时间：2023-06-11 09:34:26
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有资产监管体制，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）05-0044-07
一、国有资产监管体制的演变
（一）国有资产监管体制改革概述
国有资产监管是指，在市场经济社会，政府为了弥补市场失灵和政府失灵，对国有资产领域所采取的有别于传统政府干预行为的相对独立的主动干预和控制活动[1]。国有资产监管是国家对国有资产的形成、使用和资产产权转移处置的整个过程所进行的监管，包括监管模式的确定、监管机构的设置、职能权限的划分及制定的制度、法规、条例的总和等。我国的国有资产监管体制形成于集中直接管控的经济管理体制，并随着国有企业的改革和制度创新的演变而不断的调整，其中经历了以“放权让利”为标志的改革阶段（1979―1984年）、“两权分离、政企分开”实行承包经营责任制的阶段（1984―1987年）、国有资产监管体制初建形成阶段（1988―1997年）、国有资产监管权分散行使的阶段（1998―2002年），直到2003年国资委的建立，标志着国有资产监管体制进入了以构建国有资产出资人代表为主的创新阶段。
从国有资产监管体制形成和发展的路径来看，在2003年以前，我国的国有资产管理体制主要有以下几个特征：一是没有明确的国有企业出资人，无论管理和监督的权利归属于政府主管部门，或者是属于专职的国有资产管理局等部门，都没在具体的体制予以确认。二是对国有企业的监管体制并未真正的建立，国有企业的监管也仅停留在国有企业的经营层面。三是监管效果体现在政企合一，以行政手段为主，多个行政部门共同管理，注重资产实物化管理，国有企业产权单一，且固化难以流动。总的说来，我国国有资产监管体制的演变是伴随着中国经济体制的变革不断进行完善和发展。从计划经济时期的直接管理到中国特色社会主义市场经济改革时期的间接管理，监管体制经历了从多头管理到趋于集中管理、从行政化管理到趋于市场化管理、从干预日常经营管理到重在发挥出资人职能管理、从习惯人治管理到趋向依法管理的转变，这种演进路径大致脉络可以归纳为“从管理到监管”的体制演变。
（二）以管企业为主的国有资产管理体制
党的十六大明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年3月，国务院正式成立国有资产监督管理委员会，2005年5月国务院颁布《企业国有资产监督管理暂时条例》规定国资委代表国务院履行出资人资格，对国有企业资产具有监管职责，不承担社会公共管理职能。这些标志着国有资产监督管理的体系得以确立，国有产权转让监管有了明确的监管主体，并且以法律的形式明确了该主体的监管职能，明确了这一国有资产监管体制以管企业国有资产为主的国有资产管理体制。该体制体现的关键核心内容是“管”，是一种“管资产、管人、管事”相结合的国有资产管理体制。
以“管企业为主”的国有资产管理体制，明确了政府以出资方式管理国有企业，在解决政企不分、国有企业多头管理、“九龙治水”等方面迈出了一大步，为国有企业成为独立市场主体奠定了体制基础[2]。解决了国有资产所有者主体长期缺位的问题，国有资产所有权主体的明确保证了国家对企业人、事、资管理的统一，对国有资产强调保值增值的管理，提高了管理的效率。但是，这种着重全面统一管理，侧重 “管理”的监管体制模式不同程度上对国有企业的活力形成了一定的制约，国资监管机构在实施监管过程中既当“婆婆”（监管人）又当“老板”（股东），对企业的人、事、资产等事项事无巨细，无所不管。因对企业日常经营干预过多，作为国有企业的经营管理层对企业日常经营事项的决策受到限制，企业独立经营自难以真正保障，一定程度上影响了企业本身的创新活力和管理人员的积极性。国有企业首先是企业，是独立的市场经营主体，须具有完全的民事责任能力从事市场的经济活动。目前国资监管机构，集婆婆”和“老板”于一身的角色，以多具行政化的管理方式，直接管理企业，为干预企业日常经营活动提供了体制通道，使政府监管者、出资人代表、企业的边界难以划清。这使得政府监管效率下降，出资人代表政企关系摇摆，企业自主经营能力和市场竞争力受到制约。可见，此时的 “监管体制”非彼时的“监管体制”，进一步深化国有资产管理体制改革，推进政府监管职能与国有资产出资人职能分离；推进具有行政化管理体制模式向适应市场化的管理体制转变；廓清政府、国有出资人代表、国有企业的边界，是实现从“管理体制”到“监管体制”转变的根本所在。
（三）当前国有资产交易管理体制特点
1. 纵向分级监管。目前国有企业的交易流转实行企业国有产权归属国家统一所有，中央和地方各负其责的分工监管形式，中央和地方分别设立国有资产监督管理机构，行使所有者权利，履行出资人职责。在地方，具有国有企业监管权的职能机构并非完全和中央层级的机构垂直对接，甚至在有些地方的国有资产监管范围更广于中央。目前，对国有企业的监管，中央和地方的分工是国务院授权国资委监管负责112家中央企业及下属企业，地方省、市级国资委负责监管所属地方企业。尽管现行的法律规定上并未承认地方政府是国有企业资产的最终所有权人，但地方政府实际上掌握着国有企业的运营权、人事权、财产处置权以及受益等财产所有人享有的权能。
2. 横向分割监管。我国企业国有产权归全民所有，由国务院代表国家行使所有权，国务院国资监管部门（国资委、财政部等）、省级国资监管部门（国资委、财政厅等）、市级国资监管部门（国资委、财政局等）分级履行出资人职责，因此，国务院国资监管部门、省级国资监管部门、市级国资监管部门是企业国有资产交易的监管主体[3]。目前国资委负责监管112家中央企业国有资产交易流转，财政部负责监管79个中央行政事业单位及下属的7 000余家国有企业的国有资产交易流转①，中央金融类国有资产主要是由财政部委托汇金金融控股公司作为出资人代表对国有控股或参股的金融企业持股，国土资源部负责监管矿产、土地、河流等自然资源类的国有资产交易流转，还有一些文化类经营性国有资产由文化部门负责监管，但是这些监管的范围又不是绝对的泾渭分明的。例如，随着混合所有制改革的推进，因企业间相互参股而引起的企业产权结构调整、投资主体多元化等企业制度改革创新，很多原有的工业企业的经营和投资领域也将更多的进行融合和涉足金融领域。另外，司法、审计、工商行政、统计、劳动保障、环保等部门从不同侧面对包括国有资产交易流转在内的全社会经济活动进行管理、监督。
3. 监管主体与交易主体“政企合一”。国资委作为国务院直属特设机构，既可以成为民事主体，又可以作为行政主体行使国家公权力，在监管主体和交易主体资格上存在交又和重叠的现象。现实中，国资委作为政府特设机构，具有政府监管者的职能，对国有资产交易流转规范性及产权市场的运作合规性进行监管，同时，它又是国有产权交易主体，对国有资产交易事项具有审批权、决策权。这就形成了国有资产交易流转的监管主体与决策主体合二为一的现象，即政府既充当交易的监管者，又是交易的决策者，“交易监管与交易决策不分”，既是“婆婆”，又是 “老板”。政府在行使国有企业管理职能的同时，也行使国有资产的产权交易流转的监管职能，很多政府部门习惯于双重管理职能的特殊权利，不分权责界限的对企业的产权进行处置和决策权进行干预。各部门对国有资产交易流转的监督实施分割管理，权力责任不清。对于企业产权的转让和处置，政府不同程度的介入或全程介入，而在承担企业的产权交易流转监督责任方面则互相推诿，严重影响了企业经营效率和国有企业交易流转的监管效果。
（四）以管资本为主的国有资产监管体制
以管资本为主加强国有资产监管，是十八届三中全会对国有资产监管提出的要求，为加强和完善国有资产监管体制和机制指明了方向。建立科学有效的国有资产监管体制，是深化国有企业改革的重要环节。目前国有企业已经进入了资产资本化、股权多元化的混合所有制改革和创新阶段。全国国有企业改制面达78%，中央企业及其所属子企业改制面从2003年的30%提高到2014年的85%以上。截至2014年末，国有控股上市公司达1 075家，其中，中央企业控股的上市公司376家，占中央企业资产总额的54.9%、净资产的49.5%、营业收入的59.8%、利润总额的65.7%[4]。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变[5]。如何从“管人、管事、管资产”实现“管资本”的监管职能的转变，是赋予国有资本投资、运营公司这样的专业平台的职责和目标。该平台的建立，意味着在国企的管理结构中，增加了一个层级，其相应的监管理模式也发生了转变，即从原来的“国资委-国企”变为“国资委-国有资本投资（运营）公司-国企”。与先前国资委既当出资人又履行监管职责的模式相比，国有资本投资（运营）公司对于企业的经营和管理的行为更加适应市场化运作要求，治理结构更加符合现代企业产权制度基本规范、更能避免行政化干预企业的倾向，这对于以前国资委进行国有企业监管过程中“管的过多、管的宽泛、管的不到位”现象都是一个很好的改进。
“管资本”的另一思路体现于“以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业”[2]。这意味着未来更多的国有资产可以转让、出售，政府以所得资金偿还债务或者填补社会保障体系欠账。这就需要更加强化国有企业资产交易环节的监管职能，通过政府职能转变和国有企业监管体制的改革提高监管的效率和效果。在这种情形下，国有企业资产管理体制将真正的实现从“管理”到“监管”的模式转变。
二、当前国有资产交易流转监管存在的问题
（一）监管制度问题
1. 缺乏统一的国有资产交易流转监管制度。从我国国有资产监管的基本情况看，目前仍是一级政府一级财政，一级财政一级投资，一级投资一级监管，即实行的是“国家所有，分级管理”的国有资产监管体制。我国现代意义上的国有资产监管制度体系尚未形成，主要表现在：一是在概念界定和认识上，理论界和实业界通常将监督与监管混为一谈，想当然的认为国有资产监管就是国资委的出资人监督，或将国资委的出资人监督职能视为社会公共管理职能的监督；二是财政部门或其他政府主管部门对于国有资产的职能如何设置、如何履行监管责任没有明确统一的规定；三是国有产权交易的监管实行多头监管，部门之间监管权能的边界以及横向协调机制等缺乏制度安排，容易产生监管执行上的冲突和协调上的不便，往往导致监管责任的缺失，甚至造成国有资产流失。
2. 国有资产交易流转监管法律制度不健全。尽管《企业国有资产法》和《企业国有产权转让管理暂行办法》中都设置了国有资产交易监管相关法律规定，然而，关于针对国有资产交易流转的监管，迄今为止还没有国家一级的法律法规加以明确规定。目前，我国有资产交易流转所面临的一个突出问题就是立法体系滞后，现有法律效力层级低，适应新体制要求的法律法规短缺，没有完整的国有资产监管法规体系来调整国有资产交易流转关系、规范国有资产产权转让，使国有资产的交易流转监管缺少必要的依据。例如，《企业国有产权转让管理暂行办法》只是由国务院国有资产监督管理委员会制定的行政规章，不是严格意义上的法律，甚至是行政法规也谈不上，效力层次较低，自然权威性差。
3. 国有资产交易评估制度存在疏漏。按照法定程序规定，国有资产进行交易流转时，需要对拟交易的国有资产委托评估，并办理相关核准或备案手续。根据我国现行有关法律规定，企业国有产权转让价格应当以具有相关资质的资产评估机构作出的评估报告为参考依据。但在实践中，往往因为国有资产交易评估机制不完善，使得拟交易的国有资产价格被低评或者相关资产漏评现象常有发生。另外，因为国有资产评估机构所提供的评估服务为有偿行为，在接受委托评估任务过程中，与拟转让的国有资产为载体的相关利益人的形成了权利义务关系。这些利益相关者主要包括委托人、被评估单位甚至是潜在的资产购买人，因为有偿服务就意味着利益，因为利益的驱使，会客观上对于评估机构的独立、公正和客观开展评估工作产生一定的影响。实践中，因执业注册资产评估师职业道德缺乏或专业胜任能力较差，导致评估不规范、不客观、不科学，使得被评估的资产大幅“缩水”，给受让人低价取得国有产权，获取暴利提供了可乘之机，造成了国有资产在交易流转环节的流失。
（二）监管程序问题
监管程序是指政府实行监管所必经的步骤、实行标准、法律法规适用，包括批准、决定、审核、备案的步骤等程序性要求。我国国有资产交易流转监管程序方面存在的主要问题有：
1. 监管程序设计不当。监管程序不当是政府在设计监管制度时没有按照目标的要求设计适当的步骤和标准，即监管程序设计不符合监管目的，表现为步骤不细致和方法不周全。例如，《企业国有产权转让管理暂行办法》列明转让资产要有转让批准的文件，一般是上级政府的批准和决定转让决议，或者有转让企业的转让申请书，但在《办法》中没有说明决定和批准要经过什么程序、依据什么方法，法律也没有规定批准需要严格论证合法合理性。
2. 审批权限划分不够清晰。国有资产交易流转的审批权限问题，总体原则是由政府审批，分中央政府、省级和地市级三级政府，中央企业集团公司审批三级以下企业产权的流转，集团及集团以下二级企业控制权发生变动的，则由集团企业本级政府审批决定。现行的法律制度对于国资部门直接监管企业的层级问题、审批权限划分等没有进行明确界定[6]。国有资产监管审批程序层级问题会影响国有资产交易流转的监管责任的落实及监管效果。
