时间：2023-06-12 14:46:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇集体经济强村的定义，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：失地农民；土地征用；职业；职业转换
中图分类号：F32文献标识码：A
一、广州南亭村失地农民职业转换现状
库兹涅茨曾在《现代经济增长》一书中把城市化定义为城市与乡村之间人口分布状况的变化，亦即是城市化进程。随着我国城市化的飞速发展，被征用的农村土地越来越多，由此导致失地农民的规模也越来越庞大。目前，由于我国社会保障制度尚未完善，且就业压力也在不断增大，当农村的土地被征用后，大量缺乏非农业技能的农民就会因此而失去基本的生存依赖。同时，失地农民亦未被纳入城市社会保障体系，得不到相关的政策扶持，生活在城市的边缘。解决失地农民的职业转换问题成为了我国城市化健康、快速、稳定发展的关键。土地被征用后的用途大致可分为私用与公用两类。根据相关政策规定，在征地后设厂私用的企业主，有义务对其域内的失地农民进行安排处理，以保证其职业能顺利转换。而被用于建设公共利益设施的土地，其域内失地农民则需要依靠政府的合理引导。为此，我们以城市化水平发展相对较快的广东省为研究对象，并选取了广州南亭村的村民作为访谈调查的对象之一。通过访谈调查发现，土地被征后，只有小部分农民通过自谋职业的方式实现了职业转换，其他具备非农业技能的人群主要是通过外出务工来实现二次就业，而且在这类人群中的绝大部分人都是从事一些文化素质与劳动技能要求不高的职业。由于绝大部分的失地农民都缺乏相应的职业技能，从而导致适龄的劳动力大量闲置。目前，南亭村失地农民的总体特征是：在思想观念上，依旧存在惰性，认为政府征收了土地就应该负担其生活问题，但对政府或村委会提供的工作岗位却不屑一顾。同时，由于受教育程度不高，且缺乏非农技能培训，因此大部分失地农民多是靠从事传统农业活动，或简单的体力劳动来维持生计。外来人员的大量涌入更使本地的失地农民在低廉劳动力市场上处于劣势地位。
二、广州南亭村失地农民职业难以转换原因分析
由于失地农民普遍属于被动失地，被动失业，因此无论是其思想观念还是劳动技能都缺乏足够的准备。通过对南亭村进行调查并分析得出，该村村民职业转换困难的主要原因。
（一）现行征地制度尚存缺陷。在现行的征地制度下，农民在售卖土地方面存在两种权利的缺失。一是土地的卖与不卖不由农民自身决定，而是由村委会或集体经济组织决定，但是大部分村委会或集体经济组织却代表不了全体村民的真实意愿；二是即使农民有意出让土地，但由于信息的不对称及法律知识的贫乏，致使他们也没有与买方平等谈判价格的权利。同时，相关法律也尚未完善。这就给滥占耕地、侵害农民权益的不法者提供可乘之机。按照中华人民共和国宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但相关的法律条文却没有对公共利益需要作出具体界定，导致某些征地项目超出公共利益的需要，仅追逐工商业或房地产等私人利益。产生此类问题的关键在于我国的征地制度是以土地国家所有制与集体所有制为基础，是根据当时计划经济体制的情况形成的。因此，征地补偿理论与制度设计都具有明显的计划经济体制特征。在社会主义市场经济不断发展的趋势下，如果仍旧遵循计划经济体制下的征地制度必然会导致矛盾的产生。
（二）缺乏相关的政策支持。失业、养老、医疗等社会保障制度是否有效，是人们基本生活能否持续、安定的根本。由于“城乡二元化”，农民无法像城市居民那样获得有效的社会保障。因此，在社会保障体系尚未覆盖农村区域时，当农民失去其赖以生存的土地就意味着失去其最基本的生活保障。为了缓解这一矛盾，地方可以通过政府、企业、集体或个人统筹的方式对失地农民进行社会保障安置。但由于我国社会协同能力尚未成熟，社会保障管理仍有缺失，因此，所提供的生活保障根本不足以维持他们的基本生活。同时，失地农民参保意识不强，参保率不高，也是导致其只能被动接受安置的原因之一。在访谈调查中发现，被访问的对象中有大约65%的村民尚未参与任何的社会保险项目，而在已参保的人群中，又有75%的村民其社会保险费是由个人或其他非补偿费用支付的，只有极少数的村干部靠土地补偿费支付。归根结底，其原因主要是失地农民只获得低额的货币补偿。原有的补偿方式既不能体现过去土地的最佳途径，也未有评估当代农业已不是简单的传统农业，而是现代农业，即集种植业、生态农业与旅游观光农业于一身。可见，原有的土地补偿方式并没有把未来土地的收益考虑在内。
（三）职业安置不到位。我国现行的《土地管理法实施条例》规定了针对失地农民的三种职业安置方式：一是“就地安置”，即由征地单位招聘被征地农民的职业安置方式；二是“组织安置”，即把征地补偿费给付失地农民所在的集体经济组织，并由其负责失地农民的职业安置；三是“货币安置”，即是对失地农民进行一次性的货币补偿，由失地农民自身寻找就业机会。在调查访问中发现，与其他两种方式相比，货币安置由于其风险小、现实性强而广泛地被南亭村失地农民所接受，同时，由于其操作成本低、周期短也广泛地受到各级政府、企业乃至集体经济组织的欢迎。所以，该村的绝大部分失地农民享受着货币安置的方式。然而，货币安置却并非指向性职业转换的安排，虽然能让失地农民得到暂时的喜悦与满足，也能在短期内维持甚至提高其生活水平，但却很难让失地农民成功地实现职业转换。缺乏充足、稳定的二次就业机会与岗位，失地农民家庭根本就无法实现可持续的生活。
（四）缺乏非农业职业技能。在现阶段，失地农民难以实现职业转换主要是存在两种矛盾。一是我国的经济正处于由粗放型向集约型转换的新时期，劳动力市场逐步由低端、简单的体力型向专业型、技能型转变，这就使农村素质偏低的劳动力与社会所需的高素质人才形成矛盾；二是失地农民不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾。后金融危机所衍生出的CPI急速上升，使这一矛盾更为明显。这两种矛盾的相互交织，使失地农民职业转换的难度越发加剧。由于南亭村的失地农民长期从事农业生产，技能单一，致使其难以适应企业尤其是工业化程度较高企业的用工需求。同时，失地农民的就业尚未纳入我国现行的就业体系，国家对此也尚未有统一的政策与措施，致使失地农民在职业转换时面临重重的困难。
三、对广州南亭村失地农民职业转换的思考
30多年的改革开放，使城市化进程不断加快，老城区改造、经济技术开发区兴建、绿化及基础设施建设，使农民耕地被大量征用。在推进工业化、城市化与现代化的历史进程中，如何使失地农民的职业有效转换是政府解决“三农”问题的又一难点。
（一）完善现行征地制度。首先，改变集体土地的产权地位，即让集体所有土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。从法律视角上看，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权都应该是平等，公权不能侵犯私权，国有产权也不能侵犯集体产权。但从我国现行法律规定看，农村集体土地所有权是不完整的，集体经济组织只有土地占有权、使用权与收益权，却没有处分权，其意义是集体经济组织不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变土地所有权的主体与所有权的性质。由此可见，集体所有土地与国有土地在法律权利上是不同的。因此，集体土地必须首先转化为国有土地，才能进入土地市场，应用于非农业领域。但是，由集体土地转变为国有土地的过程，不应该是一个简单的行政过程，而应该是一个平等的财产权利交易过程；其次，所谓的“集体所有土地”，是指以村委单元的所有农民所共同拥有的土地，其代表是村民委员会或村集体经济组织，农民作为集体组织的个体成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但其并不能按份分割农地的所有权。而集体产权的这一特征，又使得集体组织与个体农民的权益关系变得模糊。这就可能衍生出集体土地在农民完全不知情的状态下被村委会或集体经济组织出卖。股份合作制是推进农村集体经济改革的途径之一，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一位村委都拥有一份相应的股权；最后，在信息平等方面，应完善征地的程序，保证在征地的过程中，土地权利人拥有充分的知情权与参与权。为此，可建设专属的仲裁机构处理相应的土地纠纷，做到征地规范透明，让被征地农民参与征地的整个过程，以保证他们的土地使用权与土地处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。总之，完善相关的征地法律法规，是确保农村集体土地所有权的完整和与国有土地产权平等的前提条件。
