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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公益诉讼监督规则，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
（西南政法大学 经济法学院，重庆 401120）
摘 要：十提出“大力推进生态文明建设”，其中之一就是要加强生态文明制度建设。加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。环境公益诉讼作为社会大众环境意识的觉醒和司法进步的体现，对促进社会公平、正义，决策的民主化，具有重要作用。本文借鉴环境公益诉讼制度通说理论，分析环境公益诉讼制度的特征，在此基础上阐明环境公益诉讼制度在生态文明建设中的合理功能，进而提出环境公益诉讼制度在起诉权、审判规则等方面上进行改进的制度构想。
关键词 ：生态文明建设；环境公益诉讼；司法能动
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）04-0092-03
一、环境公益诉讼制度的特征考察
环境公益诉讼乃公益诉讼的一种。新修订的民事诉讼法对于公益诉讼仅有原则性的规定，导致无论是实务界还是理论界对环境公益诉讼的特征见仁见智。理论界认为，环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”损害救济的不确定性建立的特殊制度，不同于对“人”的损害主体，其核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认[1]。因此，可以把环境公益诉讼定义为：“行政机关、社会组织及公民的行为使环境遭受侵害或有侵害可能时，公民、社会团体或行政机关为维护环境公共利益，向法院提起诉讼的制度。”[2]从定义可知，环境公益诉讼制度具有以下特征：首先，环境公益诉讼针对的是损害环境公共利益的行为，该行为不一定直接损害原告利益。环境公共利益不仅限于经济利益，还包括健康、审美、娱乐以及环保等多方面的利益[3]。其次，环境公益诉讼提出主体是法律规定的国家机关、社会组织及个人，区别于传统诉讼中的直接利害关系人。新民事诉讼法将公益诉讼的起诉权赋予法律规定的机关和有关组织。最后，环境公益诉讼原告多为社会团体和个人，但被告往往是大型企事业单位或握有重要权力的部门[4]，导致诉讼双方力量不平衡，故在审判规则、举证责任以及诉讼费用的承担上更倾向于保护公共利益。
二、环境公益诉讼制度在生态文明建设下的功能定位
不同制度的特征决定了不同的制度功能。通过对环境公益诉讼制度特征之考察，我们发现，环境公益诉讼在侵害的利益、提起诉讼的主体以及审判规则与传统诉讼有着很大差别。环境公益诉讼制度起初是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了环境公共利益保护的紧迫需要。但不能仅仅将其作为一种手段，在建设生态文明社会下，有必要对环境公益诉讼进行合理定位。新民事诉讼法过于原则的公益诉讼制度设计，也只是更多具有“口号效应”而非制度效应，更多具有道德价值而非法律价值，甚至难免有“立法形象工程”之嫌[5]。正确定位环境公益诉讼制度的功能可以为司法实践提供原则性的指导。相比较以调整个体间利害关系冲突为对象的传统民事诉讼，环境公益诉讼不仅有纠纷解决、实体权利保护、不当行为纠正等基本的诉讼功能，还有弥补环境行政执法不足、形成公共政策以及促进社会变革这三大特殊功能。
（一）监督环境行政机关执法，弥补环境行政执法不足
现代社会日趋复杂，政府的公共事务也日益繁多，使得政府对整个社会的管理不可能面面俱到。为了保证国家对社会生活的管理目标，借“私人检察官”[6]的力量来补充国家力量的不足在现代社会就显得很有必要。
同时，环境受到损害，部分原因是环境执法机关没有尽职尽责履行义务。在相当长的一段时间内，我国坚持“经济至上”的发展观念，环境保护观念没有得到应有的重视，特别是在相当一部分领导干部心中，往往把环境保护工作放在较轻的位置上。为了给“GDP”让路，不仅不为环境执法工作提供支持，甚至要求环境执法机构消极不作为。迫于压力，环境执法工作人员只能消极执法。
环境公益诉讼制度赋予公民、社会团体及有关机关以起诉权，可作为监督环境行政执法机关勤勉执法的有效方式。并且，社会成员监督环境执法机关的执法，并对取其不履行职责的行为提起诉讼，也可以弥补环境行政执法的不足。
（二）为公众参与环境决策提供制度渠道[7]，形成环境公共政策
自由法论者认为法律漏洞乃无可避免，因而承认法官法律不明确的范围内，可自由创设法律[8]。当下社会关系日趋复杂和价值观念日益多元化，传统权利架构体系出现了许多新兴利益以及权利雏形，因法律规定的空白使许多问题无法在司法裁判中实现。这就要求司法机关发挥能动作用，即裁判不仅能发挥解决纷争功能，而且发挥政策功能。由于实体法上，我国法律规范具有较多的一般条款，裁判政策形成的实现就要求法官在法律授权范围内，运用司法裁量权作出合理裁判，进而使法官通过司法推动政策的形成。授予法官利益衡量权，个案也就被赋予了政策性的价值判断。现实生活中，法院通过诉讼形成的判决即可做出同类事件进行裁判的先例。虽然大陆法系中，法源以成文法为主，判例处于补充地位，但判例具有相当大的社会统治作用，则属无可置疑之事权[9]。对案件当事人之外的社会大众、行政机关等相关者，这些判例很可能会产生类似于确定法律内容的作用，从而成为指导同类行为的基本准则。正如有学者所说，判决所采用的法律准则无论好坏都成了先例，能为今后发生的同类案件事实上提供具有实际约束力的准绳[10]。通过判决的这种扩张效力，环境公益诉讼在很大程度上发挥着形成和促进环境保护公共政策的作用。
（三）推动社会的变革
美国正义之盟的创建人南·艾伦将公益诉讼的结果分为以下四种：（1）执行法律；（2）适用和解释法律；（3）改革公共机构；（4）激发社会和政治变革[11]。而公益诉讼的目标也正是为了实现公共利益方面的社会与法律变革。成功的公益诉讼会导致现行法律规定的执行或者政府履行其责任的变化，也会导致司法实践以及法律的解释发生变化，环境公益诉讼尤其如此。环境公益诉讼为社会大众参与环境治理以及行政管理提供了渠道，将民众对环境保护的关心和热情导向制度内的参与，进而维护社会公共利益[12]。环境公益诉讼制度不仅能够激发社会主体参与环境公益诉讼实践的热情，提供一系列的制度保证社会主体充分发挥其智力、能力等优势保护环境，而且也能够优化行政机关的执法工作，促进政府职能的履行，进而保护整个社会的公共利益，推动社会朝更好的方向发展。
三、生态文明建设中完善我国的环境公益诉讼制度的初步构想
环境公益诉讼在我国刚刚起步，还有许多不足。生态环境的日益恶化、民众等诉讼主体状告无门的客观现实，迫切需要我国推进公益诉讼的立法与实践。在建设生态文明，构建中国特色社会主义的大的背景下，如何更好地发挥环境公益诉讼弥补环境行政执法不足、完善公共政策、促进社会变革这三大特殊的强大功能，笔者认为，应该从完善我国的环境公益诉讼制度入手。
（一）赋予公民个人起诉权，形成对行政执法更强有力的监督与补充
环境公益诉讼制度的首要功能就是弥补环境行政执法的不足。谁可以提起环境公益诉讼，这决定了在多大范围内社会大众可以行使监督环境行政执法权，参与社会的管理。通过向公民敞开诉讼的大门，赋予公民环境公益诉讼的起诉资格，不仅是公民环境权的体现，也是环境行政执法力度加强的重要举措。目前，新民诉中规定有关国家机关和社会团体组织有权利提起侵害公共利益的公益诉讼。法院可以发挥司法能动性、形成公共政策的功能，对个人提起的环境公益诉讼进行具体审查，不能简单地做出不予受理的决定。如沃尔夫所言：“司法能动主义的基本宗旨就是，法官应该审判案件，而不是回避案件，并广泛地运用其权力，尤其是透过扩大平等和个人自由的手段，达致促进社会公平，即保护人的尊严。”[13]具体来说，针对个人提起的环境公益诉讼，笔者认为，首先，法院审查个人提起环境公益诉讼案件起诉权是否有法律明确规定。其次，若属于有关国家机关或社会团体，起诉者要举证说明其曾向相关国家机关或社会团体请求提起公益诉讼且没得到答复。个人履行完此项形式证明责任后，法院应受理。最后，若个人提起的环境公益诉讼案件起诉权没有法律明确规定，法院不应当以无法律规定为由不予受理，需结合宪法的精神、环境法的基本原则以及诉讼法的理论等做出决定或裁判。
（二）统一现行的有关环境公益诉讼的民事、行政、刑事审判程序与规则
依诉讼性质可对公益诉讼分为三种：一是行政机关对环境侵害行为依法不具有行政监督和管的理职能，社会主体应以环境侵害行为人为被告提起诉讼。这属于环境民事公益诉讼。二是行政机关应当依法承担监督和管理职能，但是若不履职责，社会主体可以以有关行政部门为被告提起诉讼。这属于环境行政公益诉讼。三是在刑事诉讼法中对于有关环境公益诉讼的犯罪分出一章节进行了专门规定，由检察机关代表国家对危害国家社会公共利益的行为提起诉讼。由此可见，我国的三大诉讼法对于环境公益诉讼没有较为统一的规定，甚至在行政诉讼法中都没有涉及。正像有的学者说的，在传统法律规则中，不可能包含解决环境污染或者破坏行为所产生的对人的损害进行救济，不可能也不会对环境损失进行弥补，更因其不考虑环境公益等因素，对未来纠纷的再生、重复和扩大不能形成制约力[14]。在新形势下我们出于保护环境公共利益、建设生态文明社会的需要，就要对环境公益诉讼的有关规则要进行协调、统一。首先，要把有关环境民事、行政和刑事公益诉讼的有关现行法条整理出来。其次，鉴于环境刑事公益诉讼制度较为明确具体，可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，划分出环境民事公益诉讼、行政公益诉讼制度。具体说就是，像刑事诉讼法中规定刑事附带民事诉讼追究民事责任一样，立法者完全可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，将整理出来的环境民事、行政公益诉讼的有关规定与刑事公益诉讼相协调。最后，这种协调统一绝不是简单的法律条文的堆砌，是建立在对环境公益诉讼理论的理解基础之上，是建立在对环境公益诉讼制度的功能把握之上的。
（三）优化与生态文明建设相关的法制运行环境
整个世界由社会和自然构成。社会发展的方式一般有两种，一是激烈的革命突变；二是平缓的改革渐进。长期以来，我国环境的管理是由各级政府的环境保护机关代表国家对环境进行监督和管理，这种管理体制已经被证明效果很差。环境执法机关不但没有真正承担起保护环境的重任，反而构成了对环境的威胁。运用法律的社会变革功能，发挥环境公益诉讼制度的特殊变革功能，就需要优化与生态文明建设相关的法律运行环境。主要包括以下三点：首先，立法上需要明确规定公益诉讼的特征和功能以及具体的操作程序，方便社会公众了解如何进行正当的保护环境利益，便于监督环境机关严格执法；其次，执法上环境行政执法机关依法保护环境公共利益，严格按照法律法规授予的权力依法提起环境公益诉讼；最后，司法机关在法治精神和保护环境公共利益的观念指导下，充分发挥主观能动性，审理环境公益诉讼案件。
总之，健全环境公益诉讼制度，才能使公民增强环保意识，提高公众对环境保护的使命感和责任感，更好地建设生态文明和中国特设社会主义。现阶段须尽快完善环境保护的法律规定，健全环境公益诉讼制度，用法律武器同危害我国环境公共利益的行为进行抗争。
参考文献:
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【关键词】环境公益诉讼；主体；产权制度；交易费用
对环境公益诉讼主体范畴的确定涉及环境法律关系，而后者的核心则依托于环境利用关系。环境法律关系是环境利用行为主体间发生的具有权利义务内容的社会关系，而环境法律关系的主体是依法享有环境利用权利并承担环境保护义务的环境利用行为人以及代表国家行使环境监督管理权的行政机关。公民相对于政府而言常常处于天然的弱势，公民通过合法方式组成的环境保护组织，就成了通过集体的力量对抗不正当或者违法的破坏环境的行为的重要力量。笔者基于制度经济学的分析范式，对环境公益诉讼的主体，特别是其范畴的确定进行分析。
一、基于产权制度的视角
我国《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”可以看出，目前我国可以提起环境公益诉讼的主体仅限于法律规定的相关机关和组织。一些法律法规虽然间接规定了相关机关作为环境公益诉讼主体的原告资格问题，但却没有明确界定机关的主体地位。而根据我国《行政诉讼法》第41条以及《民事诉讼法》第108条的规定，即使目前有人以环境利益损害造成自身利益侵害为由提起公益诉讼的话，也不符合法律关于条件。对环境公益诉讼主体资格的严格的限制导致了其开展仍面临较大的困难。
制度经济学家诺斯指出：“产权本质上是一种排他性权利”。市场上缺乏明确的产权制度会导致资源的无节制的滥用，直接地表现为环境遭受严重破坏。如何消解环境资源被滥用的情形，制度经济学家科斯提出了现代的产权理论，这对环境治理机制产生较大的影响。人类生存发展所依赖的资源，绝大多数是稀缺资源，因为稀缺资源的使用若毫无约束，则竞争下资源的价值就会殆尽。人类要生存，必须千方百计确立竞争规则。只要不是免费无限供给的资源，某种界定资源使用和收入分配的规则必定存在，这就是制度。虽然环境的有关产权难以界定，导致大量环境资源造成“公地悲剧”，但是环境保护关系到广大公众的健康及其享受优美、舒适环境的利益，因此环境公益诉讼制度在各国环境保护领域的适用范围非常广泛。
由于环境侵权的特殊性与复杂性，环境资源的产权无法界定。根据产权理论，私产所有者为获取收益随之产生的成本也是由个人承担，因此在其他产权形式下的外部性收益能够最大程度的”内在化“，从而产生了对个人能够充分利用好资源的激励。相比私有产权而言，共有产权是一种十分低效的产权安排，每一位成员平均分享共同体的产权，行使产权的收益归自己，而由此造成的成本由所有成员共同承担，这必然造成更多的人同样想分得同等的资源或者从中得不到自己想要的利益，就不会花费一定的成本对资源环境进行保护。然而资源是有限的，随着人类对环境资源日益增长的需求，共有资源若按照传统的侵权理论，无法保护环境。因此，扩大原告主体的范围，这里的诉讼主体不仅包括直接受害人，而且还应包括社会一般公众、社会团体、国家机关。目前，我国立法中，只有与损害事实有直接利害关系的人才可以提讼，但是按照这样的规定将会产生很多不利的后果。根据不告不理的原则，若受害人因某些原因不能提讼，加害人就很有可能逃避法律的制裁。法律的本质是为了彰显公平与正义，从产权理论和法律现状来看，我国的立法都远远不能满足现实需求。
二、基于交易费用的视角
制度经济学的核心概念寓于交易费用之中。所谓的交易费用指的是在完成一笔交易时，交易双方在买卖前后所产生的各种与此交易相关的成本。其具体细分则有搜寻成本、信息成本、议价成本、决策成本、监督交易进行的成本等。我们现在对环境公益诉讼主体面对的成本进行分析：
搜寻成本在环境诉讼之中表现为诉讼主体在面对纷繁复杂的诉讼事由的时候，为了获取环境污染的相关信息而获得的成本。环境公益诉讼基于原告与被侵害的环境要素之间存在某种具体的“合理的关联”为条件的，而确认这种条件是需要一方负担起相关的信息搜寻的责任，即在履行举证责任的过程中或者单纯为了提讼而搜寻证据所付出的成本。
信息成本在环境公益诉讼之中表现为环境公益诉讼的双方为了解决争端事由在法庭上耗费的成本，这是双方交换信息的过程中不得不消耗的成本。这是由诉讼本身的性质所决定的，环境诉讼的主体在付出搜寻信息的成本之后互相交换关于环境案件的信息所付出的成本。
