时间：2023-06-12 14:47:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基金监管的原则，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
我国社保基金监管体系是以人力资源和社会保障部门行政监管为主,加以财政监督、审计监督、税务监督、银行监督、内部控制和社会监督的有机配合而建立起来的。表面上,社保基金监管体系看似完备,但是由于政出多门(强调部门利益)、彼此权限或存在真空或存在交集(可能导致消极监管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握这一体系的“薄弱环节”,就完全有可能加以利用、谋取私利,这也是为什么社保大案频发的原因所在。当然,尽管存在这样或那样的问题,也应当看到并承认,这一监管体系是我国国情的客观体现,是目前“不最坏”的选择。在既有的客观情况下,如何完善社保基金监管,真正保障人权,值得深思。
一、树立社保基金监管相关原则
社保基金监管原则既是对以往基金监管经验的总结,又是建立和完善社保基金监管制度的基础。依笔者看来,下面三大原则尤其重要:
1.依法监管原则
我国宪法第五条明确规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”在以行政监管为主的社保基金监管活动当中,秉持依法监管的原则是行政机关遵循宪法、依法行政的应有之义。
依法监管原则首先是指社保基金监管机构的设立及其职责都必须是由法律明确规定;其次,社保基金监管的对象及其范围必须由法律明确规定;再次,监管的内容、监管的标准、监管的方式和监管的手段,必须由法律明确规定;最后,因社保基金监管而引发的法律救济和法律问责机制,也必须由法律明确规定。而实际上,《社会保险基金行政监督办法》(原劳动和社会保障部,2001年5月18日,以下简称《办法》)第四条也规定:“社会保险基金监督应遵循客观、公正、合法、效率的原则。”《办法》中提及的“合法”,理应作此理解。
2.独立监管原则
社保基金直接关乎人民群众切身利益,能否从形式上到实质上对其实行的公正监管,保护好这份老百姓的“保命钱”,是检验政府依法行政能力和行政效能高低的重要标杆,也是关系到社会稳定和发展的重要事项。而独立监管正是寻求公正监管的必经之路。
独立监管原则是指社保基金监管机构在法律、法规赋予的监管权限范围内,依照法律、法规独立地行使行政监督权力,而不受其他任何部门、个人和组织的干预,以确保监督的公正性、权威性和有效性。《办法》中所称的“客观、公正”,除了强调依法监管之外,另一个体现就应当是独立监管了。
3.审慎监管原则
社保基金运营的一大困境就是如何在现有法律和政策允许的范围内实现保值增值,这也正是有些地方政府官员为追求个人政绩、利用监管漏洞违规使用社保基金结果导致事态恶化的症结之所在。对于社保基金监管机构而言,如何在日常监管活动中很好地贯彻审慎监管的原则,就显得尤为重要。
审慎监管原则是指监督机构应按照基金的流动性、安全性、效益性三大原则,合理设置有关监督指标,进行评价和预测,最大限度地控制风险,促进管理运营机构自我约束基金运作行为,但同时,又要在法律和政策允许的范围内鼓励和支持运营机构积极地探索社保基金的保值增值新领域。简单地说,就是既要“抓”,又要“放”。当然,随之而来的问题便是,如何实现“抓”与“放”的统一呢?
监督机构必须进行谨慎监管,谨慎的定论与处理,做到宽严适度,创造一个良好的监督管理环境,才能确保社保基金的保值增值。而社保基金监管机构的管理重心,应该放在为经办机构和基金管理服务机构的规范管理和运营创造适度的、市场化的竞争环境,防范经营风险的发生。
二、社保基金监管的完善思考
1.加大社保基金监管的投入
(1)如前文所述,我国社保基金监管赖以建立的法律基础层次过低,直接导致因违法成本低下而出现大量的挤占、挪用甚至是贪污社保基金的行为,监管力度已不能适应实际需要。国家应加大立法投入,尽快依照宪法制定社保基金监管的基本法律和配套法规,在关系人民群众切身利益的实质问题上,最大程度地整合现有的法律资源并加以合理利用,必定都是能够得到人民群众支持和拥护的。
(2)各级行政机关在追求GDP增长和经济可持续发展的同时,也应当加大对于社保基金监管的行政投入。应当看到促经济和保民生是有机联系的整体,促经济不能以牺牲民生作为代价;而保民生,是为促经济作必要的准备和重要基础。人民群众的切身利益理应成为经济发展过程中被尊重和被重视的因素,社保基金作为关系民生的重要一环,绝对应当得到政府的重视和更多的投入。
2.创新社保基金监管的制度
(1)完善现有的社保基金监管制度
在现有的社保基金监管制度当中,预决算制度和审计制度应当是两项被期待能够发挥重要作用的监管措施。通过合理而科学的预决算,可以最大程度的控制社保基金运营过程中的风险;而独立的审计又可以保证和促进社保基金运营的安全。但是如同“上海社保案”一案,各地的社保案件通常都是能够事前通过当地人大的预决算和事后通过审计部门的审计,这就很是说明问题。因此,各级人大应切实加大监管力度,完全可以考虑有针对性的设立专门的、常设的社保基金监管委员会;至于审计部门,虽然是直属机构,但是鉴于其与地方政府的地缘关系,可以在条件成熟的情况下实行异地审计。
(2)淡化政府监管,引入专门监管
在目前的社保基金监管体系当中,政府监管是居于主要或者说核心地位的。应当承认,政府所掌握的行政资源对于社保基金监管是非常有帮助的,而且事实上我国大部门地方政府的监管还是得力的。但是,也应当看到,政府(社保基金监管机构实际上是政府的一个机构)在整个社保基金的运行关系中,地位非常奇特。它既负责社保基金征收,又负责社保基金运营,还负责社保基金监管。可以很明显地发现,在这样的情形下,虽然行政效能和监管效能得到了最大程度地发挥,但是权力的过度集中以及自我监管的存在使得社保基金运营活动和监管活动的风险非常大。因此,在条件成熟的情况下,完全可以考虑让政府更多地从宏观上对社保基金监管进行控制和引导,从而逐步退出微观的监管环节;同时通过设立专门的、专业化的监管机构来负责具体的监管活动。这样的专门监管既不会因为监管者与被监管者之间某些天然的联系而让人对其公正性产生怀疑,又能够通过充分发挥专业优势来推动社保基金监管的良性发展。当然,专门监管机构的地位、组成、职责等诸多方面的问题,仍是有待于相关法律的出台和明确规定。
3.拓宽社保基金监管的渠道
关键词：私募基金；监管模式
中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428(2011)04-0058-04
一、当今世界各国对私募基金的监管模式及比较
私募基金，是指通过非公开方式、向特定的投资者募集资金而形成的投资管理方式，按照其法律存在形式，可以分为契约型、公司型和合伙型私募基金。与公募基金相比，私募基金主要的特点是：免于核准、无需披露运营信息、投资行为很少受到约束。
实际上，对于任何一个国家而言，金融监管制度都是一个由原则(principles)、规则(rules)和指引(guidance)等法律规范共同构成的体系。其中原则是较为稳定的基本行为准则，不预先确定具体的事实状态，也不规定具体的权利和义务，而是通过“公平”、“合理”、“适当”等定性的标准来约束金融机构的经营活动，要求其在提供金融服务的过程中做到“诚实守信”、“勤勉尽责”和“合理注意”：规则是针对特定监管事项，以具体权利义务为内容的监管规范：指引是对原则或者规则涉及的有关问题进行解释和说明并提升其可操作性监管规范。包括监管机构或者行业组织不定期的正式指引以及监管机构的声明、典型案例说明、监管处罚案例等非正式指引。在效力等级上。原则是最高位阶的监管规范，是规则和指引的立法依据：原则和规则具有法律约束力，指引通常不具有法律约束力。按照监管规范体系处于主导地位的法律规范的不同，可以将目前世界上主流的监管模式分为“原则监管模式(principles-based regulation)”和“规则监管模式(rules-based regulation)”两大类。
(一)以美国为代表的“规则监管模式”
所谓规则监管模式，是指金融监管机构通过各种具体的规则为监管对象设定明确的权利义务并以此保障各种金融业务运营的监管模式。在这种模式之下，监管规范体系中的规则居于主导地位，是监管机构对金融事业实施监管的主要依据。由于规则具有针对性，因而监管机构和监管对象对于规则所确立的监管机构的裁量空间很小，有助于确保规则在反复适用过程中的公平性和一贯性。
美国一向奉行规则监管模式。1933年美国《银行法》奠定了美国银行业规范化和法制化发展的基础，是美国对金融业实施全面管制的开端。其后，美国又相继颁布了一系列法律、法规，如1933年《联邦储备制度Q条例》、1934年《证券交易法》、1940年《投资公司法》、1968年《威廉斯法》等，形成了较为完整的金融监管法律规范体系。以2002年《萨班斯一奥克斯利法》(以下简称《萨班斯法》)的出台为标志，规则监管模式在美国得到了进一步强化。美国“双线多头”的金融监管架构颇为独特。一方面联邦和州均拥有相应的金融监管权；另一方面，在联邦层面上，南美国联邦储备委员会(以下简称美联储)、财政部、联邦存款保险公司、证券交易委员会、储蓄管理局等多个机构在各自的职权范围内分别对金融业实施监管。在这种监管架构下，各个监管机构都极为重视监管工作的制度化、规范化和法制化．因而金融监管法规体系不仅庞杂，而且覆盖范同广泛，规范深入细致。在金融产品较为单一、易于掌控和驾驭的时代，规则监管模式能够有效地防范金融风险。可以说，规则监管模式在美国金融业的繁荣和高速发展中发挥了不可替代的作用。次贷危机以后，美国新近出台的“金融改革法案”洋洋洒洒近千页，加上将要颁布的实施细则，显然又是一个规则监管模式下的极致产物。这表明，规则仍在美国金融监管规范体系中居主导地位并且在短期内不会改变。