3. 转让程序不够规范。在实践中，因为国有资产转让的监管主体权利义务不匹配，出资人、经营人和监管人的定位不清晰，转让的程序不规范的情况时有发生，例如有些国有资产交易并未按规定进场，有的虽然形式上进场，但却私下通过指定交易对象、订立阴阳合同（如备忘录、补充协议）等方式规避国家规定，导致国有资产大量流失。
4. 转让过程不够透明。以公开透明、公平公正的方式进行国有资产交易流转是实现国有资产转让有效监管的重要条件。在国有企业合并分立、开展重大投资、转让重大资产等重大事项中不公开透明，这导致了在国有产权交易流转过程中出现资产评估不实、虚构虚增成本、违规审批、隐匿转移、侵占私吞国有资产的违法违纪行为，造成了国有资产的流失[6]。
（三）基础管理问题
1. 基础管理缺乏法律规范。对国有产权的界定、登记和纠纷的处理等均属于国有资产产权基础管理工作。我国现行的法律体系中，没有明确的立法条文对产权基础管理工作进行界定和规范，也未通过法律明确授权相关部门进行法律解释或制定相关实施细则。
2. 国有产权界定模糊。国有产权的界定是进行产权交易流转的基础，不仅是国企改制重组还是国有资产兼并收购都须以明确的产权归属和权能界定为前提条件。国有资产流失中很多问题也跟产权界定不清有很大关系。我国现行的产权交易流转制度中，对于产权的概念没有形成统一和权威的界定，导致实践中因产权关系不明产生各种争议层出不穷，甚至产生了严重的刑事案件。
3. 监管责任意识有待提高。国有资产监管部门的监管人员责任意识淡薄，对于国有企业交易流转监管不到位或者监管流于表面，没有意识到监管责任的重要性，导致国有资产流失。其主要表现在：一是国资监管部门和产权交易机构的工作人员自身条件不过硬，综合素质水平较低，对于国有资产交易监管疏于把关，缺少监督意识和责任心，使得交易环节监督有形无实；二是国有资产监管部门领导和国有企业管理人员对于企业产权交易决策迟滞或为了工作绩效抢进度；三是有些地方政府为了完成工作计划或为了追求某种形式上的效果，不顾实际情况，生搬硬套的要求企业限定的时间内完成企改制、重组、资产转让处置等产权交易行为，将国有企业的改革视为一项政治任务去落实。这样做的结果，往往会留下一系列的后遗症，甚至造成不可弥补的国有资产流失。
三、国有资产交易监管体制改革创新的目标
1. 建立“大国资监管体制”。按照“政企分开、政资分开”原则，加快推进国有资产管理体制改革，明确国资监管机构功能定位，建立“大国资交易流转监管体制”。“大国资交易流转监管体制”指的是将国有经营性资产的交易流转纳入集中统一的国有资产监管体制。将国有资产监管的权能交由不同的部门承担，形成有效的分权与制衡机制。国资委负责制订国有资产监管规则，通过规划布局和国有资本经营预算战略性地配置国有资本。国有资本经营公司对国有资产进行具体的运营和管理，实现国有资产的保值增值。通过“大国资”监管体制的建立，覆盖经营性国有资产，在加强国资委系统建设上形成合力，建立有效的国有资产交易流转监管机制，在推进国有资产优化配置上打造有效的对接平台，促使国有经济飞跃性的发展。
2. 建立“监管”与“运营”分离的国资交易监管体制。按照“决策、执行与监督”分离的原则，适应国有资产管理体制改革的新要求，明确国有资产交易流转监管主体的性质、监管内容及主要职责，建立覆盖经营性资产在内的，统一高效的国有资产交易流转监管体制。建立高效统一的监管体制，国有资产监管机构所履行的职责是代表政府行使监管职能，这种职能范围中所担当的是一个专业的监管角色。如果国有资产监管机构履职监管责任的同时，又担当政府对企业的决策和执行等角色，这种职能上的冲突与职能主体的重叠不仅会影响监管的力度，同时对监管机构会造成职能冲突与角色错位。从监管成效来看，如果国有资产监管机构同时履行对国有企业的决策、执行和监督职能的话，由于这些职能的内在要求必然会产生内部的冲突，国有资产监管机构很难在其中寻找到一个恰当的平衡点，进而造成国有资产监管效果的实际根本无法达到目标需求，实现理想的监管效果
3. 从适应资产管理向适应资本监管体制转变。随着国有资产管理体制改革的推进，国有资产管理方式和管理重点都将发生深刻调整，由原来的管国有资产为主向管国有资本为主转变。从原来注重资产实物形态向注重资产的价值形态转变。监管客体形态的变化，必然要求交易流转监管方式、监管手段和监管制度的相应调整变化。以管资本为主加强国有资产监管，形成具有不同功能的国有资本投资运营主体。推进国有资本在一般竞争性领域的合理流动与有序进退，提高国有资本配置效率。将国资转让的监管要求体现在公司章程中，使公司章程真正成为在法律法规规范下，行使出资人权利的重要手段和基本依据。
4. 从适应国有制监管向多种所有制监管转变。伴随着国有资产国企改革的加快，国有资产结构布局战略调整加大，国有资本内部的调整优化及交易流转、国有资本与民营资本的交易流转、国有资本与国外资本的交易流转，以及股权激励制度的创新必将快速发展，这为国有资产的交易流转监管实践提出了新的要求。对尚未实行混合所有制改革的国有企业（包括国有独资企业和集团公司），应尽快建立符合现代企业产权制度和法人治理结构的规范的公司化改造，完善法人治理结构是建立现代企业制度的核心。通过完善混合所有制企业法人治理结构，形成企业的内部监督与外部监督相结合的监督管理机制，以适应产权交易国有制间流转监管向多种所有制间流转监管转变。
5. 从重在国内监管向内外结合监管转变。“十三五时期”伴随我国“一带一路”国际化战略实施，我国外向型经济将迎来快速发展的良好机遇。国有资本“走出去”步伐加快，在规模扩张、兼并重组、海外市场拓展、国际合作等涉及国有资本融合、交易事项必然增多；另一方面，随着“引进来”战略的深度发展，我国引入外资、利用外资水平的质量和水平在不断提升，国有资本与国外资本之间并购转让、合资合作等商业往来会日趋频繁，国有资本与国际资本跨境交易流转、国有资本与国外资本在国内交易流转必将成为一种新常态，国有资本交易流转监管能力必然要适应国际化趋势的要求。在国际同业监管惯例的了解、人才培训培养、法律法规建立完善等方面都要打好基础、做好准备。
6. 由重在保值增值监管向保值增值与功能实现结合监管转变。推进国有资本向关系国家经济安全、国民经济命脉和国计民生重点领域流转集中，发挥国有经济引领作用、带动作用，增强国有经济活力和市场竞争力，是国有资本存在和自身功能所决定的。国有资本交易流转实现保值增值是基本要求，而在一定条件下，达成功能的实现更加重要。在现实的操作用，需要建立一套科学客观的衡量机制和评价标准，使国有资本交易流转在保值增值和功能实现之间取得平衡或最优的选择。
7. 由重在程序型监管向程序与战略结合监管转变。国有资本交易流转涉及两大方面问题，一是谁来决策交易流转，决策程序是否规范，交易过程是否符合制度要求；二是标的国有资本能否转让，对转让对象的要求是否明确并符合规定的条件。前者属于程序性监管职责，后者注重战略型监管或战略型审查。伴随国有资产结构和布局战略性调整，以国有资本经营为主的经营体制正在形成，国有资本调整整合力度、并购重组力度、交易流转力度加大，这对交易流转中的程序监管和战略监管都提出了更高的要求。
四、从“管理”到“监管”的突破路径设计
构建一个监管统一、程序规范、运作高效的国有资产交易流转监管体制，客观上需要政府、股东（或出资人代表）、交易市场、中介机构、社会媒体各方分工明确、各司其职、协调顺畅、规范运作，形成合力监管的体制格局。从国有资产交易流转监管体制现有模式到目标模式，实现“三突破”。
（一）实现监管体制突破
1. 按照“政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离”原则，推进国有资产的管理、运营和监督三大部分相互分离，构建三大独立的责任主体。国有资产交易监管行为有别于政府对国有资产管理运营的干预行为，只有在行政系统内进行权力制衡和政资分开才能有效保持监管机构的相对独立性，才能更好的能发挥监管的成效。在政企分离、所有权与经营权分离情况下，国有资产的管理主体、运营主体和监督主体将分别依据权能划分行使相应的权利，进行权力的分工与制衡，更有效的发挥各自的职能和履行应有的责任。
2. 明确国有资产交易流转监管主体职责。科学、合理、合规的界定纵向和横向国有资产监管机构的权责边界。首先须明确中央和地方国有资产管辖范围和边界，根据中央和地方国有资产监管机构各自所拥有的对国有资产监管的权能进行责任划分，在此基础上，切实履行监管职责，做到责权利对等和统一。
3. 推进中央与地方分治监管向上下一体化监管转变，建立纵向“大国资监管体制”，构造一个专业化的政府监管主体。未来的国有资产监管体制必须实现从管国企到管国资的跨越。组建“大国资监管体制”，需要打破纵向分级监管的体制模式，构建隶属明确、上下一体的国资监管体制。
（二）实现监管范围突破
1. 推进由重点、局部经营性资产交易监管向全覆盖经营性资产交易流转监管转变，实现由多元监管主体向单一监管主体转变，构建一个全覆盖经营性资产交易流转的监管主体。尽快将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转为经营性的国有资产纳入监管范围，统一规划、统一国资预算编制、统一产权管理与监督，实现经营性国有资产监管的全覆盖，确保国有资产出资人职能的完整。
2. 国有资产交易监管责任的落实，需要从法律上明确主要监管部门的监管职责、权属边界，避免多头监管带来的责任落空现象。监管主体权责统一，职能明确，并设立监管追责制度，强化监管主体的监管力度和监管执行效果。
3. 增强国有资产交易流转监管的透明度，促使广泛的社会监督成为交易流转监管的重要组成部分。国有资产交易流转的情况及时向社会通报，设置有效的公开程序和增加公开的透明度，在不泄露国有资产产权商业机密的情况下，公布交易流转的重要决策事项及流转执行情况等，便于国有企业职工、股东、债权人、财税部门等利益相关人和社会媒体等，对于国有资产的交易和流转情况进行查询和监督，实现国有资产交易流转监督的全社会范围覆盖。
（三）实现监管制度突破
适应国企改革的新形势、新要求，加快推进《国有资产交易法》立法进程，提升国有资产交易流转监管专项法律层级，逐步形成一套较完善的法律法规制度体系。为此，加快推进国有资产交易流转体制改革，重点应在以下几方面取得实质性突破：
1. 改革“纵横分治”的体制格局，建立统一、规范、高效的国有资产交易流转监管体制。国资委通过组建国有资本投资运营公司，形成“统一监管、分散出资”的国资委体系。在新的国资体系中，国资委的身份从既是出资人又是监管者的“双重”转向“统一监管”的角色状态，国有资本投资运营公司承当营利性国企的直接出资人。
2. 加强国有产权监管制度建设。监管主体和交易主体分别进行权责分配与设置，按照各主体不同的功能进行定位，避免监管主体和交易主体重叠和交叉，实行监管主体和交易主体分离，运行独立，资产交易和资产监管分别在两个不同的层面展开。加强产权保护法律制度建设，依法保护各所有制权益。
3. 明确产权交易市场的法律地位及在资本市场体系。适时推进产权交易法制定，提升监管的约束力和执行力。要建立科学的国有资产交易监管执行规则和监管程序，堵住由于法律、法规缺位造成的国有资产流转环节监督缺位而产生的国有资产流失的渠道。完善立法，推进保护国有资产流转环节监管的相关法规与制度的出台，为国有资产交易流转的监管提供依据和执行规范。
五、结论和建议
国有资产管理体制完成从“管理”到“监管”变革，是一个渐进的过程，需要体制机制的不断改革创新。通过前述的分析，得出结论和建议如下。
1. 从“管理”到“监管”的体制转变，意味着从原国有资产管体制向国有资本监管体制的转变；意味着集“婆婆”与“老板”为一身的监管主体向专业监管主体的转变；意味着原注重资产实物形态管理向追求资本价值形态监管的转变；意味着从注重资产经营、保值增值管理向强化资本运作、功能发挥的监管转变；意味着从原行政化管理向市场化运作监管的转变。
2. 对国有资产交易流转的监管，有体制层面的问题，也有程序层面的问题，体制作用是主要的，监管体制的定位、职能的划定是决定性因素。我国尚未建立起完整统一的国有资产交易流转监管制度，国有资产交易流转监管体制还存在诸多问题，有制度方面的问题，如国有资产交易流转监管法律制度不健全、转让价格评估制度存在疏漏等；也有程序方面的问题，如监管程序不当、程序不公开透明、国有资产交易转让程序不规范等；还有基础管理方面的问题，如管理行为失范，国有产权界定不清、监管主体模糊等。
3. 从“管理”到“监管”的体制变革，需要监管体制、监管范围、监管制度的“三突破”；需要推进从资产监管向资本监管转变、从重在国有制间监管向多种所有制间监管转变、由重在国内流转监管向国内与国外结合监管转变、由重在保值增值监管向保值增值与功能实现结合监管转变、由重在程序型监管向程序与战略结合监管转变。
注释：
①财政部监管的企业主要分为三类：第一类是部属企业，即中央行政事业单位所属企业，共有79个部门7000多家企业。第二类是金融类企业。从中央所属的国有金融企业国资管理上看，主要由财政部代表国家对国有控股或参股的金融企业履行出资人权利和行使涉及资产评估、产权登记、转让审批等监管权力。第三类是财务关系在财政部单列的国有企业。
参考文献：
[1]李昌庚.国有财产监管制度研究[J].法治研究，2014（4）：53-62.
