时间：2023-06-07 09:11:44
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇乡镇机构改革，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
石门县地处湘鄂边陲，总面积3973平方公里，人口70万，辖19个乡镇，属省级贫困县。改革前全县乡镇机关（含财政所）共有编制1171名，其中行政编制1032名，在编人员953人；改革后共核定编制972名，其中行政编制953名，精简编制199名，在编人员789人，比改革前减少164人。除教育、卫生外，改革前乡镇共有事业站所266个，在编人员1214名；改革后设置站所155个，共核定编制541名，比改革前减少673名，精简55.4%，在职人员531人，比改革前减少683人。乡镇站所改革前财政拨款318.6万元，改革后财政拨款483.2万元，增加财政拨款164.6万元，增加的主要原因：一是将畜牧水产站人员经费渠道由自收自支改为全额，二是将国土资源管理所经费渠道由规费开支改为全额，三是将经管站、文化广播电视站的差额拨款由1650元/人·年调整为5000元/人·年，同时将两站自收自支人员全部改为5000元/人·年标准的差额拨款。改革后站所上岗人员参加养老保险人数为277人，仅占上岗人员的52.2%，参加医疗保险人数为241名，仅占上岗人员的45.4%。
二、机构改革的运转情况及成效
全县乡镇改革按照上级要求，机构、编制精简到位，人员分流到位，经费保障到位，使乡镇改革收到了较好的效果，主要表现在：
一是县委、县政府高度重视乡镇改革工作，*年按照省委、省政府的有关精神，下大力进行乡镇机构改革。
1、以点带面稳步推进。在认真总结试点经验的基础上出台了乡镇站所改革的指导性文件，文件明确：精简事业站所人员编制，实行"四定一推"（即定机构、定性质、定职能、定编制和人员，使其逐步脱离政府保护，推向市场经营），减轻财政和农民负担；坚持"两主一辅"（以转换身份推向市场为主，以整体脱钩、整体分流、自主经营为主，有偿服务、适当补助为辅），搞好站所人员分流。文件规定：乡镇站所机构设置，一、二类乡镇不得超过9个，三、四类乡镇不得超过7个，人员编制精简不得低于60%，这是硬指标。
2、确保乡镇站所上岗人员经费。改革后站所人员经费不仅没有减少，相反还有所增加，*年改革时县委明确规定，站所改革减人不减经费，如我县乡镇农业技术推广站原有100多人，财政预算经费44.8万元，现在只有48人，财政预算经费还是44.8万元。*年农村税费改革后，乡镇站所人员经费来源更窄，出现一些不稳定因素，县委、县政府经过反复研究，又出台了站所改革补充意见，将原定差额拨款编制的经费标准由1950元/人·年调整为5000元/人·年，部分自收自支编制改为差额拨款，仅此一项，财政增加站所拨款38万元。
二是通过改革，精简人员、加强责任感、提高工作效率，消除了人浮于事的弊端。如蒙泉镇农技推广站原有工作人员24名，却不能准确进行病虫测报，1999年全镇的一季中稻4000余亩由于病虫测报失误造成失收，改革后，虽只有2名工作人员，一心扑在农业技术指导方面，深受农民朋友欢迎。
三是乡镇政府积极配合，站所管理进一步规范。部分乡镇按照"县乡共管，以乡镇为主管理"的原则，真正将站所作为政府的二级机构统一管理，对站所人员实行"四统一"即：政府对站所人员统一管理、工资统一发放、工作统一安排、考评统一进行，真正实现站所人员与政府机关干部同工同酬。
三、存在的主要问题
但是，改革不是一帆风顺的，也不能一蹴而就，改革已经两年了，还存在着一些不可忽视的问题：
一是普遍反映强烈的养老保险问题。机关事业单位养老保险，我县是按湘政发[1996]3号文件执行的，乡镇站所同时起步，由于大多数站所经费困难，养老保险不到位，改革前只有国土、计生站所养老保险全部到位，其他站所基本上没有缴纳养老保险。由于养老保险缴纳不到位，站所退休人员和部分即将到龄的分流人员生活无着落，已经成为社会不安定的一个重要隐患。如我县乡镇畜牧水产站有退休职工100人，97人进入低保，且每月仅拿30-70元不等的低保金，医疗保险更不用说。分流人员也是一样，在站所工作几十年，改革时仅给一点买断金，没有缴纳在岗时的养老保险金。
二是上岗人员经费严重不足。*年，税费改革取消乡镇站所向农民的多项收费，乡镇部分站所经费严重不足，连最基本的工资都没有着落，更谈不上养老保险和医疗保险，保险长期不落实，日积月累，又将留下新的后遗症。如我县乡镇水利管理站属差额拨款事业单位，不足部分主要靠收水费弥补，县减负办核定全县各乡镇水费收入62.1万元，但分配极不平衡，只有10个乡镇有水费收入，另外9个乡镇不具备收费条件，由于不准向农民分摊，只能按实收取，核定的收费基数全年也只能落实到三分之一，绝大部分上岗人员基本工资都不能保证，根本谈不上基本建设不养老保险。
三是事业单位分流人员没有相关的优惠政策。事业单位是国家办事业，投入少，乡镇大部分事业单位没有资产、没有积累，分流后的补偿标准低，又没有田土，去创办企业或搞个体经营，在工商、税务方面却不能享受企业下岗职工的优惠政策，县政府想出台相关政策，如办下岗证、享受税费方面的优惠等等，但劳动、工商、税务等部门按上级主管部门的要求又不能办理。
四、对完善改革的几点建议
*年底乡镇站所改革力度大，分流人员多，上级部分又无统一的分流政策，为了从长计议，让乡镇改革具有连续性，不留后遗症，向省市建议如下：
一是根据[*]35号文件精神，制定乡镇站所改革的相关政策。如站所分流人员的退休、内养、歇岗、自谋职业、落岗待业的条件、办法及他们的养老保险和医疗保险的缴、发问题，最好是按照[*]35号文件精神统一政策，同时要明确费用分级负责，省市要给予支持。
二是省市要出台机构改革的激励机制，巩固改革成果。改革后省市不能将乡镇个数、乡镇机关人数的多少作为主要依据制定政策。我县是一个省级扶贫县，*年撤区并乡时由50个区、乡（镇）撤并到19个，精简幅度达62%，*年乡镇改革我县乡镇改革人员精简幅度又超过60%，使乡镇机构、人员编制大幅度减少，但是省市相关部门在给钱、给物、给政策时主要参考乡镇个数和在职人数，不但没有肯定改革成果，相反改革给县级政府带来了很大损失，如*年乡镇成立动物防疫站，省政府相关部门就是按照每个乡镇3人的标准核拨经费，很多与我县人口、面积差不多的县由于没有撤区并乡或精简幅度小，乡镇个数、在职人数是我县的几倍，因而得到的经费额度悬殊极大，显得极不公平。
自上世纪80年代以来，我国已经进行了四次大规模的机构改革，在精简机构、减少编制、分流人员、转变政府职能和管理方式、提高政府行政效率和管理水平等方面，都取得了一定的效果。在200x年的机构改革中，我们特别重视乡镇机构改革问题，并在改革实践中解决了一些问题，但是这方面的改革还远远没有到位，我国乡镇行政体制和机构改革还有很长的路要走。
一、200x年乡镇机构改革取得了显著成效
根据《山东省乡镇党政机构改革实施意见》和《山东省乡镇事业单位机构改革的意见》，2002年3月，我县按照市委、市政府批复精神，组织实施了乡镇机构改革。这一次机构改革全面落实了省委、省政府的改革思想，改革初步达到了预期的效果。世界秘书网版权所有,
（一）机构编制精简情况
乡镇党政机构由原来的99个精简为36个，精简64%；乡镇财政拨款事业单位由原来的114个精简为34个，精简70%。
乡镇党政群机关编制由原来的625人精简为389人，精简236名，精简比例为38%；乡镇财政拨款事业单位编制由667人精简为319人，精简348名,精简比例为52%。
乡镇党政领导职数由110人精简为94人，精简16名，精简比例为15%。
乡镇财政拨款事业单位精简分流351人（其中整建制转为自收自支的139人），精简53%。
（二）机构改革的成效
通过此次改革，解决了乡镇行政体制和机构方面存在的一些问题，成效是非常明显的。
一是推动了乡镇政府职能转变。通过改革，乡镇政府在职能转变上取得了一定程度的进展。许多乡镇干部对乡镇政府应该干什么，不应该干什么有了比较清楚的认识。初步实现了政企、政事分开。撤销乡镇企管委后，政府直接从事企业经营活动或干预企业生产经营自的现象有一定程度的减少。事业单位承担的行政管理职能收归政府机关行使，而技术性、事务性、服务性的工作则由事业单位承担，过去政府机关与事业单位职能交叉不清的现象有一定程度的改观。