规则监管模式除了具有前述优点和作用以外，也存在着其固有的内在缺陷和问题，主要表现在以下几方面：
第一．在规则监管模式下，规则往往不能准确体现监管目标的精神实质，而且特别容易被监管对象实施法律规避行为，使得监管目标落空，出台的规则流于形式。
例如，美国证监会(SEC)为了加强对私募基金(对冲基金)管理人的监管、及时发现并抑制金融欺诈的发生．于2004年12月10日颁布了“《投资顾问法》下对冲基金顾问注册规则”(“注册规则”)。美国证监会本想通过该注册规则的实施来收集对冲基金管理人及其行业基本信息以便加强监管，结果许多对冲基金通过修改基金协议，将“锁定期”延长到2年以上．便轻松逃避掉该规则的适用，使得美国证监会的监管意图落空。
第二，在规则监管模式下，规则难以覆盖所有相同或者类似的监管事项，往往是“重法律形式，轻经济实质”，可能会遗留监管“盲点”。例如，对冲基金是金融机构组织创新的典型形式，其交易策略复杂，头寸变化迅速，因而要求对其加强监管的呼声一直不绝于耳，然而，某些大型银行和资产管理机构的交易策略与对冲基金并无二致。一旦监管规则要求对冲基金提高透明度，向其债权人、投资者以及监管机构披露更多的信息，那么相比之下，上述大型银行和资产管理机构将继续游离于监管之外。
第i，在规则监管模式下，监管重点是监管对象的业务流程和程序。而不是其业务活动的结果或者经营行为。因此，监管机构专注于广泛的现场检查和问卷式的核查，监管对象专注于机械地遵守各项监管标准。双方都忽视了对监管规则精神实质的理解和把握。
第四，规则监管模式的前瞻性不足，稳定性和适应性差．市场环境的变化永远领先于监管机构的行动，监管规则无论多么详尽、周密，注定要滞后于市场环境的变化和金融创新的发展。
第五，规则监管模式会束缚监管对象的创造性，阻碍金融创新的发展，不利于提升金融市场的竞争力。
正是这样，美围的金融监管规则虽然制订得越来越多，越来越细，但这些规则在确保监管准确性的同时却牺牲了监管的效率，使得监管机构对市场变化的反应速变越来越慢；“双线多头”监管体制的存在，也使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系风险的监管，最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝。此次由美国次贷危机波及全球的金融海啸就是最好的佐证。
(二)英国近年来推行的“原则监管模式”
所谓原则监管模式，是指在监管规范体系中，原则居主导地位并作为主要的监管依据，规则的作用在于进一步明确原则的具体要求。
在金融全球化进程的早期，英、美两国都采用了规则监管模式。然而21世纪初开始，英国渐渐转向了原则监管模式。在英国，摒弃规则监管模式，采用原则监管模式是金融全球化进程推动的结果。
原则监管模式有着丰富的内涵，主要表现为以下几点：(1)原则监管模式并非要求完全以原则取代规则，而是旨在提升原则在监管规范体系中的地位．使之在建立和发展监管标准方面发挥基础性的
作用。一方面，原则是制定规则的依据，现有的规则细化和明确了原则所确立的监管标准；另一方面，对于某些事项，即使原则所确立的监管标准尚不十分明确，也不再制定规则来解释原则的要求。(2)原则可以作为独立的执法依据。英国金融服务局认为，原则本身就是一种监管规范，金融服务局有能力并且也的确在单独依原则采取监管措施，这代表了未来的发展方向。《监管规范手册》也明确规定：“金融机构的行为违反原则的要求，将会受到处罚。”(3)强调金融机构高级管理层的领导责任．要求其在监管程序中发挥更为积极的作用，因为只有金融机构的高级管理层率先示范。合规经营的观念才会深刻融人企业的战略、文化和业务。因此，原则监管模式又是一种“以管理层为基础的监管模式”。(4)以监管目标的实现与否为监管评价标准。例如，在实施TCF计划的过程中，英国金融服务局并不对金融机构的经营行为作出具体规定，而是根据有关业务原则的精神并结合零售金融市场实际，设定了6个方面的监管目标，允许监管对象自主决定采用相应的措施和方法。
与规则监管模式相比，原则监管模式的优越性主要体现在以下几个方面：
第一，原则监管模式能够准确体现监管目标的基本要求。
作为一种特殊类型的监管规范，原则并未像规则地样事先设定具体的适用条件，也未直接规定监管对象的行为模式，而是通过精辟的语言概括了特定的监管结果。这样，就不会发生因事先设定的适用条件和行为模式不合理而影响监管效果的情形。也杜绝了规避法律的可能性，更有利于实现监管目标。
第二，原则监管模式有助于充分调动监管对象的积极性。
与监管机构相比，监管对象更了解自身的业务活动，更清楚如何制订和实施内部控制政策和程序．如何设计或者改进业务流程才能够做到合规经营．也能够直接地对经营活动的各个方面进行监控。在原则监管模式下，监管机构只提出监管标准的基本要求．监管对象可以灵活地解释和适用监管原则。这样。金融机构的高级管理层就会带领合规部门自主确定和改进商业模式、战略、产品和业务流程，而不是机械地对照和遵守具体的监管规则。因此，在原则监管模式下，监管对象不但能够参与监管程序，而且还能够发挥更积极、更有战略意义的作用。
第三，原则监管模式能够优化监管框架，改善监管规范体系的结构，降低监管标准的复杂程度，提升其稳定性和应变能力。
第四，原则监管模式能够重塑金融监管法的人文精神，促进监管合作，提高监管效率。
在规则监管模式下，监管机构与监管对象之间是命令与服从的关系，监管对象在监管程序中没有相应的角色。面对日益复杂的市场环境，这种对抗性的监管模式耗费了大量的监管资源，金融机构合规成本高企，监管效率低下。在原则监管模式下，监管机构与监管对象之间是服务与合作的关系，监管机构通过原则清楚地表明监管目标，确保原则在适用过程中的可预见性；监管对象则通过自我约束，建立并实施相应的风险管理和内部控制政策、程序，确保其经营活动实质性地达到监管目标的要求。这种互惠的监管模式意味着，监管机构和监管对象角色清晰、责任明确、相互信任，公共权力与市场机制互为补充，监管资源得到合理配置，监管效率必然大大提高。因此，有学者认为，原则监管模式是一种相互依存的公私结合机制。实际上，这种监管模式的创新是新治理理论在金融监管领域的具体体现。
二、我国私募基金监管模式的选择和构建
我国目前对于私募基金的监管应该说还处于起步阶段，尽管相关的法律的基础性框架已经具备，但具体操作性的规则政出多门、监管机构各自为战、部门利益倾向较为严重，缺乏统一的监管理念与原则。
就我国目前整体的金融监管模式而言。比较接近美国的规则监管模式，尽管暴露出的问题已经是有目共睹、无须多言。但有学者认为目前尚不能全面推行原则监管模式，只能积极借鉴这一监管模式所蕴含的先进监管理念和监管经验，适度调整监管思路和方法。而对于私募基金的监管而言，笔者认为，正是由于“白纸上好画画”的原因，我国对私募基金的监管有机会也应该从现在开始就选择和实施原则监管模式．用这一先进的监管模式指导我国的私募基金监管制度建设，以期少走弯路、早日建立起一套科学有效的监管制度，为我国私募基金行业的健康较快发展提供保障。
为此，我们应当尽快确立和完善以下原则体系。
1、适度监管原则。
随着经济全球化的扩展，自由化的趋势将越来越明显。这种自由化就是更强调国家的“适度干预”j“适度干预”是指国家在经济自主和国家统治的边界条件或临界点所作的一种介入状态。私募基金强调金融自由原则，这是因为：首先，私募基金是市场充分发展的产物。市场经济是契约经济，契约是当事人自由意志的产物。私募基金正是体现了当事人之间充分的自由意志，是一种灵活的金融工具，它给予交易当事人事先充分的选择权利，并且在契约履行的过程中双方当事人还可以自由协商，以更好地适应投资的目标。其次，私募基金的运作主要是在法律豁免的前提下尽可能地减少不必要的环节，充分发挥市场的优势，提高资本市场效率。第三，私募基金对政府的依赖较少，它对政府的需求主要体现在要求政府保护私募基金内部达成的契约，防止欺诈因素和控制一些其他可能的负外部性因素的出现。第四，私募基金的投资者被限定在一个很小的范围内。一般为机构投资者和富有的个人．他们被视为成熟、理性、具有充分的抗风险能力并能够自我保护的投资者。
适度监管原则要求监管法律法规对私募基金的限制集中在很小的范围内，充分利用市场机制，承认市场选择的合理性。私募基金是高度市场化的产物，应当将私募基金的监管放人资本市场发展和提高市场成熟的大背景下去考虑，利用市场的竞争规则和基金内部的审慎经营，对基金形成强大的激励和约束。监管本身就是干预市场的国家行为，只有在市场失灵的情况下国家才能主动干预。所以，我国在私募基金监管立法的设计中应当以自由为先，调动市场和私募基金的内部控制机制，政府实施“适度监管”。当前我国在对私募基金的立法实践中越来越呈现出“私募基金公募化”和“重行政、轻司法”趋向，从历史角度看，这种趋势是一种向计划经济的倒退，对于促进我国私募基金的发展乃至保持我国资本市场的发展动力而言，都是弊多利少的。
2、效率优先原则。
私募基金产生伊始便是以效率为先的，只有追求效率，投资者可能得到的利益(投资品种多样化以满足多样化的投资需求及投资费用的减少或收入的增加)才能不被无谓浪费。私募监管的核心是注册豁免，注册豁免无疑促进了证券市场的融资便利。而同时注册豁免并非无条件的，是建立在基于私募基金向合格投资者定向募集等特征的基础上的，必须符合法律规定的豁免的条件。