议价成本则表现为针对环境公益诉讼的赔偿，诉讼双方进行讨价还价的协商成本。因为对于环境公益诉讼所涉及的每一个人来说，和污染方进行协商显然是不切实际的，所以有一类模式就是推出他们的人进行谈判，人在进行的时候就会产生议价的费用。
决策成本在环境公益诉讼之中表现在诉讼主体内部，特别是在人模式下内部的决策和签订契约的成本。这一类成本主要是诉讼主体内部结构复杂且涉及面极广，内部的决策和契约的签订较为困难所造成的成本。
最后，监督交易的成本很大程度则表现为环境诉讼之中赔偿的清偿问题，环境公益诉讼败诉的一方监督对方是否按照契约内容进行给付，在对方违约的情况下是否追诉等必要费用的支出，都是环境公益诉讼所必要考虑的成本。
团体环境诉讼的利益是专门指特定的团体的整体或团队中部分成员的整体利益，它既不同于个别成员的利益、也不同于社会整体的利益。因此具有团体诉讼资格的“团队”必须事先经行政许可设立才能确认团体资格以参与环境行政或环境民事诉讼。环境诉讼对于个人而言有三大困难：一是环境问题的复杂性让普通公众无法倾尽所有参与解决相关环境问题。二是环境诉讼的被告往往是高度组织化的企业和政府，相比之下公民个人显得势单力薄，单凭公民个人的力量是无法与之抗衡，即使提讼其胜算的可能性几乎为零。三是环境诉讼的较高成本使个人难以负担。根据交易费用理论，在环境公益诉讼中，面对复杂的诉讼是由时，常常需要搜寻相关信息花费费用，诉讼双方解决诉讼事由消耗成本，诉讼主体内部形成相关决策所需要的成本以及监督交易成本等。这些费用成为公民进行环境公益诉讼的一种负担。为了平衡诉讼主体的力量，筹措诉讼费用，克服诉讼中的技术困难以及减少搭便车现象，公民往往集结成团体与破坏环境的力量相对抗。环保团体就成为环境保护运动必然的战略选择。
三、我国环境公益诉讼主体的构想
确定检察机关作为公益诉讼原告。今年实施的新《环保法》对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行明确界定。之前我国检察机关仅仅担负对于刑事案件提讼和矫正的责任，若检察机关作为公益诉讼主体，将转变其行政职能。检察机关提起的公益诉讼称为民事公益诉讼或行政公益诉讼，检察机关作为国家法律监督机关，具有独立性，不易受到外界的干扰。若检察机关被赋予提起公益诉讼的权利，代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于环保组织和公民个人，更具有人、财、物等方面的优势。尽管检察机关作为公益诉讼原告，会有学者认为这是干涉私权的表现。笔者认为，从实际情况来看，在近些年的司法实践中，一些地方的人民检察院也已有了不少对环保性案件提起了公益诉讼的探索。由检察机关作为公益诉讼的原告，其实完全能够适应所要求的专业法律能力的。根据诉讼权利平等原则，检察机关对公益诉讼的介入就大大降低了检察机关干涉私权的危险。因此，由检察机关提起公益诉讼，能通过诉讼形式体现行政诉讼维护秩序的功能，有利于构建和谐社会。
地方政府和相关部门的支持。环保组织作为应当的环境公益诉讼主体，对于参与保护环境产生的费用难以承受。即使《新环保法》的颁布，对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了明确界定，但环保组织参与公益诉讼仍旧困难重重。政府及相关部门因代表国家，其地位、权威及实力均有保障。若得到地方政府和相关部门的支持，必将减轻环保组织提讼的负担，同时政府部门也能为社会树立保护环境的新形象，带动更多民众和相关企业的支持。如我们所知，环境问题具有复杂性，纠纷的解决需要弄清损害的原因、程度，要经过复杂的调查取证和鉴定。单纯的环保组织缺乏相应的专业技术对受损环境进行调查，检察机关虽然在法律程序方面有优势，但涉及到具体的环境专业问题却无优势可言。政府还具有比较专业的人员、技术和设备等条件，能够满足环境侵害技术强的特点，对环境损害事实的查证具有有利特点，能够发挥其优势对具体环境污染提出诉讼请求。
环保组织和公民自身的努力。环保组织主要通过维权宣传、纠纷调解等方式维护公众和社会的环境权益。为了更好的发挥环保组织的力量，环保社会团体应该对其核心组成人员在环保领域有一定的要求，例如，有多年的经验或者学术成就。当然，对于非核心人员而言，只要热爱环保事业，愿意积极参与到维护环境权益活动中，各行各业的人均可以参加。作为公益性组织，缺乏专业的知识和人才、技术是其组织无法长远发展的主要原因。环保组织内部应该充分利用现代社会的社交网络及国际民间环境组织交流合作的平台，共同参与并交流环境公益诉讼问题，同时宣传其环保组织的相关理念及主张，提高对外宣传和交流的能力。环保组织完善组织内部相应的管理机制，不能只依靠领导者个人威望进行管理，应做到决策民主化，系统而健全的管理机制能够促进环保组织更好的处理环境维权等事务。最后，环保组织内部成员及公民个人应该提高自身对环境相关问题的认知，掌握环境维护的专业知识并有一定的法律维权意识。
四、结语
根据产权界定的理论与交易费用理论，对我国环境公益诉讼主体的构想，扩大诉讼主体的范围是我国环境公益诉讼的应有之意。只有扩大了诉讼主体的范围，才能最大化地降低环境公益诉讼的社会成本，使得整体的社会资源的利用效率得到提高。与此同时，能够制约环境资源被滥用而不受追溯的情况，使得法律意义上的公平正义的观点深入人心。
参考文献
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[论文关键词]民事诉讼 民事起诉 检察机关
一、检察机关代表国家提起民事诉讼的法理依据
首先,检察机关本身就是国家利益和社会公共利益的代言人。17 世纪路易十四时法国将国王的律师和人定名为总检察官,这就是西方检察制度的最早形式。从产生到现在,大多数国家在设置检察机关时都始终将其定位于公共利益代言人。其次,检察机关的权威性说明它适合提起某类民事诉讼,如公益诉讼。作为弱势群体的受害者和拥有强大经济、政治实力作后盾的企业、政府之间进行的是“不对称”的诉讼,受害方常因承受压力过大被迫放弃诉讼。而凭借自身的司法资源,检察机关完全有能力在公益诉讼中单独启动诉讼程序,使侵害者最终得到应有的制裁。再次,检察机关具有“超脱性”。在诉讼中,检察机关与案件无直接利害关系,这更能保证其以超脱的姿态着眼于维护公益权利,而不至于沦为专为受害方牟利的“人”,不至于因追求个人的利益而与侵害方同流合污。最后,检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍,检察机关人员熟悉法律,能有效地运用法律手段维护应当被法律保护的利益。
我国《宪法》第129条规定:检察机关是我国法律监督机关,《民事诉讼法》第14条规定:检察机关有权对民事审判活动实行监督,第15条规定:机关、社会团体、企业事业单位对损害 国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。《刑事诉讼法》第99 条第2款规定:如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事起诉。此外,《民事诉讼法》第208条规定了检察机关的抗诉权。从我国的法律规定可以得出结论:检察机关是国家法律监督机关;检察机关可以监督民事审判活动;检察机关对损害国家、集体或者个人民事权益的行为可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉;在刑事诉讼中,对损害国家、集体利益的行为可以提起刑事附带民事起诉。检察机关对事实认定错误、法律适用错误的生效民事、行政判决可以提出抗诉。检察机关作为提起民事起诉的法律主体,既能最大限度地维护国家社会公益、维护法律秩序,又符合民事诉讼法的发展要求,无疑是提起民事诉讼的最佳法律主体。
二、国外检察机关提起民事起诉制度的立法例
检察机关提起民事起诉这一制度,最早始于大陆法系的法国。18 世纪大革命后,法国就规定了检察机关参与民事起诉制度。1806年法国《法国民事起诉法》赋予检察机关在公法秩序受到损害时,有权为维护公法秩序而提起民事起诉(法国现行《民事起诉法》第423条规定,除法律有特别规定之情形外,在实施妨害公共之诉时,检察院得为维护公共秩序进行诉讼),检察机关由此介入经济争议的审理过程,随后资本主义国家纷纷效仿,无论是大陆法系还是英美法系,检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保护公益为依据,对民事争执和经济纠纷进行干预。大陆法系和英美法系的国家都陆续规定了检察机关可以作为国家的代表,提起公益诉讼。1877年和1976年的德国民事起诉法规定,检察官对于婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等都可以提起诉讼,或者参加诉讼,可以独立地提出申诉并提起上诉。在英国,检察长在民事起诉中代表政府起诉或应诉,私人或私人组织只有在取得检察长同意后才可就限制干扰公共权利,迫使被告遵守公共义务的情况提起诉讼。如今,检察机关以公益代表的身份参加民事行政诉讼履行职能已为越来越多的国家法律制度所采纳。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公职选举法》、《民事起诉法》、《破产法》、《非讼案件程序法》等法律中规定了检察官提起民事起诉的制度。新加坡国家检察署于1997年成立民事行政检察处,专司民事行政公益诉讼的提起职能。此外,社会主义国家也先后规定了该项制度。前苏联是率先实行检察机关提起民事起诉制度的社会主义国家。继前苏联之后,保加利亚、波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利等东欧国家民事起诉法典,对检察机关提起民事起诉,均做了明确的规定。越南检察机关设有民事监督局,负责对民事审判、行政审判等诉讼活动的监督,检察机关可以作为民事、行政原告起诉。
这些国家的立法和司法实践表明,检察机关提起民事起诉是切实可行的,且已成为世界立法的潮流和趋势。虽然这两大法系在检察机关参与民事起诉的方式、作用、地位有不同之处,但在具体的法律规定中有三个相同点:一是检察机关参与民事起诉的方式主要有直接提起诉讼和参与诉讼两种方式;二是对检察机关参与民事起诉的范围,除前苏联规定的更为广泛外,大多数国家都限制在涉及国家利益、社会公共利益和公民重大权益且可能影响公益的案件;三是关于检察机关在民事起诉中的地位,一般规定检察长可以成为诉讼当事人或诉讼参与人,并几乎享有当事人和诉讼参与人一样的权利,但不承担任何实体后果。
三、检察机关提起民事诉讼应注意的问题
(一)不得违反正当程序的基本规则
按照程序公正的最低限度要求,法官在审判中不得存有任何偏私,而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性抱有任何合理的怀疑;法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会,并且对各方的意见和证据平等对待,否则他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法体制下,由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中,其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保;其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。因此检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼,不得违反正当程序的基本规则,避免对公众严格依法办事的法律意识产生消极影响。
(二)应当遵循以下原则
第一,意思自治原则。检察机关的起诉权毕竟不同于公民、法人的起诉权。不可能也没必要所有的公益诉讼案件都由检察机关来提起。检察机关提起民事诉讼,必须坚持以“公益”为中心,严格限制其案件范围,避免其不尊重当事人的意思自治或将自己的意志强加于当事人,而包办当事人的一切事情。第二,最后与最佳救济原则。对于危害国家、社会公益的民事违法案件不是一律要引入检察机关民事起诉手段,而是原则上由政府主管部门主动处置为好。只有在政府监管不力或存在救济障碍的情况下,检察机关才介入。第三,刑事附带优先原则。尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向,并在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。
四、我国检察机关民事起诉制度之构建
检察机关在国家机关中的法律监督地位,决定了其是代表国家利益和社会公共利益最合适的诉讼主体,由检察机关参与和提起民事公益诉讼,能够弥补我国现行诉讼制度中的不足。然而,构建我国的检察机关民事起诉制度,无论在法律理念还是在法律制度方面都面临一些困难。因此,当务之急是要根据我国的实际情况规定检察机关提起公益诉讼的具体操作程序。
(一)管辖范围
检察机关提起民事诉讼的范围应当有一定的限制,它应当区分主次、轻重,只对那些涉及国家利益、社会公共利益或公民重大权益而影响较大的案件提起民事诉讼。主要有以下几类:第一,侵犯国有、集体所有的资产,造成国有、集体资产流失严重的案件;第二,破坏自然资源,造成环境污染的案件;第三,严重扰乱市场经济秩序,妨害国家宏观经济管理,侵害社会公共利益的案件;第四,严重侵犯弱势群体如妇女、老人和未成年人合法权益的案件等。
(二)案件来源
1.群众举报;2.检察机关也可以自己发现线索,如与本院未检、批捕、反渎等部门建立联系,及时提供此类案件线索。
(三)检察机关提起民事起诉的法律地位
检察机关是代表国家行使诉权,是公权力的行使者,在刑事诉讼中是刑事公诉人,在民事诉讼中就应是民事公诉人。检察机关在诉讼中享有类似于刑事公诉人的权利和义务,如陈述权、答辩权、向被告发问权、辩论权、最后陈述权,承担举证等义务。这样可以便于检察权的统一行使,避免出现诉讼程序混乱的问题,如对方提起反诉、诉讼费用的缴纳等。特别需要说明的是,检察机关提起民事起诉权,与民事诉讼法规定的对法院民事审判活动进行监督的监督权,必须分开。对于检察机关提起公诉的民事案件,在法定期间内,被告人不服一审裁判的,可以提出上诉;提起公诉的检察机关如果不服,也可以向上级法院提起抗诉。这是上诉审的抗诉,与现行检察监督的抗诉不同。此外,当事人对检察机关提起的民事公诉的生效裁判有现行《民事诉讼法》第179条规定情形的,仍然可以向人民法院申诉请求再审。检察机关的民事检察监督部门发现法院生效裁判有现行《民事诉讼法》第185条规定情形的,也应当依法按照检察监督程序提出抗诉。
环境司法公众参与的路径及制度保障
论生物技术生态安全风险的法律防范
域外环境审判机构专门化的发展与趋势
环保非政府组织参与环境司法的现状研究
中国的环境公益诉讼及其立法设想
水污染事件索赔主体法律问题研究
气候变化下的农田水利政策与法律思考
程序框架:环境公益民事诉讼的特殊制度设计
构建和谐社会需进一步加强绿色法治工作
农村土地污染防治的法律问题及立法建议
海洋环境污染国家救济的权益与责任
环保议题的兴起与行政诉讼法修改的回应
行政公益诉讼:多维的功能未来的方向
环境公益诉讼的实体权利基础和序位
美国司法与行政在气候变化中的不同作用
第三届中欧社会生态与法律论坛综述
环境立法成本效益评估的功能与局限
水污染防治公众参与亟待环境公益诉讼