（二）普及社会保障制度。相比于城市下岗职工与失业人员，失地农民更是就业的弱势群体。把失地农民的就业问题纳入政府经济社会发展的整体规划、构建城乡统筹的就业管理制度、制定失地农民职业转换的保障制度使其解决失地农民就业问题的“三大法宝”。在整体规划方面，政府应把失地农民就业纳入下岗职工二次就业工程的范畴，并且使其享有与城镇劳动力再就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务同等的待遇。在构建城乡统筹就业管理方面，政府应按市场化的原则，建立城乡统一、平等的劳动力市场，积极推进与完善三级就业服务体系，实现城乡统筹就业。失地农民的自主创业是其实现职业有效转换的途径之一。因此，政府需要为其提供有利于创业的大环境，制定相应的保障制度。同时，还应该享受下岗职工创业的优惠政策。增强失地农民尤其是中青年失地农民的职业竞争力，根本出路在于教育。为此，应该不断加大对失地农民的教育投入。加大对农村教育的投资力度，可以通过拓宽筹资渠道，增加财政转移支付在农村教育中的权重来实现。优化配置农村教育领域中的人、财、物等各类资源，提高资源利用率。由于长期从事传统农业，失地农民的技能较为单一，因此在巩固基础教育的同时，还需通过发展农村职业技术培训与农村成人教育，使教育遍及整个农民阶层。
（三）拓宽职业转换渠道。政府良好的政策导向能为失地农民的职业转换提供不少帮助，但若缺乏充分且适当的职业转换渠道，即使是正确的政策导向也只能纸上谈兵。因此，积极拓宽失地农民的就业渠道是解决失地农民职业转换问题的又一方式。要拓宽失地农民的职业转换渠道，可以从以下三方面着手：第一，失地农民自主创业。政府应该鼓励并支持失地农民从事商业活动，并在一定的条件下对自主创业的农民予以资金、信息与税收等方面的支持，以此来提高他们的竞争能力并增强其自主创业的信心；第二，积极发展乡镇企业。乡镇企业是推动国民经济增长的强大动力，也是安置农村富余劳动力的重要途径。由于大部分乡镇企业属于个体劳动者自主创业的延伸，因此其蕴涵了更为坚实的发展路径，同时也对其他失地农民发挥职业有效转换的示范作用；第三，劳动力转移。失地农民是城市化的牺牲品，也是城市化的“边缘人”，他们受市场经济的影响较大，部分南亭村的失地农民在被征地之前就已经希望进行自我职业转换。因此，政府应通过宣传并为有意进行自我职业转换意识的失地农民提供帮助，同时，可利用土地、资本及产业的输出来带动富余劳动力的外向延伸。
一、社会保障的概念
社会保障是指国家义务或有条件给予公民的公共产品或半公共产品，有些需要强制性实施。换言之，它是指国家以倡导或干预方式提供的各种收入支持和服务帮助，包括社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置等内容。就社会保障的英文“SocialSecurity”一词而言，直译即为“社会安全”的意思，内涵自然包括维持社会稳定与公平、支持社会和谐发展与经济增长等福利增进与改善的政策措施，社会保障是国家履行的一种对内安全职能。社会保障制度是工业化和城市化的产物，是为城乡劳动力市场的有效合理运行与发展而服务的。社会保障制度是一种公共计划，建立这种制度是为了保护个人及其家庭不因失业、年老、疾病或家庭成员死亡而失去最基本的生活保障，并通过公共服务（如医疗等）以及为家庭生活提供经济补助以增进其福利。从社会保障的定义及其基本特征可以知道，社会的弱者及潜在的弱者是社会保障的主要对象。社会保障的不仅仅是公民个人的收入，而且把社会管理职能延伸到营养、住房、健康和教育等人民社会生活的方方面面，“社会保障政策因此就成为紧密协调提高福利水平和促进人力的民族国家政策。[1]”这里研究的社会保障是广义的社会保障，是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时，能够从国家获得基本生活需求的保障。侯文若先生的定义比较完整、全面，“社会保障可以理解为对贫者、弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证福利增进，而实行社会安定，并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种机制”[2]
二、少数民族城市化
城市是人类文明的结晶,城市化则是人类社会进步的重要标志,城市化是任何国家和地区现代化进程中不可回避的客观规律.历史地看,随着生产力的发展,先是在尼罗河流域,然后是在两河流域,出现了最早的城市形态.工业革命以来,社会生产力获得极大解放,工业化加快,带动城市化的快速发展,城市成为创造文明和聚集财富最主要的地域[3]。 城市化一词来自英语（Urbanization），也译作“都市化”、“城镇化”。对于城市化的概念，仍没有一个统一的定义，人们从不同的角度提出了不同的理解：“城市化是变农村人口为城市人口的过程，或者说是人口向城市集中的过程 [3]“城市化通常指农业人口转化为城市人口的过程”。[4]“城市化进程，就是一个经济发展、经济结构和产业结构演变的过程，又是一个社会进步，社会制度变迁以及观念形态变革的持续发展过程[5]。纵观世界历史，“一个国家工业化、现代化的过程也是逐步实现城市化的过程，没有城市化就不可能有现代化。在现代条件下，城市化的本质是乡村城市化，是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。其中包括两个过程:一是农业人口向非农业人口转移，向城镇集中，城镇人口的增长，农村生产、生活方式和生活质量逐步城市化；二是城市区域的扩大和城镇数量逐步增加，城市不断发展完善的过程。城市化一定意义上就是改变农民的社会关系,化农民为市民,让越来越多的农村人口进入城市,由从事较低效率的农业劳动转变为从事较高效率的第二、第三产业的经济活动,由传统的、封闭的生产生活方式转变为现代的、开放的生产生活方式,享受现代城市文明。农村人口城市化与城市经济现代化、城乡一体化共同构成城市化的丰富内涵。适应农村人口城市化要求,必须从社会保障制度入手。
三、少数民族城市化对农村社会保障的需求
少数民族农村经济落后，农村工业化或农业产业化发展缓慢，产业结构转型与升级困难，这都与农村社会保障的缺失有一定关系。当前，少数民族地区农村仍然延续着传统的小农生产作业模式，农产品结构比较单一，劳动生产效率低下，劳动者素质低，这与城市化、工业化兴起所需要的高素质高技能的人才相矛盾。政府作为社会保障制度的供给者应该注意到，在社会转型时期，社会保障不仅起着非常重要的社会安定团结的作用，即它的社会功能，同时应该重视，社会保障超常的经济效率，即它的经济功能。通过向少数民族农村地区提供社会保障等公共产品，一方面会激发出农民潜在消费需求，调动农民投资生产的积极性；另一方面在农民得到社会保障后，农村经济将会快速发展，尤其表现为农村工业化或农业产业化的发展，农民的劳动生产效率得到提升、农民收入稳步提高。因为农村社会保障制度建立后，农村医疗保健工作的加强，生活服务设施的改善，使农民平均寿命和劳动年限得以延长，从而相对增加了社会劳动投入总量。同时，农民患病、养老、失业、生活有了保证，没有后顾之忧，劳动力的再生产能顺利进行，劳动力的城镇化与农村非农化转移得到支持与鼓励，有利于提高整个社会的劳动效率，有利于农民增加收入。所以，我们不能简单地把建立农村社会保障制度看作是国家的恩赐与负担，实际上它更是能够促进农村经济发展的一个重要手段。
四、城市化进程中少数民族农村社会保障的现状
2002年，全国少数民族人口超过1亿。全国共有5个民族自治区、30个自治州、119个自治县，民族自治地方土地总面积613.15万平方公里，占全国的63.87 %。在这里，笔者选甘肃省农村社会保障制度为研究对象，与甘肃城市社会保障，与其它少数民族农村地区的社会保障进行比较分析来揭示甘肃农村社会保障制度的现状。
1.甘肃省农村社会保障制度现状