二是优化了乡镇组织结构，精简了乡镇工作机构。通过改革，乡镇的组织结构得到优化，工作机构得到精简。机构设置凌乱、庞杂的现象得到初步解决。乡镇只设立四个综合办事机构和四个财政拨款的事业单位，即党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室、财税办公室。四个财政拨款事业单位即农业综合服务站、农村经济服务站、文化事业服务站、计划生育服务站。另外，又统一设立了五个经费自理的事业单位。
三是精简了乡镇人员编制，优化了乡镇干部结构和素质。在改革中，乡镇人员编制进行了大幅度的精简，一批年龄大、文化低、头脑不够解放的干部退出了工作岗位，干部结构和素质得到优化。市里对乡镇财政拨款事业编制实行总量控制，使乡镇一级人浮于事的问题得到初步解决。与此同时，在改革中全面推行了竞争上岗，机关股级领导职务和财政拨款事业单位的工作人员全部是通过笔试、面试两轮竞争才得以上岗，在职干部的结构和素质得到优化。
四是从长远看有利于减少财政开支，减轻农民负担。此次乡镇机构改革，由于人员分流暂时还不能全部到位，从目前看，减少财政开支、减轻农民负担的成效尚不明显。但从长远来看，乡镇行政事业机构和人员编制的大幅精简，将对减少财政开支、减轻农民负担产生积极的作用。
二、乡镇行政事业体制和机构还存在诸多问题
机构改革是一项长期的工作，乡镇行政事业体制存在的问题不能期望通过一次机构改革就彻底解决。目前，乡镇行政体制和机构还存在诸多问题：
一是政府职能和管理方式的转变并未完全到位，干预农民和经济组织生产经营自的现象仍然存在，不尊重村民委员会和村民自治权利的情况还时有发生。
二是事业单位的举办形式单一。国家支持和鼓励社会力量参与兴办社会事业，实现举办主体和投资主体的多元化，但当前乡镇事业单位过多地依赖政府举办，目前还没有事业单位转为经济实体。
三是事业机构行政化现象还比较普遍。一些乡镇事业单位并没有真正转变自己的角色，重管理、轻服务。加之乡镇事业单位不是一级独立法人，不能自主地开展活动，主要精力是中心工作，业务技术工作成了“业余”。
四是不少乡镇的人员精简和分流任务并没有真正落实。2002年机构改革时规定，经费自理的事业单位要在三年内与财政脱钩，但从当前的实际运作情况看，这个任务还很难完成。
五是对机构、人员精简和整合仍然不够，且重新反弹的压力依然存在。从我们调研的情况看，虽然乡镇的机构和人员确实已经进行了很大的精简和整合，但现有机构和人员仍然偏多，还有进一步精简和整合的必要。
三、乡镇人员精简分流任务相当艰巨
推行国家公务员制度以来，我县党政机关的入口把关很严，只能考试录用国家公务员，尽管乡镇党政机关人员编制进行了大幅度精简，目前乡镇机关基本没有超编现象。这次机构改革人员分流的重点是财政拨款事业单位。从当前的实际做法看，人员分流的主要途径是内退，离职创办经济实体或从事个体私营经济活动的人员还相对较少。在2002年机构改革中，乡镇财政拨款事业单位共分流351人，其中内退39人，分流到经费自理的单位170人，整建制转为经费自理单位人员139人，辞职3人。机构改革后，人员分流的重点就转移到经费自理单位与财政脱钩问题上，从目前看，经费自理单位的人员全部从财政供养体制中分离出来还很难。
首先是难在认识上。不少人认为，人员问题是历史形成的，现在要一下子解决不好办。有些人员还抱着“进了国家的门，就是国家的人”的观念，存有依赖思想，宁愿拿几百元工资，也不愿到市场上去拼搏。
第二，难在经济基础薄弱。乡镇事业单位没有正式的法人地位，不能自主经营、自负盈亏，在为农业、农村、农民的服务中还不能养活自己。个体私营经济实力差，对机关事业单位人员缺乏吸引力。机关事业单位中很多人员没有一技之长，创业能力差。
第三，难在政策的不配套。现行的人员分流政策不足以吸引机关事业人员自动离开吃财政饭的岗位，他们在养老、失业、医疗等方面有后顾之忧。改革是要付出成世界秘书网版权所有,本的，但改革的成本过大，政府也将负担不起，怎样找到一个平衡点，这是一个难题。
四、进一步深化乡镇行政管理体制和机构改革的几点建议
要对乡镇科学定位。必须进一步解放思想，转变观念，找到一条既能保持农村社会政治稳定，促进农村经济社会等各项事业发展，又能进一步整合和精简乡镇机构和人员，切实降低行政成本，减轻财政压力和农民负担的新思路。
要建立编制管理与财政管理的监督协调机制。虽然政府职能转变不到位带来了重新增加机构和人员的客观压力，但如果编制管理和财政管理是完善的，就能从严控制机构和人员的增加。编制管理是控制政府机构和人员膨胀的闸门，然而，编制管理的法规建设却并不完善，要实现机构编制的法定化还有很多工作要做。要有效消除乡镇机构和人员反弹或膨胀的现象，必须要在转变乡镇政府职能的同时，进一步改进和完善乡镇编制与财政管理的监督协调机制，堵住导致乡镇机构和人员反弹或膨胀的漏洞。
要赋予乡镇事业单位法人地位。乡镇事业单位自身发展壮大了，才有能力面向市场搞好服务、增强实力，实现与财政的逐步脱钩。要根据财力状况，核定站所经费基数，花钱补事而不是花钱养人。
莘县徐庄乡在机构改革分类中属于三类7档，核定行政编制29名、事业编制30名。党政工作机构统一设4个：党政办公室（挂计划生育办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（挂社会治安综合治理办公室牌子）、农村工作办公室。财政拨款事业机构统一设5个：财政和经管所（挂统计站牌子）、文化广播站、计划生育服务站、农林技术服务站、民政和劳动保障所（挂新农合办公室牌子）。
一、乡镇机构改革后的成效
（一）完善了基层管理体制，加强了基层政权建设
1、转变职能，理顺了县乡条块关系。按照服务经济发展、强化社会管理和公共服务的要求，石佛镇和徐庄乡均对乡镇行政和事业单位职能进行了明确界定，将原本事业单位履行的行政职能收归乡镇机关，生产经营性职能分离出去，强化了公益职能，有效解决了乡镇职能越位、错位、缺位的问题。同时完善了乡镇与派出机构的相互支持、协调配合的工作机制。县级部门派驻或设在乡镇的机构，接受乡镇的统一指导和协调；对派驻机构的考核实行条块结合、以乡镇为主的办法，其主要负责人的任免须事先征得乡镇党（工）委同意；对工作不力的派驻机构主要负责人，乡镇（街道）可向其上级主管部门提出调整建议。阳谷县统一按照“重点理顺管理关系、不增加乡镇财政支出、不减少个人福利待遇”的原则，把长期在乡镇从事农、林、水、畜牧、文化广播等工作的585名专业技术人员的管理权限由所属业务主管局下划到乡镇。使乡镇（街道）更加便于管理和协调，并在一定程度上缓解了基层急需人才紧缺的情况，进一步完善了农村社会化服务体系，增强了基层政权的服务功能，得到了广大农民群众的认可。下划后的专业技术人员增强了归属感，编制、职务、身份、工资等各项待遇都得到落实，提高了工作积极性和安心服务基层的信心。
2、乡镇考核体系进一步完善。通过改革，乡镇（街道）考核评价体系及考评机制得到了进一步调整和完善，坚持突出重点原则。莘县对各乡镇（街办）的考核指标体现县委、县政府的总体部署，坚持工业立县，突出经济发展和大项目建设，加快转变发展方式和调整产业结构，推进经济社会跨越发展。按照“3+1”进行设置，“3”是指经济建设、社会建设和党的建设三项内容， “1”是指计划生育、稳定、社会管理、安全生产、农民负担、环保工作、耕地保护和节能减排等8项一票否决项目。经济建设、社会建设和党的建设，每项各计1000分，年终按照700：150：150的权重计入总成绩。清理了不属于乡镇（街道）职能的考核事项，取消了中央和省、市没有明确规定的“一票否决”事项。
3、超前谋划，新农村建设取得初步成效。石佛镇充分利用被省政府纳入国家土地增减挂钩示范乡镇的有利时机，超前谋划，将42个行政村合并为五大社区，目前总体规划已经过专家评审，共分为王皋如、廉庄、陈集、石佛、新城区5个社区。王楼新居建设作为新城区建设的首建工程，一期工程已经交付使用；镇驻地建设镇政府商业街已投入使用，华联超市、凤祥超市等大型超市已成功入驻，其带来的人流物流信息流正逐步显现，为下一步镇驻地建设做好了前期铺垫。徐庄乡规划新型农村社区4个，已启动吉祥社区和幸福社区等两个社区，其他两个社区也在积极筹建中。