我国环境法治建设路径的动态维度思考
生态文明需要环境伦理与法制保障
对构建我国环境公益诉讼的思考
环境公益诉讼的规则要点与制度衔接
环境公益诉讼与若干诉讼制度辨析
野生动物意外致害的国家补偿责任探析
欧洲应对气候变化与低碳经济问题的反思
德国污染场地治理的法律基础及对我国的启示
对环境污染侵权责任的两条司法解释的建议
重金属污染风险防范与应急法律机制研究
红绿环境运动在中国的发展:一种初步考察
用生态文明理念指导《环境保护法》的修改
检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究
论人与自然和谐发展的基本要求和实现途径
结合案例看环境公益诉讼的特点与识别标准
气候变化对中国可再生能源政策与立法的影响
浅谈检察机关在生态文明建设中的法律监督职能
我国“合同能源管理”中存在的问题与对策探析
后京都时代国际气候政策走势分析及法律应对
我国环境公益诉讼司法实践与制度构建调查报告
民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用
推进生态文明建设的法治思维和法治方式研究
周密谋划生态资源司法保护,着力推进生态省建设
能动司法与联动执法——昆明环境司法的创新与实践
环境法庭的运作:新南威尔士土地与环境法院的经验
云南省首例环境民事公益诉讼案件审结的现实意义
检察机关提起环境公益诉讼的法理历史及其法律保障建议
自然资源损害救济体系:美国经验及对中国的启示
从一起大气污染集团诉讼案件的判决看我国的环境诉讼
【关键词】公益诉讼 程序规则 证据规则
环境公益诉讼制度有效地推进了公民环境权利的实现和公共环境资源的保护，这是众多已经建立环境公益诉讼制度国家通过本国司法实践验证的结论。通过环境公益诉讼，包括普通公民个人、法人、社会组织、团体在内的社会公众，在自身环境权利或环境资源受到或可能受到污染和破坏的情形下，有权利针对有关侵权责任主体向法院提起民事或行政诉讼，从而维护环境公共利益不受损害。
我国环境公益诉讼制度存在的缺陷
近年来，我国在环境公益诉讼领域也开始进行尝试，其中颇有一些有益的探索。例如，贵阳市中级法院设立了环境保护审判庭；无锡市中级法院和市检察院联合了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，这是我国首个关于环境公益诉讼制度的地方规定，其中引入了很多具有创新性的程序设计。但同时，我们也不得不看到，我国在建立环境公益诉讼制度中还存在一系列障碍。
过于狭窄的原告资格不利于启动诉讼。环境权的主体范围过窄是困扰我国环境公益诉讼制度的主要因素之一。现行民事诉讼法第一百零八条将原告资格限定为：“与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”；行政诉讼法第二条规定：“认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”的公民、法人或其他组织，方有权依照本法向人民法院提讼。依照上述规定，我国环境公益诉讼制度排除了为他人或组织的利益，或公共利益提讼的可能性。
传统举证规则不适用于环境公益诉讼。传统诉讼举证原则是“谁主张，谁举证”，而环境公益诉讼的原告很难按照该举证责任分担方式承担有效的举证。原告举证能力主要受到以下几个原因的限制：一是环境损害的因素是复杂的，损害表现常常是潜伏的，原告方作为权利主体，无法有效地证明损害行为与结果之间具有法律上所要求的因果关系；二是由于受害人缺乏收集证据的技术手段，无法有力地证明损害的确已发生，即便证明有相应的污染出现，也很难证明确已侵害了自己的环境权；三是由于环境保护的专业性，一般人难以证明某种污染必然、或可能造成某种危害（包括潜在的损害风险）。环境侵权纠纷需要科学知识和大规模的科学调查，不适宜规定为普通公众的举证义务。
诉讼费用的承担方式不利于环境公益诉讼的发展。2007年国务院的《诉讼费交纳办法》第四十五条和第四十六条规定了诉讼费的减免情况，但是公益诉讼类的案件却没有被收入其中。另外，《诉讼费交纳办法》和其他现行的其他法律规范都没有对环境公益诉讼律师费由败诉方承担的明确规定，也没有涉及律师此类案件的收费标准问题。这对标的额较大的环境公益诉讼案件的，以及提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说，都是不利的。
传统诉讼时效的规定不能适用于环境权利的救济。众所周知，环境污染和破坏因为潜伏性、间接性、复合性等限制，很难在诉讼之时举证证明损害行为与危害事实之间的因果关系。同时，由于专业性、技术性等因素的限制，环境损害结果很难在短时间内做到精确的计算和认定。虽然我国目前环境保护法中已经考虑到环境损害的特点，特意将因环境污染损害赔偿提讼的时效期间延长为三年，时效从当事人知道或者应该知道受污染损害时起算。但是由于环境污染所涉及的问题广泛而复杂，这种诉讼时效的简单延展可能并不足以有针对性地解决环境公益诉讼中举证的问题。
国外成功立法对我国的启示
很多数国家在宪法上规定了公民的环境权，为环境公益诉讼的存在提供了法律基础。英美国家在复兴古罗马公益诉讼法律传统的基础上大胆地突破了传统诉权理论的桎梏，拓宽了原告的资格限制；扩大了“损害”的范围，从传统诉讼中的经济或物质的损害扩大到了“美学、自然保护和娱乐价值”的降低或丧失；“损害”不再做程度的要求，只要有损害即可，甚至只是一种损害的危险。我国环境公益诉讼制度的设立，可以参考美国环境公益诉讼史上的经典案例Storm King案中所体现出的立法精神，其对该制度的运行和完善也有很好的启示。
另外，世界上为数不少的国家已经建立了环境公益诉讼制度，该制度的有效运行在预防和救济对公共利益包括生态环境的损害方面，取得了比较理想的效果。在美国、欧盟、日本等发达国家和地区，对环境公益诉讼的理论研究和实践活动都已蓬勃发展，他们从环境权基本理论、公共信托理论等多方面为环境公益诉讼制度的理论支持和实践运作都进行了有益的尝试，在司法实践中也出现了很多具有参考价值的典型案例，并在此基础上逐渐形成了各具特色的环境公益诉讼形式。例如美国的公民诉讼、德国的团体诉讼、日本的公害审判环境保护诉讼等，都对我国的立法具有参考、借鉴价值。
完善我国环境公益诉讼制度立法的建议
适当扩大原告资格的范围。环境公益诉讼制度中确定主体资格时，应当考虑三方面的因素：首先，原告资格的确定应当能够充分发挥社会公众的主观能动性，参与环境公益诉讼制度，真正实现并促进该制度在环保领域的巨大作用；其次，便于司法机关及时发现违法行为；再次，要平衡各方诉讼参与人的诉讼负担。
任何一类主体单独承担环境公益诉讼原告资格都受到一定的限制，都不能有效地推进环境公益诉讼制度的健康发展。因而我们不应当过多地纠结于谁是适格原告，因为在该诉讼制度中，原告的价值就在于对环境侵害行为及时启动有效的司法救济程序。而该诉讼制度一旦启动，应当由全社会的积极动员，以实现及时防范、治理环境侵权行为，不仅要救济权益损害，更要防止环境侵权严重后果的出现。具体的制度设计可以是：由公民个人及时向有关的环保团体（可以是非政府环保组织）投诉；由接到投诉的组织或团体代表公众启动有效的环境侵害纠纷解决机制，首先适用调解协商等低成本的解决方式。在这类调解过程中，可以允许、也鼓励环保行政主管部门居中介入协商、调解过程，通过行政监管权力的运用，对确属侵权的违法行为做出行政处理。若行政方式不能有效救济环境权益，受委托的团体可以协助公民或自己直接作为环境公益诉讼的原告，代表公众提起环境公益诉讼。我们也应看到，目前我国环保组织尚处于萌芽成长阶段，尤其是民间环保组织更是势单力薄。通过立法赋予民间社会团体环境公益诉讼的权，是我国发展环境公益诉讼制度的必然选择。只有认可此类组织、团体能够接受有环境利益受损人的委托，行使环境公益诉讼的权，才能取得良好的社会效果，无论是推动环境保护，还是促进民间环保组织的发展壮大，都是多有裨益的。
有限制地适用举证责任倒置。证明污染和破坏的存在以必要的技术手段为支撑，其间因果关系的认定更需要以高科技知识为基础。这对于普通公民是很困难的，甚至是不可能的。环境侵权案件的特殊性、专业性都决定了，环境公益诉讼制度的举证责任的分配应当采取举证责任倒置或部分倒置。当然，不同主体担当原告，所应承担的证明责任也不应当完全相同。依照我国司法实践现有的尝试，检察机关、环境事务主管行政机关和普通公民、社会团体都可以担当公益诉讼的原告。而这三类主体在诉讼能力和举证能力上存在着较大的差距。普通公民或社会团体作为原告时，适宜适用举证责任倒置；国家公诉机关和法律监督机关自身拥有较为专业的工作人员，同时还拥有丰富的诉讼资源，其举证能力较强，因此不适于适用举证责任倒置。
应减轻原告环境公益诉讼的费用承担。环境公益诉讼的发展前提是鼓励“任何人”向法院。而按照目前的诉讼费用交纳规则，原告首先必须负担较高的诉讼成本。社会公众，特别是环境权益的受害者作为弱势群体，没有获得赔偿之前就支付律师费等相关费用，诉讼成本的提高必然增加公众启动司法救济的选择，导致降低对环境的受害者和公众诉讼的积极性。从长远来看，将导致公众对公共环境利益的冷漠，其结果是放任环境侵权行为的延续。环境公益诉讼立法的建立，也就没有了社会意义，失去了公益诉讼的目的。因此适宜应在立法中明确界定，对原告减少诉讼费用，以确保环境公益诉讼的本原目的，体现社会正义。
相应延长诉讼时效。权利人在法定期限内启动司法救济程序是诉讼时效的本质，因而诉讼时效属于消灭时效。超过限制，相关当事人将失去请求法院保护其利益的请求权。程序法的行动限制具有十分重要的意义，它有利于人民法院来解决争端，并提高工作效率；保护当事人的合法权利和其他诉讼参与利益；帮助确保协调的诉讼法律关系的主体之间的行为，以确保诉讼的顺利进行。笔者认为，提供一个较长的时效期限可以更合理且有效地保护受害人的合法权益。建议延长诉讼时效，根据不同类型的环境损害的特点，从而给社会公众一种更全面的保护环境公益的可能性。
关键词：民事公益诉讼；适格原告；诉讼权利限制；公共利益
公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公共利益的行为提讼，由法院依法处理违法行为的司法活动。①依据传统诉讼理论，诉讼必须由与诉讼标的有直接利害关系的人提起，提讼者须以具备原告资格为前提。近年来，接连发生重大环境污染及食品安全事故，如松花江水污染事件②、三鹿奶粉事件③，对个人私益及社会公益造成重大损害，或因缺乏适格原告、或因受害人怠于行使权利、或因受害人数量众多致使违背诉讼经济原则而难以通过正当司法途径解决。公益诉讼制度通过构建非利害关系人为维护公共利益提讼的方式，打破原来因没有直接利害关系人或直接利害关系人怠于行使诉权而导致公共利益受到损害却无法获得司法救济的困境，同时有利于降低诉讼成本，提高诉讼效率。
一、民事公益诉讼制度之突破
民事诉讼法修正案的出台，让长期存在于理论研究领域的公益诉讼制度率先在民事领域打破坚冰走向实践。此次修正中，新增一条作为第五十五条，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”。该条文为民事公益诉讼的启动提供了法律依据，平息了公益诉讼理论上的一些争议，主要表现在：
（一）明确民事公益诉讼所保护的公共利益之范围
维护公共利益是公益诉讼的根本特征。但何为公共利益则众说纷纭，一般认为公共利益应与个人利益相对应，具有整体性和普遍性。广义的公共利益包含国家利益、集体利益及社会公共利益。维护国家利益是国家应承担的天然义务，国家利益之救济不存在救济主体缺位的问题。集体利益本质上是社会局部利益，危害集体利益的行为不具有危害社会大多数成员利益的紧迫性和广泛性，无须通过立法方式对非利害关系人课以维护特定集体利益的法定义务。社会公共利益是真正具有普遍性与整体性的与大多数社会成员相关的利益，侵害社会公共利益的行为往往只与直接受害人存在诉讼法上的直接利害关系，对其他利益亦受间接侵害的社会成员或社会组织提起民事诉讼形成诉讼障碍。因而，《民事诉讼法》将社会公共利益作为民事公益诉讼所保护的范围具有合理性与可行性。
（二）明确提起民事公益诉讼之适格主体
民事公益诉讼必须由适格当事人提起。第一类，原告本身与诉讼标的有直接利害关系，其私利益与公共利益具有一致性，典型情况为该“损害社会公共利益的行为”的直接受害人。第二类，原告本身与诉讼标的无直接利害关系，纯粹为维护社会公共利益而提讼，典型代表为五十五条中的“法律规定的机关和有关组织”。非直接利害关系人能够成为公益诉讼的适格主体理论根据在于个人利益与公共利益紧密的相互依存性。美国思想家潘恩认为“正如社会是每个个人的总和一样，公共利益也是这些个人利益的总和”；④英国哲学家、法学家边沁认为“共同体是个虚构体，由那些被认可为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和”。⑤公共利益是个人利益的总和，公共利益的损害存在着对个人利益构成减损的可能性；一旦这种危害可能性发生时，适格主体就应当采取措施对抗损害公共利益的行为。基于此，特定法律授权机关及组织即使处于非利害关系人地位仍可通过民事诉讼方式维护社会公共利益，从而使个体利益免受不法侵害。
二、民事公益诉讼之适格原告
从诉讼法的角度，根据民事公益诉讼原告与诉讼标的之间的关系，可以将民事公益诉讼分为两大类：一是，直接利害关系人提起的民事公益诉讼，即原告是众多受害者之一，维护私益与实现公共利益具有一致性；二是，非直接利害关系人提起的民事公益诉讼，即原告提讼完全出于维护公共利益，无关私益目的。也有学者称之为自益形式的公益诉讼和他益形式的公益诉讼。⑥两类民事公益诉讼的原告资格及诉讼行使方式差异很大，现分别述之。
（一）直接利害关系人提起的民事公益诉讼
直接利害关系人提起的民事公益诉讼中的诉讼提起者是天然的适格原告，另需具备诉讼权利能力与行为能力，满足民事诉讼法规定的条件⑦即可提起公益诉讼。凡因民诉法第五十五条所规定的环境污染行为、侵害消费者权益行为而受侵害的个人、法人、其他组织作为原告提起公益诉讼，不存在主体上的障碍。
在《民事诉诉法》第五十五条规定的环境污染及消费者权益公益诉讼中，理论上每位适格原告都可独立成讼；但基于诉讼效率和诉讼经济原则；因而，不妨采用代表人诉讼制度⑧来解决这一难题。
根据代表人诉讼制度理论，实践中当因环境污染受有损害者或者消费者权益受侵害者人数众多且确定时，自然可以从受害人之中推选诉讼代表人参加普通民事诉讼，其诉讼行为法律后果归于全体被代表者，使得侵害社会公共利益的行为承担法律责任。当因环境污染受有损害者或者消费者权益受侵害者人数众多但不确定时，则可以适用人数不确定的代表人诉讼规则：由人民法院公告通知权利人于一定期间内登记，从该登记人中推选出诉讼代表人参加诉讼，法院判决对已登记权利人产生拘束力；而未登记的权利人在诉讼期间内以同一事由向人民法院时，直接适用法院对前登记权利人已生效的裁定或判决，大大节约诉讼成本，亦保证了判决的一致性。
（二）非直接利害关系人提起的民事公益诉讼
非直接利害关系人提起民事公益诉讼首要挑战是解决适格原告问题。《民事诉讼法》第五十五条规定笼统 “法律授权的机关和组织”，将无利害关系的个人提起公益诉讼的情形⑨排除在外，但仍然没有解决究竟哪些机关和组织具备原告资格的问题。鉴于民诉法规定了环境污染公益诉讼及消费者权益保护公益诉讼，结合国外有关立法例及国内国家机关及社会组织发育情况，笔者认为适合担任适格原告的机关及组织应当是防治环境污染和消费者权益保护国家机关、环境保护和消消费者权益保护社会组织、以及公益法律服务机构。
1.国家机关作为民事公益诉讼的原告
