时间：2023-06-08 11:20:13
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇内部监管机制，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1.中小企业会计监管机制概述
企业经营的最终目的是实现盈利，而自主经营的企业必然面临经营的风险，由于企业必须自主承担主要的经营风险，为了维持自身的发展，企业必须首先管理好自己的内部财务往来，建立会计核算制度和会计监管机制就成了管理财务管理的重要手段。有了比较完善的会计监管机制之后，企业的管理者能够比较全面地了解企业的经营发展状况和最新的财务往来，这样就便与企业管理者了解企业发展的动态信息，各种经营决策就能更加客观高效。会计监管机制以数据为主要参考，通过监管企业经营中的数据图表来实现企业经营管理，这是会计监管的主要作用。
2.中小企业会计监管机制存在问题
2.1会计管理秩序不规范
受到管理理念、企业规模、地域差异等因素的影响，许多中小企业目前尚且不具备规范的会计管理秩序，制度建设非常落后，会计管理漏洞明显，一方面体现常规会计管理工作的紊乱，会计制度设计不严密，缺乏科学合理的制度设计，结果造成会计管理过程中机构设置随意，或者直接不设置专门的会计机构，会计工作没有明确的负责人，权责不明晰，再加上会计从业人员的素质也很难保证，常常出现数据不真实、账目不清等问题。总的来说，许多中小企业对于会计监管的重视程度明显不高，没有意识到会计监管的重要性。
2.2缺乏科学规范的会计监管机制
我国中小企业的发展起步较晚，制度建设十分滞后，到目前为止，许多中小企业仍然缺乏科学规范的会计监管机制，已有的会计监管机制存在很多漏洞，不合理的缺陷非常明显，但是管理者的重视程度却不高，一时间监管机制难以完善。
2.3会计监管过于松散
中小企业在会计监管机制的发展上面却很缓慢，目前处于会计监管缺失，管理松散的局面，给会计监管造成了很大的困难。当前，中小企业会计监管机制不完善的问题成为了一大发展障碍，迫切需要采取积极的措施加以改善。
3.解决中小企业会计监管机制问题的对策
3.1建立规范化的企业监管制度，确保企业会计管理工作有序开展
针对当前许多中小企业存在的上述会计监管秩序不规范的问题，有必要在短期内建立规范化的企业监管制度，确保企业会计管理工作有序开展。对于中小企业管理者忽视会计职能的问题，要同时采取强制和非强制两种措施，推动中小企业的会计监管机制建设；对于企业内部会计管理紊乱，数据不真实、账目不清等问题，这些企业要及时建立起科学合理的会计管理规范，可以利用会计工作条例，会计监管日常规范等条文去约束企业内部会计工作人员；而尚未设置会计监管部门的中小企业，管理者就需要积极关注自身会计监管的建设和发展，尽快落实会计部门的发展问题。
3.2要加快形成科学规范的会计监管机制
会计监管机制的建立是解决当前中小企业会计监管问题的关键，能够长久保障会计监管工作的开展，要想建成科学规范的会计监管机制，那么就要从两个方面入手，一方面，中小企业内部要进行强有力的会计监督管理，严格执行会计监管有关的规章制度，在规范企业财务管理行为的同时，要形成健全的监督管理机制，严格约束会计工作人员的各种财务行为；另一方面，政府要为企业会计监管提供必要的帮助。从国家经济秩序管理的角度看，会计监管是政府部门宏观经济管理的主要手段，从会计管理发展的水平高低就能够看到政府部门对企业管理的严格程度，加强会计管理是政府干预经济活动的重要行政手段。因此，不管从政府的角度还是企业的角度看，完善会计监管机制都非常有必要。
3.3加强会计人员职业道德教育，严惩会计违法人员
为了实现会计监管的目标，我们既要加强会计人员职业道德教育，又要适当采取一定的惩治手段，这对于会计监管而言非常有必要。会计行业是一个容易引导从业人员违法乱纪的行业，为了尽可能地避免会计人员徇私舞弊，损害企业利益，加强会计人员职业道德教育能够起到很大的帮助，这种方式主要是希望通过教育的方式来提升从业人员道德水平，以达到会计监管的目标。另外，为了最大限度地避免企业内部出现暗箱操作行为，从根本上杜绝一切形式的不规范操作，还需要对违法乱纪人员进行惩治，起到警戒的作用。随着我国财经法规的不断完善，新会计准则和会计制度陆续出台，依法严惩会计违法人员能够提升会计监管的效果。
一、地方食品监管大部制改革的组织现状———对贵州省的调查
1．监管机构及职能部门设置
首先，监管机构设立方面。目前，我国各地区在食品监管中基本建立起省级到县级的“三级机构体系”，各级政府也设立了食品安全委员会办公室(食安办)等协调机构，统筹协调地方食品安全监管工作。从地方大部制改革涉及的相关监管机构现状看，农业、工商、质监、食药监等部门均设立了食品专门监管机构，拥有较强的监管实力，并体现出一定的组织分工及专业化特点。主要体现在:纵向上，省级监管机构的专职程度高，设置了专门的食品监管机构，如食品安全监管部门，农产品质量安全监管部门、食品生产、流通监管部门等;县级及以下监管机构多为综合性部门(如主要由政策法规部门、综合部门、业务部门等负责);横向上，农业、卫生、质监、工商、食药监等食品监管机构的设置相对完善，但只有农业、工商与卫生等部门在乡镇(区)设有相关责任机构。这些特点必然影响到地方食品监管大部制改革对监管机构的精简与统一的进程。其次，职能部门设置方面。职能部门的设置体现了机构职责的贯彻与实施。大部制改革前，各机构内部根据职能分工情况设立了监管、技术与执法等职能部门。其中，食品监管部门比较独立和统一;技术部门主要集中在卫生、农业与质监等机构，如卫生部门的疾控中心，农业部门的农产品质量安全监督检验检测中心，质监部门的质量监督检测院(所)等;工商等机构拥有完善的执法部门。从职能部门分工来看，纵向上，各机构职能部门的专业化程度从省级至县级逐步降低，综合性逐渐增强。县级机构多数职能部门均为综合性部门;横向上，监管部门的专职程度最高，其次为技术部门，执法部门的综合性最强。职能部门的分工特点对地方大部制改革中各机构整合以及资源剥离产生着直接影响。
2．组织职责界定与职能划分
首先，职责界定情况。大部制改革前，地方食品安全条例及相关实施细则对各监管机构职责给予了明确界定。对监管职责的界定以食品供应链环节的专业分工为主要指导原则，并以此确定具体监管对象(表1)。具体而言，农业等部门负责对供应链前端(食用农产品)，质监等部门负责中端(加工食品)，工商、卫生、食药监等部门负责供应链末端(食品销售、餐饮等)的食品安全监管。大部制改革后，商务部门的食品监管职能归农业部门负责，质监、工商等部门食品监管职能统一归食药监部门负责。对监管职责的重新界定与梳理力求涵盖食品供应链整个过程及每个环节的同时，消除职责交叉，更好体现地方监管机构在食品供应链上的组织分工特点，以有效发挥监管机构的资源优势。其次，职能分工状况。根据职责界定，各职能部门具体履行行政监督、检验检测以及行政执法等职能。其中，监督职能对技术与执法职能的履行起到组织与协调作用;技术与执法职能为监督职能的履行提供了必要的技术与执法支撑(图1)。比较地方监管组织职能划分情况，纵向上，各级机构都需履行监督职能，技术职能的履行主要集中在省级与市级机构，执法职能的执行主要集中在市级与县级机构;横向上，大部制改革前，农业、卫生与质监等部门承担重要的技术职能，工商与农业等部门承担主要执法职能。此外，由于基层监管机构多为综合性部门，职能划分也呈现出综合性、多功能特点。如基层工商所同时承担着监督、快检以及执法等综合职能。大部制改革后，对部门综合职能的梳理与整合，成为新机构面临的巨大挑战。
3．组织协调机制及方式
分工与协调是组织的两项基本职能。美国管理学大师明茨伯格研究指出，实现标准化协调机制(包括工作流程及技能标准化)，是组织规模得以扩张的基本要求［4］。课题组对地方食品监管组织协调机制的调查发现，目前各级地方食品监管组织内部协调水平较高，组织之间协调水平其次，而组织与外部的协调能力较弱，协调水平亟待提高。首先，地方监管组织内部主要通过统一的内部规章、监管制度，以及监管技术进行协调。通过采取规范化行政许可证制度，分级分类标准化管理方式，建设食品追溯体系及风险分析与预警体系，以及建立独立的信息化、动态化监管平台，使各监管组织内部活动的协调性逐步实现有法可依、有章可循，推动了地方各级监管部门内部监管流程标准化，协调手段与内容现代化(表2)。其次，监管组织之间的协调主要根据国家《食品安全法》以及地方食品安全条例关于各监管部门的协调与合作规定实现。如《食品安全法》第7章第71、72、76、80及83条，以及各地方食品安全条例等①＊，对各级政府(省、市、县、区)监管机构之间的协调、合作与沟通等进行了具体规定。各级政府食安办作为主要协调机构，通过工作例会、定期督查和检查等方式，增进了地域间、机构之间监管工作的协商性，提高了信息沟通效率以及协调的针对性及有效性。第三，组织与外部的协调是目前食品监管组织协调的重点领域，也是比较薄弱的环节。由于食品安全的外部性特征与公共品特点［9］，政府食品监管组织的协调(无论是组织内部还是组织之间)必须建立在保障公众基本权益、与公众利益协调一致基础之上。调查发现，目前各地方政府食品监管组织通过开展了各类食品安全及其相关知识的宣传活动，逐步提高了公众对食品安全的识别能力及法律意识;此外，引入合作机制，通过各种激励手段调动民间组织及公众参与食品安全监督活动，发掘食品安全监管中的社会正能量。如设立消费者食品安全有奖举报制度，对发现重大线索的新闻媒体设置奖励和表彰机制等。不仅如此，监管组织还通过协助食品行业协会制定各种激励约束机制，引导、督促行业自律，一定程度上改善了食品行业诚信环境。
4．人员与经费等组织保障能力现状
首先，人员配置状况。一支数量有保证，行政经验丰富、法律法规熟悉、业务技术精通的优秀人才及专家队伍，对确保地方食品监管工作正常有效开展至关重要。通过对贵州省省、市、县三级食品监管机构人员编制及结构情况的调查发现，人员编制上，调查地区2013年按所监管对象计算的监管部门人员配置比率，质监部门为7%(不包括小作坊)，食药监部门不到1%;按全省人口计算的监管人员配置比率不足万分之一。职能结构上，职能部门人员配置呈现明显的技术力量重心上移(集中在省级部门)，监管与执法力量下移(集中在县级部门)的特点。在监管人员的年龄、学历与职称结构上，省级部门情况明显优于市级与县级部门。如46岁以上人员比重，省级部门为20%，县级为30%以上;本科及以上学历人员比重，省级为80%，县级仅为39%;中级及以上职称人员比重，省级为44%，县级仅为17%。其次，经费保障能力。食品监管机构的各项工作，包括行政监督、检验检测，以及行政执法等，都需要稳定的经费支持与保障。目前，调查地区90%的地方政府已将食品安全工作经费纳入财政预算，为日常监管工作提供了必要经费支持。纵向比较来看，省级、市州级监管部门的经费保障能力强于县级监管部门。2013年县级监管部门人均预算经费仅为市州级部门人均预算经费的1/3。职能部门预算经费结构上，技术部门的预算经费比重达到65%以上，显著高于监管部门与执法部门(见图2)。
二、推进地方食品监管大部制改革面临的主要组织问题
1．监管机构纵向配置不足与横向设置低效
首先，地方食品监管机构纵向设置不足，特别是缺乏乡镇(区)级监管部门。同时，机构设置欠缺对监管区域人口规模及食品行业特征及复杂性的全局统筹，使基层食品安全问题得不到及时、有效处理，加重了上级监管机构压力和负担;其次，职能部门横向设置低效，监管及协调部门设置不稳定，专职与综合管理部门并存，导致机构协调与整合难度大等。在职能部门设置中，存在技术部门重复建设，执法部门严重不足，技术与执法缺乏专职部门等问题。大部制改革后，尽管机构重复建设问题有望在一定程度上得以解决，但由于大部分县级基层监管机构的技术与执法部门均为综合性部门，同时执行多重监管任务，给大部制改革提出的剥离、集中与整合相关监管资源带来相当大的难度。
