时间：2023-06-07 09:14:36
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇关于三农问题的论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：农业经济 科技现代化 协调发展
就目前的社会发展来看，处于多数的还是从事农业的人口。那么，如何带动农业发展，提高农村经济就成了目前农业人士所面对的首要问题。
一、对农业经济发展存在的问题进行探讨
1 “三农”问题。所谓的“三农”包括农村、农业和农民。“三农问题”就是指发展农村、研究农业、帮助农民的问题。“三农问题”的目的在于加快农村发展，提高农业产量，增加农民稳定收入。
当前的局面是在农村、农业和农民之间存在着一定使其不能和谐的因素。当然，“三农”问题也是我国农业实施经济化管理，加速农村经济现代化发展的重要基础。然而，人们总会在潜移默化的歪曲“三农”问题面临的局面，有的人认为只要目前粮食基础够就实现了农村的稳步发展。其实，这已经偏离了问题的核心。“三农问题”是保证我国农业经济建设协调发展，实现小康社会的重要因素。因此，“三农”问题的解决是我国目前发展所应面对的重要问题。
2 种植业获益偏低。长时间来说，种植行业一直是一个收入低下的行业。在农村，越来越多的人开始进城打工，究其原因就是因为种地的收入无法满足正常的生活。同时，由于社会发展而带来一系列物品的价格上浮也是造成农民感到困扰的原因之一。农业用种、施肥、浇水等都在不停地抬高价格。经过一年辛苦耕种，秋收后粮食产品的价格却没有相对上调，导致多数务农的人员并没有进城打工人员的经济回报高。极度打击了农民对种植行业的信心，使得更多的农民不想种地，选择进城打工。
3 社会对农业的关注不高。对农村开始实施经济化管理是广大农民针对目前农业现状悟出来的一条经济致富的现代化道路，也是调动农民重拾对土地种植的信心。从我国改革开放以来，农业就受到了不同程度的打压，针对目前社会的状况，怎样解决农民心里问题，增加粮食种植的经济收入就显现的尤为迫切。但是，社会并没有对这一观点予以更多的关注，对农业行业的投入依然相对于其他行业投入经济较低。所以，这就需要我国各层次政府针对一系列农业问题进行解决，加大农村的经济投入力度，各项利于农业生产的方针政策，使农村的发展更加的科学化。经济化，从而为农民营造出一个有利于生存的经济大环境。
4 农民的孩子“上学难”的问题。近年来，社会开始更多的关注农村的经济建设。报纸中报道的农民工治病难、买房难，农民工的孩子上学难等问题也应引起人们的关注。在一个偏僻的农村，几个村子中可能仅有一个小小的医疗诊所，里面的医疗设施不全，医疗药品价格高，医护人员少。从而使得农民开始不愿局限在自己的小山村，纷纷进城打工，改善居住环境。然而，进城打工的农民工也不是同城里人员同等待遇的。农民工在城里居住条件一般都很差，所做的工作也都是体力活，工资更是多数不能按时发放。农民工的孩子在城里入学也很困难。因此，就形成了一种农民工体力付出的多、居住环境差、生病没钱看、孩子无法正常上学的恶性循环。如何针对这些问题予以解决，就是当今人士都应共同思考的事情。
二、使农村经济加速现代化发展的方法
1 增强关于农业经济的管理办法。当今的和谐社会应该尊崇以人为本的原则，同步建设农村产业化发展，加强农业经济的管理办法。我们应该站在农民的角度去看问题，提高对“三农”的管理。利用先进的科学技术，领导农民进入现代化的社会，从而增加农民的经济收入。坚持可持续发展的道路，以城镇带动农村，实现农业与社会经济共同发展的目标。
2 增强建设农村经济实施队伍。要想增强农村的发展，我们应先提高农村中引领经济的领导队伍。就我国目前情况看，农业环境基本以小农经济为主。面对小农经济，我们不应该盲目地进行否定，而是从小农经济的特有点出发，调动农民对种植业的积极性，提高农业收入，进而保证农村经济的现代化发展。我们应该确立完善的农村经济实施队伍，以他们为榜样，切实可行的帮助农民翻身成为经济的主人。同时，乡镇干部也应该为农民起表率作用，将农民引领到致富的道路上。
3 加大农民收入情况，使农民没有后顾之忧。如何发展农村经济是构建社会主义和谐社会的主要问题之一。我们应该大力完善农业经济的发展，使其更加有条理，让农业发展有理可依，有据可查。让农民不再遵循旧方法进行生产建设，而是让现代化的经济所代替。我们也应呼吁社会的关注，结合政府出台的政策，解决农民工看病困难、收入低廉、住房条件差、下一代上学困难等问题，从而使农民可以更全身心的投入生产中，完善农村的改革建设，加速农村经济的发展。
一、必要性与紧迫性
农村中学教师队伍整体素质与城市有一定差距，这是不争的事实。而地理学科教师与城市相比，差距就更大，学历结构、职称结构、年龄结构都非常堪忧。据安徽省天长市对全市33所农村初中学校78名地理教师的调查，本科学历占6.4%，专科学历占79.5%，民办或临时教师占14.1%，其中本专科学历是地理专业的占47.4%；高级职称占5.1%，中级职称占25.6%，初级职称占35.9%，未评职称占19.2%；20～30岁占43.6%，30～45岁占33.4%，45～60岁占23%；地理教师90%以上兼带其它主科。笔者所在学校是西部一所农村中学，虽然是重庆市重点中学，但地理教师队伍仍然非常薄弱。全校共有初高中地理教师12名，高中7名为专职，初中5名全部为兼职；其中地理专业（本专科）毕业只有5名，初中地理教师没有任何1名毕业于地理专业；目前高级职称只有1名，中级职称只有4名，初级职称占8名。从以上数据可以看出，农村初中地理教师本科学历少、地理专业少、高中职称少、中青骨干少、专职教师少。
当代中国，“三农问题”关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。农村教育的问题一方面是“三农问题”的组成部分，另一方面也是解决“三农问题”的突破口之一。农村的人口、资源、环境问题非常突出，十报告指出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。地理科学在解决这些问题、实现这些目标上又显现出巨大优势，这就迫切需要使农村公民接受高水准的地理教育，提高其地理科学素养，以应对这些问题与挑战。农村中学学生主要是农村孩子，他们是农村的未来，其接受地理教育的状况一方面反映教育统筹城乡和科学发展情况，另一方面将在很大程度上影响新型城镇化与农业现代化进程，影响社会主义新农村建设、和谐社会建设乃至“中国梦”的实现。上述农村中学地理教师现状，无疑是不能胜任农村中学地理教育使命的。由此可见，农村中学地理教师通过走专业发展之路，提升农村中学地理教育水平，以适应社会发展的需要，其必要性与紧迫性不言而喻。在新课程背景下，广大农村中学地理教师的教育思想、教学理念、教学方法、教学能力、教学艺术更是需要得到及时更新和提高。已实施三年的“国培计划”有专门针对农村初中地理骨干教师的培训安排，也正是基于这样的必要性与紧迫性而设计。虽然有这样针对性的措施，但整个农村中学地理教师的专业发展还任重而道远，亟待相关部门重视和农村中学地理教师自身的努力。
二、强制性与自主性
农村中学地理教师的专业发展具有一定强制性。一是《教师法》第八条规定，教师有遵守宪法、法律和职业道德，为人师表的义务，有不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平的义务。这是从法律层面对教师的专业发展提出强制性要求，农村中学地理教师不得以任何理由而有任何特殊的对待。二是《义务教育法》规定，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育；依法实施义务教育的学校应按照规定标准完成教育教学任务，保证教育教学质量。要保证每个适龄儿童、少年接受到符合规定标准的义务教育，农村中学地理教师尤需努力，尤其需要通过专业发展以提升自身素质，通过努力工作以提高和保证地理教学质量。三是《义务教育地理课程标准》和《全日制普通高中地理新课程标准》对中学地理教育相关活动提出要求，规定中学阶段地理学科的课程性质、课程目标、内容目标、实施建议，是地理教材编写、教学、评估和考试命题的依据，是国家管理和评价地理课程的基础。地理课程标准没有区分农村中学与城市中学，对初中阶段的内容要求和高中阶段必修模块内容要求的规定是具有统一性和强制性的。所以，农村中学地理教师的专业发展，也要以胜任课程标准规定的课程目标为基本要求，不能因为地处农村就有所降低。
农村中学地理教师的专业发展具有很强自主性。一是要给自己提出专业发展的要求，主动寻求发展。学生要做发展的主体，教师更要做发展的主体。教师树立终身学习、终身发展的理念，既是教师自身发展所需，也是给学生起榜样示范作用所需。二是要根据自身职业生涯阶段，确立阶段性专业发展目标。显然，新教师、青年教师、中年教师、老教师由于处在不同的职业生涯阶段，专业发展面临不同的主要矛盾，应该有不同的专业发展任务和要求。新教师、青年教师主要应在教育教学技能方面多下功夫，中年教师应在教学艺术层次上追求提升，老教师宜在地理知识和教育教学技术手段的更新方面加强学习。当然，不同职业生涯阶段的农村中学地理教师，也应在学历提高、论文论著、评优评先、职称晋升等方面有所突破，在学历、职称等方面达到应有水准，以更好地检验阶段性专业发展目标的实现。三是要找准自己的优势智能，选准专业发展方向。在广博的基础上向纵深发展，努力形成自己独特的研究领域与教学风格。农村中学地理教师较大的优势是可以很好地结合农村的区域特点和生产生活实际发展自身和开展教学，在这个方面多下功夫，当会受益匪浅。
三、思想性与专业性
农村中学地理教师专业发展要突出思想性。一是服务农村、奉献农村的敬业思想。当今世界，城市化仍是主流趋势。地理在中学各门课程中，是研究城市化最系统的学科，地理教师要以更专业的水平来看待城市化潮流，并通过自身的努力，培养未来新型农村公民推进农业现代化建设、社会主义新农村建设和新型城镇化建设，要清醒看到农村是当代中国教育最需要发展的地方，充分认识到投身农村教育的人生价值。地理教师还要以更专业的水平看到逆城市化趋势在发达国家以及中国大都市的普遍存在，看到未来发展“乡村生活城市化，城市生活乡村化”的趋势。要以服务农村、奉献农村的思想感染学生，帮助其树立热爱农村、建设农村的理想信念。二是立德树人、育人为本的教育思想。地理教师主要工作看似是对学生进行地理知识的教授，但不能不把关注学生的情感态度与价值观放在首要位置。《义务教育地理课程标准（2011年版）》更是在课程性质里明确提出地理学科的思想性，所以农村中学地理教师还应充分发挥学科优势，以地理知识传授为载体，结合农村地域特点，帮助学生树立科学的人口观、资源观、环境观，帮助学生树立正确的价值观、世界观、人生观，帮助学生树立胸怀世界、热爱祖国、建设家乡的责任感与使命感。
农村中学地理教师专业发展要突出专业性。一是热爱地理、献身地理的专业热情。中学阶段，地理是惟一跨“人文与社会”和“科学”两大学习领域的课程，既具有社会科学的丰富与深刻，又具有自然科学的严密与简洁。地理学科的学习无论是对社会发展、国家建设还是对学生的现实成长、终身发展都有着极其重要且其它任何学科不能替代的作用。同时，地理学科独特的区域性、综合性特点，地图、图表思维模式蕴含着审美情趣与学科魅力。目前地理学科初高中教学时段安排不连续，初中与高中理科均未纳入升学考试学科。所以，初中和高一、高二理科班学生普遍存在“厌地症”，高中文科班学生普遍存在“恐地症”。但深信随着教育体制和高考制度的不断改革，教考分离，让学生真正成为发展的主体、学习的主人，有学习内容的选择权，有学习方式的自，这样的教育理想定会实现。二是学生主体、探究合作的专业理念。主要指牢固树立新课程理念，充分相信学生、依靠学生，注重方法与过程，通过学生来发展学生，经历过程来发展学生。《义务教育地理课程标准》明确指出，要改变地理学习方式，根据学生的心理发展规律，联系实际安排教学内容，引导学生从现实生活的经历与体验出发，激发学生对地理问题的兴趣，培养地理学习能力，鼓励积极探究，使学生了解地理知识的功能与价值，形成主动学习的态度。新课程理念指导下的教育教学实践正是农村中学地理教师的弱项与短板，找到薄弱之处，就要痛下决心改进和迎头赶上。一是地理学科未得到足够重视，还有更多自主发挥空间，可以更加灵活地实施教学。二是唯独地理学科，农村学校的可用资源往往不比城市学校少，反而更多。这是因为地理学科的内容除有关城市的以外，还包含很多关于农业、农村、农民的问题，农村的一草一木、一溪一泉、一山一岭、一村一户、一店一铺、一镇一场都是地理教学的资源，农村更有丰富的民间故事、民风民俗、俚语谚语，也都是地理教学的宝贵资源。另外，在乡土地理的教学中，农村学校与城市学校也是具有同等优势的，都是学习自己比较熟悉的区域。另外，农村师生偶尔还能进城，在电视、网络上也更多的是关于城市的信息，农村师生都可利用。
一、改革课堂教学模式
1、探索新型的教学方式
高中学生的世界观、价值观正在形成阶段,对什么问题总喜欢刨根问底,他们不在满足于是什么,而要深究为什么了,因而高中教学需要巧妙“布惑”,设置障碍,激发学习兴趣,使学生产生强烈的思考欲望。在教学过程中,教师故意布惑巧设学习障碍,干扰学生,使学生处于真假难辩,“心愤愤,口悱悱”的状态下,从而拨动学生求知的心弦,点燃思维的火花,引发学生探索问题的热情,在积极主动的思考中完成创新过程。政治教学要求教师采用创设情景的方法来阐释相关的政治理论,让他们身临其境,从而起到事半功倍的效果。教学的目的在于帮助每个学生进行有效或高效学习,使他按自己的性向尽可能发展自身潜力,从而尽可能提高自身的基本素质。对教师提出的基本要求是站在真心实意地帮助学生学习成功的角度来考虑、选择教学方式,让教学方式成为学习的拐杖,而不是教师讲技和讲艺的展演。
2、开展综合实践活动课
《课程标准》关于高中思想政治课活动课的建议有:社会调查研究、参观活动、课外讲座、参加生产劳动、军训活动、社会服务活动、撰写小论文。 综合实践活动课是基础教育课程改革中创新的课程,是在教育引导下学生自主进行的综合性学习活动,它提倡的是开发学生的创新精神、创造能力,学科学、重实践。在综合实践活动中,教师的指导任务要贯穿学生综合实践活动的全过程,包括对学生活动主题、项目或课题确定的指导、活动过程中的指导、总结和交流阶段的指导。在活动实施阶段,教师要指导学生进行资料的搜集。针对学生的实际和相关的课程资源,在活动开始阶段,可以结合实例对学生进行一定的基础训练,帮助学生掌握利用工具书(文摘、百科全书等)做笔记、进行访谈、对资料做整理和分类等方面的技能。在活动总结阶段,教师应指导学生对活动过程中的资料进行筛选、整理,形成结论,指导学生撰写活动报告,并进行不同方式的表达和交流。在总结时,要引导学生着重对活动过程中的体验、认识和收获进行总结和反思。高中政治综合实践活动的实施,可以促使学生转变学习方式、综合运用学科知识,在实践中发现、提出、解决问题能力,在实践中获得丰富的情感与体验等方面的目标得以实现。
3、把现代教育技术引入课堂
多媒体技术作为一种工具,如果应用于政治课堂教学,并与政治课堂教学融为一体,将可以提高政治课堂教与学的效率,改善教与学的效果,改变传统的“以教师为中心,以课堂为中心,以教材为中心”的教学模式。德国哲学家、教育家赫尔巴特说:“真正感觉的观察比之单纯的描述更为可取。”可见,教师以影视显现、实物演示、图画再现等直观形象的手段。创设一些可感可知、有声有色的具体对象,给学生以鲜明生动的形象感觉,就可以激发他们的学习兴趣,促进学生活泼、积极、主动地思想。政治课作为一门基础学科,不仅是向学生传授理论知识的渠道,而且也是对学生进行德育的主阵地。
二、开展研究性学习
研究性学习是一种与接受性学习相对的一种学习方式,它要求教师不要将现成的结论告诉学生,而是指导学生自主地发现问题、探究问题,获得结论。研究性学习作为一种新型的体现素质教育思想和要求的学习方式,对于传统教学而言,在培养学生的探究性学习能力、创造能力和创新精神方面具有巨大的优势。在政治课研究性学习中,主要以作调查、写论文报告等实践活动为重要途径,以必修课和活动课为载体,引导校内学习与校外学习的互动,引导学生以所学知识,关注社会,关心国家和人类的前途,从而培养学生的创新精神和实践能力。开展研究性课程首先要根据学生的知识基础确定研究专题,然后由学生自主参与社会调查,搜集有效信息资源,再通过学生自己建构专题性知识网络,综合提取多学科的主干知识并给予发展,从而形成自己的研究成果。
关键词：协同创新；承诺；结构方程模型；层次回归法；调节效应
农业科技创新是推进农业现代化，实现工业化、城镇化、农业现代化协调发展的有效途径之一，是“十二五”时期的一项重大任务，关系到农业发展、农村稳定、农民增收等重大问题。龙头企业协同创新是农业科技创新进程中最有活力的创新方式之一，因而也吸引了越来越多学界的关注，然而，现有相关研究主要集中于协同创新的驱动因素方面，关于协同创新与企业绩效之间的关系以及作用机制的研究却较少。本文以承诺为视角，研究协同创新与龙头企业绩效之间的关系以及作用机制，以期対相关理论和实践发展起到一定参考作用。
一、 文献综述与研究假设
1. 协同创新与农业龙头企业绩效的关系。1965 年，Ansoff首次提出协同的概念。在之后的二三十年间，国内外的大批学者对协同创新展开了研究，并取得了丰富的成果，然而，关于协同创新的概念却始终未能达成一致。一种普遍认可的观点认为，协同创新是指创新企业与外部环境之间既相互竞争、制约，又相互协同、受益，通过复杂的非线性相互作用产生企业自身所无法实现的整体协同效应的过程。新经济时代的特征之一是科技与科技间的不断融合，为获取成功，创新型企业必须形成与上游或下游企业的垂直或水平的外部联系。一般而言，协同创新比独立创新更有利于提高企业的创新效率。协同创新可以集中不同企业的研发资源，整合它们的研发特长，分担彼此的研发风险，提升每个企业的研发能力。Agusti等人研究发现，供应商和客户、大学和科研机构、企业与竞争对手之间的协同创新关系有利于提高组织的创新绩效。协同创新最大的优势在于能够提高创新的速度、质量，提高创新的运作效率[8]，供应商、制造商、销售商、物流服务提供商和客户在整个产品生命周期上的全方位协同创新，可以更好地满足客户的个性化需求、缩短响应时间，从而提高成员企业以及整个价值链的竞争力。协同创新可使企业获得以下几个方面竞争优势：获得外部经济、降低研发成本、促进知识和技术的溢出、培育根植性、降低企业采用新技术风险、促进企业二次创新和专业的市场配套。
近几年，我国的农业龙头企业发展较快，不论在企业规模上还是产品质量上都获得了很大进步，而这些进步在很大程度上则得益于协同创新。龙头企业通过“龙头企业+基地+高校”、“龙头企业+上下游企业”、“龙头企业+竞争对手”或“龙头企业+顾客”等协同创新模式，不断挖掘外部的创新资源，提升自身的创新能力，从而增强企业的竞争力。协同创新模式不仅有利于实现农业的产业化和现代化，而且还有利于促进工业、农业、服务业的协调平衡发展。可以说，农业龙头企业依靠协同创新不仅获得了巨大的经济效益，还取得了良好的社会效益。由此，提出假设：
H1 a～b：农业龙头企业协同创新与其经济绩效、社会绩效正相关
2. 承诺的调节作用。尽管协同创新能够为企业带来巨大利益，但是，一个不容忽视的现实是协同创新并不一定能够保证企业获得满意的预期效果。换句话说，成功的协同创新需要一定的条件。国内外学者认为影响协同创新的因素主要有：信任、互补性资产、参与程度、合作动机、客户需求、组织柔性、高层管理者的支持等。此外，还有学者指出，合作关系中资源互补的特点会促使合作伙伴做出对应的承诺投入，在一个相互承诺的循环中，合作双方的资源投入都会达到较高的水平，同时，承诺可以减缓合作伙伴的机会主义行为和道德风险。这是因为，情感承诺体现了一方对另一方的目标和价值观的认同和情感依恋，因此有利于保持双方志同道合的合作关系（Morgan & Hunt，1994；Wetzels et al，1998），而计算性承诺是合作方对合作关系的利益和成本的认同，这种基于现实利弊考虑的承诺也会将合作双方紧密联系在一起。因此，持久的承诺是合作双方之间关系连续性的保证，是长期关系成功的必不可少的要素。在对主要龙头企业负责人访谈的过程中，本文发现，在创新合作中，龙头企业及其合作伙伴的情感承诺和计算性承诺的确发挥着作用，由此，提出假设：
H2a～b：情感承诺、计算性承诺在协同创新与经济绩效关系中有正向调节作用；
H3a～b：情感承诺、计算性承诺在协同创新与社会绩效关系中有正向调节作用。
综上所述，本文的研究模型如图1所示。
二、 实证分析和假设检验
1. 样本选取与数据收集。数据收集包括两个阶段：预调研阶段（2012年7月）和正式调研阶段（2012年8月～2013年2月）。预调研在北京2家农业龙头企业进行，通过对核心管理者进行访谈并发放问卷，剔除不合适的题项，完善研究结构和问卷设计。正式调研主要集中在北京、天津、河北等地的农业龙头企业，共发放问卷300份，回收有效问卷198份，有效回收率为66%。
2. 信度与效度分析。本文通过结构方程模型分析中常用的AMOS7.0软件对正式调研的198份问卷进行验证性因子分析。NFI=0.906，GFI=0.902，RMSEA=0.056，说明模型拟合较好，各个建构的Cronbach α系数和综合信度系数均大于0.7，符合Nunnally（1978）关于探索性研究的内部一致性要求，表明量表的信度较高。在收敛效度上，几乎所有测量条目的因子载荷都大于0.6，符合Hair等人（1992）建议的门槛值0.5。在判别效度上，各变量的AVE平方根均大于该变量与其他变量的相关关系，符合Fornell和Larcker（1981）的要求，表明判别效度较好，详见表1。
3. 回归分析与假设检验。本研究运用层次回归法对研究假设进行检验。分析结果如表2所示。
（1）因变量对控制变量和直接效应的回归。模型1和模型3是龙头企业经济绩效和社会绩效分别对控制变量和直接效应做回归，由表3得知，协同创新与龙头企业经济绩效、社会绩效均存在正相关关系。因此，H1a、H1b得到验证。
（2）因变量对控制变量、直接效应和调节效应的回归。本文根据 Baron和Kenn以及温忠麟、张雷和侯杰泰所建议的程序来检验调节效应。首先，为防止多重共线性，我们将自变量和调节变量进行标准化处理；然后，控制解释变量（包括控制变量和自变量），检验因变量对交互效应的回归系数是否显著，如果显著，表明有调节作用，否则没有调节作用。模型1和模型3已经分别对控制变量和直接效应做了回归，模型2和模型4分别加入自变量与调节变量的互动因子（协同创新和承诺的乘积项）。与模型1相比，模型2中的R2增加了2.9%（p
三、 结论、局限性和未来研究方向
1. 结论与讨论。本文以承诺为视角，研究了协同创新与龙头企业绩效之间的关系以及作用机制，研究得出以下三点结论：
（1）协同创新与龙头企业的经济绩效、社会绩效均存在这正相关关系，这说明龙头企业参与协同创新有利于获得更高的经济利益和社会评价。进一步，协同创新与龙头企业的经济绩效关系更为强烈，这是因为协同创新的科技成果能使龙头企业生产出更多适销对路的产品，从而提升企业的经济效益，而良好的社会效应则具有一定的滞后性。因此，在今后的发展过程中，与相关创新合作伙伴保持持久良好的合作关系仍是提升企业绩效的有效方式之一。