国家向来被视为公民利益的当然维护者和实现者，当公民利益受到侵害时其自然负有回复该损害至侵害之前状态的义务；而社会公共利益为大多数公民利益之集合体，国家就负有维护社会公共利益的义务。因而，国家机关代表、国家提起民事公益诉讼具备法理依据。如俄罗斯的联邦生态和自然资源部、美国的环境保护局、英国公共卫生监察委员会及加拿大的环境部长，均有权在自己的职权范围内提起环境民事公益诉讼。⑩我国《海洋环境保护法》通过九十条第二款之规定亦确认海洋环境保护行政机关作为海洋环境公益诉讼原告的资格。具体到我国，针对环境污染侵害社会公共利益的行为，应当由国家环境保护行政机关提讼；针对侵犯众多消费者权益的案件，应当由国家产品质量监督管理行政机关提讼。该类行政机关不仅具备专业知识，而且拥有对侵害公共利益之行为的行政管理权和行政执法权，在调查取证时处于优势地位，能够有效解决民事诉讼中单个主体举证困难的问题。
2.社会组织作为民事公益诉讼的原告
社会组织以原告身份提起公益诉讼能够有效打破行政机关怠于行使其民事公益诉讼职能时所产生的救济缺位困境，实现对社会公共利益更加全面有效的保护。国外社会组织进行公益诉讼的制度相当完备：如德国的“团体诉讼制度”B11，即将具有共同利益的众多法律主体提讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼；法国经政府“认许”的环保团体可提起公益诉讼；美国依据《反欺骗政府法》、《谢尔曼法》赋予团体在国有资产保全、反垄断及不正当竞争领域内提起公益诉讼的权利。B12在我国，以保护环境和维护消费者权益为设立目的的社会组织及团体，符合法律规定的社团成立条件，应当具备担任环境污染和消费者权益保护民事公益诉讼原告的可能性，如我国相关环保团体、消费者权益保护协会等。
公益法律服务机构在民诉法修正案出台之前，主要是提供无偿的法律咨询或诉讼服务，以诉讼人的身份参与到社会弱势群体利益保护等案件中，维护特定个体或群体的利益。公益法律服务机构作为原告参加民事公益诉讼有其天然的优势，该类机构往往由大型律师事务所或高等院校法学研究机构创办，主要由职业律师、法学学者等具备法律专业知识的人员组成，具备良好的素养及较强社会责任感。当然，公益法律服务机构以提起民事公益诉讼的行政机关或社会组织的诉讼人的身份参与到公益诉讼中来，也可以实现同种目的，但这种被动性参与仍是一种次优选择。
三、民事公益诉讼原告之限制
民事公益诉讼中，诉讼标的所涉及的社会公共利益具有整体性和普遍性两大特点，B13不像私益诉讼中利益关系那样简单直接；民事公益诉讼中的原告不一定与诉讼标的有直接利害关系，其诉讼行为及判决结果将对大量直接利害关系人利益产生影响，因而，需要对民事公益诉讼中原告主体资格及诉讼权利进行必要限制。
（一）直接利害关系人民事公益诉讼中原告之限制
在直接利害关系人提起的民事公益诉讼中，对原告主体资格无须特别限制，只要是符合民诉法规定的“个人、法人及其他组织”即可。对原告诉讼权利的限制适用代表人诉讼制度的相关规则：即在利害关系人提起的民事公益诉讼中，诉讼代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求及进行和解，若当事人人数确定时须经全体当事人同意，若当事人不确定时须经法院公告后登记在案的全体权利人同意。
（二）非直接利害关系人民事公益诉讼中原告之限制
非直接利害关系人提起的民事公益诉讼中，其只是诉讼程序上的当事人而非实体权利的当事人，不受判决之约束；民事公益诉讼之原告的主体资格及诉讼权利应当受到严格限制，避免原告不具备与进行诉讼相符合的能力或者擅自处分诉讼权利而导致的诉讼风险，损害大量直接利害关系人的诉讼利益。
1.原告主体资格条件的限制
民事公益诉讼中适格的原告是法律授权的机关及组织。法律授权的机关主要是以环境保护为主要职能的行政机关和以产品质量监督、消费者权益保护为主要职能的行政机关；该类行政机关以其组织法中规定的行政职能范围为限，其他行政机关不具备该类特定职能不宜成为适格原告。法律授权的组织除满足法定成立条件之外，其公益诉讼内容应当受到该组织设立目的的限制；即以环境保护和维护消费者权益为宗旨的组织和以公益诉讼为目的而设立的公益法律服务机构才可以成为民事公益诉讼的原告。对民事公益诉讼原告资格的限制，为相关机关和组织进行民事公益诉讼设置严格准入门槛，实现源头控制，防止公益滥诉，实现对社会公共利益的慎重保护。
2.原告诉讼权利的限制
他益型公益诉讼的原告与诉讼标的无直接利害关系，诉讼后果不由原告承担，诉讼权利行使应当受到三方主体的制约。首先，法律授权组织进行民事公益诉讼应该受到行政机关限制。前，非行政机关的原告应将消费者公益诉讼或者环境污染公益诉讼案由提前通知具备相应职能的行政机关，主动接受行政机关对诉讼行为的监督；如美国环境法就有公民提起环境公益诉讼之前六十天通知国家环保署之规定。B14其次，法律授权组织及机关诉讼权利行使应受到利害关系人的限制。民事公益诉讼过程中，原告应当在变更、放弃诉讼请求，承认对方当事人诉讼请求及进行和解等涉及实体权利的重大事项之前合理期间之内将其诉讼意图以一定方式进行公示，广泛征集包括利害关系人在内的公众意见，以此作为诉讼行为的依据。如美国反托拉斯诉讼程序规定，“原被告和解协议须经法院批准，在法院批准之前三十天必须公开，以征求各方面评论；协议判决和书面评论以及政府对此任何反应必须在地区法院备案；备案资料应在受案地区发行报纸上公布。”B15最后，法律授权组织及机关的诉讼行为应当受到检察机关的监督。检察机关应当体现出对该类案件的特别关注，及时提出检察建议或行使抗诉权纠正损害社会公共利益的不当裁判。对原告诉讼权利的多重限制实行过程控制，保证民事诉讼确能实现维护社会公共利益的目的。
四、结语
民事公益诉讼通过民事诉讼法修改得以法律化，赋予非直接利害关系人的特定机关及组织以公益诉讼主体资格，针对环境污染和侵害消费者权益行为提讼，从制度上解决了民事诉讼中社会公共利益救济之时主体缺位的问题。然而，自修改后的民事诉讼法生效以来，尚未有民事公益诉讼相关的有效实践，关于主体资格及诉讼权利限制具体规则仍需要结合理论研究及司法案例深入探索。（作者单位：武汉海事法院）
参考文献
[1]《我国环境民事公益诉讼制度的建构》任蕴力
[2]《我国民事公益诉讼原告资格研究》焦娇
[3]《我国民事公益诉讼制度的研究》胡巧姝
[4]《比较法视野下的民事公益诉讼》潘申明
[5]《环境民事公益诉讼研究》关丽
[6]《检察机关提起民事公益诉讼研究》牟玉虎
[7]《论民事公益诉讼原告资格多元化》孙超
注解：
①韩志红：《公益诉讼制度：公民参加国家事务管理的新途径》，载《中国律师》1999年第12期。
②2005年11月发生的松花江水污染事件是建国以来最大一起环境污染事故。北京大学贺卫方等三位教授及三位研究生以自己及三种自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）的名义向黑龙江省高级人民法院，要求污染者赔偿100亿损失并恢复松花江流域生态环境。但黑龙江省高院拒绝了此案的受理。
③2008年，中国乳业巨头三鹿集团因生产、销售劣质奶粉至全国各地，至当年11月就有29.4万名食用该品牌奶粉的婴幼儿产生异常反应，最终通过政府强势介入，在各方斡旋调解之后由中国奶协建立医疗赔偿基金，才得以维护消费者利益。
④[英]史蒂文·卢克斯：《个人主义》，阎克文译，江苏人民出版社2001年版，第46页。
⑤[英]边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第58页。
⑥林莉红：《法社会学视野下的中国公益诉讼》，载《学习与探索》2008年第1期。
⑦《民事诉讼法》第108条规定的条件为：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实、理由；属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”
⑧叶新火：《从代表人诉讼制度之适用分析简论我国公益诉讼制度的建构》，载《当代法学》，2002年第8期。
⑨很多学者关于公益诉讼制度的研究中，均将公益诉讼的提起者分为国家机关、组织及公民；域外也有国家赋予个人公益诉讼主体资格，如美国“私人检察官制度”。虽然《民事诉讼法修正案》未对公民公益诉讼予以规定，但仍然有很大的研究价值。可参见梁玉超《民事公益诉讼模式的选择》，载《法学》2007年第6期。
⑩刘萍：《我国环境公益诉讼模式的选择》，载《湖北社会科学》，2010年第10期。
B11团体诉讼制度性质上属于诉讼信托，法律授权的组织代权利受侵害的当事人，组成该公益团体成员的诉权被强制让与该团体。
B12颜运秋著：《公益诉讼法律制度研究》，法律出版社2008年版，第42-47页。
B13孙笑侠著：《法的现象与观念》，山东人民出版社2001年版，第46页。
关键词：行政公益诉讼；公共利益；现实根据
根据传统的行政“诉讼利益”理论,原告只能就与自己权利或法律上利益有直接利害关系为限。我国行政诉讼法规定,原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或其他组织,也就是说,非行政行为的相对人无权提起行政诉讼。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》加强了对相对人诉权的保护,将“相对人原告资格论”修改为“利害关系人原告资格论”,纠正了实践中被狭义地理解为只有行政行为的直接相对人才是适合原告的做法,进一步扩大了原告的诉权范围。但我国行政诉讼原告的范围仍过于狭窄,当国家利益和社会公益遭受侵害时,公民无法通过司法途径维护公益。因此,对传统行政诉讼原告资格理论进行理念性更新和突破,建立行政公益诉讼制度已成为现实需要。
1行政公益诉讼的界定
行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。私益诉讼解决的是双方当事人的利益纷争,诉讼结果只调整当事人之间的利益冲突。而行政公益诉讼争议的利益通常具有公共性和集合性,代表着国家和社会公众的利益,诉讼结果往往是国家、公用事业、垄断经营的单位、公益机构的重大决策调整、重大行为改变,甚至是修改某项法律法规,这种诉讼效果已经不仅仅针对过去,而且有指向未来的意义。在行政公益诉讼中,通常有不特定的多数人依法享有原告资格,而向法院提讼的只能是这其中的部分人,在此情况下,法院判决并不仅仅局限于诉讼当事人,而是遍及所有享有原告资格的人。
2我国建立公民行政公益诉讼制度的现实根据
目前我国的现状是，市场经济体制还未成熟，行政机关的角色定位还在摸索，民主法治观念还未深入人心。在这种客观前提下，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件以及行政机关超越职权、、不履行职责等违法行政行为都使行政公益诉讼有必要建立。
首先，侵害国家经济利益的事件仍然存在，通过非法手段侵吞、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产流失的事件已屡见不鲜。尽管国家专门成立了国有资产管理局，制定了一批国有资产管理的法律、法规，明确了有关机构和人员的职责，然而许多违法者依然逍遥法外，而有的组织或公民为维护法律的尊严，保护国家利益不受侵犯，大胆检举、控告违法行为，有的无人理睬，不了了之，有的还遭受打击报复。如果公民的监督权和国家检察机关的法律监督权，没有程序法上的保障将是一纸空文，正义将不能得到伸张。
其次，扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式，市场主体对利益追求的内在冲动又往往具有难以遏制的，甚至无法满足的趋向。因此出现违法经营，违背公认的商业道德、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序、大规模污染环境、土地开发中的不合理利用问题，政府在公共工程的审批，招标和发标过程中的违法行为，侵犯其它经营者、消费者合法权益、特殊部门实行垄断经营等等。它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益，而是社会公共利益、国家利益或社会整体利益。而要遏制这种严重损害公益的行为，光靠行政机关的行政执法是远远不够的，应该建立行政执法为主、行政公益诉讼为辅的双重制约机制。
最后，大量的行政违法行为，主要表现在行政机关，，不履行法定义务。仅以行政处罚领域来看，就存在许多问题，比如处罚失控，即行政机关乱设处罚，滥施处罚现象日益严重，既侵犯了公民、法人和其它组织的合法权益，又损害了政府形象和法律尊严。另外，行政机关的不作为在现实生活中大量存在。2002年，全国各级法院受理行政案件13万起，告政府职能部门不作为的为8万起之多。在大量的行政违法事实面前，唯有对“公权力”实施控制和监督，才能防止其不被异化。在严峻的现实面前，要求加大对行政权力监督的力量，而建立行政公益诉讼无疑可以发挥一种有效的监督作用。
3建立我国行政公益诉讼制度的设想
（1）关于行政公益诉讼的适用范围。
根据我国的实际，有必要对行政公益诉讼的受案范围作出一定的限制。从将来的立法上说,在开放行政公益诉讼之初,可借鉴西方国家和我国台湾地区的立法经验,先在选举、环保、国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时,法院也要严把受案关,只有在公益确实受到违法行政行为侵害,影响到多数公民的合法权益,无法直接根据现行行政诉讼法的规定时,法院才可受理。
（2）关于行政公益诉讼原告资格的拓展。
为了使国家和社会公共利益保护获得可诉性,不应恪守传统行政诉讼法理论“无直接利害关系便无诉权”的要求,将原告资格范围进行拓展。就我国而言,应赋予公民、社会团体和检察机关提起行政公益诉讼的原告资格。我国是人民民主的社会主义国家,人民是国家的主人,公民有权对国家机关提出申诉、控告、检举,允许公民提讼与宪法规定并无冲突。社会团体代表一定领域内不特定多数人所享有的共同利益,比其成员有更强的诉讼能力,社会团体越来越多地参与到行政诉讼中来,也是一个国家行政民主化进程的体现。检察机关作为国家司法机关之一,既承担监督法律实施的职责,又具有代表国家提起公诉的职权。在行政诉讼中确立检察机关的权与设定检察机关公诉地位的宗旨是一致的,即国家和社会的利益不容侵犯,一旦发生损害必定要予以法律上的补救。
（3）关于行政公益诉讼举证责任的分配。
根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？对有关公益损害或可能损害的事实证据，由原告负责提供为宜，因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，由其对此负举证责任合情合理；对具体行政行为的合法与否及依据的相关法律法规，由被告负责提供为妥，这是依法行政的要求决定的，也与一般的行政诉讼的举证要求相一致；对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则，公平合理。
4结论
哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻视司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理，的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。
参考文献
［1］蔡虹，梁远.也论行政公益诉讼［J］.法学评论，2002.