2．大部制改革后监管职责划分不清，职能分工缺乏整体性的问题仍然存在
首先，食品多样化经营日益普遍，使责任边界划分与识别难度不断加大。如一些大型超市等食品销售部门同时提供加工食品;宾馆、酒店等提供餐饮服务;分散、隐蔽的小餐饮、小作坊等游离于市场准入监管范围边缘，更加大了责任识别难度及成本。其次，目前我国食品安全法律法规对监管责任的认定存在交叉，导致职责划分不清。如我国《农产品质量安全法》第52条、《贵州省农产品质量安全条例》第38条等关于农产品质量安全责任的规定，既按供应链环节又按技术规范划分农业与工商部门监管责任，无形中造成责任交叉，使职责划分模糊。大部制改革后，地方食药监部门承接工商部门相关食品监管职能后，与农业部门职责划分模糊的问题仍没得到根本解决。此外，由于商务部门仍承担宾馆、连锁店、特许经营店、物流配送等食品监管，与食药监部门职责交叉仍然存在。再次，职能分工缺乏科学性与整体性考量，使资源优势得不到充分发挥。如一些拥有优势资源的基层监管部门(如基层动物卫生监督机构等)却没有被赋予相应职能及权利(如执法权)等问题仍然存在，削弱了监管效力。
3．组织协调机制不完善，协调能力弱、协调方式单一
首先，地方食品监管组织之间，特别是监管组织与外部公众之间的协调机制仍很不完善，协调能力弱。如目前各县级政府食安办多为临时性机构，缺乏稳定的行政资源保障，权威性不足，导致协调能力弱。其次，协调方式单一。当前，各级地方监管组织之间主要通过会议纪要、报告、函告、告知等传统方式进行沟通与协调，缺乏资源共享与信息互通平台。与外部公众的沟通也主要采取告知等方式，对话机制与合作机制尚不完善，公众参与度不高。例如，调查地区2012年由公众举报立案查处的食品安全违法违规案件，仅占当年全省立案查处经营单位数量的不足2%。由于现代食品安全问题的复杂性及关联性，传统协调方式已经不能适应和满足现代监管要求，对大部制改革中监管组织协调能力提出了新挑战。
4．人员与经费保障能力低，缺乏稳定保障机制
首先，监管人员不足是目前地方食品监管组织普遍存在的突出问题，特别是基层监管部门。调查数据显示，2013年贵州省食品监管部门人员缺编率①＊，省级机构为12%，市州与县级机构均超过23%。比较各机构职能部门缺编情况，县级执法与技术部门缺编情况尤为严重，如县级农业执法部门缺编率达到35%，县级质监机构技术部门缺编率高达50%。结构上，监管人员结构不合理，特别是基层监管部门，由于对青年人才引进与培养的动力不足、激励不足(即“引不来、留不住”人才)，导致人员年龄老化、学历与职称偏低。其次，监管组织缺乏稳定的经费保障。一些地区过度依赖中央和省级财政，或部门领导的“公关能力”，对食品监管经费未单独预算，预算经费来源单一，导致地方缺乏稳定的经费保障机制。此外，地方监管经费分配不平衡现象十分严重。通过比较调查地区市级与县级监管部门单列经费的地区差异水平②＊＊，2013年市级为85%，县级则达到116%，县级地区差异表现得尤为突出，个别地区甚至存在有编制无经费等现象。这些问题已经成为阻碍地方食品监管大部制改革顺利推进的主要制约因素。
三、推进地方食品监管大部制改革的组织完善对策
1．加快推进地方食品安全立法工作，为大部制改革中监管组织再造保驾护航
加快推进地方食品安全基本法规、条例的建设工作，促进部门内部针对各项食品监管举措的实施办法、方案、规范、指南等的协调与整合，以便为机构及职能部门的整合提供完善的法律依据及指导。通过立法赋予各级地方政府确定食品监管组织职责的权利，以增强地方政府做好食品监管工作的责任感与使命感。此外，在地方立法中进一步深入贯彻企业作为食品安全“第一责任人”的监管理念，从法律上完善奖励与举报制度，明确企业、媒体、协会及公众等社会监督力量的法律地位。
2．推进地方食品监管组织机构渐进式改革及职能部门整合
采取分层次、分阶段渐进式改革步骤:省级机构按照国家对农业、食药监局以及卫生机构改革方案，确保与上级主管部门有效对接，加强对大部制改革协调性与整体性把握;市、县级根据具体情况，采取从机构整合到内部职能部门整合的分阶段渐进式改革，以及一般推广与典型地区实验探索双层推进的模式。加快监管机构服务职能的剥离，建立食品安全社会公益或经营性检测机构，以及覆盖全体食品经营者(包括加工、销售、餐饮)的证照受理与审核的综合服务机构。
3．科学界定与划分食品安全监管职责范围，推动政府职能转变
首先，根据地方监管组织分工及专业化特点，农业部门应加快推进地方农产品产地标识、安全标识等食用农产品市场准出制度建设工作［10］;食药监部门在整合质监及工商等部门相关监管职责基础上，加强与商务部门在餐饮以及食品销售、物流等领域的沟通与合作，全面深化食品市场准入监管;食安办领导两家单位成立综合协调部门，负责协调、沟通、信息传递工作。其次，加强各机构内部职能部门资源及任务的整合。根据大部制改革，探索将行政监督、行政执法等职能进行整合，使食品监管部门内部职能及任务分工更加明确。再次，加快推进地方监管机构职能转变，由直接监督或干预，向提供专业化服务、规范及标准化指导、信息及网络化管理宣传培训等服务型职能转变，使政府监管与企业自我管制形成合力，提高监管绩效。
4．完善食品监管组织机构协调机制，推动协调方式创新
整合各种管理制度与管理方式，不断提高组织内部工作流程、监管人员技能以及计划和控制系统的标准化、规范化水平，从而有效降低食品安全监管工作的复杂性与不确定性。实施统一的市场准入许可证管理制度以及分级分类标准化管理制度。强化各级政府食安办直接监督的协调方式，加快建立部门之间资源共享与信息互通平台。对处于市场准入边界的大量小规模食品经营者(如自产自销小农户、小餐饮、小作坊等)的监管，应加强食安办、农业与食药监部门三方的沟通与协作，成立联合监督协调部门共同负责监管。加快建立并完善对话机制与合作机制，采取更加实惠、便捷方式鼓励公众积极参与地方政府食品安全各项监督和管理工作。
5．加强地方食品监管组织保障能力建设与保障机制的改革
关键词：金融监管体制；分业监管；分工协作；交叉监管
中图分类号：F832．2文献标识码：A文章编号：1007－4392（200603－0009－03
一、当前分业监管中存在的主要问题
(一)监管交叉与监管真空
不论如何分工，监管部门之间的职责交叉都是不可避免的。以货币市场基金为例，因该基金主要投资于央行管辖的货币市场，应归央行管理而货币市场的投资主体是证券投资基金，应属证监会管理而商业银行又属银监会的管辖范围。所以，金融市场上许多产品的推出将涉及央行、银监、证监、保监等多个部门，交叉监管不可避免。
在目前的分业监管格局下，央行有自上而下的系统性的机构组织，在县级设有央行的分支机构。而证监会及保监会的机构设置则只到省级，对省以下的证券营业部和保险机构缺乏有力的监管，而央行又无权或无法行使监管，可以说我国省级以下金融机构的监管一定程度上在存在真空。按照现有的监管分工，对金融控股公司的监管也是盲点，有可能形成金融风险隐患。
(二)监管机构之间的信息不对称
监管机构之间的信息不对称主要存在于两个层面第一个层面是央行与三大监管机构之间的信息不对称第二个层面是三大监管机构之间的信息不对称。
央行要履行其职责，需要获取微观层面金融机构的监管信息，而央行又不承担对金融机构的直接监管职责，所以，央行对监管机构存在较大程度的信息依赖同样，监管机构的监管工作也需要央行的货币政策信息作为决策参考。在当前的分工体制下，央行掌握着完备的货币政策信息和不完备的监管信息，而监管机构掌握着完备的监管信息和不完备的货币政策信息，这种信息不对称对货币政策职能和金融监管职能的发挥都会产生不利影响。此外，在三大监管机构之间也存在信息不对称问题。例如对金融控股公司的监管，承担主监管任务的监管机构与负责子公司监管职责的监管机构之间存在信息不对称。另外，对于交叉型金融业务的监管，由于各监管部门之间的信息共享不完善，彼此掌握的信息不对称，也容易造成监管标准不一致。
(三)监管机构之间的协调成本增加
协调成本一般包括信息成本和摩擦成本。银监会与央行分设后，原本央行内部的信息共享被两个部门之间的信息协调机制所取代，监管信息和货币政策信息共享的时效性与全面性大大降低。从央行来说，微观的银行监管信息有助于深入地了解金融机构的情况，从而更好地制定和执行货币政策。银行监管信息的缺失，会影响货币政策制定和执行的效果从银监会来说，缺乏央行宏观层面的金融信息作为监管决策参考，也影响了监管效果。
银监会与央行分离后，央行部门内部的目标冲突转变为部门间冲突，无摩擦的“内部协调”变成了有摩擦的“部际协调”。货币政策与金融监管本非相互孤立的，尽管机构拆分在某种程度上可以增加货币政策和金融监管的独立性，但却增加了两者的协调成本。
二、建立由央行牵头的金融监管协调机制
(一)完善联席会议制度与日常协调机制
目前的监管联席会议机制缺少牵头部门，只能满足监管机构之间协商和沟通日常问题的需要。缺少决策机制，难以做到主动出击，解决监管中的重大问题。笔者认为，未来的监管联席会议制度应该明确央行的主导作用，由央行负责联席会议例会的召集并负责拟定会议议题，主持会议议程，起草会议纪要。央行应及时将金融监管中遇到的重要问题以及影响金融稳定的重要监管事项提交联席会议讨论。
央行、银监会、证监会、保监会之间应建立重要政策信息和监管信息的相互通报制度，如果政策变化涉及他方的监管职责，应在政策调整之前采取会签或签署谅解备忘录的方式沟通意见。为了保证信息通报制度的有序进行，可以考虑由央行负责信息通报的备案和集中管理。
为了协调日常监管活动中出现的问题，可考虑在央行设立金融监管协调合作办公室，负责协调各监管机构在监管中的合作关系，避免出现重复监管和监管真空。
(二)建立和完善信息共享机制
1为了避免向同一机构收集同样的信息，央行、银监会、证监会、保监会之间应就何种信息由谁收集及如何交流与共享达成一致意见。在分工上，可以由央行负责收集整理货币政策执行和维护金融稳定、提供金融服务情况等信息银监会、证监会、保监会分别负责收集整理银行业、证券业、保险业机构的相关信息。
2鉴于央行已建成功能比较完善的信息系统，可以考虑在对现有系统进一步优化升级和整合各部门需求的基础上，建立统一的金融统计信息系统和信息交流平台。
3对于日常性信息的交流和共享，可以通过建立信息定期送达制度、统一统计报告体系等形式来完成对于非日常性的信息，如监管政策调整、重大监管事项、新机构准入、新业务品种批准、跨行业风险等动态信息以及监管对象的风险信息等，可以通过不定期的信息通报、联席会议等形式进行交流和沟通。信息的交流与共享可以由央行来统一组织和协调。
4建立紧急事态下的信息共享机制，明确各部门在紧急事态下对有关风险的判断识别、风险状态信息通报以及相关救助措施实施等方面的责任，确保在紧急事态下信息传递的快速有效。首先，一旦出现紧急状态，各监管部门应及时向央行传递有关金融机构的风险信息，以保证央行能对整个金融系统的风险状况做出客观的评价其次，各监管机构之间也要建立紧急事态的信息共享机制，以保证对风险的蔓延进行监控最后，央行及监管机构也要与涉及紧急事态处理的其他政府部门建立信息共享机制。
(三)建立紧急事态的联合处理机制
紧急事态是指一些金融机构面临的经营风险可能会危及到金融系统的稳定与安全。紧急事态处理机制应包括以下几个方面的内容
第一，建立紧急事态联合处理组织体系，统一制定和部署紧急事态处理方案并组织实施，这是紧急事态处理的组织保障。该组织体系应以央行为主导，银监会、证监会和保监会参与，在必要的情况下，还应包括财政部门、各级地方政府等政府部门。
第二，建立央行紧急流动性支持系统。当紧急事态发生时，央行应根据实际情况，及时判断并决定是否向金融体系提供足够的流动性支持。相应的监管机构应会同央行一起对金融机构的风险状况进行评估，并确定紧急救助的时机与数量，另外，央行和监管机构还需要对被救助机构加强检查和监督。
