时间：2023-06-12 14:45:18
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇环保基础设施建设，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词 BOT；投融资；环境基础设施
一、引言
在许多亚洲城市中，特别是中国的城市，城市环境基础设施的发展，如污水管网、污水处理设施以及废物管理设施不能满足城市发展的需求，从而造成了严重的城市环境污染问题，影响了亚洲国家的可持续发展。中国城市环境基础设施的建设和运营，目前还处于西方发达国家20世纪中期左右的水平。巨大的生活污水和垃圾排放对环境造成极大的污染，已对中国可持续的城市化发展形成了“瓶颈”障碍。因此，中国急需大力建设和发展城市环境基础设施。
中国城市环境基础设施建设和运营面临以下两个方面的问题：
1．快速城市化和滞后的处理设施，使中国城市生活污水和垃圾污染问题突出。
2．设施短缺和处理效果不好的主要原因是资金不足和运营效率不高。具体表现是：一方面政府没有足够的资金建设设施，建成了又没有充足资金来维持设施的正常运行；另一方面，由于运营体制和机制上的原因，不少运行中的设施，并未发挥出设计的处理能力、效率和质量。
要解决这两个问题，必须打破政府建设政府运营的模式，充分利用社会资本，建立多元投资主体模式，实行建设与运营的产业化和市场化。
BOT是一种以私营力量发展基础设施建设的方式，在提高政府部门效率、改善公共服务的质量发挥着越来越广泛的作用，而且也是目前在国际上流行的一种方式。
二、BOT融资方式概述
1．BOT的概念及特点
BOT是build-operate-transfer的简称，即“建设-经营-移交”投资方式，是一种国际经济合作的新形式。这一投资方式是指政府以契约方式将通常由政府部门或国内单位承担的为某重大项目进行设计、施工、融资经营和维修的责任让渡给国外投资者，该企业在负责建成此项目后，在协议期内拥有、营运、维护该项目设施，并通过收取使用费和服务费来回收投资和获得合理利润。特许权期满后则将该项目无偿转让给当地政府[1\2]。BOT模式主要用于收费公路、电厂、废水处理设施等基础设施项目，BOT模式将是我国今后基础设施建设的重要方式。
2．BOT融资模式的优点与风险
城市环境基础设施建设应用BOT模式的优点是显而易见的。
对政府而言，BOT项目最大的吸引力在于，它可以融通社会资金来建设环境基础设施，减轻政府财政压力。政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入，而是通过出让“特许经营权”，用污水和垃圾费（以及少量财政预算）分期支付给投资者。
对企业而言，由于有污水和垃圾处理费做担保，所以BOT项目具有风险低，投资回报稳定的优势。表面上，BOT项目由于民营企业介入后需要有一定的利润回报而使项目的总成本增加，加大居民和政府的负担，但另一方面，正是由于民营企业的介入，可以提高效率，降低成本。所以，与政府建设和运营的项目相比，BOT项目实际成本增加与否取决于上述两方面因素共同作用的结果。
BOT也具有一定的风险隐患。
政府面临的主要风险有：①当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担；②如果政府管制不佳，容易造成民营企业的不规范参与和竞争，甚至造成私人的垄断经营，将损害社会公平，并使得政府丧失控制权；③少数不具备资金和技术实力的环保企业，为在建设期获得巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺技术和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府。
项目公司面临的风险主要有：①政府不讲信誉和政策不稳定，它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险；②项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动；③项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。
3．我国环保基础设施建设发展BOT模式的重要意义
（1）有利于加快城市基础设施包括环保基础设施建设的步伐
优先发展基础设施是世界经济发达国家的成功经验。据分析，GDP要增长l%，基础设施必须至少增长1%作保证，并应适度超前。我国城市特别是西部城市在开发和发展过程中，基础设施的建设远远滞后于经济发展和城市发展的步伐，环保基础设施的建设尤其突出。通过BOT社会融资模式，利用社会资本直接投资和经营环保基础设施产业，可以弥补基础设施建设资金不足的主要问题，大大加快我国基础设施建设的步伐。
（2）有利于减轻政府财政负担，促进国民经济持续稳定发展
利用BOT融资模式，可以充分利用私人资金增大城市环境基础设施产品和服务的供给，减少项目对政府财政预算的影响，使政府在自有资金不足的情况下，仍能上马一些基建项目。
（3）有利于改善投资结构，加快环境公用事业的制度创新
目前我国环保基础设施的投资主体主要是政府，投资体制格局单一，政府指令性投资比重大，资金缺口较大。采用BOT方式，利用国际和国内商业资本直接投资和经营环保基础设施，实现投资主体多元化，改善我国环保基础设施产业的投资结构，有利于加快制度创新，实现资源的最优配置，增强我国环保产业的生机和活力。
（4）有利于借鉴国外成功经验，提高环境基础设施管理水平
环保基础设施建设中有许多属于技术密集型项目，而目前我国环保基础设施建设所需的一些单项或成套综合技术还没有过关，一些先进设备还不能制造，在设备引进上又存在资金缺口。采用BOT方式，把私营企业的效率引入公用项目，可以极大地提高项目建设质量和加快项目建设进度。BOT方式由投资者负责项目的全部设计、施工和建设，这意味着对先进的环境保护设施和技术的取得和先进管理经验的积累。
三、我国应用BOT建设环境基础设施存在的问题
从我国已有的BOT实践项目来看，环境基础设施建设的应用还远落后于其他城市基础设施建设的步伐，究其原因，主要是在环境设施建设领域中还存在一些关键性的制约因素，主要表现在认识、政策和管理体制方面，这些制约因素成为BOT是否适用于城市环保基础设施建设以及其应用速度的基本前提。
1．对政府和市场的关系存在认识上的偏差
在社会主义市场经济体制初步建立的今天，人们对政府与市场在经济活动中的正确定位问题已经有了比较清楚的认识，但对二者在环境保护等公共事业领域中的定位问题，仍缺乏正确理解。目前，在城市污水和垃圾处理等环境基础设施领域，关于这一问题的认识偏差主要表现为两个极端。
（1）受计划经济思想的束缚和对公共物品理论的片面理解，过分强调政府直接提供城市环境基础设施的作用。这一认识在中国许多城市，特别是欠发达地区普遍存在。
（2）没有全面和深入的认识清楚市场机制的实质和风险，片面夸大市场化的作用。与第一种认识偏差相反，一些人被少数成功的市场化案例和媒体报道上的渲染所迷惑，认为市场化方式是发展城市污水和垃圾处理设施的主要办法，有的甚至将BOT项目误解为不是由政府和居民而是由投资者最后承担项目成本，有误导政府不发挥主导作用的危险。
2．现有政策还不能满足市场化发展的需要
（1）现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够。因此必须建立专门的法律规范，以应对BOT项目投资数额大、在项目周期内不确定因素多、投资周期长等特点。我国当前还没对BOT项目专门立法，现有的相关法规各部门之间不协调、权威性差、操作不规范、透明度低，严重制约了BOT模式的应用。
（2）现有政策只是框架性的指导政策，对一些关键问题如企业改制和优惠政策，既缺乏可供操作的实施办法，也没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来较大困难，往往造成有政策无作为的局面。
（3）标准体系不完善，标准和法规的关系未完全理顺，影响了标准的效力。如《大气污染防治法》率先建立了禁止超标排污的法律规范，规定了超标排污的法律责任，但其他环境法律还没有建立禁止超标排污的法律规范。
3．地方政府应用市场化模式的能力严重不足
（1）缺乏统一有效的环保监管体制，横向部门责权交叉多，职能配置不明晰；缺少有效机制和监督力量，宏观调控能力薄弱，对一些跨区域重大问题协调困难。缺乏环境与发展议事协商机制。
（2）有法不依、执法不严现象普遍存在。基层环保执法监管手法落后，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题。处罚力度弱，强制手段缺乏，对环境违法行为的处罚难以到位。目前，按我国法律规定，违法排污处罚多为10万元以下，最高额度100万元，与排污企业造成的损失相比微不足道，没有震慑力。
四、稳步推进我国环境基础设施BOT融资模式的几点建议
1．在推进中国城市环境基础设施建设与运营市场化过程中，必须首先正确处理好政府与市场的关系。在设施建设方面，政府必须发挥主导投资作用，市场化方式为辅，在中长期法律政策完善以后，可以期望市场化方式发挥较大作用。
2．建立较完善的法律规范，提高BOT投资保障制度，降低投资风险和价格要求水平。法规建设需要包括明确公私各方的责任制、界定产权关系、制定收费和补贴及自有资本与负债的比例、地方与外国企业的比例、项目的资金流的财务管理、规范地方政府行为、规范市场以及监管体制等重要因素。
3．切实加强在融资、收益等方面政策调控的力度，提供赢利的政策保障，创造BOT模式应用的基础条件。
4．政府要准确定位，发挥创建市场、规范市场和扶持市场的作用
在推进市场化过程中，政府要发挥三方面作用，即创建市场、规范市场和扶持市场：
（1）创建市场
通过严格执法，将污染治理的潜在市场转变为现实需求；按照“污染者付费”、“投资者受益”的市场经济规则，建立相关收费体系，并尽快将收费标准提高到微利水平；完善产权制度，改变城市环境基础设施的纯公共物品属性，使之变成价格排他的准公共物品。
（2）规范市场
全面制定城市相关设施建设规划，避免市场化过程中设施建设的盲目性；清除行政性壁垒和地区分割障碍，实行项目公告和公开招标制度，创造公开、公平、公正的市场竞争环境；通过调控收费价格，保证所有人都能享有设施服务；严格监管，避免二次环境污染。
（3）扶持市场
加大政府财政扶植力度，建立污染治理专项基金；通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务，扶持相关企业积极参与市场化；建立社会公益行业名录，对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理的企业，根据不同情况，实行不同的税收优惠政策。
五、BOT在我国的发展前景
BOT作为一种有效的项目融资、建设、运营方式，具有很强的生命力。它是开发环保基础设施项目的一种较理想的选择方案。
BOT模式对于利用社会资金解决环境基础设施建设问题具有一定的优势，但是应全面认识BOT模式，通过形成有利于BOT推行的政策、收费和监管环境，积极稳步地推进BOT试点，降低BOT项目的风险，并以此为契机最终形成多种社会资金多种形式地进入城市环境基础设施建设领域的局面。
总之，利用BOT方式进入环保建设项目，应是我国经济结构调整的战略选择，是我国投融资体制的一项重大改革，它在投资主体多元化、法人治理结构的完善、引入国际先进的投融资方法等方面，都具有十分明显的功效。相信它的引入，对于制止一直困扰我国的环境污染严重、重复建设、乱上项目和严重浪费稀缺资源等现象，加快我国基础设施建设，推动经济增长，将会发挥重要的作用。
参考文献
关键词：农村基础设施建设；生态保护效应；农民生活；Logit模型
中图分类号：F320.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）24-6204-03
奥地利发展经济学家保罗·罗森斯坦·罗丹视基础设施为经济发展中的“社会现行资本”，他认为“加大基础设施投资可以提高整个社会的获利能力”[1]。具体表现为基础设施投资能够改善贫困地区经济社会发展，减少社会收入分配差距[2-5]，通过市场扩张、空间集聚和引致创新效应三种影响方式导致全要素生产率增长等[6]。农村基础设施作为基础设施范畴中的一种，其投资也对农业生产的效率和农业资源的利用具有一定的影响，而且还能作用于农村非农产业的发展、剩余劳动力的转移以及城乡差距的消除等[7]。农村基础设施中，主要是农业基础设施，大致有资本密集型、资本延长性和制度基础设施三种[8]。也有学者从投资的角度，将农村基础设施分为生产服务设施、生活服务设施以及生产生活服务设施三种[9]；还有学者从作用于农村经济发展的角度，将农村基础设施分为经济基础设施和社会基础设施[10]。从研究视角看，农村基础设施的相关研究大致可以分为三类：一是基于农村基础设施建设的供需主体的供给模式、需求意愿及相关制度分析，如王春福[11]基于萨缪尔森公共产品理论和奥斯特罗姆多中心理论提出的公私合作的PPP供给模式；二是关于农村基础设施建设中的资金筹集以及建设完工后项目管理等出现问题的研究，如温思美等[12]的研究发现，中国农村基础设施建设财政资金投入不足，而且长期受多头管理影响；三是有关农村基础设施建设完工运行后，对农民生产生活造成的影响以及农民的满意度研究等，如Antle[13]利用总量生产函数法，针对47个发展中国家和19个发达国家，得到交通运输和通讯设施的农业产出弹性为0.248，张亦工等[14]运用计量经济方法检验了中国农村基础设施建设与农民增收的关系，发现中国农村基础设施建设存在国家动员机制弱化和市场运行机制发育不足的问题。
