时间：2023-06-08 11:29:38
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇银行监管原则，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
内容摘要:银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。本文基于原则导向监管与规制导向监管的区别,分析了原则导向监管的核心、实施的基本条件及对我国银行业监管的启示,并探讨了我国实施原则导向监管的路径。
关键词:原则导向监管 核心 基本条件 路径
银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。布雷顿森林体系解体后,风险不断积聚并在全球市场传递。为更好地防范金融风险,各国银行监管当局越来越注重监管法规的精细化、标准化和严格化,以约束和引导市场参与者的行为。然而,随着金融创新、信息技术和金融全球化的迅猛发展,金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。就新资本协议、国际财务报告准则以及英国金融监管局(以下简称FSA)的实践来看,推动原则导向监管已成为国际金融监管模式发展的一种趋势。
原则导向监管与规制导向监管的区别
(一)原则导向监管
原则导向监管是一种结果监管,更注重引导,强调效果而不是手段。监管者事前为银行制定出良好的原则,鼓励银行采用合适的方法来遵守原则,监管者对结果进行检查,并根据结果决定是否采用相应的强制措施。因此,原则导向监管可以减少被监管机构受到的具体监管措施的约束。在这种监管模式下,只要风险可以控制和消费者得以正确引导,监管者将不再对其进行具体的指导和干预,可以使金融机构更灵活地选择履行职责的有效方式,帮助其更好地识别、控制各种风险,这既满足了监管当局的监管要求,又能更好地实现金融机构自身的经营目标,提高被监管机构金融创新的主动性和积极性,有效推动金融创新。同时,原则导向监管可以降低被监管机构遵从监管规则的直接成本和间接成本。然而,在原则导向监管模式下,无论是监管当局还是被监管机构,都将面临更大的不确定性。也正因为如此,直到2006年10月FSA才明确提出转向原则导向监管。
需要指出的是,原则导向监管并不是完全废除规则,而是更多的原则导向,是在规则和原则之间寻求一个平衡点,而且无论是规则导向还是原则导向监管,其核心都是以风险为本, 即都是将着眼点放在风险上,注重银行内部的风险控制和管理,督促银行建立风险管理的长效机制。
(二)规制导向监管
规制导向监管是一种过程控制监管,要求监管者对不同的机构、机构运营的不同阶段、不同的产品制定详细的规则,并检查被监管机构的合规情况。该方法具有约束过度自由量裁权,增强监管稳定性的优点。但规则的制定者不能完全预计到规则所对应的业务领域的未来发展情况,也不能准确、清晰、完备地囊括规则制定者的目的,而且规则是否明晰或具有确定性取决于其被银行业金融机构理解的程度,监管者和被监管者是否达成共识。此外,规则对被监管者的影响并不完全依靠规则本身,被监管者对监管的态度、对合规的激励机制以及强制执行规则的方法等都很关键。随着金融全球化、金融自由化进程的加快、金融创新水平的不断提升以及信息技术在金融领域的广泛应用,金融产品日新月异并且越来越复杂,各家金融机构产品的差异也越来越大,规制导向监管的缺陷越来越明显,静态的规则跟不上动态的发展,阻碍了金融创新,影响了金融效率,成为影响银行业发展的主要因素之一。对监管者而言,过于繁杂、细致的规制导向监管导致其规则制定和合规成本很高,令监管者疲于监管。
原则导向监管的核心
(一)原则导向监管更强调监管导向或效果
采用原则导向监管的金融监管当局更加注重最终的监管目标,而不是监管方法或手段,也就是说注重引导,而不是实现方式。从这一意义上而言,监管当局实际上允许被监管对象去判断和决策,它应该如何达到监管当局的要求,如何把监管的要求和机构经营能够有效地结合起来。举例而言,在实施新资本协议和新的国际金融会计报告体系时,涉及银行账户的利率风险管理问题,FSA就此明确提出,FSA只会就该风险的原因、特征以及防范原则提出指引,具体的防范措施与模型设置等都要由各家银行根据自己的风险状况和风险口味自行选择。
(二)原则导向监管更强调被监管机构高级管理层的责任
原则导向监管主要是为了改变过分依赖过于细节而繁琐的法规规定,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这是这种监管与法规导向监管的最大不同之处。英国过去在金融监管当中曾经也完全是法规导向监管,一个典型的标志就是其制定的监管法规有将近9000多页。原则导向监管会促使被监管机构的高级管理层承担更大的责任,同时,也将赋予其更多的创新空间,即在如何实现结果方面具有更大的自主性和灵活性。例如,在新资本协议的实施过程中,FSA特别看重一家银行的高级管理层对于新的资本协议以及该银行准备采用的内部评级模型的理解,把这个列为FSA是否批准其相关模型申请的第一位的要素。
(三)原则导向监管更强调监管者与被监管者之间的联系和沟通
随着英国金融机构在风险管理方面的不断进步以及英国金融市场的不断完善,尤其是监管当局与被监管机构之间的充分沟通和交流,监管当局的监管理念在20世纪90年代开始逐步变化。20世纪90年代后期和2000年以来,监管当局从市场上引起和充实了很多的实际银行业从业人员(market practitioners),这对于促进监管当局改变与市场和被监管机构的关系,加深对于市场创新和风险监管的理解,帮助监管当局和被监管机构之间建立一种相互的积极信任关系发挥了重要作用。这种信任,特别是监管当局对于市场实际从业人员和机构在不断创新过程中对于自身风险的管理和控制能力以及机构的内控文化的一种信任,是原则导向监管的重要基础。FSA相信,英国的金融机构一般有比监管机构更高级的管理人员,更专业的风险管理人才和符合监管当局最低要求的内部风险控制机制。FSA还特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。
(四)原则导向监管对监管者提出了更高的要求
采用原则导向监管的金融监管当局要更好地进行监管,实际需要非常出色的判断能力以及与被监管机构之间充分和坦诚的沟通。要做到这一点,对于监管人员而言,需要承担更多的个人责任,也就是责任被个人化了。采用原则导向监管,监管人员在和被监管对象沟通以后,必须对于机构的风险状况作出自己的主观判断,因此必须承担相应的责任。这种判断往往是没有所谓的具体法规可以参考的。这种判断对于监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求。新资本协议以及新国际会计准则在许多方面都要求金融机构和监管当局同时具有良好的判断能力。
(五)原则导向监管更强调激励相容的监管理念
金融监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施,而应参照被监管机构的经营目标,将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管范畴,引导这两种力量来支持监管目标的实现。这种理念是巴塞尔新资本协议所提倡的,也正是原则导向监管所要求的。
实施原则导向监管的基本条件
监管机构不可能对每种风险或损失制定详尽的监管要求,这决定了监管机构必然要实施原则导向监管。目前,很多国家也开始向原则导向监管转变,但实施原则导向监管需要具备以下基本条件:
监管人员应具备较高的专业水平。采用原则导向监管的金融监管当局的监管人员必须能对被监管机构的风险状况作出判断,而这种判断往往是没有具体法规可以参考的,这就对监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求,原则导向监管下的监管人员要有更高的专业水平和良好的专业判断能力,对于金融市场和金融机构的运行状况要足够的熟悉和了解。
被监管对象应有完善的内控制度。在原则导向监管原则下,银行而不是监管者对风险的识别、测量负责,银行必须对各类风险都有一套具体的管理程序,涵盖风险的识别计量检测和控制。因此,被监管对象要有完善的内控和高素质的风险管理人才。
监管当局与被监管对象应有良好的沟通和充分的信任。监管当局对于市场从业人员和机构在不断创新过程中管理和控制风险的能力以及机构内控文化的信任,是原则导向监管的重要基础。
实施国家必须有一个健全的经营环境和监管环境。原则导向监管要求实施国家拥有一个相对发达的金融市场、良好的金融生态环境和完善的信息披露制度,而一个健全的金融机构经营环境和监管环境应该是一个社会绝大多数经济体以诚信为价值取向,法制健全,市场体系完善,宏观经济环境稳定等。
原则导向监管对我国银行业监管的启示
就新资本协议、国际财务报告准则实施以及FSA的实践来看,推动原则导向监管将是一种趋势,很多国家也开始向原则导向监管转变。但实施原则导向监管至少需要具备以下基本条件:监管当局和被监管对象良好的沟通和充分的信任;被监管对象完善的内控和高素质的风险管理人才;金融市场的相对发达和充分的信息披露;监管人员对于金融市场和金融机构运行状况的熟悉和了解,以及监管人员个人较高的专业水准和良好的专业判断能力。
就我国银行业金融机构和银行业监管现状来看,尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件。一是大部份商业银行尚未建立科学的公司治理结构,内部控制制度仍不健全且执行力不强,全面风险管理能力有待提高,专业风险管理人才仍匮乏;二是银行业竞争有序化还需要一段时期,信息披露仍不充分,市场约束力不强;三是风险为本的监管体系尚未完全确立,监管信息系统有待完善,监管人员的素质有待提高;四是尽管银监会也实行主监管员制度,但主监管员的自由裁量权仍很小,难以适应原则导向监管的需要;五是银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约其可持续发展的主要因素。
尽管如此,银监会仍有必要对这一重要的监管改革和动向作进一步的研究和关注。随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的不可逆转,现在看来合理和审慎的监管规则,明天也许就会成为金融创新的障碍。及早研究和采取措施,吸收原则导向监管的做法,可以为我国未来的混业监管在监管理念、技术、人员和手段的转变方面做好准备。
在高级管理人员任职资格监管方面,不能过分强调高级管理人员的学历,而应该重视其职业操守、从业履历、管理经验和实际的风险管理能力,要重视其管理文化的取向。
再造监管流程,明确各级监管机构、部门和人员的职责。目前的监管流程存在一定的缺陷,主要表现在各级机构、内部各级部门、各级监管人员职责不明,权利不清,缺乏自由裁量权。建议逐步界定职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权,以提高监管效率和效果。
树立监管权威。在以往的监管工作如案件治理、合规建设和现场检查中,监管机构有时向被监管机构传达了要求和提示就意味着监管行为的结束,导致被监管机构落实不力,不以为然,敷衍应付。今后应要求监管部门进一步提高监管要求和提示的专业性和可操作性,同时被监管机构也必须根据要求制定详尽的整改时间表,列明哪些问题可以在短期内整改,哪些问题确因客观原因在短期内难以整改的,必须让监管当局看到被监管机构高层纠正问题的决心以及创造条件逐步整改的具体措施。
提高监管人员的专业素质和判断能力。一方面,可以直接面向被监管机构招聘高级监管人员,改善与被监管机构的关系,加深对商业银行风险管理的认识;另一方面,改善现有监管人员的培训模式,侧重案例授课,通过对具体案例的剖析提高判断能力。特别需要指出的是,由于监管人员对于新资本协议以及新的国际财务报告准则的认识还存在着很大的差距,因此,加强这两个方面知识的学习,充分理解其理念的精髓,是帮助监管人员应对监管变化与挑战,逐步向原则导向监管转变的必由之路。
我国实施原则导向监管的路径
虽然我国尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件,但随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的加快,应及早研究原则导向监管的做法,积极探索我国实施原则导向监管的路径。
(一)提高银行业金融机构的风险管理能力
一是完善公司治理结构,建立自身的运作自律体系。良好的公司治理是建立风险硬约束的基础,也是有效监管的前提。目前我国银行业金融机构普遍缺乏良好公司治理的基础,缺乏对管理者的有效监督,这种缺陷将直接导致内部风险管理和外部监管的失效。因此,不论是目前的监管需要,还是为转向原则导向监管的准备,切实完善我国银行业金融机构的公司治理都是当务之急。二是强化内控建设,构建和谐健康的银行风险文化。FSA特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。当前各银行金融机构需将推进合规文化建设作为合规性监管的重点,督促商业银行从高层做起,认真落实《商业银行合规风险管理指引》,并以此促进监管者与被监管者之间建立和保持良性互动关系,为原则导向监管奠定基础。三是进一步完善风险管理体系建设,提高风险管理水平,着重加强风险预警工作,促进风险监测管理从单一向全面、从静态到动态、从事后向事前转变。
(二)提高监管有效性并适时转向原则导向监管
一是进一步完善以风险为本的监管体系,为过渡到原则导向监管夯实基础。二是再造监管流程,逐步明确各级监管机构、部门和人员的职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权。三是强调监管者和被监管者之间的互动,各项监管规则的制定要参照金融机构的经营目标,注重是否违背投资者和银行管理层利润最大化,注重激励相容,调动金融机构自我管理风险的积极性。四是放松限制与强化监管并举,在强化监管的同时,逐步放松对银行在业务创新、业务经营等方面的限制。五是实行差别监管,逐步过渡。我国银行业金融机构众多,业务总量庞大,银监会应根据不同的情况实行差别监管,根据风险为本的监管导向,进一步健全银行风险评价和预警机制,按照风险大小进行高风险、中度风险和低风险的分类排序,灵活作出监管安排,对那些发展稳健、风险管理水平高的银行,可以先试行原则导向监管。
(三)提高监管和被监管人员的专业能力
一是大力培养银行经理人市场。原则导向监管是基于金融机构比监管机构更了解自己的业务,也因此更了解通过什么样的程序,采取什么样的方案可以最有效地满足既定的监管目标这一理念,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这就对银行的高级管理人员提出了更高的要求,一方面要通过各种手段强化银行董事会、股东和高级管理层的责任;另一方面要改进高级监管人员任职资格监管,重视其职业操守和风险管理能力,并创造条件,引导公平竞争的银行职业经理人市场的形成。二是提高监管队伍素质。我国目前基层监管人员素质参差不齐,大部分人员没有监管经验和银行从业经验,有的甚至不能适应目前的监管工作。银监会可以借鉴FSA做法,在加强对现有人员培训的同时,从银行业金融机构引进一些专业人员充实监管队伍,提高监管队伍素质,改善与被监管机构之间的关系。
(四)完善信息披露制度且推进监管透明度建设