（2）情感承诺、计算性承诺在协同创新与企业经济绩效之间的关系中发挥正向的调节作用。进一步，计算性承诺的调节作用比情感承诺的调节作用更为强烈，这一结论显示了在当前的龙头企业协同创新过程中，与情感认同相比，合作双方对合作利弊的计算更能促进双方的稳定合作。这可能是由于本文选取的样本多为短期合作的企业。事实上，在访谈中，本文也发现，长期合作的企业双方会对彼此的价值观更加认同，从而产生情感承诺，而这一心理契约所产生的关系粘合作用更为持久稳定。
（3）情感承诺与计算性承诺在协同创新与企业社会绩效关系中的调节作用差异较大。情感承诺发挥正向的调节作用，而计算性承诺是负向的调节作用。企业的社会评价来自于利益相关者，其中包括创新合作伙伴，因而彼此之间良好的情感依恋有利于企业获得较高的社会评价，而对合作利弊的过多计算则会影响双方的信任关系和正面评价。
2. 局限性与论文研究方向。本文在探讨农业龙头企业协同创新与其绩效的关系以及承诺的调节作用方面做了努力，取得了一些成果，但仍有需要完善之处，今后的研究或许可从以下两个方面进行完善：（1）协同创新与企业绩效关系之间的影响因素有很多，囿于篇幅，本文只从承诺的视角进行了分析，今后的研究或许可以从其他视角展开；（2）为了保证数据获取的有效性和真实性，本文只选取了我国部分省市的部分龙头企业进行研究，因此，研究成果的普适性还有待后续研究进一步检验。
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基金项目：2010年国家社会科学基金重点项目“‘十二五’时期中国服务外包企业创新能力测评实证分析”（项目号：10AGL009）；2011年国家社会科学基金重大项目“‘十二五’时期我国发展的创新驱动战略研究”（项目号：11&ZD004）。
论文摘要:黑龙江省农村社会养老保险制度起步较早，发展缓慢，而农村地区对社会养老保险又有较强的需求。国家新型农村社会养老保险试点指导意见，为黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度提供了重要契机。黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度，要做好以下几方面的工作:做好战略规划;制定切实可行的试点实施方案;与促进农村经济发展结合起来;落实实施措施。
新型农村社会养老保险试点是黑龙江省落实和推进新型农村社会养老保险制度、解决农村居民老有所养问题的一个契机。黑龙江省是农业大省，产粮大省，而且要在2012年实现千亿斤粮食发展战略，新型农村社会养老保险制度作为一项惠农制度应该在全省提前实现对农村适龄居民的全覆盖，这样更有利于调动广大农民的种粮积极性，减少外出人员的后顾之忧，有利于劳动力转移和现代农业的发展。同时，也有利于解决农村贫困问题，让广大农村居民真正享受到改革开放的成果，享受自己多年支持国家经济发展的回报。
一、黑龙江省农村社会养老保险制度发展现状
黑龙江省农村社会养老保险制度建设起始于20世纪90年代，1992年民政部制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案《(试行)》。1994年，黑龙江省人民政府根据《基本方案》的内容颁布了《黑龙江省农村社会养老保险规定》，大力推广农村社会养老保险工作。但由于《基本方案》制度设计上的缺陷，加上中央政府机构调整等原因，1998年后，全国大部分地区农村社会养老保险工作进展缓慢甚至陷人停顿状态。1999年由于国务院决定对已有的业务进行清理整顿，停止接受新业务，黑龙江省农村社会养老保险工作处于半停滞状态，新参保人数锐减。截至2007年底，全省有111个县(市、区)，70%的乡镇开展了农村社会养老保险，截至2007年底农村人口已达1 762. 9万人，仅有184万农民参加了农村社会养老保险。截至2008年6月末全省共拨付农保基金306. 45万元，涉及到26 892人次，领取保费的有67 568人。目前全省领取养老金的农民中，领取标准每月只有几角钱的占25 %，每月领取五六元的占50%。以阿城市为例，每年续缴率仅为1%，从2000年至2005年阿城市新增参保人数每年为6人。阿城市共有355人领取农村养老金，社保部门每月共计发放2 320. 30元，月人均领取6. 5元，其中月领取养老金超过60元的只有7人。可见，虽然黑龙江省农村社会养老保险制度起步较早，但发展缓慢。
然而，黑龙江省农村地区对社会养老保险有较强的需求。2008年一项对黑龙江省依安县、双城市、五常县、肇东市四个市县的调查显示:参加社会养老保险已经成为增加农民收人之后，农民最想解决的现实问题。农民养老观念开始由“家庭养老”向“社会养老”转变。农村参加养老保险率低，仍受到家庭经济条件的限制。农民的养老保险参与意愿深刻影响农村社会养老保险制度开展。随着人口老龄化日益加重，家庭养老功能弱化、土地保障功能降低，传统的农村养老保障模式已不足以保障农村老人的晚年生活，在农村地区迫切需要建立新型社会养老保险制度。
二、国家政策提供重要契机
2009年9月1日，国家出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称新型农村社会养老保险)试点。
新型农村社会养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。任务目标是探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。国家为每个新型农村社会养老保险参保人建立终身记录的养老保险个人账户。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，年龄满60周岁时开始领取。
2009年黑龙江省的宝清、宁安、依兰等13个县市区参加全国首批新型农村社会养老保险试点，使170万农民受益。新型农村社会养老保险试点是黑龙江省落实和推进新型农村社会养老保险制度的一个契机，全省要结合省情制定好切实可行的新型农村社会养老保险实施方案，进而建立起新型农村社会养老保险制度，解决全省农村居民老有所养问题，达到农民生活安康，农业经济快速发展。
三、黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度的建议
1.做好战略规划。国家规定2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。黑龙江省要力争在2015年实现全覆盖，农村参保居民月领取养老金达到90元，2012年覆盖率达到60%，农村参保居民月领取养老金达到75元，2009年试点地区农村参保居民月领取养老金60元，每年涨5元，做好规划更利于制度实行。
2.制定切实可行的试点实施方案。制定实施方案，必须遵循国家制定的新型农村社会养老保险试点指导意见并结合黑龙江省实际，要区别不同地区情况制定切实可行的实施方案，分条明晰试点可能涉及的各个方面的要求、具体实施办法等。同时要特别考虑农村不同群体的特殊需求。农村特殊群体包括三类人:一是农村的“五保”户、贫困户，他们是农村社会救济的对象。二是失地农民，尤其是进人老年的失地农民，他们丧失了劳动能力，又没有了土地的生活保障，成为养老保险制度必须首要针对的对象。三是那些因缺少劳力而陷于生活窘迫的家庭，尤其是无子女在身边照顾的单身老人和老年夫妇应该特殊考虑。四是计划生育户即独生子女户和两女户。按现行“农村计划生育奖励扶助制度”，当其夫妇一方或双方年满60周岁时，可领取每人每年600元的养老扶助资金，该奖励只是杯水车薪。
论文摘要:农民为我国现代化建设已经作出了巨大牺牲，在工业反哺农业、城市反哺农村的今天，土地承包经营权流转制度的设计必须要把保护农民利益放在首位。在坚持农村土地承包关系长久不变的前提下，大力推进新型农村社会养老保险试点建设，使农民能够自愿地、放心地参与土地流转。同时，通过完善土地承包经营权流转制度以及提高政府工作意识等手段，确保农民意愿在土地流转过程中受到尊重。
我国十三亿人口中，九亿在农村，农村人口占全国人口总数69.2%，是中国人民中名副其实的“大多数人”。虽然到2000年，我国总体上己经实现了小康，但如此“大多数人”达不到小康水平，就不会有全国人民的小康。现阶段的小康也只能是低水平的、不全面的、发展得不平衡的小康。为了实现全面建设小康社会的宏伟目标，我们必须更多地关注农村，支持农村，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置。
在过去的三十年里，农民为我国社会主义现代化建设作出了巨大的贡献。暂且不计革命时期农民的无价贡献，不计农村储蓄向城市和工业提供的有偿信贷资金，也不计算过去农民为国家所缴的税费，仅仅工农产品价格剪刀差、土地、工资差和未上社保等几项，农民建国后为工业化和城市化提供的积累，按现价计算，最保守估计也高达三十万亿!农民为我们国家的发展己经作出了巨大的牺牲，在我国已进入人均GDP上千美元的今天，应该是工业反哺农业，城市反哺农村的时候了。新阶段“三农”工作的重要指导方针是“多予、少取、放活”，而给农民以土地方面的政策，实际上是最大的多予。土地是农村集体经济的财产，当然也是农民的财产，如何使土地这一财产能够成为农民增加收入的来源之一，就需要有土地产权制度的变革。把土地财产转化为现实收入的前提是土地产权要能够流转，即农户拥有的土地承包经营权要能够流转。这种流转是按照市场经济规律来进行产权交易，作为土地承包经营权这一财产权利就是在交易中实现向现实收入的转化。如果土地承包经营权滞留在农民手中而不能流转，就不能转化为现实收入。这实际上也就阻断了农民财产性收入的来源，农民收入的增加就会因为只能来源于劳动性收入而受到制约。在全力以赴提高农民生活水平的现阶段，农民利益归根结底与国家利益、集体利益是统一的。在设计农村土地承包经营权流转制度时，应始终把农民利益放在首位，促进农村土地承包经营权流转。而保护农民利益，就是保护集体利益，就是保护国家利益。
一、稳定农村土地承包关系
科学发展观的核心是以人为本，三农问题的关键因素在于人，在于农民。土地承包关系稳定与否，直接关系中国九亿农民财产权益有无保障，进而关系到农村社会的稳定。2009年“两会”总理工作报告阐明了2009年将全面加强“三农”工作，在相关措施中，报告提出:要稳定完善农村基本经营制度，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，赋予农民包括离乡农民工更加充分而有保障的土地承包经营权。
农村土地承包经营权从“长期不变”到“长久不变’夕，一字之差，却具有重大的实质意义，是党在农业问题上的一个重大决断。有学者建议把土地有时限承包，即从开始的十五年承包，现行的三十年承包，完善发展成为无时限承包。因为有时限承包，如三十年承包，就意味着承包到期要变，会埋下悬念和疑虑，不符合土地承包关系“长久不变”的要求。而无时限承包使农民权利的完整性从权利的行使时间方面得以实现，几乎使农民有了土地用于农业用途的全部权利。农民享有的土地承包经营权成了完整的资产和独立的商品，具备市场交换的产权条件，其含金量将和土地所有权大体相当。农村土地承包关系由“长期不变”改为“长久不变”，体现了我国政府稳定农村土地承包关系的决心，这一政策性变化也将成为农村土地流转的新起点。三十年来，我国农村土地流转市场不健康的一个重要原因就是很难规范农民的土地承包经营权。而农民的土地承包经营权一旦“长久不变”，产权就清晰稳定了，土地流转市场随之才可能健康发育。只有土地承包关系稳定了，才能解除农民对投资土地生产的后顾之忧，农民才会对土地生产有长远的预期产出期望，自愿对土地投入，进行农田基本建设，提高土爆朗肋，发展沾哑当立阎。
二、完善农村社会保障制度
虽然改革开放发展到今天，农民谋生的手段己经多种多样，但是，土地仍然是农民的就业保障、社会保障。绝大多数农民的主要收入仍来源于土地的产出，土地的基本产出能力决定了农民生活的基本状况。尽管依附于土地的保障是一种最低水平的而且也常常是最低效率的保障，但毕竟给了农民希望。很多农民没有其他技术，都把种地作为一种依靠、作为一种工作。长期以来，农村土地承包经营权实际上是作为农村社会保障的一种替代而存在着。中国农村土地在现实中一直承载着重要的社会功能，即土地是农民生活的基本保障，土地的社会功能在现实中处于首要位置上州页予以优先考虑。正是基于农村土地社会保障的特殊功能，很多学者对农村土地承包经营权流转是持怀疑态度的。“土地承包经营权的设立目的是使农户有地种，而不是使农户有地卖，公有的土地分给农户种植本身就没有让土地进入产权交易市场的意义，不然，国有或集体所有的土地直接在产权市场挂牌交易就可以了，无须再有土地承包了。”“说土地承包经营权进入产权交易市场有利于农民也是一个神话，土地承包经营权的交易可能给农民带来一笔收入，但农民从此不再有土地可种，损害的是农民的长远利益。这不过是以市场的名义剥夺农民的生存权利。即便从交易本身看，我国多数农民防范风险和保护权益的意识和能力不强，是市场中的弱者，土地承包经营权的市场化中，吃亏的一定是农民”。看来，只有解决了农村社会保障问题，才能打消反对农村土地流转的学者的顾虑。而更重要的是，只有解决了农村社会保障问题，才能打消农民主动流转土地承包经营权的顾虑。
农村社会保障制度的缺位不但削减了农民流转土地的积极性，也限制了农村土地承包经营权流转形式的丰富。如有学者主张以家庭为单位的土地承包经营权可以抵押。“我国应当放开家庭承包之土地承包经营权抵押，建立家庭承包与非家庭承包之土地承包经营权可以一体抵押的制度”。通过土地承包经营权的抵押，可以为农民进行农业融资提供条件，也能发挥土地承包经营权作为用益物权的价值。然而，目前还没有法律规定以家庭承包的土地承包经营权可以抵押，以家庭承包的土地承包经营权属于《物权法》第184条禁止抵押的对象。这正是缘于我国农用地承载的农村社会保障功能。很多学者，包括立法者认为，允许农民抵押自己的承包地意味着农民会因为债务而丧失土地，从而失去生存的基本条件，而以其它方式承包的土地，没有这个后顾之忧。如果土地承包权人将土地承包经营权抵押出去，一旦不能按期偿还债务，抵押权人如果行使抵押权则会对农户的土地承包经营权进行处置，承包方就要失去土地承包经营权，从而使农民失去生活保障，严重影响农户家庭的生活，造成社会问题。
农村社会保障制度的发展与农村土地承包经营权制度的完善相比，显然是落后的。而这种落后同时又制约了农村土地承包经营权的流转。从目前来看，农民的社会保障还受两个方面因素的制约:一是城镇社会保障的高标准、高费率使得农民无法承受;二是社会保障无法有效转移的弊端不能适应农民流动性的特点，使得已有的保障实际功能大大削弱。土地仍然是农民生存保障的基本依托，农民因年老、疾病而丧失劳动能力时，他所分得的土地承包经营权就成为他从家庭获取生活资料的重要理由，他也可以将土地转包出去以获得收益。因此，大部分外出务工的农民，甚至是已经实现了农转非职业转变的农民，因社会基本保障功能因其农民身份仍主要寄托于土地，而宁愿使土地闲置，也不愿将其土地承包经营权流转出去。从进入流转的土地看，基本上都是非耕地或经济发达地区的土地，其原因就是非耕地不受或少受为农民提供基本收入和社会保障的约束，土地能够自由进入市场流转。发达地区的非农就业机会多，农民退路多，土地的社会保障功能弱化，土地也较容易进入市场流转。难怪有学者断言，“土地承包经营权可不可进入市场，不是一个理论问题，而是一个我国社会能不能为失地农民的生存提供足够的社会保障这样一个实际问题。能，我们就不必担心土地向一部分人集中;如不能，我们就不能允许农民在毫无生存保障的情况下失去土地。不考虑失地农民的生存问题，仅仅从所谓市场配置资源更有效的教条出发，就主张将土地承包权推入产权交易市场，是脱离实际的”。
因此，促进农村土地承包经营权流转，当务之急是完善农村社会保障制度。农村社会保障制度亦称农地社会保障制度，是国家构建的以保障农民基本生存权为目的包括医疗保障、养老保障、最低生活保障和社区福利等在内的系列法律保障制度的总称。农村社会保障制度可以起到弱化农地长期以来所负载的对农民的社会保障功能，使农村土地承包经营权在减轻社会功能负担后凸显其经济功能，进而使无力或无兴趣经营农地的农户，在解除其生存权保障的后顾之忧后，积极参与农村土地承包经营权的流转。2009年政府工作报告宣布要在部分县(市)进行新型农村社会养老保险的试点。国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》决定2009年在全国选择10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险试点，通过个人缴费、集体补助和政府补贴积累新农保基金。以后逐步扩大试点，全国普遍实施，2020年前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这一重要举措对中国农民、农村土地流转市场，甚至整个国民经济都具有历史性的积极意义。我们期待着此次新农保试点的成功，同时，我们对农村土地承包经营权流转市场健康快速发展的期待也便有了理由。
三、尊重农民意愿
土地承包经营权是农民享有的实实在在的财产权，“为了促使资源由较小价值向较大价值用途移转，财产权在原则上应该是可以自由转让的”。农民有权依照自身意愿决定土地承包经营权的流转，包括流转数量、方式均由农民自己决定。任何组织和个人不得以行政手段阻碍或强迫农民流转自己土地，让农民受益，土地增效。《农村土地承包法》第十六条、第三十四条明确规定:承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。农户有权决定土地依法流转，也有权决定土地不流转。农户有权决定土地流转方式和取得收益。中央三令五申土地承包经营权流转要尊重农户在土地承包经营权流转中的主体地位，依法、自愿、有偿地进行。
农民土地承包经营权流转意愿的干涉主要来自两方面，一是来自发包方—村集体经济组织的干涉。现实中，不乏村集体经济组织以所有者身份侵占农民利益的行为，如村委会的寻租行为、侵吞流转费等。借农业结构调整之名，随意终止承包合同，无偿收回、非法转让、出租和越权征用农民承包的土地，强迫农民以承包土地入股等现象也时有发生。村集体经济组织的这些行为干涉了农民的自主生产经营，侵害了农民合法的土地使用权利，不利于农民土地承包经营权的长期稳定，导致土地纠纷呈扩大蔓延之势，伤害了农民对土地的感情，成为影响农村经济发展和社会稳定的核心问题。二是来自地方人民政府的干涉。政府的土地管理部门作为农村土地的管理者，职责在于监督土地资源的合理运用，监督农户土地使用权的流动，监控土地供需总量的动态平衡，而不是用行政手段去调整土地资源，去干预甚至取代农户对土地的使用权。更有甚者将土地承包经营权流转看做是有利可图的事情，在利益的驱使下，无视法律规定，依靠行政命令无偿或低价强行推动土地流转，热衷圈地搞政绩，严重违背了农民意愿，侵犯了农民财产权。
有关农业经济类论文范文一：农业经济管理信息化水平的提升
摘要：农业经济水平相对来说较为落后，许多传统地区在发展的时候依旧依靠人力来发展，特别是农业生产的各个环节中，例如在播种和收货等方面，需要先进的农业设备来支撑，这样才能提高农业生产效率，基础性设施的不到位严重制约农业经济管理信息化的发展。
关键词：农业经济管理;信息化
1关于我国农业经济管理信息化的主要问题
1.1广大农民信息化意识薄弱
在我国提升农业经济管理信息化水平时，我们意识到农民群众在信息化技术进程中占据很重要的地位，他们不仅可以将信息化技术应用到农业生产中，还可以第一时间测试出信息化技术成果，由此可见，他们对信息化技术的接受程度对信息化技术的实施有着很重大的影响。
1.2农业信息化资源缺乏管理
在我国农村地区实际发展过程中，虽然一直按照国家对农业的发展要求，并在当地建立了比较完善的信息化服务系统，但依旧存在很多问题，主要的问题是信息化服务系统中对农业的信息资源未做有效处理和整合，使得很多可用的农业资源得不到合理利用。
1.3严重缺乏政府的资金投入
农业信息化技术的发展离不开大量的资金投入，要想在农业经济管理中使用信息化技术并不是一件简单的事情，需要更多资深的农民群众支持，以及安装各种有信息化技术有关的设备，这样才能全面发挥信息化技术的作用。
1.4信息化专业人才严重稀缺
在信息化经济管理中，最重要是人的参与，专业技术人才是不可或缺的。特别是在农村经济发展，缺乏这种信息化技术人才，导致农业建设信息知识不能更好的融入到农业发展中，严重影响农业的发展，使得信息化技术一直停滞不前，阻碍我国农业经济管理信息化水平的发展。这时就需要培养大量的专业性人才，在理解技术的基础上，提高农业发展水平。
2提升我国农业经济管理信息化的主要措施
2.1强化农业对信息化建设的认识
由于农民大多来自偏远地方，接触的信息面较窄，对于信息化认识存在很大的不足，这时就需要及时改善这种现象。需要全面改善农业部门对信息化的认识，真正从根本上改变对农业信息化的认识。
2.2加强培养农业信息化人才建设
随着农业信息化经济管理的发展，迫切需要专业人才的引进和培养，这时就需要提高农业信息化建设人才的专业素养，这样才能拥有完善的农业信息化团队，进而推动农业信息化的发展。这时还需要政府投资建立相关的培训机构，重点培养科技创新人才，进而选出优秀的员工。这样才能真正满足农业经济管理信息化过程中的人才需求，多重视对现代信息化技术人才的培养，真正实现信息化建设与农业发展的有机结合，推动我国农业发展。
2.3加大对农业信息技术的研发力度
要想在整体上提升农业生产效率，加大对信息技术的研发投入十分必要，开展各种类型的信息技术研发。在研发时，一般而言多采用可以给农民带来高收入的经济管理模式为主，激发农民学习的积极性和主动性，当然在此过程中需要对传统农业管理模式加以创新。信息技术的研发离不开对信息化的设备使用和开发，使用高技术进行研发，这样才能提升农产品的附加值，增加农民的收入。农业信息技术的培养依赖先进的设备，这时就需要政府加大对信息技术的研发投入，为信息技术创新提供资金支持。
2.4完善农业信息化基础设施设备
农业经济水平相对来说较为落后，许多传统地区在发展的时候依旧依靠人力来发展，特别是农业生产的各个环节中，例如在播种和收货等方面，需要先进的农业设备来支撑，这样才能提高农业生产效率，基础性设施的不到位严重制约农业经济管理信息化的发展。政府需要加大资金和设备方面的投入，让农民有能力买得起农业设备的基础上，也会使用先进设备，在农业生产中进行规范化作业，还可以定期召开对信息化机械设备的培训课，提升农民对信息化的兴趣和热情，积极的将先进设备成功运用到实际生产作业中。
3结束语
在提升农业经济管理信息化水平的道路上是一项艰巨的任务，需要政府的大力支持和农民的积极配合，全方位提升农业信息化水平。
参考文献:
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[3]薛敏.农业经济管理的现状与发展趋势分析[J].农业与技术，2015(06).