目前，甘肃农村社会保障所涉及范围之内的项目，都己经开始试点推进。2003年甘肃省在山月、灵台、安西、阜兰和庆城五个县开始新型合作医疗的试点。随着我国城市化进程的加快，国家加大了对西部少数民族地区农村社会保障制度建设的投入力度，甘肃省新型农村社会保障制度建设的速度正在加快，2006年，全省农村新型合作医疗的试点县已经达到38个，新型农村合作医疗在试点县覆盖率达到44%，参合农民达到近800万人，2006年全省农村以县为单位的新型合作医疗覆盖率从2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全国平均增长水平基本持平，可以看出，即使达到2006年的水平，覆盖率仍然比全国平均覆盖率50.7%低了7个百分点，但是这种差距正在呈现缩小的趋势。截至2006年6月30日，甘肃省新型农村合作医疗试点县中，覆盖农业人口98728万人，实际参合853.04万人，参合率为86.41%，高于我国中西部平均79.43%近7个百分点。农村最低生活保障在2006年10月1日正式实施以来，已经覆盖特困农民30多万人，以农民自己交费为主的农村养老保险在甘肃省贫困人口的集中地缺乏必要的经济基础。但由于受经济发展水平的限制，在农村仍然以家庭保障和土地保障为主。2002年甘肃省开展养老保险的只有一个地级市，9个县，194个乡的1345个村，总计参保人数9.8万人，且在2002年没有新参保人数，在社会养老保险工作机构的建设上，至2002年末还没省级机构，只有2个地级机构，16个县级机构，145个乡镇机构。发展速度严重滞后于农村社会保障制度建设的进度。[7]
2.甘肃省农村社会保障与城镇社会保障比较
目前甘肃农村社会保障与本省城市社会保障制度建设之间也存在明显的差距。.长期以来，由于城乡二元结构的存在，城市居民社会保障、社会福利在国家和单位的保障下，不断发展完善，而农村社会保障，基本上只能是居民个人承担。甘肃省农村最低社会保障与城市的差距，本文主要从甘肃省城乡最低生活保障、城乡社会保障项目等方面来说明。
甘肃省各地区城乡最低生活保障情况。2003年全省总城市低保人数与低保费用为569710人、373452万元，农村低保人数42526人、低保费用3423万元。其中每个市分别为：兰州市城镇低保人数109344人、低保费用9314.1万元，农村低保人数12835人、低保费用80.3万元；嘉峪关市城镇低保人数1941、低保费用1614万元，农村低保在2003年嘉峪关市还没有建立起来；金昌市城镇低保人数11171人、低保费用599.9，农村低保人数2085人、低保费用12.4万元；白银市城镇低保人数65395人、低保费用355.80，农村低保人数3406人、低保费用20.3万元；天水市城镇低保人数71405、低保费用592.76万元，在2003年农村低保也没有建立起来；武威市城镇低保人数33991人、低保费用183.02；张掖市城镇低保人数39036人、低保费用230.22万元，农村低保人数3688人、低保费用5.6万元；平凉市城镇低保人数39380人、低保费用227.86万元，农村低保人数6369人、低保费用33.6万元；酒泉市城镇低保人数29221人、低保费用176.44万元，农村低保人数4296人、低保费用47.6万元；定西市城镇低保人数50044人、低保费用267.07万元，庆阳市城镇低保人数34931人、低保费217.90万元，农村低保人数2696人、低保费用12.0万元；陇南市城镇低保人数36315人、低保费用221.52万元，农村低保人数7151人、低保费用30.5万元；临夏市城镇低保人数24124人、低保费用320.8万元，甘南州低保人数22871人、低保费用136.6万元，农村低保在2003年两市都还没有建立。[8]
甘肃省城乡社会保障项目对比。城市：社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等都已普遍实行，在农村医疗保险有34个县实行，其他的没有涉及；社会福利：城市职工福利，办公福利如社区服务、福利院、敬老院、干休所等普遍覆盖，教育福利即九年制教育；农村办公福利如五保户供养、养老院、农村社区服务覆盖率低，教育福利九年制义务教育。社会救助：城市最低生活保障制度和城市扶贫，农村救济、救灾和扶贫，2006年10月1日启动农村最低生活保障制度。优抚安置：城市与农村都有优待、抚恤、安置项目。自愿辅助保障：城市企业保障、商业保障，农村少量商业保障。[9]
3.其它民族地区保障情况
全国民族地区农村社会保障同甘肃一样，经历了不同的发展阶段，所开展的工作大同小异。例如，广西壮族自治区开展的社会保障工作主要有农村社会救助、农村合作医疗、农村社会养老保险等内容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地区主要的保障方式;农村社会救济是民族地区农村困难群众的主要救济措施，但以临时救济为主，标准偏低;各地普遍开展农村社会养老保险改革试点，但多数地区处于停滞状态;广西、内蒙、青海等地已开始逐步建立农村最低生活保障制度，但仅在少数县进行试点。与发达地区相比，民族地区农村社会保障普遍存在政策不完善，保障范围和保障水平都处于较低层次。下面是对青海省平安、大通、海晏三个县的6个乡农村社会保障状况的调查[10]。
平安县：巴藏沟乡：13个村、960户、汉族50%、回族50%、人口总数4382人、五保户15人、税费改革财政转移支付每人每年980元现金、贫困户670户，每户每年发放粮食100斤、60岁以上人口每年900元，其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；石灰窑乡：14个村、1710户、汉族56%、回族44%、人口总数7890、无集体经济、五保户16户、通过税费改革财政转移支付每人每年981元现金，贫困户1200户、每户每年发放粮食101斤，60岁以上人口每年2300元、其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；
大通县：良教乡：12个村、3510户、回乡族、人口总数16847人、有一个乡办小煤窑，五保户34人，以税费改革财政转移支付每人每年982元现金，贫困户261户，特困户县财政每人每年补助300元，贫困户没保障，60岁以上人口数913人，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均一元建立农村合作医疗基金；东峡镇：13个村、3383户、回乡族、人口总数14818人、无集体经济、五保户20户，以税费改革财政转移支付每人每年983元现金、贫困户466户、特困户县财政每人每年补助301元，贫困户没保障、60岁以上老人有3000，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均两元建立农村合作医疗基金。
海晏县：三角城镇：5个村、915户、汉族80%、人口总数3755人、两户镇办企业、五保户2人，以税费改革财政转移支付每人每年984元现金、贫困户318户，特困户县财政每人每年补助302元，贫困户没保障、60岁以上人口有900人，除五保户外，均由子女供养、大病无保障措施。哈勒景乡：3个村、282户、蒙古族85%以上、人口总数1418、无集体经济、无五保户、贫困户73户、特困户县财政每人每年补助303元，贫困户没保障，60岁以上有82人，除五保户外，均由子女供养、大病医疗无保障措施。
通过以上分析，可以看出，少数民族地区传统的家庭保障和土地保障仍然发挥着重要作用，而社会保障却很缺乏。要加快少数民族地区的城市化进程，最终实现整个社会的工业化、现代化，消除民族之间的差距与不平等，必须进行制度创新，以社会保障制度作为少数民族城市化进程的切入点，加快民族地区农村社会保障制度建设的步伐。当前少数民族地区需要解决农牧民群众的医疗保障、最低生活保障、养老保障问题。
五、建立与完善城市化进程中少数民族农村社会保障