大量学者虽然研究了农村基础设施建设对农业发展和农民生产生活的影响，但鲜有从生态环境保护的角度来研究农村基础设施建设的。据统计资料显示，中国农村每天约产生1.2亿t生活废弃物，化肥年使用量为4 637万t，农药年使用量为120万t以上，并以10%的年速度在增长，农膜及秸秆污染严重[15]。在这种背景下，如果仅着力于加速工业化与城市化的发展，不顾农村日趋严重的环境污染问题，势必会加剧农村生态环境的恶化，抵消农村现有的发展成果。面对经济社会转型的挑战，中国农村地区如何在保持已有的发展水平的前提下，解决现有问题，促进新的发展，是一个需要攻坚的难题。按照发达国家的经验，在转型的过程中，国家必须增加投资量并优先对农村地区进行投资[16，17]。中国在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也指出，要加强农村基础设施建设，推进农村环境综合整治[18]。因此，本研究以农村垃圾房和沼气池建设为例，基于生态环境保护视角，试图通过调研数据，分析农村基础设施建设对农村生态保护的促进效应，旨在获得有利于国家进行农村基础设施投资的实证依据。
1 数据描述与变量选择
数据来源于课题组实际调查，调查方法为随机与抽样调查相结合，样本容量为涉及四川、甘肃2个省的5个地级市、9个县级市、24个镇、48个村的共731个农户家庭。调查内容涉及农户家庭在土地和劳动力等方面的资源禀赋情况、家庭生产经营情况、农村生态环境情况、农户政策响应情况以及农户在各种相关问题上的意愿情况等。
污染农村生态环境的因素主要来自三个方面：一是农业生产。在种植业上，由于使用了化肥、农药、塑料薄膜等生产资料，农业生产对农村生态环境会造成非点源污染。同时，在养殖业上，规模养殖产生大量的二氧化碳和畜禽粪便，会造成空气污染和水源污染；二是农民生活。农民在居家生活中会产生大量的生活污水（如潲水、洗衣水等），如果不加以合理处理而随意排放，会造成水体富营养化等水源污染；三是农村工业。农村的工业企业由于缺少有效监管，常常会以牺牲环境为代价来获得企业的发展，排放的工业“三废”对农村环境会造成点源污染。这三个方面的因素交织在一起，会对农村生态环境产生立体、交叉式的污染，影响农村生态文明建设。完善农村基础设施建设，不仅对农村经济发展具有正向的促进作用，而且在农村生态文明建设上也会有所成效。如垃圾房的建设可以促使农村地区集中处理生活垃圾，避免污染土地和破坏农村村容。沼气池的建设可以便于农户处理家庭生活污水以及畜禽粪便，不仅可以循环利用资源，还可以减少污染。
基于以上考虑，结合课题组调研数据，本研究以样本地环境状况（EC）为因变量，因样本地环境状况是一个具有二元选择性质的因变量，如果样本地环境变差，定义因变量y=1；如果样本地环境没有变差，定义因变量y=0。选定生活污水（潲水除外）处理方式（WWD）、潲水处理方式（LWD）、畜禽粪便处理方式（PWD）、农业生产环境意识（PEA）、工业三废（APS）、废旧电池处理方式（WBD）、沼气池（GH）、垃圾房（RH）为自变量。将样本农户分为四类：有垃圾房和沼气池类别、有垃圾房类别、有沼气池类别、无垃圾房和沼气池类别。设y=1的概率为p，则pi服从一个Logistic分布，本研究建立的Logit模型的方程如下式所示。
1）模型一：有垃圾房和沼气池类别
2 农村基础设施建设的生态效应分析
根据模型中的变量，本研究的研究假设如表2所示。
运用SPSS 19.0对样本数据进行模型的拟合检验，采用后向逐步剔除Wald法进行运算得到表3的结果。
回归结果表明，垃圾房、沼气池在样本农户中的覆盖比例不高，两者都没有建设的农户占总样本容量的40.36%。在垃圾房、沼气池都同时具有的样本农户类型（模型一）中，回归结果与本研究的研究假设一致。APS符号为负的原因是，一方面在自变量的选项设置上，工业三废（APS）是选项值越大，对保护环境越有利，其他变量的设置则相反，选项值越大，对保护环境越不利；另一方面是样本容量中，只有极少地区有农村工业企业排放“三废”在污染环境。潲水处理方式与环境变差呈现同向变化的关系，这是因为养殖业的利润很低，只有少数农民进行养殖，潲水作为废水直接排放到农田或周围的河流中造成污染。在生活中，农户对生活污水、生活垃圾、废旧电池的处理方式越科学，在农业生产中，使用化肥农药等生产资料的环保意识越强，就越能促使当地农村环境质量不下降。对比具有垃圾房的农户类型（模型二）与具有沼气池的农户类型（模型三）发现，垃圾房更能诱发农民对农村环境的保护意识，即农户看到垃圾房的反应就是应将生活垃圾丢在此处，而改变以前随处乱扔的习惯；相比之下，沼气池却不能引导农民的环保意识，绝大多数农民认为沼气池的惟一用处就是产生作为燃料的沼气，却不能想到它对生活污水及畜禽粪便的降解净化作用。对比垃圾房、沼气池两者都有的样本农户类型（模型一）和垃圾房、沼气池两者都不具有的样本农户类型（模型四）后发现，由于缺乏处理生活废水和生活垃圾等保护农村环境的载体，即使农民有保护环境的意识，但对于生活污水及生活垃圾的处理也心有余而力不足。
3 结论及建议
回归结果表明，垃圾房和沼气池对农村环境保护具有正向的促进作用。这进一步表明，农村基础设施建设对促进农村生态文明建设是一个可行的路径。但同时，还存在着一些问题：①以保护农村生态为目的的农村基础设施建设的覆盖率还比较低，而且种类比较单一；②农民对环境保护的意识还不强，认识水平有限，不能分辨一些行为是否会污染环境；③农民对保护农村环境的基础设施的功能认识的水平有限，不能充分、有效地利用好已建设的农村基础设施来保护农村生态环境。针对以上问题，特提出以下政策建议：①政府应加大对农村基础设施建设的投资力度，以城市辐射农村、工业技术处理“三废”的方式，统筹城乡环境保护，以农村“三废”为工业企业原料，促进资源循环利用；②根据各地实际情况，建设能满足各地农村生态环境保护所需要的基础设施，如在干旱或水土流失严重的地区建设抗旱排涝的沟渠等；③加大保护农村生态环境的宣教力度，提高农民对农村生态环境的保护意识和认知水平。一方面有利于农民从行为源头上认识到恰当地处理农村生活污水和生活垃圾对保护农村生态环境的重要性，另一方面可以让用于保护农村生态环境的基础设施充分发挥其应有的作用。
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关键词：工业园；基础设施；建议
中图分类号：[F287.2] 文献标识码：A 文章编号：
2012年是来宾市建设10周年，在总结来宾市城市建设快速发展取得突出成就的同时，2013年来宾市提出了以发展工业经济为主要任务，尤其注重加强工业园区基础设施的建设，加速城市产业聚集，发展城市工业，引领城市经济快速发展。工业园区的经济、建设快速发展已成为我市经济发展中的重要平台及增长极。
1 当前来宾市工业园基础设施的现状
1.1 园区建设基本完成
自2007年以来，来宾市加快工业园区的建设速度，市政府在园区交通路网、供水、供电、环境保护、卫生管理等方面加强建设，大部分工业园区建设基本完成，初具规模。现已形成凤凰工业园区、迁江工业园区、河南工业园区三大园区版块。园区基础设施的建设是否完善，影响着我市工业园区的设施建设级别以及园区融资水平。
1.2 园区建设带动其他产业发展
工业园区的基础设施进一步完善吸引着越来越多的投资者进园开办工厂，扩大了工业园区的资金投入，现今工业园区所占工业产值已占我市工业产值的很大比例。工业园区内的招商引资工作带动了园区内各类产业的发展，园区尤其注重引进与支柱产业相关的企业项目，培育支柱产业及特色产业。可见，工业园区的建设随之带动着各行各业的发展，有利于加快经济发展速度，进一步解决城市人员的就业问题。。
2 工业园基础设施建设存在的问题
2.1 资金匮乏，园区内基础设施配套不完善
2.1.1 园区基础建设资金紧缺
当前，部分工业园区面临着建设资金不足的问题。其中主要是由于政府财政支出较大，资金紧缺，一定程度上影响了对工业园基础设施建设的资金投入，使得园区基础设施建设工作开展存在一定难度。
2.1.2 区内设备滞后，污染物处理系统不完善
我市大部分工业园区在建设初期，园区建设规划滞后、区内设备落后、污染物处理系统不完善等不合理因素，加上资金不足，园区内基础设施不齐全、配套设施落后，严重阻碍了园区的工业发展及招商引资。
另外，我市工业园区排污处理系统不完善，排污使用的专用管道没能及时投入使用，使得前来投资的经营者顾虑重重，并严重影响了园区的长远发展。
2.2 工业园区交通建设未及时跟进，且土地供求不足
一方面，当前通往我市工业园区的主要交通道路建设落后，有规划、有建设但进度缓慢，尚未竣工交付使用，未完善的交通网络及园区专用通道等交通设施，严重影响了工业园区的原料输入及成品输出，不利于工业园区的发展。
另一方面，工业园区土地需求大于供求，项目用地紧张，土地资源供求不足，不仅无法满足招商引资的大量需求，而且阻碍园区的经济发展。
3 完善工业园基础设施建设的三大建议
3.1 加强对工业园基础设施建设的支持
3.1.1 进一步提高市政府对工业园基础设施建设的意识
在进行工业园基础设施建设的完善任务时，首先应当进一步提高政府对工业园基础设施建设的意识。工业园区是城市发展经济的重要平台。只要通过科学化、合理化的规划我市的工业园区基础设施配套，才能真正实现工业化发展。只有政府对工业园区基础设施的建设进一步高度重视，采取相对应的倾斜、重点措施，才能更好的完善园区的建设工作。
3.1.2 进一步加强完善园区基础设施建设的规范文件
来宾市政府应当进一步加强完善对园区基础设施建设的规范工作，通过制定相关的规范文件，对完善工业园区基础设施建设进行指导、规范，提高园区建设的质量及效率。
在制定园区建设的规范文件时，应当注重对园区用地、划地问题进行进一步规范，制定明确规划，充分加以利用土地资源。另外，在办理相关费用上，市政府也应当增强已制定明确规范文件的透明度，杜绝出现乱收费、多收费的现象，以免影响我市工业园区的建设与发展。
3.1.3 充分发挥政府核心领导职能
在进行园区建设工作时，应当注重充分发挥市政府的核心领导职能。市政府应当增设专家顾问组，为建设园区工作出谋划策，切实将完善园区设施建设落实到工作中，避免出现空喊口号的现象。市政府应当积极做好园区的基础设施建设规划工作、实施工作，并加强招商引资工作的进行。
另外，政府应当尽快完善、落实有关园区建设的政策，由政府机关部门协调供水、供电部门，落实工业园区的相关优惠政策，尤其要注重对园区内的水土保持工作，进一步做好园区环境的保护工作，避免水土流失、破坏环境。
3.1.4 加大资金投入力度
应加大对工业园区的资金投入力度，解决我市工业园区基础建设底子薄、资金紧缺、配套服务设施滞后的现象。
一方面，通过市政府及各大银行的支持，加大工业园区的资金投入，保证有足够的资金注入到工业园区的基础设施建设中，促进工业园区的发展。
另一方面，市政府应当加大宣传力度，以鼓励民间投资方式，筹集资金，为工业园区的建设奠定基础。通过大力推进市场化运作方式，创建多元化的投资方式，不仅可以降低政府的经济压力，而且可以有效、快速的为工业园区的建设筹集大量资金，加快园区的发展，使我市工业园区健康、快速、长期的发展，从而带动城市的经济发展。
3.2 对园区基础设施建设进行总规划
3.2.1 制定园区基础设施建设总规划
通过对工业园区的基础设施建设首先进行总规划，该规划要有前瞻性，充分考虑工业园区的长远利益，不仅可以使得园区建设更系统化、全面化、合理化，而且可以避免出现重复建设的情况。只有对园区的基础设施建设进行全面总规划，包括规划园区的主要发展方向，及各类必要的配套设施，主要有园区交通网络建设、土地规划建设、供水、供电建设、防污染处理系统建设、基础生活等配套设施。制定全面总规划，使得整个园区建设工作有序、全面的进行，避免造成浪费或者设施建设缺漏。
此外，在对园区进行建设规划工作时，应当注意长远目标，尤其要注重对园区内的排污水系统建设、绿化建设、垃圾处理系统建设、排废气系统等环保设施建设。只有切实保护环境，工业园区才得以长远、持续发展，不断为我市经济发展作贡献。
3.2.2 落实总规划，分步实施