（二）公共服务体系建设进一步完善
1、建立便民服务中心，政府形象得到提升。阳谷石佛镇积极推行为民服务全程制，投资10多万元成立石佛镇便民服务中心，中心坚持以“为民、务实、清廉”为宗旨，实行一个中心对外、一个窗口受理、一条龙服务、一站式办结的“四个一”便民服务机制，将党政办、经发办、财政所、经管站等部门的多项职能转化到服务中心，设有计划生育、党务公开、民营经济、财政税收、三资管理、水利林业、农技畜牧、新型农合、民政残联、土管城建十个服务窗口，并抽调工作能力强、政治素质高的干部统一集中到便民服务中心办公，最大限度方便群众办事，为群众提供优质、高效的服务。同时，在各村成立了便民服务点，并与县行政审批服务中心联网，建立县、镇、村三级便民服务体系。
莘县徐庄乡建设了建筑面积300平方米的便民行政服务大厅，内设民政和劳动保障所、财政和经管所、农林技术服务站、计划生育服务站等科室，各村庄也成立了相应的便民服务点，实现了对权限内的事项直接办理、限时办结。
实践证明便民服务中心采取“一个窗口办理，天天服务群众”的“一站式”办事方式，既能在更广的范围服务群众，实现亲民、利民、便民、为民，又能提高乡镇政府运转效率和服务水平，深受群众欢迎。
2、保障和改善民生。徐庄乡加大投入，加强农村基础设施建设和农村服务体系建设，着力改善民生，着力解决事关群众切身利益的水、电、路、住、医、学等问题，切实把党的惠农政策落到实处。投资150万元的乡卫生院办公楼已投入使用，购置了先进的医疗设备，新农合报销达到200余万元，乡政府办公楼已建成使用，新建联校、中学、谢集小学、中心幼儿园教学楼各一栋，进一步改善了教学条件。自来水实现了45个村全覆盖，解决7000多户3万多人生产生活用水；建成35千伏变电站1个，公用变压器36台，辐射全乡48平方公里；新修村级公路68公里，全乡公路实现村村通；全乡新打机井累计126眼；新建、修缮桥涵34座。
石佛镇清理、清运各种垃圾等堆积物1000余方，优化了居民的生产生活环境。严格落实保障民生政策，继续落实好良种直补、良种补贴、农田玉米保险等惠农政策，全镇共有3.7万亩农田参加了保险，参保率达95%。不断加强教育、卫生、文化等公益事业投入，投资500万元、配套齐全、设施一流的省级标准化幼儿园已开工建设；投资20余万元建设了五星级预防接种门诊防疫站；投资14万元改造了文化活动中心和门球场；扎实做好农村居民养老保险工作，全镇共有16850人参保，参保金额达228万元。积极探索综治大巡防新模式，推动人防、车防、技防相结合机制，强化食品、药品、安全生产监管力度，深入开展全镇安全生产专项整治工作。
3、社会管理水平不断提高，有力促进了社会稳定。徐庄乡健全了党政统一领导、综治部门组织协调、有关部门各负其责的矛盾纠纷排查调处联动机制，把人民调解、行政调解、司法调解紧密结合起来，树立正确的调解指导思想，进一步完善乡、村、组三级调解网络，做到有案必受、有受必处、有处必果、有果必公。大力加强人民调解委员会的建设和村调解室的硬件建设，给各村调解室配齐了办公设备，制度统一上墙，资料统一归档，使人民调解工作形成科学化、制度化、规范化。切实解决好群众切身利益问题，使矛盾纠纷在村组调解，做到了“小事不出组、大事不出村、难事不出乡”，基本形成了矛盾纠纷调解以村为主的格局。
二、存在的问题
（一）上级事务难应付，基层群众难兼顾。乡镇是上级方针政策的执行者和实施者，虽职能需要进一步转变，但是上级的各项工作和检查任务都得去应付，“上面千根线、下面一根针”的局面，使乡镇疲于应付完成上级的指令和任务，对于农村公共基础设施建设、提供公共服务等方面有些“力不从心”。同时，乡镇的工作目标已经发生了变化，群众要求脱贫致富、改变落后的生活环境的愿望比以往任何时侯都要强烈，乡镇加快发展、带领群众致富的担子更重了。上级有上级的安排，群众有群众的要求，对于夹在中间的乡镇来说，压力很大，难以兼顾。
（二）乡镇的财政缺乏有效管理和使用。由于乡镇财政经济总体实力不强，税源单一，收入总量小，财政自给率较低，收支矛盾仍然突出。一是财力不足，刚性增支因素多，各类政策性增支压力大，各项基础设施建设需地方财政配套，各类突发性灾害和处理社会矛盾需财政投入，财政收支矛盾突出。二是由于经费紧张，乡镇干部有关福利政策难以落实，如不少乡镇干部出差、下乡没有补助，也没有培训费等，这些问题都影响到乡镇干部的工作积极性。从总体上对乡镇的工作造成了影响。三是对财政预算的管理“严进宽出”，当然这是各级政府的一个普遍存在的问题。即批准预算和预算拨款的环节极为繁琐，可是一旦拨款后，预算部门对款项的使用完全失去掌控。导致老项目不管效率高低、不再过问，而新项目苦于没有资金难以启动落实。
三、对策建议
（一）继续加大探索、转变政府职能。现在“干什么”已经明确了，但是“如何干”的问题仍然没有完全解决，乡镇到底该干哪些具体事，各方面认识有些不一致、不明确。尤其是领导干部工作方式方法陈旧，乡镇整天围绕上面的“指挥棒”转，难以有精力和时间干好应该干的事情。乡镇政府职能转变将是一项长期任务，需要在今后的工作中不断探索完善。要逐步建立起适应农业产业化和服务农民致富的新型事业机构运行体系，只有理顺乡镇同事业站所的关系，乡镇功能得到完善，才有利于乡镇行使领导和管理职能，实现各种资源的有效整合和优化配置，着力提高政府行政效率。要进一步完善县对乡镇的考核办法，着力解决县乡事权和责任划分后如何规范运作的问题，县级部门要转变指导乡镇工作的方式方法，根据乡镇机构的职能规定，研究制定指导对口机构的工作规则和程序，达到上下工作协调顺畅。减少各种达标评比、指标考核，减少“一票否决”事项，正确引导乡镇把更多精力放到管理社会、服务“三农”、保障民生上来。
（二）改革乡镇事业单位服务体制，建立“以钱养事”新机制。按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的改革思路，本着在改革中绝对减人、相对减支、减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则，对原事业站所的服务项目制定“乡镇政府承担、公开招标、合同管理、以钱养事”的改革方案，通过购买服务和购买劳务的办法，落实乡镇政府服务“三农”的责任。
（三）加大对乡镇的财力支持，同时加强预算考核。乡镇财政是乡镇政府最大的公共资源，乡镇政府所有的都离不开财政活动。因此，加快建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇经费保障机制，与县乡财政体制改革结合起来，同乡镇财政财务管理结合起来，为乡镇发挥职能提供必要的经费支持，从预算安排和拨付上给予保障；同时，为确保拨款得到有效使用，对乡镇政府的政绩考核，应由简单的指标考核转变为以预算考核为主。并介入政策评估和预算监督，确保财政公开透明。同时充分发挥农民的知情权、参与权、表达权和监督权，让农民对乡镇政府的财政心知肚明，避免暗箱操作导致民众对政府的不信任。只有纳入评估和监督、财政公开透明，才能促使财政分配公平合理，最大限度满足农民的迫切需要。
（四）提高乡镇干部素质、强化为民服务理念。乡镇政府机构改革后，职能发生新定位，对乡镇干部素质的要求更高。应加强培训，提高为民服务的本领，提升依法行政的水平，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾、用政策指导实践，急群众所急、想群众所想、忧群众所忧，切实加强社会管理和公共服务，真正改出乡镇干部的新气象新面貌。引进公推公选、竞争上岗等新的用人机制，优化干部结构，使基层干部把更多的心思用在帮助引导农民调整产业结构、示范推广科学技术、强化基础设施建设、探索乡村文明、文化发展上面，全力帮助农民谋发展。