论文关键词 新民事诉讼法 民事行政检察工作 审判监督
一、新修订的民事诉讼法给民行检察工作的带来的影响
（一）将检察监督触角延伸到民事执行领域，扩大了监督范围
新民诉法第二百三十五条明确规定：人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。新民诉法明确将民事执行活动纳入了法律监督范畴，拓宽了民行检察监督的法律监督范围。众所周知，民事案件执行工作长期以来普遍存在着“执行难、执行慢、执行乱”等问题，既不利于维护当事人正当权益，又损害了司法权威。检察机关近年受到大量有关执行的申诉，但由于没有明确法律支持，办理这类案件时无法可依。此次新民诉法将民事执行活动纳入检察监督范围，有助于整肃执行秩序，解决执行惯有问题。
（二）将调解被纳入检察监督范围，丰富了检察监督内容
新法第二百零八条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”新民诉法将调解书列入监督范围，有利于监督对象体系的完善。
（三）规定了公益诉讼制度，创新了民行监督方式
新民诉法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。近年来，各地检察院在公益诉讼方面都进行了探索，并取得了初步成效。规定公益诉讼制度，给民行工作开拓新领域提供了依据。
（四）赋予检察机关调查核实权，强化了民行监督手段
新民诉法第二百一十条规定人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。新民诉法规定调查核实权给办案工作加大了助力，进一步强化了检察监督手段。
（五）增加检察建议作为监督方式，丰富了民行监督形式
新民诉法第二百零九条明确规定：当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。第一百八十七条也明确规定：各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。检察建议这种监督手段在以往最高人民法院与最高人民检察院的会签文件中曾经提到过，但因为法律没有明确规定，常常不被法院所认可，新法规定人民检察院有权以检察建议的方式对民事诉讼实行法律监督。有了法律依据，检察建议的作用将充分得以发挥。
二、新修订的民事诉讼法给民行检察工作带来的挑战
（一）规范检察监督权限，强化当事人意思自治
根据新民诉法，当事人有权在法定范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。检察机关在受理案件、提出抗诉或检察建议、或者建议和解、监督执行时，要充分尊重其意愿，不能代替当事人主张或放弃权利。新民诉法注入的这种检察监督权受当事人意思自治制约的理念其实是对民事诉讼基本规律的深入贯彻，它有利于防止和避免因检察监督的不当介入，进而造成对当事人权益的损害。
（二）缩短办案期限，对检察机关办案效率提出了更高的要求
新民诉法第二百零九条规定：“人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。”该规定缩短了民行部门办案期限，给检察机关增加了工作压力。
（三）规定了申诉前置程序、影响检察机关受理抗诉案件数量
新民诉法对当事人不服生效判决的申诉路径进行了限制——第二百零九条规定：“下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。”据这一规定，当事人不服生效裁判必须先向人民法院申诉，只有人民法院未对申诉进行恰当处理时，当事人才能向检察机关申诉。因此，绝大部分裁判确有错误的案件经过法院环节的筛查，都能得到合理的解决。这直接导致检察机关受理的申诉案件减少，从而影响到民行部门抗诉案件办理数量。
三、民行部门如何应对新民诉法带来的影响和挑战
（一）探索实行民事检察办案一体化，着力提高办案效率
为节省办案时限，提高办案效率，可以从以下几方面推行办案工作一体化。一是积极运用交办方式，使案件合理分流。市检察院、检察分院可以将本院立案的案件，交给办案力量较强的基层院和基层院办案能手，由基层院受上级院指令进行案件审理，案件审查终结后直接由上级院审查决定是否抗诉。这样既减轻了市院、分院案多人少，基层检察院案件数量少办案力量富余的矛盾，也减少了建议提请抗诉或提请抗诉环节，能有效缩短办案期限。二是加强各级检察院之间的沟通协调。对于有价值的案件线索，市检察院、分院可以提前介入案件的审查和讨论，明确办案思路和指导意见。基层检察院根据市、分院意见具体办理案件，主要负责案件事实证据的准确性，市、分院负责适用法律、抗点、抗诉书说理的深化和把关，形成上下级院办案合力和联动。尽可能地减少案件审查过程中上下级检察院的重复劳动，提高办案效率和效果。三是积极推行网络辅助办案。通过网络这一现代科技手段，实行三级院民事案件网上辅助办案，提高工作效率。
（二）扩大民行部门受理申诉案范围，树立全面监督观念
我国法律赋予了检察机关对民事审判的监督权，而抗诉监督只是其中的一种形式，民行部门要切实履行好法律监督职能，就必须树立全面监督的观念，不仅要办理可以抗诉的民事申诉案件，而且要对民事审判领域其他各种违法及司法不公的案件实施有效监督。对应该监督、可以监督的民事申诉案件都应受理，通过拓宽受案范围，拓展监督渠道，增强民事检察监督的实效。
（三）树立监督与配合并重意识，加强与法院之间的沟通和联系
民行部门开展执行监督应正确注意把握好被动监督与主动监督，监督与配合的关系，做到合法、有利、有节，对民事执行活动中存在的问题及时有效的监督。为了更好地履行执行监督职责，民行部门对民事执行活动进行监督时，有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝。对执行裁定损害国家利益、公共利益的行为，以抗诉方式进行法律监督；对执行人员存在贪污受贿、徇私舞弊而枉法行为的，可向反贪反渎部门移交犯罪线索；对人民法院执行人员故意不执行、拖延执行和执行不力的，向人民法院发出纠正违法通知书，要求其及时改正；对于执行裁定及执行行为本身不具违法性，但执行行为导致不当结果的，可发出检察建议，督促执行法院予以解决。
（四）积极探索新形势下公益诉讼模式，拓展民行监督新领域
新民诉法赋予检察机关公益诉讼的权利，但是没有明确如何进行公益诉讼。检察机关应该充分利用自身职能，从以下两方面探索新形势下公益诉讼模式，积累的民事公益诉讼经验，力争在民行监督新领域做出贡献。一是自行提起公益诉讼。发现公益诉讼案件的裁判或调解书损害社会公共利益的，检察机关应依职权主动提出再审检察建议或者抗诉，不受当事人是否申诉的约束。二是督促起诉，对于负有监管职责的机关发现污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为后，不积极、不主动地履行监管职责，检察机关可以基于法律监督者的职责督促有关机关提起公益诉讼。
（五）正确运用法定调查核实权，规范民事检察监督权的行使
运用检察调查核实权应坚持有限性和补充性原则。调查目的主要是要了解与生效判决、裁定、调解书有关的特定信息，不应超出为了对生效判决、裁定、调解书提出检察建议或者抗诉而需要了解情况的具体范围，同时，检察机关应把调查作为阅卷的补充手段，不能代替当事人的举证责任，更不能破坏法定的举证责任规则。对当事人在举证时限内未申请法院调取或未提供证据线索等自身原因造成案件审理过程中未能对其主张的事实提供证据的，其在申请检察机关抗诉过程中要求检察机关调取新证据的要求不能支持。
[关键词]公益诉讼 正当当事人 法治社会
在现代社会，市民日渐被暴露在群体害尤其是小规模的重复侵害之下，而且，作为个体的市民对于此类侵害没有足够的金钱、能力或动机向司法机关提出诉讼。公益诉讼制度的确立，将极大地拓宽消费者维权及维护公共利益的司法救济渠道，制裁涉及广泛公众的民事侵权行为。
一、公益诉讼是法治社会不可或缺的组成部分
公益诉讼在现代社会也有其历史发展过程，从个体权利到群体权利再到公共利益的司法保护，是随着法治的进步一步一步发展起来的。公益诉讼对我国法治发展则具有与众不同的意义。长期以来，我们习惯强调所谓的社会公众利益甚为抽象。似乎国家可以为公民包揽一切责任，从出生到死亡，无不在国家的计划经济体制中。改革开放以来，社会主义市场经济的发展顺应了经济发展的客观规律，特别是近些年来，承认政府的主要职能是服务乃执政观念的一大转变。故此，赋予公民和团体对社会公益提讼的资格是对公民个人和团体的尊重。让受侵害的权利人自己以某种方式主张自己的权利，成为公益诉讼的主力军，也是符合民事诉讼的基本原理的。同时，公益诉讼也是对行政权力的特殊监督与补充。
二、我国公益诉讼的缺失
根据民事诉讼法第一百零八条规定的条件“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其它组织”来看，公民的基本条件就是认为自己合法权益受到违法侵害。所以，如果公民仅仅是众多被侵害的侵害者之一（例如本文引言普通的“公交卡”用户），是没有提起公益诉讼的原告资格的。并且也没有任何主体在成文法允许的范围内有提起公益诉讼的原告资格。换句话说，除代表人诉讼制度外，只能通过个人提讼的方式寻求救济。同时，民事诉讼法第五十四条与五十五条规定了代表人诉讼的制度。包括人数确定的诉讼代表人和人数不确定的诉讼代表人两种。但是，这两种制度都存在对受害人权利保护不足的缺陷。
（一）人数确定的诉讼代表人制度
首先，相关当事人众多，选举中诉讼代表人存在不少的困难。容易出现的情况是对他人诉讼能力的担心，以及无人对自己诉讼能力的信心导致代表人的难产。其次，由于民事诉讼法要求“代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表人的当事人同意”，使得选举出来的代表人为征得众多受害人同意而疲于奔命，且不论诉讼成本高昂，付诸于实践的难题便已经让人望而却步。
（二）人数不确定的诉讼代表人制度
首先，根据民事诉讼法五十五条之规定，人数不确定的诉讼代表人的情况下，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定的期间内向人民法院登记。但在公益诉讼中（如本文引言案例中），由于“公交卡”用户的不确定性，难以保证受侵权人都能在规定期间内前来法院登记（事实上来说就是完全的不可能甚至是极为少数的权利人登记），则公益诉讼可能在主体数量条件上便难以达到“公益”的标准（例如仅有两个权利人登记），进而丧失了公益诉讼的初衷，放纵了侵权人的行为。其次，代表人的资格问题容易受到公众的质疑。谁能有权利代表众多受害人的资格提讼？这是一个在制度范围内永远没有答案的问题。最后，判决只对进行了登记的受害人有效，在诉讼时效期间内未登记权利的，则不适用判决结果。事实上，它只能满足较小范围内众多当事人利益的诉请，而无法满足较大范围内社会的公共利益的需求。
显然，我国的代表人诉讼制度只是在当事人诉讼权利绝对相加下所做出的制度回应，不足以对公益做出救济。但是，赋予当事人或者其它社会团体提起公益诉讼遭遇到了传统诉讼法当事人理论的阻隔。也即提起民事诉讼的前提是“正当的当事人”，“非正当当事人”将不能通过诉讼提起权利的救济程序。前苏联民事诉讼学者认为，“并不是一切有权利能力的人都能成为具体案件的原告，而是对提起这项诉讼有法律利益的人，即享有被告所侵犯的或争执的那项纠纷的权利人才可能成为原告。并不是一切有权利能力的人都能为具体案件的被告，而只有确实侵犯了原告的权利或对原告的权利提出了争执的人才可能作为被告。”民事诉讼中与案件没有实体利害关系的人，便不能成为诉讼当事人。
三、构建正当当事人制度的设想
在公益诉讼视野下构建正当当事人制度，必须对诉的利益做出明确的表述。笔者认为，在公益诉讼中，诉的利益应该是：公民个人或者社会团体在面临较大范围内众多当事人并包括自己的实体性权利受到侵害时，寻求法院判决，以期在保护众多当事人的权利的同时，救济自己的权利，并消除公众对侵害人的不安和避免公众利益继续遭到侵害。在此诉的利益之下，应当赋予公民个人以及社会团体以正当当事人的原告资格。故笔者认为，对提起公益诉讼应当做出必要的规制，以求达到公益诉讼的本来目的。具体的说，可以从以下几个方面来做到。
（一）关于公益诉讼诉的种类方面的规制与扩张
诉的种类可以分为三种：给付之诉、确认之诉、变更之诉（形成之诉）。在公益诉讼中，有必要对各种诉的种类的利益做出说明，以限制诉的范围。
给付之诉是指当事人请求法院判令对方当事人履行一定民事义务的诉。按给付内容的不同，可分为：物的给付之诉和行为的给付之诉。公益诉讼在给付之诉中的类型应该限定为行为的给付之诉。因为在物的给付之诉讼，由于公益诉讼的主体具有广泛性，故判令给付物的诉讼执行起来非常困难。而行为给付是请求法院判决被告停止或积极行为制止违法的诉讼，根据前文所述的公益诉讼诉的利益，行为的给付之诉可以达到消除公众对侵害人的不安和避免公众利益继续遭到侵害的目的。至于被侵害人的权利实现需要物的给付以做救济之问题，则是公益诉讼原告资格之外所需要解决的问题，实践上涉及物的给付问题可以“退化”为普通个体诉讼解决，也可以通过类似代表人诉讼的权利登记制度加以解决。而由于行为给付之诉的预决效力，物的给付之诉的困难性已经大大的降低了。
确认之诉，也叫宣告之诉，是通过请求法院对一定的权利或法律关系的存否以判决确认的诉讼类型。确认之诉最大的特点是，法院对确认之诉的判决只存在既判力，而没有执行力。但是在我国的民事诉讼法中，当事人提起确认之的诉的前提是必须要有明确的法律关系存在，所以确认之诉被限制在“原告请求人民法院确认其与被告间存在或不存在某种民事法律关系的诉”。在公益诉讼中，必须扩展确认之诉的范围，承认提起公益诉讼的原告对证书真伪确认之诉的诉的利益。因为在许多诉讼中，确认证书真伪是纠纷解决的关键，公益诉讼中该特点尤为明显。例如，最近，饱受质疑的“如烟”产品，违法行为之一是未经绿色环保产品认证却宣称为“绿色环保产品”，存在涉嫌欺诈消费者的嫌疑。如果通过确认之诉证明所谓“绿色环保产品”证书的真伪，将为双方当事人的进一步诉讼提供有利条件，免去单个诉讼均需确认之繁臃程序。
变更之诉，是通过判决变更或形成一定的法律关系的诉讼，不涉及给付的内容，所以变更之诉的判决也不需要强制执行。公益诉讼中尤为值得注意的是在实体法赋予权利下的形成之诉的正当当事人问题。一个明显的例子就是根据我国合同法七十三条和七十四条所规定的债权人的代位权和撤销权问题。赋予了公益诉讼正当当事人资格的情况下，能否根据代位权和撤销权行使众多债权人的权利是一个颇值得研究的问题。该问题实际上可以简化为：在公益诉讼中的正当当事人应该被视为单数的受害人主体还是众多受害人构成的复数主体？若肯认前者，则无疑的可以以债权人身份行使债的保全权利，反之则亦然。笔者认为，应当肯认在公益诉讼中的正当当事人被视为单数的受害人主体的做法。因为这种观点是与公益诉讼中的“经济效益观点”一脉相承的，也是公益诉讼脱离代表人诉讼制度的价值所在。若将公益诉讼中的正当当事人视为众多受害人构成的复数主体的总和，那么没有一个公开民主的公益诉讼主体的产生过程，没有一个使公益诉讼人获得众多当事人授权的情况下对他人权利的处分，就使得公益诉讼判决的既判力及于公益诉讼下的众多受害当事人，在理论上是无法自圆其说的。反之，将公益诉讼中正当当事人视为一个主体，将可以解释前述矛盾，从而将实体法与程序法相完美结合，加强对公共利益的实体和程序保护。但是，在适用我国合同法七十三条和七十四条，应当根据传统民法的“入库规则”来行使权利，而排除最高人民法院关于适用《合同法》若干问题解释（一）第二十条的“直接清偿规则”，否则与前述给付之诉的基本理念相冲突。
（二）关于公益诉讼原告代表资格的规制
从宪法的理论来讲，只要赋予了公民个人提起公益诉讼的正当当事人资格，那么从公民个人自身素质背景等方面对原告资格做出限制都难免有违宪之嫌疑。
1.原告住所地经常居住地的限制
公民个人提起的公益诉讼将被限制在一定的地域范围内。（根据民事诉讼法关于民事案件的主管和管辖的基本精神，笔者认为最高的地域范围不应当超过市级行政区划）即一定地域区域内拥有户籍或者经常居住的公民可以提起代表该地区的公益诉讼，以防止其它地区的公民个人对公益诉讼代表权的滥用，侵害该地区其它公民的公益诉讼代表权。
2. 公益诉讼所涉及的侵权范围的限制