在私募领域里，效率优先的原则并不会导致显失公平或社会动荡，因为，参与私募的合格投资者本来就是要通过私募投资方式获得更高的资本回收效率．他们知道并且有能力应对和承担其中的风险．“风险与收益成正比”，这是资本市场的最基本规律。而且，还可以通过反欺诈条款等规则的适用以及间接监管以求得一定程度上的公平并控制其对社会可能带来的动荡风险。
3、区别监管原则。
私募基金与公募基金有相当大的区别，因此两者的监管要求也不相同。对公募基金一般采取行政、法律、经济三种手段对其市场准人、运作的具体方式、信息披露等内容进行监管。而私募基金的监管主要利用经济手段包括利用私募基金参与主体间的相互制约以及市场竞争机制、声誉机制等。私募基金主要受信托契约或公司章程等内在规则的约束，政府监管是为了使内在机制能够发挥其应起的作用．促进内在规则能更好地实施。为了对私募基金进行更有效的监管，有必要将私募基金的监管与公募基金的监管区别开．实施更适合私募基金的监管形式。
关键词：构建；证券投资基金；监管体系
证券投资基金作为一种以集合投资为目的的企业组织形式,通过发行基金单位,集中投资者的资金,由托管人托管、监督,由基金管理人管理和运作资金的证券投资,具有投资额小、费用不高,专家理财、风险较低,买卖方便、变现性强,专人保管、安全性高等特点,对活跃证券市场、满足中小投资者的投资需求,促进经济发展具有重要的作用，因而深受广大中小投资者的青睐。近年来,在我国超常规发展机构投资者的政策驱动下,基金业快速发展,基金业在我国整个金融体系中的地位越来越重要。而如何保护基金持有人的利益、建立完善投资基金监管体系,加强对投资基金的引导和管理,已成为我国基金业规范、稳健运行的迫切需要。
1 监管的原则
1.1 保护投资者利益原则
在基金投资者和基金管理人信息不对称的情况下,投资者不可避免地处于相对弱势地位。综观世界基金业的发展历程,投资者利益的保护都被各国的金融管理部门和证券市场监管部门放在极其重要的位置,保护投资者利益成为基金立法和基金监管的基本原则。通过建立严格的监管体系,来抑制欺诈客户、操纵市场等证券违规行为，维护投资者的合法权益。投资者保护基金作为对投资者的保险系和赔偿基金,不仅是对投资人信心的保证,也会为经营不善的基金公司尽早退出市场扫清障碍。
1.2 依法监管原则
这是世界各国都严格执行的原则。规范、有序的基金市场离不开严格的法律法规,无法可依、滥用监管权必将导致基金市场的混乱和危机。因此，有关投资基金的法律体系必须健全,可操作性强；监管主体的地位及其权利应有明确的法律依据并严格依法监管,防止滥用监管权；监管者要提高自身专业水平和独立性，保证规则制定的科学性和合理性、专业性和监督的有效性，加快政策的透明度，接受社会公众的再监督，对其行为造成的损害依法追究法律责任。
1.3 政府监管和自律监管相结合原则
证券投资基金监管体系包括政府监管和行业自律组织的自我管理这两大规范基金发展的杠杆。政府通过制定基金监管的法律、法规,设立监管机构,对基金业进行全面的监督和管理,这是基金监管的主旋律。由于基金业的复杂性、技术性、庞大性,政府监管必须辅之以行业自律组织自我管理。没有行业自律,政府监管难以达到预期目标,从业者的自我管理是基金市场规范运作的基石。
1.4 稳健运行与风险预防的原则
基金监管要以保证金融部门的稳健运行为原则。为此，监管活动中的组织体系、工作、程序、技术手段、指标体系设计和控制能力等都要从保证金融体系的稳健出发。当出现异常情况时，如有金融机构无力继续运行时，监管机构要促成其被监管或合并。
2 构建适合我国国情的证券投资基金监管体系
基金的监管属于资本市场监管的一部分,基金监管体系的构成是建立在资本市场监管体系的基础之上的。我国当前的资本市场实行的是集中型模式,即由政府制定专门的基金法规, 并设立全国性的监督管理机构来统一管理的一种体制模式。具体来说, 我国证券投资基金监管体系应包括以下几个层次:
2.1 政府行政监管
经济学家斯蒂格利茨提出，政府有两大特征：政府是一个对全体社会成员都具有普遍性的组织；政府拥有其他经济组织所不具有的强制力。因此,基金市场的监管主体首先应该是政府机构。《证券法》从法律上确立了中国证监会在证券市场集中统一监管体系中的核心地位,中国证监会对投资基金的监管包括对基金管理公司、基金托管人和证券投资基金设立申请的核准以及信息披露等日常监管。当前我们应着力提高证监会的监管效率,使其能够真正履行监督管理证券投资基金的职责,即制定投资基金管理有关法律和政策,设计投资基金市场的总体发展规划；监督基金法规的实施,依据国家产业政策对基金发行流量计存量的总额或结构进行调整,从而引导基金市场和立派之社会资源,有效地保护投资者的合法权益，规范机构投资者。
2.2 基金行业的自律监管
自律监管能够弥补政府因监管成本过高和失灵所造成的监管效率不足,它在基金监管体制中是必不可少的一环。建立行业自律性组织，有利于减少监管成本，提高监管效率。国外基金成长史证明，基金的发展需要行业自律。为提高基金管理水平，我国在2002年12月4日成立了中国证券业协会证券投资基金业委员会，在
加强行业自律、协调辅导、合作和自我管理等方面作了许多工作。其职责包括：监督基金日常运作；培训基金从业人员，对其进行资格认证；出版基金管理专业刊物，普及基金知识；仲裁基金纠纷，并与政府主管机构及国际同行沟通。
2.3 证券交易所的监管
基金市场的监管是一项相当复杂而艰巨的任务,涉及面广,没有证券交易所和证券业协会等的配合,国家监管部门难以实现有效监管。因此,各国都比较注重证券业交易所的管理,以发挥证券交易作为第一道监管闸门的作用。证券交易所作为证券市场的组织者,提供与证券发行和交易相关的各项服务,它的角色和职能决定了要加强证券交易所的一线监管，它的一线监督地位,也是其他任何机构所不能代替的。证券交易所除对基金上市管理外，对基金投资的监管包括两各方面：一方面是对投资者买卖基金的交易行为的合法性、合规性进行监管；另一方面是对证券投资基金在证券市场的投资行为进行监控和管理。根据中国证监会的有关规定，证券交易所应当于每月终了后7个工作日内向中国证监会报送基金交易行为月度监控报告。证券交易所作为上市证券集中交易的场所,容易及时发现问题,能够对整个交易活动进行全面的实时监控。因此,加强证券交易所对市场的实时监控,就有助于及时发现和查处问题,防止风险和危害的扩大。
2.4 社会公众监督机制
完善的社会监督机制能形成强大的外在压力促使基金管理人和托管人的行为趋向理性化、规范化。加强社会监督体系,第一,要利用审计、会计等中介机构制定完善的审核程序,标准及内容,选择经营规范、信誉好的会计师事务所定期对基金管理公司、托管银行进行审计；第二,建立基金信用评级体系。基金信用评级应由独立的信用评级机构来进行,根据基金的盈利性、流动性和安全性,对基金整体运作做出综合的评判；第三,发挥媒体的监督作用。在加强基金监管的过程中,媒体的力量是不容忽视的,应该对其加以正确的引导,推动基金业的发展。
2.5 投资者监督机制
整个证券投资基金法律制度主要是围绕对基金管理人的外部制约建立起来的,如对治理结构、内控制度等的强制性要求等。但是,基金持有人才是基金利益的享有者和损失的承担者,是基金管理人非法行为的直接侵害对象,基金持有人对基金管理人的监督是最充分的,不存在问题。但由于基金持有人的分散性,只有制度设计上减少基金持有人监督基金管理人的交易成本,才能使基金持有人监督机制具有可操作性。社会公众监督机制包括事前监督和事后监督两类,事前监督主要是持有人大会制度,事后监督主要是持有人诉讼制度,即基金持有人对侵犯其作为基金持有人权益的行为而提起的诉讼制度。对持有人大会制度,《证券投资基金法》作出了比较具体的规定, 对持有人诉讼制度仅作出了原则规定:基金份额持有人有权“对基金管理人、基金托管人、基金份额发售机构损害其合法权益的行为依法提起诉讼”。
2.6 基金内部监管机制
当前,我国证券投资基金的有效机制尚未完全建立,无论是封闭式还是开放式基金,基金内部对基金管理人的监督作用都没有得到充分发挥,导致基金制衡机制弱化。要建立规范的内部监管及制衡机制,就必须在投资基金内部形成权力、经营和监督“三权分立”而又“ 三权结合”的内部管理体制,注意发挥独立董事在基金管理公司治理中的作用。
3 构建多渠道监管体系的保障措施
3.1 完善法律法规，严格执法监督
在基金比较发达的国家中，通常都有比较完善的法律体系对基金也进行监管，我国目前适用的法律主要有《公司法》、《证券法》、《证券投资基金法》以及一些部门制定的规范指引，总的说来，还需要进一步对公司型基金、基金管理公司的股权激励、从业人员的职业道德操作细则等方面进一步立法和规范，这样才能使法律覆盖显示，为基金行业进一步创新发展打开空间。
3.2 完善基金持有人对基金管理人的制衡机制
基金立法应当继续完善基金持有人的事前监督机制。监管机构应出台相关法规进一步扩大持有人的权力以事前监督基金管理人的行为，如减少持有人召集会议的所持基金份额，赋予基金持有人大会更大的权利。同时完善基金持有人的事后监督机制，建议建立我国的“基金持有人代表诉讼制度”，以使持有人的利益在受到基金管理人的损害后，能够通过行使诉讼权得到有效的赔偿，有益于维护基金持有人的利益。
3.3 完善竞争性的基金托管人市场
设立基金托管人的目的是为了保证基金资产的独立性和监督基金资产运作的合理性和合规性。基金管理人和基金托管人都对基金持有人大会或基金董事会(公司型基金)负责。从这个意义上说，证券投资基金的托管机构其实不