（五）完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制、推进基层民主。目前乡镇的主要矛盾就是农村公共产品和公共服务的需求全面、快速增长与供应严重不足之间的矛盾。存在农民的愿望乡镇无法满足、乡镇的工作不受欢迎、乡镇干部和农民的积极性得不到调动等问题。究其原因，一方面，乡镇政府以服从上级政府为主，农民缺乏公共事务参与性，乡镇政府自然偏离或不能满足农民的实际需要；另一方面，农民或主动或被动地对政府和社会的依赖性越来越强，越来越丧失自主能力和创造能力，农民越来越处于服从地位。乡镇政府机构改革，往往是政府干、农民看，农民普遍缺乏积极性。而所有改革的起点和终点都应该是让老百姓生活得更幸福。因此，老百姓的参与很重要。对农村提品、服务等决策体制要以政府为主导、乡村社会内部进行决策，探索构建政府与农民共同决策的新模式，建立精干高效的农村行政管理体制，使乡村组织成为自我服务的机构，形成一个良好的乡村治理结构，让农民有一个能够自由表达、监督和服务的新机制，这样不仅能使最广泛的民众意愿得到体现，也能避免重蹈上级行政命令所造成的好心办坏事的现象。
我县乡镇事业单位机构改革分流工作开展以来，各乡镇和县级有关部门严格按照县委、县政府的安排部署，扎实开展工作，推动了乡镇事业单位机构改革的顺利进行。但少数乡镇对此项工作重视不够，工作不力，方法不新，一些分流人员多次到中、省、市、县上访，影响了改革进程和稳定大局。今天下午，县委专门组织各乡镇党委书记和县级相关部门主要负责人，召开乡镇事业单位机构改革工作会，目的在于进一步明确职责，落实责任，创新举措，全力确保在春节前基本完成改革任务。请大家遵守会场纪律，认真做好笔记，全面领会会议精神。
下面会议进行第一项，请乡镇、部门作机构改革分流工作经验发言：
……
会议进行第二项，请乡镇、部门作检讨：
……
会议进行第三项，请县财政局讲关于兑付拖欠工资和解决再就业费用的操作办法
……
会议进行第四项，请县人事局发言
……
会议进行第五项，请县委常委、组织部长**同志讲话
……
会议进行第六项，请县委书记**同志讲话
……
同志们，今天的会议议程全部进行完毕。刚才，有关乡镇、部门介绍了改革的成功经验，一些乡镇、部门作了检讨，县委游书记就改革工作做了重要指示，再次明确了责任，重申了纪律。希望大家认真领会会议精神，立即行动，狠抓落实，确保按时按质完成改革任务。下面，我就如何贯彻落实今天的会议精神再强调三点：
一、坚持改革目标不动摇。机构改革是一项大政策，绝不会因为有分流人员上访或其它原因而改变。各乡镇、县级有关部门务必站在讲政治的高度，将此项工作作为当前的重中之重工作来抓，要克服畏难情绪，坚定改革方向，坚持改革目标，坚决执行既定的改革政策不动摇，务必确保整个改革工作在春节前彻底了结。
二、坚决实行包干责任制。乡镇和相关部门必须承担改革工作的主体责任，党政主要领导亲自挂帅，把矛盾化解在基层，绝不允许上交矛盾。一是对分流人员要落实责任领导和专门的工作人员，包干负责，深入细致地做好思想工作和政策解释工作。二是一次性补偿金、拖欠工资、“三保”问题必须按县委已研究的意见和游书记的指示精神，立即兑现，了断关系。三是要千方百计帮助分流人员解决实际困难，多渠道为分流人员创造就业新岗位，消除后顾之忧。各乡镇、县级相关部门必须将改革分流工作进展情况每天一报县人事局，由县人事局汇总后报县委、县政府主要领导和分管领导。
一、机构改革中乡镇干部容易出现的不良倾向
1.自我保护意识增强。虽然大多数干部都认为乡镇机构改革是大势所趋，是精简机构、减少财政供养人员，合理界定乡镇职能、提高工作效率的必由之路。但从乡镇干部自身角度来讲，改革就意味着风险，直接涉及个人利益，有可能因为机构改革而从此改变命运，甚至丧失仕途前程。“树上的人反对砍树”，当改革开始时，每名乡镇干部想的最多的还是想方设法保护自己的既得利益，而把改革的整体目标和利益抛之脑后。
2.消极抵触情绪增强。旧社会“学优则仕”、“当官者即可光宗耀祖”、“当官即代表荣耀和地位”的封建残余思想，一直影响至今。受旧传统、旧观念的影响，当前乡镇干部中“官本位”、“宗法”、“特权”、“等级”观念依然较为严重，多数人仍然认为一旦失去工作岗位和领导职位，不但意味着失去美好的前程，而且意味着社会和群众对自身工作能力以及以前工作成绩的否定。从而导致多数实干型、经验型干部对机构改革工作产生消极抵触情绪，对工作失去激情。
3.念旧思想增强。受工作惯性心理的影响，多数干部在面临机构改革或人员分流时，都会对原单位或原有工作带有感情，不愿离开或难以割舍。总认为在原单位干部之间彼此熟悉、相处比较容易，对原有的工作轻车熟路，做起来平稳、轻松。而到了新的工作单位从事新的工作一切将从零开始，无形中增加了工作的难度。致使少数干部在面临机构改革时，畏难情绪加重，念旧思想加剧，甚至反对改革。
4.失落感增强。从心理上最难接受乡镇机构改革的是那些农村工作经验丰富、调解矛盾能力强，但缺乏新知识、新技术的45—55岁之间的老同志，他们工龄普遍在20—30年左右，面对改革普遍存在“退休有些早，学知识、学技术又有些迟”的焦虑心理，为党奉献这么多年，如今却面临机构改革、甚至会被分流或下岗，感到委屈和无奈的同时，表现出更多的是强烈的失落感。
5.忧虑思想增强。少数自信心不强的乡镇干部，特别是35—45岁之间的干部，年龄接近中年且家庭负担繁重，最担心的是分流或下岗后不适应新的环境或难以找到如意的工作，甚至担心失去经济来源和稳定的工资收入，从而造成生活困难。这些人对机构改革较为反感，对未来持有忧虑态度，甚至感到前途迷茫、仕途无望。
6.怀疑心理增强。受社会上一些不良风气的影响，部分乡镇干部怀疑机构改革过程中少数领导会中饱私囊、营私舞弊、“暗箱操作”，担心改革存在裙带关系、非政策倾斜、照顾等不公平、不公正或不公开的现象，甚至认为少数人会通过走后门、拉关系，再次获得如意岗位。这些因素的影响，导致部分乡镇干部对机构改革产生抵制、怀疑心理。
二、有效平息乡镇干部思想波动的对策及建议
1.谈话沟通，政策宣传到位。首先成立机构改革领导小组，明确各成员部门的工作职责，构建“统一领导、分工协作、共同参与”的工作网络。在此基础上，由县委分管领导、县处级包联领导和主管部门带头深入乡镇，针对改革期间乡镇干部可能出现的问题，以乡镇为单位全面开展思想动员和谈心谈话，进行思想疏导，把机构改革的目的、意义和趋势讲透讲明、宣传到位，使乡镇干部对机构改革的背景、目的、意义、程序、相关政策措施有正确认识，引导他们自觉维护工作大局，确保机构改革顺利进行。改革过程中，要把稳定干部情绪、统一干群思想贯穿于工作始终。
2.深入调研，方案制定到位。把深入基层调研、广泛征求群众意见作为机构改革的基础工作。抽调人员组成调研组，深入基层详细调查掌握各乡镇的机构编制和经济社会发展现状，围绕乡镇职能转变、事业站所整合、人员分流等问题，广泛听取乡镇主要领导、村干部、村民代表、县直有关主管部门负责人的意见、建议，摸清底数、查明情况。在此基础上，反复召开会议汇总研究，制定出台涵盖机构改革各个方面的实施方案，对乡镇的布局调整和机构改革政策、措施实行理性定位、科学决策。也可以利用信息网络平台或组织人员赴其他试点地区调研，借鉴外地经验，确保方案实施后失误降到最低、影响降到最小、问题出现最少。
3.严明纪律，工作监督到位。机构改革工作涉及到乡镇干部的切身利益，事关基层政权稳定和社会和谐。为此，要把严肃执行组织纪律、政治纪律、工作纪律以及机构改革政策作为一项关键工作，确保乡镇干部在机构改革期间人心不散，秩序不乱，热情不减，国有资产不流失。改革过程中，可以专门成立乡镇经济责任审计、国有资产清理登记领导小组，深入乡镇开展领导干部任期责任审计、国有资产清理登记，明确债权债务，并把不出现新增债务及国有资产流失，作为干部调整任用的主要依据。通过清查资产，禁止各乡镇在合并前变卖处置国有资产、单位和个人私分、侵占或擅自转让、调换国有资产，坚决避免因国有资产流失而造成不良社会影响。领导干部任期经济责任审计，重点审计各乡镇机关财政财务收支和资产管理情况，加大对领导干部的监督力度，给群众一个明白，还干部一个清白。改革过程中，县纪检委要全程监督，确保工作依法有序开展。
一、工作运行情况
