优惠。
（5）目前的政策下只有农民自身、非营利性养老机构方可使用农村集体土地，应实行营利性养老机构也可使用集体土地的政策，制定《集体建设用地用于建设养老设施的管理办法》，对土地供应、使用、收益分配、监管等环节进行规范。
2.科学规划养老服务设施用地，完善相关政策体系并严格执行
养老服务设施用地供应和养老事业发展是一项系统的工程，需要建立和完善相关标准和政策配套体系。如需要建立养老服务设施的用地规划标准、建设质量标准等，以保证养老服务设施科学规划和建设有法可依；需要建立存量城镇建设用地和农村集体建设用地用于养老的管理办法，引导存量建设用地增加养老服务设施用地供给；需要探索和建立适合养老服务业收益低、风险大、回收期长特点的供地方式，以及建设补贴、运营补贴、价格优惠、税收优惠、人才培训补贴等相关优惠政策，降低企业经营成本和经营风险。如严格执行《养老机构设立许可办法》，仔细甄别养老地产与养老机构，严把准入关；在现有《养老机构管理办法》基础上，编制出台《养老机构分级分类规范》、《养老机构服务规范》等细则并严格执行，确保养老机构严格按审批用途使用养老服务设施用地、按服务规范要求提供养老服务、按规定享受相关优惠政策，把有限的养老设施用地和优惠政策真正用到实处。
3.明确部门责任，加强用地监管
针对目前存在的养老服务设施达不到标准、养老服务机构骗取养老政策补贴和优惠、一些房地产商以开发养老项目名义谋取暴利等问题，应加强民政、工商、计划、建设、国土、税务等部门之间的合作和信息共享，明确相关部门责任，共同加强对养老服务设施用地和养老服务业监管。如标准化主管部门会同相关部门建立健全机构养老服务、居家养老服务等社会养老服务标准体系。民政部门负责养老机构的准入、分类分级评估和管理，其他有关部门依据分工实施监督；国土和建设部门负责审核养老服务设施项目是否符合城乡规划和土地利用总体规划、是否按规划用途和约定期限建设、养老设施是否达到有关标准等，并对偏差和违规行为进行处理。审计部门按照有关规定审计政府投资或者接受政府补助或补贴养老机构的资金使用情况和财务状况，并依法向社会公布审计结果，接受社会监督。
六、结 论
1、农民身份的转变是一项艰巨的工程
农民身份的改变是城乡一体化的出发点和落脚点，而农民身份的改变，不仅是简单的户口转变和居住地点的改变，而是生产方式、生活方式、思想观念、社会结构、社会活动等方面的转变，需要放开户籍管理制度，使农民能顺利的进城居住、置业与就业。需要健全完善的社会保障，建立养老、医疗、失业等社会保障制度，使农民与城市居民享有同等的待遇；需要努力提高农民的素质。只有这样才能保证农民身份的彻底改变。诸如此类的工作量大，对政府来讲是一个艰巨的系统工程，对农民来讲也是一个痛苦的过程。
2、促进城乡一体化进程，加快小康步伐的对策
2.1突出抓好重点镇和特色镇建设。以城镇为重点，立足本地优势，发展特色产业；壮大经济支柱，不断增强城镇对农村的辐射带动作用。城乡一体化主要强调的是以城带乡，如果城市发展没有达到一定的阶段和水平，城乡一体化就缺乏前提和基础。因此，必须千方百计地将市区和城镇做大做强、率先发展，培育新的区域核心增长级，充分发挥城镇的带动作用，增强对产业的集聚和对人口的吸纳能力。并形成布局合理、功能完善的县域城镇体系。
2.2充分发挥规划的引导和调控作用，做好城乡统筹规划管理工作。即做好资源一体化配置规划；产业一体化布局规划；促进人与自然和谐发展规划。坚持以人为本，建立以环境承载力为基础的生产生活模式。
2.3加快农村发展环境建设。坚持“区域共建、城乡联网、设施共享”的原则，大力推进覆盖城乡的基础设施网络体系建设，加速农村与城市的对接，实现基础设施的有效利用和城乡共享。抓好农田水利设施综合整治改造和农村供水、供电、供气、通讯及生态环境建设，不断改善农村生产生活条件。
2.4加快产业化的发展，努力培育具有市场竞争力的特色产业，形成产业聚集效应。发展产业化要处理好产业平台、产业集中、产业特色、扶持中小企业发展等问题。
2.5以市场化配置资源为关键，打破城乡资源、城乡市场条块分割的窘境，促进城乡经济的融合。使得城乡之间在资金、物资、交通、人才、信息等领域统筹发展。重点推进五个方面的改革：一是农村产权制度改革；二是农业经营体制改革；三是农村金融体制改革，及时满足农民进城后新的金融需求；四是财政体制改革。财政支出主要用于满足城乡居民在政治、经济、文化等方面的社会公共需要；五是乡镇管理体制改革。
2.6以农民身份转变为出发点和落脚点，加快农民市民化步伐。政府主要抓好四个方面的工作：一是放开户籍管理限制。尽快衔接和实施与城市一致的户籍制度改革有关规定；二是健全完善社会保障。努力打破城乡劳动力，在就业政策、制度上的限制，以劳动力素质作为就业的主要标准，建设城乡统一就业制度，健全统一、开放、竞争、有序的城乡一体的劳动力市场。积极探索建立覆盖城乡的社会保险制度，逐步建立城乡统一的养老、医疗、失业等社会保险制度，构筑城乡普遍的“社会安全网”；三是建设农民居住小区；四是加强农民教育培训和管理。
2.7坚持以人为本，维护、实现广大农民的根本利益，建立农民收入长期增收机制，增强农民转市民的信心和实力。推进城乡一体化的关键是解决“三农”问题，核心在于农民增收，目的是让农民积聚财力实现产业转移和身份转变。为此，要抓好优势农业，增效促增收；抓好非农产业，减农促增收；抓好劳务转移，转岗促增收。
作者：张军 单位：净月高新技术产业开发区新立城镇人民政府
1.卫生方面
覆盖城乡的公共卫生和基层医疗服务体系不断完善，人均基本公共卫生服务经费政府补助标准提高到30元，服务项目增加到11类。三项基本医疗保险参保率稳定在95%以上，城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年280元，政策范围内住院费用支付比率进一步提高。社会资本办医审批程序不断简化，截至今年7月，新增民营医院808所。建立疾病应急救助制度，推动解决无负担能力患者医疗急救保障问题。继续完善基本药物制度和基层运行新机制，推动各地巩固基层综合改革成果。
2.文化旅游方面
重点文化惠民工程加快推进，公共文化服务体系不断完善，文化产业全面发展。预计前3个季度，我国电影票房达到170亿元，同比增长40%。文化体制改革成果显著，支持转企改制国有文艺院团改革发展，激发转制院团发展活力。出台《国民旅游休闲纲要》和《旅游法》，推动保障旅游休闲时间、规范旅游市场、拉动居民消费。预计前3季度旅游总收入2.1万亿元，同比增长10%。其中，国内旅游约为24.5亿人次，增长10%；国内旅游收入1.87万亿元，增长12%。出境旅游7255万人次，增长18%；但入境旅游发展低于预期，入境旅游9620万人次，下降3%；入境过夜旅游4155万人次，下降4%；旅游外汇收入356亿美元，下降5%。
3.人口民政体育方面
坚持计划生育基本国策，稳妥扎实有序推动调整完善生育政策。免费孕前优生健康检查项目已扩大至全国所有县。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》促进养老服务业持续健康发展。进一步加强和改进最低生活保障工作，截至8月底，城市和农村低保对象分别为2085.9万人和5304.8万人，其中，城乡低保月人均支出水平分别达到238.7元和104元，同比增长1.8%和0.3%。
4.公共服务和社会管理方面
目前，财政口径下公共服务支出继续增加。今年1～8月，教育、文化体育与传媒、医疗卫生、城乡社区事务财政支出同比分别增长8.3%、8.5%、16.5%、20.3%。国家基本公共服务体系规划实施工作机制运转顺利，已有近50%的省份实施了基本公共服务专项规划或行动计划。改革完善食品药品监督管理体制，加强婴幼儿配方乳粉质量安全，严把食品药品安全。厘清利用信息网络发表言论的法律边界，推进网络法治化建设。全国城乡社区服务机构覆盖率达到31.3%，社会组织培育扶持力度进一步加强，基层服务管理水平不断提高。与此同时，社会发展领域还面临不少突出困难和问题。一是财政收入增长放缓背景下，民生支出压力增大，特别是新型养老保险、新型医疗保险、农村公共卫生、计划生育扶助奖励等刚性支出大幅上调，配套政策也在增多，导致一些基层财力保障十分困难。二是现有公共服务资源主要按人口总量配置，对于人口流入较多的城市，公共服务供给总量不足，开放性不够，外来人口难以均等享有；对于大量剩余劳动力外出务工而出现空心化、老龄化的农村，迫切需要在满足农村群众服务需求的同时，避免重复建设和闲置浪费。三是危害公共安全的暴力犯罪行为增多，社会心态整体浮躁，食品药品质量安全事件仍有发生，微博、微信、网络等舆情复杂。四是民间资本参与社会事业效果不明显。1～8月，社会领域四大行业民间固定资产投资占行业内固定资产投资总额和全社会民间固定资产投资总额的比重仅为34.6%和2.5%。社会办医床位数和服务量也与达到总量的20%的目标还有一定差距。