目前我国政府、市场披露和社会信用评级三个信息渠道,特别是后两个渠道很不畅通,而信息是决定监管效率的关键,特别是在原则导向监管模式中,监管者主要依赖从银行自身的风险管理系统中输出信息来对银行的经营状况作出判断,若无透明的信息,基于原则的监管则是混乱而失败的。为此,应尽快完善信息披露制度。第一,国家要尽快完善信息披露的立法及制度安排。第二,各银行金融机构要建立与相关信息披露要求相适应的内部控制运作流程,以现有的信息披露为基础,借鉴国际经验,逐步落实核心原则,按CorePrinciplesMethodologg2006(即CMP2006)的有关规定向监管者披露有关风险管理信息。第三,培育更专业更有公信力的评级机构,对金融机构进行客观公正的评价。
(五)促进金融市场发展且改善银行业金融机构经营环境
目前,我国银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,虽然金融市场规模不断扩大,市场参与主体日趋广泛,但与国外成熟的金融市场相比,仍存在诸多亟待完善的地方,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约银行业金融机构可持续发展的主要因素,也严重影响了监管的有效性。为此,首先要进一步建立、完善金融法规,出台相应的监管法规,既保证监管当局的权威性和独立性,同时又规范监管行为,保证监管的有效性;其次,要进一步促进金融市场建设,为银行的业务发展、金融创新提供更大的平台;最后,要进一步优化金融生态环境,营造诚实守信的信用环境,加强诚信体系建设,重视外部评级的作用,增强市场监督力度。
参考文献:
1.Kaufrnan, G. and K. E. Scott,(2000),Does Bank Regulation Retard or Contribute to Systemic Risk, Working Paper
2.Kaufman G ,(2001),Macro-Economic Stability and Bank Soundness, Conference on Financial Reform and Stability: Systemic Issues
3.Keeley, M. C.,(1990),Deposit Insurance, Risk, and Market Power in Banking, American Economic Review 80
4.Kerfriden, C., and J.C. Rochet,(1993),Acturarial Pricing of Deposit Insurance, Geneva Papers on Risk and Insurance Theoryl 8(2)
我国外汇运行形势已进入新常态，长期以来实施的外汇管理规则监管模式已不适应新的形势。本文分析了新常态下外汇管理由规则监管转向原则监管的必要性，探讨了外汇管理转向原则监管过程中应注意的问题，最后提出了相关政策建议。
关键词：
新常态；外汇管理；规则监管；原则监管
一、引言
随着中国经济步入新常态，在涉外经济领域，我国外汇运行也已呈现一种新常态，主要有两个标志：一是跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡。2014年以来，国际收支趋向基本平衡的态势日趋明显，当年经常项目顺差与国内生产总值之比为2.1%，与2007年的历史高点相比回落了近8个百分点。二是人民币汇率由单边升值趋向基本均衡，双向波动成为常态。2015年4月和7月，国际货币基金组织两次表示，近期人民币汇率没有明显低估。2015年8月11日，人民币兑美元汇率中间价报价机制调整，在人民币汇率连续下跌后，曾有多次反弹。这表明人民币汇率已经结束了长期以来的单边升值趋势，进入双向波动阶段。外汇运行进入新常态，需要对原有的外汇管理模式进行反思，转变管理模式适应新常态。一直以来，金融监管领域有两种模式，一种是以美国为代表的“规则导向监管”（rules-basedregulation），另一种是以英国为代表的“原则导向监管”（princi-ples-basedregulation）。规则监管通过制定具体的规则，规定金融机构能做什么，不能做什么，操作性强，但缺乏灵活性[1]。长期以来，我国外汇管理模式就是典型的规则监管，依赖数量庞大的规章制度对银行和涉外经济主体进行监管。随着我国外汇运行步入新常态，外汇收支的规模在扩大、结构在丰富、工具在创新，原有的僵化的规则监管模式越来越难以适应涉外经济发展的要求，外汇管理有必要转向更富有弹性的原则监管，通过制定一些高层次的原则性规定来实现监管目标。
二、外汇管理转向原则监管的必要性分析
（一）原则监管是宏观审慎框架下系统性风险管理的要求事实上，我国外汇管理方式从2009年开始已经逐步由事前审批转为事中事后监管上来，开始实行外汇管理简政放权。外汇管理简政放权不能是一放了之，要管得住系统性风险。党的十八届三中全会《决定》明确提出要加快构建宏观审慎框架下的跨境资本流动管理体系[2]。宏观审慎强调的是宏观的、系统性的风险，而注重微观业务合规性的规则监管难以从宏观角度识别与管理系统性风险。原则监管依靠的是高层次的规则，从风险管理的角度更能适应宏观审慎管理的要求。
（二）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化随着汇率定价机制的市场化，人民币汇率双向波动日趋明显，为满足经济主体防范风险和境内外市场套利的需要，金融机构的业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此。截至2014年末，国家外汇管理局宣布废止和失效规范性文件700余件，保留有效法规仍然有297件[3]。而原则是一些层次更高的规则，有效性更为长久。如无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。
（三）原则监管可以有效防止银行的道德风险详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行出于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋避开外汇管理规定。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，这些漏洞往往被银行和企业利用。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给银行，一旦政策执行出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。这种机制下，银行不但不敢钻法规的漏洞，而且还会积极主动执行相关法规，其目标和外汇监管部门的监管目标基本趋同。
（四）原则监管有利于业务创新外汇管理要立足于服务实体经济，而海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险进行业务创新，服务企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在银行保证业务真实性并遵循一些基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行发挥主动性和创新的积极性，满足实体经济的需要。
三、外汇管理转向原则监管应当注意的问题
原则监管不只是制定几个重要的原则，还应考虑与金融体系现状是否适应、如何让原则落地等因素。
（一）原则监管有效实施的前提是银行业较高自律和内控水平英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因，其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果，银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上，基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都会自觉地在法律框架下经营，监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑，很少使用。有研究表明，原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高，越有利于原则监管的实施，若内控水平较差，原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中得到有效实施，银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。
（二）实施原则监管不能放松监管要求有观点认为英国原则监管是“轻的监管”（lighttouch）或“软的监管”（softtouch）。原则监管实际上既不轻，也不软，可能比规则监管更有威慑力。原则监管能够有效发挥效力一定程度上是以其处罚威慑力为基础的，英国金融服务管理局（FSA）就把银行对原则的严格遵守作为有效监管的根本。2005年6月，花旗银行集团在进行欧洲政府债券交易时的做法颇具争议，违反了行业中一些不成文的规定，被FSA罚款1390万英镑。FSA认为，花旗银行违反基本原则第2、第3条，在业务过程中没有体现投资银行应有的技能、注意和审慎，而且没有对业务进行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集团在法国也从事了类似交易，但是没有被罚，因为法国当局认为没有违反当时的法律。花旗集团在表示歉疚的同时，也指出公司并没有违反英国的市场规范。从这个案例可以看出，实施原则监管后不但没有放松监管要求，反而应该更加严格，提高监管威慑力，有效堵住规则制定中的疏漏之处，让银行不敢钻空子。
（三）实施原则监管是一个渐进过程原则监管与规则监管不是完全对立的，而是相互补充的。以英国为例，监管当局并不是放弃规则，在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上，所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”（MorePrinci-ples-BasedRegulation），是将原则与规则相结合，并不断地在二者之间寻找平衡点[4]。因此，外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程，原则监管并不是要抛弃所有规章和规则，而是由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂，增加了操作的难度，需要对现有的规则进行改革，更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在一些情况下，仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此，外汇管理提倡的应是“更多的原则导向监管”，这是一个不断改进的过程，不能一下子完全放弃规则，而是逐渐减少规则的数量，逐渐强调原则的作用。
（四）原则监管应以结果为导向实施原则监管后，监管者应该更注重结果，而将如何实现这些结果留给被监管机构的高级管理层。目前，外汇管理逐渐开始强调银行要遵循“展业三原则”，即“了解客户”“、了解业务”和“尽职审查”。“展业三原则”的提出增强了外汇管理的灵活性，对商业银行提出了更高的要求。银行不能再像以前一样，只要机械地遵守了某项规则，或者按照法定程序运作业务，即使最后证明经济主体的业务真实性存在问题，也被认为合规守法经营。目前“，展业三原则”还处于探索阶段，真正落地还存在一些困难，外汇局需要对这些原则进一步具体化，并制定一些辅原则，便于银行执行。原则监管得到有效实施后，只要银行在执行外汇管理政策中出现问题，银行就要被追责。
四、相关政策建议
（一）加强商业银行内控建设由于历史原因，各商业银行以往注重的是如何从形式上机械地执行外汇局具体、明确的法规，内控制度方面是个薄弱环节。从外汇管理实践来看，也确实如此，部分商业银行在执行外汇管理法规方面内部控制乏力，自律能力还比较差，风险管理能力仍然不是很强。外汇局提出的“展业三原则”属于理念上的原则，不仅每家银行都有各自的理解和解读，即使在同一家银行层面，从总行到分行，再到支行，每一级部门的理解都有差异。如果内控制度有效性缺失，“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑，直接导致合规性操作流于形式。这种情况下，如果只注重制定原则，不注重提高银行内控水平，原则监管可能面临失败。因此，外汇局应大力促进商业银行的内控建设，将内控制度建设作为外汇检查的重点。
（二）可以考虑实行分类监管我国从事外汇业务的银行包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的银行成立时间、业务水平、资产规模、管理成熟度、发展模式等都有所不同，用同样的监管方式和方法效果不会很理想。我们可以借鉴英国金融监管中的一行一策的做法，对不同银行采取不同的监管模式。对于公司治理良好、业务经营规范的商业银行，如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行考虑采用原则监管，赋予其更多的灵活性和自由。而对于那些成立时间较晚、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行应以规则监管为主、原则监管为辅，防范风险，对其业务种类和业务创新予以限制。在这些银行公司治理和内部管理提升后，再逐渐转向监管。
（三）严厉处罚违规的金融机构对于内控制度存在缺陷以及内控制度未得到有效执行的银行应予以严厉处罚，产生震慑效果。英国的经验表明，具有高度权威的监管机构对商业银行“道义劝说”的有效性是原则监管能够成功的关键之一。严厉的巨额处罚是保持监管机构权威性的重要手段。在相关处罚方面，外汇管理可以参考国外反洗钱的相关规定。如2014年1月，英国的金融行为监管局对标准银行处以700多万英镑的罚款，实际上监管当局并没有发现其客户有洗钱行为，而只是因为其制定的内控制度存在缺陷且未得到有效执行。
（四）加强外汇管理人员培训，培养复合型监管人才原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力，才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度，加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解，不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通，因此，被监管者的人员素质也要相应改变和提升。
参考文献：
[1]AnitaI.Anand，Rulesv.PrinciplesasApproachestoFinancialMarketRegulation，HarvardInternationalLawJour－nal，Vol.49，2008.
[2]周琰.主动适应新常态奋力开创外汇管理改革新局面[N].金融时报，2015-01-10.
[3]易纲.全面推进依法治国提高外汇管理依法行政能力[J].中国外汇，2015（1）.