党政机关的主要工作任务是经济建设、社会事业发展和社会治安稳定等。经常性工作主要是农村产业结构调整、计划生育等。季节性工作多是些临时性中心工作。开展工作的方式及方法，主要采取目标管理责任制每逢中心工作多采用集中人力、财力统一作战的办法进行。事业单位的工作职责主要任务是农业技术服务、文化传播、村镇规划建设和计划生育技术服务等；开展工作的方法和途径是根据年初定岗、定责，实行目标化管理，各自开展日常性工作。
每年检查评比项目主要有项，一票否决项目项，签订责任书项目有计划生育、文化宣传。农村及农业化社会化服务体系的建设和运行情况平稳。
二、管理体制改革和机构改革存在的主要问题
（一）在管理体制和功能定位中存在的主要问题有三个方面：一是管理体制不够完善、不够科学，乡政府人员逐年增加，财政支出大，财政负担不堪重负。二是个别部门不能很好的自我定位，以致于工作效率低下，作风不够优良。三是乡直机关部门与乡政府之间的职责与工作分工的关系不够理顺，事权划分和职能界定需进一步明晰。
（二）在机构设置中存在的问题主要是机构臃肿、超编人员多，长期出现人浮于事的现象，严重影响干部职工积极性。
（三）机构改革难点和存在的主要问题：一是机构改革需分流一大批干部，如按照既定编制数定员，由于农村工作事务繁杂，会出现人手不足的现象。二是分流干部渠道不畅，乡政府组织人事部门为拓展干部分流出路而犯愁。三是对分流下岗干部工资、生活支出安排，乡政府无实力；政府机构改革无政策依据；四是界定什么样的干部、什么时间参加工作的干部属分流之列需上级出台相关政策。五是如机构改革措施配套、改革不深入、不稳妥推进，势必会引起一部分下岗干部思想不稳定而发生不可预测的事件。
三、对乡镇管理体和机构改革的意见和建议
⒈机构改革必须抓住转变职能这一关键环节。
这是机构改革中的一个根本问题，也是精简机构和人员的依据。一是政府部门要适应发展社会主义市场经济的客观要求，切实从思想观念上把过去管理产品经济的那一套老规距、老办法转到宏观的要管住，微观的要放开的新的政府运行机制上来。三是转变职能要同下放权力有机结合起来，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的独立法人。
⒉理顺关系是机构改革和行政管理体制改革的重要内容之一。
理顺关系主是理顺“纵”向（上下级政府职权）和“横”向（同级政府部门之间的职权）的关系。乡机构改革，一是要理顺县政府与乡政府的关系，要合理划分事权，界定职能。二是要理顺同级政府各工作部门之间的职责与工作分工的关系。
⒊县乡机构改革应统筹规划，根据不同的特点提出不同的改革思路和框架。
县和乡在管理职能发展重点上区别很大，各不相同，所以在乡机构改革当中，要因地制宜，不能搞一个模式。要根据各乡镇不同特点提出不同的改革思路、机构设置框架和编制标准。
⒋机构改革要上下同步。
这是率先进行乡镇机构改革所得出的一条重要经验。在下改上，不改的情况下，由于受到旧的管理体制和传统的管理方法的制约。改革遭到来自条条等方面的冲击，步履维艰，机构改革要上下同步进行比较好。
⒌应采取试点的办法逐步推开。
机构改革是一项系统工程，需要总结积累一定的经验，逐步推开。对于试点单位应给予一定的优惠政策，同时，对于试点单位机构改革遇到的困难和问题，要及时帮助解决。因此，出台优惠政策，使之在改革中大胆探索、大胆试验，不断把改革推向前进。
⒍机构改革必须与干部人事制度改革相配套。
干部人事制度改革是机构改革最重要的配套措施，两者不能脱离，否则，机构改革很难奏效。因此，在机构改革中，要特别注意与干部人事制度改革的配套问题。
⒎乡镇编制和人员管理要科学。
通过乡镇机构改革，并依照上级审批核定的人员编制，做到增人不增编，减人不减编，打破编制终身制，实行动态化管理。其工资发放实行县财政统一管理，年度包干制。
县委、县政府：
我们*镇在全面实施乡镇机构改革中，为推动乡镇事业单位人事制度的改革,在干部职工心理承爱能力有限的情况下，不等不靠，克服困难，积极探索，认真推行了乡镇事业单位人员聘用制。截止到20*年*月*日，我镇家事业单位全面实行了聘用制，2*乡镇事业单位职工竟聘上岗并与本单位签订了聘用合同。顺利完成了单位、人事改革的任务。现就我镇事业单位机构改革的基本情况，向县委、县政府总结报告。
一、主要做法
在推行乡镇事业单位改革工作中，我们本着先易后难，逐步到位，积极稳妥的工作思路，坚持民主、公开、公正、公平的原则，政事、事企分开的原则；精简、统一、效能的原则；建设和社会事业协调发展的原则；人员坚持分流因地制宜，广开渠道思想疏导核政策引导相结合的原则。认真实践，不断总结完善，保证了事业单位机构改革的平稳推行。
1加强领导，保证事业改革顺利进行。为确保本次事业单位机构改革的顺利进行，我们成立了以党委书记曹喜元同志为主的事，党政领导为组员的事业单位机构改革领导小组。经党政联席会集体研究拿出*镇事业单位机构改革的实施方案。为全镇铺开事业单位机构改革做好基础。2、抓住机遇，推行乡镇事业单位机构改革。截止20*年年底，我镇事业单位机构改革全面启动前，由于我镇严格控制事业单位用人的标准，使全镇各站所人员编制控制在19*年县编委核编时的*，*单位。这也就为*事业单位改革创造了良好的外部条件，今年到现在为止通过调整部局、精简机构和人员，优化组织结构，对职能弱化、经济和社会效益低下的事业单位予以撤消，对业务相似、职能相近的“七站八所”在统筹规划的基础上进行合并，大力精简事业单位机构，按照“减人、减事、减支”的原则，按县编委的要求重新核定了我镇事业单位人员编制。通过改革，事业单位由改革前的平均*左右减少到*，全镇共减少*单位，人员由*精简到*。
3、周密计划，精心组织实施。事业单位人事制度改革的重点和难点之一是推行干部竞聘上岗。多年来对这件事说的多，做得少，更没有经验。为了把事业改革推行好，我镇按照县人事局改革指导意见周密计划，精心组织。分二步进行，第一步先组织全体事业干部竞争上岗。我镇事业单位人员精简率在3*左右，因此人员竞争上岗十分激烈。在组织竞争上岗过程中我镇都严格按照公开报名、资格审查、文化考试、民主测评、组织考核等程序进行。做到公开、公正，上岗合理，下岗服气；第二步对竞争上岗胜出人员实行聘用制。在我镇事业单位人员聘用过程中，我们严格按照国家人事制度改革政策，省、市、县的改革办法，结合实际，制定具体的竞争的办法和细则，对竞聘程序、竞聘合同、岗位职责等作出了明确的规定。
4、强化监督，实际阳光操作。在乡镇事业单位人员竞岗、聘用工作中，我们始终坚持了四严五公的原则，即严格程序、严格条件、严格纪律、严格政策，公开、公正、公平、公论、公示，实行阳光操作。在竞岗、聘用过程中，一方面请镇纪检人员、镇人大代表、全体机关干部对竞聘人员的考试考核、民主测评、决定等环节进行全程监督，增强工作透明度；另一方面，坚持公示制度，竞聘人员的名单向社会公示；考试考核的情况向社会公示；民主测评情况向社会公示；拟聘人员及岗位职责向社会公示，接受广大群众监督，做到公平、公正。
5、坚持无情分流，有情操作。由于我镇事业单位未聘人员较多，安置难度大，从本镇实际情况出发，对未聘人员坚持无情分流，有情操作，探索了多渠道、多途径安置乡镇事业单位示聘人员的办法。对符合退休条件的及时办理退休手续；未聘或与单位解除人事（劳动）关系人员，从事经营性活动享受企业下岗失业人员有关减免税金和行政性收费等优惠扶持政策，有关政策按《关于贯彻落实下岗企业人员就业和再就业收费优惠政策的通知》精神办理；对从事开发荒山、荒水、荒地、荒滩，发展养殖业、种植业的，3年内免征农业税；对领办、创办企业和经济褓的享受国家和省关于新办企业减免企业所得税的各项税收优惠政策；落聘后的选聘合同制干部，由政府与其办理解聘手续，按辽人发18号文件规定，落实待遇对辞职人员。目前全镇申请退休*，分流安置乡镇事业单位未聘人员人，没有出现严重事故和越级上访事件，从而保障了事业单位机构改革的平稳实施。
二、主要成效
通过近三年的努力，一个星期的超作，我镇事业单位机构改革基本结束。归纳起来，我镇的事业单位机构改革将给干部职工带来6种新的变化。