二、下一步重点工作安排及政策建议
1.进一步完善基本公共服务体系
一是加快制定国家基本公共服务体系规划综合评估方案，指导督促地方尽快出台专项规划或行动计划，启动评估指标试算和“十二五”中期评估工作。二是创新公共服务提供方式，细化、实化鼓励民间资本参与社会事业建设发展的政策措施；推动出台关于政府向社会力量购买服务的指导意见，明确将适合市场化方式提供的公共服务事项交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。三是统筹城乡公共服务网络建设，改善社会事业设施条件，加强2013年中央预算内投资项目监督检查，做好2014年投资需求测算和项目储备。四是重点研究推进农村基层综合公共服务资源整合，统筹条块管理服务，加强共建共享共用，避免零打碎敲和分散建设。
2.落实促进社会领域服务消费的政策措施
一是落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，使养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善。二是落实《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》，发展多元化医疗服务、健康养老服务、商业健康保险，培育相关支撑产业。三是推动文化创意与制造、建筑、信息、旅游、文化体育、特色农业等相关产业融合发展，提升产品和服务的文化含量。四是推动落实《旅游法》和《国民旅游休闲纲要》，进一步规范旅游市场秩序，创新旅游经营和消费模式；改进创新境外旅游宣传方式，逐步扭转入境旅游下降趋势。
3.推动重点领域关键环节改革发展
研究改进研究生招生计划管理，逐步对全日制和非全日制研究生招生计划实行统一管理，取消全日制研究生招生中的国家计划和自筹经费“双轨制”。编制《现代职业教育体系建设规划（2013-2020年）》，推动构建现代职业教育体系。推动基本药物制度拓展延伸到村卫生室和非政府办基层医疗卫生机构，逐步提高政策范围内住院费用支付比例，有序推进三项基本医保管理职能整合。研究法定节假日放假安排，进一步深化假日制度改革。推动出台《皖南国际文化旅游示范区建设发展规划纲要》。制定实施《贫困地区儿童发展规划》、《儿童福利设施建设规划二期》、《殡葬服务设施建设规划》，加强社会发展薄弱环节建设和弱势群体服务保障。
4.加强和创新社会管理源头治理
一是充分发挥文化引领作用，积极践行社会主义核心价值观，引导人们凝聚共识，自觉履行社会责任。二是加强基层社会管理与服务，增强城乡社区服务功能，构建基层社会管理和服务平台，提高服务群众、解决诉求、化解矛盾的能力。三是根据服务半径和常住人口，优化社会领域公共资源配置，推动基本公共服务常住人口全覆盖，促进基本公共服务均等化，切实解决城乡贫困群众的基本生活问题。积极推动有关农村社区建设、社会组织发展、户籍制度改革等政策措施的出台。
5.做好取消和下放行政审批事项监管
根据《市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔〕78号）精神，结合实际，现就全县户籍制度改革提出如下实施意见：
一、充分认识户籍制度改革的目的和意义
深化户籍制度改革是统筹城乡综合配套改革试验区的重大决策部署，是缩小城乡差异、统筹城乡发展的重要举措，是推动城乡居民权益公平的有力杠杆。当前，户籍差异影响了社会公平，影响了城市的消费积极性，使城乡资源要素流动渠道不畅。同时，农村人多地少，生产方式粗放，资源利用率极低，制约了农村经济发展。推进户籍制度改革，赋予农民工城镇居民身份，有利于维护农民工合法权益，使农民工享受到与城镇居民同等的服务待遇；有利于促进城市人口聚集，加快城镇化进程，形成城乡一体的经济社会发展格局；有利于拉动消费，扩大内需，促进经济增长方式转变；有利于打破城乡交流障碍，加快宅基地、承包地、林地等资源流动，提升资源要素价值；有利于扩大农村人均耕地面积，提高农业生产集约化水平，推动农业产业化，促进农民增收。
二、严格遵循户籍制度改革的指导思想和基本原则
（一）指导思想。
按照科学发展观的总体要求，以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，引导农村居民向县城、乡（镇）场镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除农民向城镇转移的体制，促进城乡资源要素合理流动，最终形成科学有序的人口城镇化机制，全面促进“五个”和“两县一点”建设，全面助推城镇和农村经济社会协调发展，探索统筹城乡改革发展和构建和谐社会的有效途径。
（二）基本原则。
1.统筹规划。总体设计，明确阶段性改革目标，分级设置准入标准，建立完善各类群体转户进城的制度通道，最终实现城乡户籍制度一体化。
2.自愿有偿。充分尊重农民转户意愿，依法办理，有偿退地，完善社会保障，确保农村居民进城后，生活得到保障，实际生活水平不断提高。
3.积极稳妥。充分兼顾政府的承受力和城镇资源承载力，分类分阶段有序推进，防止损害农民利益，防止农民流离失所，防止出现城市贫民窟现象。
4.综合配套。强化制度设计，通过改革创造资源增量，以市场手段将资源增量变为财富，以财富增量推动实现改革目标。
5.促进发展。着力消除人口自由流动障碍，激活城乡各类要素，促进城乡经济社会协调发展。
三、明确户籍制度改革的总体目标
结合全县城乡总体规划、土地利用规划，综合考虑经济发展、自然环境、资源承载、公共服务设施等因素，分阶段推动人口向小城镇、县城聚集，实现县域内户籍合理转移，逐步建立城乡人口和资源要素自由流动的制度体系。
—2011年，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民4.57万人，非农户籍人口比重由目前的10.9%上升到18.8%，实现转户人口在县城及乡镇的合理布局。
2012—2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移2.5—3.5万人，到2020年新增城镇居民27万人，非农户籍人口比重提升至60%；县城集聚城镇居民20万人，乡镇场镇集聚城镇居民20万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。
四、集中解决有条件的农村居民转户
坚持重点突破与面上推进相结合，建立畅通的户籍转移通道，重点引导有条件的农民工，特别是新生代农民工自愿进入城镇定居，两年内推动4.57万人本县籍农村居民率先转户。
（一）2.95万名在县城务工或经商3年以上的本县籍农民工，由汉葭镇政府和当地公安派出所负责转户为城镇居民，人力社保部门解决其社会保障，原户籍乡镇及国土、农业、林业部门处理好宅基地、承包地、林地权属问题。
（二）5900名在市内就读的本县农村籍大中专学生，入学时户口迁入学校集体户或就地转为城镇居民的，保留其个人征地补偿收益权，符合资助条件的继续享受学费、生活补助。
（三）400名新增退役的本县农村籍义务兵和服役未满10周年的士官自愿转为城镇居民的，享受城镇义务兵的安置政策。
（四）1200名历年已用地未转非人员，按照市政府确定的有关原则办理农村居民转为城镇居民的相关手续，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险。
（五）7000名大中型水利水电工程（乌江电站、乌江银盘电站、江口水电站、马岩洞水电站、龙门峡水电站）建设失地农村移民，转为城镇居民，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险，不再享受移民后期扶持政策。
（六）1700名集中供养的本县籍农村五保对象自愿转为城镇居民的，享受城镇集中供养的“三无人员”待遇。
五、准确把握户籍制度改革的转户条件
按照宽严有度、分级承接原则，进一步放开县城、全面放开乡镇落户条件，积极引导本县籍农村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。
(一)县城。
1.本县籍农村居民在县城务工或经商3年以上，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请在合法稳定住所迁移入户。
2.本县籍农村居民在县城购买商品住房，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可迁移入户。