一定是由银行来担任。但为了防止托管机构出现道德风险，挪用基金资金，将基金委托银行保管是最合适的。基金托管人除了保管基金资产外，更重要的一个职能应是会计监督。基金托管人的选择要有一个公正的程序，同时，基金的会计应由托管人负责，会计信息披露的责任人应为基金托管人，这样可增强基金托管人监管的主动性，同时加大托管人的监督责任，加大对托管人的约束性。
3.4 完善基金治理结构
基金管理公司要加强自身内部建设，从源头上防范虚假信息等违规行为的产生。发展基金管理人的外部竞争市场，建立独立董事的竟聘机制，以独立董事来决定cpa的聘任和报酬，加强内部控制制度。同时完善基金管理人报酬机制。
关键词 私募股权投资基金 监管模式 政府监管 自律监管
一、私募股权投资基金监管体制的国际比较
（一）美国私募股权投资基金监管体制
美国私募股权投资基金监管体制属于法律约束下的自律监管体制，是一种介于政府监管和自律监管之间的模式。美国对私募股权投资基金的监管开始于1929年经济危机，既强调立法监管又强调自律管理。在这种体制下，证券交易委员会（SEC）成为主要的监管机构，并下设专门的投资监管部门对基金设立行为进行监管。同时，美国风险投资协会（NVCA）是最主要的行业协会自律组织，它通过对成员资质和行为的监督与管理，实现对私募股权投资基金运行各个环节的自律监管。
美国现存的法律并没有出台专门的私募股权投资基金管理规范，在通过了全国范围的《1996年证券市场促进法》的基础上，于2010年7月通过了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，形成了私募股权投资基金监管的法律框架。不过美国政府的干预很少，力图为私募股权投资基金市场的发展创造自由的空间，如为保证私募股权投资基金的投资自由和收益，私募股权投资基金在载体、产品、管理人方面可享受三重豁免，推崇依靠市场的自身力量发挥监管作用。
虽然私募股权投资基金几乎可以豁免注册和信息披露，但自从金融危机后，美国也在不断改变监管侧重点，倾向于保护投资人利益，以基金管理人为重点监管对象。尤其在2010年《私募基金投资顾问注册法案》出台后，全美从事证券事务的基金管理人必须按照《促进法》《投资顾问法》的要求在SEC注册并报告其管理基金的有关情况（包括资产额、杠杆水平、交易对方的信用风险、交易头寸、交易策略等）；建立了基金管理人信息披露制度，需要同时向监管部门和投资人进行信息披露；证监会有权与美联储拟成立的金融服务监管委员会分享这些信息，并根据这些信息判断私募基金的投资活动是否可能引起系统性风险而必须加以监控；约束私募股权投资基金投资经理的收入，并对其附带权益征收较高的资本利得税等。
笔者认为，美国这种法律约束下的自律模式符合现代市场经济的发展要求，不同的监管主体之间形成的相互制约、相互监督的微妙关系使得任何一个主体都很难滥用权力或放松监管。这种政府监管与自律监管并重的体制设计是合理且行之有效的，这也是美国私募股权投资基金市场能够健康、迅速发展的重要原因之一。
（二）英国私募股权投资基金监管体制
英国作为现资基金的发源地，在长期的投资实践中，形成了在严格自律基础上的有效监管模式。这种以自律监管为主，法律监管为辅的监管体制强调建立和完善自律性质的民间行业协会，并由协会制定规章制度和对基金投资活动进行控制、约束和管理。
在英国，私募股权投资基金的监管主体是私募股权与风险投资协会（BVCA）和金融服务局（FSA）。相比之下，英国更注重私募股权与风险投资协会（BVCA）的监管作用。该协会已经成立30多年，其宗旨就是作为权威代表之一，为行业呼喊、谈判，增强社会对私募股权投资行业的认识与理解，促进投资行为清晰透明，向投资者、政府、欧盟、国际媒体、贸易联盟和普通民众推广私募股权投资基金。为更好地管理和服务于成员，BVCA根据会员性质及其需求的不同，将成员分为五类，通过分门别类，对不同的协会成员采取不同的激励和约束措施，真正实现协会自律监管的公平公正。
私募股权投资基金的主管机构是金融服务局（FSA），它对私募股权投资基金的设立实行市场准入监管，在英国成立或运作的私募股权投资基金公司通常需要经金融服务局批准，这样有效降低了市场风险，有利于促进市场规范运行。英国的主管机构对私募股权投资基金的市场行为并不过多进行限制和干涉，对私募股权投资基金市场行为的监管主要体现在信息披露方面，同时强调自律组织的监管作用。
笔者认为，与美国的私募股权投资基金监管模式相比，英国以自律监管为主的监管模式更加灵活，管理者拥有更多的自决权，有利于英国私募股权投资基金市场的长期稳定与发展。较之于政府监管，自律监管具有以下的优势：首先，自律监管范围宽于政府监管，体现在可以对本质上没有违法但违反道德标准的行为进行监管，具有更高的道德含义。其次，灵活性高，协会行业组织在制定并执行规章制度方面都比政府部门要迅速。再次，自律监管贴近基金市场，能更敏感地察觉基金市场的变化，洞悉基金市场的问题根源和运行规则，保护会员利益，促进市场有效运转。最后，自律监管的成本低，资金主要来源于市场交易活动本身而非政府拨款。
（三）日本私募股权投资基金监管体制
日本私募股权投资基金市场对于政府的依赖程度较高，因此，其私募股权投资基金监管体制体现在政府对基金监管权控制的严格性上。具体来说，在日本，私募股权投资基金的监管权由金融厅集中行使，对投资资金的投资范围有严格规定。
金融厅是日本证券市场的行政主管机关，拥有对证券市场监督权和统一管理权，金融厅下设监督局具体负责监管工作。《证券投资信托法》第6条规定“任何公司想成为基金管理公司都必须获得主管机关颁发的许可证”，包括设立基金管理公司必须审批核准在内的所有私募股权投资基金活动都要处于金融厅的管理范围之内。日本的私募股权投资基金的运行和发展都在政府的直接引导和宏观调节下，同时其取得的成绩与政府的严格监管与培育支持密不可分。
（四）国际经验的借鉴及启示
由于美、英、日三国历史背景、政治体制、市场成熟程度、法律体系等因素的不同，在选择私募股权投资基金监管模式方面也不尽相同，但这三国的监管模式对构建我国的私募股权投资基金监管制度具有借鉴意义。美国监管模式的最大成功在于有一套完整的监管体系。因此，我国目前也应当加速研究符合我国国情的PE监管法律体系。通过英国的监管模式启发我们应重视自律监管体系在私募股权投资基金监管体系中的角色；日本的监管模式启示我们要充分发挥政府的宏观调控作用。与此同时，由于我国私募股权投资基金行业的市场化程度大大不如美国，所以完全依靠法律监管很难达到最好的效果。另外，成熟度也远不及英国，因此过多地采取自律监管模式与我国私募股权投资基金市场发展所处的初级阶段不相适应。我国的资金来源多元化，如果采用日本的政府监管模式也不利于我国金融市场的全面发展。因此，应结合我国私募股权投资基金市场的发展现状，做到发展与防范并重，建立符合我国基本国情的私募股权投资基金监管模式才是可行之道。
二、我国私募股权投资基金监管现状与问题
私募股权投资基金在中国的发展历史并不长，20世纪90年代初，首先以风险创投的形式在中国逐渐展开，在21世纪初出现了称之为PE或重组并购基金的形式。经过近20年的自由发展，也引起了各方面的关注，成为多层次资本市场的重要组成部分。
全国性的行业协会自2011年成立以来就开始了行业自律监管的破冰之旅，近几年我国在政策法规上修订了《公司法》《证券法》和《合伙企业法》，出台了《信托法》《证券投资基金法》和《私募投资基金监督管理暂行办法》，这些都是私募股权投资基金稳步发展的必要支撑。但是，这些公布出台的行业规范与法规可操作性较差，工商、税务、金融等方面的问题依然没有得到解决，极大影响了私募股权投资基金的发展。我国私募股权投资基金的发展仍然处于无序的状态中，缺乏一个具体统一的制度支持，缺少良性的自律环境和政策环境。
除此之外，在法律制度方面我国私募股权投资基金监管还面临的问题包括监管思路混乱，监管不力；投资者退出机制不健全；二级市场不健全，资本流动不畅。政府监管方面上，政府和企业的关系尴尬；数量急剧膨胀，配套管理缺失；缺乏相应的信用管理机制。私募股权投资基金自身发展缺乏高素质PE专业人员；缺乏完善的基金管理机构；外资PE占据主导，本土PE竞争力不足；缺少成熟的机构投资者等等。
2016年1月9日，北京市全面暂停含私募在内的投资类企业注册。此后，河南省暂停私募基金注册；山东、上海、杭州辖区内的个别工商局已暂停注册，上海自贸区也已暂停注册；成都除个别区可以注册外，多数区需要报备后才能注册；宁波梅山港目前还能注册，但需经招商局副局以上领导签字同意……据一些私募机构反映，目前基金业协会管理人登记、基金备案的速度放缓，审查标准与以前相比严格很多。至此，私募机构快速增长进入“冷静期”，各管理机构“放缓”速度，调研问题，研究规范，私募机构也在利用“冷静期”自我检查、自我规范。
2015年12月23日，国务院常务会议特别明确，要“强化监管和风险防范，加强相关制度建设，坚决依法依规严厉打击金融欺诈、非法集资等行为，切实保护投资者合法权益。”2015年12月25日，证监会明确暂停私募机构新三板挂牌和再融资，并对前期融资的使用情况开展调研。此后，证监会继续对已挂牌私募机构可能存在的问题开展大量的调研和分析工作。2016年1月15日，证监会《2015年私募基金检查执法情况通报》，披露了检查发现的五类问题，分别是登记备案信息失真，资金募集行为违规，投资运作行为违规，公司管理失范和涉嫌违法犯罪；公布了对30家机构、8个相关责任人的处罚情况，以及对9家私募基金管理人立案稽查、21家私募管理人涉嫌违法犯罪移送公安机关或地方政府的情况。同时，证监会明确表态，将持续加强私募基金行业日常监管和检查执法工作，依法从严查处违法违规行为，加大责任追究力度。此外，2015年岁末，基金业协会接连公布了多项自律规则、业务规范、指引等文件，旨在引导或强化私募股权投资基金的规范运营。至此，监管层强化私募事中事后监管，加强私募规范运行要求的态势已经非常明确、清晰，规范运营将成为未来中国私募机构长久发展的王道，也是应当首要考虑和重视的问题。