1、减人增效。乡镇站所合并，改变了过去7站8所的老局面，改变过去有职无人，人浮于事、机构臃肿的局面。同时财政减少人员开资，也减轻了负担。同时多个单位业务将同时由*或几人担任。这样人的积极性也被极大调动起来，增加了工作量也提高了效率。
2、转变职能。农口站的合并，也使过去农村事业单位的职能发生了转变。由经营管理转变为服务管理，使经营与行政指导脱钩，职能变为单纯的涉农服务职能。
3、转变思想观念。乡镇事业单位实行改革后，经过竞聘上岗的单位职工从过去传统观念的“单位人”变为新型的“社会人”，从过去的“要我学，要”转变为“我要学，我要干”，制度改变，观念更新。在全镇广大事业单位职工中已形成了“今天工作不努力，明天努力找工作”的共识，思想观念和精神面貌将发生新的变化。
4、创新用人机制。乡镇事业单位聘用制的建立，以及公开考试择优聘用、竞争上岗、民主测评等用人制度的实行，彻底改变了旧的事业单位用人机制，加快了事业单位职工由“身份管理向岗位管理”转变，由行政任用关系向聘用关系转变，由“固定人”向“合同人”转变，职工对单位的依赖关系被打破，工作和职务的终身制被打破，聘用制度的推行和完善，促使乡镇事业单位逐步建立起不断竞争和持续激励的用人机制。
5、转变工作作风。这次乡镇事业单位机构改革，是一次影响大，震动大，涉及面广的改革，一方面强烈冲击了“铁饭碗”和“官本位”意识，另一方面强化了上岗人员的责任感和危机感。全镇事业单位上岗人员通过竞聘上岗后，工作责任心一定会大大增强，工作作风必将明显转变，主动做好本职工作，深入下去为群众办实事、办好事，解忧排难。
__镇位于浏阳北区，面积117.4平方公里，现辖12个行政村（居）， 12539户，人口4.6万。境内土壤肥沃，水系发达，生态环境优美，旅游资源丰富。20__年全镇实现工农业总产值3.2亿元，完成财政收入520万元，农民人均纯收入达到5400元。目前，该镇行政在编人员38人，其中党政班子成员10人，占26%，事业单位在编人员63人。
二、职能配置和运作情况
1、职能由“领导”向“服务”转变。随着市场经济的发展，基层政府直接管理经济的职能已经不能适应市场规律的要求，应该实现从“领导农民”向“服务农民”的观念转变，把构建服务型与公共型基层政府作为乡镇政府机构改革的全新目标。乡镇体制建立以后，尽管机构和人员数量一直严格控制，但事实却存在着“编制数量控制了，干事人员减少了”的怪现象。目前，乡镇政权的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。人们习惯将乡镇党委、乡镇人大、乡镇政府称为乡镇的“三大班子”。乡镇政府的机构设置和人员编制至今没有法律规范，有很大的随意性。基层政府的机构与人员编制逐年变动。如在__镇就存在着国土资源所、农电站、畜牧兽医站等单位陆续收归市直管，人权、财权在市局，但服务的对象却仍然是基层，使一些工作人员对乡镇的管理、指导处于应付差事；另一方面，就是一些退居二线人员占用行政、事业单位编制，在__镇行政编制38人，退居二线的就有7人，占18 %。严重存在着“拿钱不干事，仍然占编制”。
2、突发事件应对能力不够。在一些重大事情面前，由于体制问题，一些站所人员由于人事管理权在上，业务安排一律由上面指挥，不服从乡镇统一指挥、调度。
3、服务职能配置混淆不清。目前机构设置中，部分单位职责不清导致履职不到位。在我镇行政单位编制中的经济发展办，许多工作仅靠三个人是难以完成的，许多业务不是一个部门就可以完成的，结果使其成为“虚设机构”。如此等等现象的存在，严重制约和影响农村经济发展和社会主义新农村建设的进程。
三、机构编制人员配备及建议
乡镇政府是基层政府的一个级次或组成部分，作为联系“三农”最为密切的基层政府，其职能转变，不仅仅是经济文化水平发展到一定阶段的内在要求，也是建设社会主义新农村战略实施的要求。为广大农民提供公共产品，全面推进农村公共事业的发展，将成为新时期基层政府工作的重点。
1、为了推动基层政府转变职能，必须推进以撤改为主要内容的乡镇政府机构改革。乡镇政府机构改革要分类实施，分步骤推进，同时完善配套改革。目前，根据工作需要、农民需要和服务需要，要将一些农机、农技、畜牧、市场经济管理人才，通过各种手续、程序层层选拔到乡镇来，充实一批、淘汰一批；如要加强对文化、卫生、环保、为民服务中心、公益性管理与服务等机构在乡镇的设置。
2、乡镇政府职能转变应该按照基层政府职能的重新定位而进行，服务型与公共型政府是市场经济发展对基层政府的本质要求，基层政府直接管理经济的职能已经不能适应市场经济发展的要求。
3、农村经济合作组织是乡镇政府机构改革后为“三农”服务的重要组织形式，必须依法支持与推动农村及农民建立农合组织，把农合组织打造为激发农民积极性与创造性的平台，为此，要求政策允许并保证生产以外的其它农业生产环节对农合组织开放，尤其是要支持农合组织在农村公用事业中发挥积极作用。
4、在乡镇政府职能转变及机构改革中，要赋予基层政府更多的社会政治职能，把更多的经济职能交给市场。为此，必须实行基层政府行为与农民行为的区别。基层政府要尊重农民主人地位，确立“为农民服务”的执政理念，随着基层政府职能的转变，农合组织成为乡镇政府机构改革后为农民服务的重要组织形式。
5、实行定期和不定期对现有乡镇行政事业单位人员进行考核、考试，避免“一朝进机关，永远铁饭碗”。具体考核办法由市、乡镇拿出详细的考核办法，由组织、人事部门具体实施。真正形成“能者上、平者让、庸者下”的用人机制，调动乡镇干部工作、学习的积极性，真正把权利交给自己的服务对象---群众。
6、为了控制人员编制膨胀，要建立机构编制、组织、人事、财政等部门相互制约和相互配合的有效机制；没有配套的财政改革，撤改后的乡镇机构也难以运行。
一、假法人的存在形式及形成原因
所谓“假法人”，即指不具备独立法人资格和不能独立承担民事责任的法人。狭义理解，就是没有独立管理能力和没有独立收入支出权力的事业单位法人。目前，我县事业单位假法人的存在有几种形式。一种是确认了法人资格，办理了法人登记手续，而实际上并不完全具备法人条件的事业单位。这种形式的假法人主要存在于乡镇的“七站八所”。其形成原因：一是盲目追求过渡率。乡镇的“七站八所”大多数资金不足、人员不够、财务不独立，在非法人过渡为法人的工作中，因放宽过渡条件，为不具备法人条件的事业单位办理了法人登记，颁发了法人证书，人为地造成了假法人的存在。二是机构改革不到位。按照批复的上一轮乡镇机构改革方案的规定，乡镇事业单位均应综合设置，如将涉农的农技站、农机站、畜牧水产站合并组建为农业服务站，广播电视站与文化站合并组建为文化广播电视站等。但因机构改革未完全实施到位，应撤并的机构未撤并，新组建的机构也未真正运行，不具备法人条件的假法人问题仍然没有得到很好的解决。另一种是指完全具备法人条件，办理了法人登记手续，只履行法人义务而不完全享有法人权力的事业单位。这种形式的假法人主要存在于县直机关的直属事业单位。形成的主要原因：一是管理体制的问题。事业单位取得法人资格，实行法人登记后，应享有充分的自。按有关法律法规规定，主管部门对事业单位法人的监管主要是两个方面，（一）监管法定代表人，（二）监管国有资产。然而，受计划经济的影响和利益的驱动，主管部门对事业单位的管理仍然沿袭过去的老办法，将事业单位的人、财、物、事权紧抓不放，严重制约了事业单位的自身发展，影响事业单位面向社会、走向市场的进程。二是因行政机关行政编制不足而设立的事业单位，用事业编制补充行政编制。第三种是事业单位对自身定性不准造成的。有些事业单位认为自己不是一个独立的法人单位，也不向主管部门和编制部门争取，始终把自己摆在行政主管部门的一个股室位置，不但不能独立支配人、财、物，甚至连业务工作都与主管部门分不开，基本上不能以本单位的名义开展业务活动。第四种是因职能弱化造成的。有些事业单位（如农科所、烟科所、林场、果场、渔场等）没有完全按“三定”方案规定的职能职责办事，没有完全履行自己的职能职责，有些事业单位甚至把属于自己的职能人为地减少，造成职能的弱化。
二、假法人存在的弊端
事业单位假法人存在的弊端较多，据调查，主要有以下几个方面：
一、不利于事业单位的发展。假法人现象的存在严重制约了事业单位的健康发展，束缚了事业单位的发展步伐。长期下去，会导致事业单位本身职能弱化，甚至丧失全部职能。