(四)金融监管政策的联合研究
央行、银监会、证监会、保监会应加强对金融监管政策的联合研究，提高监管水平。具体来说，需要联合研究的主要问题包括对创新型金融产品监管政策的研究，特别是对跨市场的交叉型金融工具的监管政策的研究；对金融控股公司监管政策的研究，金融控股公司包括某些由产业资本投资形成的金融控股集团对我国功能性监管模式的研究，特别是对功能性监管和机构性监管的分工与协调配合问题的研究；对金融监管创新的研究，如合规性监管向合规与风险并重的监管转变，非现场监管体系的建立和完善等金融监管过程中的信息收集与信息共享机制研究；央行货币政策与金融监管的协调机制研究；对紧急状态的联合处理机制的研究，以及对央行最后贷款人职能与金融监管的协调机制研究；我国存款保险制度的建立，存款保险机构与现有监管机构的协调合作，以及存款保险与最后贷款人职能的分工与合作；网络金融环境下的金融监管政策研究，以及利用网络金融技术进行监管创新研究；对外资金融机构的监管政策研究；防范国际金融风险的监管政策研究。
(五)金融监管的国际协调与合作
为了加强对外资金融机构的监管，防范国际金融风险的侵袭，我国的监管机构应该加强金融监管的国际协调与合作。
1金融监督机构要积极参加国际金融监管组织的活动，特别是参与国际监管规则的制订，以充分反映发展中国家的实际情况和利益，同时，进一步促进我国的监管政策与国际标准接轨。
2我国监管机构要加强与其他国家监管当局的交流与合作，促进双边监管当局的信息共享，提高监管的协调性。我国监管机构与其他国家监管当局之间可以通过签署信息交换协议的方式，就双方相互提供信息以及向第三方提供监管信息等内容达成谅解，并在此基础上，就双方对跨国金融活动的监管协调与合作达成一致意见，建立制度化的监管合作关系，提高对跨境金融活动监管的有效性。
3加强对资本流动的监管合作，提高金融体系的稳定性。国际间的资本流动特别是短期资本流动使金融风险在国际间转移的速度加快，大量金融创新工具的运用更加快了风险的扩散，各国监管机构之间要加强对资本流动的联合监控，密切合作，防止资本流动给金融体系带来不稳定的因素。
4加强金融监管人才的培训合作，提高监管水平。我国应积极通过国际合作，互相交流监管经验，并与监管水平高的国家合作，共同培训监管人才，如通过派员到他国的监管当局跟班学习、共同举办金融监管国际研讨会以及参加国际金融组织活动等形式，进一步提升我国监管人员的专业水平。
(六)建立我国统一监管体制
在我国的现阶段，金融机构和金融业务仍然以分业经营为主，混业经营还没有占据主导地位，由央行牵头建立金融监管部门的协调机制能够解决分业监管中出现的问题。但是，随着混业经营范围的拓展和业务交叉的深入，混业经营与分业监管的矛盾会越来越突出。因此笔者认为，由央行牵头建立监管部门的协调机制是一种过渡性制度安排，我国最终还要走向统一监管。
笔者认为，在目前分业监管格局的基础上，建立我国的统一监管体制有两种方案可供选择第一是建立由央行下辖四局银监局、证监局、保监局、外汇管理局的体制，央行既承担货币政策职能，同时也承担全面的金融监管和维护金融稳定的职能，各专业监管部门在央行的领导下根据功能性监管的分工各自履行其监管职责第二种方案就是将现有的三大监管机构合并成一个综合性的监管机构，全面负责各个金融领域的监管。
2004年4月，德隆系股票崩盘，德隆控制的金融机构资产很快以百亿元计的规模化为乌有，造成德隆系整体信用彻底坍塌。包括银行在内的债权人纷纷保全资产，拖累德隆控制的实业资产也陷入困境。
根据国务院的部署，人民银行、证监会、银监会相关部门，初步拟定针对德隆集团风险处置的总体方案。对德隆系金融企业和实体企业采取不同处置方式，及时化解了主要的金融风险，促进了市场稳定。
德隆系的主要问题
违规资本运作。一是控股上市公司通过发行股票及配股从证券市场一级市场上获得资金；二是坐庄操纵上市公司股价，将股价拉高，从证券市场二级市场中获取资金；三是将股价拉高之后，以股票作抵押，从银行取得贷款；四是控制证券公司、信托投资公司等非银行金融机构，违规发行个人柜台债和信托计划等取得资金；五是以下属企业名义从商业银行大量贷款，用做收购金融机构股权和股市操作；六是从控股的城市商业银行融资，转给非银行金融机构；七是挪用股民保证金；八是利用上交所国债回购大量融资。
关联交易泛滥。内部关联交易，指的是公司成员之间发生的资产和负债，这些资产和负债可以是确定的，也可以是或有的。这些关联交易会妨碍公平竞争和损害投资者的利益，使监管当局难以了解其风险。由于关联交易的存在，使集团内部资金调拨十分容易。
信息不透明，故意隐瞒重要信息。德隆注重资产和业务跨行业组合，甚至故意通过组合隐瞒真实状况，这种组合使得公司真实状况非常隐蔽。
德隆系引发的监管风险
监管存在盲区。由于我国采取分业式监管，对于金融控股公司没有明确的监管框架。除了银行控股模式中作为母公司的商业银行明确接受银监会监管外，其他金融集团式和产业控股式的母公司均游离于金融监管之外。一方面金融控股公司市场主体身份没有得到明确，监管机构无法依照法律按金融机构的标准对其进行监管；另一方面由于无法将控股母公司归入某类金融机构，监管主体也就无法全面落实，致使本来需要进行严格监控的机构游离于监管体系之外，风险外溢问题严重。金融控股公司对金融监管体制形成了挑战，处于监管的“真空”地带。
监管力度不到位。主要表现在：第一，监管部门没有全面核实金融控股公司资本。由于资本重复计算，控股公司可以使每个子公司都能达到所在行业的监管标准，但整个集团的资本却可能远远达不到要求。在现行监管体制下，中央银行、金融监管机构、工商管理等部门都无法对其资本状况进行全面核实。第二，监管部门对控股公司内部交易行为缺乏有效监控。金融控股公司与子公司之间、子公司与子公司之间，存在着大量关联交易甚至虚假交易，通过资产转移掩盖真实状况，放大经营风险。由于监管主体未明确以及技术方面的原因，实际上各监管机构都没有针对集团内部交易或衍生交易制订系统完整的监管方案，也没有采取切实有效的监管措施，导致金融风险迅速累积和扩大。
监管机构缺乏系统合作。金融控股公司下属各子公司的业务涉及多个行业，不同行业的监管标准、监管方法、监管重点各不相同，各监管机构难以相互理解，彼此之间又缺乏有效的信息沟通渠道，很难掌握集团整体的风险状况。因此形成了横向来往，纵向监管，监管措施与监管行为无法系统对应，导致了外部约束缺失。
对金融监管改革的建议措施
尽快建立相互沟通、协调配合、信息共享的金融稳定协调机制。由于金融控股公司这一监管客体所从事的是综合性金融业务，因此不能简单地将之划归到某个金融监管机构的职责范围内，而必须设立一个由银行、证券、保险等领域监管专家广泛参与的监管机构，避免出现监管的空白地带，建立以防范化解系统性金融风险，维护金融体系稳定为首要目标，由国务院领导的长效金融监管协调合作机制。
明确对控股集团设立和准入的监管条件。德隆作为一个资金实力与人才储备均不雄厚的民营企业，短短几年就能迅速膨胀为横跨数十产业和涉猎众多金融业务的庞然大物，说明我国金融监管当局对金融领域的市场准入把关不严。所以，对于金融控股公司，应明确市场准入资格、控股范围、模式、比例等方面的要求，对于新设和通过收购演变成为金融控股公司的，监管机构可联合进行准入审查，并加强关联交易的信息披露以限制实业企业对金融企业的控制能力。
引入风险预警机制，提前监管，未雨绸缪。监管机构应从风险控制的角度提前防范，对金融机构的经营状况和风险程度进行总体监控和系统性评估。应当要求金融控股公司按规定的时间、项目、格式和口径上报各种财务报表和资料，依照有关的风险预警指标以及相应的指标权数，为金融控股公司评定等级。对列入一定级别的公司作出警告、限期改正、停业整顿、吊销经营执照等处理。
加强监管合作。对于监管结果或发现的问题，各监管主体要建立规范的沟通渠道。必要时，监管主体可联合对金融控股公司实施同步监管。
加快金融控股公司立法。目前，我国的相关金融法律制度对于金融控股公司均无明文规定，对其设立和业务开展也无明文禁止，这样就在我国现有的金融法律架构中存在着一条灰色地带，为金融控股公司的产生与发展提供了空间。有关部门应抓紧制定《金融控股公司法》及其配套法规，对金融控股公司的设立、业务范围、法律地位、金融控股公司与从属公司以及从属公司之间的关系、监管责任等予以明确，使金融控股公司的发展在法律规定的框架下进行。
完善金融控股公司内部控制。首先，要对金融控股公司进行有效监管，建立起一个由金融监管当局的外部监管和金融控股公司本身的内部控制相结合的全方位金融风险防范体系。一是合理设置组织结构；二是理顺母公司和子公司之间的关系，保证整个金融控股公司的经营活动符合监管要求和法律规定。其次，应加强金融控股公司内部控制的制度建设，防止金融控股公司与附属机构利用关联交易转嫁证券交易风险。最后，针对一些具体问题制订限制措施。如限制金融控股公司内部自行向证券公司融资等。
［关键词］会计监管 影响因素 会计监管
随着社会主义市场经济的不断发展，现代企业制度的建立，会计监督显得越来越重要。证券市场的繁荣发展，不可避免地出现了会计信息失真。虽然国家近年来加大了监管力度，但会计信息失真并没得到根本解决，甚至愈演愈烈，因此备受社会关注。
一、影响证券市场会计监管的因素
证券市场的会计监管受多种因素影响。政治、经济、文化等社会背景不同，会计监管模式也会有较大差异。其中影响最大的因素为经济体制、法律和文化背景。从会计监管在各国发展情况看，经济体制的影响不容忽视。目前我国正处于社会主义市场经济初级阶段，市场机制还不完善，缺乏严格的市场监管体系；同时，我国上市公司多为国有企业改制而成，国有资产占控股地位。这些特点决定了我国政府对证券市场会计监管的影响较大。随着经济体制的改革，注册会计师(CPA)协会等民间团体在会计监管方面的作用会逐渐加大。其次，法律、社会文化环境也是影响会计监管的重要因素。因此，笔者认为应从经济、法律、文化等各种视角分析我国证券市场会计监管的现状，有针对性的进行改革，加强我国证券市场的会计监管。
二、我国会计监管存在的问题
1.会计监管体系不健全，审计资源配置不合理。我国证券市场采用内部监督、政府监管和社会监管三位一体的会计监管组织体系，体现了监管的权威性、独立性和公正性，但存在的问题也不容忽视。如内部监管弱化、缺乏再监管等问题严重影响了监管职能的发挥。监管机构重叠交叉、权威不够，审计资源需要重新配置。
2.监管过度和监管不足并存。财政部2002年的统计资料显示，会计信息披露不规范的企业高达70%。安徽省对127户企事业单位2003年会计信息质量进行检查，发现90%的单位存在不同程度的违法违纪现象。会计界普遍认为证券市场的会计监管过度和监管不足并存，如对企业会计操纵导致股东损失的行为监管不足，同时被监管者面临多头检查，应分别采取措施予以纠正，最终走向适度监管。
3.监管方式不科学，监管手段落后。目前我国证券市场会计监管缺乏统一、规范、系统性。现有监管机构主要对信息披露进行静态监管，而对其就同一事件不一致的误导性信息缺乏有效监控，往往缺乏事前、事中监督，忙于事后检查，监管效果较差。
4.法规制定相对滞后，会计监管法规不完善。随着我国证券市场的发展，较系统的会计监管法规体系已基本形成，但监管法规之间存在不协调等问题。加上相关执业人员的法律意识较差，影响了法律法规的执行，使会计监管弱化。
5.会计违规处罚不力，威慑性不够。按有关法律规定，监管机构有责任对会计信息披露进行有效监管。自1999年国家加强了对会计违规的处罚力度，80%以上采用了内部通报批评和公开谴责方式。近两年处罚力度虽然有所加大，公开处罚、罚款方式增多，内部批评和公开谴责仍占较大比例且收效甚微。