三、我国私募股权投资基金监管的完善
加强监管、强化规范，会使“自由”惯了的私募股权投资基金市场感到不适，会使心怀鬼胎的私募机构胆战心惊，但规范可以促进优者更优、劣者淘汰、违法者被拒之门外，从行业的长期发展来看，必然是好事。对此，笔者提出以下几个完善我国私募股权投资基金监管的建议：
（一）明确私募股权投资基金监管原则
第一，保护投资人利益原则。由于信息不对称，可能会发生基金管理人损害投资人利益的问题，可以通过规定投资人资格，或制定相应事后保障制度，如信息披露制度等，以达到保护投资人利益的目的。第二，适度监管原则。监管是政府对市场的干预，应以效率优先，可以采取适当的监管措施对市场加以抑制，或利用市场以及基金内部控制机制加以协调，而不能过度监管，妨碍私募股权投资基金的发展。第三，借鉴国外经验，符合中国实际原则。第四，私募股权投资基金自治、行业自律和政府监管的协同原则。
（二）明确私募股权投资基金的监管主体
私募股权投资基金的监管模式既可以是“一元监管模式”，也可以是“多元监管模式”。前者是指由一个监管主体对基金主体和私募发行行为进行监管的方式，后者是则是指由不同监管主体分别进行监管。笔者认为，“多元监管模式”更符合我国监管机构的权力配置结构，先选择一个最适当的主要监管机构，明确其具体的监管程序与职责，由各主管业务部门在职能范围内予以相应的协调配合，确保监管体系的一致性，从而依法对私募股权投资基金进行有效的监管。
（三）继续完善私募股权投资基金相关法律法规及协作机制
监管部门必须明确发展思路，以长远发展角度来制定相关政策，同时进一步简化行政程序，推出各种优惠机制，建立一个良好的市场与政策环境。按照同行业监管标准统一的功能监管要求，对基金管理公司、证券公司、私募基金管理人、期货公司开展的私募投资业务建立操作性强的行业标准与规则；尽快颁布与《私募办法》相对应的监管细则；尽快出台《私募投资基金暂行条例》，提升私募市场监管法规的权威性。
（四）加快培养和引进高水平的专业人才
促进私募投资基金人才培养对于行业的创新发展具有重大意义。笔者建议政府侧重于完善人才引进的政策与引导，制定鼓励人才流动的相关政策，吸引境内外具有丰富投资经验的专业人才。建议行业协会组织着眼于加强与国际私募股权投资基金行业协会的合作与交流，学习外资基金的内部管理方式和投资经验，以期提高国内私募股权投资基金的整体运作水平。同时，建议建立私募股权投资基金从业人员数据库，加强政策宣传和业务培训，提倡自律诚信和依法运营，提高私募股权投资基金管理人的业务素养和职业道德，最大限度地保护投资者权益。
（耿佳、焦祺森单位为北京交通大学中国产业安全研究中心博士后科研工作站；贺迪单位为中国银行股份有限公司国际结算单证处理中心）
[作者简介：耿佳（1983―），女，北京交通大学中国产业安全研究中心在站博士后，研究方向：管理科学与工程。焦祺森（1981―），男，北京交通大学中国产业安全研究中心在站博士后。]
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我国探索发展创业投资的历程始于20世纪80 年代。其后10 多年间，由于受制于法律体制和市场环境等因素，私募股权投资基金一直未能取得实质性的发展。1998 年，国家公布了《关于建立风险投资机制的若干意见》，我国的PE 开始全面起步。然而，由于相关配套政策迟迟未推出，PE的发展步履蹒跚。进入21世纪后，PE 有了突飞猛进的发展。2005 年，我国公布了《创业投资企业管理暂行办法》等，积极推进了PE的发展。随后，我国陆续推出配套的政策和法规。2006 年3 月，公布的“十一五”规划提出要“发展创业投资”；2007 年 3 月，修订《合伙企业法》，允许PE以有限合伙制形式设立；2007 年 11 月颁布《企业所得税法实施条例》，对PE 实施税收优惠。从此，我国PE行业进入快速发展期。2008 年新募集基金数和募资金额均创历史新高。2008年底全球金融危机爆发，导致2008 年第四季度PE 的基金募集大幅放缓。但是，2009 年创业版的推出、保险业和银行开始业务创新并期望进入PE市场等利好消息使得我国PE又迎来了第二个发展的小。2010 年是我国私募股权投资市场发展历程中有标志性意义的一年，市场迎来了强劲的反弹。因为我国经济仍将保持快速发展的态势，企业发展的潜力将被不断挖掘，私募股权基金的发展的态势仍将十分迅猛，其长期吸引力是显而易见的。但是，我国PE的发展也受制于以下因素：本土投资机构资金实力相对薄弱；基金管理和服务水平不够专业；投资者和项目存在信息不对称问题 ；退出渠道有限；缺乏良好的法律和政策环境：法律法规不健全；政策之间相互矛盾；税负过高等。
我国私募股权投资基金监管现状
但就目前我国的PE环境来看，规范和保障私募股权投资基金发展的法律法规并不健全，甚至存在政策法规之间相互矛盾以及监管严重缺位的情况：
（一）没有一部统一的PE的法律或办法
关于私募基金监管的法律，可以从《证券法》、《公司法》、《信托法》、《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《创投暂行办法》）、《合伙企业法》等法规中找到相关的规定。对外商股权基金的规定可见于2003 年实施的《外商投资创业投资企业管理规定》；新《证券法》（2006 年施行）和《公司法》，其中明确规定发起人为200 人以下的股份有限公司不作为公众公司，这可以视为公募基金与私募基金人数的分界线；《创投暂行办法》规定了股权投资企业所应遵循的设立与备案条件、经营范围、政策扶持、监管办法等；2007 年3 月，我国修订《中华人民共和国合伙企业法》，对有限合伙企业作了详细规定，这使得有限合伙股权基金的设立有法可依；2007 年 11月开始施行的《企业所得税实施条例》，对私募股权基金实施税收优惠；2008 年6 月施行的《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》给募集资金的信托股权投资的行为提供了法律依据 。虽然公司法、证券法、合伙企业法和信托法为私募股权基金三种形式（公司制、合伙制、契约制）的设立提供了法律依据，但是我国目前关于具有私募股权性质的基金的批准设立、基金的构架的操作，税收的征收等，还没有配套的法律法规，只能依照其他的规定。这些依据多为行政法规、部门规章或者政策性文件，从法律效力的的层次而言明显低于国家法律。外资PE的准入、金融机构的准入仍受到限制，有限合伙制PE的设立还存在注册难、开户难等问题，各类PE面临的不同税收规定导致的税收的公平性争议。缺乏一套专门的私募股权基金监管法，导致了这些基金在操作上面临无法可依的尴尬境地，也不利于保护基金的合法利益。
（二）私募基金多头监管导致监管缺位
2002 年，国务院成立了国家发改委中小企业司、商务部、财政部综合司、证监会机构部、科技部等十部委联系会议，负责研究和制定创业投资行业的有关问题。但由于参与的部门太多，造成“政出多门”现象的发生，出台的政策也往往自相矛盾。另外，监管的不一致还体现在没有明确的监管主体。国家各监管部门各自订立了一些部门的规章制度，对私募基金的监管各有涉及。如工商部分监管其注册，商务部分对外资基金进行监管，金融监管机构对涉及保险、证券、银行等金融类企业进行审批，发改委对创投企业进行监管，证监会对私募基金所投资的企业的上市问题进行监管。各监管机构之间未能就行业标准和范围达成一致，容易出现过度监管或监管真空的情况。虽然发改委曾经在20 世纪 90 年代拟出台《产业投资基金管理暂行办法》，但是却始终未能成行。2009 年，又推出了《股权投资基金管理暂行办法》草案，正式书面征求法制办、国资委、商务部、财政部、银监会、证监会、保监会等有关政府部门的意见。但截至目前，各部门尚未就该办法达成一致意见。
我国私募股权投资基金监管政策完善建议
（一）明确监管原则
1.以保护投资者利益为核心。随着经济的发展，两权分离出现，与此同时，私募股权投资基金的特殊形式也应伴随着投资者与财产权利相互分离而发生变化。投资者不考虑管理，只负责出资，因而只分享财产的收益；实际进行经营管理的是专门的管理者，在这种情况下，自然产生了信息不对称的问题，以及道德风险和逆向选择，管理者为了追求更大的利益，难免会伤害到投资者的利益。
2.把握监管尺度。我国私募股权投资基金不是监管不足，而是监管过度。要树立适度、有效监管的理念，在监管过程中把握监管尺度。适度监管原则可以在防范私募股权投资可能带来的市场风险的同时最大程度地实现私募股权投资的效率。政府应将促进私募基金的发展和防范其带来的相关风险放在同等位置，把握好监管尺度，防止“一管就死”的情况出现。对于法律法规的制定要配合监管目标，即在效率优先把握监管尺度的基础上对私募基金的监管权进行合理配置，结合我国国情来进行私募股权投资基金的监管。
3.基金自治、行业自律和政府监管有效制衡原则。在我国私募股权投资基金监管过程中，要发挥基金自治、行业自律和政府监管三者的协同效应，实现三者的有效制衡。基金自治是指利用私募股权基金自身管理的便利基础，如内部控制机制、股权激励机制等具体规定，来约束投资者的投资行为和管理者的管理行为，提高私募股权投资基金的投资效率，这是对私募股权投资基金微观层面进行监管；行业自律指利用行业监管惯例、行业准则发挥行业协会的自律监管作用，约束业内机构和人员的行为，促进整个行业的发展，这是对私募股权投资基金中观层面进行监管；而政府监管则更加注重宏观方面的法律法规的制定，积极体现政府引导作用，控制市场风险，维护私募股权业的运行秩序。只有坚持基金自治、行业自律和政府监管有效制衡原则，才能够实现私募股权基金的微观、中观和宏观层面的全方位监管。