社会保障是人类生存的需要。马克思指出：“在现实世界中，个人有许多需要”[11]人是一种高级复杂动物，存在不同的需要（按不 同的需要分为自然需要、社会需要、经济需要），人的需要在一定社会关系中形成，并通过人的自觉社会实践活动得到体现。列宁认为社会主义应该“充分保证成员福利和使他们获得自由的全面发展”[12]。这里说明社会应该保证人类的自由和需要，为人类提供福利和全面发展的权利。中国社会主义的目的是满足人民日益增长的物质和文化生活的需要，社会保障就是为了满足社会公民获得该需要的一个重要手段。社会保障是一种纯公共物品，每个公民都应该平等的获得保障权，社会保障不应该因地域或民族不同而产生排他性。社会保障的范围和程度首先由一个国家的经济发展水平决定，但同时也与一个国家、民族的文化传统、价值理念和伦理道德原则有着密切的关系。因此，笔者在本文以人道价值思想，以社会公正与平等的原则，对怎样建立和完善少数民族地区社会保障作出了以下构想。
1.建立少数民族农村最低生活保障
目前，在少数民族地区建立了特困户救助制度，但这并不能满足农村居民的要求。由于少数民族农村的自然条件和市场经济发展的客观要求，政府应该为农民建立最后一道安全网，具体的应从以下入手。
(1)合理界定农村居民最低生活保障制度的保障对象
政府对农村居民提供生活最低保障，不仅是政府对公民应尽的义务，也农村居民应该享受的生存权利。只要符合最低生活保障条件的，都可以主动提出申请。农村最低生活保障的对象应该低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。
(2)科学界定农村居民最低生活保障制度的保障标准
少数民族地区制定最低生活保障标准，应该结合本地区的具体情况，遵循既要保障贫困居民基本生活，又要克服其居民依赖思想；根据本地区农村居民基本生活需求、经济发展、物价和财政能力来确定。
(3)建立农村居民最低生活保障的资金筹集机制
资金问题对于少数民族地区来说是一大瓶颈问题。我国的最低生活保障资金是由财政、乡镇、村民委员会共同负担的。随着农村税费改革，目前少数民族地方财政和乡镇财政困难而无力支付。少数民族政府可以制定统一的社会保障税，建立最低生活保障基金，来解决最低生活保障资金的筹集。
(4)加强最低生活保障制度的配套改革
一是加强最低生活保障制度的法制建设，国家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作纳入法制轨道，确保农民的最基本生存权益；二是对于特困户可以实施减免政策，减免子女教育的学杂费等。
2.建立农村新型医疗保障制度和救助制度
(1)实施少数民族新型医疗和医疗救助制度
农村合作医疗在少数民族地区应该是一种策略性选择，少数民族农村实施医疗救助和提供公共卫生服务是农村医疗保障最基本的选择。根据目前少数民族地区的合作医疗筹资水平，合作医疗补偿水平不可能很高，否则合作医疗基金可能会超支，反而导致农民看不起病。因此，在少数民族地区实施农村合作医疗制度和医疗救助制度相结合，对于患重大疾病的农民给予医疗救助，切实解决农民因病致贫因病返贫问题。
(2)建立少数民族农村大病统筹医疗保险
我国少数民族农民对大病的应对能力很弱，因病致贫返贫的现象多，农民对于农村大病医疗救助非常迫切。大病医疗救助覆盖面应该是少数民族全部农村居民，具体的对象应该是患有重大疾病的农民。医疗保险实行个人账户和社会统筹相结合，保险基金的筹集原则应该按照“个人缴费为主，政府和集体补贴为辅”。建立个人账户，农民和集体分别根据少数民族地区当地农民的平均收入按一定比例缴纳，并确定一个标准，超过部分归入统筹基金。支付较小的医疗费，则由统筹基金支付。农村大病救助医疗保险资金的管理和使用，在现有的社会保障管理机构的基础上，按照“精简、高效”的原则，组建农村大病救助医疗保险管理机构，从事农村大病救助资金的筹集、管理和使用等工作。
(3)逐步建立少数民族农村养老保险制度
目前，在少数民族地区大规模实行农村养老保险还不具备经济条件，养老保险要从当地的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，以家庭养老、集体帮助、国家补助与个人储蓄养老相结合的方式，采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，逐步提高社会化养老程度，达到“低水平、广覆盖、适度保障”，逐步扩大少数民族地区农村社会养老保险覆盖面。
(4)鼓励发展少数民族地区的社会互助
在少数民族地区，社会互助发挥着不可忽视的作用。在生活中村民为了解决一时的困难，可以向自己的亲戚朋友、邻居求助一定的物质帮助，等其他的朋友、邻居或其他困难户有困难时，给他们一定的物质帮助，这不仅彼此提供了一定的物质帮助，而且还加深了交流和沟通，深化了人与人之间的感情，有利于人与人之间的和谐，加强了农村地区的团结和稳定。对于这些突发性、暂时性的小型灾害和困难，还可以弥补国家和集体保障的不足。
参考文献：
[1]International Labor Organization,Annual Report 1950，转引自顾俊礼.福利国家论析[M].北京：经济管理出版社，2002：82. 4．
[2]侯文若.社会保障理论与实践.北京:中国劳动出版社,1991:11．
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[5]吴忠民.《论公正的社会调剂原则》[J]社会学研究，2002年6期.
[6]杨重光 .刘维新：《社会主义城市经济学》，中国财政经济出版社，1990版.
[7] 资料来源:根据《关于加06年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》和甘肃省卫生厅统计资料整理转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.
[8]《甘肃年鉴》.2004年.
[9]转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.
[10]青海省财政厅社保处.《青海省农村牧区社会保障现状及思考》附表(内部资料)转引自唐新民2007年硕士研究生论文《民族地区农村社会保障制度研究――以云南省为例》.
[11]《马克思恩格斯全集》第三卷第326页， 北京：人民出版社1975版.
城中村从字面理解即为“城市中的乡村”，其实这种理解大致上是不错的，只不过这里的“村”并非我们普遍意义上理解的村，许多学者对其进行过理论上的定义。比如，李钊（2001）认为城中村就是在城市快速发展过程中，城市将一些距新旧城区较近的村庄纳入城市建设用地内，这些村庄就是城中村；李培林（2002）认为城中村是指那些位于城市和村落之间的混合社区；李诚（2005）认为，城中村不仅是空间概念，更是社会经济概念，它是指在城市建成区内所保留的社会结构、经济生活、人员身份、管理方式等方面依然传承农业社会的农村聚落点。笔者认为，“村”包括以上学者提出的集中情况，主要是广义上代指那些严重滞后于城区发展步伐的区域，既包括基础设施、交通等硬件方面，也包括社会治安、教育文化等软件方面，还包括人的思想观念、文化素质等人文方面。
从实际情况来看，城中村确实造成了许多社会问题：城中村的人员结构复杂，社区管理混乱；建设布局混乱，土地利用效率低；基础设施不完善，环境脏乱差。
一、城中村改造的国内外研究
（一）国外研究情况
由前所述，城中村是我国城镇化过程中的独特现象，在国外并没有与其内涵相同的城市功能区。但是国外与内城相关的如贫民窟、灰色地带等区域与城中村有着诸多相似之处，国外学者称之为自住型居住区（Self-help Housing）。与城中村相似，19世纪前后西方城市化过程中的贫民窟发展迅猛，产生了如贫穷、污染、安全等一系列问题，因此早期的西方学者多数支持对其进行清除。20世纪40年代左右，西方各国开展著名的“城市更新”运动，其主要内容就包含了对贫民窟的清理，并提出“消灭贫民窟”的口号，当时具有代表性的有美国的纽约、芝加哥以及英国的曼彻斯特等城市。这种思想持续影响着世界城市化理念的后续发展，上世纪70年代的印度孟买甚至对贫民窟进行过强制清理行动，数以千计的贫民窟居民被驱逐。之后，随着研究和实践的不断深入，国外学者也相继提出了以政府主导，多主体参与的贫民窟改造模式。例如，韩国在上世纪80年代曾引入“联合重建计划”；巴西的累西腓于1987年在城市社区的参与下，第一次把“非正式的或不合法的贫民窟”正式纳入城市发展规划，并同意提供各种服务和基础设施，设立一个“土地占有合法化委员会”，委员会由多个利益相关方组成。[1]此外，不得不提的是在国外贫民窟改造中，社会组织的参与也起到了不可忽视的作用。
综上可见，无论是国内的城中村问题还是国外的贫民窟问题，其研究都有着从排斥型的感性认识到包容型的理性认识的过渡，从以城市发展为本到以人为本的过渡。