另外，监管时间严重滞后与监管人员职业道德素质不高也使监管效果降低。监管时间上的滞后，至使证监会在查处时其违规披露行为已造成众多利益相关者的损失，甚至是无法挽回的社会影响。会计监管人员职业道德好坏是导致会计信息失真、影响信息质量的重要因素。
三、完善我国证券市场会计监管
1．完善会计监管体系。加强和完善证券市场会计监管体系必须符合社会主义市场经济的要求。建立一个监管主体多元化、监管层次多级化、各监管主体相互协调的监管组织结构框架，是我国目前加强和完善证券市场会计监管的重点所在。
（1)健全企业内部监管制度。我国企业内部监管弱化，主要原因是没有健全、有效的内部控制制度。因此，应从内部控制规范、董事会的核心地位、监事会的监督机制等方面来健全完善企业的内部控制制度。
（2)加强政府在监管体系中的主导地位。从独立性、权威性和强制力来看，政府在会计监管方面有其绝对优势。我国仍处于社会主义市场经济初级阶段，政府应转向以宏观调控为主，有利于证券市场的健康发展。
（3)加强行业自律，完善对行业自律组织的监管。目前我国会计监管自律组织主要是社会审计监管机构和证券交易所，充分发挥自律性组织的会计监督作用符合市场经济的发展趋势。笔者认为应理顺自律组织与政府的关系、完善其内部治理结构、建立行业自律检查与惩戒机制、增强自律组织监管力度等方面进行完善。
（4)完善再监管机制。监管者并不是万能的，失误也在所难免。因此，必须考虑设立专门机构对监管者进行再监管、加强司法对监管者的再监督、加强公众监督，以完善对证券市场会计监管者的再监管机制。政府应尽量利用CPA的结论，集中精力加强对CPA的再监督，形成一个高效的会计监管运行机制。
2.完善相关法规，加大执法力度，增强会计监管威慑力。根据证券市场的发展，完善相关会计监管的法律体系，加强相关法规如会计法、证券法、公司法之间的协调，在相关法律法规的罚则中加大处罚力度等。
3．创新监管方法，增加监管时效性与科学性。在新形势下，会计监管机构必须改进和创新监管方法，必须注意监管方式、方法的现代化、多元化，以提高监管的适应性和效率。加强常规化会计监管，尽是减少监管时间上的滞后性。
4．加大会计监管人员培训，提高其执业水平和职业道德素质。会计监管业务水平的好坏、职业道德素养的高低直接影响着证券市场的会计信息质量。因此，加强执业人员的培训是加强和完善证券市场会计监管的关键。
总之，加强和完善我国证券市场会计监管是一项长期的系统工程，不可能一蹴而就。必须考虑我国经济现状，借签发达国家经验，对我国证券市场会计监管进行循序渐进的改革与完善。
参考文献：
[1]刘小玉:关于完善我国会计监管体系的思考[J].理论学刊,2005.10
将竞争监管手段有机融入金融监管体制是金融业竞争秩序健康平稳运行的有利保障，一方面，在世界各主要经济体中，除各别国家因其独特的历史文化原因偶有例外，大多数国家或地区均未对金融业区别对待，而是将它们一并纳入竞争法的调整范围，接受竞争监管。另一方面，竞争监管手段对市场的监管与其它监管手段不同，竞争监管是在充分尊重市场竞争规律的条件下运行的。因此，通过它实现市场监管，有效减少行业因为被管得过死而丧失创新能力和经营活力的问题。
将竞争监管机制有机纳入金融监管体系在现阶段对我国金融业的进一步改革开放、健康发展具有重要意义。作为经济体制转型期的国家，我国金融业长期以来在计划经济体制下一方面被种种行政手段严格管制；另一方面又被严格保护。改革开放以来，虽然进行了一系列的市场化改革，取得了非常大的成就，但是目前我国金融业依然面临着非常艰难的市场化转型任务：一方面，我们在改革前期所依赖的那些诸如市场准入限制、利率水平等方面的管制保护措施，由于国内国民经济整体发展的需要和金融全球化力量的冲击，已经不宜再继续采用。那些昔日被这些措施所限制或阻挡在外而只能在处与国有金融业展开竞争的民间金融力量和外国金融势力已经形成倒逼态势——他们正从边缘处的竞争走向与我国国有金融企业展开大规模、全方位的竞争。因此，必须尽早破除金融业长期以来的保护体制，加快金融业市场化步伐，建立健全金融市场化运作的有效竞争机制。这就为将竞争监管机制引入金融监管领域准备了条件；同时，竞争监管机制的引入又能反作用于我国金融业，加速、催化和巩固金融业市场竞争机制的完善。另一方面，随着计划经济时代严格的金融管制制度的日渐瓦解，金融业在进行市场转型的过程中，出现了不少法律监管的真空地带。如：不少金融企业出现了由于监管缺位而损害金融消费者利益的乱收费现象，一些地区出现了群体性金融欺诈案件等；金融企业间为争夺客户采取包括商业贿赂在内的一系列不正当竞争手段，而大型的金融企业之间也陆续出现了串谋定价、滥用支配地位等的案例；金融业行业协会不能正确认识到自身的作用和定位却积极从事串谋勾结其成员联合涨价等。上述种种现象都是金融业在市场化转型中必然会出现的问题，而有效解决这些问题的答案之一就是加强竞争监管。
具体来讲，将竞争监管手段有机纳入金融业多层次监管体系包括两方面内容：一是加强金融企业内部的竞争监管；二是加强外部的竞争监管。所谓加强金融企业内部竞争监管是指从金融企业内部监管入手，即由金融企业自身通过其内部合规部门加强竞争法律法规的合规性审查。根据国际巴塞尔银行监管委员会的相关文件，对银行内部合规部门的职能被界定为“识别、评估、通报、监控并报告银行合规风险的一个独立的职能部门。”而合规风险是指“银行因未能遵循法律、监管规定、规则、自律性组织制定的有关准则，以及适用于银行自身业务活动的行为准则而可能遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失或声誉损失的风险。”虽然这是只针对银行业的，但同样可以适用于整个金融行业的合规部门。在金融企业做出经营决策和经营活动前，由合规部门进行竞争法律法规的合规性审查，可以有效避免金融企业从事反竞争活动。所谓加强外部竞争监管前面已有所述，是指由竞争法的行政执法机构，与金融行业专业监管机构积极配合，实施监管。将竞争监管与适度的金融业行政监管相配合，形成既能有效降低金融风险保障金融行业安全运行，又保障金融行业的创新能力和竞争力的多层观综合性的监管体制。
总之，尽早引入竞争监管机制，改变金融业长期以来所依赖的多层次行政监管体制，实现行业监管与竞争监管并举，才能真正引导金融企业增强市场竞争力，促进国民经济的良性循环。新一届中央政府不断传达出包括推进我国利率市场化进程、建立人民币资本项目可兑换方案、建立个人境外投资制度等方面的多项金融改革意见，应该说即是对这个方向性路径的确认。
本文作者：黄勇
一、会计信息传导机制的现状
首先需要明确的是，会计信息传导机制主要包括：会计信息生成机制，会计信息批漏机制，会计信息利用机制以及会计信息监管机制。
1.基于公司治理的会计信息生成机制的现状。会计信息的生成主要包括会计信息的生产、传递，并引出信息披露、利用及监管等一系列传导机制。 从会计信息生成机制的一般过程来看，单个企业的具体会计活动可按时间顺序分解为以下五个步骤：获取记录企业经济活动的原始凭证、编制记账凭证、登记账簿、编制会计报表和纳入会计报表的其他信息。一般情况下，只要有高素质的会计人员和保证会计人员独立从事会计活动的环境，会计信息生成机制所得到的会计信息应当能够满足会计信息使用者的需要。
2.基于公司治理的会计信息披露机制的现状。会计信息披露质量的高低直接决定着资本市场的有效程度和社会资源的配置效率，有效的会计信息披露可以降低两权分离所带来的信息不对称，降低成本；可以使股价变动更能准确反映公司的市场价值，强化市场机制对经营者的外部约束。不同企业由于受企业性质、行业类型、公司规模等公司特征变量的影响，对外披露的会计信息在内容上存在差异，但这并不能说明会计信息披露机制无章可循。
3.基于公司治理的会计信息利用机制的现状。会计信息使用人的存在并不等于说明会计信息利用就一定会影响会计信息供给，会计信息利用对会计信息的影响是有条件的，是否存在会计信息的有效利用者是会计信息需求能否有效影响会计信息供给的关键。会计信息的有效利用者指有动力、有能力来影响会计信息供给的利用者。有效会计信息需求者的形成依赖于使用者对信息需求内在动力的大小、信息使用者的成熟程度、信息使用者影响力大小等三个方面。
4.基于公司治理的会计信息监管机制的现状。公司治理包括两个不同的层次即内部公司治理和外部公司治理已达成共识，与此相对应会计信息监管机制也有两个不同的层次即内部会计监管与外部会计监管。
二、会计信息传导机制的问题
1.基于公司治理的会计信息生成机制的问题。会计信息是经济信息的重要组成部分，是宏观经济调控和经济决策的重要基础，也是企业、投资者和其他利益相关者进行投资、决策的重要依据和手段，其真实与否直接影响到社会经济秩序和社会财富的公平分配。然而，在现实生活中，特别是在资本市场上，虚假会计信息泛滥，严重损害了信息使用者的利益。
2.基于公司治理的会计信息披露机制的问题。在我国，上市公司信息披露的法规架构虽然基本确立，但“上市公司总体信息披露状况并不理想”。会计信息的提供者俨然以“卖方市场”自居，大有“我提供什么，你得接受什么”之势，部分上市公司缺乏公开透明提供准确信息的传统，甚至大搞“数字游戏”，操纵会计报表，由会计信息透明度所带来的会计信息普遍失真是当前会计信息披露机制中所面临的最大问题。
3.基于公司治理的会计信息利用机制的问题。企业是狭义会计信息的唯一供给者，需求者是指企业的外部信息需求者，主要是企业的利益相关者，包括投资者、债权人、国家、企业管理当局、其他信息使用者。会计信息不对称的表现：不同的会计信息使用者之间的会计信息不对称，指企业由于选择了特定的会计方法而造成会计报表的信息披露偏向于某一个特定的信息使用者，由此造成一部分人得到更多的所需信息，另一部分人却与此相反，从而引起投资成本上升，股票在市场上流动性下降；信息提供者与使用者之间的会计信息不对称。
4.基于公司治理的会计信息监管机制的问题。在我国现阶段对会计信息起监管作用的主体既包括企业内部监管主体，又包括企业外部的政府和社会中介，他们共同构成了我国会计信息监管体系。从该体系近年来的运行效果看，我们认为制约我国会计信息监管机制有效性发挥的瓶颈是“先天不足”。
三、对策性研究：构建适合我国的公司治理的会计信息传导机制
1.基于公司治理对会计信息生成进行控制。为了防止和控制虚假会计信息的产生，应该从会计信息的生成环节加以控制。对会计信息的生产者和生产过程进行控制。会计信息生产除了外部的监督和控制外，还有企业内部的自我约束机制。企业应建立完善的会计信息生产的自我约束机制，加强会计信息的生产控制。
2.公司治理完善会计信息披露机制。鉴于上市公司治理信息披露存在的问题,结合国内外的实践经验，笔者认为应当规范、完善上市公司治理信息披露制度。包括：公司治理会计信息披露制度化、规范化；加强上市公司治理信息披露监管；完善上市公司法人治理结构。
加入WTO后，我国金融业将会在较短的时间内全面开放，这对我国保险业将是一个挑战，也是一个新的机遇。如何在新形势下构建我国保险机构监管体系，为我国保险业的安全、稳定、高效运行提供良好的制度保证和环境保证，是我国保险监管部门所面临的重大课题。
完善的保险监管体系应由政府监管为主导、保险机构内部控制为依托和社会监督为补充三位一体的立体监管层次组成。只有让每一个层次都发挥出自己的作用，我们的保险监管才能达到事半功倍的效果，才能有效地防范和化解金融风险，实现保险业的健康、稳定、持续发展。我国保险业监管体系建设应重点强调以下几个方面。
一、要完善保险监管中政府监管组织体系
要强化保险监督管理委员会监管系统，进一步树立风险监管为本的监管理念。保险监督管理委员会作为专业保险监管机构，肩负着保险市场健康有序发展的重任，强化保监会监管地位是新时期强化保险监管工作的必然要求。
（一）我国保险监管系统存在的问题