有关农业经济类论文范文二：农业经济结构调整途径研究
摘要：随着时代的发展与社会的进步，国家和社会各界对三农问题的关注度越来越高，其中农业经济结构的调整是核心环节之一，关系到农业改革的成败以及我国社会主义新农村建设步伐。我国农业经济建设的主要方向之一为经济结构调整，在调整改革的过程中产生许多了亟需解决的问题，农业经济结构的调整是必然选择，只有不断提高我国农业的市场竞争力、争取效益最大化，才能实现可持续发展。文章结合我国当前农业发展的实际以及在农业经济结构调整中面临的主要问题，就农业经济结构调整的实现途径与方法进行重点研究。
关键词：农业改革;经济结构调整;农产品
我国作为一个传统的农业大国，传统农业的发展一直处在十分封闭的市场经营状态下，商品经营销售受国际市场的影响力较小。进入21世纪以来，我国农业发展受全球化影响渐渐融入国际贸易体系，在全球化的冲击下我国传统农业经济结构面临改革难题，由此产生了一系列问题。我国粮食生产比重在农业经济结构中比例较大，尽管相比传统粮食种植结构模式已经有了很大的改变，但是由于经济附加值低而在国际竞争中处于相对劣势。同时，经济作物的种植水平、农业产业化经营、农业科技研发与推广、农业产业合作组织建设等方面的问题，也是我国当前农业经济结构调整中需要面临的关键性问题。因此，中国农业想在国际农业市场贸易中占一席之地，就必须改革传统农业经济结构，加快社会主义农业现代化的建设步伐。
一、提高农业产业化程度，增加农产品附加值
我国农业经济结构的调整以市场为主要导向，因此农业经营体制改革的目标之一是农业产业化。在20世纪我国农业的探索发展时期，形成了，这种由民众智慧结晶产生的双层经营体制，大大提高了农民的生产积极性与农产品产量，促进了经济生产力的发展。进入21世纪以来，这种双层经营体制的潜力渐渐被挖掘殆尽，要想跟随时展要求优化经济结构，就需要进行新的改革创新，总结先前经验，通过实践检验，进行农业经济结构调整，促进生产力发展，尽快融入国际市场，提高我国农业产业竞争力。先前，我国比较成熟的农业产业化经营模式主要是以为基础，面向市场，采用公司+农户的产业组织模式，依靠经济龙头企业，农产品生产、加工和经营一体化，使得利润在每个经营结构主体之间合理分配。农业产业化弥补了过去传统的经营模式的缺点，更大程度上优化了农业资源的配置。这种经营方式丰富了服务的质量与水平，充实发展了经营体制的内容。目前，农业产业化经营可以采取多种方式与农户建立生产营销关系，包括订单农业、公司+农户等方式，这种产销模式带领农户依照市场需求进行生产，达到专业化、科学化、集约化的生产目的，形成政府、市场、企业、农户相互促进的新经济结构调整机制。
二、加强农业科技创新与应用
一方面，我们要大力研发和推广农业新技术。随着科学技术的发展，我国的农业科技成果颇丰，向农民推广应用方面也十分全面，但也存在着许多机制上的问题，例如农业科技推广体系缺乏后劲，私营性农业科技推广组织服务不到位，农业研发资金缺乏等各种问题。我国农业科技发展面临着成果转化慢、产业化程度低等困难，无法适应当前国家农业经济形势快速发展的需要。改革农业经济结构必须创新农业科技推广制度，将农业技术与经营性农技相结合，创新农业技术服务组织体系多元化，通过多种形式进行农业科技推广，例如高等院校、科研机构和市场龙头企业相联合等形式。另一方面，我们要大力发展农业技术示范、培训与服务体系。通过各种方式使农民掌握农业先进技术，例如建立农业科技园、培养先进种植人才等方式，推广农业科学技术，培养示范人才，最终带领群众走向农业科学化的道路。健全农业技术服务体系，支持鼓励技术人员加入生产过程，向农民推广先进技术成果，通过多种形式实现生产学习、农业与科技的融合，提高农民接受农业科技的主动性，加强民众的农业科技技术培训，大力宣传先进农业科技成果，提高农户的科学种植意识，促进先进技术成果转化。
三、培育农业专业化合作组织，提高农业市场服务能力
市场为生产产业线的最终点，也是农民收入的根本出路，发挥市场的基础性作用是提高农民收入的重要方向。但是，在市场经济条件下，农民个体始终处于弱势地位，一些有竞争力的农产品，由于市场信息的闭塞或个体力量的不足，很难进行品牌宣传和获取较高利润。所以要在目前的农产品经营市场上，积极培养农业专业化合作组织，开辟新的产业链，创新产业经营模式，进行连锁品牌经营，通过网络物流等新的运输方式进行交易，创新农产品经营方式，建立开放、合作、科学、有序的市场经营体系。提高农民专业化服务的意识，组织同类农产品生产者进行合作，实现产品生产、运输、经营、市场一体化的管理服务模式，降低农产品交易成本，发挥农民的主体地位，鼓励农民以创新方式加入现代化市场生产经营，提高农民学习网络经营的积极性，使农产品通过多种渠道进入市场，提高市场竞争力。
四、拓展农业生产市场范围，促进农业对外开放
中国加入WTO以来，农业市场的竞争压力不断加大，中国农业产业要想实现健康、可持续发展，需要尽快融入全球化市场并获取相应的竞争优势，这无疑对农业经济的发展提出了更高的要求，因此农业经济对外开放也是必然的。我国农业现状为人多地少，人力资源丰富，劳动力成本廉价，小规模经营，综合分析来看，我国农业经济发展中的土地密集型产业，例如粮食作物等农产品，国际竞争力小，而大部分劳动力密集型产业则拥有较大竞争优势，比如花卉蔬菜、畜牧产品以及海洋产品等。综合目前形势，我国农产品出口量较少，相关农产品出口份额占世界总出口量比例十分小，因此在调整经济产业结构方面，促进农业对外开放，拓展农产品市场十分重要，对我国经济发展具有重要推动作用。我国拓宽农业对外开放的重要方针为引进来和走出去，在经济全球化背景下，通过这两种途径扩大我国农产品的国际竞争力。引进来包括积极引进外来先进农业技术、管理经验、高科技人才与大量的流动资金，推动国内企业对外发展，提高农业国际竞争力。通过引进来利用好国外资源，促进我国农产品朝向科学化、技术化、网络化的生产方向发展，扩大国际市场，调整农产品产业结构，提高农民收入。另一方面，通过走出去利用沿海发达的交通条件，促进农业龙头产业带动国内产品加工出口，在沿海地区建立出口基地，提高农业产业、产品的国际影响力，提高农业产品效益。
五、加大农业投入力度，加快农村城镇化建设
发展农村经济是新时代中国经济发展努力方向之一，需要加大农业投入力度。首先，城镇建设应合理规划发展规模，要与当地的农业经济结构调整有机结合，通过研究农业资源承载量来确定城镇建设规模，既要做到容纳相应的人口又能保证物力财力得到合理使用，为农业现代化提供更有利的资源保障。其次，要积极进行农业基础设施建设，大力发展农村水利设施，改善农业生产条件，除了政府投资外，积极寻找多方面的融资主体，促进农业投资多元化。再次，要重视农村土地资源的有效保护和合理运用，减少土地浪费，做到农村土地的科学规划和高效种植，在现有的资源条件下积极争取效益最大化，实现我国农业的集约化生产。我国经济结构调整除了协调资源与劳动力之外，要考虑到交通、科技、文化、娱乐、教育等基础生产要素集中的环境空间载体，城镇发展关系到居民日常生活设施的改善，消费促进经济发展，因此农村城镇化建设是我国经济结构调整中的重要方向。城镇的发展与进步也能提高民众的教育文化水平，改变人们落后的农业生产思想，提高农业经营效率，带领农民群众走向小康社会，推动中国农业现代化建设，符合新时代经济发展的要求。
六、结语
在经济全球化背景下，我国农业经济的快速发展离不开结构调整和改革。结构调整要在质量、效益得到保证的前提下有序进行，这样才能带动经济效益的全面提高，促进资源可持续发展，提高市场竞争力，从而更快地融入国际农业经济贸易市场。
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【关键词】失地农民 就业安置 就业培训体系
引言:随着我国城市化进程的不断加快,非农建设用地的需求日益增长,越来越多的农民失去土地。据统计,截止到2008年,我国失地农民总数已经超过4000万人,并仍以每年200万人的速度递增[1]。吉林省作为农业大省,失地农民数量虽然还未有权威部门统计过,但是失地农民数量在不断激增是不争的事实,如何使失地农民失地不失业至关重要。
1.对失地农民的界定和农民失地的必然性。
1.1 对失地农民的界定。失地农民是指在城市化、工业化进程中,由于非农业建设需要(农民住宅用地除外)国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农民。[2]从法学角度而言,失地农民是指因失去土地而失去土地上财产权利、就业的权利、基本生活保障的权利,以及与土地相关的一系列其他权利的一类特殊法律主体。
从社会分工的规律看,只有生产力发展到一定水平,农民自愿离开农业转向其他产业时才会产生产业结构的变化,但我国目前的农民失地绝大多数不是生产力充分发展基础上的一种自发选择,而是在生产力还没有发展到相当水平时伴随城市化而导致的农民从农业产业中的被动退出。
1.2 农民失地的必然性。
1.2.1 农民失地是城市化发展的必然,是时代进步的需要。不断减少农民的数量,提高城市化水平是我国现代化的根本出路,城市化的推进表现为在城市规模扩张的基础上城市功能的提升和完善,而城市规模扩张致使大量城郊结合部的农民失去赖以生存的土地。土地非农化、农民市民化已经成为城市化进程中不可避免的产物。在我国的城市化进程中,如果没有农民的广泛参与和全面富裕,没有农业结构的调整、优化,没有农村的繁荣进步,城市化就会陷入虚假化的泥潭。因此,农民失地不仅是历史发展的必然,也是时代进步的需要。
1.2.2 通过城市化的发展来减少农民数量,是解决我国“三农”问题的关键。党的十六大提出要解决三农问题必须统筹城乡社会经济发展。城乡统筹就是要对农业和农村经济结构进行战略性的调整,提高农业的竞争力,为农村经济发展开拓新的空间,为农民增收开辟新的途径。要做到这些,就必须创造条件,让更多农民离开土地,从而在工业化、城市化的牵引下完成人口和资源的优化组合,这就需要通过城镇化转移来减少农民数量,实现农民的非农化。一方面让部分农民进入城市,享受工业化的成果;另一方面大幅度提高农民的人均土地占有水平,提高农民的人均纯收入。因此,只有通过城市化的发展减少农民,才能有效的解决我国的“三农”问题。
2.吉林省失地农民就业安置现状。就业安置的特点是失地农民能及时就业,有较为稳定的收入。就业安置虽然具有就业指向性意义,但随着市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革,原有的招工安置和农转非等办法在实践中已经失去原有的作用和意义。
就业安置方式受多种因素影响:地区经济发展状况,政府扶持力度、企业用工需求、农民个人素质和能力等,各地的就业安置能力存在偏差,即使是在同一地区,能够得到就业安置的失地农民也属少数。吉林省目前通过征地被予以安置的不超过15%,绝大多数的人处于失业状态,目前的就业安置率是非常低的。
就业安置也是目前一项难度较大的安置方式。首先,近年来国有企业不景气,原国有企业工人面临着下岗再就业的困境,乡镇企业也纷纷转制,吸收农村劳动力的能力十分有限。其次,大量基础设施项目无法提供就业岗位。在城市化进程中,征地的基础设施用地份额较大,这些用地几乎不能提供就业岗位,也就无法通过直接的建设项目实现征地“农转非”人员的招工安置。第三,失地农民文化素质低,劳动技能缺乏,符合用工单位要求和条件的不多,安置面较窄,在激烈的城镇劳动力市场竞争中明显处于不利的地位,就业后的失业率也较高,其长远生计问题还是得不到保障。
3.吉林省失地农业就业现状及原因分析。
3.1 吉林省失地农民就业现状分析。吉林省在省委省政府的领导下,以“保增长、保民生、保稳定”为主线,以推动吉林加快振兴为己任,全面贯彻落实中央和国务院关于应对国际金融危机的一揽子计划,奋力攻坚克难,在克服金融危机的强力冲击和影响中,实现了经济的较快发展和社会的全面进步。农业经济虽取得进步,但是吉林省失地农民的生活并没有得到实际的改观,社会矛盾依然尖锐,正是由于现在农民生活环境的改善致使很多“曾经的农民”(现已失去赖以生存的土地)从生活状态到自身心态上都产生了严重的不平衡。很多人由城市想要回到农村,想要享受国家对农村的政策扶持,原因是现在的生活质量差,对近况不满,失地农民普便认为就业面太窄、就业培训与安置不相适应、创业环境差、就业门槛高等原因。失地后处于失业状态的人占1/3多。失地农民实现再就业主要途径是:自谋职业、村委会安置、征地单位安置、政府安置。但是由于受文化、技能、年龄等因素限制,大部分失地农民就业渠道窄,找工作困难,就业能力弱。尤其是40-50岁失地农民年龄偏大,文化程度较低,缺少就业技能,他们再就业后,其就业岗位替代性强。因此,再就业后时刻都面临着下岗失业的危机,成为二次失业人群。消极的就业心态对失地农民就业产生的负面影响影,还有些农民对就业时对工作岗位期望值过高,一般的活不愿干,因此也很难找到工作岗位。综合上述情况,很多失地农民想要回已失去的土地以至于采用了很多非正常的手段,造成了很多不稳定的因素,社会矛盾有待解决。
对于自谋职业的,由于征地补偿偏低,农民无改行建业的基础。现行法律规定征地补偿标准是按产值倍数计算。征地补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。但目前来看,各地征地补偿普遍较低,确定补偿水平的依据不合理,在土地市场环境发生了较大变化的情况下,对农民的安置费却仍沿袭十多年前的标准。按法律规定:征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。[3]土地补偿费和安置补助费两项之和,低限是10倍,高限是16倍,最高不得超过30倍。但是不管是低限还是高限,都远远不能保障农民失地以后的长远生计。此外,由于征地补偿标准按原用途进行补偿,而农业用地一经被征用后,其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是,在制定征地补偿标准时却没有考虑土地未来的增值因素。这种补偿标准既没有体现土地的潜在收益又没有考虑土地对农民承担生产资料和社会保障的双重功能,更没有体现土地市场的供需状况。通过征地,农民不但没有从中获取收益,反而造就了新的困难群体,扩大了社会不公。从目前各地的情况看,凡是采取一次性安置者可以领取1.5万至3万元不等的补偿费。这点补偿费,按目前农村居民人均生活消费支出计算,仅能维持大约7年左右;按目前城镇居民人均消费支出计算,仅能维持2年多的生活。因此低价征用土地,农民难以维持长远生活。这样促使几乎无改行建业的基础,再加上部分失地农民思想保守,素质低,缺乏长远打算,往往在短时间内将补偿费消费完,出现坐吃山空现象,造成将来生活难以为续。
吉林省失地农民的就就业现状让人担扰,他所反映不仅仅是吉林省失地农民的情况,也反映了其它省市失业农民的基本情况。如果不妥善解决失地农民就业问题,提高他们的生活水平,那么必然会阻碍经济的整体发展,造成社会的动荡,不利国民经济的发展。
3.2 吉林省失地农民就业现状原因分析。吉林省失地农民之所以失业率高,再就业困难,主要有以下几个原因:①文化程度较低,就业技能欠缺。无论是过去还是现在,受教育程度的高低的都是进入某一个阶层或者从事某种职业的前提条件,吉林省失地农民自身受教育的平均年限为8.5年,以初中文化居多,在科学技术日新月异、现代化的工厂需要更高文化素质和技能水平的人才的今天,失地农民的就业就成为一个大的问题;②不具备学习能力,对新事物新环境的适应能力差。农民是靠地吃饭的,整天与土地打交道,种地的经验会促使他们种好地,而且吉林省的农民土地占有量较多,每年只种一季粮食,冬天很清闲,但是这也足以养家糊口,所以他们没有主动学习科学文化知识的动力;③心态不平衡,竞争意识弱。在农村种地不需要什么竞争意识,只要把地种好,全家就饿不着,这日复一日的重复让他们不会去想什么竞争,竞争离他们很遥远;④沿习了农村的生活习惯,对城市生活状态不适应。
4.构建吉林省失地农民就业培训体系。从吉林省失地农民的安置现状和就业现状看,他们的就业面临着诸多的困难。长期以来,吉林省农民由于缺少受教育和培训的机会,文化素质和知识技能低下,失去土地后,他们在社会上的竞争能力十分有限,面临着极大的风险,再加上对他们的安置情况不理想,就业现状令人担忧。只有通过教育和培训促进素质的提高,才是解决失地农民就业问题的关键。因此,构建吉林省失地农民就业培训体系是吉林省面临的艰巨而紧迫的任务。
素质,既是经济社会发展的最终目标,也是经济社会发展的重要手段。正如英格尔斯所说:“发展最终所要求的是人在素质方面的改变,这种改变是获得更大发展的先决条件和方式,同时也是发展过程自身的伟大目标。”笔者认为应该从以下几个方面着手来构建吉林省失地农民就业培训体系。
4.1 以义务教育为基础,大力普及对失地农民子女的义务教育。失地农民子女的义务教育是容易在失地农民就业培训体系中容易被忽略的问题。表面上看,就业培训和孩子似乎没有什么关系,他们还都是孩子,一时半会和就业还没有什么关系,但是这种观点是错误的。因为如果他们所在的集体经济组织的土地没被国家征收,他们学业不好还可以继续种地,地还是他们赖以生存的资本,起码会保持温饱,但是没有了土地,他们就没有了未来赖以生存的法宝,将来也将面临失业,所以不能用短浅的眼光来审视农民工子女义务教育,失地后义务教育甚至以后的高等教育才是他们在社会中制胜的法宝,所以一定要重视失地农民子女的义务教育。
以义务教育为基础,强调教育培训要从失地农民子女抓起,由于土地补偿费用偏低,多数失地农民无力负担子女高昂的教育开支。笔者认为可以考虑将政府和村集体分得的土地收益提取一定比例作为失地农民子女教育基金,用于补贴生活确实困难的失地农民子女教育支出,或者用该笔资金建立农民工子弟学校,对困难农民子女实行学费减免。据笔者了解,位于长春市柳影路的柳影小学就是一所以农民工子女为主的小学。解决了失地农民的子女上学问题,才能使失地农民没有后顾之忧。
4.2 对失地农民进行职业培训。
4.2.1 对失地农民进行职业培训在失地农民就业培训体系中占主导地位,这是解决失地农民失地不失业的关键。对失地农民职业培训要首先坚持以下几个原则。
4.2.1.1 要不断建立完善失地农民就业培训方面的法律法规政策,从制度上保障失地农民接受就业培训的权利。
4.2.1.2 培训要以满足市场需求为导向,解决就业为宗旨。注意结合吉林省经济发展的前景和产业结构的特点及演进趋势。国家振兴东北老工业基地,长吉图战略也已经成为国家战略,这都是吉林省发展的契机。长春市是东北地区交通要塞,随着交通运输业的发展,交通网络和枢纽的形成,吉林省将会成为资金流、物资流、劳动流、信息流的重要集聚中心和辐射中心。现代服务业的发展将提供百万数量的就业机会。从产业结构的构成看,2009年吉林省实现地区生产总值(GDP)7203.18亿元,按可比价格计算,增长13.3%。其中,第一产业实现增加值980.50亿元,增长2.8%;第二产业实现增加值3491.96亿元,增长16.7%;第三产业实现增加值2730.72亿元,增长12.7%,全年粮食作物播种面积6641.55万亩,增长0.8%。[4]吉林省产业结构的演进中,第三产业的发展有巨大的潜力。而吉林省交通运输业的发展和综合交通运输枢纽的形成将为第三产业的发展创造必要的外部条件。第三产业的发展能为城乡统筹中的几百万失地农民提供更大的发展空间和机会。而这些失地农民进入城市的第二、第三产业,不仅在于城市产业的发展能否为他们提供机会,而且更在于这些失地农民是否具有进入城市第二、第三产业所具备的专门技能和知识。因此,基于以上的对于吉林省经济发展情形和产业结构演进的趋势的分析,对失地农民的就业培训的导向应定位于第二、第三产业的培训,其中要特别关注的是对他们进行第三产业中现代服务业的技能培训。
4.2.1.3 注重培训内容的区分。比如从失地农民能否获取稳定的非农收入来区分,对有稳定非农收入的失地农民和没有稳定非农收入的失地农民的培训就有区别。对有稳定非农收入的失地农民更要根据他们的切实需求提供相对应的个性化培训。除了这一小部分有稳定非农收入的失地农民,占人数绝大多数的没有稳定非农收入的失地农民,对他们的培训有四个层次:①基础文化知识培训。在这些失地农民当中,没有完整的接受义务教育的人数肯定不是极少数。从前面的人口现状的分析中可知,受教育程度在初中及初中以下的失地农民占总数的87.78%。这些人数众多的没有完整接受义务教育的失地农民最迫切的需求就是接受基础文化知识培训。②职业教育培训。当前大部分失地农民的专业技能普遍偏低,而且吉林省未来经济的发展和产业结构演进的趋势是第二产业、第三产业发展迅速,其别是第三产业中的现代服务业将提供巨大的就业机会。综合以上情况,对失地农民职业教育培训的重点是培训从事第二产业、第三产业所需具备的技能和知识,还要重点对他们从事现代服务业所需具备的专业技能和知识进行培训。③城市生活常识、城市文化文明及法律法规知识的宣传普及。失地农民在非农产业和城市实现就业及创业的过程,也是他们融入一个新环境、开始一种新生活的过程。其间很可能产生一些有形和无形的矛盾冲突,甚至发生传统和现代两种生活方式或文化形态的碰撞,这在失地农民进入城市特别是在进入大城市的社会生活过程中,表现得尤为明显。因此,对失地农民进行城市生活常识、城市文化文明及法律法规知识的宣传普及,引导他们自觉培养起对城市文化文明的认同感和对城市生活的责任感是非常必要的。④加强法制观念教育,并着力培养他们的市场竞争观念,帮助他们树立现代公民意识、权利意识、平等意识和竞争意识,提高他们在多元化利益分配格局中的发言对话能力、组织能力、竞争能力和依法维权等能力。