3.本县籍农村居民在本县投资兴办实业，3年累计纳税5万元或1年纳税2万元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法稳定住所迁移入户。
（二）其他乡镇。
本县籍农村居民本着自愿原则，可就近就地转为城镇居民。
（三）其他规定。
1.本县籍农村未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女自愿转为城镇居民的，可迁移入户。
2.城镇年老父母身边无子女，其本县籍农村成年子女可投靠迁移入户。
3.本县籍优秀农民工及其共同居住生活的配偶、子女自愿转为城镇居民的，不受居住时间限制。
4.符合转户到主城条件的本县籍农村居民，由乡镇政府和公安、国土等部门协助办理有关转户手续，严格落实有关配套政策。
5.市内其他区县籍农村居民符合转户条件的，可以转户到县城或本县所辖乡镇成为城镇居民。
六、建立完善户籍制度改革的相关配套机制
结合户籍转移，系统建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，逐步消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合，推进城镇化加速发展。
（一）建立农村土地处置机制。
1.对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留宅基地、承包地及农房的收益权或使用权。在承包期内允许保留林权。鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期征地政策对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，具体补偿标准和办法由县人民政府另行制定。
2.家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户转移中获得宅基地及农房、承包地的相应补偿或收益的权利，不再享有分配宅基地的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及农房、承包地并享受相应补偿。
3.组建县级农村土地整治流转机构，负责对农户退出的宅基地、承包地和农房进行补偿和处置。其中，退出的宅基地及建(构)筑物、承包地位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的，由国有土地储备机构承担补偿费用。建立农村土地补偿周转金，用于农户退出的宅基地、承包地和农房所需资金的周转。各乡镇人民政府设立农村土地流转服务站，具体负责退出承包地的管理与利用工作。
4.农村土地整治流转机构应积极盘活利用转户退出的土地。按照规划及用途管制、农村集体土地所有权不变的要求，对退出的承包地加大整治力度，促进承包地向经营大户、龙头企业流转，实现规模经营，提高劳动生产率和土地产出水平。退出的宅基地，在优先保障农村发展建设用地需求的前提下，通过增减挂钩、地票交易等方式，显化其资产价值。产生的地票及大宗的承包地、林地使用权可在重庆农村土地交易所交易。
（二）建立住房保障机制。
1.将符合条件的转户农村居民纳入公共租赁房、廉租房等保障范围，改善稳定就业农民工、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员的居住条件，鼓励有条件的转户居民购置普通商品房。
2.统一规划，建设集中居住点和农民工公寓。在乡镇场镇规划区内，规划转户农村居民集中居住点，建设用地采取行政划拨方式供应，由财政筹资进行市政设施建设，并比照廉租房、棚户区（危旧房）改造、公共租赁房等保障性住房，享受免交各项行政事业性收费及政府性基金等相关优惠政策。具备条件后，在县城规划区内建设农民工公寓。
（三）完善养老保险制度。
1.农村居民整户转为城镇居民，自愿退出宅基地且年满16周岁以上的人员，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加基本养老保险。参保所需资金由县国土部门核准的退出宅基地的补偿费代缴。退出宅基地的补偿费不足以缴纳的，差额部分由个人自筹资金缴纳。若代缴后有剩余的，剩余部分退还给转户居民。
2.农村居民家庭部分成员转为城镇居民，在劳动年龄阶段，可按规定参加城镇企业职工基本养老保险。有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的，在户籍所在地以个人身份参加城镇职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。达到规定条件的，享受与城镇企业职工同等的养老保险待遇。
3.依法被征收土地的转户居民按照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。过去已征（占）用地未转非人员和大中型水利水电工程淹没失地农村居民，在完善征地审批及农转非手续后，参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。
4.农村籍大中专学生在校期间办理农转非手续，并随家庭一起退地的，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险，建立养老保险关系，工作后接续参保。
5.农村居民转为城镇居民，没有条件参加被征地农转非人员养老保险、城镇企业职工基本养老保险的，可自愿参加城乡居民社会养老保险。
6.加快制定养老保险不同制度之间的转移衔接办法，使农村居民转为城镇居民后，能实现养老保险的顺畅转移和有效连接。
（四）健全医疗保险制度。
1.农村居民转为城镇居民，在劳动年龄段的，可按规定参加城镇职工基本医疗保险。有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参保缴费。达到规定条件的，享受与城镇职工同等的医疗保险待遇。
2.农村居民转为城镇居民，没有条件参加城镇职工基本医疗保险的，可自愿参加城乡居民合作医疗保险。
3.加快制定医疗保险不同制度之间的转移衔接办法，使农村居民转为城镇居民后，能实现医疗保险的顺畅转移和有效连接。
（五）健全完善社会救助和福利服务保障机制。
建立健全低收入困难群众基本生活保障体系，及时将符合条件的转户居民纳入城市最低生活保障范围；建立社会福利服务体系，建成综合性社会福利中心，实现乡镇敬老院全覆盖；加强城市社会救助和社区公益设施建设，切实满足城市扩容后社区服务管理和救助保障等公共服务的需要。
（六）建立完善就业保障机制。
1.将转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，促进其在城镇稳定就业。对有一技之长的，通过开展职业指导和职业介绍，提供有针对性的就业信息，帮助其通过市场竞争实现就业。对就业困难人员，作为就业援助对象，开展“一对一”的帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。
2.对大中专毕业生提供就业服务和政策扶持，强化职业指导，搭建大中专毕业生与用人单位的对接平台，引导农村籍和农转非的大中专毕业生到基层、中小企业、微型企业等实现稳定就业。
3.农村籍和农转非的初高中毕业生就读本市中等职业学校的，可给予定额生活补贴，生活困难的给予定额学费补贴。
4.鼓励大中专毕业生、农民工和其他转户居民自主创业。提供政策咨询、创业培训、项目推荐、开业指导、小额担保贷款、跟踪服务等创业扶持，帮助其通过创业实现就业。凡办理农转非的纳入城镇创业扶持政策范围。
（七）建立完善培训机制。
1.分类开展转户居民教育培训。以提升综合素质为目标，对所有转户居民开展新市民教育培训；以提高学历为目标，对16—30周岁的转户居民进行中等职业学历教育；以提高就业能力为目标，对劳动年龄段的转户居民进行技能培训和创业培训，促进转户居民由农业向非农产业转移、由农民向市民转变。
2.组织农村劳动力参加转移培训，提高其转移就业能力，促使其在城镇稳定就业。对企业新招用的农民工，根据企业岗位需求，开展针对性强的岗前培训，使农民工尽快上岗和稳定就业。对农村劳动力参加转移培训和农民工参加岗前培训，按规定享受培训补贴，并对初次参加职业技能鉴定和专项职业能力考核的费用给予全额补助。
3．建立完善转户居民教育培训管理体系。定期举办转户农村居民专业技能培训班，提高转户居民的就业能力。结合实际，开展送职业教育进乡镇、进社区、进企业活动。