1.存在无监督的真空地带。如对保险公司利润有很大影响的准备金项目缺乏审计。目前，多家保险公司都在积极准备上市，投资者会极为关注其经营成果即利润情况。而对利润数字存在极大影响的因素——准备金项目数额是否真实、准确显得尤为重要，目前的状况是准备金数字由各家保险公司精算部门自己提供，鉴于准备金需要精算师根据一定评估算出，在一定程度上可能存在人为调节，从而调节利润，影响损益的真实性，有可能对投资者的判断产生影响，并且各保险公司准备金是否充足，影响未来的偿付能力，对利益相关者，即与保险公司签订合同的另一方——保户也有巨大的影响。同时，由于准备金精算方法较为专业，国际上是由获得资格认证的专业精算师提供的，而目前国内的相关人才紧缺，政府监管部门和保险公司内部监督管理部门很少涉及对其进行审计。
2.监管方式、手段尚需改进。目前保监会的监管工作依然主要是靠手工操作，有关信息依然是通过现场收集和保险机构填报报表两条渠道获得，这显然与目前保险业相当程度的操作的现实不相适应，开发保险监管报表的电子报送系统成为必需。
（二）我国保险监管机构应承担的三大监管任务
1.制订资本金监管机制
充分认识到资本是防范风险、弥补风险损失的防线，将其与风险的载体（即资产）有机相联，确立以资本充足率为核心的监管思路。资本金监管的生命力在于突破了单纯追求资本金数量规模的限制，建立资本与风险两位一体的资本充足率监管机制。以不同的风险权重将不同风险的资产加以区分，资本的保障能力随资产风险权重的不同而异，使得同样规模的资产可以对应不同的资本量，或者说同样的资本量可以保障不同规模的资产，达到对资本金进行动态管理的目的。在这个机制中，首先需要确定的是资产的风险权重，其次确定每项资产对应的最低资本金规模，最后得出总的所需资本量。
2.监督检查
强化监管当局的职责，制订较为详尽的配套措施，增强监管效能。重视保险公司作为利益主体，可能利用信息不对称做出违背监管规则的逆选择，并由此产生道德风险的问题。监管机构应担当起三大职责：一是全面监管保险公司资本充足状况。可分三个步骤进行，首先是判断保险公司是否达到资本充足率的要求，判断的依据主要有公司所处市场的性质、收益的可靠性和有效性、公司的风险管理水平以及以往的风险化解记录；其次是根据保险公司风险状况和外部经营环境的变化，提出高于最低限度的资本金要求；最后在资本规模低于最低要求时，适当进行必要的干预。二是培育保险公司的内部信用评估体系。三是加快制度化进程。如要求各保险公司向监管当局提交完备的资产分类制度安排，内部风险评估制度安排等，从而使得与新形势相适应的新方法得到有力的制度保证。至于监管方法，应该采取现场检查和非现场检查二者并用的方法。
3.市场约束
信息的不对称应该是保险公司可能损害社会利益从而需要监管的重要原因，而市场是一股强大的推动保险公司合理、有效地配置资源，并全面控制经营风险的外在力量，具有内部改善经营、外部加强监管所发挥不了的作用。作为公众公司，只有建立起公司治理结构、理顺委托关系、确立了内部制衡和约束机制，才能真正建立风险资产与资本的良性匹配关系，从而在接受市场约束的同时赢得市场。资本充足状况和风险控制能力及控制记录良好的保险公司能以更优惠的价格和条件从市场上获取资源，而风险程度偏高的保险公司则往往要支付更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其他保全措施。
市场约束方法是以推进信息披露来确保市场对保险公司的约束效果。全面信息披露的理念是指认为不仅要披露风险和资本充足状况的信息，而且要披露风险评估和管理过程、资本结构以及风险与资本匹配状况的信息；不仅要披露定性的信息，而且要披露定量的信息；不仅要披露核心信息，而且要披露附加信息。其次是对信息披露本身也要求监管机构加强监管，并对保险公司的信息披露体系进行评估。
二、强化保险公司的内控机制
有效的监管，必须注重外在约束和内在约束的有机统一。入世后，在不断完善国家保险监管机构监管的同时，还需要各商业保险公司根据自身的实际情况，建立和健全、严谨、有效的内控机制。
（一）解决商业保险公司强化内控机制的动力。要使保险公司所有者真正具有强化内部风险控制的内在动力，就必须积极推进我国商业保险公司的产权制度改革，进一步完善我国商业保险公司的法人治理结构建设，使保险所有者成为真正的所有者；而保险管理者和员工重视内部风险控制的一个重要条件，就是要将由于内控不力给保险公司造成的风险损失与他们的切身利益建立一种直接关联。
（二）进一步明确商业保险公司在保险监管中的职能定位。商业保险公司在经营过程中，必须明确哪些是商业保险公司自己要管好的事情；明确在经营中的风险情况怎样，应当承担控制和化解风险的职责。
（三）和政策上的有效支持。国家应在法律和政策上给予商业保险公司有效地控制和处理经营风险的大力支持；还要求监管机构在监管方式和手段上予以配合，逐步减少行政干预。
三、监督是保险监管的潜在力量
社会监督广泛存在于社会生活的各个方面，如舆论监督、公众监管等等。如果能够有效地利用这些职能，社会监督可以成为金融监管的一支重要补充力量。发挥好社会监督力量，保险监管机关可采取以下措施：
（一）充分发挥保险监管机构以外的独立第三方（如注册师、审计师、律师等）的专业力量进行监管
随着保险经营的复杂程度不断提高，新型的保险品种如分红型产品、投资连结产品等不断推出，有效的监管必须随之加强，而加强管理的要求又会进一步加剧劳动力市场上有经验、有能力的从业人员的稀缺性。要解决这一问题，在一些特定的适合的技术领域向注册会计师寻求帮助已经成为必然。
在过去的监管工作中，监管者的管理主要是通过对各家保险公司上报的各种财务信息进行规范性，以确定其是否合理、谨慎地确认收入，是否遵循各项比率规定等。然而，随着保险产品的不断创新和，监管的范围也在不断延展，监管机构越来越感到只完成基础工作是远远不够的，仅仅坐在办公室里进行比率分析，难以探知各保险公司是否有足够的潜力发展业务、跟上变革速度；难以了解各公司是否具备可以信赖的公司管理和内部控制制度。聘请外部审计针对监管的具体需要采取必要行动，可以在很大程度上弥补上述不足。此外，由于可以将审计费用直接与被审计的保险公司挂钩，聘请外部审计的做法也是最符合成本效益原则的。
关键词：金融控股公司；金融控股公司立法；监管模式
1金融控股公司的法律界定及其现状
近年来，我国综合经营趋势明显，金融机构从事多元化金融业务、大型国企进军金融业、民营资本参股金融业等现象比比皆是。当然，涉足两个以上金融行业的企业集团不一定就是金融控股公司。判断金融控股公司的重要标准，是母公司对涉足金融企业是否控股，以及集团能否对各金融企业实现战略协同。实际上，我国严格意义上的金融控股公司很少，有的只是初步在金融领域布局并形成金融控股雏形，有的只能算是参股金融业或产融结合，只是它们的发展方向都是金融控股模式，可以统称为准金融控股公司。据不完全统计，中国目前未被正式承认、未直接注册、未称谓金融控股公司或金融集团，但实际上已按照金融控股模式运作的公司至少有200～300家。（准）金融控股公司迅速发展的原因主要有二：（1）企业高额利润的追逐。由于我国金融业的进入门槛较高，金融业存在较高的利润空间；同时，发展金融控股公司能获得较为明显的规模经济和范围经济。（2）政府顺应金融全球化背景下的综合经营潮流，对我国企业发展多元化金融业务采取的默许和试点的政策。
但在没有明确法律地位和缺乏政策支持规范下，金融控股公司发展正面临着许多问题和挑战。处于自发状态并缺乏必要监管的金融控股公司运营存在着巨大风险。一方面，各类企业都敢于组建金融控股公司，进军金融市场；另一方面，各类金融股公司亦敢于“大胆”经营、四面出击，求大求全地扩大规模增强实力。盲目发展的金融控股公司在运营中往往具有行业风险、资本风险、经营风险、管理风险等。一旦风险爆发，那么受损失的可能不仅仅是其自身以及其客户、投资者和债权人，甚至于将风险波及整个金融行业，威胁国家金融秩序与安全。因此，有必要尽快制定金融控股集团法，对金融控股公司的设立、业务范围、法律地位、金融控股公司与子公司以及子公司之间的法律和经济关系、监管责任等予以明确，使金融控股集团的发展在法律框架下进行。在此过程中，考察和借鉴国外金融控股公司的立法无疑具有重要意义。
2国外金融控股公司主要立法及启示
2.1美国的金融控股公司立法
自20世纪90年代开始,美国进行了金融制度改革,颁布了一系列的金融法规。
1998年5月13日,美国众议院通过了《1998年金融服务业法案》。在涉及银行控股公司组织结构的条款中,该法案创造了金融控股公司(FinancialHoldingCompany)这一新的法律范畴,允许银行控股公司收购证券、保险等非银行业子公司,同样,非银行业的证券、保险控股公司也可以收购商业银行，这使得各种金融机构交叉经营成为可能。该法案同时规定,美联储及货币监管局主要负责银行控股公司的监管,证券交易委员会主要负责投资银行控股公司的监管,国家保险委员会主要负责保险金融控股公司的监管。1999年5月6日,美国国会参议院通过了《1999年金融服务业现代化法案》。该法案提出废止《1933年银行法》中的第20项(禁止商业银行与证券机构合并)和第32项(商业银行与投资银行的人员不得兼职)条款，为金融控股公司的发展进一步提供了法律上的保障和依据。这一法案重新界定了金融业的行业经营界限，标志着金融控股公司在美国取得了完全的合法地位。2000年年初，美国国会通过对《银行控股公司法》及其他法律的修改，促进了银行控股公司向金融控股公司的转变。
2.2日本的金融控股公司立法
二次大战后,日本经济界最大的变革就是美国占领军“解散财阀令”和颁布《禁止垄断法》,完全禁止财阀式控股公司在日本的存在。此外,受美国《1933年银行法》对金融业实行严格分业管理的影响,日本也实行了长、短期金融分离，但是当日本金融业发展到一定水平,明显感到自己的银行体制的局限性。因此，从20世纪90年代起,日本金融业出现立法上的一系列变革。1997年12月通过了《由控股公司解禁所产生的有关金融诸法整备之法律》,设法对银行控股公司、证券控股公司、保险控股公司分别作出了定义和规定，日本金融界亦称之为“金融控股公司法”。1997年修改了“禁止垄断法”,对金融控股公司解禁。1999年下半年,取消了长短期金融业务分离制度，允许普通银行发行公司债。之后许多银行纷纷全并成立金融控股集团，一些实力强大的非金融机构也提出了成立银行的申请。金融控股公司在日本由此步入快速发展之道。对于日本的控股公司来讲,《禁止垄断法》是一般法,而《整备法》是特别法。
2.3韩国金融控股公司立法
综观韩国金融法，真正涉及金融控股公司监管内容的主要有：《金融控股公司法》、《金融控股公司法施行令》、《金融控股公司监督规定》以及《金融控股公司监督规定实行细则》等。其中，《金融控股公司法》共包括十章内容（总则、金融控股公司的设立、持有金融控股公司股份的限制、金融控股公司的业务及子公司的吸收、删除事项、金
融控股公司的运营、金融控股公司的监督、补则、罚金的征收、罚则）。该法对金融控股公司的资本充足率、本币流动性比率、外币流动性比率及外汇敞口比率等均作了详细规定。同时，为便于对金融控股公司及其子公司等在各种交易中产生的风险进行管理，《金融控股公司法》还规定金融控股公司必须建立内部风险管理体系，并公示日常的经营状况、董事及股东情况、财务指标及经营指标、内部交易监管机制及内部交易细则等。
在韩国，金融控股公司由统一的金融监管机构——金融监管委员会及其执行机构——金融监督院负责监管。
2.4国外金融控股公司立法的启示
基于上述对各国《金融控股公司法》立法背景、主要内容与特征的分析，笔者以为，对我国发展金融控股公司有两个方面的重要启示。
（1）制订《金融控股公司法》是系统性构建金融法制体系的一个重要环节。