（二）国内研究情况
我国学者早在上世纪80年代就对城中村问题开始关注，早期的研究从城乡边缘带问题开始，主要观点对城中村的评价偏向负面，认为其是城市发展的“毒瘤”，必须铲除。[2]但是随着城镇化的不断推进，城中村在其中所起到的重要作用也逐渐被许多学者认识到，例如提供廉价住宅等方面的作用（李培林，2002），学术界开始尝试城中村存续前提下的转型研究。吴明伟等对流动人口聚居区进行了中西方比较，从优化流动人口居住空间的角度探讨城中村发展问题；黄怡从城市社会分层和居住隔离产生机制的角度阐述了城市外来人口的居住选择，在一定程度上揭示了城中村发展演变的规律；张京祥等将城中村纳入我国城市空间结构转型重构过程中的阶段性空间现象，提出城中村是社会结构变迁的结果，在我国二元规制环境中有其存在的价值和意义；冯健、刘玉则在我国城市内部空间结构模式提炼中加入了城中村要素，指出其是我国城市功能地域日趋多样化和差异化的体现。至此，对城中村的研究开始纳入较规范的城市地理学研究范畴。[3]
李培林（2002）从社会学的角度出发，通过对广州市“城中村”的调查发现：村落的终结并不仅仅在于生活的改善，也不仅仅是非农化和工业化的问题，甚至也不单纯是变更城乡分割的户籍制度问题，而在于它最终要伴随产权的重新界定和社会关系网络的重组；陈鹏（2004）认为是“不仅要改变城中村的物质面貌，更要改变原有的经济和社会发展模式”；周杰、阳建强（2004）认为城中村改造最终要实现五个转变：城中村的村民转变为城市市民，集体所有的土地性质转变为国家所有，管理体制由村委会转变为居委会，原来的农村集体经济体制转变为城市股份制经济实体，物质形态由城市村转变为城市社区；李立勋（2005）认为城中村的根本发展取向是走向真正的城市化，即从农村向城市转变、从村民向市民转变、从农村管理向城市管理转变，这种转变包括物质形态经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个基本方面，是一个综合的社会转变过程；[4]闫小培、魏立华、周锐波（2004）等学者提出了城中村改造的新思路：构建“政府―村民―开发商”的利益均衡机制；刘军民、黄惠（2005）在西安城中村问题及改造探讨中，提出走政府、村集体、开发商三位一体的道路；廖俊平等（2005）提出将PPP（public-private partnership）模式，即公共部门与私人企业的合作模式与城中村改造工程相结合。
二、我国城中村改造基本模式及实际困难
（一）我国城中村改造的基本模式
从学者们大量的研究成果和各地政府的实践中，我们可以大致总结出我国采取的城中村改造的基本模式。主要由三种：
1.模式一：重建模式
从空间角度，以改造基础设施为主，利用针对城乡二元结构的、户籍制度改革等手段，试图推进政府主导下的全面整改。可以说这种模式的出发点是“造”而非“改”，主张推倒重建，城中建城，属于自上而下的外力推动型改造模式。
2.模式二：配套模式
从社会治理的角度，政府通过配套公共设施服务、文化教育、廉价大型居住区等进行逐步改造。这种模式是针对城中村的形成并非仅仅是因为经济落后造成的，更主要的是由于其中居民包括大量外来流动人口，整体思想观念落后，管理难度大。这种情况下，如果只是推动“形”的改造而不注重“质”的提升，则会造成政府与村集体利益发生冲突，产生矛盾，进而导致主体对改造的主观排斥。
3.模式三：综合模式
从社会与空间相结合的新视角，引入PPP（public-private partnership）模式，即政府部门与企业的合作模式与城中村改造相结合，提出将利益各方整合起来形成多元共治的格局。这种模式是在社会治理的基础上，逐步对基础设施加以改造，但往往由于相关利益方的矛盾并没有根本解决，在实际操作中，涉及政府、开发商、业主、居民等多方利益，协调起来面临诸多困难。
（二）我国城中村改造的实践困境
各地政府在城中村改造的实践过程中，采取的基本模式大致为上述三种，而实际遇到的困难也有相当一部分是类似的。
1.思想观念障碍
主要是居民往往对动迁到异地生活环境不适应，或者动迁后生活成本提高等生活保障问题产生诸多忧虑。同时，相关管理部门在思想观念上往往与居民处于对立面上，在一定程度也阻碍着城中村改造的进行。
2.改造成本巨大
城中村改造主要成本费用包括集体土地改国有土地的评估、征地补偿、变更费用，整条村改造或外迁建农民公寓成本费用、农民自用房屋变更为居民商品房屋的变更费用、集体经济组织改为法人公司的变更和资产评估费用、改造后的原公共开支（如道路维修、排水、供水、供电、环卫、治安、教育、计生、五保户福利、征兵）等，完全对城中村改造重建往往会涉及上千万乃至上亿的资金。特别对近年新建部分建筑质量较好的城中村，拆迁改造不仅提高了成本，而且往往会造成资源浪费，因此需要根据具体情况科学评估，慎重行事。
3.利益主体协调难度大
土地级差地租收益、集体所有土地改国有土地市场化行为所带来的巨额收益、用集体土地和宅基地建的商用和自用房屋等问题往往涉及多方利益，如何相互协调、达到较好的平衡需要针对不同情况采取不同的对策。目前，城中村改造的主体是政府，责任焦点也是政府，由于缺乏社会参与，缺乏第三方参与，对利益的评估、监督机制没有确立起来，城中村改造的透明化和公平性往往受到老百姓的质疑。
4.政策法规的死角仍然较多
城中村改造往往涉及户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制、城市管理体制、行政管理体制等政策法规，但各条线的政策法规往往只涉及各自的条线，相互交织在一起时，往往无法完全覆盖城中村改造的方方面面。特别是城中村情况复杂，在具体操作中产生矛盾时，有时缺乏具体的操作依据。
5.“人”的问题突出
新型城镇化实质是人的城镇化过程，城中村中集中涉及外来人口居住问题、村民的就业安置问题、居民的思想观念问题等。城中村的改造不能只重形式不求实质，许多城市的城中村改造之后，虽然变成了城市景观，但居民依然是居住在城市里的“村民”思想观念，文化水平仍然停留在原来的水平上。所以在城中村改造的后续工作中如何加强对村民的思想转变和文化教育，使他们顺利完成由村民到市民的转变也显得尤为重要。[5]造成这方面的原因是多方面的，其中一个重要的原因是长期以来，城中村作为城市的“补丁”，被排除在城市高速发展的进程之外，城中村居民与城区居民的沟通交流存在较大障碍，城市居民对城中村居民产生诸多不理解。由于缺乏长期的沟通理解，在城中村改造过程中，往往也容易形成不理解。
三、城中村改造的民生需求满足
城市化工业化下的经济增长未能拉动“村民”的全面生活改善需求，而土地的城市化又使得城镇化的战略路径出现公共品的非均等化覆盖，导致现阶段城中村地区陷入两难矛盾的改造困境里。因此，建立城中村改造的长效机制，不能是政府单方面的推动，还要介入社会力量，且应该充分体现以人为本的思想，尊重村民集体的意愿进行城中村的改造。唯此，才能使改造惠及民生，让城市化进程中的这部分地区人口获得相关制度的有效衔接，提高生活质量。
（一）以“以人为本”的观念为支撑
城中村改造过程中，涉及各方利益，协调起来非常困难，但关键的一点就是要真正树立以人为本的观念。如果带着这种观念，就可以在国家政策方针下，从城中村实际出发，从居民的利益出发，研究评估城中村中有效的资源要素，研究哪些可以保留、哪些可以优化提升、哪些必须改造重建。国外城中村改造经历了住房供应和清除贫民窟场地和服务贫民窟的升级改造使用权保障等阶段，实质上是走过了只注重改造重建到“以人为本”改造重建的过程。其过程中，根本的一点就是“以人为本”，考虑低收入阶层的利益诉求，这在我国城中村改造中是最缺乏的要素。
（二）以提高土地利用率为目标
城中村改造的主要目的是发挥城中村土地的效率，产出更高的利益，因此，要科学合理地核算成本与效益的关系。土地成本中不仅仅涉及经济利益，还有诸多社会利益，需要统筹考虑，只有诸多成本与利益达到一定的平衡，才能推进城中村改造。例如，上海九星村通过城中村改造建立了九星市场，当地居民通过城中村改造得到了更大利益。在改造初期，居民反对声大大高于支持声，村委会通过做工作，克服了巨大困难。动迁改造后，建立的九星市场土地利用率大幅提高，使居民真正得到了利益。
（三）以社会参与为依托