公民个人提起的公益诉讼所涉及的侵权范围也应当在一定的地域范围内。这样限制的理由首先是基于对公民个人诉讼能力和决心的怀疑，既能否胜任代表公共利益的资格。如果并不能很好的代表，那么基于“一事不再理”的基本原理，公共利益将无法的得到救济。故必须将这种可能的风险做出控制。其次是间接的对公民提起的公益诉讼类型做出影响。可以明确的是，类似银行、电信、电力等较大规模影响的公益诉讼，不应当适用公民个人提起公益诉讼的类型。因为该类涉嫌侵权案件影响面远非一个市级行政区划所能涵盖的。但是类似环境、噪音等涉嫌侵权案件，根据民事诉讼法侵权案件的管辖规定，则应该说可以在市级行政区划得到比较好的解决。
3.先后提起的公益诉讼原告资格的限制
公民个人提起的公益诉讼在时间上比较容易出现的问题就是多人多时对同一公共利益提讼，互相争夺代表权利的情况。该问题从来就是理论上难以解决的。笔者认为，公民之间的争夺当首先友好协商，协商不成，则先提起公益诉讼者代表公共利益进行诉讼。当然，这样一个制度是无法有效规避利用时间优先来排除真正公益诉讼代表的原告资格的情况的。这是制度设计中的难点，本文无法也无力做出更好的解释。此外，与代表人诉讼制度不同的是，排除了法院指定的做法。这样在于避免司法机关干预公民权利的同时，也避免了利益集团之间互相勾结，寻找一个“软柿子”作为替死鬼，从而达到排除公共利益的不法行为。至于公民与社会团体之间的冲突，则以社会团体优先为原则。
4．社会团体原告资格之设计
虽然宪法第三十五条规定了公民的结社自由，但现实中该权利并没有得到很好的发展。除了消费者权益保护法第三十一条中所规定的“消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体”外，还很难让普通公众想起其它具有类似功能的社会团体。而第三十二条所列举的七项权力没有一项属于刚性，全部为柔性。由于消协的经费实际上是由政府所资助的，所以难逃政府部门的色彩。虽然为消费者利益摇旗呐喊，但其努力之程度则不难想象，加上缺乏利益的诱导等因素，希望其成为消费者的真正保护者在笔者看来实在是比较乌托邦。
德国的团体诉讼制度对我国有较大的借鉴意义。其通过制定法律，规定一定领域中具有法人资格的某些团体享有当事人适格，可以提起民事诉讼的做法，有效的遴选了公益诉讼主体资格的代表。但是，鉴于无论是理论上还是实践上，社会团体的组成都还在起步之前的阶段，本文也无法对社会团体提讼资格做出设计。我们肯定的是，社会团体作为“智慧的组合”无论是诉讼能力还是诉讼决心都远远的大于公民个人，所以，在公益诉讼的制度设计上，对侵权涉及范围较大的案件，应当以社会团体代表为主。可以预想的是，在利益和职业共同体的催生下，我国也一定可以拥有诸如“绿色和平组织”一样的公益团体。赋予这种类型的社会团体以公益诉讼的原告资格，对公共利益的保护无疑大有裨益。
四、结语
每一个制度都存在一定的缺陷，更不必说尚未在我国建立起来的公益诉讼制度了。关注各方的利益往往意味着对各方的利益都无法做出良好的回应。本文谨对我国公益诉讼下的正当当事人制度改革做出粗糙设想，不完善之处难免诸多。同时，公共利益的保护还可以从多方面得到实现。例如“公厕收费”案件，其影响力并非通过司法的判决力得到实现，而是通过媒体的曝光激活了民众对权利的觉醒意识。如果公益诉讼的最终目的的保护公共的利益，那么我们对公益诉讼机制也不必做出极为完美的苛求。相信在中国现阶段初步建立起来的公益诉讼制度，其“示范力”“影响力”也会同样推动公共利益的实现。当然，随着学者们的不断深入研究，更加完善的公益诉讼制度将不但在我国能最终得到确立，并不断走向发展，为我国的法治建设和社会变迁做出不懈的努力！
参考文献：
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关 键 词： 检察机……
一、问题缘起与归指
《中华人民共和国民事诉讼法》第186条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审”，第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭”。但对于出庭检察人员在法庭上的称谓、席位及职责等诉讼地位问题却未作明确规定，导致司法实践中做法不一，缺乏统一性和严肃性。如关于出庭检察人员有的地方称为检察员，有的地方称为监诉人，有的地方称为抗诉人，甚至有一些地方检察机关抗诉后根本就不出庭或无法出庭，或者名为出庭实为旁听。如我院审查的申诉人贾某因返还财产纠纷不服法院生效判决向我院提出申诉一案，经我院审查后提请上级检察院向北京市第二中级人民法院提出抗诉，北京市第二中级人民法院将该案指令原审法院再审。经与原审法院联系后，我院派员出席了再审法庭，笔者有幸参加。然而，令人遗憾的是，我们只能以旁听者的身份居于旁听席来出席再审法庭。检察两家对检察机关出庭的称谓和席位问题也始终争论不休，从表面上看，这只是个称谓和席位问题的争论，但实质上却是检察机关在民事诉讼中法律地位问题的争论，检察机关在民事诉讼中法律地位的悬而不决，是使检察机关长期处于这种尴尬境地，并阻碍民事检察工作的瓶颈。因此，研究检察机关在民事诉讼中的法律地位问题不仅是重大的理论问题，更是立法和司法实践中亟待解决的现实问题。本文拟在前人研究成果的基础上对检察机关在民事诉讼中的法律地位略陈管见，以期对民事检察立法及民事检察实践工作有所裨益。
需要指出，诉讼地位与法律地位并不是一个完全相同的概念，诉讼地位也是一种法律地位，但法律地位不限于诉讼地位。法律地位除了诉讼法律关系中的地位外，还包括实体法律关系中的地位。本文所指的法律地位是指检察机关在民事诉讼中的诉讼法律地位，既指其在民事诉讼中的法律身份，又指其在民事诉讼中的权利义务，但不包括检察机关纯粹作为一般民事主体在从事民事实体活动时因发生纠纷而参与民事诉讼的情形。
二、关于检察机关在民事诉讼中法律地位的争议
关于检察机关在民事诉讼当中法律地位问题，是民事检察理论研究者争议颇多的问题之一。主要有以下几种不同观点：
第一、 国家监诉人说，该说认为无论检察机关采取何种方式参与民事诉讼活动都处于法律监督机关代表人的法律地位，但需要赋予诉讼的性质 。该说还进一步认为检察机关在民事诉讼中是一个独立的民事诉讼法律关系主体，又是一个独立的诉讼主体。这种独立而特殊的地位使得检察机关以自己的名义提起或参加民事诉讼，并且不依附于其他任何民事诉讼法律关系主体，具有特定的诉讼权利和诉讼义务 。
第二、 国家公益人说。该说认为检察机关参与民事诉讼是执行法律监督的职能，是代表国家公益干预民事法律关系的具体体现，在民事诉讼中只能始终处于国家公益人的法律地位。
第三、 诉讼当事人说。该说认为民事诉讼的性质决定了检察机关提起民事诉讼必须以当事人的身份平等地对抗另一方当事人，检察机关法律监督者的身份仅间接地体现在民事诉讼当中，直接体现的是诉讼当事人的身份。
第四、 国家诉讼人说。该说认为检察机关参与民事诉讼的地位是由检察机关所承担的双重任务所决定的。一方面，无论检察机关在民事诉讼中的观点如何，都不其作为国家和公益利益代表者这一法律地位。另一方面检察机关承担着对法院审判活动是否合法进行监督的任务，具有法律监督者的地位。因此，检察机关在民事诉讼中具有双重地位，参加诉讼的检察人员称为“国家诉讼人” 。
第五、 民事公诉人说。该说认为检察机关作为法律监督机关，代表国家向法院提出追究民事违法者法律责任的请求，与被告是监督与被监督的关系，只能处于民事公诉人的法律地位，而不是任何意义上的当事人 。
第六、 检察长、检察员说。这是近年来学者提出的最新观点，这种观点认为：把检察机关出庭人员称为“检察长”、“检察员”，可以避免用传统的诉讼法术语来界定检察机关提起民事诉讼的身份的不足，而且更简洁、直接合乎法律。
此外，还有学者提出检察机关在民事诉讼中处于“第三人”或“诉讼人”的地位。但这些观点未形成主流，在此不作过多介绍。
上述对检察机关在民事所中法律地位的界定从不同角度考察，都不乏一定的合理性，但又不乏片面之嫌。如：“检察长、检察员说”只是从形式意义上界定检察机关在民事诉讼中的法律地位，但不能揭示其实质地位，显然欠妥；“公益代表人说”虽突出了检察机关参加诉讼的目的，但却忽视法律术语的使用，“公益代表人”是非严格意义上的法律术语，将检察机关在民事诉讼中的法律地位界定位为“公益代表人”，更是尤为不妥；“国家监诉人说”和“国家诉讼人说”对检察机关参加民事诉讼的方式不作区分，而对其地位统一定位，使检察机关在具体参诉方式下，职责难以区分，权利义务也难以配置，因此，这种定位也不可取；“国家公诉人说”虽在实质意义上给检察机关在民事诉讼中的地位，但总是赋予其特殊权利，使其保持双重身份，因此，有破坏诉讼结构的不平衡之嫌，不宜采纳；“当事人说”虽是实质上的定位，但似乎又与我国检察机关的性质不相符，也与我国现行民事诉讼法的规定相冲突，《民事诉讼法》第108条规定原告是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织。在此种语境下，“当事人说”也难以立足。上述争论使得对检察机关在民事诉讼中的定位似乎走进了死胡同。到底如何准确界定检察机关在民事诉讼中的地位，笔者认为应首先从以下几方面对检察机关在民事诉讼中的法律地位有全面的认识：
第一、 检察机关在民事诉讼中的法律地位是实质意义上的法律地位。
实质意义上的法律地位是相对于形式意义上的法律称谓而言的，即指能够表明检察机关在民事诉讼中的实际角色和身份，并揭示其应享有的权利义务范围的法律地位。检察机关在民事诉讼中法律地位包括两种含义，即形式意义上的法律称谓与实质意义上的法律地位，两者既不相同，更不能混为一谈，在前述学说中，就有学者忽略了这种不同，并将这两种意义上的法律地位混为一谈，把检察机关在民事诉讼中的地位定位为“检察长、检察员”，这只能是形式意义上的称谓，并不能表明检察机关在民事诉讼中的实际法律地位，更不能揭示其诉讼权利和义务范围，因此，这种只能言其名而不能言其实的定位是不准确的。我们所说的检察机关在民事诉讼中的法律地位应是指实质意义上的法律地位。
第二、 检察机关在民事诉讼中的法律地位是诉讼意义上的法律地位。
根据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定检察机关是国家的法律监督机关，享有法律监督权，然而这种意义上的法律监督权仅仅是处于抽象的静态的法律规定层次的监督权，这种监督权可称为“法规监督权”，只有检察机关将这种监督权运作到被监督的对象或监督的领域，这种“法规监督权”才能转化为“现实的监督权”。这种现实的监督权对享有监督权的检察机关来才真正具有价值。也就是说，检察机关是国家的法律监督者，法律监督者本身不具有诉讼意义，需要进一步转换 。只有检察机关参与民事诉讼活动，才使其具有诉讼上的身份和相应地位，才享受相应的诉讼权利承担相应的诉讼义务。因此，检察机关在民事诉讼中的法律地位应是诉讼意义上的法律地位。而有学者主张检察机关在民事诉讼中的法律地位就是法律监督者，就是没有注意把这种抽象意义的监督权向现实意义的监督权转换，因而以这种非诉讼意义上的法律地位界定检察机关在民事诉讼中的法律地位是不准确的。检察机关在民事诉讼中的法律地位应当是诉讼意义上的法律地位，而不应是其他别的意义上的法律地位。
第三、 检察机关在民事诉讼中的法律地位是检察机关在不同参诉形式下的法律地位。
随着检察机关职能的日益丰富和完善，检察机关作为法律监督机关和公益代表人，其参与民事诉讼不仅要履行法律监督职能，对民事实体法和民事诉讼进行监督，同时还要履行维护公益的职能，从实体法和程序法两方面维护社会公益，这也就决定了检察机关将出于不同的目的和任务参与民事诉讼，其参与诉讼方式也随之有所不同，在不同的参诉方式下检察机关所享有的权利义务也不可能完全相同，其法律地位也就因此而不同。因为，诉讼主体的地位最终决定于他与诉讼标的之间的关系以及他参与诉讼的目的和任务 。所以，我们主张检察机关在民事诉讼中的法律地位是在不同参诉形式下的法律地位。但很多学者在研究检察机关在民事诉讼中的法律地位时，却对其参诉方式却不加区分，而概括地界定检察机关在民事诉讼中的法律地位，并无一例外地强调检察机关在民事诉讼中的诉讼监督地位，使得在理论上无法区分检察机关诉讼职能与监督职能的关系，现实上也无法摆脱自己监督自己的矛盾，并打破了诉讼参与人之间权利义务的协调与平衡。其不足之处就在于他们忽视了检察机关在不同参诉形式下法律监督的具体表现形式的差异以及由于这种差异给诉讼结构带来的不同影响。因此，检察机关在民事诉讼中的法律地位是在不同参诉方式下的法律地位。
第四、 检察机关在民事诉讼中的法律地位是受民事诉讼基本结构制约的法律地位。有学者精辟的提出：民事诉讼是诉讼法和实体法共同作用的“场” 。笔者以为，民事诉讼结构则是对这个“场”的最恰当的描绘和规制，体现了“场”的空间，规定了各诉讼主体在“场”中的位置及权利义务的范围。检察机关因参与民事诉讼而成为民事诉讼法律关系的主体，甚至成为诉讼主体，因此，其在“场”中的法律地位也必然要受到民事诉讼基本结构的制约。对此，笔者在下文予以详述。
三、与合理界定检察机关在民事诉讼中法律地位相关的几个问题
现行《民事诉讼法》第十二条虽规定“人民检察院有权对人民法院的审判活动进行法律监督”，但却只允许检察机关以提起抗诉的方式进入这个“场”，因此，很不全面，而且存在着理论和实际操作方面存在的问题较多，为全面准确界定检察机关在“场”中的法律地位，有必要对以下相关问题作一重新认识：
（1） 关于理论重构问题
理论是构建制度的基础，梁惠星教授曾指出“理论既然是人提出的，当然应根据实践检验的结果，予以修正” 。因此，有必要对检察机关参与民事诉讼的理论作简要探讨。
西方资本主义国家检察机关参与民事诉讼的理论依据是“公益原则”，即检察机关仅作为公益代表人提起或参与民事诉讼，其法律地位是“当事人或联合当事人”。如法国1976年民事诉讼法第421条规定：“检察机关可以作为主要当事人起诉，或作为联合当事人参加诉讼。”因此，其法律地位问题一般不存在争议。而以前苏联为主的社会主义国家，检察机关参与民事诉讼是以“干预原则”作为理论依据的，检察长提起民事诉讼时，同时还要履行法律监督职责，因此，对其法律地位得的争议较多。如前苏联对此就有三种争议观点：（1）认为检察长提起民事诉讼是当然的原告；（2）认为检察长在民事诉讼根本不可能是原告，而是法律监督机关的代表人；（3）认为检察长在提起民事诉讼的情况下，是程序的原告，同时负有法律监督的任务 。
我国则是以“监督权原则”作为检察机关参与或提起民事诉讼的法理依据。也正是在这种“监督权原则”理论的绝对信仰，导致了检察机关在民事诉讼中的地位、职权、功能陷入无法明确的困境。究其原因笔者认为：这是长期以来，对我国检察机关法律监督权狭隘认识的结果。
我国1982年宪法第129条和1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定：检察机关是国家的法律监督机关”，这种法律地位是根据列宁的社会主义检察理论设定的。就民事领域而言，检察机关作为国家专门的法律监督机关，一方面有权对法院的审判和诉讼参与人的民事诉讼活动进行诉讼监督，另一方面有权对公民、法人或其他组织的民事实体活动进行一般监督 。这两方面是相互联系不可分割的。都是检察权应有的组成部分，是检察机关实施法律监督的两种不同表现形式。而很多学者在研究检察机关在民事诉讼中的法律地位问题时，却往往只强调检察机关作为诉讼监督者的一面，否认或忽视其作为一般法律监督者的一面，从而把检察机关的法律监督等同于诉讼监督或审判监督。从这个意义上笔者将前述学者所依据的“监督权说”称为“狭义的监督权说”，正是基于这种对监督权狭隘的认识，民事诉讼法第12条只规定了 ：人民检察院有权对人民法院的民事审判活动进行监督。即将检察机关在民事领域中的全部监督仅界定为“审判监督”。使得检察机关在民事诉讼中的法律地位不能得以全面确立。因此，有必要重构检察机关参与民事诉讼理论基础。
有学者主张以“公益说和广义监督权说相结合的原则” 作为我国检察机关提起和参与民事诉讼的理论基础，对此笔者表示赞同。因为，这种理论直接反映出我国检察机关提起和参与民事诉讼的权力来源，即直接源自宪法规定的法律监督权，法律监督权应是广义上的监督，即包括对民事实体法律秩序的监督，也包括对诉讼法律的监督。当民事主体在对民事实体权力进行处分时危害了国家和社会公共利益时，检察机关提起民事诉讼是其实现法律监督职责的方式之一。其次、该理论能较好地体现检察机关提起民事诉讼的目的和范围，即检察机关只为维护国家和社会公共利益而提起民事诉讼，且其范围也以维护国家和社会公共利益为限。第三、根据该理论检察机关不仅可以维护公益的目的提起民事诉讼，还可出于对民事诉讼活动监督的目的而参与民事诉讼，能全面解决我国检察机关参与民事诉讼的方式和身份以及法律地位等问题，克服了“狭义监督说”对检察机关起诉职能和监督职能无法区分的缺陷。