市场准入监管的基本要求
《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中涉及市场准入监管的一共有四条原则，即原则2、原则3、原则4和原则5。《核心原则》原则2首先强调，监管机构应明确界定被监管对象，界定对银行机构的发照安排和执照允许的业务范围，即银行允许从事哪些业务活动、禁止从事哪些业务活动。只有持有营业执照并接受银行监管的机构才能办理吸收公众存款的业务，未经批准吸收公众存款的行为均属于非法行为。
《核心原则》原则3具体规定了五个方面的银行发照标准，包括银行所有权结构，经营计划、控制制度和内部组织结构，董事和高级管理人员的资格审查，财务预测以及对外资银行的审批。《核心原则》要求，监管机构应当能控制银行准入，制定准入标准，确保新的银行机构所有权结构和经营计划合理、董事和高级管理人员合格、内部控制和风险管理完善、包括资本金在内的预计财务状况良好。如果认定申请人达不到标准，监管机构有权拒绝审批。当某家已成立的银行机构不能达到上述标准时，可以据此吊销其执照。
除审批新银行外，《核心原则》原则4明确了对银行股权变动的准入管理。它要求监管机构全面掌握银行股权的变化情况，对于超过一定持股比例的银行股权的变动，应当经过监管机构批准或备案同意；对于低于该持股比例的银行股权的变动，监管机构也要关注其对银行控制权和管理结构的任何不利影响。如果投资者不能满足相关的监管规定，或者其资格条件与新设银行股东的各项标准不相一致，监管机构应当有权制止这种投资，以此防止不符合条件的投资者或者恶意经营者规避市场准入监管，以投资方式间接进入银行业。
由于银行的收购与投资活动会影响银行的财务状况、内部控制和风险管理能力，因此，《核心原则》原则5中要求，为保持与发照标准的一致性，监管机构应当有权制定关于银行重大收购、投资活动的审查标准，明确哪类收购或者投资需要事先批准、哪些需要事先报告。
我国市场准入监管的进展
按照我国现行规定，对银行机构的市场准入监管主要包括机构审批、业务审查、高级管理人员任职资格审查三个方面的。我国和法规明确规定了银行机构的市场准入监管标准，如银行机构的设立需要符合国民的客观需要，符合金融业发展的政策和方向，符合最低资本金及股权结构和股东资格、公司治理和内部控制等要求；银行开办新业务需要根据业务风险特征建立完善的风险控制系统，并建立严格的业务操作规程和安全保障。总体上看，我国银行市场准入监管的法律法规基本健全，监管机构对银行市场准入和资格的监管比较严格。
银监会成立以后，明确了“管法人、管风险、管内控、增强透明度”的监管理念和促进金融的稳定和金融创新共同发展等六项良好监管标准，通过宣传和实施《银行业监管管理法》，增强了依法监管的自觉性和主动性。在市场准入监管方面，中国银监会具体开展的工作包括：明确新设商业银行的六条标准，将风险评级结果作为商业银行市场准入监管的重要依据，鼓励城市商业银行根据自愿和市场原则实施兼并重组；《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，鼓励民间资本和外国资本入股现有商业银行；制定了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，加强对投资人及其关联方入股金融机构的管理。此外，中国银监会还了《关于调整银行市场准入监管方式和程序的公告》、《商业银行服务价格管理暂行办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》和《关于非银行金融机构开办新业务有关审批事项的通知》等部门规章，通过对银行业务行政审批事项的规范和清理，减少和简化行政审批手续，促进银行业的发展和对外开放。
但我们也清醒地看到，我国银行市场准入监管与《核心原则》的要求相比还存在相当差距。例如，市场准入审批还不够规范、高效和透明；对银行股东资格和股权结构的监管还有待完善，如对关联股东没有明确的界定，致使有些投资者通过关联投资入股商业银行，使银行的实际控制权发生变化；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上影响了商业银行的业务创新和有效监管；现行法律、法规和规章对银行大额收购和投资行为以禁止性规定为主，与市场发展需求也不相适应；对高级管理人员的审核不够全面，不能对拟任人的品行、专业能力和工作业绩进行有效考核，未能建立起商业银行高级管理人员的管理信息系统，包括“黑名单”制度。另外，市场准入与持续监管存在脱节现象，如对银行高级管理人员的监管偏重于任职资格核准，未能对履行职责的情况定期作出评价。
当前比较突出的一个是如何较好地把握支持创新与审慎监管的关系。我国的商业银行普遍存在公司治理不够完善、风险管理和内部控制机制不够健全的问题，有些银行在开展新业务之前，缺乏深入的市场调研论证，甚至对该项业务及其风险缺乏了解，没有制定成型的规章制度，也缺乏对业务风险进行监控的能力，因此，监管部门从我国银行业实际出发，对商业银行开办的一些风险较高的新业务实行审批制是必要的。但是，由于多种原因，对商业银行开办新业务的准入设限怎样算是和合理，在政策和法规上并不十分明确。例如，在我国金融业实行分业经营的大框架之下，对银行业务范围的内涵和外延缺乏详尽的解释和说明，对“新业务”的认定标准并不明确，在这种情况下，监管部门在审批商业银行推出的部分具有混业经营倾向的创新产品时，往往需要较长时间，这就对商业银行的业务创新带来不利。又如，按照现有文件的规定，对商业银行开办新业务既有审慎性监管要求，也涉及许多具体规定，由于业务准入管理适用的部分规章是在过去若干年中由人民银行、外汇局等部门分别、陆续的，客观上存在本外币业务之间、国有银行和股份制银行之间、中外资银行之间业务准入标准和程序不统一的问题，对不同类别银行开展同类业务形成了不同待遇。
进一步改进市场准入监管
面对我国银行业改革和的新形势，银监会已经制定了提高我国银行监管有效性的中长期规划，并正在采取一系列改进措施，因此，今后一段时期我国银行市场准入监管将会有进一步的发展，具体包括：
一是通过树立良好的监管理念，明确监管事权和责任，完善市场准入监管审核机制，保证独立、客观和公正地履行审批职责，提高准入管理的权威性和有效性；按照《银行业监督管理法》的相关要求，制定公开、透明的机构审批标准和程序，公示市场准入监管程序，提高审批效率。
二是结合对银行业发展战略、整体布局的，加强机构审批中对经营策略和业务计划、公司治理、内部控制、财务状况、资本金来源和补充能力等方面的审查。
三是进一步规范对关联股东、银行股权变更的管理，加强对股东资格的管理，对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。
【关键词】 巴塞尔协议;外资银行;监管
一、巴塞尔协议体系对外资银行监管的相关规定
(一)1975年巴塞尔协议
1974年国际清算银行和英美等10国集团及瑞士专业银行在瑞士巴塞尔召开会议,于1975年正式成立了“银行管理和监督行动委员会”,简称巴塞尔委员会。巴塞尔协议的制订源于联邦德国赫尔斯塔银行和美国的富兰克林国民银行的倒闭。监管机构对于这两家著名国际很行的倒闭在震惊之余开始审思对具有大量国际业务的银行的监管问题。1975年9月委员会通过《对国外银行机构监督的原则》,这是第一个“巴塞尔协议”。标志着国际银行业协调监督管理的正式开始。
该协议针对国际性银行监管主体缺位的现状强调两点:一是任何银行的国外机构都不能逃避监管;二是母国和东道国应共同承担的职责。其目的在于促进成员国当局之间的协商和合作,但该份协议未具体划分母国和东道国的责任,各国之间为各自利益常起纷争。为此1983年5月,巴塞尔委员会又发表了指导母国和东道国监管当局对银行海外机构进行监管的原则,即所谓“修改后的巴塞尔协议”,明确了母国和东道国的监管责任和监督权力,分行、子行和合资银行的清偿能力、流动性、外汇活动及其头寸各由哪方负责等,并强调对银行海外机构的充分监管不仅需要对母国和东道国监管当局之间的责任作合理的划分,更需要两者之间的密切接触和合作。
(二)1988年巴塞尔协议
规定银行资本充足率的1988年巴塞尔协议主要就银行的资本与风险资产的比率确定国际认可的计算方法和计算标准,界定了银行资本的组成,核心资本应占整个资本的50%,附属资本不应超过资本总额的50%。1995年4月,巴塞尔委员会对银行某些表外业务的风险权重进行了调整,并在1996年1月推出《资本协议关于市场风险的补充规定》认为:市场风险是因市场价格波动而导致表内外头寸损失的风险,包括交易账户中受到利率影响的及股票所涉及的风险、银行的外汇风险和商品(如贵金属等)风险,它们同样需要计提资本金来进行约束。1997年7月的东南亚金融危机引发了巴塞尔委员会对金融风险的全面深入思考。1997年9月推出的《有效银行监管的核心原则》表明巴塞尔委员会已经确立了全面风险管理的理念。推出了三大支柱雏形:最低资本金要求、监管部门的监督检查及市场约束。
(三)新巴塞尔协议
2003年4月,《新巴塞尔资本协议》第三次征求意见稿,巴塞尔协议体系对外资银行确立了“综合管理法”,即把跨国银行的总行、国内外分行、子行作为一个整体,从全球角度综合考察其资本充足率、流动性、清偿力、外汇头寸、贷款集中性及面临的风险。从监管主体上看,该原则具体对母国和东道国监管责任的划分为:
1.清偿力。分行清偿力由母国负责监管,子银行清偿力由东道国和母国共负监管责任。合资银行由东道国负主要监管责任,但如外国银行占有多数股权,则仍由东道国与母国共负监管责任。
2.流动性。分行流动性由两国共同监管,子银行的流动性由东道负主要监管责任,同时要求总行开具保函保证对子银行提供备用信贷,合资银行流动性也主要由东道国监管。
3.外汇头寸。母国与东道国共同负责监管,东道国只负责管理其境内外的外汇交易。从监管内容上看,主要体现在以下两个方面:(1)外资银行的市场准入。第一,设立许可方面的限制;第二,投资主体经营状况的限制;第三,母国有完善的金融监督管理制度。(2)资本充足性监管。总之,巴塞尔协议对跨国银行形成了一个全方位多角度的风险监管原则架构,具有划时代意义。
二、我国对外资银行的监管现状
(一)中国境内外资银行的法律形态
所谓外资银行,目前在广义、狭义之分,狭义的外资银行为我国《外资金融机构管理条例》规定:总行设在中国境内的外国资本的银行,简称为外资银行。在我国主要有四种法律形态:
1.代表处或办事处。指外国银行在我国设立的不具备法人资格、不能从事经营性业务的派出机构,在中国境内获准设立并从事咨询、联络、市场调查等非经营性活动。
2.分行。指在一国设有总行,在中国依法设立的不具有独立法律地位,但可从事一定范围内的经营性业务的银行分支机构,是我国引进外资银行的主要形式。
3.附属银行或子行。指跨国银行母行依照中国法律在中国境内设立的,由母行控制全部或多数股权,并具有中国法人资格的分支机构。附属银行或子行在法律地位上独立于母行,拥有独立的资本,并以自己的名义从事活动,对外独立承担有限责任,跨国银行母行仅以出资额为限对其承后果有限责任。
4.合资银行。指跨国银行与中国金融机构共同出资,依照中国法律在中国境内成立的从事银行业务的分支构组织形式。
(二)中国对外资银行实施监管的法律现状
目前国际上有关东道国对外资金融机构实施单独监管的法律原则大致有三种:保护主义原则、对等互惠原则和国民待遇原则。保护主义原则指对外资银行监管旨在保护本国金融经济的发展,使其免受外来的干扰和控制,对外资银行施以限制性的监管。对等互惠原则是指以对等互惠的政策和措施来对待外资银行,只准许本国银行被准许进行的国家在本国设立外资银行,只允许外资银行经营本国在该国能够经营的业务。
1.我国对外资银行实施单独监管的原则。体现为“提供优惠政策与严格进入和限制业务范围相结合”。这一监管政策造成的后果是:外资银行目前在我国享受的待遇是一部分属于“超国民待遇”,另一部分属于“次国民待遇。”外资银行的超国民待遇表现在:依据我国《外资金融机构管理条例》的规定,允许外资金融机构设立独资、合资、外国银行分行三种形式的外资银行分支机构。在最低注册资本方面的要求是:独资和合资银行均为3亿元人民币或等值自由兑换货币,分行则要求总行无偿拨付1亿元人民币等值自由兑换货币;在注册资本的缴纳方面采用授权资本制,即实收资本不低于注册资本的50%,直至补足。
依据我国《商业银业法》的规定:国内商业银行的注册资本为人民币10亿元,且在注册资本缴纳方面实行法定资本制。外资银行的次国民待遇则表现在:外资银行业务范围受到限制,虽然现在我国对外资银行的人民币业务正在逐渐放开,但仍限定了人民币业务的规模与地域范围。
2.我国作为东道国与外资银行母国的监管合作法律原则 。《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理实施细则》中,在外资银行市场准入上,强调申请在我国设立各种外资金融机构的申请者,其所在国家或地区要有完善的金融监督管理制度。
我国在对外资银行的监管上已经部分地采纳了巴塞尔协议确立的综合管理法,但从总体上看,我国并不承认巴塞尔协议确立的以母国监管为主的国际监管合作原则。我国既允许设立分行,又允许设立合资银行和子银行,对业务范围未加区分,但只要求设立外国银行分行的,总行要提供对该分行承担税务、债务的责任担保书。从监督管理上,我国区分子银行、合资银行与分行,对前两者有注册资本、资本充足率、同一贷款上限等风险管理要求,对分行则无这些要求。
三、对我国完善外资银行监管法律制度的几点建议
我国外资银行应采取渐进战略,以实现效率与保护国内银行业的均衡。根据新巴塞尔协议有关跨国银行监管合作精神,结合中国实际调整外资银行政策。
(1)在市场准入方面。采取中国作为东道国与投资母国双重认同的制度。在引进外资银行时,要考虑母国金融业的整体状况和监管的完善程度以及监管当局与中国人民银行的合作程度等。
(2)在信息交流与信息披露方面。可与外资银行母国订立双边协议或参加多边国际组织等,与外与母国建立信息交流制度,当跨国银行出现或将要出现危机时,可以更快地获得信息和救助,为中国外资银行风险防范提供国际保障。在外资银行发生经营性困难时,请求外资银行母国中央银行进行最后援助或与中国人民银行、中国银行业监督管理委员会进行联合援助,防止其破产倒闭引发金融动荡。
(3)在外资银行风险监管方面。风险性监管(risk-based supervision)主要通过风险识别(risk identification)、风险衡量(risk evaluation)、风险控制( risk control)、风险决策( risk decision)四个阶段来达致电“以尽量小的机会成本保证处理足够安全的状态”的目标。巴塞尔委员会1988年7月颁布的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》和1997年9月颁布的《有效银行监管的核心原则》共同构成对外资银行风险性监管的基本规定。
外资银行的风险状况总是同其总行联系在一起的,对外资银行风险的监管离不开国际合作。而中国未规定外资银行的资产流动比率,未规定外汇担保限额,对外资银行负责人的任职资格也没有详细规定,这无疑加大了金融风险,与国际金融监管的超势不符。
(4)采用经济手段,包括利率、准备金、再贴现率、税率等对外资银行进行谨慎性监管,定期对外资银行进行实地检查和非实地检查,避免外资银行的海外风险转嫁至国内。
参考文献
[1]王贵国.《国际货币金融法》.北京大学出版社,1996
[2]刘婕.《跨国银行分支机构分别监管法律制度初探》.《广西政法管理干部学院学报》,2003(1)
[3]国务院.《中华人民共和国外资金融机构管理条例》.第2条第1款,1994
【论文关键词】：银行不良资产；成因分析；风险管理；法律规制
一、金触不良资产之现状与成因
(一)金触不良资产现状
1999年底，国家成立了四大资产管理公司—华融、信达、长城和东方，目的在于协助消化四大国有银行(中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行)的19001)亿元不良贷款。2001年底，时任中国人民银行行长的戴相龙指出，四大银行的不良资产已达18001〕亿元左右。截至2003年底，四大银行的不良贷款已达20001〕亿元。据统计，四大国有商业银行的不良信贷资产，1990年为2952亿元，1996年达9500元亿,6年间增加了两倍多。至1999年高达18001〕亿，3年间几乎又翻了一番。国有银行在近五年间消化了将近15001〕亿元不良贷款(尤其是四大资产管理公司经过长期不懈的努力)，但新出现的不良贷款总量几乎保持在原有水平上。国务院批准成立四大资产管理公司，是我国借鉴国际经验和方法，处理国有银行不良资产的重大举措。但是，五年过去了，国有银行的不良资产总量却有增无减，这使得我们不得不从多角度、深层次分析金融不良资产的成因。