在园区建设的总规划完成之后，市政府部门应当加快实施，严格按照总规划落实园区的基础设施建设工作，可以采取分步实施的方法，有侧重的开展工业园区的建设工作。将资金用于园区建设中最重要的部分，尤其是环保设施与交通网络的建设，确保园区的投资环境良好，为招商引资奠定基础。园区内的水电、生活配套设施也应当及时完善，只有园区设施完善、全面，日后进行招商引资工作才能更好的进行，加快园区的发展速度。如2010-2012年期间，来宾市政府先后展开了凤凰中途、末端供水工程、迁江园区供水工程，并将其作为重点工程来监督实施，以保证园区内生产用水和生活用水的充足供应。
3.3 完善污染物处理系统
由于工业本身所带来的污染情况较大，加上园区内防污染、环保设施配套不完善，加大了园区内的防污染工作困难度，一定程度上会影响园区周边群众的日常生活及身体健康。可见，完善园区的污染物处理系统刻不容缓。在园区管理中，市政府应当制定明确规范文件，强制要求工业园区的污水排放使用专用管道，将污水排入污水处理厂统一处理，避免污水直接流入江河之中，影响群众的生活。其中，如果园区外工厂污染严重，应当将其迁入园区内，统一进行排污处理，降低园区内企业的污染物处理成本。另外，对于工厂的废气排放，应当加大对废气排放处理系统的建设，严格按照相关废气指标标准统一处理，确保废气排放入大气层之前已经过标准处理，降低空气污染的程度。目前，来宾市的凤凰污水处理厂、迁江污水处理厂、河西污水处理厂正在实施当中。
参考文献：
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一、年度目标责任书完成情况
（一）共性目标
1、设立现场管理办公室，对园区内企业环境状况进行监管，园区内企业没有发生因监管不力、失职渎职造成重特大环境污染和生态破坏事件，也没有发生因环境污染引起的重大群体性或群访事件。
2、召开主任会议，对园区生态县建设进行专题研究，成立由管委会主任担任组长的工业园区生态县建设领导小组，制定园区生态县建设年度计划，并及时上报县生态办，指定分管领导专门负责，认真组织实施。
3、积极开展以生态环境保护为主题的多种形式的宣传活动，并上报信息，加强生态文明建设。
（二）个性目标
1、采取切实可行的具体措施，完成了工业园区生态化改造方案的编制工作。
2、按计划完成了园区内所有工业企业环境污染达标整治工作。
二、主要工作成绩
1、加快各大园区环保基础设施建设。完成了永安、现代工业集聚区的亮化工程；完成了永安、现代工业集聚区主要道路的污水管道铺设；现代工业集聚区绿化工程正在实施中；工艺品城绿化工程已完成招投标工作。
2、以园区发展状况和产业划分状况为依据对企业进行合理安排，凡进入园区的建设项目，都依据产业规划和环保要求，严格落实环保审批手续，建设项目入园企业环评执行率达100%。
3、加强对企业的服务，继续开展三级督查制度，强化现场办公室协调处置力量和功能，保证入园企业规范施工和生产；实行入园企业建设进度月报制度，实行重点区域巡查制度，坚决避免环保设施偷工减料现象，严格执行项目设计标准，确保企业污染物稳定达标排放，园区环境质量大幅度提升。
4、积极开展生态园区建设,在园区产业定位的基础上，做好现代和永安工业集聚区的生态园区整体规划，现代工业集聚区的规划环评已完成编制，正在等待评审；工业园区生态化改造方案也已编制。
5、根据《关于开展省级以上开发区（工业园区）环境整治工作有关问题的通知》（环治办发[]3号）和《关于印发全市省级开发区（工业园区）环境污染整治工作方案的通知》（环整办[]28号）的要求，制定了《工业园区环境污染整治工作方案》。按照计划完成了园区内工业企业环境污染达标整治工作。
三、工作亮点
1、环保设施落实“三同时”制度（同时设计、同时施工、同时投入使用）。
2、招商引资时把环保作为首要条件，不符合环保要求的坚决不允许进入园区。
3、设立现场管理办公室，对园区内企业环保状况进行监管。
四、存在问题
1、资金的短缺仍然是制约园区发展的“瓶颈”，由于资金紧张，导致园区环保基础设施建设受到一定程度的影响。
2、部分企业对生态县建设的重要性认识不够到位，环保意识较薄弱。
五、工作计划
1、加大生态基础设施建设力度。在今年开展的“服务工业，推进项目”百日行动和进一步深化“加快园区建设，促进产业集聚”抓落实专项活动取得成效的基础上，根据明年的建设重点，创新工作载体，安排一定的资金用于公共生态环保设施的建设。
2、提高企业入园标准。在招商引资工作中，坚持并完善项目联席会议制度，按照占地少、科技含量高、低污染、低能耗的标准选商引资，确保每家入园企业符合产业发展规划和生态功能区规划要求。不符合环保要求的（尤其是总量控制和排污强度）项目坚决不允许进入园区。
3、提高管理服务水平。加强对企业的服务，完善三级督查制度，强化现场办公室协调处置力量和功能，保证入园企业顺利施工和生产；继续建立每月上报入园企业建设进度制度。在项目实施过程中，对企业的环保投入，环保设施建设情况要实行动态监测，坚决避免环保设施偷工减料，严格执行项目设计标准。原来已建企业环保投入不到位的要坚决纠正。
Abstract： The Common Framework of Indicators System in Budget Performance Evaluation provides the guidance for establishing indicators of performance evaluation in urban infrastructure construction. However， in practice， the indicators system given by the document should be further improved before application. This paper， based on the practical experience and relevant literature， added and refined the indicators to improve the indicators of performance evaluation in urban infrastructure construction.
关键词： 城市基础设施项目；绩效评价；指标
Key words： urban infrastructure construction；performance evaluation；indicators
中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）20-0232-05
0 引言
城市基础设施建设项目往往存在盲目扩大投资、资源浪费现象。科学合理地开展城市基础设施建设项目，提高政府投资效益成为财政部门亟待解决问题。显然，科学合理的绩效评价工作对于改善城市基础设施建设项目投资效益有着重要作用。
然而现阶段绩效评价工作中，评价指标过于单一，不能全面反映项目建设以及运作效果的实际绩效情况，限制了项目绩效评价工作的深度推进。本研究通过收集整理相关实践资料结合相关文献，在《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）（以下简称“《53号文》”）基础上，对指标进行补充与细化，归纳出四层级绩效评价指标。
1 相关文献综述
1.1 绩效评价在城市基础设施建设项目中的作用研究现状
Kenneth认为，绩效评价是一种价值判断，评价的结果能够客观的反映项目建设中的管理能力、效率以及运营期间项目向社会提供的服务质量等情况[1]。Osborne等认为绩效评价能够将以往对公共基础设施项目只注重过程向以建设成果价值转向[2]。柯洪将“绩效评价”的概念进行分解，认为“绩”反映了项目的结果情况，而 “效”则侧重于过程 [3]。另一方面，部分学者还认识到，绩效评价对提高以后同类项目的绩效有着重要的指导作用。尹贻林等认为绩效评价是城市基础设施建设项目效果的尺度[4]。朱衍强研究发现，完善的绩效评价工作对我国政府公共粗犷性建设具有一定的抑制作用[5]。
可见，对城市基础设施建设项目其进行绩效评价，不仅能够反映出项目的实际建设情况，更能为下一个建设项目提供经验教训，明确绩效改进的方向。
1.2 城市基础设施建设项目绩效评价基本原则
对于绩效评价基本原则的探讨，国内外学者均作了较为丰富的研究。James认为绩效评价应以公共基础设施项目的建设成果为标准，从所消耗的人力、物力、财力等方面的成本费用投入为标准来评价政府绩效的经济行为[6]。这些学者较为明确地指出了绩效评价应遵循的原则，认为绩效评价应从人力、物力、财力以及创新等方面进行，但没有考虑到公共基础设施项目本身建设技术特性。鲍良等人认为绩效评价工作应立足于项目建设的全生命周期，包括前期可行性研究到项目投入运作[7]。
在此基础上，陈工等认为绩效评价结果导向不再是简单的产出考评，而是考虑效果情况的结果考评[8]。因此，在对城市基础设施建设项目绩效进行评价时，还应注重技术层面的评价。
1.3 城市基础设施建设项目绩效评价指标体系
科学的指标对于待评价项目的绩效评价工作的实质性开展具有重要作用。因此，绩效评价指标的选定在绩效评价中非常关键。Owen提出了公共基础设施项目绩效管理著名的“3E”目标，及Economy 、Efficiency和 Effectiveness[9]。Robert等学者发明了平衡计分卡，通过设置相关财务指标来评价行动所产生的结果[10]。孙健针认为对公共基础设施项目进行绩效评价应充分反应出项目的效果[11]，从项目建设的全过程出发选取合适的指标已完成指标体系的构建[12]。
2 城市基础设施建设项目绩效评价指标体系建立
2.1 城市基础设施建设项目绩效评价指标补充
本文在《53号文》给出的绩效评价指标体系框架的基础上，结合实践经验，从投入、过程、产出、效果情况四个方面对城市基础设施建设项目绩效指标进行补充。
2.1.1 投入阶段指标的完善
《53号文》从项目立项以及资金落实两个层面对投入阶段的绩效情况设置相应的指标。实践中，建设项目前期还应做好充足的准备工作，包括明确项目选址与建设用地，基础建设项目设计，明确项目建设目标，建设总体规划等内容。同时，建设项目地质勘查，项目招投标工作的组织也是项目投入阶段的重要工作。
除此之外，《53号文》从资金到位情况角度考察了建设项目的资金落实情况，实践中，资金到位的前提是资金的筹集或申请，同时自己落实后如何分配也是项目投入阶段资金管理的重要内容，因此考虑到实际项目前期对资金管理的要求，基于上述分析，将投入阶段的三级指标进行补充。如图1所示。
2.1.2 过程阶段指标的完善
《53号文》在对项目建设过程进行绩效评价设置了业务管理和财务管理两种二级指标。对于业务管理，《53号文》从管理制度、制度执行以及项目质量三个层面设置相应的次级指标。
实践中，除管理制度，质量目标，合同管理等内容也应是评价重点。并且设计文件是项目管理中的重要依据，其提供了较为完备的项目建设目标规划，详细的设计方案等内容，为项目的合同管理、进度控制等工作的开展提供了基础；对于财务管理内容，《53号令》给出了有关制度方面的指标，实践中，财务管理与业务管理类似，所有制度功能的发挥需要一个相对稳定的组织结构，因此在该指标下，增加组织机构的次级指标，并保留《53号文》给出的三个指标。如图2所示。
2.1.3 产出阶段的指标完善
《53号文》在产出阶段设置“项目产出”一个二级指标，并分别从完成结果、时间、成本以及质量四个层面设置相应的次级指标。
除此之外，安全与环保等也是现代项目建设所追求的目标。因此，在项目产出阶段添加安全、环保以及节能等三方面的指标。如图3所示。
2.1.4 效果阶段的指标完善
《53号文》在考察项目建设完成后的效果时，从项目的经济性、社会性、环保性等方面选取了项目经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、社会公众或服务对象满意度五个具体指标，也是广泛应用于项目效益绩效评价的指标，因此，本文保留《53号文》给出的指标。如图4所示。
2.2 城市基础设施建设项目绩效评价四级指标构建
为了进一步完善《53号文》的共性指标体系，需在三级指标基础上进行四级指标的开发。
通过对相关文献以及实践经验进行指标开发，具体开发过程如表1所示。
通过对上述四级指标来源的统计情况，可以发现大部分指标的统计频数是2及2以上，可作为指标集的指标，通过对三级指标的细化，得到四级指标，自此，得到城市基础设施建设项目绩效评价初始指标体系如表2所示。
3 结论
本研究基于《53号文》的相关规定，结合相关实践经验对《53号文》给出的指标体系框架进行了补充，以保证其全面性和系统性。同时，结合相关文献城市基础设施建设项目绩效评价指标进行了进一步拓展，使指标更具有针对性。通过三级指标的完善与四级指标的拓展，保证了所建立的城市基础设施建设项目绩效评价初始指标集的科学性与高效性，提高了绩效评价的工作效率。
参考文献：
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[17]丛树，海周炜，于宁.公共支出绩效评价指标体系的构建[J].财贸经济，2005（3）：37-41.