4.实事求是原则。国外以自律为主的PE 监管有三个重要前提：成熟理性的机构投资人、高度重视声誉的职业道德环境和成熟的市场环境。而我国目前并不具备上述三个条件，因此我国的私募股权投资基金监管应该从具体国情出发，结合我国基金投资人、基金管理人和资本市场的实际情况，实事求是，因地制宜地制定符合我国私募股权投资基金现状的监管对策。
（二）建立核心监管机构
巴塞尔协议的条款充分指出了金融监管机构的自的重要性。明确私募股权投资基金的监管机构，可以更加专业、科学、有效地实施监管，提高基金运作效率及行业发展。证监会、银监会、保监会、国家发改委等都属于金融监管机构。由于PE 是我国资本市场中的一种金融机构，建议建立以证监会为主、其他职能部门为辅的二级核心监管体系。私募股权投资基金的发起、设立、运用与退出等应当与证监会紧密联系，涉及外商投资企业的引入由商务部协调，而有关外汇管理的问题由外管局提出意见，发改委应当成立中小企业的独立部门，向财政部门申报扶持基金预算，并根据国家政策引导基金发展，从而推动中小企业发展，维持社会稳定与持续发展。在监管中要注意遵循市场化原则，降低政府在金融活动中承担的风险，为PE 的发展提供具有一定约束力的监管环境，并对社会公众利益有益的外部行为实施监管，以便保障公众权益。
（三）完善监管法律体系
目前，我国对私募股权投资基金的政策法规在许多法律法规中都能有所体现，国家各部门分别根据自身的情况，对私募基金都进行了不同的规范管理。但这些监管规则的法律效力层级较低，无法对私募基金的法律性质、合格投资人、与相关方的法律关系等重大基本法律问题作出规定，存在法律空白。因此，有必要针对私募股权投资基金建立一套完整的监管法律体系，以利于打击非法私募基金、保护投资者利益，支持运作规范的私募基金发展壮大。要在现有法律制度的基础上，制定和完善PE相关的法律法规来规范与约束PE 的行为，防范其可能带来的风险。并完善私募股权基金的发起、运作、退出的办法和完整机制，尽快推出股权投资基金管理办法，让行业参与者有法可依、有例可循。
（四）支持成立私募基金自律组织
私募股权投资基金具有向特定对象不公开募集资金的特征，所以政府和法律不能过多干预监管，应该强调行业自律机构的规范作用。在地方政府及国家有关部门的扶持下，我国首先于2007年在天津成立了首家私募股权基金协会，此后，湖南、北京、上海等PE协会相继成立，为私募股权投资基金的发展发挥了一定的自律监管作用，也为全国性的协会推出打下了坚实的基础。但是这些地方性的自律组织缺乏统一性和权威性，所以有必要建立统一的全国性私募股权投资基金协会。组建定位明确和职能清晰的全国性协会，并赋予其政府机构一定的监管职责，即行业规制权，对于加强行业自律、协助政府发展私募基金行业有着重要意义。这将对政府利用行业自律来发展私募基金起着积极作用。私募股权投资基金协会在会员和政府之间起着联系双方的桥梁、纽带作用，有利于推动该行业的稳定健康发展；该协会的职能是制定行业自律规则，维护属下会员的合法权益，监督、检查会员行为，制止业内不当竞争，对从业人员组织培训，加强投资者教育，对行业发展中的关键问题组织探讨、研究工作，以及开展行业的国际交流工作等。
国际上通常将监管方式分为两类：
(一)审慎型监管—
即根据审慎原则对基金进行监管。监督机构不对基金资产的具体安排做任何数量化的规定，但要求投资管理人的任何一个投资行为都要像一个“谨慎人”对待自己资产一样考虑各种风险因素。有如下四个主要特点：一是强调基金管理者对基金持有人的诚信义务以及基金管理的透明度，打击欺诈行为，保护基金持有人的利益；二是要求对基金资产进行多样化的组合，避免风险过于集中；三是限制基金管理者进行自营业务；四是鼓励竞争。在这种监督模式下监督机构较少干预基金的日常活动.在很大程度上是依靠审计师、精算师等市场中介组织对基金运营进行监管，只是在当事人提出要求或基金运营出现问题时才介入；这种监督模式给基金管理者依靠专业背景进行投资以很大的发挥空间。
(二)严格限量监管
即预先配置好各种资产在总资产中的比例，然后按照既定的比例投入资金。其主要特点：监督机构独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的结构，运作和绩效等具体方面进行限制性的规定。监督机构根据这些规定，通过现场的和非现场的监管方式密切监控基金的日常运营。
其风险较小，但保值风险一般高于审慎性监管模式。
(三)两种模式的比较与分析
两种模式各有特点；对待不同的风险抵御能力不同。从资金投资权力上来讲，审慎性监管是较宽松的，因为管理人享有充分的资产配置权。但从另外一方面看，它又是非常苛刻的，因为在发生投资失败时，资金管理人必须能够举证自己当时的决策是符合谨慎性原则的。与审慎性监管相比较，严格限量对投资管理人在承担投资失败责任时比较有利；只要不违反预先规定的资产数量比例规定就可以免除承担投资损失的责任。
在表1中，我们可以看到大多数国家采用的是严格限制监督模式，而只有英国、美国、爱尔兰是采用的谨慎人投资监督模式。这些国家采用谨慎人投资监督模式，其资产组合中不动产投资均在50%以上，股票投资尤其居多。
从收益率上看，这种模式的特征是不动产和股票投资收益率大于其他的投资组合的收益率，其倾向于风险较高，灵活性强的投资模式。采用审慎型监管方式的国家的基金收益率一般高于采用严格限量监管的。但这类投资组合的风险较大，需要成熟的资本市场和有效的制衡机制作为充分条件，否则基金的安全难以保证。
二、我国社会保障基金监管方式及其实际效果
(一)当前社保基金运营的监管模式
我国目前采用的是严格限量监管模式。2000年我国成立了全国社会保障基金理事会，并于2001年出台了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对基金的投资渠道和内容进行了规定。社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债券等有价证券。理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。它的优势是资产承担的风险有底线，但最大的缺陷是容易产生人风险，而人风险在公共产权资产管理框架尚没有形成合理制约或激励的投资。土壤上是最容易滋生的，也是最难根治的，这类风险常常表现为“道德风险”。
(二)基金运营现状
根据《暂行办法》，目前主要投资于国内资本市场，投资品种包括银行存款、国债和股票等。银行存款、国债等风险较小的投资，由社会保障基金理事会内部专业人员直接运作。股票等风险较大的投资，社保基金委托给专业投资机构投资运作。2003和2004年，共有10家专业投资机构人围，成为全国社会保障基金的投资管理人。2000年我国建立起了全国保障基金理事会，对全国社保基金的积累部分进行统一投资运营。通过各种投资渠道，社保基金取得了一定成绩如表2所示。全国社保基金累计收益率为11.48%，比同期累计通货膨胀率5.04%高出6个百分点，说明理事会较好地实现了社保基金保值增值的目标。
(三)投资创新与探索
这几年，在确保资金安全的前提下，针对社保基金的运作展开了一系列多元化投资的探索和创新。2003年，开展了债券回购业务；以战略投资者的身份，申购了有良好发展前景的新股。2004年经国务院批准进行了股权投资，并且开通了上证50ETF直接投资渠道。从实际效果来看，这些投资工具和投资方式的创新，为全国社会保障基金的保值增值发挥了积极作用。此外，在进入新的资本市场方面，2004年2月，国务院已经原则同意全国社保基金进行海外投资。这对社会保险基金来说又是一个全新的机遇与挑战。
三、我国社会保障基金实行审慎型监管方式的必要性
我国当前面对的老龄化问题严峻；其一是我国的养老保险起步晚，层次低，覆盖面窄；其二是人口老龄化速度迅猛。据测算，目前我国退休人员占在职职工的比例为20%左右，2010年达到30%，2032年达到50%，2045年将达到55%。从目前的投资收益来看，我国社保基金自我保值增值能力难以应对未来20年后的老龄和购买力风险。故笔者从、以下几个方面考虑，监督机构有必要从制度供给方面考虑，转变现行的监管方式。
(一)资金增值是监管方式转变的内生要求
全国社会保障基金需要通过投资运营实现其保值增值，已成为一个不争的事实。目前社保基金来源有限，多半来自于财政拨款。如表3。假设财政支持可这样继续，对于要承担的2万多亿的转制成本，凹这无疑是杯水车薪。如果情况不能得到改善，这些历史成本很难甩掉，还会使财政陷入泥潭不能自拔。这就需要为资金创造一个合理的投资环境，让其实现自我保值增值。
(二)监管模式要与投资方式相适应
投资方式改变，要求其监管方式也应该随之改变，两者相辅相成。全国社保基金理事会的成立之初，按照《暂行办法》的要求，主要将资金在银行存款、国债等风险较小的投资。在这种投资方式下，选择严格限量监管是比较适宜的，其优点在于投资风险、委托风险及成本比较小。不过，随着基金积累规模扩大，应对未来老龄化危机的要求，选择更能保值增值的投资渠道，基金入市成为大势所趋。2003和2004年，共有10家专业投资机构入围，成为全国社会保障基金的投资管理人。这一投资方式的调整，要求监管方式也需要随之改变，使监督方式向适合于社保基金发展的方向渐进。此外，国家对投资的范围有所扩大，开展了债券回购，股权投资，并原则上同意海外投资等一系列政策变化。这也就为我们的投资管理人提供了提高收益，降低风险制度前提。但这个前提还不完全，需要适合的监管方式与之配合，才可能达到基金保值增值预期的目标。