4．提升教育培训基础能力。建立农民工培训基地，办好中等职业学校骨干专业，打造适宜转户居民学习、方便转户居民就业的特色专业。推行“特岗、特聘和特邀”计划，建设一支适应转户居民教育的“双师型”教师队伍。
（八）建立完善城乡教育保障机制。
1.按照户籍制度改革转移人口目标和重点接受农民工转户的场镇，准确把握城乡适龄人口及中小学在校生规模变化状况，科学规划城乡学校布局，重点抓好县城中小学和乡镇中心幼儿园建设，解决转户农村居民子女入学问题。
2.加大教师队伍建设力度，做好新增学校师资配备、师资专项培训等工作，满足新增学校教师需求。
3.完善各级各类学生就读政策和资助体系，保障转户居民子女接受公平的教育。改善转户居民子女接受义务教育条件，按照就近入学的原则就读，享受与现有城镇学生的同等待遇；按照“指标到校”原则，解决转户居民子女就读普通高中；完善各级各类学生资助政策，确保转户居民子女享受国家优惠政策。
（九）建立完善卫生服务保障机制。
加快二甲医院建设，不断提升县级医疗卫生机构服务水平，加强乡镇卫生院和社区卫生服务机构建设，逐步完善医疗服务基础设施、设备建设，保障转户居民及其子女和低收入群体在居住地享有国家规定的公共卫生服务。
（十）完善计划生育相关政策。
1.未享受城镇社会保障待遇的转户居民，继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。
2.已享受城镇社会保障待遇的转户居民，自享受城镇社会保障待遇当年起，给予5年的政策过渡期。在政策过渡期内，转户居民继续执行原户籍所在地农村的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。
六、切实加强户籍制度改革的组织领导
（一）高度重视，加强领导。
全县户籍制度改革工作在县政府统一领导下进行。县政府成立县户籍制度改革领导小组（另行文），负责全面统筹协调全县户籍制度改革工作。领导小组下设办公室在县公安局，负责户籍制度改革日常工作的组织与协调。各乡镇和县级各部门也要成立领导小组，明确主要领导负总责，落实分管领导和工作人员具体抓。全县各级各部门要充分认识推进户籍制度改革的重要意义，按照县委、县政府的统一部署，将户籍制度改革作为一项中心工作放在突出位置，高度重视，精心组织，全力推进。县政府将各乡镇人民政府、县政府各部门推进户籍制度改革工作情况纳入年度工作目标进行考核。
（二）明确责任，形成合力。
各乡镇人民政府和县政府有关部门是户籍制度改革的责任主体，负责组织实施农村居民转为城镇居民的具体工作，完成县政府明确的目标任务。县政府有关部门要根据工作职责，准确把握政策界限，制定完善相关工作细则，确保改革平稳进行。县发改委负责户籍制度改革相关政策措施的协调平衡；县公安局负责户籍登记准入工作，各公安派出所要设专门的转户窗口，安排专门的人员负责转户工作；县国土房管局、县农委负责制定农村土地退出补偿实施办法，要广泛调研，制定切实可行的标准；县人力社保局负责制定农村居民转为城镇居民社会保障实施办法，明确告知转户居民完善社会养老保险、医疗保险等需要承担的资金以及计算方式；县国土房管局、县城乡建委负责做好转户人群的住房需求和平衡工作；县经信委、县国资局及企业主管部门负责用工企业农民工转户的动员和转户服务工作；县城乡建委、县规划局、县市政园林局负责县城和乡镇人口扩容后公共服务基础设施建设；县教委负责做好学校规划建设工作，满足新增学生的入学需求；县卫生局负责做好城镇医疗机构规划建设工作；县民政局负责推进农村五保对象、新增退役的农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官转户进城的相关工作，负责做好城市社区管理、社会救助和福利服务设施规划建设；县人口计生委负责调整转户居民生育政策和奖励扶助政策，做好农村居民转户后的计划生育工作；县水务局负责推进水利水电基础工程失地农村移民转为城镇居民的相关工作；县教委、县人力社保局负责组织实施对转户居民的集中培训；县财政局负责制订户籍制度改革资金平衡的具体方案，做好户籍制度改革推进所需资金的筹措工作。各乡镇对有意愿转户的农村居民要一一统计，及时掌握思想动态，指导转户居民准备相关资料，及时到公安派出所办理转户手续。县政府有关部门对已转户的居民，及时兑现相关配套优惠政策，并长期做好跟踪服务。
（三）分段实施，积极推进。
根据全市统一部署，结合我县实际，按照五个阶段积极推进全县户籍制度改革工作。一是制定方案阶段（年8月1日—8月14日）。由县政府办公室牵头，县发改委、县公安局、县人力社保局、县国土房管局、县农委具体负责，制定我县户籍制度改革的具体实施意见、配套政策和工作方案。二是启动和宣传阶段（年8月15日—8月31日）。年8月15日正式启动我县户籍制度改革，加强户籍制度改革的宣传动员，搞好政策答疑，培训工作人员，设立办事窗口，开展转户工作。三是集中攻坚阶段（年9月1日—12月31日）。对近1万名三类历史遗留问题人群（已征地未转非、大中型水利水电工程建设失地农村移民和集中供养农村“五保”对象）和近6000名在市内就读的本县农村籍大中专学生进行转户，年底全面完成。对部分在县城企业务工3年以上且有意愿、有条件的农民工实施转户，形成良好示范效应。四是重点推进阶段（2011年1月1日-12月31日）。制定季度工作计划，加强监督检查，全力推进，确保2.95万农民工转户进城。五是全面实施阶段（2012年-2020年）。进一步放宽转户条件，完善保障机制，对符合条件、有意愿的农村居民开展转户工作。
产与大市场的对接、正确处理低效益与高风险的矛盾，成为必须面对的重要问题。我们大力发展农村专业合作经济组织。围绕提高农民的劳动生产率，按照让农民分享农产品加工和销售利润的指导思想，坚持用工业化的方法、市场化的机制，引导农民在自愿基础上建立行业协会、龙头企业等多种形式的专业合作经济组织，提高他们进入市场的组织化程度。在组建标准上，坚持“四有”，即有健全的合作制度，规范化运作；有合作的手段，具备资金、技术等经营要素；有较大的合作规模，市场竞争力和抗风险能力较强；有明显的合作效益，能促进农民增收。专业合作经济组织形式灵活多样，既有松散型的，也有紧密型的；既有生产服务型的，也有产、加、销一体型的。目前，全市已建成112个“四有”示范专业合作经济组织。
三、推进“三大保障”建设：形成富民安民的新支撑
建设社会主义新农村，培育先进生产力，构建新型生产关系，出发点和落脚点在于富民安民。为此，我们着力完善富民安民的支撑体系，努力构建和谐宜人的新农村。
大力完善创业保障体系。一是完善支持农民创业的政策制度，取消城乡分割的户籍制度、用工制度、税收制度，落实了自主创业奖励、异地务农补贴、公益岗位补贴、小额创业贷款、职业介绍补贴、搬迁企业补贴等政策。二是拓宽农民转移就业的门路，重点抓好“六个一批”：新老企业吸纳一批、发展三产容纳一批、自主创业鼓励一批、异地务工转移一批、搬迁企业带走一批、购买岗位安置一批。三是提高农民创业就业的技能，建设培训基地，完善培训机制，广泛开展职业技能培训，提高农民的科学文化素质和就业创业能力。今年全市已培训农村劳动力5万人，实现农村富余劳动力就业4万人，青壮年农民接受职业技能培训的比例达到65％。
积极健全社会保障体系。主要是推行“五保一奖”制度。积极推进“社保”，加快扩大乡镇企业职工养老保险覆盖面，新办企业一律纳入养老保险范围，全市农民参加企业职工养老保险的人数已达到33．2万人。全面实施“地保”，落实被征地农民基本生活保障，纳入保障体系的农民已达36万人。加快建立“农保”，采取“个人缴费、集体补贴、财政补助”的办法，解决单纯务农农民的养老保险问题，老年农民参保后个人不再缴费，直接按月领取养老金，全市已有40万老年农民享受这一福祉。继续完善“医保”，加快建立农村新型合作医疗制度，两级财政资助农民参加新型合作医疗的标准已达到每人每年30元以上。不断提高“低保”，农民最低生活保障线已提高到每月150元，覆盖率达到100％。全面推行计划生育家庭奖励扶助制度，对只生育一个孩子、年满50周岁的农村居民，每人每月奖励50元。同时，大力开展扶贫帮困工作，建立农村救助基金，组织机关党员干部与农村贫困户结对，帮助因病因灾致贫农户脱贫致富。
着力加强农村生态体系建设。实施“绿色**三年行动计划”，加大绿化造林力度，突出经济林、生态林、景观林建设，农村森林覆盖率提高为21％。实施村镇净化工程，突出农村水、大气环境整治，建设“地绿、天蓝、水清、居佳”的新江南人家。滨湖区将生态环境作为建设新农村的重要工作，大力推进太湖生态防护林、都市特色林、休闲观光林等六个农村造林绿化建设重点，全区森林覆盖率达32％。回顾近年来建设社会主义新农村的实践，我们体会到：?