[2]国务院国资委党委中心组.以管资本为主加强国有资产监管 为发展壮大国有经济提供坚强保障[N].人民日报，2015-09-17（010）.
[3]卢栎仁，陈德敏.学习加强企业国有产区交易监管讲话体会（之三）――论我国企业国有产权交易监管法规和监管体系[J].产权导刊，2014（10）：22-25.
[4]王志钢.混改不宜闪婚 也不能搞拉郎配[J].市场观察，2014（10）：68-69.
第二条国务院国资委根据法律、行政法规和国务院授权，依照本办法，对地方国有资产监管工作进行指导和监督。
第三条省级政府国资委、地市级政府国资委对下级政府国有资产监管工作进行指导和监督。
第四条指导和监督地方国有资产监管工作，应当遵循下列原则：
（一）坚持国有资产属于国家所有，维护国家整体利益；
（二）坚持中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，尊重地方国资委的出资人代表权益，鼓励地方国资委探索国有资产监管和运营的有效形式；
（三）坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，依法履行指导和监督职能，完善指导和监督方式；
（四）坚持国有资产管理体制改革和国有企业改革的正确方向，维护国有资产安全，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。
第五条国务院国资委依法对下列地方国有资产监管工作进行指导、监督：
（一）国有资产管理体制改革；
（二）国有经济布局和结构调整；
（三）履行资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人职责；
（四）规范国有企业改革、企业国有产权转让以及上市公司国有股权管理；
（五）企业国有资产产权界定、产权登记、资产评估监督、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理；
（六）国有企业财务、审计、职工民主监督等内部制度建设；
（七）企业国有资产监管法制建设；
（八）其他需要指导和监督的事项。
第六条国务院国资委制定国有资产监管规章、制度，指导和规范地方国有资产监管工作。地方国资委应当根据国有资产监管法律、行政法规和规章、制度，结合本地实际情况，制定相应的实施办法。
第七条国务院国资委应当加强对地方国有资产监管工作的调查研究，适时组织工作交流和培训，总结推广国有资产监管经验，建立与地方国资委交流联系的信息网络，解释国有资产监管工作中的问题，提出国有资产监管工作指导建议。
第八条省级政府国资委制定的国有资产监管、国有企业改革、国有经济布局结构调整等方面的规范性文件，应当自公布之日起30日内由省级政府国资委法制工作机构统一抄报国务院国资委法制工作机构。
第九条国务院国资委对地方贯彻实施国有资产监管政策法规的具体情况进行监督检查，及时督查纠正国有资产监管中的违法违规行为。
第十条国务院国资委对举报地方国有企业违规进行改制、国有产权转让等致使国有资产流失的案件，应当督促省级政府国资委调查处理。
省级政府国资委对国务院国资委督促查处的违法违纪案件，应当认真调查处理，或者责成下级政府国资委调查处理，并将处理结果及时反馈国务院国资委。
第十一条省级政府国资委应当以报告或者统计报表等形式将履行出资人职责的企业名单、本地区企业汇总国有资产统计报告、所出资企业汇总月度及年度财务报告以及其他重大事项及时报告国务院国资委。
第十二条国务院国资委指导和监督地方国有资产监管工作，应当严格依照国有资产监管法律、行政法规及规章、制度规定的有关工作程序进行。
第十三条国务院国资委对地方国有资产监管工作进行指导和监督，应当充分征求地方国资委的意见和建议，不得干预地方国资委依法履行职责。
地方国资委应当严格遵守国有资产监管法律、行政法规及规章、制度，依法接受并配合国务院国资委的指导和监督。
第十四条国务院国资委相关责任人员违反本办法规定的，国务院国资委应当责令其改正；情节严重的，依法给予行政处分。
第十五条地方国资委违反有关法律、行政法规及本办法规定的，国务院国资委应当依法责令其改正；情节严重的，予以通报批评，并向地方政府通报有关情况，依法提出处理建议。
第十六条地方国资委可以参照本办法，制定本地区国有资产监管工作指导监督实施办法。
第十七条本办法由国务院国资委负责解释。
第十八条本办法自2006年5月7日起施行。
国务院国资委负责人就《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》答记者问
国务院国资委日前公布了《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》（以下简称《办法》），国务院国资委负责人就《办法》出台的有关情况回答了记者提问。
1、问：如何充分认识《办法》出台的重要意义？
答：首先，加强地方国有资产监管工作指导监督，是贯彻十六大精神、落实国家所有权的重要体现。党的十六大明确指出，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，应当在坚持国有资产属于国家所有的前提下进行。总理在十六届二中全会上强调指出，地方国有资产管理体制改革要按照中央的统一部署，自上而下，有序推进，要按照中央的精神加以规范。国务院的《企业国有资产监督管理暂行条例》明确规定，上级国资委依法对下级政府的国有资产监管工作进行指导和监督。
其次，加强地方国有资产监管工作指导监督，是坚持正确的改革方向、保证国资监管政策法规有效实施的重要措施。目前地方国有企业改革、国有产权转让和国有经济布局结构调整等工作的力度都在不断加大，国有资产管理和国有企业改革取得了积极成效。但同时也存在一些问题，主要是有的地区国资监管的政策法规没有得到完全充分的贯彻执行，有的地方国资委在依法履行出资人职责方面存在需要进一步规范的问题。因此，急需加强指导监督和督促落实工作，确保改革的正确方向和国资监管政策法规的真正落实。
同时，加强地方国有资产监管工作指导监督，也是建立上下协调的国资监管体系、进一步深化国有资产管理体制改革的重要内容。目前省级政府国资委已普遍设立，地市级政府国资委也基本组建完成，国有资产监管组织体系初步形成。在此基础上，依法理顺并规范上级国资委与下级国资委之间的指导监督关系，既是进一步深化国有资产管理体制改革的重要内容，也有利于保障国有资产监管工作规范有序进行，有利于发挥地方国资委的积极性。
2、问：《办法》确立了什么样的指导监督工作体系？
答：《办法》所确立的指导监督工作体系分为两个层次：一是国务院国资委与地方各级国资委之间的指导监督。国务院国资委根据法律、行政法规和国务院授权，对地方国有资产监管工作进行统一指导和监督。指导监督的主要方式是制定和督促执行国资监管规则，这些规则对地方各级国资委具有普遍指导规范效力。二是地方上下级国资委之间的指导监督。省级政府国资委和地市级政府国资委对下级政府国有资产监管工作进行指导和监督。
需要说明的是，本办法虽然主要内容是规范国务院国资委对地方国有资产监管工作的指导和监督，原则规定同样也适用于地方上下级国资委之间的指导监督，各地可参照本办法，根据实际情况制定本地区的实施办法。
3、问：应当着重对地方哪些工作进行指导和监督？
答：指导监督的范围主要是两方面：一是国有资产监管，二是国企改革及国有经济布局结构调整。具体来讲，包括国有资产管理体制改革，国有经济布局和结构调整，履行资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人职责，规范国有企业改革、企业国有产权转让以及上市公司国有股权管理，企业国有资产产权界定、产权登记、资产评估监督、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理，国有企业财务、审计、职工民主监督等内部制度建设，企业国有资产监管法制建设，等等。这些工作有的侧重于指导、有的侧重于监督，最终目的都是为了保证国有资产监管工作上下联动、政令畅通，依法规范有序进行。
4、问：指导和监督主要采取哪些具体方式？
答：指导国有资产监管工作主要是通过立法等方式进行。国务院国资委制定国有资产监管规章、制度，指导和规范地方国有资产监管工作。地方国资委应当根据国有资产监管法律、行政法规和规章、制度，结合本地实际情况，制定相应的实施办法。在具体业务指导方面，国务院国资委主要是加强对地方国有资产监管工作的调查研究，适时组织业务交流和培训，总结推广国有资产监管工作经验，建立与地方国资委交流联系的信息网络，解释国有资产监管工作中的疑难问题，提出国有资产监管工作指导建议等。
《办法》确立了四种监督制度：一是规范性文件的抄报。即省级政府国资委制定的重要规范性文件，应当在规定期限内抄报国务院国资委。二是法规实施的督查，即国务院国资委对地方贯彻实施国有资产监管政策法规的具体情况进行监督检查。三是举报案件的查处，即国务院国资委对举报地方国有企业违规进行改制、国有产权转让等致使国有资产流失的案件，应当督促省级政府国资委组织调查处理。四是重大事项的报告，即省级政府国资委应当将履行出资人职责的企业名单、本地区企业汇总国有资产统计报告、所出资企业汇总月度及年度财务报告以及其他重大事项及时报告国务院国资委。
关键词：行政事业单位；国有资产；监督管理；可行性方案
行政事业单位在管控社会事务、配置公有资源和履行社会职能时消耗了很多公有资源，形成了数量可观的无形资产和有形资产。尤其是在依赖财政拨款的卫生、教育、文化和科技等非生产的带有服务特点的行政部门，如何使这些部门的资产增值，保证资产更好的服务于社会，是我国行政事业单位的重点改革方向。
一、我国行政事业单位国有资产的监督管理问题研究
行政事业机构国有资产主要来源于国有资产收益，其资产使用特点表现为保证社会事业的顺利开展和维护公共服务秩序等带有服务特色的资产活动过程。因长期以来，行政事业组织不直接参与生产和营销活动，组织工作重点集中在消耗与分配社会资源方面，因此，国有资产也就存在监督管理不力和分配不公等问题。
第一，因行政事业组织管理体制存在缺陷，使得行政事业组织在监督和管理国有资产时不能明确产权关系。个别政府人员甚至认为，其组织并不代表国家，在使用国有资产时不受使用权的限制，将国有资产当做组织的私有财产，致使组织内公物私用现象十分严重，导致组织从本部利益为出发点配置国有资产使用方式。第二，浪费消耗现象十分严重，降低了国有资产使用效率。行政事业单位通常都有较大的资金自由使用权，组织可以根据职能需求配置国有资产，在资产核算方面轻预算、重支付的现象较为普遍，某些组织因领导变动或业务水平有限造成组织坏账和呆账行为频出。第三，组织内部缺乏有效管理国有资产的手段，组织内部国有资产监督管理工作分属不同机构，没有统一有效的资产使用和配置准则，组织业绩考核对国有资产的保值增值要求不够明确，使得组织负责人只重视购进国有资产，而不重视监督管理国有资产，最终导致组织国有资产出现损坏和流失现象。
二、行政事业单位监督管理国有资产的主要方法研究
我国行政事业单位国有资产普遍存在的问题主要与行政事业单位国有资产的管理意识、监管体制和管理方法等方面有关，因此，笔者认为要想解决国有资产管控问题，就必须应做好三方面工作，切实提高组织监管国有资产的力度。
1. 明确组织监督国有资产的管理目标
行政事业单位在配置国有资产时，其主要任务就是为社会提供务实的服务和公共产品，因此，行政事业单位在监督管理国有资产时，首先应明确定位监管目标，实现社会效益与公平效益服务目标，促使公益事业的发展。制定该发展目标可以有效解决以利益群体为中心的国有资产监管问题，推进我国行政事业单位国有资产的规范化管理，使组织形成一套进入管控、使用管控和收益管控的资产管理方案，例如：实现资产信息体制，确定资产使用审批的程序等。
2. 加强组织与国有资产管理单位的沟通和交流
行政事业单位管理国有资产的趋势是使监管工作倾向于购进端，在近年来我国政府机构在改革中愈加明确了有关制度，并总结了一些资产管控经验，其中最主要的一条经验就是实现行政事业单位与国有资产监管部门的信息交流与沟通，实现了组织管理国有资产的同步监管体系。由于互联网技术的不断成熟，组织在购进国有资产时，资产使用情况会通过互联网传递到资产监管部门，并且资产使用组织还会与资产监管组织进行实时的信息联动，这样就有利于资产监管组织管控国有资产，促使行政事业单位加强资产管控力度，预防各种违规使用资产的问题发生，同时，也可以使资产监管组织更加及时的纠正违规使用资产的行为，控制大范围和大规模资产流失问题的出现。
3. 制定微观与宏观结合的全新监管制度
近年来组织管理国有资产的趋势由监管使用过程向购进端倾斜，同时政府监管制度的改革过程愈加清晰，明确了制度管理内容与管理目标，使资产管理制度更具约束力与管控力，满足了资金管理需求。但是，就管理效果而言，我国行政事业单位的国有资产管理制度仍有很多不尽人意之处，所以，在制定管理制度，明确管理目标的同时，组织还应建立相应的监督措施，保证制度运行的有效性。
3.1内部监督
组织应建立完善的内部监督体制，体制的制定应满足单位内部各职能机构的需求。财务单位应强化财经纪律执行的监督力度，应确定财务人员监督管理的职责，对组织内的任何经济业务都应加大管控力度。资产管控部门应加强国有资产使用管理水平，做好单位资产验收与购置工作，做好单位资产账目表，清查日常监督工作，审计单位应以资产保值为工作方向，保证资产安全与完整，坚持做到重大投资必审和干部退休必审。监察单位应强化党纪教育力度，改变当前国有资产管理中偏重事后监察的现状，强化事前防范与事中监控力度。