要提高社会参与的力度，增加企业、中介组织、社会团体、高校、研究机构等第三方介入城中村改造。在参与模式方面，力争形成官产学研资相结合的城中村治理体系，即构建政府部门、企业、高校和研究机构、资本平台等各方共同参与平台，建立服务、管理、评估、监督、投融资等综合性的公共平台。把社会力量融入政府管理和服务机制中，这样才能真正发挥社会参与的力度和可持续性。社会参与的途径主要有两种：一是经济行为的参与。企业、中介组织等产业参与城中村改造，对城中村改造的利益分成，同时，接受具有资质的第三方监督，做到经济的透明化。二是社会行为的产业。重点是发挥高校、研究机构、周边社区、党员干部等的作用，与城中村居民进行思想沟通，从人文方面长期关心城中村居民，解决日常生活中的实际问题。
（四）以解决两个“二元结构”为核心
城中村中人口的“二元结构”与空间的“二元结构”并存。人口“二元结构”主要表现为外来流动人口与当地居民由于文化差异产生的结构差异；空间“二元结构”主要表现为城中村与城区之间基础设施落后，文化落后，人口素质较低等方面的差异。解决两个“二元结构”问题，主要有两种路径：一是加快流动人口同质化。对于村居民以外来流动人口为主的城中村来说，进行同质化的改造无疑是比较有效率的方式。外来居民主体往往思想观念多样，可塑性较强，有融入城市生活的意愿，因此可以进行类似城市发展的同质化改造。二是选择性地保持空间差异化。国外城中村改造经验表明，某些特殊区域在某种程度上对城镇化的进程有着不容忽视的促进作用。城市中心需要社会服务，往往也需要一定的低成本社区满足这些需求。特别对大型或者特大型城市来说，保留部分城中村的形式是有必要的，关键的问题是要对城中村进行优化改造，形成居住成本低、适宜居住、环境整洁、管理水平高等特点的城中村，与其他城区形成经济、社会、空间、文化等的协调和互补。对优化整治城中村的选择涉及城市和城区的发展定位，以及城中村在未来城市发展中的作用问题，不能一概而论，应该因地制宜，对不同条件下的城中村进行不同的改造定位，真正形成城中村的空间优化。
四、结语
城中村是发展中的问题，必然需要通过发展来解决。这里套用总理的一个比喻，城中村就像是一种城市病，这里所讲的基本改造模式也好，平台改造模式也罢，均属于打针吃药的范畴，只不过是快速治标的西药还是缓慢治本的中药之分。至于其根源问题，则可能涉及到对我国整个城镇化途径的思考。如何能让城市肌体更加健康而不容易生病？这需要更多的学者同仁们在更广视角下进行新的研究、新的探索。
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关键词：城市化和谐农村土地流转
改革开放30年来，我国在走一条有中国特色的城市化道路，一方面我国保留着土地公有制不变，在农付则以集体所有制为最高原则；另‘方面，我国在努力革除因农村十地集体昕有制给城市化进程带来的掣肘效果。农村土地流转制度的变革可以说是与我国城市化建设息息相关的制度嬗变过程。
一、我国城市化与农村土地流转制度改革
农村土地流转是一种民事行为，作为一方主体的是农付土地承包户，转让的方式基本上涵盖了租赁、入股等形式，其本质是对昕艰包土地的使用权依法进行转让、进行处置，从中获得土地收益的行为：从农村土地流转的实际操作程序来定义，农村土地流转主要指在坚持土地集体所有的前提下，土地使用权，如经营权，收益权，流转权等，在不同市场主体之间的转移与交易。中国广大农村到底需要怎样的土地流转制度呢？换言之，怎样的制度供给才是我国农村现阶段乃至未来一段较长时期所合理的、“善”的土地流转制度呢？任何法律规范的设计、执行与运作，均以权益平衡为归依。再者，就中国目前的情势而言，我国需要在城市化的推进中妥适地保障失地农民群体的权益。中国对农村实行城市化过程中重要部分是农民非农化。中国农村城市化进程缓慢的一个重要制约因素是广大农民对土地的依附关系在短期内不可能解除。农民缺乏有效的社会保障体系，使之无法真正摆脱农民身份。从当前农村大部分家庭收入的构成分析可知，农民收入的绝大部分源于农民从事非农业生产的所得，…个不争的现实是，在农村居民的家庭收益中土地收益所占比重并不人从目前农村劳动力就业结构来看，大量农民到城市和城镇或本地的第
二、三产业从事非农生产活动，且普遍对非农业收入感到较为满意。我国农民为何短期内难以减弱对土地的依附关系？有研究指出，由于土地使用权凝固化，具基本社会保障功能的土地，使农民难以真正地脱离土地，只能以兼地农民身份往返于城市与农村。”
由于我国现阶段在农村土地集体所有权制度的框架下难以突破、难以创新真正的流转制度，直接导致土地流转规范的缺漏，由此从根本上影响到往返于城市与农付之间的那部分农民以土地换现金的渠道。所以，笔者认为，我国当前应深化土地流转制度改革。改革的基本预期是，创造土地使用权自由流转的机制，使农民通过转让土地使用权，获得现金保障，从而逐步脱离土地，投入到第
二、三产业，推动我国的城市化进程。
二、我国农村土地流转制度的若干缺陷
随荇农村产业结构和就业结构的调整，农村劳动力流动的加快以及农村经济发展的不平衡，推动了农村集体土地流转现象普遍化并且咸为必要的制度：有研究指出，“在平均化的家庭承包制下，造成了土地的分散化、细碎化，不利于土地的规模经营和经营效率的提高，土地流转会通过效率‘拉平效应’改善土地资源的配置效率，简单理解就是土地会向能够更有效使用土地的人手中转移，即向更适合从事农业生产的人手中转移”。伴随着我国农业生产经营方式的渐变，农村土地流转在全国各地业已逐步有序地展开？需要指出的是，在农村土地流转过程中由于缺乏规范和有序的管理，损害农民利益等各种问题时有发生。具体而言，我国农村土地流转制度存在以下问题：
l、我国农村土地流转过程中普遍存在不依法登记造册的现象，土地流转过程中土地权益的登记制度有待规范。农业用地是属于特殊保护的土地，当集体建设用地进入流转程序的时候，…般包括流转的地域、客体、主体及用途等范围，物权基于公示而取得公信力。因此，农村土地流转必然要求采用物权的公示方法，即财产登记制，笔者发现，农村土地遭遇的一个极大障碍是，土地登记制度不完善。理想的状态足，在农村土地流转过程中，必须经依法登i己。与之同时，土地使用应符合产业政策及当地土地利用总体规划。笔者认为，涉及农用地转为建设用地的，应当落实年度农用地转用指标；还有一个问题是，目前一些开发商以农业项目建设的名义，到农村租赁土地，擅自改变农业土地用途。虽然我国法律明又规定，各类企业、公共设施、公益事业、农民住宅用地，不得擅自改变土地用途，禁止商品房开发建设和住宅建设，以实现国家对城市房地产业的宏观调控与法律管制，但是，现实中土地执法并不理想。
2、按照农村土地承包法的规定，土地流转的丰体应该是承包经营户作为合同的一方，而不是土地所属的乡村政府，但是目前土地流转中政府角色错位。这种政府错位主要表现为，一些乡村组织直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。比如，有的地方为了兴建城市垃圾处理池，由环卫部门在农村租赁土地，期限为50年。由于当地下游村民担心垃圾处理后渗漏的污水，带来污染，于是提出反对意见。但是，当地县政府干预之后，就成功地签订了土地租赁合同。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。由于流转的动机和做法各异，在操作中曲解甚至违背土地政策。如有的强行反租，有的租金补偿过低，有的明着“反租”，暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。
3、为了维持土地承包关系的稳定性，让农村居民有安全感，我国农村土地承包法作了较长承包期限的规定。但是，在目前见到承包实践中却发现，有的地方随意改变土地的承包关系，强迫土地流转。有些地区任意曲解农村土地承包法，偷换概念，把使用期和承包期分开，说50年不变是承包经营体制不变，而不是指承包的地块不变，并借口调整土地，搞“两高一优”。有的地方为了搞农村规模经营，不顾农民意愿，强行收回农民全部或部分承包地。有的地方政府抱着错误的创收观念，将土地流转作为增加乡村两级集体收入的手段，与民争利。具体表现为：一是在一些管理水平较高的发达地区，要求农户按田亩入股分红，承诺农民分得一定的租金。但在实际的租金收入分配过程中，由于国家没有出台明确的法律或条例对此实施监管，导致监督不力，很多级差地租和土地增值的收入归了村干部，出现了严重的分配不公现象；二是在许多以农为主的传统农业区，也有以相同名义收回部分农民土地的现象，村集体最终支付给农民的租金较少，甚至以各种名义变相地扣回钱款，农民实际到手的租金收入所剩无几，如此做法的唯一目的就是为村干部赚取租金差价。另外，还有一些地区，村集体以较低的租金把土地反租回来，再以较高的租金把土地的转租出去，赚取差价，其中一部分作为村干部的收入，其他部分用于村里基础设施建设和公共福利投入。”