(二)金融不良资产现状的成因
1.国家所有“虚位”、具体责任“真空”、金融风险意识淡薄、银行经营管理不善。
2.银行体制弊端、金融监控缺漏、银行职员素养缺失、金融犯罪问题严重。
3.银行有法不依—法治观念淡薄。
4.国企效益低下—债务转嫁银行。
5.诚信观念缺失—逃废金融债务。
6.人情关系文化渗透—银行借贷关系扭曲。
二、金触不良资产之法律规制
在经济全球化的今天，我们应认真学习、研究和借鉴西方银行管理经验，健全完善风险管理机制。
(一)巴塞尔原则及经脸
巴塞尔银行监管委员会于1988年7月通过、于1997年4月补充修订的(关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》(通称《巴塞尔协议》)规定:资本对风险加权资产的最低目标标准比率为896，其中核心资本成分至少为496。该协议出台之后，德国为首的欧共体各国纷纷响应，英国、日本等国银行均严格达标。美国银行不仅确保资本充足标准，并创造性地建立了资本风险预替系统，从而保障监管机构防患于未然，有力地促进了美国金融业的稳健运行。1997年9月，巴塞尔委员会通过的《有效银行监管的核心原则》，规定了有效银行监管的条件、审批程序、持续监管手段以及监管权力等有关方面的25项原则。巴塞尔委员会于1998年9月针对银行出现问题的主要原因颁布的《银行内控制度的基本原则》，先后在内控文化、风险识别评价、内控措施与责任、信息及其沟通和内控制度监测等方面，规定了13项原则。同时，巴塞尔委员会在吸取一些银行沉痛教训的基础上，了《关于操作风险管理的报告)(关于银行透明度的建设》等文件。巴塞尔银行监管委员会的上述一系列原则之所以日益得到其成员国与众多的非成员国的高度重视并适用，就在于这些规则和要求是巴塞尔委员会聚集了大批业内专家，针对银行金融业务数年开展过程中的突出问题深人研究的结论、对策和成果，符合国际商业银行发展的趋势，具有内在的科学性和外在的权威性，是巴塞尔委员会与许多国家和国际性组织共同合作的结晶。
(二)西方银行风险管理
金融业高度发达的西方国家对风险管理理论和实践的不懈探讨和深人研究已取得了卓有成效的经验。20世纪30年代由美国建立的存款保险制度，有力地促进和稳定了美国银行制度，亦先后为日本、联邦德国、英国等国家所借鉴。目前，许多国家均建立并完善了存款保险制度。存款保险制度的创立和完善，丰富和发展了银行监管体系，已成为防范金融风险的行之有效的举措。
德国商业银行在风险管理中的VAR(ValueatRisk)风险度量法以及综合运用风险规避、风险分散、风险转嫁、风险补偿等多管齐下的策略，加强金融监管，有效地防范和化解了风险。
我国商业银行尤其是国有商业银行，真正步人金融市场可谓是刚刚踏上征程。我国加入WTO之后，商业银行无疑要在经济全球化的大市场中运作、经营和发展。如何防范和化解金融风险，控制、减少、避免不良资产，应当认真汲取和借鉴西方发达国家商业银行的管理经验和管理措施，逐步提高对我国商业银行的监督管理水平和我国商业银行风险管理水平。
(三)确立风险防范理念
学习和借鉴西方商业银行管理经验，牢固树立风险防范理念。金融风险防范应是整个国家、银行系统和银行全体职员共同的事业。风险管理、风险防范、风险控制的观念和意识，应根植于整个银行系统内的每个部门、每个岗位、每位职员的灵魂深处。正如巴塞尔委员会颁布的“银行内控制度的基本原则”的报告所要求的，董事会、管理层与全体员工应该在银行内部营造一种“内控文化”。银行的所有职员都应该了解各自在内控制度中的作用，全面投人内控制度建设。
论文摘要：随着我国加入世贸组织 ，金融市场也将进一步开放。本文作者分析了外资银行经营中存在的一些问题以及造成这些问题的原因之一 :我国对外资银行的监管制度存在诸多缺陷。在此基础上 ，作者指出了加入世贸组织后我国外资银行监管立法应当遵循的原则 ，分析了新修改的《外资金融机构管理条例》在外资银行监管方面的改进 ，并提出对外银行监管立法的一些建议。
随着我国于2001年12月11日正式加入世界贸易组织后，进一步开放金融市场已成为必然。中国人民银行2001年12月9日的《关于外资金融机构市场准入有关问题的公告》也承诺在入世后逐步开放银行业。为此，我国于2001年12月12日修订了《中华人民共和国外资金融管理条例》（以下简称《条例》），新《条例》于2002年2月1日起施行，按照该《条例》，金融领域几乎所有业务都已经或将向外资金融机构开放。
一、当前外资银行经营中存在的问题
随着我国的金融市场对外资银行进一步开放，大量的外资银行涌入中国，促进了我国经济的发展，但是，目前外资银行的经营也存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：
（一）多存少贷。在国内主要从事吸收存款的业务，但同时又借贷，将在境内吸收的外汇资金转移到境外套汇和套利。
（二）转移在境内营业获取的利润。一些外资银行往往以高利率向其总行借款，同时又将在中国以低利率吸收的存款汇往总行，从而向国外转移利润，并逃避我国的税收管理。
（三）违规经营，少交存款准备金。按照《外资金融机构管理条例》（以下简称《条例》）规定，外资银行应按照一定的标准向中央银行缴纳存款准备金，但一些外资银行总是想办法少缴、漏缴存款准备金。
（四）片面追求高额利润，主要从事一些成本低、风险小、收益高的中间业务。
（五）营运资金不到位。少数外资银行将营运资金存放于境外，或多次调拨，使运营资金不真实到位。更有一些外资银行的流动资产达不到规定的比例。按《条例》规定，外资银行的流动性资产与流动性负债的比例不得低于25%，但实际上有的外资银行还达不到10%。
（六）利用非价格手段，进行不公平竞争，采用诸如回扣、降低手续费标准、邀请客户出国甚至接受假凭证等手段与国有银行争揽业务和客户。事实上，这种不平等竞争的背后也隐藏着许多法律纠纷，主要是外资银行与客户之间由于不规范经营而引发的法律纠纷。
上述这些问题的存在，无疑将造成国内金融秩序的混乱。根据东南亚金融危机的教训，金融秩序的混乱将严重阻碍我国国民经济健康、持续、稳定的发展。因此，要使国内金融服务市场更加开放，引进大量的外资银行，促进我国的经济发展，必须有完善的金融监管法律制度提供保障。
二、目前我国对外资银行监管存在的缺陷
以上种种问题和情况，源于外资银行对利润最大化目标的追求。但出现这些问题，其根本原因在于中央银行对外资银行的监管不力。其表现在中央银行对外资银行的监管政策、措施、手段等方面，但总体来看，最关键的问题在于没有一套有效的监管法律体系引导和约束外资银行的行为。
经过20年的探索和实践，我国对外资银行的监管已初步建立了以中国人民银行及其分支机构为主，内容包括从开业审批到经营监管的体系。尽管监管机构是明确的，但随着我国加入世贸组织后外资银行的进入，我国原有的法律、法规已经不能适应有效监管的需要，主要表现在以下几个方面：
（一）有关外资银行监管的法律规定不够全面、完善，针对性和实际操作性都不强。在外资银行进入我国的几种形式中，从防范金融风险的角度看，我国引进外国资本最安全的形式是代表处，最危险的形式是外国银行分行。其原因在于分行可以经营为东道国所允许的包括存贷款业务、信托业务在内的各种银行业务，而且分行是外国法人，其业务被列在其总行的资产负债表中，东道国金融管理机构不能对之进行有效监督。但是，《条例》对分行以及其他形式金融机构的设立条件却没有严格区分。除对申请者提出申请前1年年末总资产分行规定要达到200亿美元，其他金融机构是100亿美元这一点有所区别以外，其他条件和要求基本相同。由于监管立法缺乏针对性，导致分行这种最危险的形式在我国金融机构的总数中占相当大的比重，增加了我国的金融风险。另外，对外资银行的经营业务的规定也过于笼统，没能作出具体的界定和规范。对于有的业务虽然有约束性规定，但是，对违反此规定有何惩罚措施，就没有下文了。
（二）在对外资银行监管的国际合作问题上，有关立法规定不明确，没有实行国际公认的“综合监管原则”。譬如，在加入世贸组织前，原《外资金融机构管理条例》对“综合监管”问题只规定申请在我国设立外资银行的申请者所在国家和地区必须有完善的金融监管制度，并要求申请者提交所在国家或地区有关主管当局核发的营业执照（副本）。除此之外，再也没有关于加强监管的国际合作的有关规定。如果外资银行的经营受到母国的有效监管，并能够将其和我国的监管有效结合起来，那么外资银行的很多不规范行为将能得到有效遏制。
（三）对外资银行监管的手段和方法陈旧、落后，还停留在传统的“经验式”的管理阶段，基本上以行政管理为主，不能适应外资银行在华快速发展的需要。譬如，监管方式主要以日常报表分析为主，而且偏重于定性分析，缺乏一个具体的、具有可操作性的监管参照系。目前国际上已采用先进的定性分析和定量考核相结合的监管方法，我国还没有在实践中引进和运用，导致监管水平低，无力制约外资银行的违规操作现象。实际上，只有具有合适的监管方法、手段，再加上素质水平较高的监管队伍，外资银行的很多不规范操作现象都是可以避免的。
总的来说，中央银行有效监管外资银行的立法相对滞后；原有法律、法规的效力不高；对外资银行有效监管的法规内容或者欠缺，或者过于笼统和简略，缺乏相应的配套规定和细则；法规制度设计上不合理。所有这些缺陷都导致中央银行在对外资银行监管时缺乏有效的法律依据。正因为如此，才为外资银行的不规范经营提供了空间。随着中国加入世界贸易组织，我国融入全球金融市场的一体化将是必然的。外资银行所带来的问题以及相伴而生的金融风险也将增多。加入世留组织之后，如何有效地加强对外资银行的监管，进一步改进和完善有关外资银行监管的法律、法规将成为中央银行监管工作的重中之重。
三、加入世贸后外资银行监管立法所应遵循的原则
1995年1月1日，世界贸易组织取代了关贸总协定。在原关贸总协定中达成的《服务贸易总协定》以及在世贸组织主持下达成的《全球金融服务协议》，使全球金融服务市场一体化的进程进一步加快。它同时也意味着，任何世贸组织的成员国都必须在这些协议的指导下开放本国的金融市场。中国加入世贸组织后，这些国际规则同样将成为我国金融服务立法的标准。《服务贸易总协定》对金融服务所做的原则规范涉及市场准入、最惠国待遇、国民待遇、透明度、发展中国家的特殊待遇五个方面的问题。由于金融部门是敏感部门，所以《服务贸易总协定》的附件中还规定：(1)金融服务的范围和定义包括除“行使政府权限时提供的服务”之外几乎所有的领域；(2)为保证金融系统的稳定，“不应阻止一成员基于谨慎原因而采取相应措施”，可以通过达成协议或自动认可等方式获得其他成员的确认，但有关谨慎监管的规定不能成为成员逃避其义务的借口；(3)对最惠国待遇和国内法规的义务，成员国可要求进一步豁免。这表明成员国可对金融实行比其他服务业更多的限制措施。这也为我国推行渐进式的金融开放政策提供了依据。
开放金融市场，必须伴随着金融风险，金融安全成为各国政府共同关心的议题。针对这一问题，巴塞尔委员会颁行了一系列的法律文件（统称《巴塞尔协议》），积极推行金融监管的国际合作，通过东道国和母国的共同努力对外资银行实行双重监管。1997年9月，巴塞尔委员会又颁布了《银行业有效监管核心原则》，将风险管理领域几乎扩展到银行业的各个方面，并制定了全面的指导性原则，以建立有效的监管方式和风险控制机制。《银行业有效监管核心原则》一个很重要的特点就是，强调监管的有效性。该原则强调建立银行业监管的有效系统，把建立银行业监管的有效系统作为有效监管的重要前提，合理的银行业监管法律体系是有效监管系统的关键，监管机构和被监管者都必须以法律为依据，受法律制约。1997年中国人民银行作为我国中央银行加入了巴塞尔委员会，这就为我国以《巴塞尔协议》和《原则》为框架，构建我国中央银行对外资银行有效监管的法律体系创造了条件。
总的来看，在世贸组织框架下，东道国对外资银行的监管要求采取对等互惠、平等一致，但也可以实行有条件的保护原则。针对我国金融业发展的现实情况和引进外资银行已出现或即将出现的问题，我国对外资银行的开放采取了一种分阶段渐进的过程。与此相适应，我国还不具备“平等一致、对等互惠”的政策原则条件，因此不适于采取这种单一的原则，而应该根据形势做灵活的变更。因此，在今后较长的一段时间内，我国宜采取“有限的保护主义”混合政策原则。只有这样，才能既保护我国银行业的发展，又能够更好地引进外资银行为我国的经济建设服务。当国内银行业力量发展壮大，能够与外资银行尤其是发达国家的外资银行处于平等的竞争地位后，我国可以采用“平等一致”的原则。随着我国银行业融入全球金融服务一体化进程，我国银行业的海外发展具有一定的规模，实行“对等互惠”的原则条件就具备了。因此，我国在加入世贸组织之后，应遵循先“有限保护”、再“平等一致”、最终“对等互惠”的原则制定相应的监管法律体系和政策。
四、新《外资金融机构管理条例》对外资银行监管制度的改进
我国原有的《外资金融机构管理条例》是1994年颁布的，有很多条款已经不能适应金融市场进一步开放的需要。在这样的背景下，国务院于2001年12月12日（入世后的第二天）通过了新的《外资金融机构管理条例》。与原《条例》相比，新条例在外资银行监管方面进行了如下的修订：
（一）资本充足率标准改为国际公认的8%，以与国际公认的准则和规范保持一致。
（二）由原《条例》的“实收资本不低于注册资本的50%”改为“注册资本应当是实缴资本”。
（三）对申请设立外资银行的申请人的条件，增加了一条：“申请人所在国家或者地区有关主管当局同意其申请”，并要求申请人提供其所在国家或地区主管当局对其申请的意见。这使得东道国监管与母国监管能够真正有效结合起来，切实体现了国际“综合监管原则”。
（四）对“法律责任”一章进行了补充完善，对于外资银行违规行为的处罚措施更加具体，更加可行。
五、完善外资银行有效监管立法的建议
加入世贸组织后，我国应该根据《服务贸易总协定》、《全球金融服务贸易协定》和《巴塞尔协议》等国际通行的协议框架，针对我国金融开放和金融市场发展的实际情况，在以上确定的原则和指导下，进一步完善中央银行对外资银行有效监管的法律规范。具体来说，建立外资银行有效监管的法律制度，尤其需要注重以下几个问题：
（一）注重资产质量和风险。引入《巴塞尔协议》对资本衡量和资本标准的规定，注重资产质量和资产风险，按照《巴塞尔协议》确定对外资银行实行规范化管理和监督的法律文件或条文。在制定相应法律文件或条文时，应该借鉴国际规范，对外资银行的资产负债比例和资本充足率进行全面分析，规定规范化的覆盖资产质量、流动性、资本充足率等指标在内的报表体系，并将定期报送的有关财务和业务报表等内容在法律条文中明确下来。只有这样，才能确保外资银行具有较高的安全度。
（二）严格对外资银行进入的审批。针对外资银行不同的进入方式，完善外资银行监管的法规，有区别地设定不同的审批条件或程序，使外资银行的引进更有章可循，保障我国的金融安全。具体来说，第一、要尽可能地简化对代表处的审批；第二、允许设立外国银行参股不大的附属行，但需要在法律上明确外资参股的最高限额和比例；第三、对外国银行所设的全资附属行实行许可证审批制度，由中国人民银行全权负责审批和管理；第四、对外国银行在国内设立分行的审批执行更严格的标准。只有这样，才能将外资银行国内经营可能带来的风险尽可能地控制在初始阶段。
（三）控制市场风险应成为我国外资银行监管立法的重点。市场风险的监控一直是各国金融监管机构关注的重心。近二十年来，国际金融业务内容发生重大变化，主要表现在以下两方面：第一、从短期的贸易信贷逐渐转向中长期信贷，从零星、分散的业务转向专业化金融服务；第二、随着金融创新工具的不断涌现，传统的国际金融业务份额逐渐缩小，新的市场业务发展较快，如金融期货、期权，再加上交易手段日益现代化，市场风险对银行经营构成的威胁必须引起我国金融监管部门的关注。《巴塞尔协议》充分考虑了金融市场客观存在的利率风险、汇率风险、清算风险、业务操作风险等要素，比较有效地统一了对银行表内业务与日益扩大的表外业务的综合监管，对当前的跨国银行监管具有很强的针对性和可操作性。因此，应该借鉴其它国家的经验，将其管理要求、管理方式、操作规程，以及外资银行对金融创新工具的应用规范和要求引入外资银行监管的法规中来。