3.2外部监督
行政事业单位国有资产分布于政府各职能机构，因此，保证资产的完整性与安全性不仅是经济管控问题，同时也是政治管控问题，其关系着政府与党的威信和形象，也关系着国家安全和社会稳定。所以，必须强化国有资产外部监督力度。
第一，人大应建立资产监督体系，采取监督的主要方式有：批准、审查国有资产预算和调整内容，并对审查结果进行决议；组织调查特定或重大的国有资产管控问题；按照相关法规内容对组织监督问题进行质询；听取财务单位资产管控汇报。第二，国家财政单位应开展监管工作，财政单位主要监管职能与监管行为包括：监督预算约束、监督资产评估、监督资产处置、监督资产配置、监督资产非转经、监督资产收益和绩效评价情况等，监督预算约束指的是财政和相关主管机构应对国有资产进行单独编制和预算，国有资产监管机构应建立资产执行与决算体系，对预算约束进行监督。监督资产评估指的是国家财政组织应按照分级管理、统一领导的原则管理国有资产。财政组织应对资产评估单位的资格进行管控，并对评估过程进行实时检查和监督。
总结
当前行政事业单位在改革过程中，强化对国有资产的管控力度十分重要，从组织职能为出发点，明确单位监管国有资产的目标，将切实的、可行性高的监管机制制定出来，强化单位监管国有资产的力度，是管理国有资产最有效的途径。
参考文献：
关键词:国有资产信息化监管平台
在市场经济条件下,如何对国有资产进行有效地监督和管理,一直以来都是阻碍国有企业发展、困扰市场经济体制完善的一个沉重而敏感的话题。近几年来,国资委根据其职责,出台了一系列加强国有资产监管的文件,各省、自治区、直辖市也相继建立了国资监管机构。至此,新的国有资产监督管理体制,即以“国家统一所有,分别行使产权,专门机构监管,授权委托营运”为基本宗旨,按“国资委—资产经营公司或授权集团公司(产权营运机构)—国有企业”三个层次构建的管理体制已经初步成形。
省级国有资产监督管理机制
目前,省级的国有资产监督管理委员会都已经建立,并已逐步展开了各项监管职能。图1是省国资委的工作机构设置图。
根据省国资委目前的机构设置以及职能安排,对国有资产进行监督管理的主要工作有以下几个方面:国有企业的清产核资工作,以真实反映企业的资产及财务状况,完善企业基础管理,为科学评价和规范考核企业经营绩效及国有资产保值增值提供依据。建立和完善国有资产保值增值指标体系,拟订考核标准,通过统计、稽核,对所监管企业国有资产的保值增值情况进行监管。建立企业负责人业绩考核指标体系,对监管企业的负责人进行业绩考核。国有企业重大事项管理,包括重大资产处置管理,企业重组管理、企业转制管理,破产兼并管理等。
监管工作存在的问题
(一)报表数据处理时的问题
监管企业的国有资本清产核资、企业财务年度决算、企业财务报表的统计上报这些工作当中有大量的数据、报表要进行传递、汇总、统计、分析、公布。从目前的手段来看,一方面监管企业要根据这几项工作的要求,从本企业的企业管理信息系统或财务管理信息系统当中把计算机数据人工地填制到省国资委下发的各类报表当中。即便采用了一些财务快报软件或者电子表格软件定义的空白报表,由于缺乏与企业运行的企业管理软件或财务软件之间有效数据采掘、转换接口,使得报表的填制工作主要还是人工完成。
省国资委对各监管企业上报的报表数据进行处理时,也存在以下几个问题:监管企业上报的报表由于采用人工填制,因此在计算机报表当中会有许多不规范的情况存在,需要花费时间进行核对检查。将监管企业上报的报表进行汇总、统计,即便采用一些电子表格软件,也会耗费大量时间,并且容易产生差错。各种上报数据经过汇总以后的各类国有资本及经营成果的信息,不能有效地在国资委各职能部门之间实现共享,各个监管工作当中所需要的大量数据、信息会出现重复上报统计、各种口径的数据信息不一致等问题。各种需要向社会公布的国有资产数据无法快速地通过政务网站对外公布。
(二)国资委内部间的协同问题
国资委内部各部门的监管工作,在国有企业和国有资本的经营、重大事项、业绩等信息的收集、处理上,尚不能有效地协同。各个职能部门出于根据自身工作的需要,如经营业绩考核、财务监督、企业负责人管理等,从监管企业收集、上报、汇总各类数据和信息,各部门之间的数据信息不能有效共享,各项监管工作没有按照监管目标进行有效的流程设计,造成监管工作的效率较低。
(三)对国有企业的财务监控滞后
对监管企业的财务监控,是国资委落实“管资产、管人、管事”三者相结合,依法履行出资人职责,防止国有资产流失,实现国有资产保值增值的重要工作。
向监管企业派出监事,以财务监督为核心,对企业资产运营情况、财务会计活动进行监督,防止国有资产流失、实现国有资产的保值增值。但目前这一手段,无论是中央企业,还是地方国有企业的实施当中,都会直接影响监督的效率。
通过对监管企业的财务和经营材料,主要是年终的各类报表进行分析汇总,对企业年度财务决算委托会计师事务所进行审计监督等等。这一类监督最大的特点是静态监督、事后监督,具有明显的滞后性。
国资委信息化监管平台的构建
信息技术的广泛应用,为解决省国资委在现有监管机制下如何提高监管效率,防止国有资产流失,实现国有资产保值增值提供了新的思路和途径。基于网络和大型数据库技术的管理信息系统(MIS,ManagementInformationSystem)设计、开发、构建的模型、方法、技术,对于构建国有资产监管信息系统也具有重要的参考意义。
(一)省级国有资产监督管理信息化平台的总体框架
如图2所示,从系统的架构上看,省级国有资产监管信息化平台的总体框架可以划分为三层:
1.最顶层为运行在国资委的国有资产监督管理系统,这是整个平台的主体,涵盖了平台的主要功能(具体的功能结构见图3)。
2.最底层为国资委所监管企业,它既是系统的监管对象,又是系统监管功能的数据来源。目前各个集团企业信息化应用的水平各有高低,企业信息化管理的层次、阶段也各不相同,应用的具体管理软件更是品种繁多。这些在企业当中运转的管理系统,是国有资产监管系统重要的数据源。透过企业的财务管理软件,可以获得各种会计及财务数据;通过企业的业务管理系统,可以获得国有资产运营数据。但是目前在各个企业运行的企业管理或财务管理软件各不相同,又缺乏统一标准的数据接口,因此要获得这些数据,并转换到国有资产监督管理系统当中来使用,还需要一个功能模块来支持,即中间层的“数据采集、挖掘、转换系统”。
3.中间层为“数据采集、挖掘、转换系统”,它的功能和运作如图3。
(二)国有资产监督管理平台的功能结构
国有资产监督管理平台的功能结构,如图4所示。国有资产监督管理平台由两部分构成:
1.国有资产监督管理功能模块。国有企业清产核资及基础数据登记:通过对监管企业的清产核资工作,以及所属企业基础数据的上报,实现对国有资产的登记管理功能,并汇总生成“国有资产基础数据”;国有企业财务监督管理:按照国有资产的监管“坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏”的原则,在确保企业依法开展财务活动应当享受的各项财务自不受干扰的同时,通过对企业财务活动实施有效监督,规范财务行为,加强财务管理,提高经济效益。它是对国资委委派的财务总监、独立监事所从事的财务监督工作的有益补充。国资监管部门可以依法通过该监督平台,利用财务预警机制对企业资金运作各个环节进行动态的监督,另外也可以获得企业营运过程当中的财务账目、凭证、相关资料以及监管工作所需要各种财务报表。该系统从监管企业获取的各类会计、财务信息成为“国有资产监督管理信息库”的重要部分。
企业负责人经营业绩考核:按照《企业国有资产监督管理暂行条例》的要求,以建立企业负责人的选用机制和激励约束机制为管理目标,实现了对企业负责人经营业绩考核以及管理的信息化。国资委依据年度或任期内经审计并经审核的企业财务决算报告和经审查的经营业绩数据,结合企业负责人年度或任期内监事会对其任期评价意见,对企业负责人年度或任期经营业绩考核目标的完成情况进行综合考核,形成企业负责人年度或任期经营业绩考核与奖惩意见。该模块所需的财务报告及各类统计数字可从信息库当中读取,同时产生的企业负责人信息和经营业绩、奖惩信息同时也流入“国有资产监督管理信息库”。
国有资产重大事项管理:它是针对监管企业产权制度改革、重大资产处置、企业破产兼并等国有企业重大事项进行监督管理的模块。国有资产监督管理机构利用这一系统实现对国有企业、国有控股企业重大事项的管理,通过对事项处理的批转、相关文档的存取以及重要数据的处理实现国资委内部各部门协同管理的信息化。
2.国有资产监督管理信息库。信息库是国有资产监督管理系统的数据仓库,包括:
国有企业基础数据及国有资产登记汇总信息,这部分信息主要通过对监管企业的清产核资以及基础数据的上报汇总得到。国有企业会计、财务信息,这部分信息由财务监督平台,从监管企业的管理系统当中采集转换得到。企业负责人经营业绩考核信息,经营业绩考核系统根据企业的财务信息,对企业负责人年度或任期业绩进行考核以后产生。国有资产重大事项信息,是重大事项处理过程当中处理和存储的各种信息。
以上几个部分的信息,共同组成了国有资产监督管理信息库的主要部分。在各个功能模块运转时,可以按照“数出同源”的原则,共享使用工作过程当中所需要的各种信息。同时在这个信息库的基础上,系统还将提供以下两个辅助功能:通过信息系统,将一些可以公开的国有企业、国有资产的信息到国资委的政务网站,以增加国资监管工作的透明度和公开性。通过建立与相关社会中介机构的数据接口,如会计师事务所、资产评估事务所等,及时地提供和获取各种国有企业财务决算审计、国有资产价值评估方面的信息。
通过在省一级国资委构建以计算机网络技术和数据库技术为基础的信息化平台,可以在以下几个方面切实提高国有资产监管的效率,真正实现国有资产保值增值。国有资产信息监管平台,可以有效地对监管企业的生产经营、财务状况实现动态地、实时地监控,解决静态监控、事后监控方式下存在的监管效应滞后,监管乏力的问题。国资委内部各个职能部门,各项工作之间可以有效地在各监管流程上实现监管信息的共享,切实提高国资委的监管工作效率。可以通过这一平台,高效地从所监管企业的管理、财务系统当中获取各种生产经营、财务会计数据,并通过数据转换功能,直接进入国有资产监管信息库。这有助于准确地掌握监管企业国有资产的实际情况,同时也极大地提高监管工作的效率。
参考文献:
1.郭国荣,黄江宁.国有资产管理体制改革的制度设计和政策走向.宏观经济研究,2004
2.段国旭,张坤.中西方国资经营管理模式的比较与启示.国有资产管理,2004
关键词：烟草行业 国有资产 管理思考
2012年是中国烟草总公司成立30周年，也是烟草行业管理体制改革30周年。在改革的过程中，加强国有资产管理，建立科学的使用机制和监管机制，解决管理工作中存在的各种问题，确保烟草行业国有资产的保值增值，成为需要重视和亟待解决的问题。
1.烟草行业国有资产管理体制的变革
1982年，中国烟草总公司成立。采用行政管理的手段将各省已有的卷烟工业企业和烟草公司收归上划，财政隶属关系发生了改变，但总公司对下属企业的管理是依照《烟草专卖法》行使行政管理职权，没有真正意义上的资产关系。
2005年，国务院下发了有关烟草行业资产管理体制改革的文件。文件明确指出，中国烟草总公司依法对所属企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值责任，理顺了烟草行业国有资产管理体制。烟草行业通过建立母子公司体制，分级授权来明确保值增值的责任。总公司作为母公司依法享有资产所有权，负有经营监督管理职责，承担出资人对国有资产保值增值的责任；子公司依法享有企业法人财产权，负有生产经营管理的职责，承担资产保值增值的责任。商业企业建立了总公司、省公司、地市级公司三级母子公司体制，逐步建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，实现了烟草企业从自我发展到融入全局、总公司从一个牌子到总揽全局的改革需要。
2.加强烟草行业国有资产管理的必要性
2.1加强国有资产管理，是坚持“两个至上”的根本体现
据有关统计资料显示，到2011年底，烟草行业总资产超过万亿元。因此，加强烟草行业国有资产监管，保证国有资产安全，实现资产良性营运与保值增值，就是贯彻国家利益至上精神的根本体现，是烟草行业发展取得巨大成就的一条基本经验。
2.2加强国有资产管理，是强化内部监管的需要
近年来，烟草行业不断加强企业内部监管力度，通过健立和完善国有资产监督管理规章制度，建立规范有效的国有资产经营管理形式和保值增值措施，构建“权责明确，管理规范，监管有力”的国有资产监管机制，对企业规范权力运行、强化内部监管、打造阳光烟草起到了有力的推动作用。
2.3加强国有资产管理，是提升资产运营质量的保障
资产运营质量的好坏一定程度上决定了企业的经营能力。烟草行业近年来通过各种手段规范企业投资、生产、经营等行为，建立健全国有资产管理规章制度，保障国有资产运营质量，避免和减少资产运营风险，使企业积累逐步扩大，为行业的持续健康发展奠定了坚实的基础。
3.烟草行业国有资产管理存在的问题
随着烟草行业的不断发展，资产规模越来越大，资产管理能力相对滞后于行业发展的速度，资产管理过程中存在着一些不规范现象，致使会计信息不能真实反映企业的经营状况，主要体现在以下几个方面：
3.1思想认识不足，管理意识淡薄