二、不能适应上级关于事业单位机构改革的精神。早在1996年，中办、国办转发了《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发[1996]17号）。其核心内容是：主管部门对事业单位的管理要由微观转向宏观，事业单位要离开主管部门的襁褓，进入社会、走向市场，实现自我约束和自我发展，从党政机关的附属物，转变成为社会发展主体。而现实情况是，部分事业单位仍是党政机关的附属物，人、财、物、事权都由主管部门支配。
三、影响事业单位登记管理制度的严格执行。比如说，事业单位到登记管理机关办理设立登记手续时，不是独立的法人，开办资金不好确定；登记管理机关催促有些事业单位法人年审时，这些事业单位法人认为，不是独立的法人，就不用年审；就是进行年审，对其开展业务活动情况和经费收支情况也不好审验。
四、承担民事责任的能力弱化。假法人事业单位一旦出现问题，大多数主管部门比较消极，不愿管，少数主管部门采取不管的态度。而假法人事业单位又无能力管。这样一来，对社会造成一定的负面影响，对当事人造成一定的经济损失，对事业单位的信誉度也大打折扣。
三、消除假法人的对策
一是要进一步深化乡镇机构改革。要以农村税费改革和乡镇机构改革为契机，理顺乡镇的管理体制，合理设置乡镇的事业单位。要撤消一批职能弱化、无服务、无工作任务的站所，如劳动服务站、企业办等；合并一批职能相近或业务交叉的站所，如农机站、农技站、畜牧水产站等。对撤销合并的站所，收缴其印章和法人证书，注销其法人登记；对新成立的站所办理法人登记，核发法人证书；对确需保留而又不具备法人条件的站所，可采取按片设置总站的办法设置，总站作为法人，办理法人登记，乡镇的相关站所可作为总站的分支机构。要通过乡镇机构改革使乡镇的站所真正成为独立的事业单位法人。
二是要改变对事业单位的管理体制和管理方式，还权于事业单位。主管部门要将主要精力放在对事业单位法定代表人和国有资产的监管上，确保国有资产保值、增值，确保事业单位正常运转。要将人、财、物、事权还给事业单位，使事业单位成为真正独立的法人单位。
**旅游经济特区党委、政府,各乡镇办事处党委,各乡镇人民政府、办事处、管理处、管理区、市纪委、市人武部党委,市直机关党委,市委各部委,市级国家机关各办委局及各人民团体:
我市自**年开展机构改革以来,各项工作进展顺利,党的领导得到进一步加强和改善,政府职能得到进一步转变,基本形成了各地各部门关系协调,职责清晰,结构和人员编制精干,工作效率高的格局,取得了预期的效果。但是,机构改革后仍有一些部门要求提高机构规格、增设内设机构、增加人员编制和领导职数,个别部门甚至违反机构改革规定,擅自增加机构,增加人员和领导职数,这些现象必须引起高度重视。为了防止已经精简的机构重新膨胀,巩固我市来之不易的改革成果,经市委、市政府研究同意,现就严格控制机构编制和职位职数的有关事项通知如下：
一、坚决执行市委、市政府批准的有关"三定"方案。经市委、市政府批准的市直党政群机关和直属事业单位的"三定"方案,具有强制性效力,各地各部门必须严格按照规定执行。未经市委、市政府批准,任何部门不得自行调整“三定”方案中关于主要职责、内设机构、人员编制和领导职数的规定。违反有关规定,擅自增设机构和增加人员编制的单位或部门,要立即纠正。
二、强化机构编制和职位职数管理。要按照十堰市委办公室、十堰市政府办公室[2003]16号文件精神，“做到只有在机构编制部门按照权限审核同意设置的机构和审批的编制范围内,组织人事部门才能配备人员,核定工资；财政部门才能列人财政预算范围并核发经费;银行才能给予开设账户并发放工资。”相关部门要加强协调,严格按工作程序办事,杜绝违反机构编制和职位职数管理的现象。强化职位职数管理意识,按照规定的职位设置和干部职数配备干部,不得在职位设置和职数规定之外呈报或任用干部。确需充实力量的领导班子由组织部门从超职数的单位和年轻干部中统筹安排。
三、认真做好定岗到人并全面推行机构编制管理簿卡制度。各行政事业单位要按照定编数额定岗到人,并在本单位予以公示。市机构编制部门要全面推行机构编制管理薄卡制度,对全市所有行政事业单位的编内人员实行一人一卡,人员调动时卡随人走,并及时办理进(出)编手续。党政群机关对行政编制、事业编制、老干部服务编制、档案管理编制、工勤编制实行分类管理,不能混编混岗,对财政供养人员和离退休人员以及离岗退养人员要建立人员名册。今年是党政机构改革三年分流到位的最后一年,组织人事部门要进一步做好人员分流工作,推动机构改革健康有序进行;市委督查室、市政府督查室和组织人事部门要加大检查督办力度,及时纠正违反机构改革规定的不良倾向,狠抓各项工作的落实,确保全面完成我市机构改革各项任务。
严把五关着力加强领导班子能力建设
科左后旗以苏木乡镇换届和机构改革为契机，以选优配强领导干部和领导班子为出发点，严把“五关”，着力加强领导班子执政能力建设。
一是严把推荐关。按照《干部任用条例》、《干部工作五卡制》、《推荐领导干部责任追究制》要求，通过年度工作实绩考察推荐、领导干部署名推荐、谈话推荐、组织推荐、群众推荐、个人自荐等多种形式，扩大民主渠道，拓宽选人用人视野，把好推荐入口关。年初，在全旗科级以上干部大会上对12个新成立的苏木镇党政正职进行民主推荐，参加推荐共计415人，在社会上产生积极的影响。二是严把考察关。后旗在总结历年考察工作的基础上，进一步量化管理、细化打分，客观公正评价干部。2006年涉及到苏木乡镇机构改革，旗委高度重视此项工作，由旗委常委领导带队，并对考察组成员进行业务培训，提出纪律要求，为确保考察工作圆满完成提供组织保障。据统计，对全旗27个苏木乡镇（场）领导班子的168名副科级以上领导干部进行了全面考察。共填写测评票2355张，个别谈话942人，查阅资料1783份。向分管领导、纪检监察部门、涉农部门及有关方面代表征求意见83份，实地查看36处。通过细致入微的考察，对每名干部都有了更具体准确的把握，为选拔任用干部提供了可靠依据。三是严把培训关。旗委组织部在采取“请进来教，派出去学，走出去看”的干部教育培训方式的基础上，提出“菜单”式培训方法，因人而异为领导干部提供业务和理论知识培训服务。这次调整苏木乡镇干部，认真审查干部培训登记卡，合格率达到100%。四是严把结构关。这次机构改革调整干部共涉及237人。调整后，新一届苏木镇党政领导班子平均年龄40.15岁，比上届下降了1.7岁；大专以上学历68人，占领导总数的79.1%，比调整前增加8.1个百分点；少数民族74人，占总数的86%；有7个苏木镇配备女干部；2个苏木镇领导班子中配备了党外干部;30岁以下干部5名，占总数的5.8%。在调整中，着重考虑了干部素质能力、气质搭配、专业结构上的优势互补和年龄上的梯次配备等特点。五是严把票决关。对这次结合乡镇机构改革中涉及调整的180名干部，进行了常委会票决，对24名乡镇党政正职实行了全委会票决。
中国行政管理体制改革的内容比较丰富而庞杂，是一项复杂的系统工程。从总体上看，主要涉及到政府职能、机构设置、政府管理和政府监督等方面的问题。
（一）政府职能问题
政府职能是行政管理体制改革的核心问题，也是当今世界各国政府共同面临的问题。中国政府在转变职能方面必须围绕“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面，抓好以下几项工作：
1.建立良好的法治环境。要通过加强法制建设，制定和完善各种法律、规章和制度，严格规范行政权和行政行为，使政府能够依法履行各项职能，包括依法规范市场主体的行为，依法维护公平竞争的市场秩序，依法保护人民群众各方面的权益，依法协调各种利益关系，依法打击各种违法犯罪行为等，确保行政管理体制在法制的轨道上运行。
2.创造稳定的经济社会环境。稳定是经济社会发展的重要前提。只有创造良好的宏观经济环境和社会发展环境，才能使投资者和消费者保持良好的心理预期，促进投资和消费健康发展。这就要求各级政府必须转变思想观念，创新管理方式，综合运用法律、经济手段和必要的行政手段，保持经济平稳发展，促进社会不断进步。