今天，把大家召集来，主要任务就是贯彻落实全省农村基础设施建设和村容村貌整治现场会议精神，进一步明确各部门职责，确保完成全年的建设整治任务。按照市里安排，我讲几点意见。
一、前段工作回顾
2月15日，省委、省政府加强农村基础设施建设搞好村容村貌集中整治电视电话会议召开后，市委市政府高度重视，李文慧书记当场就对我市建设整治工作进行了安排，市委常委会议、市政府常务会议、市委经济工作会议、市委农村工作会议以及市委1号文件，都对这项工作做了部署，提出了明确要求。市政府印发了《三门峡市*8年加强农村基础设施建设搞好村容村貌整治推进新农村建设实施意见》，建立了联席会议制度。市新农村办公室制订了《*8-2010年分类推进新农村基础设施建设规划》和《三门峡市*8年分类推进新农村建设领导抓点带面实施方案》，把全市1364个行政村按照农民人均纯收入5000元以上、3000-5000元和3000元以下3个标准，划分出69个一类村，729个二类村，566个三类村。从今年开始，分三年推进，其中，*8年推进464个，*9年推进454个，2010年推进446个。在此基础上，确定了市委书记、市长、主管副书记及副市长分别主抓的一、二、三类村。
各地各部门按照有关要求，积极行动，取得了一定成效。今年上半年，市财政下拨20个市级示范村以奖代补资金100万元，电力部门完成了17个村的电气化建设任务，交通部门建设乡村公路598公里，农业部门共建成户用沼气10502户，林业部门完成山区生态体系建设35.43万亩、生态廊道网络建设3万亩、村镇绿化近2万亩，环保部门组织14个村开展了省级生态文明村创建工作，商务局共建设农家店130个，完成家电下乡产品销售8704台（部），文化部门新建乡镇文化站1个、村文化大院26个。渑池、义马、湖滨等地都实行了部门包村制，每个推进村都有县直部门包扶。据各县统计，今年推进的464个村已硬化道路394公里，建设水利工程176处，新建沼气池5650户，拆除影响村容村貌的违章建筑4.7万平米，粉刷墙面90多万平米，建垃圾简易处理设施143个、垃圾站（池）981个，新建农家书屋86个、连锁超市170个，农村基础设施和村容村貌有了明显改善。
与此同时，我们还应看到加强农村基础设施建设搞好村容村貌集中整治工作时间非常紧迫、任务极其繁重。今年要完成464个村的建设任务，目前时间已过半，还有相当一部分村没有达到建设目标。各部门必须进一步增强搞好村容村貌整治工作紧迫感和责任感，高度重视，采取有效措施，全面完成建设任务。
二、进一步明确建设整治目标
全省农村基础设施建设和村容村貌整治的目标是，用三年时间,通过分类实施、整体推进,使全省农村基础设施、公共服务设施和环境卫生状况显著改观,实现一类村庄上水平、二类村庄上台阶、三类村庄变面貌,从根本上解决一些地方严重存在的房屋乱搭乱建、垃圾乱堆乱放、污水乱排乱流等问题,使广大农村随着生产力水平的不断提高逐步发展成为经济繁荣、设施完善、生态良好、环境优美、文明进步的新农村。
我市的总体要求是，以实现“六通”为目标，加强农村基础设施建设；以实现“六有”为目标，加快农村公共服务体系建设；以实现“六化”为目标，加大村容村貌整治力度。
具体来说，农民人均纯收入超过5000元的一类村要全面达到“六有、六通、六化、四好、四确保”的建设目标。村庄规划科学合理，农户全部用上卫生安全的自来水，村组道路、通户便道全部硬化，基础设施配套齐全。广播电视、电话户户通，宽带通户率达到50%以上，有便民超市和图书室，公共服务功能完善。房屋立面粉刷，无乱搭乱建、乱堆乱放、乱贴乱画现象；垃圾统一收集处理，污水通过硬化沟渠或管道排放；适宜村沼气入户率达到70%以上，三改率达到100%；养殖场建设规范，粪便无害化处理，沼气池等配套设施齐全；村宅路水和适宜造林的地方全部得到绿化，村内主干道和公共场所安装节能灯，村容村貌焕然一新。
农民人均纯收入在3000-5000元的二类村要基本达到“六有、六通、六化、四好、四确保”的建设目标。村庄布局科学合理，实现硬化路组组通，力争户户通，农户用上干净卫生的自来水，广播电视户户通，基础设施和公共服务设施基本配套。建筑整齐有序，房屋立面粉刷；垃圾统一收集处理；适宜村沼气入户率达到50%，三改率达到80%；建设围村防护林，大街小巷、庭院内外绿化到位；村内主干道和公共场所安装节能灯，村容村貌明显改善。
农民人均纯收入低于3000元的三类村村庄规划科学合理。通自然村道路，村内主干道实现硬化；户户通电；基础设施状况明显改善。卫生室、文化大院、便民超市等公共服务设施基本配套。绿化水平提高，环境卫生状况较好。村容村貌得到改观。大力实施开发扶贫和搬迁扶贫，到2010年完成4594户、16647人的搬迁任务，从根本上改变偏僻、分散及贫困村的居住条件。
三、进一步明确建设责任
1、市发改委：把农村基础设施建设、村镇规划建设、农村环境治理工作纳入本市经济和社会发展计划。(1)在安排项目时，要向农村基础设施建设倾斜，重点解决改水、改厕、改路项目资金；(2)积极组织向国家申报农村饮水安全、中小学危房改造、县乡公路建设、小城镇建设专项资金项目，支持年度整治村建设；(3)负责督导卢氏县的农村基础设施建设和村容村貌整治工作。
2、市建委：(1)负责全市村镇规划编制工作的组织、协调，督促有关部门按要求完成规划编制任务；(2)负责制定整治村的建设规划，并对规划的执行情况进行监督；(3)抓好村镇规划管理人员的培训工作。在完成*8年推进村的村庄规划基础上，尽快制定*9年和2010年推进村的村庄规划。
3、市财政局：(1)把建设专项资金纳入财政预算，确保资金落实到位。(2)积极筹措资金，扶持农村基础设施建设；(3)整合扶贫、农林水、交通、教育、卫生、文化等专项资金用于农村基础设施建设和村庄整治；(4)负责督导渑池县的农村基础设施建设和村容村貌整治工作。
4、市交通局：(1)负责制定新农村建设公路和农村汽车站改造规划和年度计划，落实公路和汽车站建设补助经费；(2)加大对农村公路建设的指导和管理，做好技术服务。(3)加快实施村村通延伸工程，逐步实现行政村之间、行政村与自然村之间通柏油路或水泥路，形成完善通畅的农村道路体系。*8年，完成投资2.4亿元，修建农村公路300公里、村道290公里、农村简易招呼站350个。
5、市农业局：负责农村沼气及服务体系建设，推广沼气综合利用技术，改善农村生态环境。*8年，新建农村户用沼气池2万户，重点村沼气普及率达到60%以上；抓好灵宝、渑池、陕县6670户国债沼气建设项目工作；建立区域沼气服务站20个。
6、市水利局：负责农田水利建设和农村安全饮水工作。全市一类村农户全部用上方便、卫生的自来水，二类村绝大多数农户用上自来水，三类村通过国债、扶贫开发、以工代赈等资金支持，有计划、有重点地改善饮水条件，使一半以上的农户用上自来水。*8年重点解决6万人的饮水安全问题，同时，负责督导陕县的农村基础设施建设和村容村貌整治工作。
7、市林业局：(1)负责抓好村镇绿化工作，主要包括大环境绿化、通道绿化和村庄绿化；(2)积极搞好植树造林、天然林保护、野生动植物保护、速生丰产林基地等国家林业重点工程建设；(3)指导新农村建设的园林规划设计工作。*8年，全市林业生态建设力争投资4亿元，完成植树造林41.17万亩，森林抚育和改造24.56万亩，建成15个林业生态乡镇、1个林业生态县，并完成*8年推进村的村庄绿化。
8、市国土资源局：(1)围绕村镇建设规划，做好村镇建设土地利用规划；(2)按村镇建设规划制定不同区域农民建房的用地标准；(3)按照规划建设要求，制定和落实土地征用审批的优惠政策，及时核发用地手续和许可证，向社会公布土地征用收费标准，查处土地征用审批的乱收费、乱罚款现象；(4)改造“空心村”，清理整顿一户多宅现象；(5)对农村改水改厕工作中的土地使用在政策上给予倾斜；(6)负责督导西工业园区的农村基础设施建设和村容村貌整治工作。
9、市商务局：(1)积极实施万村千乡、双百和农产品批发市场升级改造等市场建设工程，*8年新建*个以上农村连锁超市，使连锁超市覆盖全市2/3以上的村；(2)切实抓好家电下乡补贴试点工作，扩大农村家电消费，力争在家电下乡试点期内彩电、冰箱、手机三大类家电产品销售总额突破1.5亿元；(3)负责督导开发区的农村基础设施建设和村容村貌整治工作。
10、市环保局：(1)认真做好建设项目的环境保护监督管理，确保饮用水源不受污染；(2)积极推广农村小型污水处理装置；(3)负责农村垃圾集中处理工作，禁止垃圾乱堆乱放。*8年建设村庄垃圾站池100个，村庄垃圾简易处理设施10个，乡镇垃圾集中处理设施5个，创建生态文明村14个；(4)负责督导湖滨区的农村基础设施建设和村容村貌整治工作。
11、市卫生局：(1)加强农村卫生机构建设,保证每个乡镇都有合格的卫生院，每村都有合格的卫生室；(2)积极开展新型农村合作医疗工作，建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，努力提高参合率达到99%。*8年完成*所村卫生室建设任务，到2010年实现村村都有标准化卫生室；(3)负责督导灵宝市的农村基础设施建设和村容村貌整治工作。
12、市文化局：(1)加强县级文化馆、图书馆和乡镇文化中心、村文化大院等公共文化设施建设；(2)加快“农家书屋”建设步伐；（3）大力开展各级各类以“图书、戏曲、电影”为主体的文化下乡活动，保证60%以上行政村实现一村一月放映一场电影。
13、市广电局：(1)在20户以上已通电自然村实现广播电视村村通，*8年完成237个20户以上通电自然村的广播电视村村通工程；(2)充分发挥广播电视新闻媒体的优势，在广播电台、电视台开展新农村专题宣传报道。(3)负责督导义马市的农村基础设施建设和村容村貌整治工作。
14、市供电公司：继续实施农村电网改造，提高低压电网供电可靠率，推进新农村电气化建设步伐。*8年完成57个盲点自然村改造、4个电气化乡、47个电气化村的建设任务。
15、市扶贫办：(1)建好扶贫开发项目，改善贫困农村的基础设施条件；(2)提高农业综合开发的成效，抓好项目工程建设。(3)抓好搬迁扶贫工作，将扶贫搬迁与整村建设相结合。*8年解决和巩固贫困人口温饱1.5万人，完成搬迁824户、3328人。
16、市供销社：(1)深化农村流通体制改革，做好农产品加工、流通、服务以及农资供应工作；(2)鼓励引导农民组建各种专业合作组织，提高农业组织化程度。
17、团市委：(1)充分整合农村现有的信息、科技、文化资源，为农村青年提供就业、志愿、爱心、农技、文化等多方面的服务；(2)依托农业产业基地和工业企业基地，为青年农民培训农技知识和务工技能；(3)开展“保护母亲河—共建绿色家园”青年志愿服务活动，动员农村青少年植树造林，清理“脏乱差”，绿化美化乡村环境。
18、市妇联：(1)深化“双学双比”活动，大力实施“巾帼科技星火工程”；(2)组织动员广大农村妇女积极参与和谐家庭、和谐村组、文明生态村、环境优美乡镇、和“五好家庭”创建活动。
四、进一步完善工作机制
加强农村基础设施建设、搞好村容村貌整治工作涉及部门多、任务重、难度大，必须进一步加强领导，密切配合，强化责任，狠抓落实，确保建设整治工作取得实实在在的效果。