从实践来看，《金融控股公司法》是在银行法修改、金融机构合并法推出后的必然结果，由此可见，《金融控股公司法》是构建一国现代金融法制体系中的重要的环节。但我国新近对银行法的修改是微不足道的，在银行混业经营基本遵循的尺度还是“原则禁止、例外可以”。正是从这个意义上讲，现阶段我国金融法制建设的重点应当是修改诸如银行法、证券法、保险法这类的单行法以适度解禁金融混业经营。我国在构建现代金融法制体系方面存在的另一重要缺陷是反垄断法的缺失，类似金融机构合并法这样的法律实质上是一国反垄断法的一部分，迄今为止还没有反垄断法，在这样的基础上要制定金融机构合并法是很难的。
（2）监管是金融控股公司立法的重中之重。
从各国立法来看，各国《金融控股公司法》对金融控股公司的设立方式、经营范围、监督管理、组织形式等作了详细的规定，这些规定均体现了金融控股公司立法的监管性。监管机制在金融控股公司立法中的重要地位是由金融控股公司运营中潜在的风险决定的，立法者希望借助完善的监管机制来充分调动和协调金融控股公司内、外部监控力量，从多角度全方位对其运营实施监管，以最大限度控制公司的运营风险。
3我国金融控股公司立法模式的选择
3.1金融控股公司的监管模式选择
为加强沟通协调，我国三大金融业监管机构建立了监管联席会议机制，对金融控股公司内的相关业务和机构，按照业务性质实施分业监管；对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责监管，由此初步建立了我国金融控股公司的监管框架，即分业监管。但这种架构在实践中依然存在监管空白。首先，没有一家专门的监管机构对金融控股公司实施专业监管，可能导致监管各方协调不一致，或者造成监管真空，或者出现重复监管。其次，现有的监管机构只熟悉本行业的监管业务，可能难以承担对金融控股公司实施综合监管的职责。再次，在控股公司整体风险方面还缺少监管的法律依据和监管标准。鉴于此，在我国现有分业监管体制下，有必要在《金融控股公司法》中明确规定建立一个长期的专业的综合监管机构，负责跨业监管与决策，对金融控股公司下属不同金融业务领域的子公司则由原来各监管机构实施专业化监管。
金融监管协调监管机制一旦建立，我国将形成综合监管与分业监管的多元化监管模式。至于金融监管协调机制未来是否有可能发展成为一个规格高于一行三会（央行、银监会、证监会和保监会）和财政部门的“超级监管单位”，则需要通过实践来摸索和验证。
3.2监管机制的设计
除了确定监管模式，一个完整的监管体系还应包括：一是实行严格的资本充足率监管；二要设立分行业防火墙，加强对金融控股公司内部交易的监督；三要建立监管信息的共享机制。由于金融集团业务和地域分布的广泛性，管理和风险结构的复杂性，监管部门获取有效信息的难度不断加大，因此，建立金融集团监管信息共享制度非常必要；四要构建金融控股公司内部自律监控机制。包括建立顺畅的组织结构关系，设立完整的会计体系，采用适当的内部审计稽核制度，建立风险预警机制等。
参考文献
一、货币政策与金融监管之间的冲突
（一）货币政策失去金融监管的支撑
货币政策与金融监管之间的职能模式分离，是一个制度变迁的过程。在分离之后，一定时期内，使得个银行的监管之间形成了一定的阻碍，造成中央银行的货币增侧的公信力和权威性下降，各银行在贯彻货币制度的同时受到不利的影响。货币政策和金融监管分离之后对于分支机构是一个重要的影响，针对银行执行中央的贯彻政策方面的监管会产生一定的疏漏，致使在货币政策传导过程和缩短政策落实上出现一定的偏差，使得政策落实不到位。同时由于传播的信息不对称，相应的分支机构在政策落实的同时失去了银行?监管能力和大量的信息支撑。截至到现在为止，中央银行对金融机构的监管已经不再像之前的监管那样严格和规范。只能从相应的数据上继续分析和了解相关信息，监管的存在，决定着银行对金融机构的宏观调控的发挥。
（二）中央银行和银监会之间业务冲突
银监会的只能与中央银行的职能在银监会成立的初期就有明确的界定标准，并且有清晰的界限去进行衡量。想要实现彼此之间的互相协作还需要一定的发展过程，而且彼此之间相互密切协作也有一段磨合的过程。在银行监管的分离初期，两者之间的矛盾就注定会产生。在货币政策方面，银监会在微观上对货币政策的管理，导致货币的传导机制受到阻碍，正加了中央银行对货币传导能力的控制。受到宏观经济的影响，中央银行在经济高涨时，为了抑制相应的通货膨胀会采取收紧银根的政策，减少相应的货币供应。在经济不景气时，为了协调通货紧缩，会采取扩大货币供应的政策。这样的协调方式与银监会的协调方式恰恰相反，知识两者之间不断有冲突发生。
（三）职能分离致使成本增加
货币政策与金融监管的职能分离致使中央银行和各个监管机构之间的协作成本增加。银行监管只能是下分到各个监管机构之间，从而使得在进行内部监管的过程当中出现成本明显上升的状况，随着信息化时代的来临，信息监管将是联合各个监管机构之间的重要协作方式，如果不能尽快的进行有效的协调，将会使得彼此之间的成本和矛盾急剧上升。
二、货币政策和金融监管之间的治理方法
（一）建立有效的协调机制
目前，我国的监管体制还正在处于分业的监管方式。但是随着社会的不断交融和金融行业的不断发展，出现了不同的金融市场和金融机构，使得金融产品之间的交融性不断增强。因此，货币政策和金融监管之间已经不是单独的行为模式，需要设定各机构协调监管机制进行监管，从而形成合力。这样的方式能够极力避免风险的产生和防范风险，弥补监管机构对金融领域的监管真空。事实上，相应监管机构已经研究过相应的监管政策，使得彼此协作上跨进了新的金融领域。中央银行应该从自身抓起，将所有威胁金融行业发展的因素全部剔除，提升工作的效率。并且应该借鉴国外的优秀经验进行与自身的整合，总结出更好的管理经验，制定出更加完善的监管机制，这样才能促进金融机构的合法健康运行。
（二）实现信息共享
在金融行业建立信息共享的过程当中，可以采取相应的措施进行信息之间的交流。建立文件的抄送制度，针对金融市场的监管机制，对于建设项目，明村信用社改革等重大事件，需要形成一定的文件模式，相互的主动传送实现信息的共享化。还可以建立相应的沟通机制，随着互联网的逐渐广泛，报刊的普及。这使得金融机构的相互沟通更加便利，可以简历金融沟通网站，将信息汇总，整理出重要的金融信息。也可以建立相应的金融报刊，研究金融行业的发展，发挥整体的合力，促进货币政策和监管机制的相互和谐发展，维持两者之间的平衡是关键因素之一。
（三）提升监管有效性
在二十一世纪的初期阶段，我国的分业监管的金融监管模式初步形成。中央银行在推行货币政策的过程当中应该注意对相应责任人的管理机制，针对金融问题严格的监管，制定相应的监管政策，见金融监管的成本降到最低，这样才能够有利于监管体制的正确可持续实施。明确相应的金融管理机制，制定切实可行的监管方法至关重要。只有提升监管的有效性才能促进社会经济的和谐发展。
关键词：保险监管；制度均衡；制度创新
中图分类号：F842．3 文献标识码：A 文章编号：1005―0892(2007)01―00024―04
一、保险监管制度的非均衡问题
保险监管机构作为政府部门，具备制度供给职能，因此当今世界主要市场经济国家都通过保险监管机构增加有效制度供给的方式，以弥补市场的制度供给不足，提高市场的资源配置效率。而保险监管机构提供有效制度供给的过程，就是帮助保险产业发育、促进保险产业发展的过程。诺思(Douglass C．North，2004)指出，政府在制度设计中有着不可替代的作用。他说：“我是米尔顿・弗里德曼的主要追随者，但放任主义使我们完全在错误的基础上开始。任何运行良好的市场都需要制度设计，通过深思熟虑的努力来进行设计，使参与者通过价格和质量进行竞争，而不是通过相互残杀或其他手段进行竞争。”当制度的供给适应制度的需求，即达到“人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态，因而无意也无力改变现行制度”的时候，将形成制度均衡，同时意味着实现了制度供给的“帕累托最优”。然而，在不断变化的市场环境中，监管制度作为一种稀缺性资源，有时不能达到社会最佳水平，而是制度供给过剩与制度供给不足并存。
1．监管制度供给不足的可能性
由于外部环境的变化、资源条件的改变以及体制的变化、技术的改变、制度服务需求的改变等都提出了新的制度需求，因而监管制度供给必须适应制度需求。但是，监管制度的供给具有一定的滞后性。一是利益获得的不一致性可能导致的供给不足。制度供给者是监管机构，而制度的直接获益者既可以是保险企业，也可以是投保人；当监管机构制度动力供给不足时，将减少监管制度的供给。二是监管机构的垄断性可能导致的供给不足。保险监管机构是监管制度的垄断供给者，其他政府机构所产生的竞争作用微乎其微，由此形成制度供给的稀缺。三是制度的资产专用性导致的供给不足。监管制度供给对技术的要求非常之高，监管机构由于其人员的知识与能力所限，发现问题、分析问题和解决问题都需要一定的时间，从而产生时滞。
2．监管制度供给过剩的可能性
一些管制措施在其建立之初是市场所需，推进了产业发展，减少了产业风险，有利于保险创新。但是，随着市场体系的逐步建立，保险公司操作的日益规范，保险行为趋于理性和消费者行为已经成熟，这些管制措施可能越来越不符合市场的客观需求。对于保险创新而言，过时的管制措施可能阻碍创新行为的发生，或者扭曲市场创新的方向，或者增加创新过程中的交易成本；从需求角度来看，过时的管制措施不为市场所需，已经成为保险创新的羁绊，因此理应退出保险监管供需市场。然而，保险监管的垄断性、制度供给的强制性使得保险管制措施并不能像私人产品一样通过竞争机制来淘汰，而只能依靠保险监管机构自身进行废止。当保险监管机构的行政废止机制发生时滞时，过时的管制措施就沉淀下来，形成管制路径的一种“锁定”情形。因此，无论是发展中国家还是发达国家，都可能出现因管制措施不能及时废止而造成的“制度过剩”，束缚保险创新的进程。
二、入世过渡期结束后中国保险监管制度面临的挑战
过渡期的结束意味着国内保险市场的日趋国际化，对保险监管制度提出了新的需求和挑战，而这些挑战有可能导致保险监管制度供给与需求的非均衡。
1．竞争形势严峻化带来的挑战
过渡期结束后，外国保险公司将持续大量地涌入中国市场，中资保险公司将受到空前的冲击，市场竞争形势变得十分严峻。截至2005年3月底，中国共批设外资保险公司及分公司41家，另有18个国家的188个外资保险公司办事处等待着中国保险市场的“入场券”。这些公司往往有着百年以上的经营历史，资产总额逾百亿美元，甚至数千亿美元；其管理水平、风险处理技术、科技运用水平、资金运用能力和产品创新能力等方面整体超过中资保险公司，构成了巨大的竞争威胁。2005年一季度，外资公司已经占据中国寿险市场份额的20％和非寿险市场份额的1％，赢得了大量的优质客户。竞争形势的严峻化对中国保险监管提出了新的要求：一是要提高中资保险公司的自生能力、创新能力和核心竞争力，促进其成长、成熟；同时充分利用国际法律资源，保护民族保险业。二是防范国际金融风险对国内保险市场的冲击，防止跨国公司滥用市场影响力，以维护中国保险安全。
2．保险费率自由化带来的挑战
过渡期结束后，保险费率将进一步走向自由化、市场化，这为保险公司提供了更广阔的产品设计空间，有助于形成合理、健康的市场价格竞争体系，提高保险市场的资源配置效率；同时，保监会可以把精力更多地集中到对保险公司偿付能力的监管上来。在费率市场化的过程中，价格更趋合理、服务更趋周到，消费者将成为最终受益者。如意外险、机车险等险种的改革已经证实了这一点。但是，保险费率的自由化也对保险监管提出了新的挑战：一是能否有效监督市场价格竞争。这要求保险监管机构具备足够的信息监控手段，及时对保险市场的费率变动进行跟踪监控，对各公司费率的调整作出合理与否的科学判断，对各种保险产品的费率提供参考性的数量标准和指导。二是能否有效遏制不正当价格竞争行为。对可能出现的保险公司恶意降价、大公司左右价格、价格战、商业贿赂战等行为能否及时发现、及时制止。
3．保险经营综合化带来的挑战