3.保护好环境和生态。要坚持以人为本的理念，全面实施可持续发展战略，为人的生存和发展提供良好、持久、和谐的环境与条件。这是各级政府必须切实负起的责任。从各国发展经验看，在经济高速增长时期往往忽视环境和生态保护，造成长期的严重后果。我们决不能走先污染破坏再治理恢复的老路。我们已经有过这方面的教训。
4.努力提供高效优质的公共服务。要按照建设服务型政府的要求，把提供人民群众必需的公共服务作为政府职能转变的切入点。通过制度和政策安排，合理调节收入分配关系，努力缩小贫富差距，保护不同群体的合法权益和创造力，切实维护社会的公平正义。特别要着力为城乡低收入群体提供必要的社会保障、教育、医疗等方面的公共服务，保障他们的基本生活，帮助他们提高自身发展能力。
（二）政府机构改革问题
1.乡镇机构改革。乡镇政府是中国的基层政权组织。改革开放以来，已经进行了三次全国范围的乡镇机构改革。2004年在农村税费改革的基础上，进行了乡镇机构改革的试点。推进乡镇机构改革是巩固农村税费改革成果，从源头上和制度上防止农民负担反弹的一项根本措施。要从完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、建设社会主义新农村、构建和谐社会的要求出发，思考和明确乡镇政府的主要职能。
对于乡镇政府的机构设置不能有太高要求，就是五年内乡镇机构编制不要增加。可以减，不能增，控制住规模。乡镇事业站所改革问题，七站八所，主要强调的是分类管理。要区分公益性事业和经营性事业，提高公共服务资源的利用效率。
2.事业单位改革。事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。十六大已经明确指出，要按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制。五中全会又进一步提出，要分类推进事业单位改革。
（三）关于完善决策、管理机制和建设法治政府等问题
1.进一步完善科学民主决策机制。决策是政府管理的基本活动之一，正确决策是做好各项工作的前提。政府决策必须坚持民主和集中的统一，坚持原则性、系统性、预见性和创造性的统一。进一步完善科学民主决策机制，当前要着力健全五项制度：一是重大决策的调查研究制度，二是重大事项的集体决策制度，三是重大决策的事项听证和公示制度，四是重大决策的事项专家咨询评估制度，五是决策的责任制和责任追究制度。要通过健全有效的制度，确保各项决策的民主性、科学性和公开性，确保各项决策真正符合经济社会发展实际，确保各项决策真正落到实处。
2.进一步推进政府管理创新。政府管理创新，重点要抓好以下三个方面的工作：要继续深化行政审批制度改革。深化行政审批制度改革，必须与贯彻实施行政许可法和治理商业贿赂结合起来，通过建立完善的制度和有效的监督机制，坚决防止和抵御商业贿赂渗透到政府系统。要按照“巩固成果、防止反弹，突出重点、明确任务，措施配套、深入推进”的总体要求，把取消、调整和保留的行政许可项目和非行政许可审批项目落实到位，尤其要切实加强后续监管工作；对保留的项目要进一步清理和规范，确保行政许可法的有关规定落到实处。
3.进一步推进法治政府的建设。建设法治政府既是行政管理体制改革的重要目标，也是巩固行政管理体制改革成果的客观要求。要按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，着力把握好两点：一是进一步完善行政执法体制。要按照建设法治政府的要求，通过法律形式明确政府职能，健全各项制度，加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制，保证各级行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，从体制上解决多头执法、重复执法、交叉执法、执法效率不高的问题。二是加强依法行政的制度建设。健全推进依法行政的责任制，要明确各级行政首长作为本地区、本部门依法行政工作第一责任人，全面落实纲要各项要求的具体职责；健全行政决策监督和责任追究制度，明确决策权限，完善并严格执行行政决策程序，确保依法决策；认真实行行政复议制度，坚决依法受理行政复议，坚决撤销或变更违法或者不当的行政决定；完善规章和规范性文件的备案审查制度，及时修订或废止不符合备案要求的法规、规章和规范性文件。
4.关于政府绩效评估问题。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。我们必须着眼于建立一套符合科学发展观要求、具有中国特色而又行之有效的政府绩效评估体系。当前，要重点把握并研究解决三个问题：一是要按照贯彻落实科学发展观和加强和谐社会建设要求，明确绩效评估的具体内容，设计既科学合理、又简便易行的评估指标体系，建立针对不同部门、不同岗位人员的绩效评估标准。二是坚持把群众公认作为政府绩效评估的根本原则，同时处理好上级评估、同级党委和人大评估、政府自己评估与群众评估之间的关系，处理好对公务员个人绩效评估中行政领导与群众评议之间的关系。三是努力提高绩效评估的准确性、公正性、有效性，把绩效评估的结果与行政问责制和公务员的选拔任用、升降去留、奖励惩戒和改进工作有机地结合起来，形成正确的导向和良好的政风。
5.关于施政理念问题。全心全意为人民服务，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，是我们深化行政管理体制改革的根本出发点和落脚点。深化行政管理体制改革，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。要始终坚持人民的利益高于一切，把更多的时间和精力用在帮助人民群众解决实际问题上，把更多的财力和物力用在经济社会协调发展、努力提高人民生活水平上；要善于尊重人民群众的首创精神，善于依靠广大人民群众的智慧解决发展中的各种矛盾和问题，善于依靠人民群众的力量实现发展目标，善于在基层群众的实践中总结发展的规律；要把维护社会公平放到更加突出的位置，把公平正义作为执政的核心价值、理念和基本原则，努力营造公平公正的社会环境，让广大人民群众都能享受到改革发展的成果。
二、深化行政管理体制改革应处理好的若干关系
1.继承与创新的关系。深化行政管理体制改革，必须坚持阶段性和连续性的统一，认真吸取过去的好做法、好经验。同时，要根据新形势、新任务的要求，认真研究在行政管理方面出现的新情况、新问题，坚持与时俱进、开拓创新，积极探索加强行政管理的新理念、新思路、新方法、新途径，不断提高政府的管理能力和管理水平。
2.行政管理体制改革与政府机构改革的关系。长期以来，对行政管理体制改革的认识有一个误区，就是把政府机构改革等同于行政管理体制改革。实际上，行政管理体制改革概念要广泛得多得多。往往一谈到行政管理体制改革，首先考虑的就是撤并机构、精减人员。这种认识是片面的、不准确的。行政管理体制改革包括多方面的内容，政府机构改革仅仅是其中的一个方面。我们要把机构改革放在行政管理体制改革的大局中去谋划、去推动。另一方面，在部署行政管理体制改革的同时，必须深入研究政府的职能和组织结构。只有这样，才能增强改革的针对性、有效性和科学性。
3.改革力度与社会可承受程度的关系。行政管理体制改革是各项改革的联结点和交汇点，必然触及深层次的社会问题和社会矛盾，触及错综复杂的利益关系和利益格局的调整，也会关系到广大机关和事业单位工作人员的切身利益，处理不好将直接影响到经济发展和社会稳定。在改革的过程中，一定要坚持积极稳妥、循序渐进的原则，既要抓住机遇、大胆推进，又要充分考虑各个方面的承受能力；既要确保改革取得实实在在的成效，又要保证经济社会正常运行。
4.借鉴国外经验与立足国情的关系。在工作中，我们要善于学习和借鉴国外的成功经验和做法，把世界各国的先进科学技术、优秀的文化和具有普遍性的经济和行政管理的经验学到手。但是也不能盲目的不加思考的照抄照搬。对外国的行政管理理论和做法，我们要认真地进行分析，不要一概排斥，也不要照单全收。关键是要下决心深入实际调查研究，多分析多思考。归根结底，必须立足当代国情，立足世界，推动中国特色社会主义国家的行政管理体制改革。