4.2.1.4 采用科学合理、灵活多样的培训方式。有这样一些做法可供参考:一是与政府有关部门、行业协会合作,举办具有行业特点、针对性较强的专业技能培训;二是与相关的劳动力市场合作,把技能培训和向用人单位推荐工作结合起来;三是与大量招用失地农民的企业合作,企业参与培训是提高失地农民素质的一条重要渠道,送教师、教材到企业,将培训课堂搬到企业。使失地农民在进入劳动力市场前接受基本的技能和安全生产知识学习。还可以尝试形成这样一些培训模式如由培训机构与用人单位签订用工协议的“订单式”培训;根据不同对象提供不同菜单的“超市化”培训,学校下单、企业接单、政府买单的“三单制”培训,“企业+培训机构+失地农民”的“联动型”产教结合等培训。同时,还要善于利用广播、电视、网络等媒体手段,灵活有效地开展培训工作。培训要尊重失地农民的选择,按照他们的要求安排培训时间、确定培训内容和培训方式。总之就是要创建灵活高效的适应市场需求的培训方式。
4.2.1.5 注重培训质量。只有好的培训质量,才能确保失地农民积极参加各种培训,才不会造成大量人力、物力、财力的浪费与流失,才能让培训真正有效,达到对失地农民培训的真正目的。有如下做法可供参考:首先要严格考核与认证各类培训机构,最好实行培训质量资格认证评审制度,及时取消不合格的培训机构。其次,注重对授课人员的培训与考核,建立一支高质量的教育队伍是搞好培训工作的保证。对教学人员实行培训和考核,可以帮助他们不断提高自身素质,及时掌握新知识;也可以做到优胜劣汰,及时补充新人,保持教师队伍的活力。再次,要做好教学效果跟踪反馈工作。及时向失地农民和用人单位收集反馈意见,重点关注失地农民对已接受的培训的反馈意见,与此同时还要和用人单位沟通以便了解他们对员工的评价,其中要特别关注已实施的培训和企业对员工实际要求的差异度和协同度。然后把这些情况综合汇总并仔细分析,对于好的方面在后续的培训过程中要继续保持发扬,对于不足、有缺陷的方面要吸取教训并加以改正。最后,可以尝试建立失地农民培训奖励基金,用于激励调动培训单位开展农民工就业培训的积极性,特别是对那些培训数量大、质量高的单位和有突出表现的个人,政府应重奖。
4.2.2 在坚持以上几个原则外,对失地农民的职业培训具体应当做到以下几点:
4.2.2.1 要做好培训前的登记工作。失地农民在进行就业和失业登记时,同时填报《职业技能培训登记表》,根据其职业素质、就业状况和劳动力市场供需状况,做好职业技能培训或转岗培训的指导工作。
4.2.2.2 加大就业资金的投入,开展免费培训。
①政府的资金投入。政府资金投入是促进失地农民就业工作的物质保障,失地农民培训作为让失地农民直接受益的公益性支出内容,符合公共财政支出的范围。吉林省各级财政可以拨出专款,建立农民职业技术培训专项资金,以党校、职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体,建立培训基地,充分利用公共财政资源,开展免费培训。
②在政府补偿中列支转岗就业培训费。征地补偿费用中应当列支一项转岗就业培训费,这部分费用应由征地单位从征地补偿费中直接拨付到所在区县的劳动就业促进机构,建立个人账户,专款用于失地农民就业培训。农民在失地后可随时根据自身需要参加社会各种教育和培训,也可以参加政府和集体专门组织的具有针对性的各种培训,培训费用在征地补偿费的培训费用标准可以实报实销。[5]
4.2.2.3 开展多层次培训。要根据培训对象不同的年龄阶段和文化层次区别对待,有针对性地安排不同的培训内容,开展多层次的培训,实实在在帮助失地农民提高自身素质和就业技能。对年龄偏大、文化基础差的人员重点开展以社区服务业、家庭手工业为主的实用技能培训;对中年人重点开展以提高就业竞争力为主的职业技能培训和适应区域经济发展需要的岗位技能培训;对有一定文化基础的青年则侧重开展技术含量高、就业前景好、市场需求大的技术工种培训。
4.2.2.4 要以市场需求和农民需求来定培训项目,以竞争定培训机构。要研究农村劳动力资源现状,做好劳动力市场需求预测,按照不同区域、不同行业要求,区分不同的培训内容和形式。以市场需求为导向,以提高就业能力和就业率为目标,坚持短期培训和学历教育相结合,培训与技能鉴定相结合,培训与结业相结合,增强培训的针对性和时效性。
4.2.2.5 扩展培训教师队伍。对失地农民的职业培训不仅要由常年担任相关工作的老师来承担,而且可以吸收企业中的技术骨干到教师队伍中来,他们更懂得职业技能,对于没有多少文化知识的失地农民,那些企业技术骨干或者是最好的老师,因为实践远比理论对失地农民更有吸引力和实用性。
4.2.2.6 完善教育培训条件,提高培训资源利用效率。2009年,吉林省有中等职业教育学校(机构)384所,获得职业技术证书的人数为4.06万人。另有职工技术培训学校(机构)2691所。[6]应该说教育资源是相对丰富的,但是很少有失地农民能进这些职业培训教育机构,其中一个原因是这些学校的学费是比较高的,而且基本都是全日制学习,失地农民多数不会愿意花这么高的成本,所以建议政府监督指导职业技术培训学校建立专门的农民工就业培训班,免收学费,由政府财政给予补贴,这样可以利用上述机构现有的教育资源,又可以为失地农民就业培训提供便利条件,两全其美。
4.2.2.7 建立严格的奖惩考核制度,提高教育培训的质量和效率。1987年英国建立了国家培训奖,奖励在技术培训工作中成绩突出的单位。为保证教育培训质量,各有关部门十分重视担负教学与培训任务的教员或辅导员的各方面素质。除邀请学院教师和研究咨询部门的科技人员教学外,还请在第一线工作的具有丰富实践经验的人任教。对于参加各类职业培训班的学员,则有严格的考核制度,经考试合格后才发给国家职业资格证书,为避免滥发资格证书,还成立了专门的职业资格评审委员会。[7]这个做法值得吉林省借鉴。
4.2.2.8 建立职业指导队伍。建立一支责任心强、业务能力好的职业指导队伍,加强对失地农民的职业指导,引导和教育失地农民转变观念,破除“等、靠、要”思想,提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力,积极主动地参与市场化就业。
4.2.2.9 充分调动全社会的力量,营造良好的社会氛围和政策环境。要把劳动保障、农业、水利、科技、建设等有关部门和行业现有的培训基地确定为失地农民劳动力转移培训机构,落实培训职责和任务,形成工作合力;要利用政策优惠和税收优惠鼓励各培训主体加大资金投入;要加大宣传和引导力度,营造重视失地农民培训的良好社会环境;制定有效的培训激励政策,鼓励失地农民主动参加培训,鼓励用人单位主动组织失地农民参加培训,鼓励各级各类教育机构开展农民工培训,同时鼓励兴办民办培训机构,加大培训投入,逐步形成政府引导、多元投资的引入机制。
4.3 加强对失地农民市民化培训和适应性培训。失地农民处于一种边缘化状态,这是指农民在非农化的同时无法顺利实现就业非农化、生活方式非农化、心理市民化等矛盾状态。在现代化的进程中,一部分失地农民既不属于已将其排斥出去的农村,又不属于无法吸纳他们的城市,所以他们被遗忘在现代化进程的边缘线上。
我国失地农民边缘化问题的产生是农村和城市双重排斥的结果。因为失去土地这一重要的生产资料,失地农民的生活方式和就业方式与一般农民有了很大的差别,而且由于我国农村的收益都是以土地占有量多少为基础进行分配的,如国家对农村的粮食补贴、农机具补贴和良种补贴等,失去土地就意味着失去了在农村发展的基础。而且很多农民在土地征用时户口的“农转非”,更意味着失地农民身份的转变。由于身份的转变和土地的丧失,失地农民不能分享在农村的收益,被迫从农民中分化出来,流向城市。但是,由于长期以来的城乡二元分割所存在的制度壁垒,失去土地的农民又很难融入城市,不能顺利转变为市民,在生活就业等方面与市民地位相差甚大。失地农民失去了农村的传统保障后,也无法分享城市居民所享有的社会保障,就业和生活处于不稳定状态。经济地位低下导致社会参与不足,使失地农民利益受损,身份介于农民和市民之间,呈现边缘化状态。正如陈锡文所说:“农民失去土地后,他当不成农民了,而领到的那点补偿金,也当不成市民,既不是农民,又不是市民,只能是社会游民”[8]
正是基于上述原因,吉林省应该重视加强对失地农民和市民化培训和适应性培训,建立专门的培训课程,聘请心理咨询师等一些专业人员对失地农民进行辅导,让他们从心理上转变角色,积极地融入城市,成为合格甚至优秀的市民。
结语:通过以上各种就业培训,吉林省要形成“义务教育为基础,职业教育为主体,其他教育形式为补充”的就业培训体系,相信这对于失地农民的就业,继而是对其生存和发展都起到积极的作用,甚至更进一步促进吉林省经济的发展和社会的稳定。
参考文献
1 李蕊.《失地农民权益保障》.知识产权出版社,2009:前言第1页
2 李腊云、王全兴.《我国失地农民权益保障研究》.载《经济法研究第四卷》.北京大学出版社:第94页
3 《中华人民共和国土地管理法》.第47条第2款
4 吉林省2009年国民经济和社会发展统计公报
5 雷鬟.《北京市郊区城市化进程中失地农民利益问题研究》.中国农业大学博士论文.2005
6 吉林省2009年国民经济和社会发展统计公报
论文关键词；社会工作；社区评估；方法
我国是一个农业大国．农村人口占总人口的绝大多数，农村、农业、农民的状况直接影响着经济的增长和社会的稳定，社会工作应当为农村的发展做出贡献，然而我国的农村社会工作起步较晚，农村社会工作理论与方法都相对薄弱。值得欣慰的是：三农问题愈发引起社会以及广大学者的关注。近年来关于农村社会工作实务与理论的研究也越来越多，在开展农村社会工作的过程中，社区工作者一般会对社区进行评估。从而了解农村社区的历史和现状．识别所在社区的需求、存在的问题．鉴别可行的可能会解决问题的潜在措施。作为一种研究方法，社区评估方法在农村社会工作中得到了广泛应用。社区评估方法是在社区主体视角下。根据社会工作项目的内容及目标，运用特有的技术来了解社区的整体情况，为项目计划的制定提供手法上的支持总体来讲，社区评估方法主要包括问卷调查、深度访谈、焦点小组座谈以及参与式观察。其中问卷调查属于定量研究；深度访谈、焦点小组座谈、参与式观察则属于定性研究。
一、常用的社区评估方法
(一)深度访谈
作为一种定性研究方法．深度访谈主要是指半结构的、一对一的直接访问方式。在访问过程中．访问者和被访者围绕访谈提纲．可以就相关问题、现象．从事件起因、行为动机、行为人以及社会环境进行深入交流和讨论，二者能充分发挥双方互动的灵活性。在农村社区评估中．通过访谈，访问者会得到许多不曾预料到的、大量的、丰富的关于当地情况以及研究对象生活经历的背景资料．从而对待评估的农村社区有更全面的了解。在这个过程中．访问者与被访问者建立的是一种平等的互动关系．访问者需要保持中性的立场，搁置自己的感受与假设，更需要扮演好一个倾听者的角色，以客观的态度引导访问者．从访谈中得到真实的信息。通过访谈．我们既能了解到现实资料，又可以通过受访者的回忆叙述追溯较长时期的历史事件；既能收集到语言提供的信息，又能获得动作、语气背后所隐藏的非语言资料。但是需要注意的是．深度访谈是访问者与被访者之间的互动过程，所以这种方法不适用于一些敏感性、隐私性问题的研究。
(二)焦点小组座谈
焦点小组座谈是重要社区评估方法之一，它与深度访谈的区别在于，焦点小组是在研究者的主持或者引导下，组织多名受访者围绕某个主题自由讨论，这种方法能够在较短的时间内收集到较多的信息．节省时间与人力。这些受访者一般是与研究内容有某种特定联系的目标群体或利益相关群体。焦点小组座谈的人员一般控制在l0人左右．时间上通常维持在一个小时到一个半小时，座谈成功与否在很大程度上依赖于主持者，这就要求主持者善于引发讨论。掌握较好的人际关系处理技术，能够促进访谈的顺利进行。在焦点小组座谈中，不仅有访问者与受访者的互动，还有受访问者之间的互动。受访者之间可以互相启发、补充，集思广益．有利于共同探寻解决社区问题的途径与方法．同时这可以使访问者观察到受访者相互之间的行为反应．如交谈机会的转换、对不同人说话的语气，由此可以分析这些受访者所处社会的权利关系。
(三)参与式观察
参与式观察是源于人类学的研究方法，它运用描述性、自然生态研究等方法，对生活情景中发生的事件进行实地调查。也就是观察者长期住在当地社区。将自己融人所要观察的社区人们的生活中．尽量地精通当地人的语言．在与他们密切接触中通过观察描述、样本记录，获取各种有价值的研究资料，以观察他们的生活情境、文化因素、行为方式、观念态度，了解人们的基本信念与观点、喜欢与害怕、期望与失落，从而寻找与其社会、文化、传统等相关的成因与对策的研究方法。参与观察的最大优点是可以当时当地观察到社会行为、社会现象的发生过程，把握整个现场情况，掌握到详实的、真实的第一手资料。同时．参与观察法是一种高度人性化的方法．社会工作者在运用此方法做社区评估时．必须采取主动与当地社区居民交朋友的态度，也要有可能需要花费相当长时间才被当地社区接纳的心理准备。
(四)问卷调查
问卷调查是一种比较常用的社区评估方法。问卷一词含有“用于调查某种情况的一组问题”、“调查或征求意见表”、“用调查表进行的调查”等意。在社区评估中，研究者可以将所要了解的问题设计成题目或表格。以当面作答或跟踪访问的方式请被调查者填写．通过对问卷的回收、数据汇总、分析．从而掌握社区及居民的基本情况。在调查过程中．问题的表达、提问的顺序、答案的叙述都是固定的．而且是一种文字交流方式，对调查对象的语言表达能力要求也低一些，所得资料便于定量分析和统计处理。但是由于问卷调查多采用封闭式问题，实际上就限制了调查对象的回答方式，所得资料自然缺乏生动性。
二、几种评估方法的比较
理论创新取决于方法创新。评估方法是否科学，直接影响评估结果的准确性．影响农村社会工作水平的提升。要探索评估方法是否合理，是否适合农村社会工作。哪种方法更为科学，就需要对当前现有的评估方法做出比较。只有通过比较，才能发现问题，才能促使我们进一步去反思，才能使其在今后的研究中更好的服务于农村社会工作。
(一)资料收集的广度与深度不同
问卷调查通过发放问卷，可以由较少的调查员在短时间内调查到很多人．得到较多的样本信息，在抽样科学的基础上，问卷调查所需时间短，调查范围广泛。而深度访谈、焦点小组座谈以及参与观察则需要更多的时间才能完成资料的收集，因此在资料收集的广度与效率方面．问卷调查明显优于其他评估方法。
关于收集到的信息的深度方面，问卷调查又不及其他几种评估方法。这是因为问卷调查是一种用文字进行对话的方法．如果问题太多，作答时间太长．被调查者会产生厌烦情绪，问卷的设计都比较简短．也就不能就某一问题进行深入的探讨，为了更加全面的了解所要评估的内容，观察法就成为必不可少的方法之一。观察法的任务是要详细描述事情发生的环境、事件发生的过程、参与活动人们的行为、人际关系、组织过程、期间的语言及非语言交流，甚至要指出未曾发生的事情。
但是由于观察法了解不到人们的感觉、想法和内在动机，收集定性资料的另外一种重要方法就是个人或小组座谈。在比较充裕的访谈时间内，深度访谈和焦点小组座谈关注的谈话主题比较集中，从谈话中可以了解到人们的感觉、想法和内在动机，收集到多元化的声音．获得大量生动的资料．能够针对问题得到全方位的信息，而且受访者口述的内容比较生动具体，也更容易打动读者。使读者感受到被访者的感觉与思考。
(二)获得信息的准确度不同
对于涉及受访者隐私、社会禁忌或是其他敏感性问题，问卷调查相对于其他评估方法更容易获得被调查者的真实想法，有利于避免由于调查员本人提问的方式、交谈的情况等人为原因所造成的各种偏差，更真实地反映出不同回答者的不同情况，调查结果便于定量处理和分析。但是对于一般性的问题，问卷调查的准确度又不及其他几种评估方法，这是因为问卷调查中要求被调查者具有一定的文化水平，能理解问卷和问题的含义．明白填答问题的方法，如果被调查者对问卷中的某些问题不清楚时．就容易产生误答、错答的情况．特别是如果调查员不在场，被调查者既可以同别人商量着填答，也可以交给别人代答，在这种情况下．问卷调查的质量就难以保证。在某种程度上来讲．访谈弥补了问卷调查在这方面的不足．通过面对面的交流，被调查者可以准确的理解调查者所提出的问题．确保了信息传递的准确性。但是由于被调查者每个人的背景与角色、人格特性不同。每个人对事情的了解与观点不尽相同．他们之间的言辞难免会有所矛盾．即使是同一个人的话语，前后也会出现不一致的情形．这时就需要依靠参与观察人们的活动与生活，进一步验证被调查者所说的情况是否真实。
(三)适用条件不同
对于研究方法而言，没有一种方法是万能的、适用各种不同情境的。问卷调查适用于规模较大的信息调查。这种方法节省人力物力．得到的样本信息比较广泛；焦点小组与深度访谈则更适合于在更深的层面了解社区居民对某一问题的态度、意见、他们对相关事项的解释等，尤其是在农村社区的需求评估中，通过访谈，可以更清楚的了解社区居民在某一方面的困难，对相关政策的看法以及期待；在农村社区评估中。很多层面也可以利用参与观察来进行研究，如果社区评估的重点是环境及文化脉络对当地的影响及居民特定行为的意义时，参与观察就是应当选择的方法．尤其是当某些农村社区的状况很少被人们所知、社会工作者看到的“事实”与当地居民所说的内容存在明显差异或是同一社区的不同居民对同一事物的看法很不相同时，参与观察法可以帮助我们获得相对“真实的信息”。
三、对现有社区评估方法的反思
中国农村是一个超大型的非均衡的乡村社会，任何仅仅将现有评估方法不加思考的运用到农村社区评估中都将是有一定局限性的。正如我们在前文中所分析的．每种社区评估方法都有各自的特点与缺点，因此，如何在农村社区评估中更加合理的加以运用，是我们需要反思的。 转贴于
(一)发挥多元评估方法的功效
翻阅目前现有的关于农村社会工作的研究资料．可以发现相当数量的研究成果都单一运用问卷调查这一评估方法．局限于统计指标调查．虽然定量研究提供的数据富有说服力，但是仅仅关注指标、数据、比例等数量关系，并不能说明全部问题，容易导致“用死的表格说明活的事实”，中国农村的区域差距很大，有学者认为有多少个村庄．就有多少个村庄类型，因此使用单一的评估方法．很难了解到关于待评估农村社区更为全面的信息。并难于捕捉到各个农村社区的不同之处。要知道．每一种评估方法都意味着对农村社区的不同解释，况且每一种方法都有自己的不足，比如问卷调查过分依赖“纸笔技术”，不能进入被研究者内在的生活世界，很难了解被研究者的心理状态和意义建构。参与观察又难以做到对研究对象的不同解释，这就需要在评估中综合采用不同的方法。使不同的方法相互借鉴、取长补短，既关注数据的论证，从总体层面了解社区．又注重社区居民的主体经验，使得评估视角多样化，做到既见“社区”又见“人”。虽然我们提倡多种评估方法的综合运用，但是也要避免为“用方法”而“用方法”的机械搬用，在社区评估中首先应考虑的是，什么样的研究问题需要用哪种方法。只有这样，才能发挥多元方法的功效。
二)使评估方法在应用中得到创新
个人的思想和行为总是与他们所处的文化背景、社会情境密切联系的，而且评估方法本身也是不断变化的．因此在农村社区评估中，要避免不考虑社区的文化脉络及居民的所处的环境而僵硬的套用评估方法．应根据不同的情境、不同的评估内容．灵活的采取评估方法，注重方法在具体运用过程中的创新。要做到这一点，首先要求社会工作者自己要清楚不同方法所适用的范围和条件，不仅要在理论上掌握，还要在实践中学会灵活使用；其次，要求社会工作者在具体的工作中多思考，比如说，一对一的深度访谈在有些话题方面可能会出现这样一种情况，被访者在访问者面前不好开放经验，这种时候尝试焦点小组座谈可能效果会更好一些，因为有些对话更容易在同质性团体中激发出来．因此，如果能预先检验不同方法的效果就会有更好的方法选择。又比如在农村社区评估中使用问卷调查，最令调查者困扰的是社区居民对问卷内容的理解不确切和他人代答的情况。那么如果调查者能突破传统的被调查者在自己家里独自填答的做答方法，邀请3—4户农户在一起共同填写问卷．让农户在填写问卷中对重要内容互相讨论、互相补充、互相纠正．这样既能使每份问卷表的填写在时间上比单个农户填写有所所见，而且填写的准确性也会大大增加。