混业经营是金融业发展的必然要求，是国际大趋势，有利于促进资金的有效合理流动；有利于提高我国保险机构的经济效益，降低保险风险；有利于提升保险业竞争力。目前，以金融集团、相互等方式开展保险经营活动已经成为保险综合经营的主要方式。由此产生了新的监管问题：一是能否防范混业经营过程中的风险。保险监管机构应防止混业经营主体利用信息优势和内部交易从事损害其他市场主体的行为，并建立“防火墙”来防止金融风险的传播和扩散。二是能否形成金融监管协调机制。这要求保险监管机构加强与其他金融监管部门的协调，推动混业经营的健康发展。
4．监管规则国际化带来的挑战
根据我国加入世贸组织的承诺以及国际通行惯例，我国必须逐步实现保险监管规则的国际化。从现
状看，主要面临着两大挑战：一是公平要求的挑战。世贸组织法律制度极力倡导服务贸易自由化过程中的公平竞争原则。目前，我国保险监管制度对于内资保险公司与外国保险公司仍区别对待，在机构设立、经营及税收等方面均有所差异。二是透明要求的挑战。透明原则既是世贸组织的程序性原则，也是一项实体性原则。中国保监会已经废止了一批与世贸组织法律制度相抵触的部门规章，但由于长期的监管习惯，我国在信息公开、部门立法、具体操作等环节还存在着许多亟待改进的地方。
此外，我国保险市场主体的诚信问题、市场主体行为不规范等问题，也仍是保险监管机构必须进一步解决的难题。
三、现阶段完善中国保险监管制度的建议
随着中国加入世贸组织过渡期的结束，保险监管机构必须根据保险业发展的实际状况，适时转变监管重点，开展监管制度创新，满足保险市场需求，促进监管制度均衡。在监管范围上，应由针对性监管转变为全方位监管；在监管时间上，应由阶段性监管转变为持续性监管；在监管方式上，应由注重外部监管为主转变为注重内部控制为主；在监管手段上，应由现场检查为主转变为以非现场检查为主；在监管信息上，应由注重报表数字的时效性转变为注重报表数字的真实性；在监管内容上，应由注重合规性监管转变为注重风险性监管，等等。
(一)以提高监管效率为核心，完善监管体系
1．完善监管组织与队伍建设。合理划定监管部门内部各岗位责任，建立监管过错责任追究制和消极懈怠追究制，考虑在监管部门内部实行查处分离机制。完善外部监督机制，建立和完善法律监督、舆论监督和群众监督体系。完善内部监督机制，保持内部信息流动的畅通，使内部监督发现的问题得到及时反映和解决。强化监管队伍建设，采取教育、培训、激励、惩戒等有效措施，不断提高保险监管人员的思想素质和业务素质，营造优秀人员脱颖而出、无德无能者淘汰出局的激励环境。
2．提高非现场检查质量。加强保险监管的信息化建设，提高数据统计分析能力，建立风险预警机制。研究和建立保险分支机构的风险监测指标体系，客观衡量与评价保险行业以及保险公司的风险状况，及时分析和发现保险公司的风险隐患，研究保险电子商务的监管，防止销售误导、保险欺诈、洗钱等风险。整合现场监管与非现场监管，依靠现场监管与非现场监管的互动机制，做到节约监管资源、提高监管效能、减少监管者与被监管者的成本。
3．加强金融监管机构之间的协调。在银行业、证券业、保险业分业监管的制度框架内，要加强与各金融监管部门的监管协调，共同建设金融安全区，维护保险业的产业安全。完善监管联席会议机制，建立日常监管的交流与合作机制，建立信息交流与共享机制。
(二)以树立行业形象为目标，加强信用体系建设
1．建立行业信用标准。根据法律法规要求，制订详细的行业规章和规范性文件，形成完整的信用体系标准，贯穿宣传、投保、服务、理赔等保险交易的全过程，覆盖委托、、责任等保险市场的各环节，涉及保险公司、保险中介、消费者以及保险监管主体等各交易者。通过提出具体的诚信要求，使诚信行为有章可循，有据可依。
2．促进保险企业信用建设。一是指导和监督保险公司健全内控机制。即要求保险公司必须严格内部控制，对发现的制度漏洞及时提醒保险公司进行修改和完善，对保险公司任务指标体系中容易引起失信行为的部分进行劝告和指导。二是推进保险中介机构的信用制度建设。即加强市场准入管理，从公司法人治理结构上构建信用基础，指导和督促其完善内部管理制度，提高中介机构的长期经营与诚信经营意识。三是促进保险企业信用文化建设。即对保险企业的文化建设进行指导和引导，以形成讲信用、守信用、重信用的良好行业信用文化氛围。
3．加强保险从业人员管理。一是督促保险企业强化培训制度，促使保险公司自觉培养经理与员工的信用道德意识，提高经理与员工诚信道德的评价与判断能力；二是强化高级管理人员任职资格信用审查，将高级管理人员的信用审查作为核准其晋升的必要条件；三是完善失信惩戒制度，使从业人员在严格的惩戒机制下强化自我约束，不敢轻易失信于公司、失信于客户。
4．打造行业联动宣传优势。构建监管机构推动、行业协会组织和保险公司为主体、以保险中介为补充的宣传合力，普及保险知识，提高消费者的保险意识、维权意识和诚信意识。
5．推进建立统一的保险信用信息体系。首先，组织或委托行业协会等机构组织各家保险公司及保险中介机构建立统一的保险信用信息库。其次，要求保险公司建立规范的从业人员以及保险消费者信用记录制度。再次，建成全国统一的保险信用信息库。最后，推进形成全国统一、高效、快捷的信用记录体系，让守信的声誉成为诚信者的通行证，让失信的代价成为失信者的警示钟。
(三)以指导行业协会建设为依托，培育保险市场的自律机制
1．发挥行业协会“代言人”作用。指导行业协会对侵害会员公司合法权益的行为进行抵制，对误解保险公司的言论进行澄清，对涉及会员公司利害关系的事项进行协调，对会员公司的不利处境呼吁社会关注，从而维护会员公司的合法权益，为保险业的发展营造良好的外界环境。
2．发挥行业协会“协调人”作用。一是商定“游戏”规则，逐步减少对公司经营行为的干预，把更多的职能与权力交给市场，通过行业自律来解决，逐步形成一套公认的行业惯例。二是化解会员纠纷，为公司之间解决争端提供协商的平台。三是规范会员行为，培育行业协会的自律与协调机制，使之更好地发挥市场行为规范功能。
3．发挥行业协会“资源库”作用。一是加强人员培训，促进人才交流。让行业协会建立本地区的人才信息库，推动人才的培养与人员素质的提高，并建立公平、公开、有序的人才交流机制。二是收集基础数据，传播保险信息，推动行业协会联系各家保险公司开展数据调查与收集工作。三是开展同业探讨，推动产业创新。
4．发挥行业协会“桥梁纽带”作用。一是促使其成为政府与企业的纽带；二是促使其成为企业与社会的纽带；三是促使其成为内资企业与外资企业的桥梁。为此，必须为内、外资企业的相互学习、相互了解、相互协作开辟空间，增进行业团结，促进行业内交流，提高行业整体水平。
(四)以推动行业创新为重点，促进保险业的发展
1．适时清理和减少审批环节。在广泛征求被监管者、消费者和社会各界意见的基础上，定期对审批项目和审批程序进行重新审订。对市场新问题增加审批事项，对老问题减少审批环节，对妨碍市场机制发挥作用、阻碍企业创新以及实践中难以发挥有效作用的审批项目予以取消；对审批标准、审批内容进行重新评定，根据市场发展情况适当降低审批标准、减少审批内容、简化审批手续；建立健全内、外部监督制约机制和行政审批责任追究制度，对非法干预企业行为、打击企业创新活动的监管者追究其责任。
2．在鼓励创新的同时控制创新风险。一是要保持信息传递渠道的畅通，及时识别和发现风险。对公司产生较大影响的创新活动做好重点监控，掌握和评估创新活动对保险公司管理、机构、财务以及保险市场的影响。二是要采取有效措施，及时防范和化解风险。当保险创新已经对保险公司和保险市场构成风险威胁时，帮助保险公司制订风险化解方案并监督其实施。三是依法履行监管职责，处罚借创新之名的违法、违规行为。
3．鼓励非自愿保险领域和强制性保险领域的创新活动。非自愿保险是指保险人对某类风险具有较高的期望损失，因此在市场可接受的保险费率水平下不愿提供的保险类型。这在客观上要求利用保险监管政策来提高非自愿保险市场和强制性保险市场的创新收益。一是保护产权。一方面依靠法律手段保护创新活动；另一方面利用规范性文件解决市场中出现的暂时性问题。二是项目建设。必要时直接介入非自愿市场，开展调研，协调保险公司的活动，由官方直接组建或推动组建专业保险公司进行专业管理与专业经营。三是加强沟通。积极与政府有关主管部门进行沟通和协调，依靠市场外力的推动，增加市场的交易量，降低交易成本，提高创新收益，降低创新风险。
4．保护创新中的知识产权。应激发保险公司的产品创新积极性，加快“瓶颈”险种的发展，实现保险创新的良性循环。一是对符合《著作权法》和《专利权法》等法律的保险创新，鼓励保险公司依照法律程序申请法律保护。二是通过行政保护调动保险公司的创新热情。在相关知识产权法律无法保护的情况下，可建立行政保护，设立创新保护标准，确立保护范围，制订保护条件，规定保护期限。三是对侵犯知识产权的行为进行处罚。在行政保护的领域，切实保护创新者的产权。
上市公司整体绩效的提高，必须在科学的监管机制下才能取得。证券市场是由上市公司、投资者、金融中介机构、自律机构和政府的行政监管部门等共同构成的开放的金融市场，是极其复杂的多方博弈的世界。因此，证券市场的高效运行离不开有效的证券市场监管。
企业经营绩效的好坏不仅关系到企业能否生存，而且直接影响企业未来的发展和国民经济发展。作为证券市场的重要功能之一就是要通过促进资源优化配置，达到整个市场企业绩效的不断提高，最终促进整个国民经济的发展。战后发展起来的国家和地区，如日本、韩国与中国香港地区在证券市场监管的表述中更多地突出了“促进国民经济发展”的政府理念。因此，完善的证券市场监管机制应该能够促进上市公司整体绩效的提高。
“机制”一词最早是物理学和机械工程研究领域中的概念，后来这一概念被广泛应用到生理学、心理学、哲学、经济学、管理学等多门社会学科中，其内涵也演变为一个系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。从系统论的角度看，机制的主要特征有两个方面：一是具有自动实现系统均衡的功能；二是通过子系统之间的相互影响、相互制约来实现系统均衡功能。笔者采纳系统论的观点，即证券市场监管机制应该是证券市场监管结构中各组成部分通过制度安排相互影响、相互协调，共同发挥作用。
一、证券市场监管结构均衡分析
（一）证券市场监管结构
“结构”一词的英文为Structure，具有两层含义：一是表示某种关系的组合。其中，各部分之间的相互依赖以其同整体的联系为基础；二是指各个组成部分在整体中的地位。前者是指结构是由相互联系的各部分组合的整体，而后者是指组成结构的各部分间组合量的比例和质的联系。
对证券市场监管的研究有必要深入到监管结构内部对构成监管的各个组成部分及其相互关系进行周密的研究，以期更好地发现证券市场监管的内在规律。证券市场的监管主要有法律监管、行政监管（又称政府监管）和自律性质的监管。各种监管形式各自存在优、缺点，因此存在着适用的条件、时机。为了方便分析，笔者将法律监管与行政监管作为外部监管，将行业自律协会的监管划分为自律监管。
（二）他律监管与自律监管的有机结合——基于最优资源组合理论
笔者假定存在图1中的等监管程度线，该线上的每一点都表示自律与他律的结合程度。由于他律监管和自律监管的边际效率都是递减的，所以等监管程度线必然凸向原点。离原点越远，监管程度越高，图1中监管程度R（a）＜R（b）。需要说明的是，由于自律监管和他律监管均是有限度的，所以图1中超出Et和Es的部分都是没有意义的。