三、构建和谐农村土地流转制度的建议
在社会主义初级阶段，土地是我国农村最基本的生产资料，也是当前我国农民最基本的生活保障。我国农村市场化水平在不断提高，与之相应的需要规范有序地进行土地流转。这已经成为农村土地流转改革的必然要求。有学者指出，农用土地的流转特别是土地承包经营权的流转，有利于土地价值的实现，促进农村产业结构和就业结构的变化，进而提高土地的效益和土地利用率，这既是农业可持续发展的客观要求，也是化解“三农”难题的核心和基础。”正是由于我国农村土地流转制度不完善、配套的监督措施不到位等原因，导致土地流转过程中出现了各种问题。如何规范土地流转，确保土地流转政策得到切实贯彻执行，确保农民的土地承包权益在流转中不受侵害，是土地流转过程中的重要课题。现阶段我们可以从以下几个方面采取对策：
l、规范土地流转程序，严禁擅自改变土地用途，保护农民利益。就目前而言，我国尚未建立起规范的土地流转机制，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题，相应的法律法规也缺乏具体的规定，致使不少农户采用“口头协议”，私下进行自发性的流转，根本不可能遵循正规的程序，也不去履行必要的登记手续，更不可能未通过流转合同来规范双方的权利义务关系。可以肯定的是，如此混乱的状态下形成的农村土地流转关系，必然隐藏较多纠纷和隐患。笔者认为，在农村土地流转过程中，要充分采用市场化运作方式，合理确定土地流转补偿金额，实现土地收益的合理再分配，确保农民权益不受侵害。我国土地管理机构应当积极履行土地用途监管职责，对土地流转过程实施监督和管理，建立和健全农村土地流转档案，提供规范的合同示范文本；必要时，土地管理机构还要担任调解人，妥善处理土地流转纠纷。此时，失地农民应当获得无偿的法律援助。这些措施必将促进土地流转程序的规范化。同时要坚持农地农用的原则，制定相关政策，禁止农户和农村集体经济组织非法出让、出租集体农用地用于非农建设，不允许任何人通过任何方式将农民集体所有土地转为国有，不允许出现土地使用的粗放和闲置现象。在条件允许的情况下，我们可以采用政府主办或者民办公助的形式，设立“土地银行”，据以培育土地使用权市场。所谓土地银行，其基本操作程式是，有土地流转意愿的农民可以把土地存在银行里获取利息收入，银行再把这些存进来的土地贷给规模经营的种养大户。这样既能为农民流转的土地找到合适的窖体，促进适度规模经营，又可以保证土地使用方向不变，保护农产品综合生产能力。为此笔者建议，我国应当建立相应的土地流转市场信息系统、土地流转信息咨询服务系统；在有条件的地方，建立土地使用权流转的经营公司、土地评估事务所、土地银行、土地保险公司等机构，并逐步实现服务的专业化、社会化与企业化。农村土地流转中介机构的建立与规范，必将会极大地促进我国农村上地的有序流转，
2、现有经验的基础上，制定完善的法律和政策，规范农村土地流转行为。我国目前要在创新土地流转法律和政策上动脑筋，充分调动农民的主观能动性，优化土地资源配置，稳步推进农村土地流转。我国未来的农村土地流转立法应当在确保农村土地所有权归农村集体所有的前提下，进·步赋予农民继承、抵押、转让、租赁、入股等土地承包经营的权利，把农村家庭承包经营权流转纳入法制化轨道。在创新土地流转法律和政策的过程中，要充分考虑农民土地承包经营权利的完整，切实明确农民承包经营权的各项应有权益；要明确土地征收和征用的范围和程序，在合法征占土地的过程中切实维护好失地农民的各项权益，必要时举办集体成员听证会；要界定清楚国家、集体、企业、农民在土地流转中的各自权益，确定土地交易的具体操作规则。除了实体权利的要作详细界定以外，农村土地流转的程序规则必须跟进，使合理运用法律手段保障土地合理流转，成为常态。笔者建议采取以下对策：第一，规范流转程序。也就是说，农村土地流转的程序规则要制订得具体可行、操作性强，这些法律法规及配套措施要为农民所理解。因此，规则实施后，还要加强法律法规的学习宣传力度，增强干部和群众的法律意识。特别是要让部分外出务工经商、从事第
二、三产业的农民大胆放弃土地，免得一心挂两头；第二，严把审批关。新法要严格要求土地管理部门依据法定权限审批土地，不得违反法律批地占地，不得违反规定下放土地审批权，更不能弄虚作假，搞化整为零、拆分审批。同时规定违反权限审批土地的干部要承担记过等行政处分责任，构成犯罪的，要追究刑事责任；第三，严格执法。“徒法不足以自行”。新法出台后，执法部门应当严肃查处各类涉及土地流转的违法行为、一方向要从严查处土地违法行为，另一方面要揪出违法行为的责任人，不能仅停留在缴纳罚款、补办手续上。对于被非法占用的土地，要分别不同情形作出妥当的处理：该收回的要收回，该复耕的要复耕。对于违反土地流转政策法规的国家工作人员，要批评教育，如果构成犯罪的，要依法追究其刑事责任；对于典型案件，还要适时公开处理。
摘要：由于流通体系价值链的不平衡，农产品交易市场当中农民的经济权益受到很大的冲击。这是由于我国现有的土地制度、法律政策、生产方式、市场秩序与市场经济发展相比较为滞后导致的。为了进一步完善我国的经济体系，维持农业的可持续发展，我国应当不断地完善农民经济权益保护立法与制度，切实维护和稳定我国农产品交易体系中农民经济权益与国家农业安全。
关键词 ：农产品交易体系；农民经济权益；市场主体
随着我国工业化进程的快速发展，开始进入到巩固夯实、做大做强农业的时期。而做大做强农业，最主要的参与主体是占我国总人口一半多的农民，农民经济权益的实现是农民参与和谐社会构建的首要推动力，而农民进行农业经济建设积极性是需要经济利益予以调动的。农民从事的主要生产活动是以生产市场需求的农产品为主，而涉及农民切身利益的，能够以较强影响力激励农民的农业生产活动的，是对于农民的市场经济利益的保护。
一、农产品交易体系及其价格形成
在《中华人民共和国农产品质量安全法》当中对于农产品的定义是：来源于农业的初级产品，包括动物、植物、微生物及其产品。农产品是居民生活的物质基础，农产品的价格甚至决定了居民的生活水平。农产品的流通并不像工业产品或服务那样环节简洁，农产品在从农田到达我们餐桌之前都要至少经过五到六个环节。（如图1）
而从消费地综合市场到零售商之间还可能存在着多级的中小批发商，所以农产品交易流通的链条普遍较长。这就使得农产品零售价的上升带来的收益被至少六个主体瓜分，而且各个主体之间的分配还具有不平衡性。在农产品经过的各个环节中，相对于其他群体，农民在价格决策中的话语权十分微弱，农民在利益的分配与再分配活动中成为遭蚕食的对象。假如流通中的各个环节都稍微扩大利润或者增加成本，那么便会引起最终零售价格的大幅度提高。故农产品零售价格的攀高，并不表示生产农产品的农民的经济收益一定得到提高。
在整个农产品流通交易体系中，农民作为一个基础参与者，是整个农产品交易市场的根基，没有农民的生产种植，也就不存在整个农产品交易流通体系。农民生产种植的多少、好坏、迟早都会对农产品的零售价格造成很大的影响。农民生产种植增产，由于农产品市场需求的刚性，出现增产不增收、“谷贱伤农”的现象。农民生产种植如果减产，农产品交易市场零售价格必定会大规模地上扬，这主要是在流通链条上各个主体借机发挥哄抬农产品价格，且农产品在市场中的短缺不可能在短时间内得到有效解决，供求矛盾的一段时间的持续也必然导致价格的波动。但实际上农民因减产而带来的农产品价格上升的幅度是很小的，减产的幅度大于价格上升的幅度，最终也引起农民的经济收益下降。农产品的生产质量和生产周期都很大地影响农产品市场零售价格，但对于农民的种植收购价却变化不大。农民在与田间收购商的经济权益博弈中，农民只能接受田间收购商给出的价格，而且他们影响不了农产品被收购走以后环节的价格制定。
二、现有农产品交易体系中农民经济权益受损的原因
农民经济权益就是由法律所规定的农民经济权利及其他未受法律明文规定保护的经济利益。在众多的观点中，专家学者意见较为一致的是分两个方面加以概括：一是农民作为一个独立的社会人，在社会交往中与其他主体的活动中产生的可以增加自身效用的权利和收益；二是农民作为市场的基础主体，在农产品的生产、交换、分配、消费等环节上的市场主体权益。