首先，要坚持观念先导，切实重视建设新农村问题。在**的现代化建设实践中我们深刻认识到，虽然目前农业仅占全市三次产业比例的2．2％，但“小比例却是大问题”。从率先全面建设小康社会的目标任务看，难点在农民增收和生态环境建设；从“三农”的地位作用看，农民是最广大的群体，农村是最广阔的地域，农业是最基础的产业；从现实条件看，**人均gdp达到6400美元，完全有可能做到城市支持农村，工业反哺农业，实现城乡的统筹协调发展，率先建设社会主义新农村。为此，我们把推进农村建设作为整个**现代化建设的重中之重，出台了《关于推进农村基本现代化建设八项重点工作的决定》，同时配套出台《关于进一步推进行政村调整优化工作的指导性意见》、《关于对万户农民实施扶贫帮困工程的若干意见》、《农民养老保险暂行办法》、《加快实施农村“三个集中”的意见》、《加强农村“三大合作组织”的意见》五个文件，全面加强“三农”工作。
第二，要坚持规划先行，科学解决建设什么样的新农村的问题。我们着眼于农村生产力的新发展、农民生活水平的新提高、社会文明进步的新风尚、生态环境友好的新面貌、依法民主管理的新体系等方面的内容，按照“发展现代农业、建设现代农村、培育现代农民”的总体要求，围绕农村“产业园区化、居民社区化、生产规模化、组织合作化、保障社会化、环境生态化”的基本思路，制定了2005年、2007年、2010年新农村建设的阶段目标，形成了城乡统筹、相互衔接、覆盖全市的农村发展总体规划，包括九个分区规划和农村城镇空间结构体系、现代产业布局体系、现代化基础设施体系、公共服务设施体系、人居生态环境体系等专项规划，勾画了**新农村建设的蓝图。『 1
第三，要坚持用统筹办法，系统解决怎样建设新农村的问题。
“兴农之路不在农”，必须“跳出三农解决三农”，实行“以城带乡、以工促农、反哺农业、回报农民”的方针，用城乡统筹的办法建设新农村。大力推进城乡统筹的规划体系、产业体系、政策体系、富民体系、基础设施体系五个体系建设。在统筹城乡基础设施体系建设方面，我们在城乡同步推进了交通、供水、电力、通讯、燃气等基础设施建设，村镇公路建设实现所有乡镇的车辆30分钟驶上高速公路，农村自来水普及率提高到95．2％。在工农统筹方面，坚持新型工业化、农业现代化两篇文章一起做，一方面，在发展高新技术产业的同时，鼓励劳动密集型产业的发展，发挥农村劳动力资源丰富、成本低廉的优势，转移农村富余劳动力。另一方面，积极推进农业和农村经济结构战略性调整，发展农业规模经营，提高劳动生产率和土地产出率，推动农业向更高水平发展，以工业化和农业产业化带动农民收入的增长。
【2】
各县、区政府，开发区,市政府各部门：
改革开放以来，我市城市有了很大发展，但仍然存在城镇化水平偏低、城市规模偏小、城镇化滞后于工业化的问题。为了进一步加快城镇化进程，充分发挥中心城市在经济社会发展中的辐射带动作用，促进我市经济社会和环境协调发展，实现人口和产业集聚的目标，按照省政府“关于加快壮大中心城市促进城市群快速发展的意见”要求，结合我市实际，特制定本实施方案。
一、指导思想
以改革创新为动力，以加快推进城乡一体化进程、全面提升城市综合功能和竞争力为核心，深入贯彻落实科学发展观，牢牢把握中央加快城乡统筹发展的机遇，解放思想，更新观念，充分发挥规划的引领作用，紧紧围绕加快壮大中心城市这一主线，加强规划编制和规划实施管理，推进体制机制创新，整合资源，加大投入，统筹城乡和区域协调发展。积极发展中心镇和其他小城镇，形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，切实提高城镇化水平和质量，努力把××*建设成为辐射带动能力较强、富庶文明和谐、宜居宜业宜游的滨海休闲圣地。
二、基本原则
——坚持规划引领原则。坚持规划优先、规划先行，加快构建新型城市体系，推进城乡区域规划一体化，深化各项专项规划，加强各类规划衔接，优化区域人居、产业、生态、基础设施等布局，创新区域规划编制管理体制，提高规划设计管理水平，确保规划的超前性、科学性、综合性、权威性。
——坚持统筹协调原则。处理好推进城镇化与建设新农村的关系，认真贯彻城市支持农村、工业反哺农业的方针，把推进城镇化与优化城乡经济布局、调整城乡利益关系有机结合起来，充分发挥城市的辐射带动作用，加快城乡互动，促进城乡经济社会相互融合、协调发展。处理好开发建设与生态保护的关系，坚持保护优先，开发服从保护，把生态保护放在首位，合理利用资源，促进人口、资源和环境协调发展。
——坚持以人为本原则。始终把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为加快城镇化进程的出发点和落脚点，高起点、高标准规划建设管理城市，通过完善基础设施，强化公共服务，维护社会稳定，提高人民生活质量。
——坚持改革创新原则。按照“政府主导、企业主体、市场运作”的思路，推进城市建设与管理体制改革，深化新区、产业聚集区等重点区域和重点领域体制机制创新，联动推进土地、户籍、就业和社会保障等综合配套改革。
——坚持突出特色原则。因地制宜，发挥优势，科学确定城市性质，建设特色城区，发展特色产业。坚持继承与发展相结合，注重历史文物古迹和有地方特色的文化、自然景观的保护和利用，创建既有地方特色又有时代气息的现代化城市。
——坚持主城区与小城镇建设兼顾原则。处理好扩大主城区与加快小城镇建设的关系，适应经济发展的要求，科学规划，适度扩张主城区，同时按照城乡统筹发展的要求建设小城镇，通过小城镇建设把城乡紧密结合起来，把小城镇建设成为连接城乡的桥梁和纽带。
三、主要目标
——经济发展能力不断增强。全面扩大经济总量，提高发展质量，培育港口经济等新的增长点，壮大优势产业和支柱产业，构建城市扩张与经济发展相互促进的良性机制，确保2013年实现地区生产总值1350亿元、财政收入150亿元、城乡居民收入年均提高8%以上，城镇登记失业率控制在4%以内等目标，并力争有较大的突破。
——中心城区建设步伐明显加快。进一步增强中心城市功能，拓展城市空间，到2013年实现城市区控制面积达3351平方公里（包括三区、两县）、户籍人口达198万人、城镇化率达50%以上。完善城市规划，加强城市管理，提升城市品质，初步形成富庶文明和谐、宜居宜业宜游的城市特色。
——小城镇建设水平逐步提高。逐步完善小城镇基础设施，发展壮大城镇经济，走集约化、生态型发展的路子，建设一批重点镇和中心镇，到2013年初步形成功能较完善、布局合理、结构协调、规模适度的城镇体系。
四、工作重点
（一）构建中心城市发展格局
1.搞好城镇空间发展战略规划工作。着眼于环渤海地区、京津冀城镇群区域发展，本着区域和城乡统筹、以人为本以及生态优先的原则，启动编制××*市域城镇空间发展战略规划，科学合理确定市域城镇空间布局体系,同时对中心城市空间及产业发展进行专题研究。实施中心城区“西移北进”两大主体战略，向西部滨海地区和内陆纵深地带扩展，4+2”大都市区，拉大中心城市发展框架，完善城区功能，提高中心城市的综合承载力和生产要素聚集能力。
2.积极推进行政区划调整。按照“4+2”组团发展需要，适时调整行政区划。
3.加快新区建设进程。按照城市总体规划确定的城市功能定位和用地布局结构，加大招商引资力度，多方位筹措资金，启动市政基础设施配套建设，加快北戴河新区的建设进程，使之成为继曹妃甸、沧州渤海新区之外的河北省第三战略增长极。
4.加大县城规划建设力度，提升县城建设发展质量。按照以人为本、科学发展的要求，高水平编制县城规划，合理安排空间布局，突出地方特色 。合理布局产业园区，实现园区建设与县城发展相互本文来源：文秘站 协调。要立足滨海地区的协调发展，以建设卫星城区和未来中心城区重要组成部分为目标，强化与其他四组团的交通联系和产业分工，壮大经济实力，扩大城区用地规模，提升县城品质。卢龙县城和青龙县城，要以龙城工业园和县城工业园为依托，尽快形成产业与人口的集聚效应，加大旧城改造和新区建设力度，加强与滨海地区的交通联系，力争早日建成××*市域中、北部具有一定辐射带动能力的中心城镇。
（二）推进产业聚集
5.按照“发挥优势、合理布局、分类指导、适度超前”的原则，充分依托中心城区辐射带动作用，突出重点，优先发展具备一定条件的产业聚集区，积极谋划一批较大的产业聚集区，有序推进产业聚集区建设。在支持产业基础好、具有知名品牌并形成较大产业规模的乡镇设立产业聚集区。凡新建或搬迁企业原则上全部进区。
6.突出重点，梯次推进。围绕壮大中心城区，发展中小城镇。到2013年，全市产业聚集区主营业务收入1600亿元以上。加速推进产业聚集区建设。重点培育12个产业聚集区，其中，年主营业务收入500亿元以上2个，即××*经济技术开发区、××*临港产业聚集区；100亿元以上4个，