一是一些单位领导对国有资产管理重要性认识不足，存在着重钱轻物的思想和重购置轻管理、重使用轻保养的倾向；二是存在本位主义观念，不少单位、部门把对国有资产的“占有、使用”视为“本单位、部门所有”，随意处置，缺乏大局意识；三是部分单位和人员在资产管理上缺乏主人翁责任感，使用资产不爱惜，管理意识淡薄、管理方式粗放。
3.2管理手段落后，管理质量不高
目前烟草行业统一的国有资产管理信息系统正处于试点运行阶段，未全面推行。各省、市对国有资产管理的信息化应用水平有高有低，所应用的具体管理软件也是五花八门，未能实现与财务NC系统的有效对接，造成实物管理部门与财务部门管理数据脱节，购置资产时会出现财务部门已入账而实物部门未入账，处置、调配资产时会出现实物部门已入账而财务部门未入账的现象，从而造成账实不符、资产管理数据失真。
3.3产权关系不清，使用效率低下
有些单位产权意识不高，取得资产后，未按规定及时办理相关权证；也有个别单位在未取得土地使用证的情况下先期开工建设，待办理权证时因基建等各项资料不全、不合规而出现难以办理或滞纳金数额巨大等情形，给企业带来额外损失。
在“重购置、轻管理”思想影响下，不可避免地出现国有资产使用效率低下问题。造成部分资产闲置或低价出租、对一些尚能正常使用的资产提前更新，部分设备购置后很快不能适应工作需要或面临更新换代，造成资产浪费。
4.烟草行业国有资产管理的目标
结合烟草行业实际，国有资产管理的目标是：按照现代产权制度和现代企业制度要求，建立产权清晰、配置均衡、使用高效、处置规范、监管有力的国有资产管理体制。
①产权清晰。在“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制下，总公司依法对所属工商企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值责任。通过人事任免权、收益分配权、重大事项决定权的具体落实，对烟草行业国有资产实施有效的经营管理。
②配置均衡。即明确资产配置原则，设立资产配置标准，严肃资产配置审批程序，并使资产配置与预算管理和项目管理相结合，彻底改变现行资产配置中预算不细化、标准不统一，以及因资产无法调剂使用导致资产重复配置和闲置浪费并存的现状。
③使用高效。实行资产分类归口管理，建立健全维修保养制度，保障正常运营，提高资产使用效率和使用效益，降低资产运行成本。
④处置规范。建立和完善国有资产管理规章制度，规范资产转让、报废等处置程序和审批权限，实现公开、公平、规范、透明处置。
⑤监管有力。建立多层次的国有资产管理责任追究制度，实行国有资产管理全过程日常监控和内审制度，健全各级审计部门对同级单位国有资产管理和使用情况的审查与核实制度，切实保障国有资产安全、完整。
5.加强烟草行业国有资产管理的措施
加强行业国有资产管理的措施主要有以下几个方面：
一是建立科学合理的资产形成机制。要制定国有资产配置标准，实物归口管理部门于每年初编制购置计划，报同级计划、财务等部门进行审核；要将资产配置严格纳入预算管理，防止资产购置的随意性；要建立国有资产调剂使用机制，充分发挥归口管理部门集中管理国有资产的优势，有效盘活闲置和未充分利用的资产，提高资产使用效率。
二是建立高效节约的资产使用机制。实物管理部门、财务部门要建立规范化国有资产管理台账，记录实物资产的总量、分布情况，以及资产变动情况，每年定期进行实地盘点，及时掌握资产使用状况，提出相应的养护及处置建议。资产使用部门做好日常维护保养，确保运转正常。
三是建立公正透明的资产处置机制。各级企业都要依据上级有关国有资产管理规章制度，制定符合本单位实际情况的具体管理制度，形成包括提报资产处置预案、制定资产处置标准和处置程序、资产内部转移流程等一系列资产处置规定，严格按权限做好资产的评估、处置及备案工作，有效防止资产流失，实现资产效益最大化。
关键词：国有资产；管理利用；县域经济发展
随着社会经济的不断发展和公共财政改革的不断深入，城口县国有资产的规模也在不断扩大。根据城口县2010年度决算情况等资料显示，截止2010年12月31日，城口县国有资产总量达8.94亿元。如何用好用活这些国有资产，确保它们的保值增值，充分发挥国有资产的最大效益，使它们能够更好地服务于地方经济，增强地方发展活力，是我们在当前国有资产管理工作中必须面对的问题。
一、城口县国有资产存量及分布情况
2010年度决算数据等资料显示，截止2010年12月31日，城口县国有资产总量达8.94亿元，其中：行政单位国有资产1.52亿元，占总量的17％；事业单位国有资产2.77亿元，占总量的31％；企业国有资产4.65亿元，占总量的52％。从历年数据和各项资产所占比例来看，城口县行政单位国有资产总量呈稳中有升的良好态势，为各行政单位开展公务活动、履行行政职能提供了坚实的物质基础；事业单位国有资产在城口县国有资产中所占比例较大，主要是文化、教育、卫生三项事业近年来得到各级领导的高度重视，特别是对“双基普实”等基础设施建设的投入力度加大，三项事业中房屋建筑物、各类办公用具及专业设备的配备日趋完善，因此，文教卫三项事业资产总量增幅较大，为城口县的群众文化生活、基础教育、卫生医疗等事业的长足发展夯实了基础；企业国有资产在城口县的国有资产总量中所占比例最大，现有资产主要集中在鹏欣公司、蓬源发电公司和供水公司，一些小型工业企业因为管理运行机制的落后而导致生产效益低下，逐渐被市场淘汰，只能通过破产、资产重组、整体转让等手段退出了市场竞争。
二、当前城口县国有资产管理工作中存在的问题
1 行政事业单位国有资产管理中存在的问题。由于以往的国有资产管理规章制度不完善，国有资产管理体制未理顺等历史原因，城口县的行政事业单位国有资产管理中主要存在以下一些问题：一是管理制度不健全、固定资产使用率低。行政事业单位的实物资产如车辆、办公用房的配置没有制定统一的定额标准，或未严格执行；部分单位财务部门不设置固定资产明细账，使用部门不设置台账，造成固定资产账实脱节、账账不符、账实不符，会计信息严重失真；部分单位内部固定资产的登记、领用、保管、报废手续不健全；加上历史、体制等原因，造成单位之间资产配置不均衡、账外资产数量大的问题比较突出。二是预算管理与资产管理不衔接，单位之间资产配置苦乐不均。三是部分固定资产由非经营性转为经营性资产，被使用单位无偿占有，造成国有资产收益流失。
2 企业国有资产管理中存在的问题。城口县企业国有资产总量为4.65亿元，企业国有资产主要集中在鹏欣公司、蓬源发电公司和供水公司，其资产主要用于为中小企业融资担保和为群众生活提供基本的公共服务。因职工人数过多，财务负担过重等历史包袱近年来国有企业效益不佳。
3 资源性国有资产管理方面存在的问题。资源性国有资产包括水利、煤炭、有色金属、国土资源、农业、旅游、林业、环保、城市规划等。城口县资源性国有资产一直由各主管部门分散行使管理职责，由于管理体制不健全，管理方式不科学等因素，一方面，部门之间职能交叉重叠，政出多门，缺乏统一规划和协调。另一方面，资源性国有资产管理的所有权、行政权和经营权混乱，以行政权、经营权代替所有权管理的现象较为严重。国有资产管理部门对资源性国有资产总量不清、管理不明、监管存在缺位现象，主要是因为相关监管体制和监管方式还处于探索阶段，规范管理也缺少相应政策支撑。
三、强化国有资产管理与利用，促进地方经济发展
1 按照科学发展观要求建立健全国有资产监管体系。国有资产监管应当全面完善发展。国有资产监管全面发展是贯彻落实科学发展观的内在要求。目前，城口县国有资产监管体系不断深化，对全县国有资产的监管力度不断增强。为进一步规范国有资产管理，我们还应该做好以下几项工作：(1)对行政事业单位国有资产进行分类管理。对行政事业单位中非经营性国有资产，严格按照《城口县行政单位国有资产管理暂行办法》、《城口县事业单位国有资产管理暂行办法》进行规范化管理，切实做到配置有序、管理有方、处置有法、节约效能。在实践中不断探索，逐步建立健全适合城口县的行政事业单位总额控制规模、单位资产定额标准。积极参与公共财政改革，不断完善资产管理与预算管理、资产管理与财务管理、资产管理与实物管理的结合，全面提升资产管理水平。针对行政事业单位中的经营性资产，我们将进行全面的清理收归，由政府授权鹏欣公司进行经营管理。鹏欣公司通过投资、控股、参股方式从事资本经营和产权运作，开展以政府资源为背景的直接或间接筹资和融资，主要用于解决政府性基础设施建设项目的资金需求。(2)加大对企业国有资产监管力度。城口县以前在企业国有资产领域监管机制不太健全，存在一定程度的国有资产流失现象。为维护企业国有资产的安全完整，确保国有资产的保值增值，以后要逐步建立健全与监管企业相适应的业绩考核和薪酬分配制度、与监管资本相吻合的各项基础管理制度、与党管干部原则和市场化选聘相结合的选人用人制度，以及与监管工作相一致的外部监事会制度。(3)积极探索对资源性国有资产的监督管理。资源性国有资产是直接的生产要素，它构成资源性产品价值的主要部分，具有交换价值，应当纳入商品经济的轨道。国有资源作为资源性产品的原材料本身具有价值，同勘探费用、开采费用和运营费用一样，应当计入资源性产品的成本，为所有者带来收益。资源性国有资产的所有权属于国家，任何开采运营国有资源的单位，其经营收入中都包含着国家以资源作为资本投入所形成的资本收益。随着条件成熟和政府授权，国资监管机构可在涉及资源性国有资产的更大范围更广领域进行探索，并逐步建立健全与经济体制相适应的国有资产管理体制，使资源性国有资产监管和运营得到全面完善发展。
2 按照资本运作化要求，做大做实做强投融资平台。为做大做强城口县的投融资平台，县上专门成立了重庆市鹏欣国有资产投资经营有限责任公司。具体负责授权经营行政事业单位经营性房产和地产；国有企业改制后形成的国有资产(企业国有股权等)和经政府批准的其他国有资产。对国有资产收益按照出资人要求，实行滚动投入或上缴财政。以使其充分发挥投融资功能，为城口县各项事业发展和中小企业发展提供雄厚的资金保障，为县域经济的不断发展提供资金支撑。
关键词：国有产权管理;国有资产流失;产权管理
党的十六届三中全会提出“产权是所有制的核心和主要内容”。产权系指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权、收益权和处分权等。在市场经济条件下，产权属性主要表现在三个方面：产权具有经济实体性、产权具有可分离性和产权流动具有独立性。
一、当前企业国有资产产权管理的现状
我国国有企业改革发展的主要大体经历了三个阶段，即：扩大经营自阶段，制度创新和结构调整阶段，以及以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展阶段。十六大以来，我们不断推进以中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制改革。其中，国有企业产权管理是国有资产管理体制的核心内容，是实施国有资产监管制度的重要环节。随着国有产权多元化改制及上市步伐的加大加快，我们在国有产权治理结构中进一步明确国有产权形态，依照国家相关法律法规，理顺企业产权关系，建立“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”现代产权制度是非常迫切的。
二、现阶段国有产权管理存在的问题
1.国有企业产权管理意识薄弱。由于改革开放的深入和市场经济的发展，人们对国有资产产权管理概念理解上的模糊，加上国有产权管理法制的不健全，就造成对国有产权管理意识的淡薄。部分国有企业人员觉得因为是国家的资产，不关己利，就放之任之，国有资产闲置、废弃、或是为谋个人利益未经正规程序转让，最终都导致国有资产大量流失，使国家人民财产遭受严重的损失。
2.未按规定进行国有资产产权登记，产权界定模糊。根据《企业国有资产产权登记管理办法》规定，国有企业、国有独资公司、持有国家股权的单位以及以其他形式占有国有资产的企业应按规定向国有资产管理部门办理国有产权登记。国有资产产权登记管理是健全国有资产基础管理制度、规范国有资产合理流动、防止国有资产流失的重要手段。一般来说，企业产权登记的流程是由大型国有集团公司完成。在办理产权登记过程中，容易出现国有资产产权登记的范围界定模糊。主要表现在：
(1)未将非持续经营企业纳入产权登记范围。由于部分大型集团公司是政府在实施政企分开过程中形成的集团公司，政府将原由政府管理的企业，按行业划分成立大型的集团公司，即将原由政府代表出资者的各类企业性质的企业划由这类集团公司管理，故存在部分企业因政策、产权权属、生产经营亏损等原因成为非持续经营企业而未纳入产权登记管理范围。
(2)部分境外国有企业未办理产权登记。目前，我国境外国有企业暂按《境外国有资产产权登记管理暂行办法》进行产权登记。但产权管理不到位、未严格按照规定进行国有产权登记，使得境外国有企业产权界定不清晰，造成我国境外国有资产严重流失。
3.国有资产产权转让交易流程不合规。根据《企业国有产权转让管理暂行办法》规定，企业国有产权在转让时，转让方应当应按照内部决策程序进行审议，并在清产核资和财务审计的基础上，委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据。由于国家有关产权转让交易案例较少以及内部控制人的影响，常常会造成国有产权交易信息不对称、监管机构执法手段弱化等问题，从而导致国有产权评估值不能公允反映其市场价值，造成国有资产的流失。
三、如何加强国有产权管理，防止国有资产流失