（四）明确监管部门的职责，直辖市监管部门内部的分工，在法规中健全和完善现场检查制度。目前，我国对外资银行的监管实行现场检查与非现场检查两种方式。虽然这一做法有利于监管部门对外检查的统筹安排，但是由于既涉及稽核监督部门，又涉及职能监督部门，因此这一做法的一个重要前提就是明确监管部门内部的分工，加强彼此之间的协调和配合。在检查内容上，应该加大对外资银行的风险性检查力度，规范对外资银行的测评和监控。在检查方法上，根据国际惯例，应该建立定性分析与定量考核相结合的现场检查制度。比如引入国际通用的CAMEL和ROCA标准，对所有注册外资银行采取CAMEL评级制度，对外资银行分行则根据ROCA标准评审。在每次检查后根据评级结果给予外资银行一个综合评价，然后分别不同情况确定相应的监管制度和措施。
关键词：外汇管理；规则监管；原则监管；转变；思考
中图分类号：F832.31 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2015）12-0130-02
一、原则监管与规则监管的概念
（一）规则监管（Rule-based Regulation）
规则监管是指金融监管机构通过各种具体的规则为被监管者设定明确的权利义务，并以此保障各种金融业务运营的监管模式。具有以下特点。
1.监管规范体系中的规则居于主导地位， 是监管机构实施监管的主要依据，原则性条文仅具有昭示监管目标的意义，一般不作为行政依据。
2.规则监管着重于规范过程和行为。
3.对监管者和金融机构而言，具体行为违法与否都是明确的、可预测的。
（二）原则监管（Principle-based Regulation）
英国金融服务局将原则监管定义为：原则监管意味着更多地依赖于原则并且聚焦于结果，以高层次的规则作为手段，从而达到所期望实现的监管目标，在这个过程中我们将更少地依赖于规则。在国际金融危机后，全球范围内掀起了强化原则性监管的浪潮，美国、日本、德国、新加坡、加拿大等国家以及相关国际金融组织，如：巴塞尔委员会、国际反洗钱工作组，纷纷推崇和引入原则监管模式。原则监管被认为代表了全球金融监管的方向。具有以下特点。
1.原则性条文在建立和发展监管标准方面发挥基础性作用，甚至可以作为独立的执法依据。监管规则相对较少。
2.基于结果的监管，而非以过程为导向的监管。不再把监管重点放在界定被监管者所必须采取的程序和措施上，而是专注于被监管者试图实现的结果，并根据行为结果来判断是否符合监管要求。
3.让被监管机构自行决定在经营中实现风险管理结果的最有效方式。
二、关于原则监管与规则监管的关系
（一）原则监管不能完全抛弃规则
任何监管体系均由原则和规则组成。原则监管并非要求完全以原则取代规则，仍需要规则来细化和明确原则所确立的监管目标。从国际监管实践看，其都建立起与其监管原则相配套的规则体系。
（二）原则监管需要监管者、被监管者共同参与
原则监管模式下，不应再是监管者的单方行为，而应是监管者和被监管者的共同行为。即根据监管原则，监管者提出与原则配套的外部监管规则，被监管者制定内部微观细则，从而使外部监管规则的稳定性和被监管机构内部管理规则的灵活性得到有机统一，提升监管体系的适应性。
（三）建立对被监管者的约束规则体系
原则监管下，被监管者被赋予了较大的自主性和灵活性，原则监管更加依赖于被监管者在风险管理中作用的发挥。因此，为保障原则监管落实，必须建立制约违规者的配套规则体系，增大被监管者违规投机成本，使得被监管者难以或不愿实施违规行为。
三、外汇管理转向原则监管的必要性分析
（一）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化
随着我国国际收支趋于平衡，跨境资金流动呈双向波动态势，外汇改革措施不断出台，相关业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此，而原则是一些层次更高的规则，能适应未来各种情况的变化。例如，无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。
（二）原则监管可以有效防止银行的道德风险
详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行处于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋规避外汇管理政策。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，法规的漏洞可以用监管而对这种监管来弥补。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给被监管机构，一旦出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。
（三）原则监管有利于业务创新
外汇管理应立足于服务实体经济。海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险主动进行业务创新，难以满足企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在保证业务真实性并遵循若干基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行充分发挥创新的主动性和积极性，更好的服务实体经济。
四、原则监管中应当注意的问题
（一）原则监管是有效实施前提
关键词：银行会计公允价值会计银行监管 金融危机
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1006-1770(2010)09-029-03
一、公允价值会计与审慎性银行监管存在原则性冲突
引进公允价值计量前的传统银行会计核算极具审慎性特征。它所采用的“历史成本计价”方法，意味着资产负债表中每个项目原则上都按照购买价或取得时的成本进行确认，而按“成本与市价孰低”原则计价和会计处理的方法，则是历史成本法的一种更保守的变化形式，是审慎性原则在会计上得以运用并发挥重要作用的例证（朱海林，2004）。因为按照这一核算方法，如果一项银行资产的市值低于购买成本将按市值计价，这意味着未实现的损失实际上在银行的损益账户中得到了确认，反之，如果是市值高于历史成本导致的未实现收益则不予确认。然而，20世纪90年代后，公允价值会计的逐步引入使得基于当前经济价值的计量属性取代了基于审慎性和可靠性原则的回顾性会计计量属性，传统银行会计核算的审慎性随之弱化甚至消失。
银行会计核算框架是支持有效银行监管的重要基础设施，银行财务信息直接构成了监管当局评判其风险状况并进而作出监管反应的依据（司振强，2007）。在银行会计体系放弃传统审慎性原则的同时，银行监管却日益突出了其极具风险预防性的审慎特征。无论是围绕资本充足性构建的及时纠正行动（PCA）这一监管反映机制，还是新兴的目标型监管体制（objectives-based regulatory approach）中开始出现的专门审慎监管机构，都是银行审慎性监管强化的体现。20世纪80年代以来，金融自由化极大地推动了金融业的发展，日益庞大和复杂的金融体系危机不断，防止系统性风险、保持金融稳定成为金融监管的首要目标。在这种背景下，银行业的监管当然要更加强调其审慎性的特征。但是在会计核算框架方面，由于金融市场化的发展，使传统以存贷款作为主业的银行越来越多地卷入到了金融市场交易当中，其资产和负债的流动性大为提高，即使传统上没有流动性的贷款资产也呈现出越来越高的可交易性，金融市场的波动开始直接显著性地影响银行的损益状况。为了及时、灵敏反映银行资产负债的经济价值，银行开始运用公允价值计量方法，对金融资产和负债按照“盯市原则”或“模型估值”来计价，使资产价格波动所导致的损失直接能够进入当期损益。银行会计的反映功能得到了空前强化，但这是以牺牲其传统秉持的审慎原则为代价的，与之相对的会计控制功能也被冷落到了一边（汪祥耀，2008）。长期以来，国际会计准则制定者和金融监管当局之间就公允价值计量问题存在明显分歧，争吵不断其实就是公允价值会计与审慎性监管之间存在原则性冲突的外在表现。
二、实施公允价值会计对银行资本充足性监管的负面影响
按照《巴塞尔协议》对银行资本充足性进行监管是现代银行审慎性监管的核内容。监管当局通过资本充足率水平可以评价银行抗御信用风险、市场风险和操作风险的能力，监管者提高资本充足率水平的要求是启动银行全面风险管理行动的“按钮”（李成，2006）。资本充足率信息的公开也有利于发挥市场对银行风险控制的约束作用。虽然目前已经实施的《新资本协议》在信用风险资产的计算等方面做了重大改进，但对资本的定义和计量与1988年版的协议相比并没有什么变化。
（一）公允价值会计会给银行资本充足性评价带来不必要的“噪音”。在公允价值会计框架下，公允价值计量的实施在影响银行会计资本的同时，往往也会影响银行的监管资本，使其会计资本与监管资本在性质和数量上产生新的不一致。无论是核心资本还是附属资本，由于银行资产和负债的市值变化均会出现更加频繁的波动。具体而言，采用公允价值计量的金融工具，市场价格的变化直接进入损益；按照现金流套期会计核算的公允价值变化直接计入资本；银行自身信用风险的变化导致某些金融工具公允价值发生损益；各类持有待售金融工具的累计公允价值损益直接计入资本，同时其实际损失在损益表中予以确认（王胜邦，2005）。这些公允价值的频繁变化，或者直接导致了银行资本的变化，或者通过导致银行留存收益的变化，增加了银行资本的波动性。
公允价值会计计量所导致的银行资本过于频繁短期波动，或者公允价值估值模型本身的一些问题都会给监管者和市场带来银行资本充足性评价方面不必要的干扰“噪音”。这是因为，首先，从审慎监管的角度来看，银行的资本，特别是针对银行帐户风险提取的资本应是持久的，只有已经实现的利润才能被认为是资本，而尚未实现的利润作为资本是不合格的。其次，金融工具会计准则虽然要求银行在采用公允价值计量金融工具时必须披露确实的理由、事实或依据，但是银行在提供这些理由、事实和依据时会存在大量的主观分析和判断，并且在不同的时点会发生较大的变化。这致使银行监管机构很难判断和评价银行的真实业绩和银行资本状况。最后，公允价值计量对银行监管人员素质也提出了更高的要求，因为公允价值计量涉及大量的专业判断，监管人员要在短期内全面掌握这些专业技术是相当困难的。
还需要特别补充说明的一点是，从负债角度看，在公允价值会计框架下甚至会出现由于银行信用状况恶化而导致留存收益这一资本项目增加的“怪现象”。这是因为，银行信用等级的降低会促使投资者要求更高的风险收益，如果银行用现行的融资利率折现负债未来的现金流，负债现值将会减少。由于负债价值的减少发生在资产负债表的负债方，减少的价值会被转移到损益账户中形成利润。如果这部分利润得不到分配，就会增加留存收益。2007年美国次贷危机爆发后，美国金融机构的信用等级下调，美国金融机构所披露的2007年年报损益中就包含了按照SFAS159要求确认的因自身信用水平下降而获取的收益。
显然，金融机构信用等级的下降不仅没有产生不利影响，反而会转化为收益进入资本，这会促使银行进一步扩张信贷规模。虽然从股东利益，或者从破产的角度来看，按照会计准则要求进行的会计处理是正确的，但是这种方法并没有完全考虑到债权人的利益会因此受到不利影响。对于监管当局来说，这种无视债权人利益的作法是无法接受的，也与监管者对银行审慎性经营要求相矛盾，监管当局无论如何都不能将由于信用等级降低而产生的收益确认为监管资本。
（二）公允价值会计加剧了银行资本监管所面临的顺周期效应缺陷。顺周期效应是困扰资本充足性监管的一个重要问题。一般认为，经济处于上升阶段时，资本监管对信贷扩张的约束力会被弱化，银行信贷能力增强，这会进一步推动经济的繁荣和泡沫的形成；而在经济衰退阶段，资本监管对信贷的约束力会被强化，银行贷款能力受到限制，经济衰退程度会随之加大，并给经济恢复带来阻碍。显然，顺周期效应会使银行信贷的周期性波动幅度进一步加大，从而不利于金融稳定监管目标的实现。实施公允价值会计框架，会进一步恶化资本监管原本就存在的顺周期效应问题。这主要是由于：在经济上行期，公允价值未实现收益的确认使得银行利润和资本过多增长，以8%为标准的资本充足性监管对信贷扩张的约束力弱化，信贷很容易出现过度扩张态势；在经济下行期，资产价值的下降导致银行利润和资本过度减少，这将通过资本充足性监管机制进一步限制银行信贷规模的扩张。另外，在经济下行期，银行利润和资本的过度减少将限制银行对那些信用等级不稳定的企业，特别是对中小企业的信贷，随着中小企业日益成为重要的经济力量，对其信贷限制将对未来经济的发展产生不利影响。
三、实施公允价值会计动摇了银行监管风险评级的基础
为了实现对银行的持续监管、分类监管和风险预警，监管者首先对银行资本充足性、资产质量、管理水平、盈利能力、流动性和市场风险状况这六个方面进行单独评分，然后经加权汇总得出综合分数，并根据各受评银行的最后得分给出其综合风险评级等级。评级结果是监管当局为提高监管有效性而实施分类监管、优化监管资源配置的重要依据。这种银行风险评级方法就是业内广为知晓的“骆驼评级”体系（CAMELS Ratings System)。它源于美国，现在被世界各国的银行监管当局广泛采用。我国银监会从2004年引进了这种银行综合风险评级制度。
显然CAMELS评级体系是监管当局用来区分“好银行”和“坏银行”的工具，那么其评价的“公平性”就至关重要。而保证评级“公平性”的基础在于各银行提供的财务信息具有可比性。在统一的公允价值会计核算框架下，银行间的财务数据可比性似乎没有问题。但具体追究起来，情况却并非如此。事实上，公允会计核算使银行间的财务信息可比性出现了下降,这等于动摇了有效银行风险监管评级的基础。
对于存在活跃交易市场和可观察价格的金融资产和负债而言，采用盯市原则所确定的公允价值并无碍于银行间的财务信息可比性。问题主要在于对银行贷款等缺乏流动性的非交易性资产负债而言，公允价值选择权赋予了银行可以选择对这些金融工具采用模型估值计量的权利，但由于公允价值的确定可能存在不同的估值模型，而这些模型可能有着不同的前提假设和数据输入，如果在银行之间或者在资产负债表项目之间存在差别运用，就有可能会降低信息的可比性。而对于外部审计和监管者来说，证实每个银行通过模型获得的公允价值是否可靠是极其富有挑战性的工作。另外，估值日期和估值目的对于公允价值的确定也是至关重要的，特别是对于信用风险模型来说，受不同的估值日期和不同的估值目的影响，财务报告的可靠性也会受到影响，从而不利于市场参与者对银行经营行为进行客观评价。从一个更广的角度来看，银行会计信息国际可比性也值得关注。虽然美国财务会计准则第159号（SFAS159）中引入了公允价值选择权，但与国际会计准则第39号（IAS39）相比，SFAS159并没有对公允价值选择权的使用做出任何限制条件，而是要求披露更多有关的信息，两者的差异导致信息国际可比性受到影响。
四、结论及政策含义
本文的研究表明，公允价值会计的引入是基于当前经济价值的计量属性取代了基于审慎性和可靠性原则的回顾性会计计量属性，传统银行会计核算的审慎性也必然随之弱化甚至消失。作为有效银行监管重要基础设施的银行会计核算框架的这种变化，致使其与日益强调其风险预防特征的审慎性银行监管存在原则性冲突。从资本监管和银行风险评级这两个审慎性监管的具体层面上看，公允价值会计的实施对两者均产生了消极影响，从而影响到了银行监管的有效性。这说明公允价值会计计量属性的实施，通过削弱了金融监管有效性而应对最近这一次的金融危机负有责任，因为银行监管的有效性通常是我们判断是否会出现金融危机的一个重要观察点。本文的研究还表明，银行监管当局应加强与会计准则制定者的沟通和协调，但更为重要的是应加强对“审慎监管会计”准则的研究和制订，以求达到及时对冲实施公允价值会计框架对审慎性银行监管带来的各种不利影响。
参考文献:
1.朱海林：《公允价值会计对欧洲银行业的影响：金融稳定性视角》，《会计研究》，2004年第6期：35-41
2.司振强：《银行监管与会计准则的协调与发展》，《.金融会计》，2007年第5期：25-28.