现在已有的数据显示，我国农产品的田间收购价在农产品的最终零售价中只占10%-20%，剩余的80%-90%都被农产品流通领域的主体所攫取。在发达国家成熟的农产交易体系中，农产品的一手收购价（田间收购价）大约占零售价的50%的事实来看，我国的农产品交易流通体系还有很大的发展前进空间。以下我们将着重分析一下在农产品交易市场中，农民经济权益受损的原因。
1.现有的法律法规在对农民的经济权益保护过程中没有得到充分的适用
我国对于农产品市场中农民经济权益的保护立法，包括《农业法》《价格法》《反垄断法》《农产品批发市场建设和管理指南》等。我国《价格法》第六条与第十八条规定，除了实施政府干预价（包括政府定价和政府指导价）的商品以外，市场经营者对于其所经营的商品具有依据产品的生产成本和市场供求状况自主定价。在农产品交易市场中，《价格法》并没有给出相应的有约束力的保护，有的商家就故意人为抬高物价，而给农民的收购价却是很低。
我国已有的关于规范农产品批发市场建设管理的法律只有农业部的《农产品批发市场建设和管理指南》以及一些地方制定的农产品批发流通的地方性法规。但是该《指南》和地方性的法规的法律地位太低，而且对于农产品市场的准入和市场建设和交易商资质、规范都只做了原则性和一般规定，缺乏具体的操作办法，不能有效地规范农产品收购、批发的相关市场行为。
2.目前农业家庭分散生产的局限性
自20世纪70年代末期以来，我国实行统分结合的，将农村土地所有权统一划归村集体所有，而土地经营权、收益权交由分散的农户。由于农业生产规模小，家庭农业生产暴露出分散性和无组织性的缺点。在科技生产力急速发展、市场经济日益完善的今天，的土地制度已不能适应现实的需要。家庭联产承包的土地都是按户分割的，土地面积小直接导致农业生产规模受限，即使在农业科技发展的今天也不可能实现农业规模化、产业化生产。农业生产规模的限制，引起小农民相对于大市场的矛盾，这就造成与“店大欺客”类似的“商大压农”现象。当小规模生产的农民遇到财大气粗实力雄厚的收购商的时候，农民收成就会按照收购商认为“最合理”的价格出售产品，而农民对价格的影响几乎为零。
3.农产品交易市场信息不对称
⑴农产品生产者与农产品的消费者之间的信息不对称。消费者会根据自身的喜好、价格判断、相关物品、潮流影响等等信息来形成自己对于农产品的需求，而这些影响因素又是不太可能被农产品生产者掌握。虽然存在一条农产品流通链条，但是消费者真正的消费需求信息很难从这条链条上得到传递。这样就导致，农产品生产者根据自己对市场的信息的估计进行生产，这样存在很大的盲目性，导致市场运行的无效率。
⑵农产品生产者与田间收购商存在信息不对称。农产品交易流通链条上与农民联系最密切的就是田间收购商，他们之间就存在明显的信息不对称。农产品的田间收购商拥有来自上下游众多的市场信息，而农民只能从田间收购商这里获得市场信息。这里就存在一个市场信息不实传递的情况，包括信息的不实传递或者信息的选择性传递。比如，田间收购商会给零散农户一个收购价格，而这个价格是低于平均的市场收购价的。而相对于实力雄厚的一些田间收购商，他们的出价就直接压缩了农民的获利空间。
⑶农产品的生产者与政府的之间存在市场信息不对称。农产品生产者虽然是农产品流通市场的主体，但是其所占有的市场信息极为有限。而作为市场的监管主体，政府部门几乎掌握着各个交易环节的市场信息。而作为掌握有可观市场信息主体的政府不能把有效信息及时地传输给农民，那么这本身就存在市场低效率。
4.农产品交易市场中农产品自身的短期性
农产品从收获到消费的周期较短，因为农民生产的规模受限，不可能拥有大量先进的保鲜设备，农民迫于产品保质期短的原因不得不及时处理收获的农产品，以低价甚至亏损的价格售出。所以每当遇到农产品丰收或者市场需求小的时候，农产品的收购商给出的收购价格极低，以至于根本不能抵消农民收获农产品的成本（人工、机械费用），这就造成了近年来频发的白菜、橘子等等农产品烂在地里的现象。对农民来说是伤害，对社会来说是浪费。
通过以上分析，农民经济利益受损是由主客观多方面的原因构成的，其中，已存在的法律执行不力和在目前的市场经济体系下农民自身的弱势构成了农民经济利益得不到最有力的保护的根本原因，但同时，其他原因的存在，对农民经济利益的受损起着不可估摸的影响。
三、我国农产品交易当中农民经济权益保护应该完善的方面
1.完善和健全现有的农产品交易流通体系的立法
在农产品交易市场当中，农民处于弱势地位，国家有责任根据市场发展的需要和农民所处的具体的市场地位，完善和制定相关的农产品交易法律。我国应该对现有的《价格法》相关条款进行充实和制定切实可行的执行细则。比如，在市场经营主体的定价应该设置一个上下限，下限为产品自身的成本，上限则可以根据当时整体的市场价格水平予以调整，如若出现经销商自身出现亏损，则由政府建立一个市场价格调节基金，补贴亏损的经营商。这在农产品收购当中，具体化为市场收购价如若太低甚至低于农民的生产成本，那么由农产品收购价格调节紧急来给予收购商补贴。在收购价格的确定上，可由国家创设一部新的《农产品价格法》，完善和规范农产品交易市场各环节的良好运行秩序，重点在于维护农民在农产品交易流通市场中的市场地位。通过新的法律，改变现有的农产品交易市场当中的农产品定价模式，对于农产品田间收购价实行政府指导，收购商与农户进行协商的方式。
2.农村土地承包经营权的流转
由于现在我国的土地制度制约和生产技术落后，导致农民生产缺乏规模效应，生产成本偏高，我们应当改革现有的土地制度以及提升农业生产效益。第二产业和第三产业把大量的农村劳动力吸纳到城市建设当中，造成农村出现有田无人耕的局面，出现大量土地闲置。因此，我们可以将农村承包到户的土地再一次大规模连片承包给一些有能力经营的农民，使之能够形成大规模的农产品生产，进而可以消除农户生产的分散性，避免农产品生产者对于农产品的定价无能为力的现象。这样就可改变田间收购商“商大压农”的现象，使农业生产者和农产品收购商处在一个平等的市场地位，能够确保农产品生产者在收购价的制定上具有话语权。
3.合作经济组织主体制度的发展
规范我国现有的农业生产合作社，与此同时完善国家农业农民合作组织的立法。随着我国对“三农问题”的重视，农业生产在部分领域和地区也出现了合作社的组织形式，推动了农产品生产规模化，在农产品的市场定价方面也具有一定话语权。但是近年来，由于缺乏有约束力的法律保障，出现合作社与收购商相互勾结，压低农产品收购价格，挤压农民经济权益。我们应该加强对农业生产合作组织的规范，规定农业生产合作社的性质是作用联合广大农民的生产和销售，提高市场地位，与收购商进行议价的组织。通过扩大农业生产合作社的覆盖面，使之真正成为农民自己的合作社，成为代表农民在农产品市场议价的代表，积极争取农民的市场权益，并且规定合作社的完全非盈利性。
4.开拓适应市场发展的新型农产品营销模式
国家应该以政府为主导，改革农产品交易流通渠道，缩短农产品从地头到餐桌的距离，减少中间环节的数量。
首先，我们应该大力提倡“农超对接”，即实现大型商贸集团直接与农产品生产销售合作社进行交易，省略中间若干流通环节，这样既可以降低农产品的零售价格，还可以适当地增加农民的经济收益。农产品生产合作社可以充当一定区域内特定产品的唯一供应主体，以其大规模强实力与农产品零售终端的商贸公司进行定价协商，这大大降低了农产品从菜田到餐桌之间的交易成本，为农产品的生产者和消费者都带来了切实的实惠。
其次，鼓励市场主体，推动“订单农业”的发展。针对一些大型的农产品加工企业或者大型的农产品消费终端（比如大企业、高校），农产品流通还可以实现中间零环节的“订单农业”，也就是在农产品的生产者和消费者之间通过契约的形式约定生产的品种、数量、价格和交货期限，农业合作社按照此“订单”组织农业生产。这样的契约型生产可以帮助农民规避市场风险，确保经济收益。
5.多元主体共创农产品交易流通信息平台
随着市场经济体系的完善与发展，建立一个多市场主体参与与共享的商品市场信息交流平台就显得尤为重要。由政府农业部门牵头，创建一个政府市场监管主体、农产品生产合作社、农产品流通商及时农产品市场信息（数量、价格与时间）的平台，广大消费者参与与监督。这样一个多方联动的信息共享平台可以有效地解决农产品流通商利用农民的市场闭塞性来挤压农业生产者的获利空间的问题，避免信息不对称带来的农产品交易效率损失和保障农民在农产品交易流通体系中的经济权益。
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