1.加强国有资产产权登记管理工作。国有资产产权登记的主要作用是依法确认国有资产权属关系，企业通过产权登记取得的国有资产产权登记表证是确认企业产权归属的法律凭证。
2.加强国有资产评估工作，合理合规运用资产评估结果。国有资产评估是国有资产监管工作的基础，是维护国有资产合法权益，推动国有产权有序流转和防止国有资产流失的重要手段。要遵循“公开、公平、公正”的原则选聘具有相应资质的评估机构进行评估，并按照规定程序办理核准和备案手续。国有企业应加强对资产评估结果运用的管理，切实维护国有产权的合法权益。
3.规范国有资产产权交易环节。国有资产产权交易是在更大的范围内更好地促进产权的顺畅流转和资源整合，实现国有资产保值增值的重要手段。我们在促进国有资本合理流转过程中，为避免内部人控制，应将国有产权在依法设立的产权交易市场挂牌交易，从而客观反映国有产权的市场价值，防止国有资产流失。
四、对所属控股和参股企业国有产权管理工作
为了进一步加强国有企业对所出资的控股和参股企业日常产权管理工作，我们应当依照法律法规建立国有产权代表制度，明确控股和参股企业利润分配行为和管理程序,以维护所出资企业的权益。
事业单位国有资产在我国社会主义现代化建设中发挥着重要的作用，它是保证国家职能顺利发挥的物质基础。随着事业单位的不断发展，其国有资产的管理水平高低不一、参差不齐，有些地方国有资产的管理工作仍停留在旧体制上，已经不能适应事业单位发展和管理的需要。因此，如何加强事业单位国有资产的管理成为一个新的课题。
一、事业单位国有资产管理存在的问题
(一)缺乏理论研究与创新，思想认识不足
由于缺乏理论研究与创新，对思想认识以及工作思路而言，事业单位的国有资产管理在这方面还存在一定的差距。具体体现在以下几个方面：
1、对国有资产监管的重要性认识及重视程度均不足
目前，对国有资产的 “重有形资产、轻无形资产”、“重使用、轻监管”的现象仍在一些单位和部门明显存在。这些单位对国有资产监督管理工作重视程度不够，同时思想认识不够清晰。由此导致的后果是国有资产的闲置、损毁、丢失甚至流失，从而降低了国有资产的使用率及其保值增值效果。
2、事业单位缺乏对国有资产管理过程艰巨性的认识，无长期作战的思想准备
事业单位国有资产监管所面临的挑战为：在参与各种社会经济与市场竞争活动中，作为独立承担民事经济责任的主体，如何依据国有资产保值增值的要求，来评价各事业单位的市场活动与行为。这是一个复杂长期的过程，在这个过程中会出现各种的情况与问题，这就要求国有资产监管部门以长期作战的思想准备去面对及解决这个过程中出现的各种问题。因此对于事业单位国有资产监管部门而言，当务之急是综合考虑事业单位国有资产的规模、质量、结构、效益及管理等因素，做到服务功能以及监督职能均到位，从而充分体现监督的严肃性与管理的服务性，并将二者结合起来。
(二)宏观管理体制不完善，部门职能定位不明晰
面对总量不断增大、范围不断增多、流动性不断增强的事业单位资产，很多单位对此缺乏宏观、统一的监督管理体制框架，国有资产的出资人难以履行其职责，更有甚者有的单位并未设立国有资产监督管理机构，从而导致了监督管理职能的缺失。当事业单位进行体制改革和布局调整时，就会导致部分管理部门间的职能定位不明确而相互推诿扯皮。由此可见，仅靠各部门间的自觉性与道德修养，而缺乏对各职能部门对国家各种管理制度执行的监督，以及对国有资产保值增值情况的监督，这显然是不够的。这种情况不仅会导致国有资产严重流失，还将导致各部门间相互攀比、各自为政的现象，从而增加协调难度，降低工作效率。
(三)管理制度不健全，制度建设严重滞后
一些人受传统观念的影响，认为事业单位的国有资产并不产生经济效益。因此很多单位并未建立起真正意义上的国有资产监管制度，这些单位诸如建筑物、土地、无形资产等国有资产被无偿占用。尤其在经营性资产管理上，重组、改制、关停并转、产权转让、资产评估等方面又具有较大的随意性。“三产”经营管理人员无经营业绩考核指标，单位内部也未建立业绩考核体系，导致这些人员并没有激励约束机制来进行约束。在国家以及当地政府的要求下，有的单位虽然建立了部分管理制度，但各项制度受人为因素的影响未能真正贯彻执行，这种管理体制将会导致国有资产流失，危害单位的权益。
二、事业单位国有资产管理问题原因分析
事业单位国有资产的管理体制为：国家所有、政府监管，单位使用。而实际情况是，资产管理的相关部门对国有资产并未形成完善的管理系统，而且出现管理职责及效能缺失的现象。究其原因主要有以下几点： (一)管理部门的监管职能不够到位
在事业单位资产购置、使用、处置的全过程中，国资管理部门受力量不足等因素的影响，并未进行事前、事中以及事后的全过程监督。同时也未对单位购买、报损、报废、出售财产报批进行全程跟踪检查，不清楚单位的实有资产底数。
(二)事业单位内部控制制度不健全
事业单位未制定对包括固定、流动以及无形资产有效的内部管理制度。这些事业单位对购置、出租、出借、出售、报废财产等有很大的主动权，甚至有些单位尚未建立最起码的物品领取和归还制度。
(三)事业单位重钱轻物，未对实物资产进行有效管理
事业单位的资产大多数是属于非经营性资产，如主要为财政性资金形成的公共财产。这种资产的特点是：不计成本，无偿使用，不核算盈亏，这就导致了事业单位重钱轻物，未对实物资产进行有效管理的现象。
三、加强事业单位国有资产管理的对策
1.企业国有资产笼统为国家所有，国务院代表行使所有权，但是在中央和地方、政府部门与部门之间产权责任不清，缺乏责任约束，国有资产实质处于无人负责状态。
2.许多政府部门既承担公共管理职能，又承担部分国家所有权职能，政企（资）职责不分。这使政府部门很难给自己准确定位，既妨碍了政府正常行使公共权力，又将国有企业作为行使公共职能的工具，让企业承担社会职能，造成政企职责错位。
3.政府部门在企业之外以行政方式多头干预；不是经营国有资本，而是管理国有企业。这种所有权与经营权混为一谈的管理，造成了两个结果：一是行政干预的“越位”，抑制了企业市场活力，致使国有资产运作低效率；二是企业内所有者“缺位”，弱化了产权约束，所有者权益往往被侵蚀。
（二）改革国有资产管理体制应主要解决4个问题
1.落实国有资本的管理、监督和经营责任。国家由管企业转向管资本。建立责权明晰的国家所有权委托体制，形成对每一部分经营性国有资产可追溯产权责任的体制和机制。
2.国有经济布局和企业结构要进行有进有退的调整。政府从直接管理庞大的国有企业群，转变为控股重要企业和持有股份。国有资本由覆盖各行业、各领域，向国家必须控制的行业领域集中，减少国有资本涉足企业的数量。
3.政府设出资人机构，与公共管理职能部门分开，受政府委托集中统一行使国家所有权。行使公共权力的部门不再承担出资人职能，形成政企（资）分开的体制基础。
4.实行国家所有权与企业经营权分离。出资人机构受国家委托拥有股权，依《公司法》以股东方式行使出资人权利、履行出资人职责；企业拥有法人财产权，在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立的市场主体。出资人机构不越权干预。
概括地讲，改革国有资产管理体制的任务，是使国家由管企业逐步转向运营资本；政府设立出资人机构，集中统一地行使所有权，实现政企（资）分开，所有权与经营权分离；出资人机构对投资和拥有股份的企业拥有股权，按《公司法》以股东的方式行使权利、承担责任；包括国家投资和拥有股份的企业在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立的法人实体和市场主体；出资人机构以实现政府政策目标和国有资本保值增值对国家承担责任。
（三）建立适应市场经济的国有资产管理体制
国有资产管理是涉及国有制实现形式，国有资产的管理、运营、监督和公司治理等多方面相互关联又相互制约的体制和机制。改革国有资产管理体制，绝不是各级政府设立一个专门机构就可以解决的问题。国有资产管理主要涉及4个方面：
1.国有资产的公共管理。如国有资产的立法，国有产权的界定、会计制度、统计、稽核、评估，国有资本经营预算的确定和对国有资本运营的监督等。这属于国有资产的公共管理职能，应由公共管理部门管理，形成全国上下的管理系统。
2.国家所有权的委托。在政企分离、所有权与经营权分离情况下，“国家”行使所有权必须经过一系列的委托。按目前的管理体制，委托的链条是国家统一所有，中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责；中央和地方政府设立专司国有资产管理的部门——出资人机构；出资人机构控股重要企业，对部分大型企业和企业集团进行“授权经营”。在这一体系中，核心的问题是委托的有效性。
3.国有企业的公司制改制和公司治理。政企分开、所有权经营权分离的企业制度基础是公司制度。因此，国有企业必须进行公司制改制，建立有效的公司治理结构。在公司制度安排下，国家所有者由通过政府部门的行政干预“管”企业，转变为委托出资人机构以股东方式“履行出资人职责”；包括国家出资人在内的所有者通过股东会或产权交易市场保持对企业的最终控制权；企业拥有法人财产权，自主经营，成为独立的法人实体。以此实现在所有权与经营权分离情况下保障国家所有者权益。
4.对国有资本运营的监督。政府授权有关部门如财政部、审计署，对出资人机构进行审计监督；出资人机构对授权经营的机构进行审计监督。
（四）关于国有出资人机构
在要建立的国有资产管理体制中，缺位的是“代表国家履行出资人职责”的机构。按十六大要求设立国有资产管理机构，是建立国有资产管理体制的一个关键环节。
中央政府和省、市（地）政府分别设立的国有资产管理机构是受同级政府委托，代表国家履行出资人职责的专职机构——出资人机构。这个机构的设立解决了3个问题：一是这个机构明确的定位是“履行出资人职责”，并不是“管理国有企业”的职责。这就有利于从管企业向管资本转变，实现所有权与经营权分离。二是政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的部门分开，各自有明确的定位和行政目标。这就从组织上实现了政资分开，体制上实现了政企分开。三是出资人机构“管资产与管人、管事相结合”。对政府而言，出资人机构集中、统一地行使所有权，形成责权明晰的可追溯产权责任的主体；对企业而言，这就构造了排他性地行使国家所有权的“老板”。
出资人机构对受托运营国有资本，拥有占有、使用、处分、收益的权利；以产权为纽带，承担投资企业的改革和重组、优化国有资本布局和垄断性企业的改革重组责任。出资人机构对同级政府负责：实现政府政策目标，承担国有资产保值增值责任，接受政府的审计监督。
因此，出资人机构不是原政府各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段的简单合并。由对企业的行政管理转为履行出资人职责，出资人机构的职能和行使职能的方式、手段都必须有重大转变。
国有出资人职责概括地讲主要有：
1.通过编制和执行国有资本经营预算，对国有资本做有进有退的调整，保证重要国有及国有控股企业在某些重要行业关键领域的控制地位，提高国有资本投资回报。
2.推进投资的企业进行公司制改制，通过积极参与公司治理保障国有资本的权益。
3.会同财政部门制定财务会计制度，以资产收益和现金收入处理显形负债（不良债务）和隐性负债（对职工社会保障的历史欠帐）。
4.监督国有及国有控股企业财务报告的真实性。汇总国有及国有控股企业资产负债表，编制和监控监管资产的资产负债总表，从总体上改善资产负债结构，保持国有资本的安全性。
5.国有资产监管机构向本级政府报告监管工作、监管资产状况和其他重大事项，必要时应向公众披露。
6.国有资产监管部门接受同级财政和审计部门的监督。
（五）建立国有资产管理机构要与抓大放小、国有经济有进有退的调整结合
改革国有资产管理体制，必须与继续调整国有经济的布局和结构放在一起考虑。国有资产管理最重要的是国有产权委托有效性的问题。目前尚存国有企业约18万户，由过去从中央到地方成百上千个政府部门分别管理，现在集中于约300个国有资产管理机构“履行出资人职责”，会出现一系列问题。如果一个机构涉足的企业过多，就鞭长莫及；如果层层委托，就没有效率。提高委托有效性，就要优化国有资本布局，坚持抓大放小的方针，专注关键的少数，减少国有资本涉足企业的数量。
（六）出资人机构如何行使所有权
为坚持政企分开、所有权与经营权分离的原则，出资人机构如何行使所有权是关键的技术细节。要害是必须从制度和机制上严格区分以股东方式“履行出资人职责”和依照行政隶属关系“管企业”的本质性差异。
在这里我们必须注意两种倾向：一是防止企业内所有者继续缺位，所有者权益被侵蚀；二是防止出现“婆婆加老板”，把企业管死。
1.所有者到位又不越位。设立出资人机构，“管资产与管人、管事相结合”，集中统一行使所有权，这是为克服所有者缺位迈出的关键一步。“管资产与管人、管事相结合”中的“管”，决不是传统意义上政府在企业之外进行的行政干预或行政审批式的管。出资人机构要“管”的内容是履行出资人职责该“管”的内容，“管”的方式是出资人履行股东权利的方式。
所有权到位，就是出资人机构为行使所有权该管的人和事要理直气壮地管好、管到位，成为“真老板”，强化来自所有者的激励和约束。这是维护所有者权益必须要做到的。
所有权不越位，就是出资人机构只当“老板”不当“婆婆”。只行使股东权利，决不干预企业的经营权、管理权。这是增强公司活力和提高公司运行效率所必须的。
2.建立明晰的公司分权制衡机制。公司权利分为所有权、经营权、管理权和监督权。我国《公司法》对4项职权各有明确界定，并分别由股东会、董事会、经理和监事会行使。这是建立有法律保障的分权—制衡关系，形成有效的公司治理结构的基础。