(三)建立调查者和被调查者的亲和关系
在一些研究报告的访谈资料中可以发现，访谈中对话的用词和语气．经常会给人这样一种印象，那就是调查者代表着政府或某种权利机构，处于强势的一方，语气有一种优越感，而被调查者则相对处于弱势。尤其是目前我国社会工作介入的主要是～些贫困山村，当地居民甚至对社区评估有些胆怯，又有些期望，希望能够改善农村社区的现状，因此对调查者的态度更加小心翼翼。在这种情况下，调查者和被调查者之间没有建立平等的互动关系，收集到得资料难免缺乏生动性、具体性，甚至是准确性。其实调查者和被调查者应该是一种合作关系，而且仅仅是合作还是不够，必须是调查者和和被调查者共同讨论分析问题．这是因为研究者并不是当地人，因此需要从被调查者的叙述中去了解自己陌生的当地社会情况．所以研究者是站在“不知道”的地位，而被调查者则是站在”已知”的位置，访谈的目的是希望从被调查者身上得到相关信息，这就需要被调查者的配合，所以访谈的过程本身也是一种社会交往形式，需要调查者与被调查者建立起基于信任的一种情感，我们可以把这种调查者与被调查者之间的这种关系称为亲和关系，信息的获得通常是在双方建立起亲和关系之后，只有双方建立了亲和关系，被调查者才会愿意有更多的叙述。那么我们如何去建立这种关系呢?其实最重要的就是对等的沟通．在信息收集的过程中，与被调查者站在同～层次去引导他的谈话，也就是说。访问者要具有当地被访者的知识．特别是村民们常用的语言词汇．这样就可以避免出现访谈者无词可用的困境．有咨询经验的人表示，以这样的方式与受访者进行谈话，结果发现访谈进行的十分顺利]。这种态度赢得了受访者的尊重和友谊，对方才会乐意帮助你．才能避免调查者将其主观印象代替居民话语。避免“骗取口供”之类的调查技术。
(四)调动被调查者的积极性
论文摘要:我国农村养老保障制度需求日益迫切，农村养老保障制度建设应实施两步走战略。近期要按分层分类原则，按不同的群体、不同地区的经济发展水平由点到面逐步推进;中长期要实现城乡养老保障制度整合，建立多层次的农村养老保障体系。通过城市化和“富农”政策、“土地换保障”、人口政策和养老保障政策相结合等办法解决制度建设中的资金不足问题，并以法律的形式明确各方的权利义务。.
随着城市化的加快，农村人口特别是青壮年人口的大规模转移，再加上目前我国农村养老保障制度残缺不全，老年农民面临的老无所养的问题越来越严重。作为一项关乎广大农村民生的一项社会政策，农村养老保障现状令人堪优，可以说，农村养老保障制度已成为当前广大农民最关心、最直接、最现实的利益问题之一，我们要理清思路，提出切实可行的对策，加快建立农村养老保障制度，使农民老有所养，解除他们的后顾之优。
一、农村养老保障份求持续高涨
农村老龄化加快。虽然我国在城乡执行不同的生育政策，但随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进人城市，农村的年龄结构出现“两头大，中间小”的局面，农村的养老赌养系数明显提高。据统计，2000年我国农村8.33亿人口中，65岁以上的老年人占7.36%，到2030年6.64亿农村人口中65岁以上的老年人口将占17.39’/0达到1.29亿。
传统养老保障功能弱化。主要体现在传统农村社会保障功能弱化、土地保障功能“虚化”、家庭保障功能弱化上。随着农村的实行，农村集体经济大为削弱，资金缺失使五保制度名存实亡;同时土地收益在农民收人中所占的比重减少，而对农民生活保障实施能力逐步下降，另外，由于农业生产率低，产品价格不合理，导致农业经营的绝对收益越来越低，农村土地负担越来越重，单纯依靠土地已无法对农民提供保障作用，农业经营的绝对收益已越来越低，甚至下降到绝对亏本状态。再者，由于生育政策的实行，家庭小型化成为农村家庭的发展趋势，小型家庭也就意味着家庭成员面临的风险不易分散，在养老问题上表现为赌养系数大大提高，加上农村劳动力大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。
农民对社会养老保险的需求迫切。随着经济的发展，农民所面临的老年风险越来越突出，并逐渐演变为一种社会风险，如由于社会流动、城市化加快，青壮年农民群体大量进城务工，成为农村中的非农业群体或农民工，因此留居农村的农民因年老无力经营承包土地，面临收人大幅减少，基本生活失去保障的风险;而最终未被城市吸纳的农民工，由于年轻工作时没有参加养老保险，无足够的个人储蓄，年老时也同样面临着这一风险。老年风险的增加使农民对未来特别是老年预期极低，从而加大边际储蓄倾向，在某种程度上也是当前农村消费需求不旺的原因。从维护社会公正、保障农民权益各方面考虑，建立农村养老保障制度很是紧迫。
二、农村养老保障建设的思路和对策
(一)近期要按分层分类的原则由点到面逐步推进。我们构建农村养老保障，必须立足于当前中国的国情，而目前我国最大的国情是地区发展极不平衡及城乡差距的不断扩大。这一国情决定了我国农村养老保障制度建设不能搞“一刀切”。由于地区发展极不平衡，不同地区的经济实力，人们对社会保险的需求和缴费能力也有不同，应针对不同地区的发展水平，制定不同的方案，作为一种过渡措施，先东部后中西部，逐步推进。
同时，近几年来，我国农村群体也发生分化，他们对社会养老保险的需求、缴费能力各有不同，在现阶段应将其按不同的群体进行分类，针对不同群体设计有针对性的养老保险方案，以满足他们的不同的需求。目前对农村社会群体大致可分三类:一是农村中的非农业群体，如乡镇企业职工;二是外出务工经商群体，即我们所说的农民工;三是留居农村经营承包土地的农民，他们是真正意义上的农民。
在近期制度建设中，我们应按分层分类原则，按不同的群体、不同地区的经济发展水平由点到面逐步推进，逐步扩大社会养老保险的覆盖面。按农村中的不同社会群体进行分类，对不同的群体制定不同的过渡措施，逐步扩大社会养老保险覆盖群体。
农村中的非农业群体。即居住在农村，但从事的是非农业生产活动，如乡镇企业职工，他们已与城镇职工无异，对这一群体，应追求与城镇职工的社会养老保障制度统一。
进城务工的农民工。对他们应再分类处理，对在城镇有稳定职业、住所的农民工，应将其纳人城镇社会养老保障系统;而从中分离出来的另一部分农民工，由于流动性大、无固定职业和住所，且部份人年老时仍会返回农村经营承包土地，对该部份群体应建立个人账户，企业和职工按适应的比例缴费存人个人账户。由于这一群体的流动性较大，从而需统一的全国性的政策出台，个人账户可根据个人的工作所在地流动。为防止企业逃避责任，应加大劳动监察，规范用工，加大养老保险费的征缴力度，切切实实保障农民工的社会权益。
留居农村经营土地的群体。他们是真正意义上的农民，由于他们缴费能力不足，在时机成熟前强行推行社会养老保险制度，不但会增加农民负担，而且会因制度受到农民的抵制而无法展开。当前作为过渡措施，应加强对农村老年人口的社会救助。
由于我国地区发展的极度不平衡，东部和中西部不发达地区的社会经济发展水平参差不齐，应先在东部发达地区率先建立，然后向中西部地区逐步推进，同进加大中央政府财政转移支付力度，东部发达地区支持中西部不发达地区，城镇支持农村，全国性的政策安排向中西部倾斜。
(二)中长期要着眼搭建制度平台，促进城乡养老保障制度整合。我国农村养老保险建设最终目标是将全体农村人口纳人社会保险体系。社会保障公平要求任何社会成员只要符合法律规定的条件，不论其社会地位、职业、贫富等，均被强制性地纳人社会保障范围，社会保障社会化程度越高，这种机会公平性表现得越充分;目前我国社会养老保险制度具有明显的身份特征，以是否有城镇户口为划分依据，“以这种眼光看待农村社会保障问题的观点，显然违背一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是市民政府”。因此中长期制度建设应追求城乡养老保障制度的整合。在此有必要改革完善城镇社会养老保障体制，同时加快乡村社会养老保障制度建设，并在城乡社会养老保险两大板块之间找到一个切合点，促使城乡社会养老保险制度的最终整合。
城镇养老保障制度的调整。郑功成提出，在现有基础上，将统账结合中的社会统筹部分与个人财户部分分解并发展为普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金〔记人个人账户部份)。在这一制度框架中，国民养老金覆盖所有正规就业与非正规就业劳动力，以国税为基础，采取现收现付制的财务机制，显著体现国家责任和社会公平属性。差别性的职业养老年金则由企业和个人缴费，完全记人个人账户，采用完全积累的财务模式。
农村养老保障制度建设。将城镇的“国民养老金+个人账户养老金”制度中的国民年金部份扩展到农村，成为全民共享的养老保障项目。农村居民只要达到规定的年龄即自动享受国民养老金，不同群体的社会养老保险在这一制度平台上趋于统一。
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由于我国地域发展差别较大，国民养老金部分应按省直辖市级统筹，按统筹区内居民当年平均工资的一定比例给付。这体现了老年人口享受经济发展成果原则，由于各地财政力量、经济发展水平和人口老龄化的步伐不同，应建设省内调剂资金，其使用向中西部地区、老龄化地区倾斜。
(三)建立多层次的农村养老保障体系。我国多层次的社会养老保障体系包括:自我保障层次、政府负责层次、政府主导责任分担层次、单位负责层次、市场提供层次。在农村这些保障层次被赋予了新的特色。
自我保障层次。主要包括家庭保障、个人储蓄保障、土地保障。家庭保障主要是家庭中的成年子女通过物质帮助、服务来满足老年人的物质、情感需求，体现成年子女对老年人的反哺。在农村养老保障建设中，我们不能夸大家庭养老的作用，也不能忽视其作用，家庭所发挥的成员之间的互助互济，情感慰藉是任何社会保障制度所无法替代的。在新时期应对养老家庭给予资助，对照顾无自理能力老人的家庭提供资助。对子女和老人同住或附近居住提供方便。个人储蓄养老。个人将其在青壮年时的劳动收人部分用来储蓄，以备老年时的不时之需，它现了个人在追求终生收人平衡。个人储蓄可提高老年人的收人水平，提高老年生活质量，国家应尽早出台优惠政策，鼓励储蓄养老。土地保障。在农村虽然存在土地保障虚化的现象，我们不能单靠土地保障老年人的生活，但土地在保障老年人的日常开支需求上有重要作用，对正式的制度起了一个很好的补充作用。老年人经营小块土地不但可满足其日常吃穿用的小额开支，而且可满足其感情需要。在构建农村养老保障制度时还应发挥土地保障的有益补充作用。
政府负责层次。包括普惠制国民养老保险金和政府老年社会救助。“养老保险金构成整个老年保障体系的第二层次，政府是这一层次的直接责任主体，制度的出发点是向所有老年人提供最基本的收人保障，普惠制源于税收，待遇与工资脱钩但与特价水平挂钩，并随着整个社会平均收人提高而提高，体现着老年人分享经济社会成果权益”政府的老年社会救助。作为最后一道保障线，由公共财政资助。
企业(集体)保障层次。体现个人对自己的养老负责，资金企业(集体)共担，完全记人个人账户，归个人所有，与就业相关，具有差别性，体现效率原则。在农村养老保障体制建设中对不同的群体其个人账户具有不同的表现形式，对于农村中非农业群体和在城镇具有稳定工作和住所的农民工群体，表现为职业养老金，个人账户的缴费有企业和职工共同承担;而对于流动的农民工群体，留居农村的真正意义上的农民，其个人账户表现为个人缴费，国家集体给予补助的政策。
市场保障层次。指商业人寿保险和从事力所能及的市场劳动。商业人寿保险的赢利性促使其更倾向于高收人群体，主要满足农村中高收人群体在保证基本生活的同时改善老年生活的愿望。随着经济的发展，农村中也同样会不断涌现出高收人群体，可以预见，发达的商业保险会产生“福利挤出效应”，即一部分高收人群体因参加商业人寿保险，老年收人丰厚，自愿放弃领取国发养老金，使国民养老金有限的资源得到更好地利用。同时老年农民从事力所能及的市场劳动，如经营小块土地等，获取市场报酬在一定程度上改善老年生活。
(四)多管齐下破解资金难题。建立农村养老保险，归根结底是“钱”的问题，资金短缺成为农村养老保险的瓶颈，同时由于“三农问题”的复杂性，农村养老保障建设可谓牵一发而动全身，应将其放在城乡经济社会统筹发展的全局中，多管齐下为农村养老保障制度建设铺路。
城市化和“富农”政策。农村发展的根本出路是实现城市化和农村自身的发展。一方面要加快城市化步伐，将大部分农民从土地中剥离出来，进人其他产业，变为城市居民，将他们纳人城镇社会保障体系;另一方面，推行“富农”政策，通过加快农村经济发展，扩大农业经营规模，发展农业专业化经营，提高农民收人水平，增强农民对农村养老保障的经济承受能力，解决城乡差距，统一城乡社会保障制度，最终可以归纳为“投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民”。
征用土地农民的“土地换保障”。将失地农民的土地转让费用用于充实个人养老账户，并将其纳人社会保障体系。在城市化过程中，由于中小城市的急速扩大，政府的城市规划，必然需征用大量农村土地，根据国土资源部2001年第10号公告，征地农民应得到土地补偿费用、安置补偿费用和地上附着物和青苗补偿费。随着土地征用，这部分农村人口也转变为城市居民，他们年轻时可参加各种就业，但由于未进行养老保障个人账户积累，年老时缺乏保障很容易落人老年贫困。对此，可以通过“土地换保障”和“土地股份制”形式，变农民的“土地保障”为“社会保障”。具体地说，就是要将现行的土地征用一次性拨付给农民改为建立并充实个人养老账户，或将农民承包的集体土地以承包权人股，按股份领取股息，以股息来补充养老。同时，对进城已达一定年限的农村人口在家乡的承包地实行有偿转让制度，割断他们与土地的联系，并把土地转让所得用于填补他们的个人养老账户，同时将其纳人城市社会保障体系。
过去二十多年中的经济转轨过程中，中国取得了突出的经济发展绩效。毫无疑问，持续的高经济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但进入20世纪90年代以后，渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。一方面，政府不得不开始为城市国有部门支付重组成本，包括金融转轨成本和社会保障成本；另一方面，在城市化开始加速、人口流动不断增加的背景下，户籍制度改革仍然无法取得根本性突破；同时，在多种因素，包括政策不当因素的作用下，三农问题有所恶化，农民收入增长缓慢，城乡收入差距持续扩大。在这些问题中，缺乏永久迁移的不完全城市化、农村内部的农地调整、以及城市化、工业化过程中的农地征用三个问题特别突出。
就城市化和人口迁移来看，随着中国市场化进程的进一步发展，"离土不离乡"的乡镇企业发展模式潜力递减，但目前"半开放式"的户籍制度和城市管理体制仍然制约了劳动力的自由流动和人口迁徙，使得人口在不同区域之间、城乡之间的再配置无法充分、有效地完成。具体而言，目前的户籍制度使得人口由乡到城的流动在很大程度上成为"不完全迁移"，主要是单身、短期流动：一方面，它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然受到限制；另一方面，跨省区人口迁移仍然受到比较严格制约。这一点非常重要，因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市，但却无法获得居住地户口，从而很难在迁入地定居下来，不得不忍受家庭分居、子女教育无法保障、老人得不到照顾等痛苦。
不仅如此，在当前的经济环境下，农民工的职业身份决定了他们不能够进入到城市的正式就业体系中来，其所从事的往往是非正规部门的工作。非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利，就连基本的劳动标准也难以达到，比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。从政府角度来看，由于国有企业下岗和城市贫困问题的增加，政府面临的社会保障压力迅速增加，资金严重不足。在这种情况下，流动人口，特别是由农村向城市迁移的流动人口的社会保障问题迟迟难以提上议事日程。
进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系，一旦他们在城市失去工作和收入，农村土地（包括耕地和宅基地）就成为其就业乃至生存的保障。进城农民工"离乡不放土"也对现行的农地制度的稳定性提出了挑战。
虽然集体所有、家庭长期承包经营的农地制度安排在相当一段时期内起到了促进和稳定农业生产的作用，但在具体操作中，由于多种因素影响，包括家庭人口变动的作用，在土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利的情况下，农户地权缺乏稳定性，结果是很多地区农村土地不得不进行定期、不定期的大、小调整，很多地区农户家庭长期承包土地的权利无法实现。
比农地在村庄内部进行调整更加严重的是农地转非农地的问题。在城市化和工业化加速的背景下，政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途，使得农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制，并由于补偿方式不当和标准偏低带来了一系列社会矛盾和冲突，甚至带来很多失地农民，形成社会不稳定因素。
城市化过程中的人口迁移问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。在每个问题上，学术界已经进行了相当多的理论和实证研究，并有针对性地提出了一些政策建议。但如同我们将要指出的，上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联，需要用一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案，以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。
本文以下部分安排如下，第二部分结合文献分析我国城市化过程中的流动人口、农地调整和土地非农化三个主要方面的政策问题，并探讨三者之间的相互关系；第三部分分析中国作为一个转轨中发展的大国所具有的特点及其对城市化与户籍制度改革的含义；在本文第四部分，我们对城市化和农地制度改革面临的主要政策选择进行了讨论；第五部分提出一个系统性解决上述问题的政策组合，并对该政策组合思路的含义及操作进行多层面的讨论；在本文第六部分，我们测算并报告了实施该政策组合的一个财政预算平衡方案；文章最后是结论。
二、主要政策问题与研究综述
2.1城市化过程中的流动人口
在计划经济时代，中国重化工业优先的发展战略伴随着以城市为主导的工业资本积累。由于这种发展战略与中国的丰富劳动力禀赋不相一致，城市无法创造足够的就业机会，只能通过户口制度等政策措施限制城乡人口流动来保证城市的低失业率和有限城市人口对于食物配给、住房、医疗、养老保险等福利的占有（林毅夫等，1999）。这构成了传统户籍制度的历史背景。
过去25年的经济体制改革逐渐放松了劳动力流动的限制，农村劳动力开始逐渐在城市寻求就业，但不同于其他很多发展中国家永久的、以家庭为主导的迁移构成城市化和长期经济发展的主要特征，中国劳动力流动的模式由于户籍制度的继续存在而显得非常独特。在上个世纪80年代和90年代前期，人口流动主要是由于乡镇企业发展导致的乡村地区内部由农业向非农产业的流动，同时政府推动的也主要是"离土不离乡"、非集中式的的乡村城镇化和中小城镇优先的发展战略。但到了90年代中期后，随着以外资、私营企业为主导的城市部门的竞争，乡镇企业就业吸纳能力增长放缓，甚至出现停滞的趋势，劳动力迁移开始转为大规模向城市制造业、服务业部门流动的模式。城市政府也开始意识到充分利用农村廉价劳动力发展城市经济的重要性，并开始逐渐清除乡村迁移人口进入城市低端劳动力市场的各种政策限制。2000年全国第五次人口普查的数据表明，在中国1.21亿的迁移人口中，有9000万左右迁移到城市，其中8500万是从农村到城市的迁移人口（国家统计局，2004）。