因此，“公益说和广义监督说相结合原则”能够为全面构置我国民事检察监督机制提供充分的理论依据，进而为全面、准确地确定检察机关在民事诉讼中的法律地位奠定了理论基础。
（二）检察机关公益代表人的身份问题
在认识检察机关的法律性质时争议的另一个问题是检察机关在民事领域作为公益代表人的身份。上文已述，基于“监督权说”很多学者只强调检察机关法律监督者的身份，而否认其国家公益代表人的身份，只强调行为层面的干预和监督，而忽视目的层面的公益维护，或将两者等同起来。 笔者认为检察机关的法律监督者身份和国家公益代表人身份并不是互相排斥的，但也不能混为一谈。只有承认检察机关的国家公益代表人身份并把它与法律监督者的身份区别开来，才能正确解决我国检察机关参诉的目的和参诉任务。并由参诉目的和参诉任务进一步决定检察机关的参诉方式，从而才能全面、准确界定我国检察机关在民事诉讼中的法律地位。
检察机关能否成为公益代表人？笔者认为：在我国众多的国家机关中，检察机关是最适宜的公益代表人，但需要法律的明确规定。
长期以来，我国诉讼法领域存在着一种误区，即认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格。我国《民事诉讼法》第108条就规定原告是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织，也就是说，当事人只能为了自己的利益才能提起诉讼。然而，我国大量实体法的颁布表明关于国家和公共利益的规定在法律中是非常普遍的，这说明维护国家和社会公共利益是立法者的重要目的，但相对于对私益的保护而言，对国家和社会公共利益的保护存在着诉讼机制的欠缺和诉讼主体缺位，表现在民事诉讼立法中就是只规定有保护私益的诉讼主体，而没有保护国家和社会公共利益的诉讼主体，只有保护私益的诉讼机制，而无保护国家和社会公共利益的诉讼机制，这不得不说是民事诉讼法在对公权益保护与私权益保护方面的失衡。社会公共利益的主体是公共社会，但公共社会不是一个实在的主体，其利益必须由一个实在的主体予以代表和维护 。因此，有必要在民事诉讼立法中规定公益代表人这一诉讼主体，而在众多的国家机关中检察机关是最为适宜的主体；其次、我国民事诉讼理论的传统观点认为，当事人必须案件有直接的利害关系，这就排除了无直接利害关系人提起民事诉讼的可能 ，随着诉权和诉之利益理论的发展，认为通常情况下，诉权主体即民事实体争议的主体。在特殊情况下，法律也可明确规定，第三人为了维护实体争议的实体权益而成为诉权主体，在诉讼中第三人则为形式的诉讼当事人，这种情况不构成对他人诉权的侵犯 。即诉权可以独立于实体权益主体而赋予他人。在现代社会中，为了维护公共利益的需要法律明确规定检察机关是公共利益维护者是适格的当事人。诉权理论的发展，为我国民事诉讼立法明确规定检察机关以公益代表人身份提起民事诉讼提供了理论基础；第三、民事诉讼立法明确赋予检察机关公益代表人身份与法律监督者身份并不冲突，上文已述，检察机关是国家的法律监督机关，是国家的法律监督者，然而这只是抽象意义和规定层面上的身份，但当法律监督者出于不同的目的，介入不同的领域，在不同的领域则享有不同的身份，就好比一个人在不同的群体中有不同的身份一样。检察机关公益代表人身份正是法律监督者在民事实体法律关系中维护国家和社会公共利益的具体体现，因此，赋予检察机关公益代表人身份与其法律监督者身份并不冲突。同时，笔者还认为：当检察机关以维护公共利益为目的和以对民事诉讼活动进行监督为目的介入民事诉讼时两者的身份不能相互混淆，否则，就势必陷入职责、地位不清的困境；第四、赋予我国检察机关公益代表人身份，符合国际惯例。自检察机关参与民事诉讼制度产生以来，无论是大陆法系，还是英美法系，检察机关无一例外地是为维护国家和社会公共利益而参与民事诉讼，绝大多数国家检察机关被视为“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”，并在法律上被冠以“公益代表人身份”。因此，法律赋予我国检察机关以“公益代表人”身份符合国际立法潮流。此外，在我国主张赋予检察机关民事起诉权的众多观点中，也无例外地坚持以维护国家和社会公共利益为出发点和归宿点，因此，法律上明确规定其“公益代表人”身份，使其名符其实，是非常必要的。
总之，检察机关公益代表人身份的确立，不仅成为立法上的可能，更成为立法上的当务之急。同时，检察机关公益代表人身份的确立也为准确规制检察机关在民事诉讼中的法律地位，提供了主体身份上的条件，难以想象一个没有主体的法律地位如何确定。需要说明的是，笔者主张法律明确检察机关公益代表人身份，并非是以公益代表人身份界定其在民事诉讼中的法律地位，因为“公益代表人”不是诉讼法上的概念，难以反映检察机关在民事诉讼中的地位，更无法反映检察机关在民事诉讼中应享有的权利和承担的义务。笔者只是为了说明检察机关是国家和社会公益的代表人，当国家和社会公共利益受到侵害时，其具有诉的利益、享有诉权是适格当事人而已。
（三）民事诉讼结构对检察机关在民事诉讼中法律地位的制约问题
上文已述，如果民事诉讼是诉讼法和实体法共同作用的“场”。那么，民事诉讼结构则是对这个“场”的最恰当的描绘和规制，体现了“场”的空间范围，也体现了各诉讼主体在“场”中的位置及权利义务关系。检察机关因不同的目的参与民事诉讼而成为民事诉讼法律关系的主体，甚至成为诉讼主体，因此，其在“场”中的法律地位也必然要受到民事诉讼基本结构的制约。
民事诉讼结构是指法院与当事人在诉讼中的地位及相互关系 。在民事诉讼结构中以双方当事人平等对抗为基本结构，在其中不仅允许法院作为与原告、被告保持一定距离的第三者的角色，并且要求法官作为当事人之间的一个中立者，从而使民事诉讼结构在原告、被告、法院这三个角色间形成了一个稳固的支撑结构，人们常把这种结构称为“等要三角形”的结构。在这种诉讼结构中必须存在而且只能存在三种最基本的诉讼职能，即原告方的控告职能、被告方的抗辩职能以及法院居中裁判的职能。这种三角形的诉讼结构的稳固性要求，即不能缺损其中的某项诉讼职能，也不能以其他某种职能取代其中的某项职能。同时，这种诉讼结构中，只存在两种基本权利，即法院审判权力和原、被告双方的各自享有的诉权。任何主体参加诉讼都只能服从或附属于这种诉讼结构，而不能动摇或改变这种诉讼结构。否则就会破坏这种诉讼结构的稳定与平衡。
如何使检察机关参与民事诉讼不致对这种诉讼结构造成冲击和破坏呢？这恐怕只能通过准确界定检察机关在民事诉讼中的地位及其诉讼权利来实现。这也正是笔者所说的民事诉讼结构对界定检察机关在民事诉讼中的法律地位的制约。
从民事诉讼结构的权利构成，在诉讼结构存在两种基本权利即审判权和诉权，检察机关作为法律监督机关享有法律监督权，但这种监督权在民事诉讼结构中无论如何是不能，也无法取代审判权的根本地位的，否则民事诉讼将失去其基本性质和特征。这就决定了，检察机关只能依据另一种权利即行使诉权的方式介入民事诉讼，通过对前述的论述，从维护国家和公共利益的需要，检察机关可以，也完全有必要以行使诉权的方式进入民事诉讼。从维护诉讼结构的稳定与平衡角度分析，检察机关作为法律监督机关对维护诉讼秩序负有天然的职责，其通过行使诉讼监督权对审判权和诉权形成监督与制约，使诉讼结构保持其固有的稳定与平衡。因此，检察机关亦可以法律监督者的身份介入民事诉讼，对诉讼活动实施法律监督，其中包括对审判活动的监督和对诉讼当事人的诉讼行为的监督。也就是说，基于民事诉讼结构的要求，检察机关要么以诉讼当事人身份参加民事诉讼，要么以维护诉讼结构完整和平衡的诉讼监督者身份介入民事诉讼，但两者不得兼任，否则，必将造诉讼基本结构新的失衡。从这个意义上说，我们反对在检察机关提起民事诉讼时处于特殊当事人地位，并享有特殊的权利的任何观点和主张。
综上，检察机关在民事诉讼中的法律地位的界定应以不打破“原有诉讼结构的和谐”为原则，这是民事诉讼结构的固有性质对准确界定检察机关在民事诉讼当中法律地位提出的要求。而检察机关在民事诉讼中充当的两种基本角色应当是诉讼当事人和诉讼监督者，两者不得兼任，是民事诉讼结构要求的结果。
三、检察机关在具体参与方式下的法律地位。
对于检察机关的参诉方式，从当前学术界和实务的观点大致可归纳为以下五种即（1）提起民事诉讼；（2）参加民事诉讼；（3）支持起诉；（4）抗诉；（5）检察建议、纠正违法通知。但从检察机关参与民事诉讼的目的和任务以及民事诉讼结构的要求分析，笔者认为：检察机关参诉可以归纳为两种身份和三种基本方式，两种身份是公益代表人的身份和法律监督者的身份。三种基本参诉方式即提起民事诉讼、参与民事诉讼和提起抗诉。
(一) 原告当事人---检察机关在提起民事诉讼时基本法律地位。
检察机关作为公益代表人对损害国家和社会公共利益的民事纠纷向法院提起民事诉讼时，只能处于原告当事人的法律地位。这是因为：第一、检察机关提起民事诉讼的具体目的和任务是为维护国家和社会公共利益，纠正和制裁民事违法行为，即主要是对民事实体行为进行的监督。第二、在民事诉讼结构中，检察机关无论在有无实体权利主体参加下提起民事诉讼，都直接与对方当事人产生直接的对抗关系，为保证民事诉讼平等对抗的基本结构的稳定性，检察机关只能处于原告当事人的法律地位。第三、由于检察机关是国家的法律监督机关，因而成为公益代表人，根据诉权的，其享有诉权，具有诉的利益是适格的当事人。按照我国民事诉讼理论传统观点，民事诉讼中当事人，是指引民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受法院裁判拘束的直接利害关系人。这一传统的当事人概念已不能反映当今的现实，应代之以新的表述，即：民事诉讼当事人，是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，旨在保护民事权益，并引起民事诉讼程序发生、变更或者消灭的人。因此，当事人应具备以下特征：（1）以自己的名义进行诉讼，（2）旨在保护民事权益，这里包括两种情况，一是为保护自己的民事权益而进行诉讼，当事人是案件的利害关系人。二是保护他人的民事权益而进行诉讼，他们是非直接利害关系人，进行诉讼是为保护他人的民事权益。（3）能使民事诉讼程序发生、变更和消灭，而成为民事诉讼主体。
所以，原告当事人是我国检察机关在提起民事诉讼时的基本法律地位，并享有原告的权利义务。值得说明的是：
第一、 检察机关与实体原告的关系问题
检察机关以原告身份提起民事诉讼必然存在与实体原告的关系如何处理的问题，这也是理论界争论的重要问题。多数人主张，检察机关只能是程序原告，在其提起诉讼后，由享有实体权利的原告按检察机关的通知参加诉讼，由实体原告享有并实施放弃、变更诉讼请求、进行和解等处分权利，检察机关退居于诉讼监督者的地位。但问题是如果享有实体权利的原告不参加诉讼，或虽参加诉讼却滥用处分权，则检察机关就无法将诉讼进行下去。也就是说，检察机关诉权的行使要受享有实体权利的原告的限制。因此，上述主张不足为取。对如何处理检察机关与实体原告的关系问题，笔者以为，任何民事主体当民事权益受到侵害时，都享有诉权并有权提起民事诉讼，但当其所受到的侵害不仅限于个人利益，而涉及国家和社会公共利益时，基于法定的诉讼信托 ，法律应明确规定赋予检察机关享有职务上或公益上的诉权。赋予检察机关民事诉权不等于剥夺实体原告的诉权，实体权利主体仍然享有诉权，但因涉及到国家和社会公共利益，实体原告诉权的行使应依附于检察机关的诉权行使。作为救济手段，只有在检察机关怠于行使诉权的情况下，实体原告才可自己行使诉权，这与刑事诉讼极为类似。从这个意义上讲，实体原告是否参加诉讼，都不检察机关行使包括申请撤诉、放弃、变更诉讼请求、承认对方的诉讼主张、进行和解等处分权利在内的各项诉讼权利。在实体原告参加诉讼的情况下其也只能对检察机关的诉讼起支持或辅助作用，并且作为实体法律关系主体的实体原告还应全面承担判决结果。
第二、 检察机关是否享有特殊权利的问题
对于检察机关提起民事诉讼只能是原告当事人的身份，这一诉讼主体身份和地位是建立在“公益说和广义监督说相结合原则”的理念基础之上的，因此，在其提起民事诉讼时已完全剔除其诉讼监督者的身份，此时，检察机关与一般民事诉讼中的原告并无本质的不同，其在诉讼中享有与原告相同的诉讼权利，承担相同的诉讼义务，因而不应享有任何其他监督意义上的特殊权利。有学者主张，检察机关提起民事诉讼时享有不预交诉讼费，被告不得反诉等特殊权利，笔者以为，这并非检察机关作为原告当事人而享有的特殊权利，只是法律针对检察机关提起民事诉讼的案件因涉及国家和社会公共利益的特殊性而做出的特殊规定罢了。
此外，有学者主张在检察机关提起民事诉讼的情况下，最准确的称谓是“民事公诉人”，笔者以为，仅从检察机关的公益代表人身份和其提起民事诉讼的案件性质方面考虑当然是可行的，但也只能限于在这种意义上才可称为“民事公诉人”。因为，检察机关提起民事诉讼时，原告当事人是其实质意义上的法律地位，其在法庭上处于原告席位。
(二)监诉人---检察机关在参与民事诉讼和提起抗诉时的基本法律地位。
诉讼主体的诉讼地位最决定于他与诉讼标的之间的关系以及他参与诉讼的目的和任务。检察机关参加民事诉讼和提起抗诉，其主要目的为了对民事诉讼活动包括法院的审判活动和当事人的诉讼活动是否合法进行监督，保证国家法律的正确统一实施，因此，这就决定了检察机关在参与民事诉讼和提起抗诉的情况下，只能处于法律监督者的法律地位。
对此，学术界并无争议，但此对检察机关的称谓和席位等问题的争议却无休止，本文的缘起就是这种争议在司法实践中的具体反映，笔者以为，检察机关以法律监督者的身份参与民事诉讼，与其监督者身份相适应的称谓莫过于王桂五先生提出的“国家监诉人”。首先、这一称谓能够直接反映出检察机关参与民事诉讼的目的和任务，也能直接反映出检察机关在民事诉讼中的实际地位。其次、这一称谓充分地体现了检察机关法律监督的性质，是法律监督者参与民事诉讼时的诉讼意义上的称谓。第三、这一称谓还反映出检察机关在民事诉讼中的超然地位，即检察机关在诉讼中独立于法院和双方当事人，是独立的诉讼法律关系主体。因此，这一称谓最能反映检察机关作为法律监督者在民事诉讼中的实际法律地位。
一定的法律地位需要一定的权利来保障，作为监诉人，这种法律地位决定了检察机关应享有监督职责范围内的所有诉讼权利，主要包括以下权利：（1）有提出抗诉的权利，抗诉包括按上诉程序的抗诉和按审判监督程序的抗诉，但不包括检察机关作为当事人不服一审判决而提出的抗诉，因为，这种意义上的抗诉是法律赋予检察机关诉权的延伸，而非基于法律监督权，此处不予论述；（2）有调查取证的权利，无论检察机关在任何诉讼阶段参与诉讼，都有调查取证的权利，以发挥其法律监督作用；（3）有从法院取得必要的法律文书和调取案件卷宗的权利；（4）有获得参诉通知的权利，法院就当事人提起民事诉讼的案件及其他需要检察机关出庭进行监督的案件应通知检察机关出庭；（5）检察机关有权根据需要随时主动参加诉讼；（6）参加法庭审理的权利，检察机关有权派员参加法庭审理的过程，参加法庭调查，听取双方的辩论；（7）有权对法庭的违法情形提出检察建议和纠正意见的权利。（8）在法庭结束前有权发表出庭意见。同时，检察机关在参与民事诉讼过程中还应承担一定的诉讼义务，主要是遵守法庭纪律、尊重法官的诉讼主导地位、服从法院诉讼指挥等义务。
检察机关作为监诉人出席法庭，在法庭中的席位是至关重要的问题，笔者认为，检察机关在法庭上应居于审判席的右前方，具体可借鉴法国民事诉讼中大审法院诉讼程序中检察人员出庭时的座次安排，（详见图表）。
法 官
监诉人 书记官
原 告 被 告
笔者以为，这一席位较好地反映了作为监诉人的检察机关在法庭中独立于其他诉讼主体的特殊主体的法律地位，同时也维护了原有诉讼结构的稳定性，值得在实践中采纳。
上述称谓和出庭席位以及权利义务，是检察机关作为法律监督者为履行法律监督职能，实现参与民事诉讼的目的，所应当具备的，也是检察机关在通常参诉方式下最基本的法律地位。
对确有错误的生效判决和裁定按审判监督程序提出抗诉是现行民事诉讼立法赋予检察机关对审判活动进行法律监督的唯一的法定方式。对检察机关所提起的抗诉，有学者认为是一种新的、独立的诉讼，因此，检察机关应是再审诉讼的一方诉讼主体，应称为抗诉人，并在法庭上设立抗诉人席。笔者不予苟同，因为，检察机关提起抗诉建议法院撤销或变更原判决的请求，并不能构成一个独立的诉讼标的，因此，检察机关的抗诉也不能成为一个独立的诉讼。同时，再审之诉的诉讼标的是原审之诉的诉讼标的，再审之诉的当事人是原审之诉的当事人，并非其他人，再审之诉只是一事不再理的例外，这些都说明再审与原审的案件是同一案件，因此，提起抗诉也不是诉权的再次行使，而是检察机关诉讼监督权的行使。检察机关行使抗诉权既是检察机关对法院审判活动行使监督权的结果，又是检察机关参与法院再审，对再审活动进行诉讼监督的具体方式，从这个意义上讲，提起抗诉是检察机关作为法律监督者参与诉讼的特殊方式，在这种方式下，法律监督者仍是其基本的法律地位。为此，检察机关在出席再审法庭时的称谓和席位应与上述检察机关参与民事诉讼的称谓、席位保持一致，这既有利于检察机关作为法律监督者在民事诉讼中的法律地位的统一，也有利于消除当前由于立法的欠缺给司法实践带来的对出席再审法庭的检察人员称谓、席位的纷争。