所有权：出资人行使所有权，就是保持对公司的最终控制地位。这是维护所有者权益所必须的。出资人的所有权体现为《公司法》赋予股东会的权利。
经营权：股东会选聘董事，组成公司经营决策机构——董事会。依《公司法》董事会拥有公司的经营权。
管理权：董事会选聘经理作为公司的经营管理者，董事会对公司重要事项做出决策后，交由经理主持公司的日常经营管理。经理依《公司法》享有经营管理权。
监督权：监事会代表股东对公司进行监督，《公司法》赋予监事会监督权。
在公司治理中既要防止所有权侵犯经营权、管理权，也要防止经营权、管理权架空所有权，排斥监督权。只有公司的所有者、经营者、管理者、监督者恪尽职守，又不越位，才能形成良好的运行机制，既保障所有者的最终控制权，又使企业富有活力。
（七）国有企业有两种类型，国有资产管理有两种形态
在进行国有资产管理时，可以把国有企业分作两类，一类是在某些特殊行业承担或部分承担公共责任的特殊企业，要保持“国有经济控制国民经济命脉”；另一类是竞争性企业，以赢利为目标，实现资产保值增值。为此，出资人机构管理和运营国有资本要承担两方面责任：一是在支撑国民经济增长、保障国家安全方面实现政策目标；二是提高国有资本运作效率，实现保值增值。与此相对应，国有资产管理应当有两种形态。
1.对特殊公司的监控。极少数关系经济命脉、国家安全、提供重要公共产品和服务以及天然垄断行业的重要企业，如电网、电讯、军工、石油和大型基础设施等领域的重要企业属特殊公司，它们是政府进行公共管理、实现公共目标的重要资源。政府投资的目的不仅是资产的增值，更重要的是承担公共责任，保持国家的控制力。这类企业数量有限，但关系重大。为贯彻政府意图，对这类企业出资人机构应直接持股、控股或独资经营，国有资本不能轻易撤出，保持对这类企业的控制力，即进行企业形态的监控。
2.对普通公司的运营。在一般竞争性行业，出资人机构并不依恋特定的企业，而是以投资回报最大化和国有资本的保值增值为目标，不断优化资本布局，进行有进有退的调整。由“管企业”，逐步转换为“运营资本”。显然，国家投资和拥有股份的企业大多数属于这一类。
划分两类形态管理，是为了使各自有明确的目标，可以使用相应的管理手段和评价体系，便于准确地考核，提高监管效率。
（八）出资人机构对特殊公司和授权经营机构的监管
特殊公司和授权经营机构都类属于国有独资公司，应按《公司法》设立董事会、经理、监事会，但不设股东会。尽管对它们的监管有某些特殊性，但决不能离开公司治理框架，退回到政企不分、所有权经营权不分的老路。
出资人机构承担监管责任，可以通过4个渠道进行。
1.拟定或批准独资公司、授权经营机构的章程，决定它们的设立、分立、合并、清算等事宜。
2.选择经营者——董事会成员，并决定其薪酬。
3.签定业绩合同。这是出资人机构对国有独资公司和授权经营机构业务监管的重要手段。就政府意志、企业目标、年度预算、利润分配、投资计划等事项出资人机构与独资公司和授权经营机构签定1年或几年的业绩合同，形成硬约束。
在合同范围内公司自主经营，出资人机构不再干预；合同双方有超出业绩合同的重要事项，应协议修改合同。
4.出资人机构派出监事会，以业绩合同为准进行审计监督和业绩评估。监督结果报出资人机构，决定经营者的奖惩、去留。
（九）建立国有资产管理体制的难点
建立符合市场经济的国有资产管理体制是重大的体制创新，涉及多方利害关系的调整，我们必须克服许多困难才能实现初衷。主要的难点是：
1.面对庞大的国有企业群，鞭长莫及，即便中央和地市三级政府分别管理，将约18万户企业的国有股权分散给各个国有资产管理机构，每个机构也要面对500～1000户企业。这样宽泛的管理幅度几乎不可能管好。党的十六大把“调整国有经济布局和结构”与“改革国有资产管理体制”统筹考虑是十分重要的。但“抓大放小”，减少国有资本覆盖企业的数量，并不是短期就能做到的。
2.缺乏良好的公司治理基础。新的国有资产管理体制是建立在所有权与经营权分离基础上的资产管理。因此，保障国家所有者权益的基础是有效的公司治理。但是中国缺乏公司治理文化。目前的情况是，一方面国家所有权委托关系不清，激励不足，约束软化，内部人控制带有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股独大普遍存在，大股东行为不端正、小股东无能为力。因此实际上存在着一股人为扭曲公司治理的力量。这一情况如果不能改变，国有资产管理体制改革难以成功。
3.新设立的出资人机构如何正确行使所有权。市场经济中，在所有权经营权分离条件下，股东可以通过两种方式行使权利，即在股东会上行使表决权——“用手投票”，和在产权交易市场的股权交易——“用脚投票”。目前，出资人机构“用脚投票”的条件并不完全具备。在用脚投票不成、用手投票又难以解决问题的情况下，行政干预再度出现的可能性极大。况且以行政干预的方式“管企业”大家太熟悉了，以股东方式行使所有权又太不熟悉了。放下最熟悉的拿起最不熟悉的是有极大的难度的。
4.缺乏懂得和熟悉资本监管的人才。出资人机构的功能和性质实际上相当于国家控股公司或国家资产管理公司。出资人机构成功的运作，需要有高水平的资本运营、企业评价、财务监管等专业人员；为使投资和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股东代表、有能力的董事、称职的监管人员。这些稀缺的人力资源的来源、选聘方式等都是没有解决的问题。
（十）国有资产管理体制改革的风险
国有资产管理体制改革牵动全局，推进改革必须注意防范风险。
1.政府机构不再干预后，如果国家所有权继续不到位，这就为企业内部人控制留出了更大的空间，资产和效益的流失在所难免。
2.在实行“管资产与管人、管事相结合”的情况下，如果出资人机构不转变为“管资本”，而继续沿袭隶属关系式的行政干预，成为“老板加婆婆”，那么就会把企业管死，退回到改革原点。
3.在新的管理体制下，中央政府和地方政府分别履行出资人职责，享有权利，承担责任。在明确了产权责任后，如果地方政府为了保护所监管企业的利益而强化区域分割、市场保护，就会为全国统一市场的形成进一步设置障碍。
4.国有资产管理机构如何行使产权责任。如果出资人机构的权力掌握不当或缺乏监督，比如出现争先“一卖了之”，或对经营者半卖半送等情况，很快就会把可能用于解决或部分解决对职工历史欠帐和银行不良债务的资源耗尽，那么就会进一步增加财政、特别是中央财政负担，增加财政风险。
一、行政事业单位资产管理存在问题的原因分析
1.管理职责和管理主体不明确行政事业单位中国有资产的管理没有明确国有资产到底该由谁管理、怎样管理以及管理应遵照的原则等问题，这就使得行政事业单位国有资产管理体制中的问题更加突出。国家和财政部在管理体制和政策制定方面，没有形成一套完整的自上而下的政策和管理体制，这就使得行政事业单位资产与财务都没有得到统一有效的宏观管理。
2.管理制度不精细，不完善由于行政事业单位和财政部门的部分资产和财务管理制度相对比较陈旧，对资产管理职责不清或是划分不详细，在其操作过程中，行政事业单位和财政部门在遇到具体问题时无人负责，相互推诿，这就使得资产和财务管理的主体职能模糊不清，管理实效作用不大，行政事业单位资产与财务管理没能实现完美的有机结合。
3.资产和财务管理没有统一结合起来，缺少有效的约束机制多年来，许多部门单位之间资产实物和财产管理严重脱节，资产的借用、调用频繁，这就使得行政事业单位普遍拥有账外资产，这种资产流动性强，其使用权与占有权分离，这就给行政事业单位正常的会计核算带来了麻烦。现行财政管理体制中，资产管理，财务管理、会计管理相互脱节，一些基层财政部门在制定预算的过程中没有细化到项目，还有部分财政部门对非税收入不进行“收支脱钩”管理，这导致很多部门单位只求拥有资产、不思资产和财务管理，不求资产使用效率等现象频发。
二、行政事业单位资产管理体制改革思路
1.构建新的资产管理模式改革行政事业单位资产管理体制应该结合财政和行政事业单位体制改革，建立新的行政事业单位资产管理模式：构建国家所有、政府分级监管、财政管理资产、部门独立占有和使用的行政事业单位资产管理新模式。探索行政事业单位资产管理与相结合有效途径，逐步发展社会主义市场经济，使国有资产配置更加合理，使用效率更高。
2.完善政府资产采购制度建立了集中统一的政府采购管理体制，将政府采购作为公共支出的主要方式，是我国现阶段的政府采购体系应该好好借鉴的。要建立比较完善的国有资产政府采购制度，以下几个方面应该注意：完善相关实施细则，指导财政支出、资产政府采购行为；强化政府的宏观调控功能，实现货币与实物分离，支出预算与资金分离；提高国有资产配置的合理性，使其使用效率得到最大化；提倡廉政建设，增强政府采购的透明度。行政事业单位要在合理的预算范围内编制合适的采购计划，上报审批，坚持先预算后支出，确保政府采购按照批准的预算严格执行。
3.建立规范化的资产台账制度行政事业单位国有资产台账的主要作用是：反映实物资产的总量、分布以及资产的变动情况，记录资产形成、占用主体转换、处置或报废的全过程。操作分为三个层次进行：（1）在各级财政部门宏观管理的处室内，设立事业单位国有资产管理总台账；（2）在行政事业单位负责资产管理的有关处室内，设立行政事业单位国有资产分台账；（3）在各级行政事业单位设立国有资产使用的台账。
4.建立规范化的资产绩效评价程序操作步骤主要包括两方面：第一，制定行政事业单位业绩目标，按实际估算资产需求数额及预期结果；第二，记录资产管理全过程。追踪资产运作、实施情况，详细记录，对管理过程中出现的问题及时纠正。5.建立健全资产监管机制（1）强化内部监管机制。各行政事业单位要建立完善资产管理内部监管制度，让单位资产预算管理、财务管理、实物管理、产权管理等工作逐步进入规范化轨道，全面提高行政事业单位资产运用效率。（2）建立外部监督机制。对资产管理和使用不当造成的资产浪费与不合理损失，要追究相关人员的责任。督促各行政事业单位对国有资产的占有、使用及管理情况定期向社会公开，充分发挥舆论的监管作用。
作者：高玮 单位：河北秦皇岛市抚宁县驻操营镇人民政府
关键词 国有资产；监管机构；出资人职责
从我国开始建立新的国有资产监管体制至今，历经了几年的时间，新体制框架已初步形成，促进了国有企业改革、国有经济布局结构调整，国有资产质量有了很大提高，国有企业经济效益明显好转，国有经济的控制力、影响力、带动力进一步增强。实践证明，我国关于深化国有资产监管体制改革的重大决策是完全正确的，但是，我们也必须清醒地看到，新体制要有一个不断完善的过程，如何进一步准确把握国资委的定位，切实履行好出资人职责，是深化国有资产监管体制改革、加强国有资产监管和运营的关键问题。
一、国资委职责定位在实践中的偏差
对于国资委的职责定位。国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确将其定位为出资人代表，然而在实践中出现了偏差，有些地方在机构组建和运作过程中，对国资委定位不准。这里既有地方党委政府及其相关部门的原因，也有国资委本身的原因。
(一)从地方党委政府角度看
一方面，有些地方党委和政府把国资委当作国有企业的归口管理部门，使国资委把许多精力放在属于社会公共管理的职能上，承担了许多不必要的责任和风险，管了不该管的事；而另一方面，有些地方政府对国资委授权不足，国资委并不能全面地履行出资人职责，该管的事没管。缺位、越位的错位现象同时存在。
(二)从同级相关部门角度看
国资委统一行使出资人职责，需要将原来各个部门的国有资产所有者职能集中划过来，但在实际操作过程中，一些部门出于既得利益的考虑，不愿让出所辖范围内国有资产的所有权和管理权，集中统一行使国有资产所有权的专职管理体系并没有真正建立起来。
(三)从国资委本身角度看
虽然已经成立有几年时间，但真正把握好出资人的职责定位，从认识到实践中都需要不断地进行探索。这是由于国资委的人员大多数来自宏观经济管理部门和党务工作部门，应当说有较高的政策水平和理论水平，但缺乏微观经济工作的经验和知识。他们在工作程序上习惯参照公共行政机关而不是出资人机构，他们在履行职责时习惯行使公共行政权力而不是出资人权利，这种习惯对国资委在实际中的运作风格、运作方式有很大影响。履行出资人职责所需要的能力是商业化运作的专业能力，而国资委显然欠缺这方面的能力。
由于以上各方面的原因，致使有些地方国资委还是一个职能不健全的监管机构。
二、全面落实国资委应履行的职责
把国资委的职责落实到位，需要各级党委、政府给国资委赋予完整的出资人权利，国资委应根据授权依法履行职责，真正做到管资产与管人、管事相结合，权利、义务和责任相统一。
(一)要把管资产的职责落实到位
《企业国有资产监督管理暂行条例》规定国资委监管范围是企业国有资产。但目前还有些地方没有将全部企业国有资产纳入统一的监管范畴，因而也难以形成统一的国有资产监管体系和政策制度，难以从国有资产总量和结构或布局上加强研究和调整，追求国有资产的合理摆布、有效利用和提高效益。国资委要把管资产的职责落实到位，需要进一步界定国有资产监管范围，把该管的资产管起来。
(二)要把管人的职责落实到位
推进地方国有资产监管体制改革，一个很现实的问题就是国有企业干部管理权限问题。国资委统一行使出资人职能，其中很重要的一项权利就是选择经营者，但是，目前国有企业的班子仍然存在多头管理问题。有的地方将国有企业划分为几种类型，不同类型的国企班子分别由不同部门分管，甚至一个企业的班子由两个部门分头管。如何使管资产与管人完整结合起来，成为继续推进国有资产监管体制改革必须解决好的问题。