7.着力建设“五个一批”。 按照 “一个中心、三个基地”的产业定位，围绕打造以旅游业为统揽的现代产业体系，进一步做大做强休闲旅游、装备制造、现代物流、电子信息等优势产业。建设一批以重型装备、汽车零部件、船舶修造、高速铁路设备、冶金专用设备等为主的先进制造业聚集区；建设一批以观光旅游为基础，以休闲度假旅游为重点的现代旅游业聚集区；建设一批以电子信息、新材料、新能源与环保等为主的高新技术产业聚集区；建设一批以第三方物流企业为主体、现代信息技术为平台、提高物流效率、降低物流成本为目的的现代物流产业聚集区；提升一批以玻璃、粮油食品加工等为主的传统产业聚集区。
（三）合理调整土地用途
8.调整基本农田布局，增加城市建设用地指标。按照“4+2”都市区的布局构想，结合××*土地利用规划修编，将基本农田从未来发展的中心城市建设用地中调出。同时，按照中心城区（4+2组团）的发展规模，重新核定建设用地指标。
（四）强化基础设施建设
9.完善配套支撑条件。加快中心城市通信、水、电、路、气、污水及垃圾处理等设施建设，切实保障城市发展的需要。努力实现城镇基础设施建设与壮大中心城市建设相协调，城镇服务体系建设与中心城市发展相配套，不断增强中心城市的吸引力和承载力。
五、政策措施
（一）理顺行政管理体制
10. 深化行政管理体制改革，加强公共服务型政府建设。加快行政审批制度改革，完善网上审批、并联审批和投资项目审批代办制，提升镇街办事服务中心和招投标中心建设水平，建立健全政府投资项目管理体制和有效的监管调控机制。完善企业服务长效机制，梳理整合创新经济扶持政策，创新建立综合考评制度。尽快理顺北戴河新区管理体制，研究探索在北戴河新区设立国土、环保、规划分局，/，！/按照中心城区的管理办法，实行对整个城市规划区土地使用和各项规划建设的统一管理，统一配置城市资源和基础设施，实现整个中心城区的统筹协调发展。
（二）改革户籍管理制度
11.加大户籍管理制度改革力度。适时调整户籍政策，打破城乡二元结构，逐步实行按居住地登记户口，促进人口的集聚和合理、有序流动，建立起适应社会主义市场经济体制要求的城乡统一的户籍管理制度。凡已在城市市区范围内具有合法固定住所和稳定生活来源的人员及与其共同生活的配偶、父母、子女，自愿在城区落户的，均准予落户。政策扶持的重点是引进人才和投资者，以此推动产业集聚，带动人口集聚，鼓励智力移民、投资移民，对外来投资者及机关、企事业单位引进的人才，允许其本人、配偶、父母、子女随调、随迁。设立“人才集体户”，凡愿意到城市市区工作或创业的大中专毕业生和各类专业技术人才，允许先落户后就业，其户口可直接落在公安机关设立的“人才集体户”，到各县（市）工作或创业的，其人事关系及档案可以由市人才交流中心。
12.鼓励和引导农村居民向城区集聚。鼓励农村居民到城区购房并落户。凡在市区城市总体规划用地范围内，人均耕地少于0.2亩（含“城中村”），或累计被征用土地已达到实际面积的60%以上，或2013年前计划征用土地达到前述比例的行政村，依法撤销村建制，并按有关规定建立社区居委会。撤村后，5年内可继续享受适用于农村居民的计划生育政策。在就业、社会保障、就医、入学等方面享受与市区居民同等待遇，并承担相应义务。
（三）实现社会保障一体化管理
1 3.提升社会保障水平。进一步扩大农村居民养老保险覆盖面，切实加快社会保障水平“同城同待遇、城乡均等化”的进程，力争到2013年企业职工基本养老、医疗、工伤、失业和生育五大社会保险基本实现全覆盖。完善新型社会救助体系，建立健全困难群众基本生活保障联动机制，提高城乡居民最低生活保障水平，巩固和提高城镇“三无”人员的集中供养水平，积极发展社区居家养老服务；加强困难救助和就业帮扶，发展慈善事业。加快实施保障性住房建设和分配，加大普通商品房、安置房、经济适用房和廉租住房开发建设力度。
（四）加大投融资力度
14.积极吸引社会资金参与城市基础设施的建设、运营和管理。加大城市基础设施的市场融资力度，通过服务承包、管理合同、租赁、bot（建设—运营—转让或移交）、bt（建设—转让或移交）、特许经营、boo（建设—拥有—运营）、股份剥离（民营化、股份化）等各种方式，吸引包括民营企业和个人资金在内的一切社会资金以及外资，用于城市供水、排水及污水处理、垃圾处理、道路、集中供热、供气、公共交通等的建设、运营和管理。城市各项基础设施的经营权和所有权可以通过拍卖或协商的方式出让给具有资格的私营企业或外资企业。打破地方、行业、部门和国有企业垄断，全面放开城市基础设施的规划、设计、施工、监理、经营和管理市场，促进竞争，提高建设和经营管理水平。
（五）加快体制机制创新步伐
15.创新行政执法体制。在现有城市管理体制的基础上，积极探索从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，推动城市管理体制改革，着重解决行政执法中存在的多层执法、多头执法、执法扰民等问题，逐步建立起与社会主义市场经济体制和世界贸易组织规则相适应的统一、规范、高效的行政执法体制。
16. 全面实施综合行政执法。加大在市区推进综合行政执法力度，要以市区城市管理为突破口，将与城市管理有关的行政执法职能进行调整综合，按照政策制定职能与监督处罚职能相对分开原则，通过撤并执法机构、调整职能等方法，将有关部门的全部或部分行政处罚职能相对集中，由市综合行政执法机构统一行使。对尚未纳入综合行政执法管理的部门的执法职能和由事业单位承担的行政执法职能，结合新一轮行政管理体制改革、机构改革以及事业单位改革，按照“先易后难、分步实施”的工作方针，进一步整合归并执法机构和行政执法职能，成熟一块，纳入一块，逐步将现有的市场管理以及其它适合综合行政执法的领域的行政执法职能纳入综合行政执法机构行使，全面实施综合行政执法。
17.大力推进中心城区有机更新。坚持以整治带开发、带建设、带改造、带保护、带管理，不断创新城市发展理念，全面推进中心城区城市形态、街道建筑、自然人文景观、城市道路、城市河道、城市产业和城市管理的有机更新。加快实施“三年大变样”工程，加大城市绿化建设力度，到2013年中心城区绿化覆盖率有较大提高。科学实施城市亮化美化工程，推进“城区立面”更新美化，整治和规范市场秩序、交通秩序，着力解决“脏、乱、差”等问题，进一步改善城市街容市貌。
（六）加快城中村改造，积极推进农民市民化
18.加快“城中村”、“城郊村”改造。在推进城镇化过程中，要高度重视因城市规模扩张而带来的“城中村”、“城郊村”改造问题。改造的核心是推进城乡一体化，要通过农民市民化、就业多元化、保障社会化、管理社区化，推进农村村委会向社区居委会转变，农村居民向城市居民转变，农村经济组织向城市经济组织转变，农村村落向城市社区转变。按照“统一规划、合理布局，因地制宜、有序推进，综合开发、配套建设”的方针和“改造、整治、控制”的思路，编制城中村改造整体推进方案，有组织、有计划、有步骤地推进城中村改造，把城中村区域改造成为经济繁荣、生活富裕、环境优美、城乡协调、社会文明、管理科学的现代化新型城市社区。
19.妥善安置农村被拆迁人员。对农村被拆迁人员，鼓励其采取货币化安置或公寓式安置的形式。实行公寓式安置的，在城市总体规划用地范围内进行统一规划选址、统一设计、统一建设、统一配套，并实行社会化的社区管理。其建设用地按成本价出让。安置面积应区别不同情况分类分档处理，农户可自主选择等面积安置方式或按人均面积标准安置方式。选择等面积安置的，等面积部分按成本价优惠出售，超出部分按市场价出售；选择按人均面积标准安置的，人均面积标准以内的部分按成本价优惠出售，超出部分按市场价出售；单人户未达到安置房最小户型的，按最小户型提供住房，现住房面积或人均面积标准以内的部分按成本价优惠出售，超出部分按略高于成本价的价格出售。
（七）着力推进城乡区域一体化
20. 完善城乡规划编制体系，抓紧编制全市小城镇规划。推进镇村规划编制，完成重点镇及规划中心镇控规，实施集中迁并村规划，完善新民居示范村规划，探索城乡建设用地统筹途径，建立城乡一体化规划实施机制。20__年确定重点发展的小城镇体系，20__年基本完成重点镇的总体规划和城镇建设规划，统筹小城镇建设规划、经济社会发展规划和土地利用总体规划，既要体现特色，又要服务区域产业发展需要，突出提高城镇居民收入和改善生活条件这个主题。2013年基本建成基础设施完善、服务功能完备、集聚带动能力强的重点镇，镇区人口规模达到2-3万人。逐步把重点镇建成对农村起辐射带动作用的中心镇，全市初步形成主城区—中心镇—农村的梯次结构。加快组建镇级规划建设管理机构，明确职责，改变小城镇规划建设无机构、无人员、无经费的现状。