（一）要真正摆到重要位置。社会主义新农村建设事关我市全面建设小康社会大局，事关市委和市政府提出的再造一个三门峡、跻身中原崛起第一梯队目标的实现，事关社会和谐。当前，全市正在深入开展“解放思想、科学发展，奋力实现新跨越”大讨论活动，我们必须进一步提高认识，解放思想，真正把加强农村基础设施建设搞好村容村貌整治工作作为当前和今后一个时期的工作重点，加强领导，创新思路，精心组织，强力推进。要深入基层，及时了解工作中出现的新情况、新问题，及时采取有针对性的措施，帮助解决实际困难。
（二）要强化责任和配合。联席会议各成员单位的职责已经明确，各单位要各司其职、各负其责，明确工作任务和责任人，并将任务责任落实到科(室)。要每月向市新农村建设领导小组办公室报送进度和信息，并负责向上级业务主管部门报送工作进度。同时，鉴于农村建设整治工作涉及面广，各单位还要加强协作，密切配合。
亚洲新兴经济体已日益成为世界经济增长的重要推动力。据统计，亚洲对全球经济增长的贡献率已达到一半左右。尽管如此，亚洲各国也同样面临着保增长与调结构的两难困境：一方面，亚洲必须加快进行经济结构调整，否则经济复苏经济增长将无法持续；另一方面，如果没有稳健的经济增长作基础，结构改革将举步维艰。面对这样的困境，越来越多的亚洲发展中经济体开始敏锐地寻找保增长和调结构这两大难题的交汇点。
这个交汇点究竟是什么？答案是扩大投资
和加快基础设施建设。以泰国为例，泰国政府计划以港口、轨道系统和公路网建设来加强基础设施，改变目前物流基础设施的短板。印尼政府也计划在2013年把公共开支比例提高到GDP支出的15%。菲律宾政府计划在2013年把基础设施建设方面的投入提高到19%。2012年8月在柬埔寨举行的第44届东盟经济部长系列会上，东盟国家还呼吁中国在2013年加大对亚洲经济互联互通方面的贡献，希望更多的中国企业参与东盟和中国的互联互通建设。印尼总统苏西洛在发言中表示，印尼已把基础设施建设作为优先事务。
在后金融危机时代，全球市场需求放缓，而且将持续相当一段时间，亚洲经济增长不可能像过去那样指望外部经济的推动，必须主要依靠内生动力实现自身增长。通过加大基础设施建设的投资，扩大内需，形成一些新经济增长点，同时也会对过去快速发展造成的短板进行修补。基础设施的改善，还会推动结构的调整，带动部分新兴产业的快速发展。在这个前提下，经济结构调整、经济平稳增长和就业人群保障，都将得到较为妥善的解决。这是亚洲经济的必然选择。
一项经济学研究显示，基础设施投资会产生“乘数效应”，即每投1美元基础设施投资，就能拉动3-4美元其他产业投资的需求。同样，如果亚洲在基础设施领域投资10亿美元的话，亚洲地区就能够创造出1.8万个就业机会。过去几十年，亚洲经济主要依靠出口拉动型经济快速增长，外向型经济令亚洲地区比较薄弱的基础设施承担了超负荷的任务，存在很多潜在的危险。当经济得到快速增长，多元的经济社会架构形成时，这些基础设施已经不堪重负。亚洲开发银行预测，2010年至2020年这10年间，亚洲地区需要投入8万亿美元基础设施建设资金，才能支撑目前经济增长的水平。由此可见，亚洲地区基础设施融资的需求相当巨大。不少亚洲新兴经济体的财政状况相对良好、外汇储备较充裕、居民储蓄较高，具备开发投资基础设施的实力。也有一些亚洲发展中国家表示，势单力薄、力不从心，在基础设施上扩大投资的条件还欠缺，希望借助地区周边的力量。
现实是，巨大的市场需求已经出现，亚洲从各种要素条件上也具备了开发潜力，关键就看怎么着手合作开展工作。
中国发展的经验表明，基础设施必须先行，而且先行的基础设施只有联网成片，效益功能才能实现最大化。中国各省份内部的路网电网的建设并实现互通互联，大大惠及中国各地区的经济发展。亚洲地区也一样，尽管有些经济体内部投资环境有所改善，但亚洲国家和地区之间的互通互联却不尽如人意，这需要基础设施的跟进，从而进一步释放亚洲经济的内部潜能，这在经济转型的关键时期尤其重要。这并不是全新的尝试，其他国家和地区已经有很多成功的经验。
从中国和亚洲其他新兴经济体的实践中可以看出，基础设施的投资和建设要利用政府的主导力量，把整个社会，包括各国财力雄厚的企业和个体调动起来，参与基础设施建设。所有的投资行为需按照市场化原则加以运作，同时也要兼顾基础设施本身的公益性职能。这种操作路径现实可行，是亚洲各个经济体发展基础设施的一个方向。为此，我在今年博鳌亚洲论坛期间慎重地提出“亚洲基础设施合作倡议”。推动这一倡议，需要从以下两方面开展工作：
第一，开展亚洲各经济体之间基础设施规划的交流与合作，把各自基础设施开发规划和推动地区基础设施互联互通的目标紧密结合起来。我们应该主动把各自进行的基础设施开发建设作为总体规划来考虑，各经济体之间有必要就跨国、跨区域、跨流域的基础设施的网络化进行一些共同愿景的探讨与交流，可按各专业领域逐项形成共识或规划，并据此制定各经济体相应的中长期规划与安排，促进亚洲区域经济、文化、人员，在更开放更顺畅的基础设施网络自由流动。较易形成共识的领域包括电力、铁路、公路、通信、部分水利工程等。
第二，建立一个专门的多边金融机构或基金，作为亚洲地区基础设施建设的投融资平台，解决融资缺口问题。亚洲开发银行长期来为本地区基础设施建设提供了有力的金融支持，但是亚行并不是专门服务于基础设施投融资的金融机构，它有更广泛的发展目标和任务，特别是在消除地区贫困方面，亚行发挥着无可替代的重要作用。今后一段时期，是亚洲地区加大基础设施建设、推动结构调整、实现经济增长的最佳时期和最佳选择。需要成立一个专门服务于本地区的基础设施投融资需求的多边金融机构。
关键词：环卫基础设施、规划、建设
中图分类号： G322.1 文献标识码： A 文章编号：
随着现阶段我国城镇化的不断加快，城市规模和人口增长迅速，城市原有的承载能力无法满足现代城市发展过程中的需求。特别是作为城市环卫基础设施，普遍存在基础差、底子薄的问题，严重制约当前我国城镇化进程。
一、当前城市环卫基础设施现状
1、环卫设施陈旧，破损严重环卫基础设施主要包括：公厕、垃圾转运站、垃圾箱等设施。目前我国大多城市的公厕、垃圾转运站、垃圾箱等无论是数量上还是质量上都不尽如人意，有的落后地区现在甚至还在使用已被淘汰的地下垃圾池收集垃圾，不但操作不便，甚至还有一定的安全隐患。而且现有的这些设施在城市中的规划与布局中分布还不够合理，日常维护也不甚到位，导致能够正常投入使用的环卫设施数量在不断减少，给人造成“脏、乱、差”的不好印象。
2、机械化作业水平低，效率低下
环卫作业机械化已经是发展的必然趋势，机械化作业不仅可以降低日常运营成本，而且可以提高效率、提升形象。但是目前大多数中小城市，由于各种原因，机械化作业存在严重不足，致使在道路清扫保洁、公厕管理等方面，仍旧采用原始的手工劳动，不但占用大量人员，而且效率极其低下。
3、垃圾无害化处理率低随着城市化的发展，城市规模的扩大，人口增加，城市垃圾量的增长也是极其迅速。但是目前垃圾处理还仅局限于清走、填埋了事，没有很好的进行合理化处理。特别是在落后地区和在城郊结合部都很难找到垃圾的处理场地，只能进行简易填埋，造成垃圾渗液无法处理，污染环境、浪费土地等资源，难以使垃圾处理达到减量化、资源化、无害化。
二、 当前城市环卫基础设施不足的原因
1、对城市环卫基础设施规划建设缺乏认识，重视不足现今社会对环境卫生工作的重视正在逐步加强，但是总体来看，重视程度还是不够，环卫设施往往被认为可有可无，在城市规划、建设过程中往往被忽略，再加上居民没有足够的环保意识，无形中极大的增加了城市环卫工作的难度与任务量。由此直接导致了环卫基础设施建设与规划工作的不重视、城市环卫基础设施规划与建设能力不足。
2、城市环卫基础设施规划建设缺乏科学理论指导
环卫基础设施建设也是城市规划的一部分，合理、科学的规划，不但可以节约建设成本，更能够起到事半功倍的作用。做专业规划时仅考虑服务半径，不考虑垃圾日转运量，以致使转运站的布局显得不合理，为避免盲目建设造成的浪费，要严格按照科学理论作指导。
3、用于城市环卫基础设施规划建设的资金不足地方政府对于城市环卫基础设施投入不足是制约城市环卫工作发展的重要原因之一。在城市化进程中，一些中小城市划拨的城建资金本就不足，而仅有的建设资金多用于道路、桥梁以及建筑工程上，以至于用于环卫基础设施的投入很少。此外，目前城市环卫基础设施的资金来源仅靠政府的财政拨款，资金来源渠道单一。为此还应拓宽城市环卫基础设施规划与建设的资金渠道。
三、改善当前城市环卫设施的对策
1、加大宣传教育力度，普及保护环卫公共设施意识积极开展相关的宣传教育，大力倡导文明生活和环保意识。只有营造出维护市容市貌、爱护环卫设施的大氛围，才能有效地开展相关工作。同时，明确各相关部门的责任归属，增强其参与市容环卫工作的社会责任感，以便于开展今后的工作。
2、注重专业规划、合理布局
环卫专业规划是从源头上解决布局不合理的重要原因，只有在规划中提前谋划，才不至于在建设完成之后弥补。由于环卫设施本身存在“臭脏”的现象，往往造成“避而远之”情况的出现。因此，环卫管理部门要多联系、多接触，加大宣传，使大家了解环卫，熟悉环卫设施的设置及作用，这样才能将环卫专业规划纳入城市总体规划，并使环卫的规划实施落到实处。
关键词 BOT；特许权期；期权博弈；环保基础设施
中图分类号 F284
文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2007)02-0032-04[FK)][FK)]
国家预计在“十一五”期间针对污染现状投入的环保总投资约为13 750亿元，约占同期GDP的1.6%，其中城市环保基础设施投资约6 600亿元，工业污染源治理投资约2 100亿元。如此巨额的资金投入，单靠政府投资是独木难支的，这就需要探索适合我国国情的政府与国外资本及民间资本合作的融资模式。BOT融资模式的出现不但可以有效解决环保基础设施建设的资金难题，还可以加快我国环保基础设施的建设步伐，对改善我国环境质量有着至关重要的意义。
1 问题的提出
BOT即Build-Operate-Transfer，是基础设施投资、建设和经营的一种方式，其含义是：项目公司与政府签署特许权合同，获得基础设施项目投资、建设和经营的“特许权”，在特许协议期内，项目公司通过对项目经营，取得收入以弥补投融资成本、运营和维护成本，同时获得一定利润，当特许权期结束时，项目公司按约定将该设施完整、无偿地移交给政府部门，转由政府部门来进行经营管理[1]。BOT模式应用在环保产业中，主要为投资建设工业废水处理厂、城市污水处理厂、城市垃圾焚烧厂、危险废物处置等环保处理设施。我国采用BOT模式建成的环保基础设施有湖南常德市污水处理厂、深圳横岭污水处理厂、温州市临江垃圾焚烧发电厂、上海浦东新区御桥垃圾焚烧发电厂等项目。可见，BOT模式不但已广泛应用于环保设施建设当中，而且在学术研究领域也有学者对BOT模式应用于环保项目的相关问题进行了研究。夏淑萍等[2]对国内外BOT融资应用于环保基础设施建设的可行性进行探讨，并提出了我国环保产业发展的新思路。董小林等[3]从分析中国环保产业现状入手论述了在中国环保产业领域采用BOT的可行性和重要性。