改革前建立的户籍制度依然没有进行根本性的改革，构成了城乡一体化的阻碍。改革开放以来，特别是进入90年代以后，随着市场化过程的深化，以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化，特别是一些生活必需品市场自由化及劳动力市场的逐渐开放，使得传统体制下限制人口流动的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地区进行的不同程度的户籍制度改革尝试并没有取得根本性突破。不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，在这些城市获取户口定居的门槛相当之高，而且跨省区的户籍改革仍然困难重重。即使在户籍制度改革进展最快的一些中小城市（镇），一段时期内户籍的获得也需要支付相当数额的资金购买，而同时这些中小城镇户籍所带来的潜在好处非常有限；相反，获得城市户口必须要放弃农村土地和计划生育政策城乡差异所导致的二胎指标，因此，这些中小城镇的户口改革并没有得到很大的响应。
在户口制度依然无法取得突破的背景下，城市居民仍然享受着一些农村迁移人口无法享受的福利。在上个世纪80年代和90年代，它们主要包括由工作单位提供的住房、医疗、养老安排，而近年来越来越多的城市居民开始接受雇主和城市政府提供的医疗保险、社会保障以及住房补贴。此外，城市居民子女也能够进入地方政府提供财政补贴的城市公立学校，而迁移人口子女往往需要支付额外费用进入，或只能进入民办的打工者子弟学校。这些与户口相关的城市福利安排使得农村迁移劳动力往往无法实现举家迁移、并且只有相对而言很短的就业和生活计划时段。当然，严格说来，大部分迁移人口无法享受的养老、失业和医疗保险等福利安排是由雇主（或工作单位）、而非城市政府提供的，不能被看成与城市户口直接相关，因此，在现阶段，城市户口主要意味着平等获取城市政府提供的社会救助（如最低生活保障），政府补贴住房（如经济适用房和廉租房）以及子女在城市公立学校就学安排的机会。
绝大部分迁移人口无法获得城市户口也与我国当前的政府间财政体制安排有关。在许多国家，社会保障等财政支出是由省级、乃至于中央级别的政府提供的，而在我国目前的政府支出安排体制下，城市政府则要负责为具有本地户口的城市人口提供基本社会保障、补贴住房和子女就学等一系列安排。随着近年来国有企业下岗工人和退休职工数目的增加，城市政府往往面临巨大的财政压力，也必然缺乏激励为迁移人口提供上述福利，结果是，虽然在过去十几年中中国的劳动力流动性显著增加，户籍制度仍然限制了城乡和省际之间的人口迁移，并使得劳动力流动在很大程度上成为短期、单身迁移。
户籍制度显著地阻碍了中国的城市化进程，并使中国城市化水平显著低于其他相似发展阶段的发展中国家的城市化水平。2003年，官方统计的中国城市化率为40.5%.但在官方统计的城市化率中，不仅包括具有城市户口的常住居民，而且也包括没有城市户口、但到城市工作6个月以上的乡村迁移人口，以及相当部分在城市郊区因为土地被征用、但户籍没有转换的失地农民，以及部分由于统计口径偏差，实为农业、但被计入非农和城镇人口的农民，因此，实际具有城市户口的人口比例只有30%多一点。从表1我们可以看到，中国的城市化率一直显著高于全国具有非农户口的人口比例。在20世纪90年代前期，该差距在5-6个百分点，但2000年以后，增加到了10个百分点。从绝对人数上看，2003、2004年两者的差距达到1.4亿左右。考虑到中国大约有1000-2000万左右的农村非农户籍人口（如相当部分乡村教师，以及非建制镇的非农业人口），可以推断目前计算在官方统计"城市化率"内、但实际没有城市户口的"城市人口"将达到1.5-1.6亿，这其中最主要的是乡-城迁移且居住在6个月以上的人口和城郊的失地农民。根据第5次人口普查数据，2000年乡-城迁移且居住在6个月以上的人口大约有8500万，一般估计现在应达到9000-9500万；至于失地农民，一般的估计，从1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，估计至少有3400万农民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于违法用地数量一般占用地总量的20-30%，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000-5000万人。如果我们假设其中一半左右的失地农民已经转为城市户口，那么大约有2000-2500万未获户口之失地农民。乡-城迁移人口加上失地农民总数大约为1.1-1.2亿，仍然与前述1.5-1.6亿的数字具有4000万左右的差距，大概相当于3-4个点的城市化率偏差。根据我们的判断，这3-4%的高估主要是由于城市化率统计指标定义和操作过程中的偏误造成的。总之，虽然中国官方统计的城市化率已经达到40%，但可能有3-4个百分点是统计定义和操作的偏误。而且，即使我们接受36-37%的城市化率水平，其中也有9000-9500万没有城市户口的乡村迁移人口和2000-2500万没有城市户口的城市郊区失地农民。
2.2农地调整与人口迁移
目前，农村土地为集体所有，但主要由农户使用。土地不仅是作为农村生产要素为土地使用者创造收益；而且，在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下，为农民充分利用家庭劳动力创造了条件（PuttermanandCiacu，1994）；另外，在丧失非农就业机会的情况下，土地更作为一种保险（Giles，1998）。由于土地权利对农民具有广泛的可达性，上述这些功能的实现对于平等和贫困的缓解具有重要意义。
在目前的农地制度下，土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等拥有村属土地的权利，其结果是土地分配随人口的变化而变化（周其仁和刘守英，1997），土地产权因村内人口变动等多种因素而定期、不定期进行规模不等的调整，稳定的农地产权无法得到充分保障。虽然各地土地调整情况存在巨大差异，但进行调整的村庄占绝大多数。Rozelleetal（2002）等的研究表明，在215个样本村庄中，只有60个村庄没有进行土地调整，而一小部分村庄每年都进行土地调整，四分之一的村庄土地调整一次，五分之一的村庄达到两次，所有村庄的土地平均调整次数达到1.7次（表2）。
土地调整的效果是多方面的。从理论上看，不稳定地权对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面影响；但同时，行政性的土地调整可能也是土地租赁市场不发达时村庄为改善土地配置效率而采取的行动。因为它可以把土地转移给边际生产力较高的农户，从而改进土地配置的效率；而Turneretal（2000）的研究也发现，调地频率与村庄人口变化正相关，也随非农就业机会上升而增加，这意味着行政性调地有助于消除不同农户由于人口相对变化和非农就业机会不同（但平均分地）所导致的配置效率损失。所以，调地仍然具有一定的合理性，其平等-效率是否矛盾取决于调地导致的潜在效率损失和改进的相对大小。这大概也是为什么到目前为止已有的大部分经验研究发现，虽然土地产权不稳定对农业增长和效率的负面影响存在，但并不显著的原因所在。此外，由于土地为占农民提供了基本的生活保障，土地调整的社会保障和失业保险功能也应得到充分考虑（姚洋，2000）。
但行政性土地调整总体上看仍然是弊大于利。首先，相比于市场化租赁，行政性土地调整会因信息不完全和调整成本过高而带来效率损失。而且，由于行政性土地调整所导致的不确定性和较短的计划时期，它将可能减少市场化的土地租赁活动。更重要的是，如果乡村干部是出于完成国家粮食收购和税费任务并同时为自己牟利的目的而调整土地的话，那么这种行政调整将降低效率和地方福利。Turneretal（2000）的研究表明，在那些粮食定购较高的地区，土地调整的频率会上升，这是因为粮食收购的增加将使得农业收益下降，有较好非农就业机会的村民将创造压力使得村领导将地调整给那些仍然愿意从事农业的家庭，村干部愿意这样做也将使得订购任务能够比较顺利完成。在他们模型中被分析的人口变动因素、租赁市场发育不完全因素、粮食收购、地方干部寻租因素等各个影响因素中，人口变动只能解释土地调整时机和规模的很小一部分，而完成国家税费和粮食收购任务和寻租则是影响土地调整的更加重要的因素。
在现有的户籍制度下，按照社区成员权分配的土地制度也影响着农村劳动力的流动和迁移决策。根据现行土地承包法，如果迁移人口获得城市户口，就必须放弃农村土地。但由于跨省和在大中城市获得户口的门槛较高，而小城镇户口由于地方政府提供服务有限而吸引力不大，迁移农民一般不愿意放弃农村土地并切断与乡村的联系，这就使得农村人口难以实现完全迁移，农村人口无法真正减少。因此，即使在越来越多的农村劳动力转移到城市就业并从非农业部门获得主要收入来源之后，人口变动导致的农村土地调整的压力仍然持续存在，调整也不得不进行。这不仅导致长期的土地租赁市场无法发育，甚至限制了短期土地租赁市场的发展，因为任何租赁行为将向乡村干部发出土地无法充分被所配置农户利用的信号，并诱致土地调整。租赁市场不发达的结果是土地利用效率降低，迁移劳动力往往只能将土地无偿（或低价）转包给亲戚、朋友（即使后者从效率上看未必是最适合接包者）、甚至出现抛荒的情况。
由于以上原因，相当部分学者同意，中国需要一个能够提供长期稳定产权的农地制度，从而促进土地的有效利用（Johnson，2001；KungandLiu，1996；Li，1999）。近年出台的土地承包法也赋予农户至少30年稳定的农地承包权利。但根据我们在浙江，江苏、甘肃等地的实地调查，土地调整仍然在进行，地方干部宣称虽然中央的政策很好，但未必符合地方情况，而人口变动因素必然导致调整压力。虽然各地土地调整都以人口压力为理由，但实际土地调整过程中地方干部的调地行为难以受到有效约束，人口变动往往成为地方干部寻租行为的借口。
2.3城市化过程中的农地征用
20世纪90年代中后期以来，随着城市化过程加速和城市土地出让的市场化、土地农转非进程加快（表3）、加上财政体制改革过程中收入不断上收导致的地方预算内收支落差逐渐增大，地方政府通过扩大农地转非农地规模以增加预算外财源的动机和行为有增无减。特别是地方政府出于在区域竞争中突出政绩的需要，过度扩大城市建设规模，发展各类开发区，往往通过低于市场价格征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租，导致大量失地农民，并引起失业和社会不稳定现象。
城市化进程的加快和吸引投资的区域间竞争，也使得地方政府通过建立新城区、城市开发区和各类工业发展园区加大土地征用和供给规模。近年土地征用规模达到了每年250-300万亩左右。如果按人均1亩地推算，每年大约有250万到300万农民失去土地。
土地征用所产生的问题也与1994年后中央集中收入、但未配合相应转移支付的财政体制安排相关联。1994年开始至今，中国出现财政收入向中央和省级政府集中的情况，但同时土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政，加上土地征用后的出让收入是政府预算外收入，地方政府有很强激励征用更多农地并获取出让利润。1998年以后，土地出让金大幅度增长，2002全国土地使用权有偿出让面积12.42万公顷，占总征地面积的58.52％，土地使用权有偿出让获得的土地收入为2416.79亿元。其中采用市场化方式挂牌招标拍卖的为1.81万公顷（国土资源部，2003）。有些县、市，土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右，甚至有的高达一半以上。作为财政预算外收入，土地出让金应该专项用于城市基础设施建设和土地开发，但由于其收入以及使用过程很不透明，事实上难以监控，往往出现地方政府与开发商合谋牟利、并侵犯农民利益的情况。在浙江省进行的一项调查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，而农民仅占5%-10%.从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取（涂名2004年）。
目前，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。而自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。1998年修订的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。2004年11月3日，国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，其中比《土地管理法》优厚的规定是：如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。如果农地每亩年产值为1000元，则最高补偿不超过3万元。在实际操作中，每征一亩地，铁路、高速公路等交通线性工程补偿一般是每亩5000～8000元；工商业用地对农民的补偿一般是每亩2～3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，最多达到每亩3～5万元。但征地后土地出让的市场价值往往达到补偿的几倍乃至10倍以上。
针对土地征用过程中出现的一系列问题，周其仁（2004）指出，症结在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。因此，土地制度方面的根本改革应该集中于改革征地制度、确立"农地转用"的市场转让权。他特别指出，中国改革的一条重要经验，就是要通过观察地方性的自发改革，加以适当的提炼和总结，作为制定全国性的政策和制度的重要根据。实际上，农民的集体土地所有权早已在一些地方通过各种形式直接进入工业和城市建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法，在有些地方已发展到一定规模，形成比较完整的套路。比如通过农民凭股权分享土地农转非带来的增值收益、以"土地股份制"为特点的广东南海模式，以村集体先通过复垦等方式获得一些非农建设用地的"额度"，然后向本村农户"招标"，由农户或由农民成立的合作经济组织联合投资修建标准厂房、商铺或打工宿舍楼向外来工商投资者出租为特点、农民直接分享资产收益的江苏昆山模式，通过在征地过程中适当划拨安置用地的办法，村集体拥有部分原农地在非农用途上的转让权，然后农民通过低价买房市价出租、低价租商铺及集体分红等方式分享农地转非带来的增值收益的长沙模式等，都破除了国家对土地一级市场的垄断，大大降低建设用地市场利用的交易费用、增加了集体和农民合理分享工业化城市化带来的土地增值机会，同时改善了资源配置与收入分配。
综上所述，城市化不完全问题、农地调整问题、农村土地征用过程中农民利益受侵犯问题，都是目前困扰我国经济发展和社会政治稳定的重大问题。就我们看来，上述三方面问题之间实际上存在非常紧密的关联：城市化过程的滞后和乡村人口在迁移方面的"不完全"，根本原因在于没有为流动人口建立社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个良性循环机制，使得迁移人口从农村逐渐地、但又是全面地转移出来；而人口的不完全转移使得外出务工经商的农民，即使根本不想、或者至少相当一段时间内不愿意回乡务农，但由于对未来失业等风险的规避或子女就学等方面的需要而不愿意放弃土地；在目前土地集体所有、但土地租赁市场不完善、法律保障机制不健全的情况下，往往只能将土地无偿（或低价）转包给亲戚、朋友（即使后者从效率上看未必是最适合接包者）。特别在农产品价格低迷、农村税费负担较高的情况下，有时会出现"倒贴"包地、甚至无人接包乃至抛荒的情况，这至少构成了农地转包的市场无法得到有效发育的一个重要因素；正是由于不完全迁移，使得外出务工经商者"离土"的机制无法启动，造成"离乡不离土"的局面，使得农村土地无论是保持稳定、还是进行适当进行调整的"余地"较小，村庄内部土地调整的压力增大；同时，在农村土地集体所有制，但法律对于地方政府和"集体"权限没有充分制约、而目前的征地制度安排无法通过市场机制来发现土地价格，结果必然是城市化过程引致农民剥夺，同时无法推动农民就业和城市化完成。虽然部分地区已经开始给予失地农民一定的社会保障，但由于往往是政府单方面的强制性安排，不仅公平、公正和透明无法得到保证，而且导致土地资源浪费和土地利用效率低下。
三、城市化、农地制度和社会保障：一个转轨中发展的大国视角
我们认为，要解决前面提到的三个方面的重要问题，不仅需要充分认识这些问题相互的紧密关联，也必须把它们放在一个转轨和经济发展过程中的大国背景下进行讨论。
3.1全球化条件下发展中国家的人口迁移作为一个处于全球化背景下经济快速发展的大国，中国经济的高速增长在相当程度上来自于贸易和投资的高速增长。随着制造业出口的迅速增加，中国开始充分利用劳动力丰富的比较优势，并在制造业和城市服务业部门创造大量就业。
由于经济基础、区位条件乃至于政策优惠的作用，各地发展并不平衡，东部沿海地区集中了全国主要的国外直接投资，出口和就业的绝大部分（国家统计局，2004），这就意味着，东部地区将能够更加充分利用产业集聚的优势、更高的劳动技能水平以及基础设施条件在全国范围内率先实现工业化和城市化。由于中西部地区劳动力向沿海地区迁移的难度和成本相对于内地投资硬软环境改善和物质资本向内地转移的难度和成本更低，为了适应经济全球化的竞争，充分发挥中国的比较优势，我国的城市、产业和人口全国大空间范围内进行的重组仍然将以向东部地区的集聚为主体，而这势必伴随相当部分劳动年龄人口、特别是相对年轻、并更有知识的劳动力人口的大规模、长距离迁移，主要是向沿海发达地区和内地主要大中城市的迁移。事实上，我国人口迁移已表现出的模式也反映了上述特征。根据全国第五次全国人口普查的数据，大部分人口迁移到珠江三角洲、长江三角洲和环渤海的东部。从1982年到2000年，东部沿海地区迁移人口比例从38.4%增加到45%.仅广东一个省，1982年只有全国5%的迁移人口，到1990年增加到15%，到2000年进一步增加到27%（李若建，2003）。
全球化条件下的经济发展也意味着劳动力流动中迁移人口的年轻化和相对高教育水平。蔡昉（2000）总结了中国农村流动劳动力的特征。首先，迁移人口的年龄大大低于劳动人口年龄的平均水平，绝大部分在20-35岁之间。其次，与农村劳动力的平均水平相比，迁移者的受教育程度较高，即大多数为受过初中以上教育的劳动力。基于随机抽取的6省60个村1199个农户的具全国代表性的数据，DeBrauwetal（2002）的研究也发现，外出打工者的年龄结构越来越年轻化，1981年所有不同年龄段劳动人口非农就业参与率都在18%到19%，到了1990年则该范围扩大到20.5%to33.6%，但仍然没有出现越年轻比率越高的情况。但到了2000年，16-20岁年纪人口非农就业参与率（75.8%）则比1990年（23.7%）增加了两倍。21-25岁年龄段人口和26-30岁年龄段非农就业参与率则比1990年增加了一倍，30岁以上年龄段人口的参与率虽然也上升了17个百分点（达到37.6%），但仍然不及16-20岁人口参与率的一半。就30岁以下的农村流动人口看，该比例从31%增加到45%.使用与DeBrauwetal（2002）同样的数据，我们分析了长途（出县）、长期（在外工作6个月以上）迁移人口的特征。2000年，那些离开本县从事非农工作、且每年在外工作6个月以上的农村劳动力平均年龄只有25.2岁，平均教育水平达到8年，其中62.1%为单身，63.2%为男性。在这些人中，平均非农就业月收入达到1000元以上的年龄为28.6岁，平均教育水平达到9.1年；在此高收入组别中，男性劳动力占主导（87.2%），其中不到一半的人为单身（42.6%）。对于跨县流动、但月收入在800元以上，或者跨省流动、但月收入在800或1000元以上的劳动力，其情况也非常类似（表4）。总体看来，近年来迁移者的年轻化和教育水平提高趋势意味着，也使得迁移者不仅缺乏农业生产技能，也缺乏务农兴趣，而这些人恰恰是城市化过程的生力军。
3.2大国的人口迁移
中国人口迁移的另外一个重要特征是由于中国巨大的规模和人口分布的相对分散，长距离迁移在我国人口迁移中占相当的比例。使用前面的调查数据，我们的分析表明，在3445个农村劳动力中，1581个劳动力有非农就业，其中459人在县外寻求非农就业，平均月收入为626元，平均年工作月份达到8.6个月；在这459个县外就业者中，有264人（57.5%）是在省外寻求非农就业，平均月收入为611元，平均年工作月份达到8.9个月。如果我们考虑长途长期迁移劳动力（在县外工作6个月以上的），样本中有348人属于长途长期迁移，他们的平均月收入为602元，平均年工作月份达到10.3个月；这其中有209人在省外从事非农就业，平均月收入为577元，平均年工作月份达到10.4个月（表5）。由于该样本是随机抽取并具有较强的全国代表性，我们根据样本数据的比例推定，在2000年全国大约有7684万和4419万农村劳动力分别在本县外和本省外从事非农工作。即使是在本县外和本省外工作6个月以上的农村劳动力，其数额也达到3499万和5825万人。