3.李成：《金融监管学》，经济科学出版社2006年版。
4.汪祥耀：《公允价值计量：一个世界性的财务报告难题》，《上海立信会计学院学报》，2008年第1期：8－12?
5.王胜邦：《国际会计准则39号与银行监管：关系与影响》，《国际金融研究》，2005年第5期：45-51
关键词：商业银行；内部审计；金融监管
中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006－1428（2006）04－0048-03
一、商业银行内部审计及其基本原则
目前，国外对内审的定义通常采用了国际内部审计师协会的解释，即“一种独立、客观的保证与咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、受过训练的方法，来评价和改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现其目标”。巴塞尔委员会采纳了这个定义，并且明确了商业银行的董事会有责任建立并维护一个充分而有效的内控系统，包括内审体系。董事会应成立审计委员会，内审部门主管应经常向银行管理层和董事会报告内审所发现的问题以及内审计划的进展情况。
按照巴塞尔委员会有关文件的要求，商业银行的内部审计职责范围应包括银行及其分支机构的所有业务活动。
同时，巴塞尔协议还认为商业银行内部审计应遵循以下基本原则：
1独立性原则
独立性原则是指银行内部审计部门必须独立于被审计的对象及其业务活动。内审独立性的基本要求有：审计工作独立，不受其他部门的影响；内审部门直接由董事会或审计委员会负责管理，直接向其报送审计报告而不受他人影响；内部审计人员的利益与银行其他部门没有冲突。内部审计是否具备充分的独立性将直接影响到内部审计的客观性和公正性。
2客观性原则
客观性原则是指内部审计人员对有关事项的调查、判断和意见的表述应当基于客观的立场，以客观事实为依据，实事求是，不参杂个人的主观意愿，不受他人意见影响。
3公正性原则
公正性原则即内部审计人员应当具备正直诚实的品质，审计行为公正，不偏不倚地对待被审计对象。
4审慎性原则
审慎性原则即内部审计人员应当对被审计对象出现重大风险事项的可能性保持警惕和关注。内部审计人员必须遵守职业规范，使用适当的审计技巧和专业判断。当内部审计人员持有证据怀疑被审计对象有不正当行为时，必须向有关部门报告，并进行必要的调查或跟踪审计。二、商业银行内部审计与银行监管的联系
商业银行的内部审计与银行监管相比，虽然在检查手段和服务的对象方面有所不同，但在审计方法、审计程序上具有一定的相似性，而且本质上都是为了促进银行的稳健经营发展。可以说，内部审计和银行监管是紧密联系，相辅相成的。
(一)内部审计和银行监管的最终目标有着共同性
内部审计最终目标是为了增加银行股东的财富，而银行监管的最终目的是为了促进银行业的合法稳健运行，维护公众对银行业的信心。我们知道，银行股东的财富价值是和银行所面临的风险水平密切相关的，和银行所处的整个金融市场环境的稳定和公众信心是分不开的，同样，单家银行的股东财富的持续增加，亦有利于整个银行业的稳定，有利于维持社会公众对整个银行业的信心。所以内部审计和银行监管的目标并不矛盾而是紧密联系的。
(二)内部审计和银行监管的审计范围有一致性
内部审计的范围应包括银行的所有资产和业务活动领域，重点是识别并评价商业银行的内部控制体系以及商业银行所面临的各种风险情况，这与银行监管当局监管单家银行时所关注的内容基本一致。内部审计和银行监管的工作方法也具有一致性，银行监管特别是在现场检查方面，和内部审计时所使用的技术方法基本类似
(三)内部审计本身就是银行内部控制的一部分
内部审计作为股东及银行管理层识别、测量、监测、以及控制银行风险的主要工具，本身就是银行内部控制系统中的重要环节。银行监管当局为了评估银行的内部控制体系的质量可以采取很多方法，其中一种方法是评价银行内部审计部门的工作，包括内审者是如何测试银行管理层控制风险的方法。如果监管当局对内审工作的质量感到满意，监管当局就可以放心地利用内审的工作成果作为识别银行存在的问题的重要工具。
内部审计可以帮助监管当局有效地提高监管效率，监管当局可以依靠内审部门的工作来识别银行的潜在风险，但这必须建立在银行内部审计是充分有效的。只有在商业银行的内审部门做到地位独立，审计范围全面，审计结果有效真实并得到及时跟踪反馈的情况下，监管当局才能够充分相信这样的审计成果，并依靠其识别商业银行的风险管理情况，提高监管效率。所以各国监管当局在考虑如何利用内部审计时，都对商业银行的内部审计部门提出了监管要求，以确保内部审计的有效性。
三、目前我国商业银行内部审计及其对监管支持的现状
商业银行内部审计可以帮助监管当局提高监管效率，而且内部审计自身也是银行内部控制建设的一项重要内容，所以各国监管当局都比较重视商业银行内部审计。而我国商业银行内部审计的现状以及监管部门对内审的利用程度方面都还存在着一些不足，需要加以改进。
(一)商业银行内部审计功能不够完善
1内部审计尚未完全独立
目前，国内一些商业银行进行了股份制改造，加强了公司治理，内审方面也有了很大改进，如在管理模式和独立性方面都有了明显进步，但除个别银行外，大部分的中资银行的内部审计体系仍以“在银行高级管理层领导下开展稽核监督工作”为主要管理模式，而非由董事会或监事会及其下设审计委员会直接领导。这种管理构架决定了内部审计部门无法有效约束行长的权力，影响了内审部门的独立性。
2内部审计范围不够全面
总体上看，目前国内银行的内部审计工作就总体而言基本上缺乏对银行所面临的风险暴露情况以及风险管理水平的总体评价，审计工作只是在主要业务层面和产品上进行，不能有效覆盖整个银行，如对IT系统审计、审贷中心以及灾难备份、外包领域等方面内审部门基本上没有涉及。面对目前商业银行业务创新频出经营范围不断拓展的形势，内部审计也不能及时跟上。
3内审工作标准不够规范
目前国内银行内部审计部门在制定内审计划、确定审计目标、报告途径、工作底稿的安排、内审质量监督等方面缺乏专业和完善的标准，内审人员开展审计工作大多凭领导和自己的经验及习惯做法，内部审计随意性很大，缺乏科学性，审计的内容完全凭审计人员的经验判断。
4内审人力资源管理有待改善
一些银行的内部审计部门在人力资源上还存在着如内审人员的专业知识结构不够合理；缺乏专业审计的职业背景；内部审计人员配备不足等问题。这些都严重影响内部审计功能的有效实施。
(二)监管部门对内部审计的重视和利用程度不足
目前我国对商业银行内部审计相关的法规并不多，如国家审计署的《内部审计工作的规定》，人民银行制定的《商业银行内部控制指引》，银监会颁布的《关于股份制改造试点银行公司治理改革与监管指引》、《商业银行内部控制评价试行办法》等，这些法规对商业银行内部审计的要求并不详细，如《内部审计工作的规定》中只是笼统地规定，“国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。”
作为监管部门近期出台的，涉及到内部审计的法规只是银监会于2004年12月出台的《商业银行内部控制评价试行办法》，其中的第十四条提出了对商业银行内部审计的基本要求。此办法虽然对内部审计的独立性、充分性提出了要求，但内容较粗糙，可操作性不强，而且该办法并不具有法律上的强制执行力。
在实际监管工作中，监管人员对内部审计重视程度有待加强。虽然在《商业银行内部控制评价试行办法》中指出银监会及其派出机构应及时整理、分析和掌握被评价机构的内部审计信息，但并未在各监管法规中明确要求国内商业银行报送内审报告。所以目前在实际监管工作中，是否重视和利用被监管机构内部审计，只是依靠监管人员的自身经验进行主观判断，并未形成一项监管制度。
四、政策建议
1建议监管机构颁布有关商业银行内部审计的规定或者指引性文件，规范商业银行内部审计制度建设以及对内部审计监管的外包行为。通过规范商业银行的内审架构，职能和目标，能使其结果更接近监管目的，能为监管提供更有力的支持。并且使各商业银行的审计报告更具有可比性，利于监管着的类比和统计。
2完善商业银行自身的组织架构设置，切实提高内部审计的独立性、有效性和专业性。只有商业银行不断完善自我，提升内审的功能，才能使其结果更有价值，才能更好的支持银行监管。为此，我们建议商业银行从几方面入手：
一是完善公司治理结构，建立以股东大会和董事会为核心的决策机制。由董事会中有会计、审计背景的非执行董事以及独立董事为主要成员组建审计委员会，审计委员会应切实履行职责，负责在本行建立完善有效的内部审计职能。
二是审计委员会负责制定书面的内部审计章程，将内部审计的职能、审计范围、审计流程等事项制度化和规范化，并授权内部审计人员可自由接触银行任何业务活动，以保证内部审计人员的权威性；
三是加强内审独立性，内部审计部门应和董事会及审计委员会保持通畅的报告渠道，审计所发现的问题应不受任何阻挠地传达至审计委员会及董事会。内部审计部门的有关人事方面的安排应由审计委员会负责，内审人员的薪酬应根据审计工作质量本身来确定，不应和银行收益等指标挂钩；
四是内部审计的力度应和本行的实际业务情况及发展情况相适应，内部审计应以风险为出发点，加强对信用风险、操作风险较敏感的银行有关经营部门的审计；
五是银行应保证内审部门拥有足够的资源和人力。加强对内审人员的专业培训，切实提高内审人员的专业素质。
六是加强银行的内部审计的科技手段，提高审计效率。如开发或购买审计软件，充分利用计算机辅助审计，建立审计数据库，实施流程控制和动态跟踪，与外部审计或政府审计协同运作，实现审计信息共享。
3监管当局应重视对商业银行内审部门的监管。监管当局应定期与商业银行董事会及审计委员会沟通，了解其内部审计职能运行情况；定期对商业银行内审部门进行检查，对内审的审计计划、工作底稿、风险评估、审计报告等情况进行评价，判断内审的工作质量以及内审部门是否能满足银行的当前业务规模和风险水平的需要；评价银行对所发现的问题以及反馈、整改的情况，以判断内审工作是否最终实现了应有的效果。通过以上各种方法，监管当局应对商业银行的审计工作作出总体的评价，包括对其工作的有效性，规范性，并对其是否合乎监管当局要求作出判断。
在规范商业银行内部审计的基础上，监管部门应加强与内审部门的沟通协调，双方应就监管或审计的目标以及其他所关心问题的看法上达成一致，形成监管合力。
参考文献：
［1］吴金海提高股份制商业银行内审工作水平的思考［J］.中国内部审计.2004；3
［2］张进.借鉴英国商业银行内审经验的思路［J］.审计月刊.2004；3
长期以来，我国金融市场一直是银行主导型市场，银行业资产占全部金融资产在85％以上。经济增长在很大程度上依赖于银行业的稳健运行，也在很大程度上影响着银行体系的安全性。作为稳健经济环境的关键组成部分，有效的银行监管与有效的宏观经济政策一起构成了金融稳定的关键因素。当前，我国的银行业监管政策和监管实践正受到前所未有的挑战，正确应对国内国际经济金融形势，正确处理支持经济发展与维护金融安全的关系，都迫切需要提高银行监管的有效性。
银行监管是政府对银行机构实施的各种监督和管制，包括对银行机构从市场准入、经营活动、市场退出等方面的限制性规定，对银行机构风险管理和控制等方面的合规性要求，以及一系列立法和执法体系与过程，以维护正常的金融秩序，保障银行体系的安全、健康、高效运行。尽管我国银行监管体系建设已经取得许多积极进展，但与国际标准和有效银行监管的目标比还存在较大差距。这些差距具体体现在实施银行监管的前提条件、发照和结构、审慎法规和要求、持续监管手段、监管信息要求、监管者的正式权力、跨境银行监管等七个方面。建议从以下几个方面加强我国的银行监管有效性建设。
第一，进一步转变我国银行监管的理念和方式。一是从强调规制向重视监管有效性转变。为了适应经济市场化和全球化的发展趋势和新的环境，银行监管必须更新监管理念，更加注重尊重市场规律，更加注重借鉴国际规则，更加密切关注国际银行监管领域在解决相关问题方面的新进展，监管规定或要求的制定与提出，要进行成本与收益分析。要更加注重银行监管的适度性和有效性。二是从注重安全性向安全性与效益性并重转变。银行监管目标既要注重银行体系的安全和稳定，也要注重银行业市场的效率和效益。银行监管应当减少风险损失与增进市场效率并举，既要通过防范金融风险减少银行损失，保护存款人利益，也要通过支持银行发展提高市场效率，优化资源配置。三是从“法规导向监管”向“法规导向监管”与“原则导向监管”结合转变。根据金融创新和技术进步日新月异以及国际上推进良好规则和实施监管改革的发展趋势，我国银行监管既要基于审慎监管的需要坚持法规导向监管，又要基于鼓励金融创新的需要逐步推行原则导向监管，从“法规导向监管”向“法规导向监管”与“原则导向监管”结合转变。