21.统筹建设城乡基础设施。制定和实施小城镇市政基础设施建设标准，明确市、区、镇三级政府权利和责任，规范建设项目提出、建设和管理流程。加大对小城镇基础设施投入，着重支持道路、供水、供气、园林绿化、垃圾处理、抗灾防灾等基础设施和科教文卫设施建设，促进供水、供热、供气等城市基础设施向农村延伸。畅通城乡人流、物流，推进城乡公交一体化，优化线网布局，改善行政村“村村通班车”状况，提高城乡客运班车通达深度和服务水平，实现城乡公交快速直通。探索市场化运作方式，采取将相连的几个镇捆绑，向社会发包，委托专业管养单位管理的办法，加强小城镇市政基础设施的管养。实施扩权强镇、新民居建设、生态文明村建设等工程，积极开展新民居试点，年均提升城镇化率1-1.5%。
22.统筹城乡公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，促进城乡教育、医疗卫生、文化体育、社会保障均衡发展。落实和完善就业政策，统筹城乡劳动就业，加快建立城 乡统一的人力资源市场，建立健全覆盖城乡的就业服务网络。进行新型农村社会养老保险制度试点。加强农民工权益保护，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等方面与城镇居民享有同等待遇。改善农民工劳动条件，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖范围。
六、组织领导
（一）充分认识加快壮大中心城市发展的重要性。加快壮大中心城市发展，是实施城镇化战略的关键和突破口，是探索我市科学发展的一项综合改革和实验。各级各部门领导干部要进一步统一思想认识，耐心细致地做好各项工作，精心规划，分步实施，抓出成效，确保各项改革政策的落实。
（二）建立协调机制。市政府建立由有关部门参加的加快主城区建设的协调机制，进行组织协调和督促检查，根据市委、市政府的工作部署和本实施方案要求，制定具体实施细则，确保各项政策措施落到实处。市城乡建设局作为行政主管部门，负责日常协调工作。各区县也应建立相应的组织协调机制，实行统一领导，专人负责。
（三）建立民主科学的决策机制。充分发挥城市规划委员会的作用，保证城镇化发展的科学性和可行性。建立城镇化发展的激励机制和竞争机制，建立科学的城镇化评价体系。
全市上下要形成合力，加快城镇化发展。各级各部门要密切配合，服从大局。市直各有关部门、各县(区)要结合实际，制定相应的实施意见，确保城镇化发展的各项任务落到实处。
1.东营市老年服务产业发展现状
1.1养老服务设施初具规模
目前，全市共有各类养老机构59处，其中市级养老服务机构2处，县级8处，乡镇36处，城市和农村社区13处，拥有养老床位6434张，每千名老年人拥有床位21.9张；2011年以来，先后规划建设了5处县级社会福利中心，投入资金6500万元，建成面积2.86万平方米，今年将全部投入使用；居家养老和社区养老服务网络初步建立，以日间照料、家政服务、健身娱乐、康复护理、精神慰藉等为主要内容的居家养老服务已在城市社区广泛开展，在全市范围内基本形成了以敬老院为基础、公办福利机构为示范、民办老年公寓为补充的养老机构发展格局。
1.2养老服务政策体系不断完善
近年来，东营市先后出台了《社会养老服务体系建设规划（2013-2015年）》、《关于加快社会养老服务体系建设的意见》、《优待老年人规定》、《关于进一步加快老龄事业发展的意见》等多个规范性文件，明确了“政府主导、政策扶持、社会参与”的养老服务社会化、产业化发展方向。在全市开展了“社会养老服务体系建设推进年”活动；启动了敬老爱老助老“七大计划”；成立了市级养老服务体系建设联席会议，统筹协调全市社会养老服务体系建设工作，指导、督促有关部门落实养老服务有关政策；着力构建了投资主体多元化，服务对象公众化、运营模式多样化的老龄服务机制。
1.3老年人权益得到有效保障
针对城镇“三无”老人和农村五保对象，采取以敬老院、社会福利中心集中供养为主，分散供养为辅的方式，建立健全了自然增长机制，逐步提高供养标准。其中，城镇“三无”老人的生活保障按照城市低保150%的标准分类施保，保障水平居全省前列；农村五保供养标准为每人每年5000元，居全省第三位，集中供养率达到97%以上；将符合条件的贫困老年人全部纳入了城乡低保范围；对家庭困难的老年人实行大病救助；对处于低保边缘、因灾因病造成生活困难的老年人，加大了临时救济和专项救助力度。
2.东营市老年服务产业发展中存在的问题
2.1养老服务产业发展缺少具体实在的政策推动和扶持，社会力量进入老年服务业信心不足
从走访的几家养老服务机构看，规划审批、土地、水电暖的减免等方面遇到的问题突出，这在很大程度上制约了养老机构的健康、长远发展，也直接影响了社会力量参与养老事业发展的积极性。截止2013年10月，东营市59家养老机构中，只有两家民营养老机构，与国外93%的社会力量办养老机构差距明显。目前，传统老年产业涉及的服务单一，层次低，主要在衣食、居住，医疗保健方面提供低层次服务，而现代老年产业涉及的文化娱乐和精神享受方面的产品和服务没有得到很好开发。
2.2城乡老年文体设施严重不足、老年活动场所设施简陋
东营大部分县区仍没有综合性的老年活动中心，各镇街道和村居现有老年活动场所大多设施简陋，有的除简单的几张桌椅，少量的扑克、象棋等活动器具外，没有其他配套的软、硬件设施，活动空间狭窄、活动内容单一，活动娱乐环境较差，远远不能满足老年人活动和娱乐的需求。
2.3服务业从业人员素质有待提高，居家养老进展缓慢
东营市的老龄服务机构从业人员主要由女性下岗职工、农村妇女和外来务工人员构成，其文化程度基本上为中专及以下，仅有少数具有养老护理员资格或者接受过相关培训，整体综合素质不高，安全、服务意识差，普遍缺乏保健常识和专业护理技能，所提供的服务内容单一，传统经验式服务居多，质量不高。此外调研发现，居家养老服务仍处于自发状态，以通过个人行为在服务时间和项目上进行临时协商为主，且主要针对失能老人，集中在初步的、简单的日常照料方面。
3.关于发展老年服务产业的几点建议
3.1多渠道加快发展养老服务产业，走社会化、产业化道路
一是加大政府扶持力度。通过提供财政补贴资金、减免税费、享受政策性贷款等政策，撬动社会资本特别是大中型企业兴建养老服务中心。同时，设立老龄产业风险基金，加强信贷政策倾斜。二是借鉴国外经验。建设高、中、低“三足鼎立”的养老机构，即民办营利性的服务机构，占整个养老机构的60%左右；民办非营利机构，占整个养老机构的30%左右；政府公立服务机构，占整个养老机构的10%左右。营利性的高级老年公寓和豪华宾馆一样有游泳池、网球场，提供个性化的养老服务，供经济收入条件好的老年人居住；收入中等的住政府资助的非营利性老年公寓（政府采取税收优惠、经费补贴政策予以扶持）；剩下的10%左右的低收入者住政府公立的老年公寓。三是针对老年人不同年龄结构划分目标人群，提供人性化的“打包”产品和服务。向高龄老年人主要提供包括护理服务，特别护理设施、特殊商品和服务；向体弱多病的老年人提供电子呼救器、代步器等自生活辅助品；针对低龄老年人群，为其提供更多的适合自身特点的消遣、休养、娱乐的设施和场所。四是对老年人实行分类服务。探索实行健康老人和不能自理的老人分开居住，保证健康老人心情舒畅。不能自理老人住康复医院或家庭养老院。
3.2着力构建以居家养老服务为主的养老服务产业格局
完善社区养老活动场所，纳入养老服务站点建设整体规划，着力加强室内外养老活动场地及配套设施建设。通过合理规划部署，为居家养老服务提供必要的硬件设施。在农村，大力推广垦利县兴隆街道店子村的模式，建设或改造村级养老公寓，将70岁以上的老年人集中居住，村集体补助、儿女出资的方式，维持养老公寓运行（与部分空巢老人交流时发现，他们生活非常简单，一锅稀饭吃一天的现象十分普遍，生活质量令人担忧）。这样既有利于提高老年人的生活质量，又能把年轻人解放出来，专心在城里打工，对于建设和谐社会、建设社会主义新农村具有非常重要的示范意义。在城镇，依托现有敬老院等养老服务机构，逐步改、建造不同档次的养老公寓，可采取公建民营形式，在完成政府供养任务的前提下，面向社会养老人开放，弥补社会养老资源的不足。同时，培养养老产业群和打造特色养老机构，为养老人提供差异化服务，体现不同服务的价值，吸引有条件的养老人选择服务更优质、特色更突出的养老机构。
【关键词】养老服务设施；空间布局；Semi-Markov
中国的许多大城市已进入老龄化社会，面临老龄化步伐加快、老年人口基数较大、家庭模式多元化等问题，社会化养老已成为必然选择，社区养老成为主要养老模式（于燕燕，2009）。杭州市比全国平均水平提前11年进入老龄社会，大力推进以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，统筹城乡，适度普惠的社会养老服务体系建设（邵德兴，2012）。