由此可见，中国大陆的人口迁移与日本、韩国和台湾等经济体发展过程中的人口迁移有显著差别。后者基本上是短途迁移，加上这些经济体的土地私有性质，农民维护自己对于土地权利的成本更低，所以在这些经济体发展过程中，农民对于土地的"粘连"（如兼业化）也相对更容易。而这些经济体相对于中国更高的人口密度和相当快速的经济增长，以及发展过程中对农产品更高的保护程度，也使得农地价值及其增长相对更高，农地的细碎化更难以改变；而在中国，对于那些长途迁移的农村劳动力而言，在土地集体所有的情况下，迁移农户对于家乡土地的权利或者难以有效保障，或占而不用造成资源浪费。由于中国国土规模比较大，内地省份可耕地资源相对比较充裕，农地价值比较低，转化为非农地升值的概率和潜力也不太高，一旦迁入城市为迁移人口提供了基本社会保障、住房安排和子女平等就学条件，相当部分迁移人口将愿意放弃家乡土地而选择永久迁移。
3.3人口迁移与经济转轨最后，也必须注意到，中国的经济发展仍然是在经济转轨过程中的发展，这对于其人口迁移和政府可能的迁移政策选择具有重要的含义，更多人口向城市部门的完全迁移有助于扭转城乡收入差距恶化，乃至缩小城乡差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，转轨过程中中国的城乡差距异常扩大，而在城乡人口流动过程中，迁移出来的人群与留在农村中的人群收入水平差距较大，而城乡人口迁移从长期看将降低城乡收入乃至整体收入差距。DeBrauwetal（2002）的实证研究也发现，相对低收入的村庄中通过流动获得就业的劳动者比例要高于那些收入较高的村庄，而在更高收入的村庄中，更高比例的劳动力人口则选择在本地中小企业和大型制造业就业。因此，如果人口流动能够作到完全迁移，那么对于那些相对低收入的村庄，外出就业人口逐渐放弃土地将显著改善留在农村人口的生产资料和收入水平；而对那些收入较高的村庄，相对低收入人口的完全迁移将改善其自身收入水平，降低其与原移出地居民的收入差距。
转轨过程中的经济发展和人口迁移也意味着城市化过程、户籍制度和农地制度改革具有渐进性。中国传统的重化工业优先发展战略使得农村的剩余劳动力大量积累。从表6可以看到，非农GDP占总GDP的比重（85.4%）远高于其就业比重（50.9%），更高于城镇就业比重（34……4%）。根据国家统计局的数据，到2003年，在中国的7.6亿总劳动力中，2.56亿在城市部门工作，1.53亿在农村非农部门工作，3.25亿仍然在农业部门工作。即使迁移人口不断增加，农村仍然存在大批剩余劳动力，或就业不足的劳动力。根据OECD（2002）的估计，如果非农产业中劳均GDP被用来作为比较基准，农村的隐性剩余劳动力达到2.75亿人，如果该基准降低到非农产业劳均GDP的1/3（与其他亚洲发展中国家相类似的水平），则目前中国农村的剩余劳动力也达到1.5亿左右，加上每年2000万左右的年轻人达到就业年龄，中国城市面临的就业压力很大。
大量农村剩余劳动力意味着城市化过程的人口转移也必然是逐渐的，户籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也应该利用已有体制的基础而逐步进行。事实上，考虑到城市化和产业发展的就业吸纳能力的有限性及其增加的逐渐性，现有的农地均分制度确实在一定程度上降低了城乡人口迁移的推力，而户籍制度的存在则在一定程度上又减少了城乡人口迁移的拉力。总体而言，虽然这一套历史残留的制度安排有其不合理的成分，但也确实使中国在一定程度上避免了拉美、东南亚和南亚等国发展过程中出现的一系列城市政府难以短期内解决的问题，如城市高失业、贫民窟等。如果认识到这一点，在改革过程中，就需要充分利用既有制度的残余功能，来完成对这些制度本身的渐进改革。如果把户籍制度以及一系列相应的限制人口流动的制度安排比作一道阀门的话，现在需要采取的行动，不是一下子把阀门打开，而是如何通过具体的政策组合，逐渐地、但又是有效地降低这道阀门，从而促进更多的农村劳动力逐渐地、但又是完全地进入到城市中来。
综上，虽然我国现有制度安排在很大程度上已经无法限制劳动力流动，但户籍制度改革，特别是大中城市和跨省区的户籍制度改革还没有取得根本性的突破，从而抑制了劳动力的长期、完全迁移，造就了一支庞大的流动人口大军，使得人口在城乡之间、沿海和内地之间的配置无法有效完成，也增大了乡村农地行政性调整的压力。从目前的情况看，限制人口长期永久迁移（定居）的主要因素是社会保障制度、子女就学和住房条件。如果在以上三个方面取得突破口，户籍制度改革的突破口就找到了。
四、主要政策选择
4.1城市化过程中地方政府的职责
在目前的政策讨论中，城市政府为迁移人口和失地农民（甚至是所有城市居民）提供服务的边界是一个容易引起混淆和争论的重大政策问题。一般认为，相比于城市居民，乡村向城市的迁移人口和城市化过程中的失地农民不仅缺乏养老、医疗、失业保险，也缺乏社会救助，住房保障和子女平等就学条件。但是，是否城市政府应该提供上述所有的服务和福利呢？我们认为，要明确界定城市化过程中地方政府的职责，不仅要区分社会保障中的社会保险和社会救助，而且也要对外来迁移人口和城市化过程中的失地农民分别对待，才能在结合中国情况和既有体制特点的前提下，合理地进行政策设计。
广义的社会保障包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。在城市化过程中，与迁移人口和失地农民特别相关的是社会保险、社会救助和住房保障。社会保险主要包括养老保险、失业保险、医疗保险等，是社会保障体系的核心；而社会救助在我国主要表现为面向城市居民的最低生活保障，局部发达省区最低生活保障也开始覆盖到农村地区。社会保险与社会救助一个主要区别在于前者需要通过单位或个人缴费才能够获得资格，而后者则是根据收入水平需要而决定是否享受。除此之外，城市居民的福利还包括子女平等进入城市公立学校的权利。
就我们看来，诸如养老保险之类需要缴费才能够享受的社会保险，只要在有效解决历史问题的基础上理顺体制，就可以逐渐运作起来，也可能吸引城市新增人口（包括迁移人口）参与，政府未必需要为建立这些保险担负太多财政成本。我国城镇社会保险体系的建立与国有企业改革密不可分。以养老保险来看，政府建立统一养老保险体系和扩大统筹覆盖面（以包括城镇非公企业职工）的改革在实施中遇到很大阻力。究其原因，主要是养老保险社会统筹部分过大，个人帐户过小。同时个人帐户资金的低回报率也导致人们参与积极性降低。低回报率在很大程度上是由于个人帐户是空帐，即进入个人帐户里的资金并没有用来投资，而是被用来发放给现有退休职工（赵耀辉和徐建国，2000）。为解决这些问题，2001年起政府开始进行完善基本养老保险制度改革试点，主要包括：逐步做实个人账户，实现部分基金积累，探索基金保值增值办法；将基础养老金水平与职工参保缴费年限更紧密联系；统一灵活就业人员的参保缴费办法等。实际上，养老保险难以覆盖到迁移人口，不仅是因为这些人口灵活就业的特点，也来自于前述现收现付体制存在的问题使得缴费主体缺乏信心。显然，如果解决了"老人"问题，以"个人帐户"为主的新养老保险体系就可能建立起来，对于很多处于非正式部门和灵活就业乡村迁移人口而言，其交纳养老保险金的积极性将有所提高。
相对而言，政府可以积极作为的是建立基本社会救助体系。在中国对于城市低收入人口，包括新迁移人口最为重要的是一旦由于种种原因丧失获取收入能力而建立的最低生活保障，而该保障体系的建立已经建立了很好的基础，将其进一步推广到相当部分（获得户口）的迁移人口并不困难。
在住房保障方面，目前我国城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度，其中经济适用房政策在全国大面积铺开。虽然从理论上来看，经济适用住房的租售价格以保本微利为原则，并实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。但在实际操作中，由于这些经济适用房具有某种"免费午餐"性质，上述原则都非常难以实现，特别是经济适用房在户型设计和房源分配上也存在很多的问题，结果是很多购买经济适用房的家庭并非政策设计初衷希望瞄准的家庭。就廉租房政策来看，目前，全国已有35个大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。无论是经济适用房还是廉租房，其适用对象都是本城市、具有户籍的低收入人口。在我国房地产市场的发展中，关于是否应该确保绝大部分城市家庭购买至少一套住宅，还是政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的争论一直没有停止。从目前看来，政府大力发展经济适用房的政策反映了前面一种政策思路，但在实践中由于各种体制问题和瞄准性差，加上低收入者仍然无法支付等问题而并不成功。所以，政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的方式应该得到更多的重视，特别是考虑到我国收入差距很大、土地资源有限，商品房价格必然超过收入增长速度的现实情况，就尤其应该推动发展廉租房政策。事实上，即使在人口密度比较高的发达国家，如英国和西欧一些国家，拥有住房家庭的比例也只有70-80%.应当指出，就政府的目前财力和各类社会保障的不同特点来看，政府直接筹资并提供给迁移人口的，除廉租房和子女平等就学权利外，只能够是依据各地情况制定的城市最低生活保障。在失业、医疗、养老金等需要缴费才有资格享有的社会保险安排上，则应该严格根据是否缴费来决定是否得到保障，政府所能做的是在解决前述"老人"问题的基础上，推动覆盖面扩大（以及最多是财政许可条件下的有限补贴）。
对于失地农民，情况要更加复杂一些。这不仅是因为城市化过程中因征地而失地的农民因此而丧失了从农地中获取收入的来源，而且在中国的户籍制度下，这些农民往往具有迁移人口不具备的本地户口，相对而言谈判力量要更大一些。同时，失地农民也因征地乃至于住宅拆迁获得一些经济补偿。显然，向迁移人口提供的、以最低生活保障为主体的社会救助、廉租房和子女平等就学的权利自然也应该向失地农民提供。除此之外，地方政府可以考虑通过部分征地后土地出让的收益乃至其他财政收入向失地农民提供基本医疗、失业和养老保险的部分融资。
4.2放开中小城市还是所有城市
在中国城市化的发展战略中，关于应该主要发展中小城市（镇）还是大中城市一直是一个热烈讨论的问题。显然，目前具有歧视性的户籍制度主要限制了人口向大中城市的迁移。根据AuandHenderson（2002）的研究，由于户籍制度等因素的限制，中国的城市化远远滞后于国民经济整体结构的变化，不仅表现在城市化的水平偏低，而且表现在城市的集中度不足，整体规模偏小。首先，相比于其他国家，中国的大城市规模偏低。到2000年，只有9个超过300万人口的大都市，100-300万的城市则达到125个，两个规模层次上的城市数量比例只有0.072，远远低于全世界平均水平的0.27.其次，中国城市的集中度很低。如果把中国的所有城市根据人口规模从最小排到最大，并计算国内城市化人口的累积人口比例，那么就可以得到2000年中国城市的空间吉尼系数，数值为0.43，远远低于世界平均水平的0.56，而且也低于其他所有大国的相应数值。甚至2000年该数值还低于1960年的0.47，城市绝对规模也偏小。因此，放开人口流动将使得一些地县级别城市及大城市在吸纳大规模人口的同时，获得显著生产力改进。AuandHenderson（2002）进行的实证分析表明，由于对人口迁移和城市发展的控制，中国地级以上的城市85%低于其最经济（人均产出最大）规模，而其中43%在统计上显著低于最经济规模；而对于更小规模的县级市和乡镇企业聚集地，更是存在很大的未被利用的规模效应，10%的城市规模增长将至少使得生产力增加4%.目前中国人口迁移的模式也显示大中城市在就业和吸纳人口方面的优势。到2003年，北京市的迁移人口达到380万人，上海为390万人，广州达到400万人，这三个城市相加达到1170万人，占全国迁移人口的13%.在深圳特区，外来人口与本地常住人口的比例达到3：1.根据全国第五次人口普查的数据，各省省会迁移人口数目为2505万，达到全国总量的31.81%.给定大城市的集聚经济优势，可以预期未来中国相当部分的服务业和制造业就业机会将在几个主要大都市（和都市连绵区）出现。考虑到大中城市发展的优势和中国庞大的剩余劳动力，正确的城市化发展战略应该是放开所有城市，积极推进城市化过程。
4.3土地私有化
在已有讨论中，土地私有化被很多学者认为是一个解决土地行政性调整和防止农地征用过程中农民利益被侵犯的最佳选择。比如，文贯中（2004）指出，现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。由于农民没有农地所有权，名下土地不能私下出售。结果大部分农民即使外出打工，也会想尽一切方法留住土地，但同时这又使转包和出租带有种种限制和不确定性。因此，要建立一种机制使得扩大土地经营规模成为可能，就必须通过实行土地私有和土地的自由交易来完成。此外，私有化将有助于农村金融的发展，因为私有化土地能够作为贷款抵押，而这对于那些没有其他资产的纯农户而言特别重要。赵耀辉和文贯中（2000）还指出，在年轻人外出打工日益增多，农村家庭养老功能可能削弱，而目前储蓄和养老金市场提供的回报偏低的条件下，永久租佃权、乃至于土地私有化可以在政府无法向农村养老进行较大投入情况下起到养老保障的作用。杨小凯（2004）则进一步从土地私有制与共和的关系强调土地私有产权，乃至于一般私有产权构成的基础，并以英国土地私有制是英国，代议制的基础，并为后来的经济发展提供制度保障为例说明中国实行土地私有的必要性。他认为，政府通过私有化能够用行动证实不进行掠夺承诺的可信性，才可能真正限制执政者的机会主义行为。
与土地私有化的论点相反，另外一些学者和政策专家则认为从土地私有化中获得的收益不会太大。更有论者指出，农民本身反对土地私有化，因为在目前集体土地产权制度下，农民实际有更多的经济安全（Kung，1995；KungandLiu，1996；Dong，1996）。这些学者倾向于认为中国目前并没有条件实现土地私有化。信贷市场的不发达，土地登记体制以及法律体系的不完善将使得土地私有化不仅缺乏效率，反而具有一定的风险。
这里我们无意否认土地私有化可能存在上述改善经济效率，乃至于从长期而言推进体制建设的功能，但是，能否进行某项体制改革不仅需要考虑经济效率，也需要考虑收入分配效应以及政治方面的可行性。从收入分配来看，私有化对于改善农村的收入分配未必是最佳选择，特别是那些中低收入地区，外出迁移人口收入往往显著高于滞留农村人口的收入，则私有化意味低收入人群必须为扩大土地经营规模向高收入群体支付租金或购买土地所有权来扩大经营规模；进一步来看，就保护农民土地产权而言，如果相当部分迁移人口已经、或将要从城市获得其主要收入来源，那么在配合以适当措施使其真正转化成为市民后，更应该保护的是那些留在农村的"农民"的土地产权；此外，在进一步的农地制度改革中，一个非常现实的、也最为关键的问题是现阶段进行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革选择能够以渐进的方式去实现土地私有化希望达到的保护农民利益、提高土地利用和交易效率目标，甚至还更有利于实现一些其他目标（如收入分配目标），并且这样的制度安排也充分考虑利用既有制度的基础，从而在政治上更加可行的话，那么就值得寻求。
五、农地非农市场化条件下的户口-农地选择：一种备选政策组合
根据前面分析，我们提出一个政策组合，为解决我国城市化和农地制度中主要问题的政策讨论提供一种可能选择。该政策组合如下：首先，通过法律的形式充实和明确农民的土地使用权，并发放土地使用权证。在农村建立专门土地权益管理机构，负责给农民所承包土地（按照地块）发放长期土地使用权证；进一步充实和明确农民的土地使用权，包括：明确农民充分享有土地使用权的占有、支配、处置和受益等所有权益；允许土地能进行抵押；允许承包地自由进入市场，在法律允许的情况下不需政府批准和干预；在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商。
其次，设置城市流动人口迁移准入标准，城市迁移人口福利包，建立流动人口迁移机制，促进乡村流动人口的完全城市化。
1）降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如设定一定的、但不高的准入标准（如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在1000元以上）。
2）在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制、子女就学和住房安排机制，构成一个福利包，可以称为"城市户口".3）建立流动人口迁移机制，原则是：在自愿的基础上，达到上述准入标准的农村外来务工人员，如果（无偿）放弃农村的土地（将土地使用权证交还村集体），则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格。当然，农民可以选择不放弃农村土地产权，同时在城市打工，但就不享受城镇各种福利；农民也可以选择出售土地产权证，但不迁移到城市，同样不能获得享受上述福利包的资格。
再次，建立农地转工业、商业等非农用途的农民与开发商的直接协商机制。改革目前的农地转非农用途的征用性质的土地制度，允许农村集体土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地出让的主要收益。一旦土地出让后，农民转为市民，自动获得上述享有上述福利包的资格。
最后，促进农村土地非农化过程中的市场化，通过实施土地增值税等方式建立城镇迁移人口福利包的融资机制。政府可以在农地转非农地的过程中，根据转为非农土地的交易价格与其农业利用价值（之贴现）的差额（即增加值部分）抽取一定比例的增值税，作为提供前述福利包的财政基础。
上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基础上通过一系列政策来实现渐进的效率改进和社会公平。从博弈论的角度来看，上述措施的本质是通过一种机制设计，利用户籍制度和福利包这个"杠杆"，通过农民完全自愿选择的机制来显示具有很大异质性的农民群体（特别是迁移人口群体）的私人信息，并推动其采取有利于自身福利改进的行动。显然，它将使得那些已经或希望迁移到沿海地区和主要大中城市的、具有一定人力资本、并对自己在城市生活的未来具有相当信心的乡村年轻人（其中相当部分进行长途迁移）能够完全城市化，而这些人正好是我国城市化进程中需要首先吸纳的对象。而且，由于上述政策组合在准入方面设定了一定的条件，可以防止一下子开放"闸门"后大量迁移人口为享受福利包而涌入。这不仅能够在推进城市化和人口迁移有序完成的同时，鼓励迁移人口努力工作和创业，后者又可以反过来抑制基本社会保障支出的过快增长。正是这种基本的筛选机制，使得最终的结果是相当部分迁移人口将无须求助于基本社会保障。总之，考虑到目前中国的现实，为了避免出现城市贫民窟和由于城乡收入差距过大时乡村人口过度使用福利包的情况，现在的策略不是一下子放开户籍制度，而是利用它并适当降低其门槛，农村土地制度改革中也应当保持其平均性质，减少迁移推力。此外，迁移人口自愿放弃的农地也将有助于减缓农地调整压力，可以用来分配给留在农村、但人口增加的家庭，或由村集体公开发包，所获租金用于应对因为人口变动而导致的分配不平等，或用于农村的公共品供给等。
我们认为，采取上述政策，就能够找到一个把前述城市化不完全、农地产权不稳定与社会保障体制不健全等相互关联问题导入良性循环的突破口。为迁移人口建立基本的社会保障制度，将使得进城农民有长久迁移的选择；而建立在农民自愿放弃在农村农地基础上的永久迁移，将为减少农村行政性调地创造条件；同时，农民在自愿基础上交易"农地转非农地"权利和政府征收土地增值税，则不仅能够保护城市化过程中农民的基本权益，提高土地资源利用效率，也将促进农村迁移人口社会保障福利包的融资。
5.1关于土地使用权证发放和农地产权稳定
在上述政策组合中，发放农民的土地使用权证至关重要，而且需要从法律角度明确和充实土地使用权，尤其是在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商，确保农民权益；允许土地可以抵押，允许自由买卖，促进其对农村金融和农民养老功能的实现。