第二，进一步调整和确立有效的银行业监管框架。一是建立新的银行监管理念。有效银行监管既重视银行体系的安全性，也关注银行体系的市场效率，既重视监管活动本身的效益性，也关注银行经营的效益性或者银行监管活动对银行经营的影响。二是实现监管重心的转换。有效监管的特点除了对风险监管的关注外。还重视银行经营的效益性和银行监管的成本约束。监管重心的转换将促使监管方式从以风险控制为出发点，以监管行政管理和审慎监管要求为手段，转变到以支持发展为出发点，以审慎监管规则和市场约束为手段上来。三是体现有效监管与监管规制的权衡。监管者在根据监管目标选择和运用监管政策工具以履行其监管职能时，应当权衡收益与成本，防止监管要求过轻或过重。
第三，提高银行监管政策工具的有效性。一是提高银行监管规则的有效性。要借鉴银行监管的国际经验，根据我国银行监管的未来发展方向，基于金融监管的法律基础理论和金融立法经验，把握立法前、立法中、立法后三个环节，系统规划、科学设计、合理制定银行审慎监管规则体系。二是提高银行监管规则的可执行力。首先是提高市场准入规则的执行力。明确银行业整体发展战略，优化机构功能定位和整体布局。其次是建立持续、有效的现场检查体系，建立持续、有效的非现场监测体系，建立科学有效的风险评价、预警体系。再次是要提高纠正措施的权威性。要依据《中国银行业监督管理法》的有关规定，根据银行业机构风险变化的情况采取递进的监管措施。包括依法对违规机构实施处罚，维持公平竞争的市场秩序。三要加强对监管者的监督。要加强对监管人员履职的监督、评价，落实问责制，建立对监管人员监管行为的监督机制。要对监管规则的执行效果予以判断和评估，检验银行业立法和执法水平，在提高监管规则有效性和执行力的同时。提高银行监管的执法水平。从而提高监管政策工具的有效性。
关键词：次贷危机；金融监管改进；监管机构；启示
中图分类号：F830．2 文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2008)05-0008-06
在整体金融市场比较宽松的情况下，次级贷款引发的局部金融风险迅速向整个金融体系蔓延，造成了对整个经济的巨大冲击。国内外对次贷危机研究较多，主要集中在次贷危机的起因分析与评论及次贷危机发生对我国的启示。国际金融机构和各国的金融当局IMF、巴塞尔委员会、美联储、中国人民银行纷纷针对次贷发表了各种报告，为研究提供了很多的资料和观点。虽然金融监管在此次危机中承担的责任未有定论，但是为了防止危机进一步拖垮经济，发达国家政府迫不及待地改革金融监管。美国提出了《现代化金融监管结构蓝图》，2008年4月11日在华盛顿召开的七国集团(G7)财长与央行行长会议重点讨论了监管机制改革。与之相配合，巴塞尔银行监管委员会于2008年4月16日了更加严格的银行运行监管规则大纲，计划加强巴塞尔协议II(即新资本协议)的某些规定。如同以往的金融监管改革，各国彼此影响，新一轮的金融监管改革在发达国家中率先开始。
一、发达国家金融监管改进的趋势
(一)组建超级监管机构的风潮
在次贷危机发生后，2007年10月美国财政部公告对美国金融监管结构进行审查，并由此发动一场关于评估美国金融监管体系以提高效率的讨论，并提出了相关的9个监管问题供公众讨论，受到了广泛热评。人们认为现行监管体系中包含太多的机构，各自权限互有重叠，而监管体系中还存在许多盲点和漏洞，监管体系的低效将继续削弱美国金融服务业的竞争优势。2008年3月31日美国财长保尔森公布了长达218页的《现代化金融监管结构蓝图》，该计划减少监管机构，将监管权力集中，赋予美联储更大的权力，使其成为超级监管机构，同时该计划将原由5个机构负责的日常银行监管事务归由一个机构负责，形成该机构超级的监管权力以此理顺政府监管机构与华尔街的关系。这是自上世纪30年代大萧条以来美国最大规模的金融监管体系改革计划。在欧盟内部，意大利针对欧盟内部金融机构在不同国家间的监管套利，建议修改具有4个层次协调机构的莱姆法路西框架，建议设立一个欧盟层面上的超级金融监管机构，取代目前各成员国监管机构间的协作模式。尽管组建超级监管机构的计划遭到很多利益相关者的反对，但是它代表了发达国家金融监管改革的一个重要意图。
(二)加强监管合作
尽管各利益相关方对美国《现代化金融监管结构蓝图》中提出的以超级监管机构集中监管权力的做法遭到了反对，但是对提高监管统一性的意图是一致的，为此提出了监管合作来替代蓝图中的合并计划，例如商品期货交易委员会主席卢肯指出，目前的监管体系通过进一步的合作与交流，也能达到蓝图中所描述的合并证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)后所可能达到的效率。
跨国间的合作也在加强，英国《金融时报》披露，英国和美国已达成协议，两国政府将在应对金融危机方面进行合作，并建立一个联合工作组，就如何监管银行系统提出建议。欧盟财政部长及央行官员在2008年4月4日的欧洲财长会议上达成谅解备忘录，原则上同意加强各成员国监管机构之间的合作，通过继续加强各成员国监管机构间的协作，逐步实现各国监管规则趋同，从而提高对欧盟金融市场的监管。
(三)规则监管重新被重视
20世纪80年代，包括英国在内的众多国家的金融监管机构制定出大量规则，以期对金融机构进行全面的监管，而且努力使监管规则标准化，以便于国际协调。监管规则日益庞大和复杂，规则间的衔接和协调日益变得困难，甚至可能出现规则间的矛盾和冲突；过分强调规则也容易使监管者仅关注于规则的字面解释，而忽略了规则背后所隐藏的监管的初衷。由此，2006年，以英国金融服务管理署(Financial Services Authority，FSA)为代表的一些国家的金融监管机构的监管方法出现了重大变化，从基于规则的监管转向基于原则的监管。2006年英国强调原则监管后，英国经济开始了新一轮扩张。2007年，英国全年实际GDP增长3.1％，略高于上年的2.9％。虽然没有直接证据证明FSA的原则监管在促进金融业发展，从而推动经济发展中的功效，但是原则监管由此得到推崇。但是危机以后FSA发生了转变，加强监管的措施更多倾向规则监管，如新组织一批监管专家对高风险机构进行日常审查，以确认他们是否严格执行规定的程序；FSA的高级管理人员更多地参与直接监管和接触高风险机构；对流动性风险的监管加强，特别是对高风险机构；强化对金融机构高级管理人员工作能力的评估。为了加强金融规则监管力度，金融服务管理局计划招聘100多名管理人员，加强对主要银行日常经营的监管。
美国也在危机后加强规则监管，保尔森提交的方案建议向抵押贷款放款人发牌，以及为他们设立全国性发放准则，并建议联储向非银行的金融机构进行实地检查。这相当于设立了一个统一的规则，要求各方在此规则下开展经营活动。
二、金融监管改进的实质
(一)以超级监管机构克服监管套利
1．以超级监管机构减少差别从而减少套利机会。在次贷危机的形成中，监管缺乏统一性与金融机构业务的综合性矛盾给市场提供了过多的监管套利机会，使监管被动放松。以银行为例，在很多国家银行经营范围突破了原有的存、贷和结算三项传统银行业务，广泛涉足证券、保险和房地产业，如图1所示，银行变成了不同程度的多种经营的金融机构。同时，许多国家监管机构并没有发生改变，沿袭了分业的传统。美国为首的一些国家采用了分业多头监管模式，各机构的监管职责既有明确的分工，又有一定的交叉。例如美国商业银行的监管机构包括联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、各州银行委员。这种监管方式在美国的金融现代化法案实施后也没有相应调整。又如，法国银行业的监管机构包括银行金融管制委员会、信贷机构和投资公司委员会、银行业委员会、全国信用和证券理事会。在分业多头监管下，监管功能重迭，银行常常有两个以上的监管机构可以选择，金融机构选择对自己更有利的，甚至制造机会为自己谋取比较有利
的监管，即“Regulation Shopping”，从而实现监管套利。超级监管机构设计，意图使监管机构减少，从而监管机构之间的差别减少(如果是大一统的监管机构就无差别)，差别减少从而使套利机会(regulationshopping)减少。
由于国与国之间的政治、文化差异大，监管差异必然存在，哪个市场的监管宽松就会吸引银行进入，伦敦正是凭借着宽松的监管环境吸引了众多的金融机构“入驻”。欧盟成员国关于建立统一的超级的欧盟金融监管机构旨在减少欧盟内部国与国之间的差异，从而减少套利机会，增加欧洲整体的监管力度。
2．超级监管机构形成超级监管权力以防止监管套利。超级监管机构的实质是赋予它超级的监管权力，特别是行政监督权力和直接市场干预，使监管措施富有层次。在经济平稳时期，金融监管机构通常采用标准化监管方法和内部模型法监管，Basle Ⅰ和Basle Ⅱ都以这两种方法来进行监管，所以监管机构的行政权力不易体现。但是，危机发生后，这两种方法受到质疑，人们认为对所有的金融机构都采用这两种方式并不适合，而且没有证据证明金融机构达到监管标准就能避免出现问题。行政命令式的监管重新被美国政府采取以阻止次贷危机影响扩散，如2007年12月6日美国总统布什宣布冻结次贷利率，部分贷款利率将冻结5年。由于行政命令具有执行简洁、一刀切的特点，不给金融机构以套利机会[，尽管它被认为是非市场手段，对银行发展不利(James Barth，2008)，但它能够迅速有效地阻止危机发展的特性，作为监管的一种手段在监管改进中被重视。美国《现代化金融监管结构蓝图》的实质就是计划由政府行政机构特别授权给美联储更大的权力，使作为私人机构的美联储易于采取政府机构一般的行政命令式的监管手段。另一方面，在次贷危机中，融资市场流动性降低促使美联储、欧洲中央银行和英格兰银行等中央银行采取前所未有的干预措施，以缓解银行间货币市场的压力，IMF在其报告中认定了这种干预的成功性。从而使直接的市场干预得到了认同。
(二)以加强监管合作克服监管本位主义
次贷危机与以往的全面爆发的危机不同，它的爆发形式是链条式的，从局部到全面的爆发。发放次级贷款的银行是第一环，银行通过资产证券化，将次贷打包卖给投资银行以转移风险。而那些投资银行再通过资产分类、信用增强等技术，将抵押贷款资产包装成不同风险等级的结构性衍生产品转卖给其它投资者。由于这些衍生证券设计复杂，透明度较低，其投资价值并不为投资者所真正了解，其中的风险隐患较为突出。但在整个过程中，各监管机构只关注自己的监管领域，以自身本位利益至上，支持金融机构通过次贷相关衍生产品转移其风险，最后造成了风险向整个金融体系和其他国家扩散。根据巴塞尔委员会从1992年以来八次提出对资产证券化的监管报告，其原则就是控制资产证券化给银行带来的风险，只要证券化资产已经出售或风险已经转移，就不应在金融监管机构的风险监管范围内。所以，次贷危机中倒闭与损失最大的是证券行业，而不是次级贷款发起的源头――商业银行。根据IMF统计，如图2所示，在金融产品中，损失最大的并非是源头产品――次级贷款，而是ABS CDO。同时，美国以外的国家因投资于证券化资产遭受了重大损失。欧洲受次贷危机的冲击，损失超过1200亿美元，几乎与美国本土的损失相抵。这些结果与监管中的本位利益至上不无关系。其次，金融监管机构努力做好自己的业绩而忽视系统性风险。早在2004年初，美联储已经注意到贷款机构放松贷款标准进行贷款活动的行为，但为了追求经济的发展，鼓励消费，联储仍较为支持包括可调整利率房贷产品在内的另类贷款、次优贷款产品的开发与使用。
尽管建立超级监管机构的设想从理论上一劳永逸地解决监管机构的监管本位主义，但由于组建超级监管机构的方式触及了现有各方的利益，例如在欧盟，意大利提出的组建欧盟统一监管机构的提议遭英国和德国的强烈反对。英国担心伦敦作为全球金融中心的地位可能会因为来自欧盟的过多干预而损害，德国则担心本国金融行业会受制于欧盟。为了防止危机扩散，以减低系统性风险为目标，加强监管合作方式来克服监管本位更易推行。