从已建环保基础设施BOT项目的运作经验中发现，BOT项目融资的核心问题是风险分担问题，而解决这些问题的关键是如何科学地确定BOT项目的特许权期。在特许权协议谈判中，双方最关心的也是特许权期长短问题，因为这直接关系到双方的切身利益，如果特许权期太短，项目公司为保证自身的利益往往会减少建设成本和运营维护成本的投入，这就严重影响BOT项目的建设质量和寿命期，缩短了政府运营期，导致政府收益降低。由于政府很难发现项目公司的这种投机行为，只好采取延长特许权期的办法来激励项目公司增加建设资金投入，提高项目建设质量。可见，合理确定特许权期是双方角逐的重点，也是学者研究的热点问题之一。李启明等[4]通过分析确定特许权期的若干原则和作用及其影响因素，建立了从收益和现金流量的角度描述了基础设施BOT特许权期的决策模型。杨宏伟等[5]利用博弈的方法讨论了交通BOT项目许权期的决策问题，建立了政府和项目公司之间的博弈模型，分析了政府和项目公司的最优战略问题，得到了特许权期的最优决策模型。可以看出，学者们已经用不同方法对BOT项目特许权期问题做了一定研究，使利益分担问题得到一定解决。但是，环保基础设施BOT项目投资回收期长的特点导致项目风险变大、不确定性因素增多，这就使得投资者合理确定环保基础设施BOT项目的特许权期变得更加困难。然而，实物期权方法的出现很好地解决了项目不确定价值问题，使得投资者在投资决策时，从简单的回避风险，向利用风险、管理风险转变。因此，政府可以把环保基础设施BOT项目分成若干阶段分别进行投资建设，并且赋予项目公司可以投资项目下一阶段的权利，这一投资权利就是一种实物期权，即增长期权。把实物期权方法和博弈论结合起来分析问题显示了项目不确定性和主体相互作用对BOT项目价值的重大影响，弥补了传统项目评价方法的缺陷，而且还为特许权期的合理确定指出了一个方向。国外已有学者对期权博弈方法进行深入研究，Smit等[6]运用离散二项式期权博弈模型研究了相互竞争的企业在不确定条件下的策略性投资问题。 Lambrecht等[7]在双头博弈模型中引入不完全信息条件，提出了对企业采取技术创新投资决策的实物期权的分析方法。这些关于期权博弈的研究成果为本文的研究提供一种思路，因此，用期权博弈方法来解决不确定条件和双方谈判情况下环保基础设施BOT项目特许权期问题就成为本文研究的重点。
2 政府和项目公司的期权博弈模型建立
2.1 基本假设
设环保基础设施BOT项目特许权期为Tc，项目经济寿命期为T，处理污染物的每单位收费价格为p，项目第一期建设成本为C1，第二期建设成本为C2，环保基础设施运营成本为Cn、维护成本为Cm。
假设1：政府计划将环保基础设施BOT项目分为两期分别进行投资建设，而且在第一期的招标中赋予中标方一个投资机会，即中标方拥有在完成第一期投资建设若干年之后进行该项目第二期的投资建设，该投资机会就是一增长期权，其价值为E。
假设3：从事环保基础设施BOT的项目公司拥有先进的管理水平、技术水平和生产设备，追求用最低的成本实现合同要求的质量目标。若项目公司增加建设成本投入，就会减少日后项目维护的成本。假设建设成本和维护成本之间的关系为：Cm=KC-β1，(k>0，β>0)。
2.2 建立模型
根据假设1，项目公司投资第一期项目所获得的在某一时刻投资的衍生投资机会就是一个增长期权。这种权利可以使项目公司的收益与损失不对称，即当不确定因素使得投资结果向有利方向发展时，项目公司可以选择执行该期权，以获得更大的收益；而当不确定因素使得投资结果向不利方向发展时，项目公司可以选择放弃执行该期权，以避免对自己造成更大的损失。
该增长期权的价值可以用二叉树定价模型来进行计算[8]。项目第一期在若干年后的净现金流价值有两种可能状态：V+1和-1，如果市场条件好，项目公司会按时进行项目第二期投资，投资额为C2，则第二期BOT项目的价值为V2，其两种可能状态为V+2和-2。因此，当市场条件好时，BOT项目投资机会的价值为：E+=max(V+1，V+2-C2)；当市场条件不好时，BOT项目投资机会的价值为：E-=max(V-1，V-2-C2)。
则含有增长期权的BOT项目投资价值E为：E=PE++(1-P)E-1+r-C1。(1)
其中，P为风险中性概率。
在关于特许权期谈判中，政府首先做出选择来确定特许期Tc的长短，并使自己的利润最大化。则其决策模型可表示如下：maxTcTTc[pf(q)dq-Cn-Cm]dt。(2)
s.t.Tc0[pf(q)dq-Cn-Cm]dt-C1+E≥μ。(3)
式(2)表示政府在利润最大化条件下选择的特许权期，式(3)是政府的效用函数所要满足的约束条件，即项目公司在此特许权期内从该环保基础设施BOT项目中所得到的期望效用不小于从其他项目中所能得到的最大期望效用。其中，项目公司从其他项目中所能得到的最大期望效用由它所面临的其他市场机会所决定的，可称作机会效用，记为μ。
在政府做出关于特许权期的决策后，建设成本的投入就成为项目公司的决策变量，项目公司在确保自己能够获利的基础上，其决策模型为：
maxcTc0[pf(q)dq-Cn-Cm]dt-C1+E。(4)
式(4)表示在政府已经确定特许权期为Tc年的条件下，项目公司为使其利润最大化而选择投入到环保基础设施BOT项目中的建设成本。
针对上述政府和项目公司的决策模型，用逆推归纳法对政府与项目公司之间的博弈进行分析，并求其均衡解。首先项目公司在特许权期Tc已知的条件下确定所要投入的建设成本C1，把假设2、3 中的I=PF(q)dq和Cm=kC1-β代入式(4)并根据最优化一阶条件对C1求导，得，C1=(kβTc)11+β。 (5)
2.3 分析
由式(5)可知，项目公司投入的建设成本C1与特许期Tc之间的函数关系，且C1Tc>0说明建设成本C1是关于特许期Tc的增函数，项目公司根据特许期Tc的长短来选择其在环保基础项目建设过程中所投入的建设成本，并随特许期Tc的增加来增加建设成本的投入。虽然本公式没有直接体现项目公司计划投入的建设成本C1和增长期权价值E的关系，但项目公司不会为了获得更大利润而大量减少建设成本的投入。因为，如果项目公司减少建设成本投入的做法一旦被政府发现，其项目第二期的施工权利就会被政府所终止，这样项目公司的损失就会更大。可见，建设成本会随着增长期权的价值增加而增加，而且项目公司若执行增长期权还会增加建设成本的投入，使得环保基础设施BOT项目的质量相对提高，这不但会得到政府的信任，也会降低项目公司运营时的维护成本。
由式(8)可以看出，特许期Tc是关于建设成本C1、项目的年均收入I、运营成本Cn、增长期权价值E和项目公司的机会效用μ的函数。TcE0说明环保基础设施BOT项目的特许期Tc随着项目公司的机会效用μ的增大而增加，如果项目公司的机会效用μ很大，而政府却不增加项目的特许期Tc，则项目公司可能就不会对该环保项目投资进而转向投资收益率更大的项目了，导致政府项目引资的失败和前期资金投入的损失。
3 案例分析
某地政府准备以BOT方式分两期兴建一大型污水处理设施，第一期建设日处理污水5万t，计划投资规模为0.66亿元；日处理污水8.5万t的第二期项目计划3年后开始建设，计划投资规模为1.038 8亿元(折现到一期投资决策点)，项目建设用地的“三通一平”和厂外配套管网建设由政府完成。项目公司A中标并开始进行项目第一期建设，其相关数据如表1所示。
在项目公司只进行第一期项目建设情况下，即E=0。
根据式(8)得，
Tc=1+2ββ(I-Cn)C1-E(I-Cn)+μ(I-Cn)
=1+2×1.11.1×(0.165-0.045)×0.66+0.08(0.165-0.045)。
=17(年)
在项目公司准备进行两期工程建设的情况下，即执行增长期权。
项目第一期的净现金流价值有两种可能状态：V+1=0.420 3(亿元)和V-1=0.064 6(亿元)。3年后，市场条件好，项目公司进行第二期投资C2=1.038 8(亿元)，则项目投资机会价值的两种可能状态为：V+2=2.243 9(亿元)，V-2=1.483 1(亿元)。
由计算结果可知，项目公司在两种选择下的不同结果。项目公司在执行增长期权情况下获得的特许期小于不执行期权情况下的特许期，而且其在建设过程中投入的建设成本为0.574 6亿元，虽然小于计划投入的0.66亿元，但在实际的施工过程中不会按计算结果来进行施工，因为项目公司若在第一期施工时减少建设成本的行为被政府发现的话，政府就会终止其建设项目第二期的权利，这样政府就可以在特许期减少的情况下也能保证项目的建设质量。
4 结 论
本文主要研究环保基础设施BOT项目在项目公司拥有增长期权的情况下，采用期权博弈方法解决政府和项目公司如何选择特许权期和建设成本的决策问题。通过分析项目公司在政府确定特许权期条件下对BOT项目的投资行为，建立了特许权期的决策模型和环保设施建设成本投入的决策模型，并对所得的博弈均衡解进行分析讨论，得到特许权期与影响因素的数量关系。虽然项目公司在施工中总会有减少建设成本投入的可能性，但在政府根据项目的施工情况决定是否收回第二期投资机会的风险面前，项目公司不会做出影响工程质量的投机行为。在本文中，没有考虑项目公司若拥有其它形式的实物期权会对环保基础设施BOT项目特许权期产生何种影响以及如何找到增长期权对建设成本投入的直接关系，这些难点有待进一步研究。
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Option Game Analysis of Concession Term for BOT Projects in Environmental Protection Infrastructure
YANG Yi GUO Ming-liang HU Wen-Xiu
(School of Business Administration，Xi'an University of Technology，Xi'an Shanxi 710054，China)
Abstract Aiming at the option characteristic of environmental protection infrastructure BOT project，this paper sets the concession term as a government's decision-making variable and uses option game method to analyze the investment behavior of the project company under the condition that the government makes the concession term certain，and establishes the decision making models of the concession term and the investment of cost of environmental protection infrastructure.The result indicates that growth option makes the concession term more reasonable，and the project company enhances investment of construction cost for benefiting themselves.Consequently，the time of government operating the environmental protection infrastructure will be lengthened.