(三)要把管事的职责落实到位
国资委要管的事是履行出资人职责该管的事，管的方式是出资人履行股东权利的方式，决不是传统意义上政府进行行政干预或行政审批的方式。目前在管事方面越位和缺位现象并存。一方面。一些地方国资委审批事项过多，存在效率不高、责任不清、扯皮推诿现象，企业管理者有抵触情绪；而另一方面，内部人控制问题仍很严重，出资人的权利没有落实，所有者权益受到侵害。要把管事的职责落实到位，必须从制度和机制上严格区分以股东方式履行出资人职责和依照行政隶属关系直接指挥企业经营的本质性差异。真正划清出资人权利和经营者权利之间的界限。
(四)要把管资产与管人、管事结合起来
管资产与管人、管事都不是孤立的，管资产是首要的，是国资委履行出资人职责的前提和基本条件。然而，资产要通过人的运用才能发挥作用，不管人，就无法管住资产。同时，人在运用资产过程中形成各种事务，不管事，管资产就没有内容。总之，管资产是目的，管人是关键，管事是手段。国资委履行出资人职责必须把管资产、管人、管事的职责同时落实到位。
三、国资委履行职责应理顺的几个关系
(一)国资委与相关部门之间的关系
设立国资委只是从形式上解决了国资监管体系中的监管主体问题，但更重要的是理顺各级国资委与同级各有关部门的关系。国资委目前还不是一个完整意义上的国有资产出资人，国资委与有关部门正处在磨合期，关系还不和谐，既存在职能交叉，又有监管真空，甚至还存在矛盾。国资委与政府各有关部门的关系是出资人与公共管理的关系，理顺国资委与其他部门的关系就是把国有资产出资人职能和政府社会公共管理职能划分清楚。
(二)上下级国资委之间的关系
国资委与同级相关部门的关系是国资监管的横向关系，上下级国资委的关系是国资监管的纵向关系，理顺纵横两方面的关系是确保国资委出资人职责到位的重要条件。加强对下一级国资监管工作的指导和监督，是《企业国有资产监督管理暂行条例》赋予上级国资委的职责，但目前这一职责尚未履行好，缺乏统一指导和规范，上下不协调。上级国资委要依照法定职责范围，统一制定履行出资人职责的规章制度，规范下一级国有资产监督和管理工作。
(三)国资委与国有企业之间的关系
国资委与被监管企业是出资人与企业法人的关系，应按两权分离的原则要求，真正做到出资人所有权与企业法人财产权相分离。“出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务”。“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利”。
现代产权理论分析了交易费用、产权及制度安排三者的关系，提出只要存在交易费用，就需要明晰产权，建立相应的产权制度。不同的产权制度安排有不同的交易费用，继而决定了不同的经济运行效率。他们认为，产权一般可划分为私人产权、法人产权、社团产权、公共产权和国有产权，而私人产权并不一定是唯一有效的产权制度安排。不论产权的最终归属是谁，只要产权清晰，就可以节约交易费用，这就是有效率的产权制度安排。
虽然现代产权理论属于西方经济学的范畴，但其所阐述的一些现象和规律，却是普遍适用的。按照产权理论的分析，我国国有产权制度安排是否有效率关键在于国有产权主体是否明确、产权边界是否清晰，从而否定了国有产权私有化的谬误。
二、国有资产管理体制存在的弊端
我国国有产权制度安排缺乏效率主要症结是国有产权主体不明晰，造成国有企业效益低下，国有资产流失等，这些都是源于国有资产管理体制存在的种种弊端。
1.国有产权主体错位、越位和缺位并存
国有产权主体是国家，但国家在抽象意义上不可能行使所有权，而必须有具体的机构代表国家行使所有者权利。十六大之前，我国实行的是“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的国有资产管理体制。在这种体制运行中，政府管理国有资产的出资人职责一直由九个部门分割行使，其中五个部门被形象地喻为“五龙治水”：即财政部行使收益及产权变更职能；大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定，国有企业的破产、重组、兼并、改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部负责审批企业工资总额。
实践表明，这种“五龙治水”的管理格局不仅没有解决国有资产出资人缺位问题，还在一定程度上阻碍了深化国有企业改革的进程。这种体制存在的弊病：一是多个政府部门代行国有资产产权，任何部门又都不具备完备的产权，不用对国有资本经营效果承担全部责任；二是所有权越位和所有权缺位并存，造成政企不分、政资不分，或者出现内部人控制；三是各个部门之间因争抢权力利益和对企业经营判断的不同而相互扯皮，致使所有者约束软化，企业无所适从。应该说，这种管理体制实际上是计划经济体制的遗留，是导致政府经常出现不规范施政行为的深层根源。
2.国有资产经营公司权责不明
国有资产经营公司是国有资产授权营运主体，主要是受托行使所有者职能，进行资本运营。但在实际运作中由于国有出资人不到位，导致国有资产经营公司权责不明。其一，国有资产经营公司在内部经营管理上仍存在大量的行政性因素，在角色与功能上仍将自己定位为被控企业的上级领导部门，没有有效行使其具体出资人职责。其二，国有资产经营公司派出的产权代表往往与企业经理阶层形成利益共同体，追求的不是国有资产保值增值，而是个人收入的增长，形成新的“内部人控制”。其三，国有资产经营公司责任难以评判。由于所有权与经营权不分，在出现经营亏损时，经营者有足够理由推卸责任。
3.国有企业的公司产权制度不合理
一是国有产权主体虚置，即缺乏人格化的国有产权主体，致使国有企业无法形成完整的法人财产权与独立的企业经营权。二是大多数国有企业投资主体单一，即使是经过股份制改造后的公司，也仍然存在“一股独大”，“翻牌公司”的问题，不利于优化公司产权结构。三是没有形成国有资本灵活、顺畅的进入或退出机制，不利于国有资本的有效利用和合理流动，不利于形成有效的产权运作资本市场，不利于进行产权市场化交易，影响到国有资产的优化配置。
三、深化国有资产管理体制改革的取向
国有资产管理体制改革滞后是长期困扰经济和社会发展的制度障碍，是绕不开的改革攻坚难题。为改变国有产权制度缺乏效率的状况，必须加快国有产权制度创新，深化国有资产管理体制改革。
（一）目标选择
深化国有资产管理体制改革的目标是按照党的十六大报告要求，在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理新体制。
1.国家所有。依据现有的法律法规，国有资产属于全体人民，归国家所有。国家制定法律法规，政府代表国家统一行使国有资产所有权，必要时有统一配置资源。
2.分级代表国家履行出资人职责。通过逐级权，明确国有资产的管理范围，中央和地方政府级行使出资人职责，管辖各自的国有资产。
3.委托专门机构管理经营。政府行政管理部门与行使出资人职责的机构分设。各级政府成立专司国有资产管理机构，经过政府授权，代表国家行使出资人职责。再由专司国有资产管理机构授权国有资产经营公司作为国有资产营运主体，具体行使其所投资企业的出资人职责。
（二）成立专司的国有资产管理机构
专司国有资产管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，专门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。根据十届人大新一轮的国务院机构改革方案，国务院率先成立“国有资产监督管理委员会”（国资委），将原国家经贸委、中央企业工委以及财政部有关国有资产管理的职能整合，由国务院授权，代表国家履行出资人职能，其监管范围包括中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。地方所属企业的国有资产，由改革后相应设立的省、市（地）两级地方政府的国资委负责监管。其他国有资产依照相关的法律法规进行管理。
新的国资委应按照权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则来构建，这是市场经济体制下企业国有资产管理的必然要求。在市场经济体制下，企业的国有资产必须实行所有权和经营权的分离。国资委掌握资产所有权，对自主经营的企业进行监管，以实现国有资产有效利用和保值增值，责任重大。要使其真正担负起这一职责，就必须赋予其相应的权利。在所有权和经营权分离情况下，管资产更多地体现出的是一种责任，只有把它同对人（掌握经营权的人）和事（资产经营的过程）的管理结合起来，也就是说只有把权利、义务和责任统一到对资产、人和事的管理过程中，才能更有效地发挥其应有的作用。
新的国资委从根本上倡导、实践和促进了两个原则：一是政资分开。各政府部门分散的国有资产管理职能集中起来统一到国资委，促使“资”的职能与“政”的职能分开。各政府部门的国有资产管理职能分离后，国有资产的经营和使用机构完全独立于政府，由国资委委托的国有资产营运主体——国有资产经营公司独立运作，与政府部门，如计划、财政、贸易①等部门不再具有直接联系，而新设立的国资委则专门负责国有资产的管理，不具有社会管理职能，更不能干预其他所有制经济组织的活动。二是政企分开。政府的社会管理职能表现为行政，对经济的管理职能则体现为对资产的综合管理。各职能部门不再有人财物、产供销的直接管辖权，只能通过政策引导、规范约束来促进企业发展。而其行使的行政职能要面向全社会，制定的各种政策、法律、规则等对任何企业和投资组织都是公开、公正和公平的。
建立国有资产管理新体制的关键，是国资委的职能界定和依法履行职能，要做到既能实现企业的国有资产保值增值，又不干预企业的自主经营活动。国资委的主要职责是：根据授权，依照公司法等法律和行政法规履行出资人职责；制定国有资产经营公司的战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换国有资产经营公司的董事、监事和财务总监；收取国有资产收益和产权出售收入，考核国有资产经营公司的营运业绩；审批国有资产经营公司的重大经营事项，如重大股权变更、重大投资活动、利润分配方案等。
（三）明晰国有资产经营公司的责权利
今后国有资产管理体系将会是“三层次”管理。作为第一层次，统一管“资产、人、事”的国资委，将按照资本管理原则行使所有者权益，而不是“政企不分”的行政审批式管理。第二层次是国有资产营运主体，这是整个运行体系的核心。通过它，可以有效地在政府与企业之间搭建一个“隔离带”，以确保“政资分开”。
作为国有资产营运主体的国有资产经营公司通过国资委的授权，按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，享有资本收益、重大决策和选聘经营管理者权利，目标是国有资产收益最大化。为进一步明晰国有资产经营公司的责权利，需做到以下几点：在经营机构上，应尽快明确国有资产经营公司的两种主要机构形式“国家控股公司”和“授权投资机构”的责任利。在经营权责上，国有资产经营公司依法自主经营，照章纳税，对所有者的净资产承担保值增值责任，不得损害所有者权益。其与国资委之间的关系，包括其与参股、控股企业之间的关系都应由《公司法》来规范。在经营体制上，要努力做到国有资产经营的股份化和资本化，积极探索公有制的多种实现形式。有条件的营运主体可以吸收其他经济成分参股，发展成为跨地区、跨行业的股份公司。在经营机制上，要完善国有资产经营公司的激励约束机制。将经营管理者收入与经营绩效挂钩，实行年薪制，也可以探索实行持股制、期权制等激励措施，以及健全经营者法人治理监督机制，改进经营者选拔任用方式和考核评价办法，赋予经营者应有的经营权，增强经营者的成就感和归属感等。
（四）建立有效的公司产权制度
合理的公司产权制度是建立有效公司治理结构的决定性基础，有助于解决政府不当干预和内部人控制问题，是完善国有资产管理体制的必然要求。为此，在保持公有制占主导地位的前提下，我国国有企业必须加快建立合理有效的公司产权制度。一是产权责任明晰化。要理顺企业产权关系，责任明确，对出资者所有权、法人财产权、企业经营权都有明晰的界定。二是产权主体独立化。在产权责任明确的基础上，应有人格化的主体来独立行使产权。国有资产管理机构享有唯一的出资人所有权，不干预企业的生产经营，企业依法享有包括国家在内的出资人投资形成的全部法人财产权，依法自主经营、自负盈亏；依法独立享有民事权利；以全部的法人财产，独立承担民事责任；依法维护所有者权益，实现企业财产不断增值；三是产权结构多元化。从产权形成的利益机制上说，只有具有多元化的产权，才能建立真正规范的现代公司制度。为改变当前国有企业产权单一和股权“一股独大”的局面，可以将国有企业改变为国家、其他非国有企业法人、金融机构、境外投资者及职工、管理者等个人共同拥有产权的公司，以促进国有资产的有效配置。四是产权运作资本化。国有企业各种金融资本、实物资产和无形资产包括人力资本的产权，都可作为经营性的资本要素来运用。五是产权交易市场化。国有企业改组、联合、并购应主要通过资本市场和其他市场化的产权交易方式来实现。
【参考文献】
[1] 科斯等.财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联书店，1991.
[2] 李会明.产权效率论[M].上海：立信会计出版社，1995.