(三)以倚重规则监管克服监管宽容
在现代金融业中，监管机构在规则监管与原则监管中权衡选择以期达到最佳的监管效果。原则监管中监管者对监管过程不再拘泥于合规的控制，而是事前为金融机构制定出良好的经营原则，鼓励金融机构自身采用合适的方法来遵守良好的原则，监管者对金融机构的经营结果进行检查，根据结果决定是否要对金融机构采取强制性的措施。若将金融机构运营看作是一套系统，监管者不再控制输入因子(input)和运行过程(progress)，而是关注于输出结果(outcome)。只要输出结果符合良好经营原则，监管者对输入因子到输出结果之间的传导机制的构建和运行是不加以干预的。但若输出的结果违背了良好经营原则，监管者必须能及时观测出结果偏离状况，并据此对金融机构提出更高的规则要求甚至是强制性的惩罚措施。在经济发展平稳的情况下，原则监管的效果显著，因为基于原则监管方法下，行业自律规则和标准发挥更大的作用，使整个金融业更富有效率，但是次贷危机发生后，由于各国对金融监管的目标发生了改变，从原来的侧重经济发展、侧重在金融市场竞争中争取有利地位，变为侧重抵御风险，侧重平稳。原则监管下，过程不被严格监管的做法被认为是监管缺位。在整个金融体系寻求稳定的情况下，金融监管的标准不仅更加细致而且执行更加严格，金融机构自律作用减小，虽然专家指出，这种反危机措施伤及了金融机构的主动性，可能是有害的，但原则监管在危机到来后显得更为危险。
三、发达国家金融监管改进对中国金融改革的启示
在本次危机中，尽管中国的金融业受到直接的冲击较小，但是发达国家金融监管的改进是其对本国金融监管的深刻总结，对我国有着多重启示。世界银行主计官兼副行长法耶泽尔・乔杜里表示，在次贷危机全面爆发的背景下，中国应该积极参与到当前国际社会对于金融监管改革的讨论，并从中获得借鉴。在分析发达国家的金融监管改进中，可以得到以下几点启示：
(一)监管制度的移植与本土化
1．探索本土模式而放弃对西方模式的追求。发达国家的监管已经走过了四个时期，即金融自由化发展时期(20世纪30年代以前)、广泛的金融监管时期(20世纪30～70年代)、从管制到自由化的回归时期(20世纪70～90年代)、安全与效率并重时期(20世纪90年代)。目前出现的金融监管改革实际上是第五个时期演进的过程。一方面发达国家的金融监管改革说明，即使人们认为的“成熟”的金融监管体系本身也在一直变动，甚至是剧烈变动。完
美的金融监管模式并不真实存在，所以必须彻底摆脱“胚胎隐喻”的桎梏。同时，以银行为例，我国的金融制度与发达国家还存在较大差异，如表1所示，中国银行业的经营范围远小于其他发达国家，中国目前尚不可能一劳永逸地找到一个发达国家的范例来照抄。不追求任何一个西方国家的监管模式，根据我国自身的历史背景、政治、文化因素，探索符合我国国情的监管制度是目前监管发展的方向。
2．移植制度的选择。沃森(Watson，1978)认为过去的绝大多数法律改革是一些移植。我国金融监管体系的建立也移植了很多发达国家的制度和国际标准，而且将继续移植。例如，中国银监会也就实施新资本协议相关监管文件，了第二轮征求意见稿，要求国内大型商业银行在2010年底正式开始实施新资本协议，国内商业银行最迟到2013年底也要全部实施新资本协议。但是，以银行业为例，如表1所示，James Barth对118个国家的调查中发现，发达国家之间的金融制度、监管制度有较大差异，这些差异在实践上证明各种金融制度的效率在不同的国家存在差异。最有效的金融制度都带有该国本土特色的差异，这些差异为我国的金融制度发展提供了丰富的金融监管制度和标准资源，我国可以认真研究各种金融制度在市场中的不同表现，借鉴不同发达国家的制度或国际标准来监管金融体系。
3．监管制度的本土化。法律移植并不必然符合市场经济需要，它不能替代社会生活中所需要的大量习惯惯例。所以在重视借鉴他国经验时，要同时开拓适合本国国情的监管工具与监管指标。例如，在资产证券化的监管中，对在次贷危机中已经显示出薄弱性的国际标准应当审慎接受，同时针对我国的金融机构和评估机构的特点，大力开发符合我国本土金融资源实际情况的监管模式与监管工具。
(二)分权明晰、高度合作的金融监管机构
1．分权的必然性。我国从大一统的金融管制体系逐渐演化成分行业的监管方式，分业监管破除了监管垄断带来的大一统、的弊端，使监管更加专业富有效率。在金融机构分业经营的大背景下，分业监管是我国金融改革的一大成果，在我国重新建立超级的大一统的监管体系不太现实。分业监管实质上是按照行业来划分监管权力，虽然没有证据证明是最富有效率的监管方法，但发达国家的监管历史表明，随着金融创新的深入，金融产品不断增多，金融机构复杂化程度不断提高，分业监管能使政府按行业设立新的监管机构或监管部门，有效实现对新产品、新机构的监管。
2．高度合作的模式选择。如何协调我国不同监管部门之间的关系，一方面避免监管套利，另一方面又减少监管机构间的摩擦，使监管目标得以顺利实现是必须要解决的问题。虽然我国的监管机构都属于政府机构，合作的基础较好，但是，当监管发生重叠时，同一级的监管机构究竟以谁为主无法可依。例如，我国的企业年金由劳动保障部、银监会、证监会和保监会共同监管，而且这种共同监管将随着我国分业经营逐渐走向混业经营而增多。如果依靠我国一行三会的自觉合作，没有专门协调机构，由于各监管机构存在着工作绩效的竞争关系，很有可能发生表面的合作但实质的不合作。所以，应当在监管机构分权明晰的情况下，有专门的合作协调机构，以达到高度合作的目的。
人民银行担任专门的监管合作协调机构具有一定的可行性。根据我国《人民银行法》规定，人民银行具有防范和化解金融风险，维护金融稳定的职责。应借鉴美国扩大联储体系权力的做法，扩大人民银行的职能，使之不仅成为货币政策的制定者而且使其具有超过其他监管机构的监管权力。协调监管机构间的关系。同时，人民银行是国务院的组成部分，而其他的三个金融行业监管机构是国务院直属的事业单位。在行政管理关系上也是成立的。但是，人民银行本身也为监管机构，监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、黄金市场，也有其监管本位利益，从而使其无法真正起到合作协调者的作用。为此，为了使其成为监管协调机构，应当将人民银行的金融监管权力分解出去，同时通过赋予其超过行业监管机构的权力，使之成为我国的金融监管协调机构。
(三)规则监管在我国的实施
实施银行会计内部控制，促进了银行资产运营的安全发展，加强了资金流动的控制性，有效避免了挪用公款、账目漏洞等现象的发生，避免了银行经济的不必要损失［3］。同时，由于银行正常经营管理涉及环节较多，人员素质也参差不齐，实施内部会计控制能够加强对不同环节的管理控制。最后，实施银行会计内部控制也是有效形成会计人员风险意识的主要管理方法［4］。目前国内银行内部会计人员大部分缺乏较强的风险预测和评估能力，风险意识淡薄，这也导致银行投资风险较大，急需改变现有的状况。
银行会计内部控制的现状及面临问题
目前，国内的银行企业与国外银行企业的管理模式仍存在巨大的差距，就目前国内银行发展而言，加强银行会计内部控制是十分有必要的［5］。为了提高国内银行的风险应对能力、市场竞争能力以及综合经营能力，国内的多家银行已经开始逐渐重视银行会计内部控制的建设，但是从目前的效果来看还是存在诸多不足之处。首先，银行会计内部控制流程不够完善，缺乏系统性和程序性。虽然已经形成了岗位职权的明确分配，以及业务程序的相互制约，已经形成了职权分配的雏形，但是仍旧没有形成科学有效的风险规避程序化系统，对于内部存在问题难以快速识别和反应。其次，缺乏有效的监督管理机制［6］。由于银行内部岗位任务繁多，尤其是责任较重要的岗位不能够合理细分人员职责，出现身兼数职的情况，缺乏对主要责任人的权力监管，存在管理人员失职的风险，容易留下隐患。第三，银行会计人员综合素质有待提高，许多会计人员缺乏对银行内部控制原则的理解和足够的风险意识，自控能力较差。在瞬息万变的市场中，难以理解掌握新技术和新方法，对风险的有效规避措施控制力较差，需要从根本上提高自身素质。对于尚处速发展时期的银行来说，会计人员素质的高低直接影响了银行的扩张速度和经营质量，对于业务不熟练、责任心较差，不能胜任职位的员工需要进行加强培训，对于个别不适合做银行会计工作人员要调换岗位，这样不仅能够有效提高工作效率，也可减少不必要的损失发生。
加强银行会计内部控制的有效措施
面对新时期国内银行发展的需求，加强银行会计内部控制需要采取多元化的有效措施。完善银行会计内部控制制度，强化银行会计的内部控制管理。在确立全员性和全程性的会计内部控制方面提高质量意识，理解掌握内部控制的全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和成本效益原则，更好的实施会计内部控制制度。对于银行的管理层以及银行的经营部门，需要达成共识，以最终实现银行的价值为目标，而不是追求短期的利益而牺牲内控环境。对于员工的要求，要加强员工内部控制制度方面的知识培训，达到一个整体的认识。具体可以从以下几个方面考虑。
首先，需要从提高会计内部控制人员的综合素质。这就需要提高会计内部控制人员的质量意识，树立正确的发展观，从健全会计内部控制制度的角度实现银行会计内部控制的有效性。银行管理者需要与经营部门达成一致，从符合银行发展利益的角度，规范自身的经营行为的原则下最终实现利益最大化［7］。也需要加强会计的内部控制培训，形成会计人员在内部控制的方法、模式上形成内部控制意识。当然，银行内部控制也需要从培养会计人员的凝聚力以及工作积极性，创造以人为本的文化氛围，培养会计人员的自我管理和自觉意识，共同实现银行会计内部控制目的。
其次，改革银行内部审计制度，加强审计监督力度，逐步完善银行会计内部控制机制。从整体结构上形成审计部门的明确分级，层次分明的开展审计活动，从健全审计规范制度方面入手，充分发挥各级审计部门的职能。审计目标也需要转变为银行风险管理和综合经营管理，采取基础抽样审计的方法，根据银行会计内部控制系统的评价结果确定审计的重点和范围。当然提高审计人员的业务素质也是提高审计工作质量的重要手段之一。
第三，要合理利用金融监管的功能，更好的推动银行会计的内部控制。银行会计内部控制应该属于金融监管部门的一个主要的内容，金融监管部门是银行内部控制系统的主要的推动力量。因此，需要进一步完善监管法规体系，让监管活动严格的建立在法规基础之上。还要重视对银行董事会以及高层管理人员的监管，树立“监管就是服务”的监管理念，不要存有为了监管而监管的想法。另外，社会中介机构的介入，对于银行的外部监管效率不错，还能够促进银行的内部控制方面的建设。在这个方面来说，可以培养或者选取一些客观诚信还能够公平公正的履行社会职责的中介机构，进行外部监管，是可行的。督促银行全面的引入社会中介机构参与银行监管，同意社会的中介机构参与银行的多项业务活动，对银行的经营活动有一个全面的了解和掌握［8］。当然，还可以强化金融监管当局和社会中介机构的信息通讯和信息沟通，促进社会中介机构能够全面真实的翻译银行的经营和银行的管理情况，一起保障存款人的合法权益。在信息披露方面，不断的加强该方面的力度，及时的向存款人以及社会大众及时准确的披露有关的信息和内容，保障存款人的知情权。在社会公众的监管下实现银行财务会计内部控制的建设。
最后，采用一些现代的高新技术，构建完善的银行信息系统，加强银行的内部控制。银行把大量信息资源通过高新的网络技术实现了各个部门之间的信息共享，从而提高银行的内部控制水平，是未来发展的方向。因此，引进一些具有高新技术能力的综合性人才，对于银行内部控制的发展，有着重要意义。技术人员通过对程序的开发设计，把安全控制中所需求的东西融入到所开发的程序当中，提高在安全控制方面的模块。在安全方面，设计多个级别的安全控制功能，提高数据信息的安全性。
结束语
加强银行会计内部控制，已经逐步成为推动银行稳步发展的一项重要战略，可以规避相关的投资风险，从而实现资金的流动以及财务信息的合理控制，辅助决策者做出准确的决策，提高银行的整体经营水平。银行会计内部控制，对于银行的健康发展，对于保障公众的切身利益，有着重要意义。相信在未来的不断发展过程中，银行会计内部控制会发展的更好。（本文作者：李金大 单位：中国农业银行股份有限公司大连市分行）