关键词:城市建设;基础设施;融资渠道;融资体制
中图分类号:F29
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)13-0200-02
1 城市建设融资模式的历史演变
1.1 改革开放以前,单纯依靠财政收入
改革开放前,城建资金主要来自政府财政投入,额度和比例由国家统一规定,渠道单一,资金投入不足。受政策导向影响,国家对工业、国防建设的投入远大于城市建设,造成市政公用设施严重缺乏,城市面貌落后陈旧。
1.2 改革开放初期,财政投资与行政收入并举
上世纪80年代,随着居民生活水平提高所带来的对基础设施建设要求的进一步提高,宏观政策趋向灵活,国家设立了城市维护建设税和公用事业附加费(简称“两项资金”)一方面,通过例如设立城市维护建设税、开征车船税等新设立的税种增加城市的财政收人,并实行专款专用,以增加对城市基础设施建设资金的投人;另一方面,一些城市采取例如公用事业附加费、过桥费、排污费等设施收费,筹集资金,用于桥梁、道路、能源的建设。同时,对一些公用事业的收费相应地作了调整,如调整车票价、水费、电费、煤气费等。
1.3 90年代,融资渠道拓宽
从90年代开始,融资渠道逐渐拓宽,特别是各地方政府利用土地收益和预算外收费来充实城建资金,使得城市建设步伐大幅加快。不足之处是融资仍依靠政府行政指令,缺乏市场机制,部分地方出现借机乱收费等违法违规现象。(肖思东2003)
1.4 本世纪以来,多种融资渠道并行
进入本世纪,出让土地收入、银行贷款、负债建设等市场融资方式成为主流,经营性设施建设的资金,开始采取发行企业债券、公用企业上市和民营投资等方式筹集,城市建设进入快车道。(黄文胜2009)。
2 城市基础设施建设概述
20世纪90年代以来,我国城市公共基础设施建设受到各地政府和社会的关注,城市市政公用设施投资逐年上升。“八五”期间投资总和是2 600亿元,是“七五”期间的5. 2倍,而“九五”期间的投资总和约7 000亿元,是“八五”期间的2.7倍。2001年全国城市市政公用设施建设和维护投资达到2 500亿元,达到当年投资最高水平,比2000年增长了34%。但与此同时,城市市政公用设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍然较低,20世纪80年代末,城市市政公用设施建设和维护投资占GDP的比例为0.4%,“八五”期间为0.8%,“九五”期间是1.7%,1999年首次达到2%,2001年达到2.6%这一比例与国外大规模建设时期通常占3%到8%相比,仍有相当的差距。当人均GDP达到1000美元以上,人们对城市基础设施的需求会有更大幅度的提高,因而这一矛盾还将更加激烈。(杨国荣,张军2005)。
3 现有城市建设融资存在的问题
3.1 决策机制存在缺陷
目前城市基础设施建设决策仍是中央和地方两级政府集权式决策体制,即超过一定额度的投资项目仍需报中央政府批准,低于该额度的则由地方政府决策。这种决策体制表面上是集体负责制,实际上却无人具体负责,没有明确的追究投资决策失误责任的机制。(刘伟2006)此外,项目在前期具体筹备阶段的运行模式是“政府决策、投资公司筹钱”,因此,投资者没有参与项目前期决策,无法在项目决策的关键阶段对工程投资进行控制。(王超2009)
3.2 投融资渠道单一、新融资模式受制约
目前我国投融资方式仍较为单一,尹成果等(2005)指出直接融资方面,除了国债资金对城市建设的支持“一支独秀”外,其他如市政公用企业股票、债券等品种,可以说是“门前冷落车马稀”。间接融资方面,城建资金主要来源仍为政府财力或以政府财力为担保的银行借款,企业自筹或外来资金直接投入城市基础设施建设的比重相对较少。(刘玉明等,2003)在融资模式探索中,刘伟(2009)认为,我国招商引资运作方式大多数停留在以土地作回报的低级模式上,BOT、TOT或其衍生模式等先进融资方式未得到广泛的采用。郭凤平等(2006)认为新型融资模式受制约的主要因素有:
(1)新模式运行所需的法制不健全;
(2)管理体制不完善,投资管理工作不规范;
(3)运行机制不规范;
(4)相关人才欠缺等。
3.3 投融资主体单一、项目主体尚未形成
由于计划经济体制的巨大惯性,在过去相当长的一段时间内,政府一直是城市建设的投资主体,政府投资范围不仅涵盖公共产品领域,而且涉及部分竞争性领域(宋立根2009)。财政资金投入建设的大中型基础建设项目(尤其是市政建设项目)虽然都设立了独立法人,但项目运作上仍由政府部门来决策。政府管得太多太细,以至项目法人运行机制无法得到充分发挥,建设企业缺乏自主性和积极性(生柳荣等,2006)。并且,这种投资主体单一的局面也易造成“成本扩张”的风险集中在政府。另外,项目在实施过程中基本以“投资公司出钱,建设单位用钱”为主要模式,项目法人责任制的推行缓慢。投资主体仅扮演了“出纳”的角色,权、责、利互相脱节,使投资者利益得不到保证。(王超2009)。
3.4 缺乏完善的收益补偿机制
刘玉明、生柳荣等分别在其文献中指出我国在城市建设融资中缺乏完善的收益补偿机制。对社会资金进入收益低、风险大的项目给予价格补贴、土地优惠政策、特许经营权等政策或制定特定的定价方式,这是成熟的市场经济国家通常的做法。但在我国,类似的收益补偿机制尚未健全,并且国家宏观调控中将城建收费逐步取消以及“费改税”的实施,城建项目的补偿强度更进一步弱化。由于缺少投资收益的刺激,难以吸引外部资金的投入。4 完善城市建设融资的措施
4.1 明确权责,规范运作
合理分配中央政府、地方政府和市区政府在城市基础设施建设方面的人事权、财权和决策权,明确国家、企业、用户在城市基础设施建设投融资中的权、责、利。最为关键的是要建立起明确的责任约束机制、可行的民主监督体制,从而实现有限资源的合理配置与使用,获得最佳的投融资效益。(刘伟2009)
4.2 创新和推进融资模式运行
在对投融资体制进行积极探索的前提下,采取多种融资手段,确保城市基础设施建设所需资金能够满足城市发展的需要。引入信托制度、产业建设基金等,打破城市基础设施建设与社会民间资金相互隔绝的状态。积极引入融资租赁、BOT、TOT、ABS等新型项目融资模式,为城市基础设施建设提供足额资金保障。(刘伟2009)此外,政府应对新型融资项目予以支持,以确保项目有一个良好的政策氛围。制定防范新型融资模式下项目风险的措施,同时采取规范管理,健全法制法规,积极培养符合新型融资模式所需要的各方面的专业人才。(郭凤萍等,2006)4.3 资金来源市场化
广开资金来源渠道,将城建资金来源政策性逐步转变为政策性和市场性相结合,具体措施如:
(1)选择有实力的政府控股公司,把部分优质城建资产包装上市,在资本市场上直接融资。
(2)实行所有权和经营权的分离,有偿出让经营权,实行市场准入“特许经营权”招标拍卖制度,逐步向特许经营权转让过渡。
(3)重视价值形态的保值增值作用,可以把一些无形资产作为经营城市的资产推向市场,有偿出让城市基础设施的“冠名权”和“广告权”等。
(4)扩大城建项目收益权质押贷款范围,以城建国有资产、土地资源、专项收费、基金收益作为质押抵押担保,申请银行贷款。
(5)建立土地储备制度,成立土地储备中心,有效经营城市土地资产,最大限度地提高城市土地收益(刘玉明等,2003)。
(6)将寿险资金引入城市基础设施建设中(陈琳2006)。
(7)通过完善基础设施收费机制,引导基础设施的社会投资资金。
(8)变公益性基础设施以政府投资为主为通过财政贴息、补助、参股等形式,带动社会民间投资。
(9)调整相关税费政策,如减免投资基础设施的所得税,投资基础设施的资本金税前列支等,创造社会资金的投资需求。(高国富等,2002)
4.4 投资主体多元化发展
刘玉明、郝生跃、郭霞(2003)认为,非经营性项目的投资主体可以是政府部门,资金来源主要是财政拨款,以其它方式筹集资金为辅助。准经营性项目采用项目贴息、税收返还等补偿形式来吸引社会资金的投入,如10亿元资金用于项目贴息,按年息10%计算就可带动100亿社会资金的投入。发挥财政资金“以一带十”的诱导投资效应。可经营性项目的资金由市场化运作来筹集,允许各种所有制形式的企业参与投资,确立企业的投资主体地位。
4.5 组建企业法人,项目管理专业化
政府应将权力下放,组建真正具有资本运营能力的城司,使其具备企业法人地位,实现投融资主体的权、责、利统一。刘玉明(2006)建议,由政府授权或委托投资主体统一负责城建资金的筹集、使用、偿还,从政府各职能部门分散投融资的政府行为,转变为公司集投融资、建设和经营相结合的统一的企业行为,实行企业化管理与运作,从而实现城建投融资、建设和运营的高效率。城市建设投资公司运作模式的构建可参考图1。
5 总结
通过对以上文献的研究,笔者认为城市建设融资随着我国城市化步伐的加快迈进,对城市建设融资的研究也日益凸显其重要性。在各分类基础设施融资研究中,笔者发现现有文献较多对交通轨道建设进行研究,其研究文献高达74%,如图,而其他诸如水利、环保等研究所占比例很小。作为今后城市建设融资的研究方向,笔者认为更多的研究可以从环保、水利、电力等基础设施融资的角度入手,结合新型融资模式进行实证性研究,从而解决以上各大类基础设施资金紧、融资难的困境。
此外,针对不同城市的城市建设融资现状,有研究兴趣的学者,尤其是对该城市有较深了解的当地学者可以进行分析、研究,以提出具有当地城市特色的融资模式以及针对具体城市建设融资问题的措施,从而更有利于当地城建的发展,使各地城建投融资发展进程能够齐头并进,共同促进我国城市化建设的繁荣发展。
参考文献
[1]肖思东.城市基础设施建设投融资途径的回顾和建议[J].云南金融,2003.
关键词：重庆市；基础设施建设；金融支持
中图分类号：F832 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）17-0065-02
重庆市地处中国西南地区、长江上游地区，是中西部水、陆、空型综合交通枢纽。一方面，重庆市的基础设施总量指标以及人均指标都在不断上升；另一方面，重庆市当局也在蓬勃房展城市建设。近几年，重庆市政府对于城市基础设施建设的金融支持逐步提升，基础设施建设的金融支持约占整个资产投资中的20%―30%。因此，重庆市全力发展基础设施建设，在城市交通体系、公路排水体系、能源结构、邮电气开发、环境卫生等方面有突出的表现。重庆市已经通过修建城铁、地铁、立交等改善城市道路交通的基础设施，现在则侧重推出地下综合管廊、海绵城市建设以及旧城改造，同时在逐步改善人居环境等城市基础设施建设。重庆市城市发展策略金融支持的具体目标是：力争经过5―6年的努力，使重庆市银行业能够有效支持区域产业发展和基础设施建设，满足多层次的金融服务需求。
《2015年重庆市国民经济和社会发展统计公报》显示，重庆市金融行业实现增加值1 410.18亿元，与上一年相比增长15.4%，占全市区域生产总量值的9.0%。其中，创新型金融行业增长值达244.14亿元，与上一年相比增长62.4%。重庆市金融机构的资产总计4.3万亿元，与上一年相比增长11.6%，占GDP比重8.4%，同比提高了0.2个百分点。
以下图表是《2009―2014重庆统计年鉴》给出的重庆市资产投资中基础设施建设投资情况。
从图1可以看出，2009―2014年，重庆市固定资产中的基础设施建设的投资份额在逐步提高，从2009年的1 542.57亿万元投资份额提高到了2014年的3 386.23亿万元，投资额的提高高达5年前的2倍以上，足以显示重庆市近5年来逐步加深了对基础设施的建设。
由图2可知，重庆市近些年的基础设施建设在随年份增长同时投资份资额也逐年有所增长，但投资份额增长率却是呈下降状态。虽然现目前的投资总额比5年前增长2倍有余，但是随年份增长同时投资份额增长率却下降了近一半。
（一）缺少政策支持
首先，重庆市在市场经济经济转轨时期，部分银行等金融行业存在一定量的不良资产，在不良贷款无法偿还的恶性循环中对重庆市金融生态环境造成了不良影响。其次，重庆市的财税优惠政策缺乏完全公平竞争性，存在市场在资源配置中不平衡现象，重庆市各相关部门也没有一个完善健全的税收优惠政策。最后，重庆市政府对于金融机构之间的合作缺乏配套支持，使目前的金融市场结构呈现不均衡、过度集中化的情况。对此，重庆市政府也没有加强政策扶持，缺乏健全的政策扶持体系。
（二）缺乏融资平台
目前，重庆市的融资平台属于地方性融资平台，缺乏足够的固定资产。在重庆市融资体系中政府性质的融资占比较高、社会性质的融资占比较低。基础设施建设投资中专项基金投入比例还比较欠佳，在重庆市确立的基础设施建设中有一半的工程投融资来源于重庆市投资集团，而剩余部分的基础设施建设常常由于资金原因面临完不成建设工程，或者延迟完成的问题。
（三）融资风险较大
首先，重庆市政府对融资工程实施着预算管理审批制。这种制度程序复杂、参与审批负责人多，导致审批时间较长、审批效率较低。其次，融资的风险集中化，缺乏长期有效的分散管理风险的机制，从而导致基础设施建设融资的风险比较大。最后，重庆市缺乏健全完善的担保基础设施工程建设的风险模式，虽然有144家担保机构在重庆市取得了经营许可证，出资的合资多样性由政府、自然人、法人组合形成，覆盖市、区、县的多阶层的融资工程风险担保体系。重庆市风险担保机构的实力有所提升，可是重庆市基础设施工程建设的近况并没有得到足够的风险担保分散。因此，分散风险担保机制的不均衡也造就重庆市基础设施建设的融资风险。
（一）加大政策支持力度
1.完善金融生态环境