发放土地使用权证对稳定农地产权具有重要意义。虽然新的土地承包法规定给予农户30-50年稳定的土地承包权，但实际上各地农村的土地调整还在进行。在导致土地行政性调整的多重因素中，固然部分是由人口变动以及非农就业机会变化所引致，因此可能有助于在保证公平的基础上实现效率改进，但如果一些地区的土地调整出于地方干部的寻租行为，那么通过一种可实施的法律手段去限制这类调地就成为必要；即使对于那些因人口变动而进行的土地调整，虽然它在一定程度上可能同时提高土地资源的分配公平和配置效率，但它也容易导致农户对土地投资行为的短期化，从而带来其他方面的效率损失。所以，如果能够通过部分农村人口的完全迁移来缓解土地调整压力，则保持农民土地的稳定就可以实现。很多发展中国家土地制度改革经验证明，在地方层次建立给土地权属管理办公室并直接给农民发放土地使用权证就是这样一种低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用权证给到农民手中，除非其主动放弃，地方干部很难在进行调整。
目前也是发放长期土地使用权证的良好时机，这主要是因为粮食购销体制的市场化和农业生产的自由化。自粮食购销体制在90年代中后期进行了不成功的尝试后，2000年后我国粮食体制开始全面市场化改革，近两年以来改革进一步加速，传统的粮食订购基本取消；此外，一段时期内地方政府强行推动的农业产业化政策和结构调整计划也大都因为其"在市场经济条件下使用计划经济手段"所带来的弊端而日益减少。因此，总体而言，对于农地使用、农业生产等方面存在的各类管制开始逐渐减少。根据前面的分析，这显然在相当程度上降低了行政性调地的压力和必要性。所以，降低这些管制政策本身在一定程度上就有利于保障农民的土地权益（包括减少通过粮食收购抽取的收益权，增加作物种植选择所带来的潜在收益权，以及减少调地所带来的潜在权益，如保证对农地进行长期投资的回报等）。
5.2关于流动人口迁移机制的建立
首先，设置合理的城市流动人口迁移准入标准。降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在1000元以上。表7根据DeBrauwetal（2002）使用的具有全国代表性抽样数据对全国农村外出劳动力中出县且从事非农就业工作6个月以上的迁移人口的收入分布进行了推断（表7）。可以看到，这些外来迁移人口月收入超过1000元的大约有788万人，800-1000元/月的大约有636万，600-800元/月的大约有1088万，400-600元/月的大约有1758万。考虑到样本数据为2000年的数据，而近年来农民工收入有所增长，目前的高收入人口应该有所增加。如果以1000元为准入标准，每年转移400万外来劳动力，则1000元以上迁移人口大约2年左右可以转移完毕。考虑到我国劳动力市场供给相对过剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入增长未必能够在短时期（如3-5年）内增长到1000元/月的水平，那么上述转移模式可能无法达到每年解决400万外来迁移人口户口的水平。在这种情况下，一种可能的应对方式是将准入标准降低到800元/月。但我们认为，如果考虑到目前还有至少2000-2500万过去失地农民造成的"历史欠帐"需要优先处理，则上述调整必要性不大。如果在对外来人口实施较高准入标准的同时，用几年时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，那么就有充分的时间使得800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入逐渐达到1000元/月的水平，从而实现递进的人口城市化。应该指出，在我们的政策方案中准入标准设定在1000元/月看起来比较高，但这将使得政府有时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，而且，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，相对而言外来迁移人口的准入标准是逐渐降低的。
其次，建立包括迁移人口的最基本社会保障体制，子女就学和住房安排机制在内的福利包，将促进乡村迁移人口的完全城市化，这就为降低农地调整压力创造了有利条件。考虑到流动人口工作收入相对较低、相当部分在目前没有建立养老、医疗和失业保险机制的非正式部门工作，为他们建立的社会保障机制应该以一旦出现问题后进行社会救助为主，如扩展目前在城市实施的最低生活保障机制，在迁移人口一旦由于某些特殊原因缺乏经济来源时进行低保救助。当然，也不排斥迁移人口（在缴费的前提下）进入已有的养老、医疗和失业保险机制，或者专门为低收入者和迁移人群建立的相应机制；在子女就学方面，至少在九年制义务教育阶段，建立迁移人口子女享有在与所迁移城市原住儿童相同的入学权利和缴纳相同的费用；在迁移人口住房安排上，应该考虑彻底改革乃至完全取消目前普遍实行、但效果不佳的经济适用房政策，建立以低收入居民（包括本地人口和新迁移人口）为目标群体的廉租房政策。
5.3关于实施土地增值税等方式建立城镇迁移人口福利包的融资机制
政策组合中另外一个重要的配套措施是在给予农村移民"城市福利包-农地使用权证"自愿选择权利的同时，促进农村土地非农化过程中的市场化，而政府则从中抽取土地增值税，来为新增的、有"户口"之迁移人口所提供的城镇福利包进行融资。目前征地体制出现很多问题的关键在于政府垄断土地一级市场，并在很大程度上具有单方面制订补偿标准的权力，这种垄断的市场结构不仅使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用，滋生大量的寻租、补偿不足以及土地被过度占用的现象，也使得有关城乡土地转换的法律无法实施，同时弱化了目前城市规划与土地规划的权威性和科学性。所以，市场化的征地模式要远远优于目前的模式。 政府通过农地转非农地过程中产生的土地增值税来为（那些放弃农地的）迁移人口建立福利包也具有不损害经济效率、但同时改善收入分配这两个方面的合理性。
从经济效率方面看，理论上讲，土地利用用途的转换所发生的增值在相当程度上来自于具有"外部性"的城市基础设施和产业的发展，而非土地原使用者的投资，因此，抽取一定比例的土地增值税用于为促进为城市发展作出贡献的迁移人口之福利包和城市基础设施建设具有经济效率方面的合理性。在实际操作中，土地增殖税的抽取需要考虑到以下几个方面的因素：首先，土地农转非不仅包括城市商业、工业开发用地，也包括国家基础设施建设，特别是交通建设等所谓"线性工程"用地，而后者价值一般远远低于前者，而且往往也不存在一个可以显示的市场价格。所以，土地增殖税的抽取应该只针对前面一类城市商业、工业开发所转化的农用地，而对于交通建设等所谓"线性工程"用地，则仍然需要根据各地实际情况由地方政府制定合理的补偿标准；其次，就城市商业、工业开发用地而言，由于两者的市场价值即使在同一城市也存在很大的差别，应该采取征收累进税的方式来进行，适当拉平同一城市不同区位农地转非所获得收益；第三，土地增殖税的征收必须明确是对非农土地的交易价格与其农业利用价值的差额，农地利用价值是当地未来若干年（至少是土地承包期30年，或者与城市土地使用期限50-70年一致）平均农业利用纯收益的贴现值，如果差额为负值则不予征收，差额为正则根据实际差额实行累进征税。这样做是因为土地农转非后，失地农民失去了维持生计的土地，必须保证失地农民处境不恶化；最后，从长远来看，考虑到城市土地开发的总量限制，城市基本建设和前述福利包的融资要逐步从农地转非过程中抽取的土地增殖税转移到以城市房地产为税基的财产税上来，建立以财产税为基础的地方政府税基，应该成为我国地方公共财政体系建设的基本取向。
从收入分配角度来看，上述措施的本质，是政府通过建立基本福利包，而以该福利包为交换条件，向迁移到城市的、具有一定收入水平和发展潜力（从而也有信心放弃农村土地产权）迁移人口去"购买"土地使用权，然后政府将那些被自愿放弃的土地再分配（补贴）给留在农村的人、或应付农村土地人口变动所需进行的调整，从而使得农民、特别是留在农村者既有的土地实现稳定，推动农村居民实现收入增长和土地社会保障。应该指出，正是因为上述福利包是新建立的，而迁移人口在福利包-土地产权证选择中具有完全的自主性，选择了福利包的新迁移人口显然获得了福利改进；而如果上述福利包的建立能够（或至少部分能够）通过征收"土地农转非"过程的土地增值税来实现，那么实际上是使得所有迁移人口分享城市化和工业化过程中所带来的土地增值收益。实际上，一个地区的经济发展越快，将不仅使得土地增值和增值税越高，而且将吸引更多的迁移人口，这恰恰为迁入地城市政府通过土地增值税为迁移人口提供福利包提供了对应的财政基础。当然，如果随着我国税收体制改革，地方政府能够开征财产税并作为地方政府的主要财政基础，则上述福利包的提供也可以部分依赖更加具有稳定性的财产税融资来实现。
如果我们可以大致认为相比于那些留在农村的人口，那些自愿放弃农村土地使用权（以交换福利包）而进入城市的迁移人口（主要是长途迁移人口）的收入相对较高，而城市郊区将失地农民的收入（由于靠近城市，发展机会比较多）和财富（由于土地征用补偿获益）一般而言又比外地迁移农民的收入和财富更高的话，那么，上述措施就具有促进收入分配改进、但同时对经济体系效率没有负面影响的优点。因此，上述措施不仅具有土地私有化的优点，而且相比之下，只进行土地私有化并没有这样的收入分配功能。进一步来看，之所以要利用土地增值税来融资建立福利包，一方面是为了将目前土地征收、出让过程政府预算外收支中的不透明情况透明化，另外一方面也正是为了防止对目前已经捉襟见肘的城市社会保障体系施加更大的压力。
六、基于上述政策组合的初步财政估算方案
本部分尝试对第五部分所提出的政策组合给出一些初步的财政估算方案。显然，由于政策所涉及问题的复杂性，我们不得不进行很多的假设以简化问题，而实际的政策操作必然要复杂得多。由于对任何尚未实施的政策组合方案进行收支估算都具有很大的风险。必须强调这里的财政估算方案只是初步的，说明性的，和本文所提出的整体政策组合一样，其目的都在于引起对有关问题的进一步讨论，并在充分讨论、争鸣的基础上，形成政策，以推动中国城市化和农地制度改革进程。
假设政策组合方案从2006年开始实施，持续到2014年（由于城市政府为新迁移人口和失地农民提供的福利包一个重要部分是子女平等就学的权利，采用9年的时段是为了与目前我国实施的9年制义务教育相契合）。政策组合的财政预算包括收支两部分，其中收入主要来自于土地非农化过程中地方政府抽取的土地增殖税，支出则主要包括财政对迁移人口子女教育、迁移人口最低生活保障以及廉租房补贴等三方面的支出。
土地非农化过程中地方政府能够抽取的土地增殖税取决于土地供应规模、出让价格和增值税率三个因素。根据统计数据（国土资源部，2003），2000-2002近三年我国土地出让的平均价格分别为8.2、9.6和13.0万元，2001和2002年价格分别比上年增长17%和36%.为此，我们假设2006年土地出让价格为15万元，此后每年以10%的速度增加；另外，假设被征用农地每年的农业净产值为1200元，用5%的贴现率对30年的农业净产值进行贴现，可以得到2006年农地价值大约1.9万元，此后假设每年增加5%；再假设农地转非农地开发成本为3万元，每年增长8%.这样，2006年土地增值税的税基为10.1万元，2010和2014年则将分别达到15.6和23.8万元。最后，假设未来10年为城市建设而进行的土地出让保持为每年200万亩左右的规模，在增值税税率为40%的情况下，2006年土地增值税将达到808亿元，2010和2014年分别达到1246和1904亿元（表7）。
政府每年的财政支出规模很大程度上取决于每年新增迁移人口的数量和累计迁移人口的规模，为此我们首先假设人口的迁移规模。方案假设每年需要优先转移因为土地农转非的人口300万（征地200万亩，但城市郊区人均耕地往往低于1亩），其中100万是学龄儿童；另外假设每年还要转移外来迁移劳动力400万。根据前面的样本资料，长途长期迁移并且月收入在1000元以上的迁移劳动力已婚比例为57%左右（表4），为此，我们假设2006-2008年迁移人口的已婚比例为57%，而考虑到迁移人口的年轻化趋势和进入城市人口的晚婚趋势，假设2009-2011年该比例降低到55%，2011年后进一步降低为50%.如果允许一个已婚外来迁移劳动力可以带一个就学子女，那么对应于每年400万迁移劳动力，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期间迁移外来劳动力每年将分别携带子女228万、222万和200万。在上述假设下，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期间，每年迁移人口的规模分别为928万、922万和900万，到2014年累计将迁移人口8352万（表7）。根据这样一个人口迁移规模，我们进一步估算了财政在迁移人口子女就学、最低生活保障以及廉租房方面的补贴支出。
子女教育方面的支出取决于迁移人口中学龄儿童的数量和财政补贴水平两方面。根据前面的人口迁移规模，土地农转非的100万学龄儿童加上400万外来迁移劳动力携带的子女，2006-2008年每年新增外来劳动力子女在城市公立学校新就学数目为328万人，2009-2011年为320万，2012-2014年为300万人。假设2006年每个学龄儿童就学政府需要支付1000元，其后每年增加100元，则可以估算出2006年以后每年政府为这些新增学龄儿童需要投入的财政支出。如表7所示，2006年该项支出为33亿元，2010年则达到227亿元，考虑到义务教育为9年，该支出将在2014年达到峰值512亿元。
其次是社会保障支出，这里假设转换户口人中有10%进入后需要进行低保，而且2006年每人每月低保补贴为100元，且以后每年每月增加10元，则低保支出将从2006年的11亿，增加到2011年的100亿和2014年的180亿。
最后是廉租房补贴，关于这部分的估算比较困难，补贴支出取决于补贴的方式是政府建设廉租房进行实物补贴，还是通过租金直接补贴给瞄准对象，或者进行不同补贴的组合。为了简化问题，这里假设政府补贴采取租金补贴方式，每人补贴面积为10平米，每月每平米补贴标准为10元，且对每年所有迁移人口进行补贴，则2006年每年每人房租补贴就可以达到可观的1200元。此后每隔一年补贴面积增加1平米，每平米补助增加1元，则到2006年每人每年房租补贴有2352元。考虑所有迁移人口，2006年财政支出为111亿元，此后逐年增加，到2014年达到1964亿元（表8）。
比较上述收支，我们可以看到对应于假设的政策方案9年内各年度和9年累积的财政收支平衡状况（表8）。从表中可以看到，在2011年之前（包括2011年），每年收入都超过支出，累积盈余不断增加。2012年之后，开始出现年度内赤字，2014年年度亏损达到871亿元。但只要充分利用过去的盈余进行跨年度平衡，即使不计算过去盈余的利息，到2014年收支相抵后整个政策方案执行后仍然有累积盈余810亿元。
上述跨年度的收支模式对于推行用土地增值税为迁移和失地人口提供福利包，并逐渐过渡到使用财产税作为地方税基的公共财政体制改革具有非常有价值的含义。由于目前很多城市政府是通过土地出让收入进行城市基础设施建设，那么在近期推行土地增值税，将这种收入通过明税的方式划归地方财政后，由于开始阶段福利包支出规模比较小（2006年收入为808亿，支出为155亿，盈余达到653亿），地方政府仍然可以利用相当部分盈余进行城市基础设施投资，从而不会太大影响城市政府的支出模式，也使得地方政府在开始阶段有积极性为福利包进行融资。随着条件的成熟，地方政府将逐渐转向以财产税作为主要地方税基的公共财政体制后，随房产数量和价值增加而不断增加的财产税的收入将补齐由于城市扩张过程的饱和及可征收土地资源减少而有所减少的土地增值税收入，并与其他地方税收一起共同构成地方政府提供公共服务的财政基础。
在上述讨论中，设定每年城市将吸纳300万左右失地农民，400万左右外来迁移劳动力，外加随后者迁移的200多万子女，则每年城市吸纳非农化人口为900多万。这个方案综合考虑了失地农民的特点和外来迁移人口的收入分布。显然，在中国目前的城市化过程中，由于失地农民原来具有本地农业户口，对本地政府具有更大的影响力，加上土地被征用丧失农业收入来源，无论其目前收入多少，在城市化过程中是必须优先解决户口和享受前述福利包的群体。对于外来迁移人口，则可以通过一定的收入门槛（如每月收入1000元以上）加以调控，使得其逐渐转移到城市中来。
考虑到每年农村新出生人口1000万左右，每年死亡人口500万，净增加人口达到500万，如果不考虑地域分布的差异，平均而言，每年向城市转移外来乡村人口600多万人左右。在后者放弃农村土地的情况下，虽然无法完全做到土地分配"死不减地"，但被迁移人口和死亡人口放弃的土地将足以应付新增人口对于土地的需求，从而使得除因人口死亡之外的土地调整无须进行。
此外，我们还模拟了另外两个政策方案下财政预算的平衡情况。一个是假设每年有225万亩农地转非农地，每年转移500万外来劳动力；另一个是假设每年有250万亩农地转非农地，每年转移600万外来劳动力，同时，保持土地出让价格，失地人口，福利包标准等其他假设不变。总体上该两个方案除了收支规模有所增大外，财政收支模式都非常相似，两个方案到2014年累积盈余分别为510亿和144亿。
七、结论
本文在分析城市化过程中的户籍问题，农村土地调整问题，以及农地转非农问题的基础上，结合中国转轨过程中发展中大国的特点，提出了一个政策组合，尝试着给出一个系统性的解决方案。虽然我们已经尽可能地进行了比较全面的分析，并基于上述政策组合给出了一个初步财政预算方案，但由于问题的复杂性、篇幅的局限以及我们知识的有限性，上面提出的政策组合只能是抛砖引玉，期待学术界进一步的讨论。但是，我们认为，正是由于解决上述问题的重要性和紧迫性，把这些问题联系起来进行分析的研究相对还比较少，这样的分析应该有其必要性。显然，我们的讨论涉及到很多的问题，也触及到方方面面的利益，所提出的政策建议也需要全局性、系统性的改革，实施起来必然是困难的。比如，要实现上述政策组合，逐渐、但又坚决地改革不利于城市化、经济发展和社会长治久安的户籍制度，就必然需要中央政府在全国范围的统一行动和地方政府的配合，特别是给予后者以适当的激励。也可以通过在局部地区试点的方式来逐步推动（如在个别省份之内或两到三个迁入-迁出地省份之间进行试点）。但是，我们认为，中国的改革，包括户籍制度改革，土地产权制度改革，国有银行和大型企业改革，地方财政改革已经进入了一个攻坚的阶段，即使改革仍然需要把握渐进、避免过大利益调整和振荡的局面（比如不可能一下放开户籍制度，或马上进行土地私有化），但原来"那套摸着石头过河"、缺乏整体性、根本性套路的改革模式也到了必须进行调整的时机。
当然，对上述政策组合可能存在一些潜在疑问，如政府是否需要通过大规模的公共政策（如前述福利包）来推动城市化进程？人为设计的政策是否往往适得其反？如果土地农转非的市场化和通过土地增值税建立福利包将严重损害地方政府的财政利益和预算外收入，那么上述政策所导致的潜在利益格局调整是否会使得其无法实施？
我们认为，由于任何政府行为、特别是大规模政府公共政策实施过程中都可能出现的问题，在采纳上述政策组合时，也需要配套相当有力的具体措施来防止政府行为可能出现的偏误。比如，城市福利包的建立要防止福利过高引起的副激励和覆盖面过广导致的财政融资问题，而这可以通过一定的机制设计，如设定获得户口（福利包）的条件，适当增加申请低保的成本（如需要经常提供详尽的收入信息并接受监督）来完成。如果为迁移人口建立基本的社会保障、居住与子女教育安排，推进农地产权的稳定与保护等问题本身就是我国实现现代化、全面建设小康社会的题中应有之意，那么就有必要进行大力推动；而正是由于传统计划体制是一个人为设计的整套体系，而现有户籍制度、农地制度以及其所带来的大量农村剩余劳动力和现有农地制度存在的弊端是该体系的残留，要打破它们，就必须通过精心的、人为设计的政策组合来渐进、但又有效地去完成；更进一步来看，在当前阶段，进一步的改革必须打破既得利益才能够推进。就农地转非制度来看，如果改革不能够实现一定的利益格局调整，土地农转非仍然无法实现市场化的话，那么目前侵犯农民利益、降低土地利用效率，并最终危害社会乃至政治稳定的局面就无法遏止，我国城市建设和工业发展中土地管理的活乱循环局面将一再出现。因此，从这个意义上看，土地农转非的市场化改革势在必行。