(三)化解“资产——负债”风险
社保基金在运营过程中，会遇到经营经营风险、财务风险和信用风险，在限量型的监管模式下，它们都得到了较有效的控制，但是“资产——负债”风险就成为了一种很难规避的风险。这种风险就变成了一种系统风险。也就是说，当未来的现金流量是已知的，那么就能够购买合适的债券来抵消负债的影响，然而，假如未来的现金流量是不确定的，特别是由于工资、物价变化，资产价格上涨或人口因素等，那么固定收益工具或政府债券是一种拙劣的保值工具，不能化解社保基金的资产—负债风险。风险管理学中有一句言简意赅的结论，那就是“不能把所有的鸡蛋放在同一个篮子里”，告诉人们要用分散的办法去规避风险。这种规避方式正与审慎型监管方式相匹配。因此，转变监管方式成为一种大的趋势。
(四)理清产权
社保基金属于公共产权资产，划清产权界限，良好的制度供给才能充分发挥对投资管理人进行激励的作用。依据《暂行办法》的规定，商业银行是基金的“托管人”。银行存款、国债等风险较小的投资，由社会保障基金理事会内部专业人员直接运作。股票等风险较大的投资，我们委托给专业投资机构投资运作。从这里可以看出，基金理事会兼有基金托管人和投资管理人的双重身份。两者的目标也不尽相同，基金托管人的目标是社保基金的安全性好、流动性高；而投资管理人的目标是社保基金投资的收益最大化。这样看来，“双重角色”必然产生一定程度上的冲突，所以这个机构应该进一步“专业化”。审慎型监管有利于这种产权的清晰划分，使得基金理事会真正成为基金托管人，专业的投资机构成为投资管理人。从而权责匹配，使它们最大限度的发挥各自的优势，增大社保基金保值增值能力。
(五)提高竞争层次
从制度的角度来看，没有—个适合的制度，市场经济只能是低效的，审慎型的监管方式实质是政府的一种新的制度供给。这种监管方式的转变，会引入与市场经济相一致的竞争，符合市场经济及全球化的要求。在严格限量监管条件下，基金投资管理人自由较小，没有资产—负债风险压力，也没有积极寻找基金增值的内在需求。他们只要按照比例投资就高枕无忧，盈亏对这些机构影响不大，缺乏逐利动力。而审慎型监管模式会打破这种“大锅饭”的情况，采用一种机制设计的方式将表现优秀的和低劣的基金投资者区分开来。使得它们有动力和压力尽可能的为基金保值增值。这样的话，保值增值能力强的投资管理人会有获得更多的资源；反之，可供投资的资源越来越少，甚至取消其投资管理人资格。
综述所述，社保基金所面对的风险呈多样化，不能完全靠政策法规，行政命令，更不能依仗投资人或称为内部人的那部分人的自我约束来控制和化解。需要政府从制度上来考虑，从制度上来约束，为社保基金投资营运提供制度环境。通过上述分析，审慎型监管应该是比较适合今后社保基金保值与增值的一种制度。
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2010 年9月保监会印发了《保险资金投资股权暂行办法》（以下简称《办法》），在总体上它仍是较为原则性的一些规定，相关细则的讨论和制定一直在进行中。随后，保监会又开始“驻场检查”工作，通过驻场检查及资料审查的保险公司，方可正式自主开展股权投资业务，亦即媒体上所称的“牌照”概念。经过近一年的审查与筹备，几家大型保险公司方陆续开始获得了相关“牌照”。这也是为何在《办法》出台一年多后，保险公司的第一单PE投资才正式得以实施的原因。
保险资金配置PE刚刚起步，监管思路的重点是风险控制与资产安全。《办法》对直接投资进行了较大限制，就间接投资而言，新规中亦存在着几个需要面临和解决的问题，其中包括：保险资金运用投资组合比例是否能够实现优化配置，法规的门槛值限制是否合理等。
挑战风险偏好
保险公司在风险偏好上具有风险厌恶的特点，而在实际规定中也显示出了立法者和监管者强烈的风险规避偏好。因此，目前的监管也本着保守原则对保险公司的股权投资进行了诸多限制，如限制直接投资的行业与形式、对于间接PE基金的投资也设置了较高的门槛标准，并不允许投资创业投资基金。
保险公司等机构投资者所追求的不是单一的风险或收益，而是如何构建相对科学的投资组合和管理理性的回报预期，以符合机构投资者的预期财务和战略目标。按照风险和收益匹配程度进行比例匹配和投资组合管理格式在风险固定的条件下，追求投资收益的最大化，而在收益固定的情况下，追求投资风险的最小化，这才是投资组合优化配置的正确选择。
在当前的法规中，对于资金运用的比例分配设定体现出了立法者和监管者对于投资组合优化思想的理解和承认。但是，单就股权另类投资而言，法规的风险约束条件可能会导致在构建投资组合过程中出现过于狭隘的基金选择和偏离价值本身的基金筛选标准。
直接投资的限制
在《办法》正式颁布之前，各大保险公司基本上将直接投资作为主要的业务筹备方向。虽然不排斥与频访的国内外主流管理机构探讨基金间接投资的可能性，但基本的口径和思路，仍然是自建直投团队及直司，准备在直接投资市场一展身手。《办法》的出台及后续监管层的表态，无疑让翘首以盼的保险公司颇为失望。原则上只允许投资4个相关行业且禁止设立直投PE公司，在很大程度上抑制了保险公司直接投资的冲动与实际操作能力，也使得已在直投领域筹备良久的保险公司面临尴尬。从保险公司的观点来看，保险公司从事直接投资有自身的行业网络优势，且如果不设立直司，相关的有效激励与运行体制也很难实现，相关的规定过于死板。可以预见的是，保险公司仍将就争取直投范围扩大与监管层进行长期博弈。
门槛限制
当前的法律门槛值包括了原则性门槛和规模性门槛。由于原则性门槛更多起到的是指导性作用，目前法律实际性的门槛在于规模指标。对于管理机构而言，1亿元的注册资本对当前的绝大多数基金管理人来说过高。以有限合伙制为例，一般情况下作为普通合伙人（GP）的基金管理机构在基金中的出资为1%。GP的注册资本主要是根据基金的规模来反向确定的，如基金规模为 10 亿元，则 GP的出资最低限为1000 万即可。
解释，对30亿元的管理资产余额当前仅限于人民币基金的管理规模。规定一方面要求保险资金仅选择那些有优良业绩的基金，另一方面则倾向于选择大型基金。从合理性角度我们需要考虑，大型基金是否是最合适的。
理性判断和市场的经验数据都显示，基金越大，投资标的选择难度越大，投资回报率往往越平庸。反倒是某些老团队新基金的“未来之星”团队，能带来最好的投资回报。管理人的团队素质和能力与相应的有效投资策略，是保证投资回报的核心，远比某些形式门槛重要得多。仅限定大型基金投资，显然也不利于投资组合的多样化构建。《办法》目前的门槛值设置在理论值得商榷。在实践中，国内股权投资市场毕竟还处在较为初级的阶段，真正完全符合上述门槛标准并符合监管层口味的基金团队，总体数量仍然较少，也极大地限制了保险公司可遴选基金的范围。
类型限制与现实问题
监管对于禁止投资创业投资基金的类型限制，也是值得探讨的问题。当前中国VC/PE的一个显著现象是VC靠后，PE靠前，VC和PE两者交织在一起，有时并不能完全区分风险投资和成长期私募股权投资的界限。例如，深圳市创新投资集团有限公司（深创投）普遍被认为是属于VC类别。但是其有很大一部分的投资标的与当前市场上的 PE投资并无差别。另外，很多的风险投资基金，例如以创业投资著称的红杉资本和 IDG 都组建了自己的成长基金，开始涉足股权投资。实际上，目前市场对VC/PE的划分并不是完全明确。中国股权投资市场目前投资链条相对较短，主要都以 IPO作为退出手段，大规模的企业并购与并购基金尚未兴起。因此，对于创业投资基金不能一概而论。
机构投资者必须正视构建其投资组合的重要性。美国的股权投资顾问机构 GSA作为加州公务员退休基金、俄勒冈州公共雇员退休基金、以及德国养老基金NIB Capital 的投资顾问，将其30亿美金的资金池配置于60%的风险投资基金，35%的并购基金，以及包括两只对冲基金在内的少量特殊情况基金。
当然，海外的创业投资环境相对成熟和安全。但不可否认的是，创业投资基金作为一类重要的投资组合类别以及私募股权投资中最为典型和核心的投资类别，应当得到监管者和机构投资者一定程度上的关注和考虑。在未来，可以考虑放开对创业投资基金的限制，丰富保险公司投资组合的组成，寻求收益最大化的最优配置效果。
论文摘要：随着 经济 和社会的 发展 ，我国社会保险制度日趋完善，这就需要根据我国社会经济的实际情况选择适合的、有效可行的社会保险基金监管模式，使社会保险基金能够健康稳定的运行，促进社会稳定，带来更大的收益。
社会保险作为社会保障体系的重要组成部分，随着社会主义市场经济体系的建立和不断完善，其社会作用越来越大。社会保险属于社会公共产品，具有强制性、保障性、福利性和社会性，是社会的“安全网”，构建和谐社会离不开健全完善的社会保险制度。因此，社保基金的监管就成为了重要的环节，加强和完善社会保险基金的监管对我国社会的发展有着十分重要的作用。
一、我国社会保险基金监管的现状及存在的问题
1997年，为了改变基金管理的混乱状况，国务院决定将社会保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理。1998年，国务院在组建劳动和社会保障部时，建立了社会保险基金监督司，计划经过各级政府机构改革，自上而下建立起社会保险基金行政监管体系。目前，我国已经初步形成以劳动保障部门行政监管为主，专门监督、内部控制、 法律 监督以及社会监督有机配合的社会保险基金监管体系，各部门配合共同实施社会保险基金监督工作。