首先，重庆市政府要制订金融环境计划。应建立一个重庆市金融生态环境基础设施方向小组，然后针对重庆市基础设施工程建设的情况，每一年制订一个主要的目标，根据这个目标进行各阶段的工作任务安排，并根据总体计划进行相对应的基础设施建设。其次，重庆市政府必须实施这个金融环境计划，激励大型金融机构通过股改上市强化基础设施建设公司治理机制建设，建立科学规范的金融与基础设施建设的制度。同时，规范政府、金融机构、基础设施建设工程企业之间的关系，做到政企分离、政银分离、银企分离，以强化金融生态环境。最后，应该建立健全的融资合作机构，加快建设金融市场的多样性，提升直接融资对社会融资总体的占重，拓展债券市场，推动产品创新，完善市场结构，让重庆市基础设施工程建设更均衡，投融资更多样化，社会性质融资合作更全面，满足重庆市基础设施工程建设和经济规模的需求。
2.提供财税优惠政策
首先，重庆市政府应当扩大基础设施建设的财政资金总量，提高应用于基础设施建设的资金的使用效率，细化基础设施建设资金优惠的范围，细化资金应用领域及资金应用方向；同时，针对不同项目的基础设施建设提供对应的财税优惠。其次，政府要对经济实力较强、信誉良好的企业提供相应的优惠政策，通过低税率、减税清费、适当提高征税起收点、加速折旧等方式给予优惠。最后，对于重庆市城市公共交通建设、城市地下管道、排水系统建设、城市燃气工程建设等鼓励性工程，重庆市政府应该给予投资者享受自行确定投资形式；并可遵循国家相关规定投资与激励类工程有关的其他行业或服务业，实行综合全面经营；且重大投资工程项目应遵循特事特办、一事一议的原则管理。
3.推动金融机构合作
首先，实现产业与金融联合，“由产到融”是指相关基础设施工程的部分资本转移到金融业形成金融资本。“由融到产”是指金融业的金融资本有目的性的操控基础设施工程建设的实体资本，而不是单纯简单地投资入股。这样的金融机构间的产融结合应服务于重庆市基础设施建设，着眼于重庆市基础设施发展实际的长远需求，落脚于市场化实施，来开发的一系列战略性、示范性的基础设施建设项目。其次，建立分工合作机制，让各金融机构对基础设施建设的每一个工程环节都有效参与。重庆市政府应该就金融信息网络创立监管信息平台，工程基础设施建设工程的每个环节的监管操作信息进行不断地监督管理，及时掌握各金融机构的经营管理及运行情况，做到监督各金融机构依据自己的优势设计合理完善的基础设施建设工程项目，以便更好地发展基础设施建设以及均衡利益和监管风险。
（二）构建新型融资平台
1.建立专项投资基金
首先，利用现有的各项政策，建立专门的市政基础设施建设的专项投资基金部门，鼓励建立民营的基础设施建设的专项投资公司集团，增强对重庆市基础设施工程建设的资金支持。其次，对重庆市桥梁建设、公路交通建设、防洪排涝地下管道建设以及山区防火防灾建设等大型的公益工程，应以重庆市政府财政支出投入为主，以固定的相关工程税收资金收入为辅。最后，收费性质的基础设施工程建设，如轨道交通建设、水电气供应建设、垃圾分类回收处理建设等这些工程经营收入补偿经营还有剩余，但也只可能是一部分的回收性投资。对于这些工程应以重庆市政府投入为主，以投融资市场化为辅，吸引重庆市具有较强管理和经营能力的公司参与。
2.设计灵活融资方式
首先，基础设施工程建设的公司要与外包服务公司合作开展相关项目，设计科学的融资规划与融资需求。要创立相对应的信用估值机构，对项目进行认真详细的评估。根据评估结果完善相应的方案，选择合适的融资渠道，向基础设施建设目标投资者或金融机构进行推介，并参与投融资谈判，根本目标是协助企业获得合适的融资。其次，重庆市政府可以创建专项融资渠道，帮助企业融资，例如，分门别类创建居住建筑建设项目、商用建筑建设项目、能源动力项目、交通运输项目、环保水利项目、邮电通讯项目等专项融资渠道。针对不同方向的基础设施建设类别，提供相对应的专门项目建设融资渠道，以此更加快捷便利有针对性地帮助企业的融资需求。最后，重庆市可采用间接与直接的模式来创新融资基础设施建设，如保险资本间接性投资到基础设施工程的模式，可将保险业闲置资金投资到基础设施工程建设中。
3.扩大民间融资渠道
首先，重庆市政府应该放开民间投资进入基础设施的范围。交通、能源、水利、电信等基本性质基础设施和城市规划建设和政策性房屋建设等工程重点鼓励民间资本投入。其次，重庆市可支持民间资本通过收购、合并、参股、控股等多种形式进入经营性质与公益性质的基础设施工程建设。而部分具备优越条件的政府性质基础设施工程建设可采取市场化经营形式，对进入到基础设施工程建设的民间资本实施经营权或者产权转让。最后，重庆市当局还应该创立规范的民间融资统制体系，成立激励相容的地方金融体制，引导民营资本进入基础设施建设和地方银行；同时，对部分有条件的民间投资者应积极创造条件鼓励投资，如对民间资本投向城市基础设施工程建设的投资者实行政府贴息鼓励模式。重庆市政府吸纳社会闲置资金可采取加大发行市政债券力度的方式，扩大募集范围和数量，将企业和个人也纳入募集范围。
（三）逐步化解融资风险
1.规范预算管理制度
首先，重庆市政府应该就重庆市的相关发展情况来计划每一年、每一个季度的基础设施建设，然后根据发展需求制定相应的基础设施建设财政预算规模。基础设施建设预算应该细化各工程项目，以便规范利用预算制度进行基础设施建设。其次，各金融机构就政府相关基础设施建设工程的预算提供支持，政府也应该监督相关金融机构在市政预算制度下根据自己的相关实力制订的基础设施建设项目及出台的有关预算规模。在明确的预算标准体系、细化预算公开内容下，相关部门可以相互之间监督，确保基础设施建设工程的有效开展。最后，重庆市政府理应把债务分为一般性质债务、专项性质债务两类，监督各企业、各金融机构分类纳入预算管理。工程性债务高风险区域的各金融机构与企业间要配合政府部门积极采用措施，逐步减小风险。
2.多维融资分散风险
首先，重庆市对于基础设施建设要打破常规，依赖于银行等金融机构贷款模式，根据市场的多样性和不确定性建立规范健全的多维融资机制。为构成公正的融资格局，应创建多维的资金供应市场。重庆市政府应该指导证券行业、保险行业、信托行业、融资租赁、私募基金等各金融机构进入基础设施建设工程各个阶段的投资与管理，以降低基础设施建设项目的风险。其次，重庆市政府也应该鞭策基础设施建设的融资模式创新，促进分散风险与多样性的资本市场结合。可以选择通过信息服务、中介服务、交易服务等，大力发展银行融资、信托融资、债券融资等多种融资方式，整合基础设施建设融资信息资源，促进市场资本流动，改善资源配置，提升投融资效率，降低投融资风险。最后，重庆市政府也可以根据地方所需制定专项的扶持政策措施，如投融资优惠政策，去分散各投融资机构的风险。
3.完善融资担保体系
首先，重庆市政府可以制定专门的基础设施建设担保体系法律法规，引导基础设施建设工程的相关机构担保体系不断发展完善。重庆市政府不仅需要加强融资担保机构自身的建设，还必须要大力发展政府支持的融资担保机构。其次，重庆市要促进再担保机构的发展，创建多层次的担保体系，如重庆市政府性质融资担保基金、市级再担保机构、重庆市各区域地方性质融资担保机构，有效的分散融资担保的风险。最后，进一步完善健全风险补偿制度，在担保机构数量和金额的基础上对担保机构进行一定的补偿；建立市场风险分担机制；建设更多的担保机构，建立体系健全、形式多样化、运作模式规范合理、适合重庆市的担保体系。
参考文献：
[1] 高旭东，刘勇.中国地方政府融资平台研究[M].北京：科学出版社，2013.
从社会学的角度看，农村现代化进程中的环境问题是中国社会长期存在的二元社会结构的产物。所谓“二元社会结构”，是指在整个社会结构体系里，明显并存着比较现代化的和相对非现代化的两种社会形态，这是发展中国家现代化的一般特征。在中国，由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及“剪刀差”经济发展战略，二元社会结构的表现更为突出。在二元社会结构下，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足。现代化进程中污染问题的加重，一方面是由于发展方式不当：过于注重经济目标，因此在农业集约化生产、乡镇企业发展之初基本不考虑环境约束；另一方面是由于经济与社会未能协调发展：社会发展落后于经济增长，而农村包括基础设施、管理体系等在内的公共服务供给不足、供给制度缺失，导致农村极易“小污成大污”和“小污成大害”。
具体来说，可以将农村环境污染问题的成因总结为以下四方面。
由于重视程度不够，加之农村现代化的特点以及农村环境污染的特点，导致目前的环境管理体系及农技推广体系难以应对污染问题。
我国的农村现代化进程有两个明显的特点：一是工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，二是居民在空间分布上迅速集中。
工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，使农村的产业结构从自然和谐型转变成自然危害型，农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏；居民集中使得原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力成害。
不仅如此，农村的各类环境污染也呈现出与城市污染迥异的特点。以农业生产导致的面源污染为例，其具有三个明显的特点：一是排放主体的分散性和隐蔽性。与点源污染的集中性相反，面源污染具有分散性的特征，它随流域内土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候、天气等的不同而具有空间异质性和时间上的不均匀性。二是随机性和不确定性。例如，农作物的生产会受到自然的影响（天气等），因为降雨量的大小和密度、温度、湿度的变化会直接影响化学制品（农药、化肥等）对水体的污染情况。三是不易监测性。这是指对面源污染的管理存在成本过高，只能对受害地监测，很难监控排污源等情况。
我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。目前，我国的农村环境管理体系呈现以下特点：环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成环境监测和统计工作体系。我国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大；对诸多小型企业的污染监控，也由于成本过高而难以实现。而未建立农业和农村自然资源核算制度。资源家底不清，对自然这样的利用动态缺乏真实的了解，不能不是我国生态环境趋于恶化的一个基本原因。
另外，农业技术的选择缺乏环境政策制约机制，农业技术推广体系几乎失效：20世纪80年代中期开始的农业技术服务体系改革是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的。由于得不到足够的财政拨款，农技推广系统不得不从事与业务无关的经营活动以获取收入，包括卖化肥和农药等。由于激励不相容，导致一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效率缺乏积极性，以致化肥、农药不合理施用情况一直在加剧。
财政渠道的资金来源不够，导致污染治理不力。
必须注意到，城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域，主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。由于农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”，造成几乎没有有效的经济手段，对农业生产中社会收益大于私人收益的部分给予一定补偿，对社会成本大于私人成本的部分收取一定费用，实际上鼓励了农村居民采用掠夺式生产方式。2003年后执行的新的排污费制度在集中使用上仍然没有考虑农村污染的治理。
由于环境保护尤其农村环境保护本身是一项公共事业，属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率较小的领域，对社会资金缺乏吸引力，政府必须发挥主导投资作用。尽管国际上各种市场化的实践很活跃，但没有哪个国家的政府不发挥主导投资责任和作用。由于政府缺位，导致在农村聚居点的污染治理设施建设上存在一种悖论：根据亚当?斯密的“市场大小决定分工”理论，可以推出“市场大小决定具有公共物品属性的基础设施市场化建设和运营的最小规模”。农村聚居点和小城镇由于单体市场规模小，其基础设施建设和运行难以进行市场化运作，因而必须依赖财政资金。而乡镇和村一级行政组织普遍财源不够，连应付生产性基础设施建设都不够，更难以估计污染治理基础设施。这种悖论造成了农村聚居点污染日趋严重并将继续严重。新晨
扶持措施不力，导致农村污染治理的市场化机制难以建立。
我国对城市和规模以上的工业企业污染治理，制定了许多优惠政策：如排污费返还使用，城市污水处理厂建设时征地低价或无偿、运行中免税免排污费，规模以上工业企业污染治理设施建设还可以申请用财政资金对贷款贴息等。而对农村各类环境污染治理，却没有类似政策。由于农村污染治理的资金本来就匮乏，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。