检察机关提出抗诉既是对法院生效判决或裁定进行监督的结果，又是其参与再审诉讼的特殊方式，这就决定了作为监诉人在再审法庭的主要职责有两项即支持抗诉和监督再审诉讼。为完成上述两项职责，最高检察院2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第 45条规定：出席再审法庭的检察人员有权宣读抗诉书；发表出庭意见；发现审判活动违法的，向再审法院提出建议。但笔者以为，说明抗诉的理由及依据，一定程度上参与法庭调查，经法庭允许向当事人发问等都应当是作为监诉人的检察人员在再审法庭上应有的权能。对此，需要立法或两高联合的司法解释予以进一步明确规定，才能使检察机关从根本上摆脱司法实践中尴尬的境地。
四、立法建议
在我国现行民事诉讼立法中，未能全面确立检察机关在民事诉讼中的法律地位这不能不说是一大缺憾。基于上述对检察机关法律地位的认识和论述，笔者建议，在未来民事诉讼立法中，专设“检察院”一章，并在这一章中规定以下：
第一、 规定在国家和公共利益遭受损害时，检察机关可以或应当作为当事人向法院提起民事诉讼。
第二、 以概括式方式规定检察机关有权提起民事诉讼的范围。
第三、 规定检察机关作为当事人提起民事诉讼时可免交诉讼费。
第四、 规定检察机关提起民事诉讼时，应当要求实体原告参加诉讼，并对检察机关提起的民事诉讼支持和辅助作用，实体原告不参加诉讼诉讼的，不影响诉讼进行。但实体原告有义务承担裁判结果。
第五、 规定检察机关对一审判决不服的，可按上诉程序提起抗诉。
第六、 规定检察机关有权对民事诉讼进行法律监督，并有权参加根据当事人的请求或法院的通知参加民事诉讼活动，检察机关根据需要也可主动参与民事诉讼活动。
第七、 规定检察机关在参与民事诉讼活动中享有抗诉权、调查权、参与庭审权、有检察建议和违法纠正权、有调阅法院卷宗和取得法院裁判文书的权利、有发表出庭意见的权利等。
第八、 规定检察机关抗诉案件的审级，出席再审法庭的检察人员职责即支持抗诉和进行诉讼监督。
第九、 规定出席再审法庭的检察人员的诉讼权利即宣读抗诉书、说明抗诉理由和意见，参与法庭调查，听取双方当事人的辩论，对庭审活动进行法律监督。
以上是笔者对我国检察机关在民事诉讼中的法律地位问题的一点粗浅看法以及相关建议，诚然，现行立法尚未赋予检察机关提起民事诉讼和参与民事诉讼的职权，但未赋予并不等于我们就不需要，现实的需要正是我们和探讨的意义所在，也是立法的基础和目的所在。
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[关键词] 企业 行业协会 行政公益诉讼
一、行政公益诉讼与行业协会
行政公益诉讼制度是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体认为行政主体行使职权的违法行为侵害了公共利益或有侵害的可能性时，虽与自己无直接利害关系,但为维护公共利益,依据法律规定向特定机关提出请求并由特定机关依法向法院提起行政诉讼的制度。行政公益诉讼的原告可以是与违法的行政行为或不行为无直接利害关系的公民、团体或组织，其目的是为了维护公共利益。
随着我国市场经济的不断完善，企业间的行业自治逐渐形成，由于他们自身行业性、自愿性、自律性和非营利性等特点，因而能够独立于政府和企业，更好地维护行业成员的利益和社会公益。行业协会在行政诉讼中可以充当行政诉讼人、支持人以及为维护成员利益或公共利益而直接提起行政诉讼的原告。行业协会提起行政公益诉讼是指当行政机关的行政行为侵害该行业协会成员利益或本行业的公共利益时，可以以原告身份提起行政诉讼，以维护本行业公共利益或者其成员的利益。根据诉讼信托，非直接利害关系人可以基于实体权利人的信托享有程序意义上的诉权，以自己的名义提讼并承担程序意义上的诉讼结果。因此，行业协会提起行政公益诉讼是对企业利益有效的救济手段。
二、行业协会代表企业提起行政诉讼的必要性
我国正处在政治经济体制转型时期，市场经济的主体――企业与政府之间的矛盾也随之突现。随着企业维权意识的提高和行业协会的发展，作为同行业企业的代表，行业协会越来越强要求运用诉讼的方式来解决行政机关对行业公益的侵害。
行业协会提起行政公益诉讼，有其现实必要性：
1.维护行业公共利益的需要。随着行业协会的发展壮大，这些存在于政府与市场之外的行业协会，发挥着越来越重要的中介作用。它不仅要提供相关的行业服务，维护行业成员的合法权益，而且必须接受政府监督和管理，获得合法性和有序性，以利于促进行业发展。
2.企业需要行业组织的保护。与个人相比，行业协会对于与行业有关的企业公共事务更为熟悉，因而在行使原告权利或承担义务方面更为方便，而且更能产生强大的效应。
3.行政诉讼高效化的需要。行业协会具有组织性、协调性、自律性，可以避免单个企业的盲目滥诉，通过完善相关制度规定，集中企业在本行业领域的共同问题，提起行政公益诉讼。行业协会拥有广泛的社会基础，可以促进行政主体与市场之间的良性互动。
三、行业协会作为行政公益诉讼主体的构想
1.行政公益诉讼的合法性是行业协会代表企业提起行政公益诉讼的前提。最高人民法院2000年公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提讼的，属于人民法院的行政诉讼受案范围。”这实际上拓展了《行政诉讼法》规定的“具有直接利害关系”的受案范围，赋予了公民、法人以及其他组织对于侵害公共利益的行为以诉权，符合了行政法治的基本精神。而公民自发、自愿，以公民社员权为基础，为了维护某一行业共同利益而结成的行业协会，理应充分表达公民意志，维护行业利益。
2.行业协会提起行政公益诉讼必须基于企业利益或行业公共利益。行业协会提起行政公益诉讼是由于国家行政机关的违法行政行为使行业利益受损，是为了维护全行业成员的集体利益。行业协会提起的行政公益诉讼以行业利益为界，具有“行业公益”性质。虽然作为原告的行业协会与本案可能具有间接的利害关系，但原告并非本案的直接利害关系人，而是行业成员利益或行业公共利益的代表。行业协会提起行政公益诉讼是一个利益整和的过程，受害人利益最终抽象为行业的整体利益。
3.行业协会直接提起行政公益诉讼的对象既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。被诉具体行政行为要求造成损害的事实，由于具体行政行为多针对个人，因此抽象行政行为也应是行政公益诉讼的主体对象。抽象行政行为成为诉讼对象是行政诉讼法发展的必然趋势，因为违法的抽象行政行为造成的损害要远比具体行政行为范围广、影响大，有必要赋予行业协会直接提起行政公益诉讼的权利；另一方面，抽象行政行为较具体行政行为更为复杂，操作起来更难以把握，由行业协会提讼更为现实可行。
4.行业协会提起行政公益诉讼的费用问题。行业协会提讼的费用如何负担是行业协会一旦介入行政公益诉讼很现实的问题。由于行政公益诉讼牵涉面广，取证调查困难，持续时间长，诉讼费用昂贵，因此，作为行政公益诉讼原告的行业协会应该得到经济保障。有必要在行业协会内设立特定的专项基金，由会员分摊，具体使用规则由会员协商制定。同时，由于行业协会保护的是社会公共利益，可以设立特定对行业协会的胜诉奖励制度，对原告方进行适当的弥补，激发对行业协会的公益诉讼主动性，使行业协会更好地维护企业共同利益，促进和谐社会下市场经济的健康稳定发展。
参考文献：
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2010年1月22日，一网名为“善款去向”的网友在天涯社区发帖称，某章姓女星在2008年汶川大地震期间宣布过的多宗捐助善款，只兑现了一部分。随后，网民们启动“人肉搜索”，质疑其善款是否完全到位以及善款去向。至此，章姓女星身陷诈捐门。很快，诈捐门事件开始扩大化，许多公众人物受到波及。一时间明星、作家开始人人自危，纷纷“晒”出捐款凭据，才使得风波渐渐平息。①
在整起事件中，网民的推动起了至关重要的作用，这一方面体现了公众监督的强大力量，另一方面，也体现了我国慈善捐赠法律监督体制的不健全。
目前，我国关于社会捐助的相关法律规制仍然很不完善。1999年通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》只就慈善捐赠做出了概括的规定，并没有对捐赠者的法律地位进行定性。因而关于慈善捐赠的研究仍然是非常必要的。另外，目前我国关于慈善捐赠的相关管理机制还存在着许多的问题，管理权限不清，操作中十分混乱。这些制度的缺失影响了我国慈善捐赠事业的健康发展，因此，必须重视对慈善捐赠法律制度的研究并应结合我国实际对其进行完善。
一、慈善捐赠的溯源
慈善捐赠本质为公益捐赠，其称呼上的差异并无研究之必要，为表述一致，本文全部选用“慈善捐赠”这一说法。德国法上的公益捐赠是指在物质、精神或道德领域无私地资助公共事业。这里所指的对公共事业的资助必须是普遍性的，即不能将资助限予封闭的、有限的人群。②美国法上的公益事业捐赠的受赠主体是公益慈善团体，根据美国国内税收法有关条款规定，公益事业团体是以促进宗教、慈善、科学文化、公共安全测试、教育事业的发展，保护儿童、动物不受虐待，资助国际、国内业余体育竞技比赛为宗旨，成立的非营利公司、共同基金会、特别基金会、财团基金会。③在中国，公益捐赠尚缺少一个完整的法律定义。通常人们认为捐赠是指捐赠人为了社会公益事业，将自己的财产无偿的给与他人的行为，其范围包括救灾扶贫、助学资助、科教文卫和建设公共设施等等。④
二、对于慈善捐赠行为的法律性质的分析
（一）慈善捐赠不是赠与合同，是具有社会公益性的双方法律行为
慈善捐赠是自然人、法人或其他非法人组织为发展社会公益事业或资助不特定的社会成员而做出无偿地向公益性社团法人、事业法人或代表受资助不特定人利益的临时机构捐赠财产、权利的意思表示，经受赠主体做出接受捐赠的意思表示，而成立并履行的合同行为。⑤赠与合同是指赠与人将自己的财产无偿给予受赠人，受赠人表示接受该赠与的合同。⑥由此可知，赠与合同和慈善捐赠都具有契约性，均需要双方交互的意思表示，都是双方法律行为。
但两者也存在着一些区别。在赠与合同中，受益人即是受赠人。而在捐赠法律关系中，受益人是独立的主体。比如汶川地震后，受灾群众的范围极为广泛，某一行为人做出捐赠的意思表示的对象往往针对受灾群众的整体，但受灾群众整体却无法做出接受的意思表示，这时便需要通过慈善机构这一特定的媒介机构“接受捐赠”，然后将捐赠物资移转到受灾群众的手中。所以捐赠人捐赠物资时并不是想将物资的所有权给予受赠人，最终目的是将物资给予受灾群众，与赠与合同简单的双方合意不同。由此可见，捐赠行为虽然跟赠与合同相同，都是双方法律行为，但也具有自身的特性——社会公益性。
（二）慈善捐赠是诺成性合同
传统民法理论观点认为，赠与合同以及捐赠合同同样都为典型的诺成性的合同，只要行为人意思表示一致即达到合同成立的目的与效果。主要援引的依据为我国《合同法》第25条规定：“承诺生效时合同成立”
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以及第44条规定：“依法成立的合同，自成立时生效”。这是对合同诺成性规则的立法确认。因此作为赠与合同特殊形式的公益捐赠也应当属于诺成性合同。⑦此外，将捐赠合同视为诺成合同更符合赠与合同产生发展的历史趋势；更符合合同立法的基本价值判断；更符合合同法赠与撤回权的法律基础；也更符合公益捐赠的社会经济作用。
因此，将捐赠合同视为诺成合同无论从我国目前法律规定还是从相关法理来说都是毫无瑕疵、毋庸置疑的。
三、慈善捐赠法律关系的内容
（一）捐赠人的权利义务
1.请求实现捐赠目的的权利。《中华人民共和国公益事业捐赠法》第十二条规定：“捐赠人可以与受赠人就捐赠财产的种类、质量、数量和用途等内容订立捐赠协议。捐赠人有权决定捐赠的数量、用途和方式。捐赠人应当依法履行捐赠协议，按照捐赠协议约定的期限和方式将捐赠财产转移给受赠人。”
2.接受表彰的权利。《中华人民共和国公益事业捐赠法》第八条规定：“对公益事业捐赠有突出贡献的自然人、法人或者其他组织，由人民政府或者有关部门予以表彰。”但对表彰的具体内容没有细化。
3.享受一定优惠的权利。《中华人民共和国公益事业捐赠法》第四章“优惠措施”规定了某些捐赠人有享受政府优惠政策的权利，但对具体的优惠政策并没有作出规定。⑧
当然，捐赠人在享有权利的同时，应当积极履行捐赠的义务，确保捐赠物资保质、保量、及时到位，否则应当承担相应的法律责任。
（二）受赠人的权利义务
1.请求捐赠人履行给付和接受给付的权利。因为慈善捐赠具有社会公益性，在捐赠人未履行相应的给付义务时，受赠人可以要求其履行义务，甚至申请法院强制执行。
2.实现捐赠目的的义务。这是与捐赠人请求实现捐赠目的的权利相对应的义务。
（三）受益人的权利
1.请求捐赠人履行给付的权利。受益人虽然不是直接接受捐赠物资的主体，但却是利益相关的第三人，和受赠人一样，均享有请求捐赠人履行义务的权利。⑨
2.请求受赠人实现捐赠目的的权利。慈善捐赠的最终目标是将捐赠物资的所有权移转给受益人。因此受益人当然有权请求受赠人实现捐赠目的。
四、慈善捐赠法律制度的完善
为了维护捐赠法律关系各方主体的权益，完善捐赠法律制度，个人认为，可以采取以下措施：
（一）建立捐赠财产的登记公示制度
公示主义是物权法中的一个基本原则。公示化将会产生信赖保护的效果，由此也将更好地保护民商事主体，避免道德风险。虽然我国《合同法》第186条规定涉及公益性质和道德义务的赠与不得撤销，但这种规定在具体实施时的认定方面还有不足，容易引发不必要的麻烦与纠纷。转换一下思路，在解决该问题的时候，如果法律规定所有的捐赠合同都必须进行公示登记，那么将会产生积极地信赖保护的效果，只要捐赠的意思表示同受赠人达成一致，便必须履行这种承诺，否则就必须承担相应的违约责任。这样便避免了实践中认定是否涉及公益性质和道德义务的麻烦。
当然，为了保持与合同法相关精神的一致，在捐赠人生活经营严重困难的情况下，应当允许他们行使撤
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销权，否则有悖于法律的人文主义关怀。
将捐赠人捐赠的财产进行登记和公示，有助于国家相关部门进行有效地监督与管理，另一方面，捐赠人也可以通过更多的途径对自己所捐赠物资的流向、利用程度进行查询、了解，保证自己的捐赠目的得到实现。
（二）建立起特定的慈善资金监管机构
众所周知，自己监督自己的做法是无法实现公平正义的。早在德国、法国进行宪法审查的时候，就开创出了以及宪法委员会的宪法监督模式。同理可知，慈善资金的监管也必须要实现受赠人与监管人的分离。我国完全可以建立起像银监会、保监会以及证监会相类似的慈善资金监管会，从而在最大程度上实现对慈善资金的监管，保障资金流通的透明度，对慈善机构进行有效的监管与制约。
需要强调的是，在慈善资金的利用、流转过程中的监管不能过度，受赠人也享有一定的支配利用特定财产的权利空间。
（三）建立慈善捐赠期限制度
捐赠合同作为一种诺成性合同，必然要有相应的期限制度。在承诺做出了一定期限之后，如果捐赠人仍不履行义务，受赠人便可以请求捐赠人给付，甚至可以申请法院强制执行。然而当前我国并没有明确规定捐赠合同履行的具体期限，基本上全凭捐赠人个人喜好而定，甚至出现了数十年前做出的承诺仍不履行的情形。这些问题都是极端棘手的，因此构建起捐赠期限制度体系十分必要。
具体捐赠期限的构建，个人认为这纯属一个技术性的问题，时间的长短可以参照我国的诉讼时效与除斥期间的相关规定。至于说是6个月、2年或是更久，都有可能，只不过期间的确定需要考虑到当时的社会实际并坚持保护受益人的原则。对于某些紧急事件的捐赠，期限应当适当短一些。而对于一些不太紧急的出于公益目的的捐赠，期限则可以适当长些。
（四）程序上的完善
1．捐赠人不履行时的诉讼关系。如果捐赠人消极或怠于履行捐赠的义务，个人认为，只应当将受赠人列为民事诉讼的被告，而把受益人列为第三人。于此法律关系之中，捐赠合同的主体双方为捐赠人与受赠人，并不直接涉及受益人，受益人只是该合同关系履行结果的利害关系人，所以将受赠人列为被告是科学合理的。再者，由于受益人往往范围、对象无法确定，如果将其列为共同原告，也会严重诉讼效率。