一、概念界定
1.养老服务设施。《城市居住区规划设计规范》（GB5018-93，2002年修订）、《老年人居住建筑设计标准》（GB/T50340-2003，2003年9月实施）以及《城市公共设施规划规范》（GB50442-2008，2008年7月实施）等国家标准的推出，推动了养老服务设施的界定（刘蔷、王敏，2009）。《城镇老年人设施规划设计规范》（GB50437-2007）将养老服务设施定义为老年人设施，即专为老年人服务的居住建筑和公共建筑。不同的专家学者，在长期研究中对养老服务设施的分类提出自己的见解。曹云亭等（1997）从空间等级和管理体制切人，提出城市规划应制定老年社会专用设施规范，建议由各级主体负责管理相应级别的养老设施。胡仁禄等认为我国养老设施可按服务功能分为托老所（站）、老年公寓、养老院、护理院、安怀（医）院等五种类型（胡仁禄等，2000）。贺文认为我国老龄设施体系分为社会养老模式和居家养老模式下两大类老龄设施体系（贺文，2005）。刘蔷、王敏（2009）以武汉为例提出城市养老设施按市级、区级（组团级）、居住区级、居住小区级四级配置，明确了服务规模、对应主要规划层次以及管理级别。总体来看，目前研究多停留于提出养老设施的发展方向及宏观建议，或是微观的设施详细规划与设计，对如何开展设施用地规划，如需求预测方法、空间配置及用地落实方面的研究仍显不足（汤婧婕，2011）。
2.Semi-Markov。马尔科夫链由于俄罗斯数学家马尔科夫（1856～1922）于1906年首先提出而得名，是一种被普遍运用于物理、化学、通信、管理等众多领域中与随机过程相关的研究中，其发展相对比较成熟，既可以对时间和空间上离散的序列进行分析，也可以对连续时间的序列进行模拟（陈立章，2011）。马尔科夫链最近的应用是在地理统计学（geo statistics）中，这一应用类似于“克里金”地理统计学（Krising geo-statistics），被称为是“马尔科夫链地理统计学”。
图1 马尔科夫链应用矩阵
如上文所述，研究养老服务设施的空间布局，需求预测方法、空间配置及用地落实方面的研究仍显不足。因此应由研究老年人的生活时空需求，即时空移动为切入点。此为一个探知老年人物理移动和相关决策，什么时间去哪儿等等的复杂的认识过程。老年人的时空移动可以被视为一个空间移动离散，而时间上连续的、持续运动的过程。在形式上，马尔科夫链作为描述随机过程的一种数学模型，与老年人在居住区时空移动的状态是一致的。Semi-Markov是考虑了随机变量的状态持续时间的马尔科夫链。Semi-Markov模型是符合老年人在养老设施之间移动的形式的，可以根据模型对老年人出行模式的概率分布的预测，实际上在数学模型中是不同的空间节点组合链的概率分布。Semi-Markov模型的优势在于它既拥有一个马尔科夫链，又具有一个嵌入的补充过程，可以用来预测停留时间、转移时间的均值与方差，可以预测经过一个节点或一种路径的概率（Xia，2011）。
二、空间布局预测
半马尔科夫随机过程是一种考虑了状态寿命的连续时间的马尔科夫随机过程。它有以下特点：一是马尔科夫性质，即在已知它目前的状态的条件下，它未来的演变不依赖于它以往的演变；二是目前状态的寿命仅与该状态自身以及下一个转变状态有关。老人在社区单元内的空间移动行为是一组空间上、时间上的随机过程，由一处目的地向下一目的地移动都是一个随机的决策，因此可以视为一组以时间为基础自变量的随机变量的集合，社区单元的空间是所有状态（养老服务设施点）的集合。一般的，可以设立以下两个假设：一是老人向某个养老服务设施移动的概率主要仅与该设施及当前所处的设施相关；二是老人在某一设施所用的时间仅与该设施及下一个设施相关。
1.转移概率。设定下面这条公式作为构建模型的假设基础（Med nick，1975）：■，（1）。
=Pr（X■=j，T■-T■≤t│X■）=Q■（t）
其中Qij（t）表示从状态i向状态j转移的概率，即老人由当前起始地点i向下一个到达地点j转移的概率。表示到达i地点的时刻与到达的j地点的时间差，是老人在地点i停留的时间与转移所费时间的相加。Xt是给定空间范围内的随机变量﹛t∈T﹜，Xt属于一个有限的状态组合W，即在给定的范围内可能到达空间位置的总和。X0，X1，X2…，表示一个在W构成的空间内开始于状态X0（0=T0
=j，T■-T■≤t│X■=i） ，（2）。
2.时间均值。已知当前状态i及下一状态j，设函数Fij（t），为到达两地时间差的概率分布函数。可以一次估计从i转移到达j的时长分布的均值与方差。
F■（t）=Pr（T■=j，T■≤t│X■=j，X■=i）
F■（t）=■
Pr（T1-T0≤t1，T2-T1≤t2，…，Tn+1-Tn≤tn│X0=X1=x1，…，xn）=Fx0x1（t1）
Fx1x2（t2）…Fxn-1xn（tn）
必须说明的一点是，转移时间Tn+1-Tn包括在当前状态停留的时间和转移到下一状态耗费的时间。
3.吸引力值。在Semi-Markov模型的基础上开发上，Xia（2011）利用半马尔科夫建立了吸引力值的评价指标，根据马尔科夫模拟的空间转移概率与转移时间分布的特征的数据，确定了两个假设：一是某地点的人流越多，即转移率越高，该地点的养老服务设施吸引力越高；二是老人在该地点停留的时间越长，该养老服务设施的吸引力越高；E（Tij）=■tF■′（t）dt-tij，（3）。F■′（t）是转移时间Tij=Tn+1-Tn的概率密度函数，代表从i到j转移耗费时间。由此计算出停留时间矩阵，即景点i的吸引力为：A（i）=■E（T■）*P■，（4）。
三、结论与讨论
国外学者主要考察人口老龄化的地理区域差异以及老年人口分布的演化过程。在美国，70年代都会的老旧核心区和偏远的乡村聚落是老年人口的主要集中地区，并逐渐向都会的市郊地区扩张（Cowgill，1978），到90年代75%的老龄人口住在大都市区，其中一半在中心城区（central cities），另一半在郊区（Go lant，1992）。在英国，60年代前老龄化进程较快的地区是东南部，到了20世纪60年代是东部地区，即老年人集中分布的地区从东南部向东部逐渐过渡（Allon-smith，1982）。在日本，20世纪70年代的城市经济的高速增长期，人口老龄化现象在青年人大量迁出的农村地区，特别是西部县域非常突出（McCarthy，1983）；80年代后，35%的老年人口都集中在日本的三大都市圈；90年代后，日本的城市中心和郊区的老龄化率都在不断增加，城市中心和周边农村是城市老龄化的两个极（石水照雄，1981；中林一树和矢野桂司，1994；田原裕子和岩垂雅子，1999）。我国台湾地区人口差异流向主要特征可概括为“东部到西部”、“离岛到本岛”、“村到都市”以及“山地到平地”等（谢明瑞，2003）。国内，王考（2008）以广州市老年人口时空分布为依据考察老年公共服务设施分布的合理性，发现两者之间的空间分布不协调。柴彦威（2010）建立了城市老龄化问题研究的时间地理学框架，以北京、上海、深圳城市为研究对象，通过对城市老年居民日常生活的OD调查，确定城市老年人日常活动的半径，为城市规划中养老设施布局提供有效依据。汤婧婕（2011）以浙江省为例，从全省、城乡、地区、城市内部四个空间层面进行供给和需求分析，尝试性地提出了促进省域养老设施供需平衡的规划策略。谷志莲、柴彦威（2012）通过典型单位社区的案例研究，认为转型中的中国城市单位社区具有宜老社区的特点，其空间结构、社区认同、面向老年人的社区组织再造等是“宜老性”的重要体现。老龄化现象在欧美等国家出现得较早，国外的学者相关研究较为丰富。国外学者研究偏于以宏观角度，研究重点于人口老龄化的地理区域差异以及老年人口分布的演化过程。近年来，碍于银色浪潮的来临，国内对于养老课题的关注逐渐提高，相关研究逐渐丰富，研究角度也逐渐从宏观偏向微观。本文拟提出通过建立Semi-Markov模型，运用GIS软件绘制社区养老设施分布图，分析居家老人的具体需求和社区养老设施布局现状、空间的联系及其作用机制的方式，完善养老设施布局。本文还不能涵盖养老设施空间布局的方方面面，比如在研究方法上利用SPSS数据分析和GIS软件等现代技术与抽样调查等传统方法的结合，并从多学科的角度综合分析；研究老年人口和养老服务机构的空间分布特征；并对养老服务机构存在不足及对策进行研究等（杨静春，2012）。有待于今后进一步的深入研究。
参考文献
[1]中华人民共和国建设部.城镇老年人设施规划规范[S].2007
[2]陈立章.西湖景区旅游者游览行为的Semi-Markov时空模拟研究[D].浙江财经学院硕士学位论文.2011