如图2所示，Et和Es分别是他律监管和自律监管的监管限度。在这个市场中，可以达到的最高监管程度可以用通过K点的曲线L3来表示。可以假定，按照证券市场的本质逻辑，存在着对市场监管的最低程度要求，设为L1，并且，随着证券市场的发展，由于市场参与者数量增加，交易种类扩大、市场结构日趋复杂，跨市场交易日益增多，金融衍生工具层出不穷，所以对监管的最低程度要求也将上升，如图2中从L1到L2的变化。市场发育程度低时，对市场监管的最低要求也低，即处在图2中L1的水平。显然，此时仅依靠自律监管或他律监管就可达到L1的要求，所以L1与S轴和T轴都有交点。这就是证券市场发展初期许多国家唯一依赖他律监管而许多发达国家更多依赖自律监管的原因。随着证券市场的发展，市场对最低监管程度的要求也在不断上升，L1逐渐向远离原点的方向运动，达到L2的水平。从图2中可以看到，单靠他律或自律已经不能对市场进行有效的监管，必须有机地结合他律和自律两种监管方式。由于他律监管与自律监管都要耗费成本，在同等成本下，需要寻求监管程度的结合点。图2中当等成本曲线与等监管程度曲线相切时，即点K（Es，Et）是最佳结合点，也就是他律监管与自律监管的有机结合点。现实中可以看到，随着市场的发展，在建立之初单纯地依赖自律或他律的证券市场，最后都不约而同地选择了他律和自律监管相结合的监管体系。至于他律和自律在监管体系中各占多大的比重则要视各国的具体情况而定，同一国家也会随着市场发育程度的变化而变化。
二、证券市场监管机制与上市公司整体绩效的关系
证券市场监管结构中他律监管与自律监管必须通过一定的制度安排才能发挥其自身优势，发挥最大的效率，达到效益最大化。证券市场的监管结构、监管机制是共同发挥作用的。
（一）完善的公司治理结构能够促进上市公司企业制度创新
实现国有企业经营机制的转变，为建立现代企业制度服务是现阶段我国证券市场的一个特殊功能。证券市场监管者严格强调的透明度、普遍实行的信息披露制度等是良好的企业治理结构的重要内容，企业控制权的转移也能改善治理结构。因此，现代证券市场还作为一个控制权市场而存在。对我国的证券市场的价格发现功能对于提高资源配置效率、发挥改善企业治理结构的功能、防止经济结构恶化是十分重要的。只有充分发挥证券市场对公司治理结构改善的促进功能，建立起现代企业制度，才能从根本上使国有企业摆脱困境，提高国有企业的整体质量。
（二）信息披露机制与上市公司绩效的关系
彼得·F·德鲁克在《公司绩效测评》中认为：根据美国证券市场上市公司的经验，“一旦金融市场对上市公司使用别的价值评估标准，指标体系的改革进程自然会加快，……正是政府的规定才使财务标准变得如此至高无上，并驱使人们花费大量时间使之完善”。投资者“不相信公司愿意公布比证券管理委员会要求的内容更多的信息，……最后只有证券管理委员会之类的政府机构出面，才可以解决这个棘手的问题，比如说，建议（甚至要求）上市公司在报告中公布非财务信息”。
对于投资者来说，只有通过良好的信息披露监管机制，信息披露监管部门通过对信息披露的一些实质性规定，在一定程度上将一些质量低劣的公司拒之门外，从而降低投资者决策失误的概率，加上市场中介机构为投资者提供证券投资方面的服务，信息披露制度中的及时性和有效性能够使投资者迅速、及时地了解资本市场上的价格变化，才能充分了解企业的真实状况，正确评估投资项目的风险和收益，作出理性决策，将资金投向资产优良的企业，提高资源的使用效率。其结果是上市公司整体绩效的提高；而对于上市公司尤其是优质的上市公司来说，为了防止“二手车市场”效应，会承担信息披露义务，规范信息披露行为，杜绝证券欺诈发生，只有将经营者的行为置于公众监督之下，才能保证公司管理层尽心尽责地为股东谋求最大利益，促进公司自身经营绩效的改善；对于证券市场来说，只有通过信息的充分披露并保证高度透明，将企业的状况展现在投资者面前，让广大投资者综合各种信息自主决策，才能使有限的资本流向效益高、前景好的企业，从而提高市场效率，促进社会资源的优化配置，提高上市公司的整体绩效。从这个层面上讲，上市公司信息披露的监管是影响上市公司绩效的核心机制。1.公司声誉价值有利于提升上市公司的质量
Grossman&Hart（1980）认为，逆向选择不利于标的资产估值，理性潜在买者会对资产进行打折，如果没有相应的修正机制，就会形成柠檬市场。在这种情况下，好的资产拥有者为了使自己的资产区别于劣质资产，就会采取相应措施向外部投资者传递相应信息，而该过程也就是增加信息披露的过程。Fombrun（1996）等的实证表明，公司声誉价值的提高有利于改善上市公司与外部投资者之间的关系，将对公司价值产生积极的正向效应。Wesley（2004）通过构建自愿性信息披露指标，对拉美三国信息披露增量和公司价值之间的关系进行了实证，检验结果表明，信息披露程度越高，公司价值越高。
通过分析发现，上市公司声誉价值是外部投资者基于信号传递的未来预期基础上形成的。（张宗新，2005）不同类型的公司采取不同的信息披露策略，好公司选择高水平声誉投资以避免次品车市场的价值折价；差公司只能选择消极性信息披露策略以防止公司真实类型报漏。针对证券市场信息不对称造成的次品车问题，不同类型的上市公司采取不同的信息披露策略，从而产生信号传递机制的声誉投资效应。信息披露信号传递公司的价值信息，积极信息披露多而信息供给水平相对高的上市公司的市场价值相应较高，有利于增加公司的声誉价值；而信息披露程度低的上市公司的市场价值相应较低2．有效市场条件下接管机制对企业家行为的影响
在信号传递机制下，由于那些为出资者和公司利益而工作的企业家会利用股票价格的信号机制改进自己的工作，对具有机会主义行为的企业家，股票定价机制本身仍是缺乏约束能力的。因此，接管机制就是用于监控企业家行为的约束机制。
从目前来看，在西方发达国家的资本市场上针对公司的接管主要存在两种情况：一是敌意接管；另一种为积极股东行动，此种接管较为温和。敌意接管时，无需取得目标公司企业家的同意，或者绕开他们，直接向公司股东发起收购要约。敌意接管的存在具有重要的经济意义，它能够对公司内部治理结构发挥作用，不断促进企业制度创新的外部环境和条件，也是保证市场经济顺利运转的重要经济机制。敌意接管这一机制作为出资者约束企业家的一个控制工具，是市场为公司外部治理结构的一个重要制度安排。
（三）行政监管——股价——企业绩效的影响机理
行政监管对企业绩效的影响主要是通过影响股价波动来发挥作用的。在证券市场上，投资者对股票内在价值的预期和对股票短期投机收益的预期共同决定着对股票投资价值的预期，进而通过证券市场资金的供求关系决定着股票的供求关系和股票价格。
1.股市政策引起股价波动
世界各国股票市场发展的实践表明：股市政策的实施会对股票市场价格波动产生直接的影响。只是不同的市场对政策的敏感性和反应程度不同，这实际上就是所谓股票市场的“政策效应”。股市政策可以使用制定法律法规的形式，也可以采取直接干预的形式。往往直接干预会对股市产生更大的冲击。
2.股价机制促进企业家不断提高上市公司绩效
所谓股价机制，是指在证券市场上通过股票价格的高低及其波动情况来反映股票发行公司的经营情况和变动情况，并以此引导或影响投资者（股东）对企业的筛选和监控（李承友，2001）。相应地，股票价格能否正确反映公司的运营状况就成为股价机制发生作用的前提条件。股票定价机制之所以能有效发挥对企业的监督促进作用，主要与股票价格所具有的相关性和客观性的密切程度有关。因为股票价格相关性反映的是市场对公司潜力后劲的动态评估，是证券市场对公司未来收益能力的评价，它所包含的信息着眼于未来，不同于提供对过去业务总结的会计信息。因此，通过股价定价机制可以抑制企业家损害出资者的经营行为。李承友（2001）认为，证券市场定价机制对企业经营或制度变革的作用主要体现在以下两个方面：一是用股票价格反映公司企业家的经营能力，并决定其去留；二是将公司企业家的报酬与股价相联系。笔者赞同这种观点。
3.行政监管——股价——企业绩效的关系
由此，可以构建证券市场行政监管与企业绩效的关系。因为政府行政监管导致股票市场的“政策效应”，“政策效应”对股票价格产生冲击，股价信号传递机制一方面影响股东对经理人的经营业绩的考评；另一方面影响投资者对未来盈余的预期，从而产生对股票未来股利的预期，进而影响投资者的决策，影响企业的资金流。两个方面共同影响企业的绩效变动。当绩效变动又会影响投资者对未来盈余的预期，形成行政监管——股价——企业绩效的影响关系。
三、基于上市公司整体绩效提高，完善我国证券市场监管机制的途径
张新（2003）的实证研究表明，同为国有或国有控股企业，上市公司业绩大幅度高于非上市公司。这充分体现了证券市场对企业绩效改善的巨大促进作用，但是根据思腾思特（StemStewart）管理咨询公司（中国）对中国、美国、英国、日本、澳大利亚（1996——2000）、印度（1998——2001）、巴西（1997——2000）的比较分析，以经济增加值（EVA）指标衡量，结果表明我国上市公司的水平处于中上等水平。因此，证券市场监管机制对公司经营绩效的促进作用还没有充分发挥，证券市场监管结构与监管机制还需进一步完善和优化。
（一）合理确定我国证券市场监管的对象和内容
1.我国证券市场监管对象应包括
证券发行人，发行市场的证券商，证券交易市场上的证券商，投资者（包括机构投资者与个人投资者），中介机构（包括会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、资产评估机构等）。
2.监管内容主要有
（1）上市公司、证券交易所、证券公司的信息披露情况；（2）投资者行为是否合法，证券发行、证券交易与结算过程；（3）证券交易所的业务和自律管理情况；（4）上市公司对股东的回报情况；（5）证券商的经营范围。
（二）规范我国上市公司的公司治理制度
规范我国上市公司的公司治理制度应从以下几个方面入手：
1.推进独立董事制度，强化董事会的约束机制
要给予独立董事行使职权的条件，建立适当的独立董事任职标准，强化监管，使独立董事名副其实。
2.调整董事会功能，推行职务不兼容制度
减少董事会与高层管理人员的交叉任职，提倡上市公司董事长与总经理分设，增加外部董事和独立董事的比例。建立董事会的内部专职委员会，包括薪酬委员会、审计委员会与提名委员会等，并在各种专职委员会内部合理配置执行董事、非执行董事与独立董事的比例，以强化董事会的执行功能。在薪酬、提名和审计等关键的委员会中，降低执行董事与非执行董事的人数，增加独立董事的比例。
（三）把信息披露监管作为我国证券市场监管的核心问题
针对我国信息披露监管不力的局面，应进一步明确信息披露监管的目标、完善信息披露的监管体系。参照国外成功的经验，继续采用政府行政监管和自律监管相结合的方式。逐步由证监会、证券交易所和证券业协会共同构成功能互补的具有明确责任和权限的监管体系。
1.在责任和权限的设置上
证监会主要监管首次信息披露、制定相关的信息披露规则。
2.证交所监管持续性信息披露
证交所在负责上市公司持续性信息披露工作中，除了具有发现违规案件的权利外，还应具有查处违规案件和对违规行为进行处罚的权利；要进一步加强对信息披露违规者的处罚力度。在必要的时候，证交所可以证监会的名义进行强制处罚。
3.政府部门仍然负责首次信息披露的监管
监管包括上市公司配股、增股时再融资条件的审核。
4.证券业协会要发挥行业自律监管作用，制定内部自律性管理规则，对违规成员进行相应的处罚
规范的中介机构可以协助监管上市公司的信息披露行为，特别是替上市公司出具财务报表的审计报告。
（四）努力在我国上市公司中推行信用评级制
对上市公司进行信用评估是优化我国证券市场监管机制的根本问题。目前对上市的信用评估还没有得到观念上的重视，企业的信用状况还没有得到普遍的评估和披露。证券市场监管机构应将我国的信用评估工作作出规划，考虑首先在上市公司推行。大力建设我国的专业信用评估机构也是迫不容缓的问题。在不远的将来要形成企业以良好的信用为发展要务，证券市场监管机构根据企业的信用状况决定监管的力度和方式，投资者把专业的信用评估机构对企业的信用评级作为投资的重要参考依据。要把对公司的信用评级作为建立对上市公司长期约束机制的立足点。
（五）对证券市场中介组织加强管理，提高其对上市公司的监管功能