据国家审计署的对29个省区市、5个计划单列市的 企业 职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果。审计的3项保险基金2006年收入3128.46亿元、支出2203.14亿元，分别占全国当年基金收支总额的50.7%、46.5%。截至2006年底，3项保险基金累计结余2918亿元。审计结果表明，3项社会保险基金管理情况良好，但部分资金的安全存在一定的风险；一些地方未能严格执行国务院有关规定，管理不规范的问题比较突出。审计共发现违规资金71亿元，包括扩大3项保险基金开支范围用于弥补“补充医保基金”及借给企业等；用于委托 金融 机构贷款、对外投资；用于购建办公房及弥补行政经费等。近些年来，国家加大对社会保险基金的监管力度，逐步完善管理制度。但是，牵动大量人力、付出高昂行政成本组织了这些检查和审计，可一些严重违规和犯罪问题仍然屡禁不止。
二、社会保险基金监管国际比较研究
（一）典型国家社会保险基金监管简介
1、美国。美国实施的是审慎性的社会保险基金监管模式。在美国，社会保险的覆盖面比较广泛，参保是强制的。最主要的社会保险项目是老年、遗属和伤残保险，同时有雇员补偿、失业保险、暂时伤残保险、铁路雇员退休计划等。美国社会保障的基本目标是向被保险人及其家庭成员提供适当的经济保障。对于社会保险基金的监管，美国政府强调“事前监管”以杜绝资金被挪用的危险。美国联邦社保基金的各个账户开设在财政部内并由财政部专项管理，征缴的款项相应存入各个基金。
2、德国。德国堪称高度发达的福利型国家，它的社会保障系统基本以保险形式体现，几乎涵盖了所有德国公民。德国社会保险共有5大分支：养老保险、疾病保险、工伤事故保险、失业保险、护理保险，其中养老保险、医疗保险、失业保险被称为社会保障体系的3大支柱。德国包括医疗、意外伤害和养老在内的各类社会保险机构实行法律上的独立自我管理，并且由保险金的缴纳者，即投保人和雇主共同参与决策。养老保险是德国最大的社会保障系统。德国养老金不用于投资，而是由专门德国养老金保险机构来管理，全民参与监督。
3、智利。智利模式是以个人资本为基础，实行完全的个人账户制，将个人工资的10%存入个人账户并进行积累，交由私营机构进行投资管理，最终个人账户中积累的储蓄及增值收益作为个人养老金的资金来源，保险费完全由个人承担，雇主不承担缴费义务。养老保险制度的基本结构主要是以个人资本为基础建立起来的，即完全由个人缴费，实行个人账户。养老保险基金由私人机构进行管理，参保职工根据自己的原则可以选择任何一家基金管理公司建立法定的资本积累账户。智利模式中政府实行间接式的监管，通过法律法规对公司进入和退出市场、投资项目和所占比例等方面进行监控，以确保其具有足够的偿付能力。
4、新加坡。新加坡是一个几乎没有社会福利的国家，他没有任何社会福利意义上的收入再分配制度，其养老保险制度以个人账户为基础，强制储蓄，集中管理，养老保险费用由雇主和雇员共同缴纳。新加坡社会保障制度的核心是中央公积金制度。中央公积金由政府的中央公积金局直接进行全面的管理和管制。雇员和雇主每月按雇员工资一定的比例缴费。国家通过中央公积金局依法对基金实施管理，中央公积金局既负责养老保险基金的日常支付，又负责实施基金管理和投资运营。
（二）四国社会保险管理模式的分析比较
1、从法制体系上看，各国社会保险模式都有严密的法律体系。例如德国是世界上最早实行社会保险立法的国家，现今已在社会保险的5个方面分别制定了完整的法律和条例。美国于1935年通过了社会保障法案，有关社会保障的基本法律由联邦政府制定，州政府在不违背联邦法律的情况下，可以制定本州社会保障方面的法律和条例。
2、从资金筹集方面看，都是多渠道筹资，筹资形式主要有税收和缴费两种。目前世界上实行社会保障制度的国家，社保基金的来源都是多渠道，有劳动者个人、企业雇主、基金营运增值、社会捐赠、政府预算补贴等等。其中约有60%的国家采取社会保障税的筹资形式。开征社会保障税使资金筹集从形式上更具法律强制性，同时社会保障收支成为政府预算的直接组成部分。
3、在社会保险基金的运作方面，有由政府行政机关运作、事业单位运作和面向市场运作3种不同的方式。美国的社会保障税和失业保险税全部记入财政信托基金账户。除失业保险由联邦劳工局管理外，德国的社会保险都是划分不同的职业和行业以及险种分别独立管理的。智利的 经济 改革创造了单一资金来源的、私人管理的退休金制度。政府对私人养老金市场的各项活动，通过各种 法律 、法令和退休养老基金管理局，进行严格的监督和管理。新加坡的公积金运作，全部由中央公积金局负责。内部设有会员服务部、雇主服务部、人事部、内部审计部等。公积金局由劳工部管辖，内设董事会，为最高管理机构，负责重要的政策制定。比较重大的计划制定，要经劳工部。
三、我国的社会保险基金监管模式的选择
（一）社会保险基金监管中政府的作用
政府参与的社会保险基金监管主要是基金筹集的监管，基金营运的监管和基金给付的监管。由于社会保险金市场上存在着市场失灵，政府就必须要发挥重要作用，保证社会保险基金的收缴、安全营运、基金保值增值等每一个环节都能够正常稳定的运行。因此，政府积极作用的发挥，就对于探索适合我国国情的社会保险基金监管模式有着重要的意义。
首先，政府应当承担选择适合我国国情的社会保险和监管模式，避免决策上的失误。我国的现实情况是人口众多，社会保险的覆盖面还很窄，经济发达程度还不够高，国民的参保意识不强，这就需要根据具体的情况选择适合我国国情的社会保险基金监管模式，使得政府能够充分发挥其积极的作用而又不会限制市场机制的作用。
其次，政府应当要制定社会保险基金监管的具体计划和措施，计划和措施应当体现政府的社会责任，运用各种经济、法律、行政手段，为社会成员提供基本的生活保障，为基金社会的正常 发展 提供稳定机制。
再次，政府应当制定各种社会保险的法律法规，完善基本社会保险制度架构，严格规范社会保险的建立、运行和监管。
最后，政府应当尽可能的为社会保险的长期稳定运行提供和制造良好的内部环境和外部环境，以便于社会保险能够健康有序的发展。
（二）社会保险基金监管的构架
社会保险基金整个监督体系可分为基金日常管理监督子系统、基金营运监督子系统和基金监督法制体系3个部分。基金管理监督系统社会保险基金日常管理是经常的、大量的，是社会保险制度整体运作的基本链条，是社保基金监督体系中最基本、最宽广的组成部分。基金营运监督系统基金营运的目的是要保障基金的效益性，通过实现效益性而达到保值、增值之目的。对基金营运进行监督就是为确保这一目的实现而采取的手段。基金监督的法制体系基金监督的法制体系是基金管理监督与营运监督得以顺利实行的法律保证，是基金监督体系的法律基础。
社会保险基金管理监督系统、基金营运监督系统、基金监督法制体系构成了完整的社会保险基金监管体系。这3个系统侧重点不同，基金管理监督系统侧重于对社会保险基金收、支、管理的各个环节进行监督，其目的是确保社会保险基金依法及时足额缴纳和按时足额支付。基金营运监督系统侧重于对社会保险基金投资营运的各环节进行监督，依照低风险原则、适度高回报原则、流动性原则、最优投资组合原则，审慎投资营运，防范和化解投资风险，通过实现效益回报而达到基金保值增值的目的。基金监督法制体系为前2者得以落实的依据，是其操作的法律准绳。
（三）我国社会保险基金监管模式的选择
借鉴国外的经验，我国社会保险的目标模式应该逐步走向全民保障，其服务形式应走社会化服务的道路，在管理上追求体制的高效、合理、长期稳定和经济发展的正面作用。因此就要做到不能政出多门；保障类别和水准合理，费用支出在国家、单位、个人的承受能力以内；尽可能降低行政机构、经济波动和少数人的个人行为对社会保险体系正常运行的影响；社会保险体制不仅不能拉经济发展的后腿，不能影响国家 政治 的正常运转，而且还要通过积累和资金的有效管理对经济发展做出贡献，促进社会经济的可持续发展。
我国目前社会保险基金管理体制存在的一个明显的问题是行政管理与基金运营一直分不开，不仅使有限的基金积累无法获得很好的收益和投资回报，而且由于缺乏制约和监督，管理不善的问题经常发生。因此，应该将监督和经营分开，在此基础上，通过更有效的手段，全面提高投资效益。
但是，仅仅将行政管理与基金经营机构分开还是远远不够的，为了确保社会保险基金能够真正地被有效使用，必须建立更有效的基金运营和监督制度。
首先，必须有严格的法律体系依据。管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接受监督。还要建立高效的管理机构，将分散的管理部门的管理职能统一到一个专门的机构作为政府机构依法行使各种管理只能、监督及指导职能，并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。
其次，管理机构不参与各种形式基金的经营活动，为了使得监管体系本身具有更强的制约机制，还应该考虑建立和发展其他的监督机构。
最后，对社会保险基金运营的监管重点应该集中于 金融 和财务方面。为了防止营私舞弊的行为，应该将财务公开化，并且进行绩效评估和严格的处罚制度。
总之，要坚强社保基金的管理和监督工作，就要加强基础管理和监督检查，保证专款专用，严禁挤占和挥霍浪费。使社会保险基金能够真正发挥其应有的作用，是广大人民收益，更好地保证和推动我国社会经济各方面更好更快的发展。
社会保障基金的运营包括基金筹集、保险支付和投资运营的全部过程，为了实现基金的保值增值而将基金而进行的各类投资是社保基金运营的基本环节之一。鉴于社会保障基金是为了帮助劳动者抵御风险的基金，是劳动者的“保命钱”，因此，安全性是社会保障基金投资运行的首要原则。社保基金运营的安全性，就是指社保基金在运营时首先必须保本，并在此前提下实现资金保值增值。因此，追求安全性是社会保障基金必须遵从的最基本要求。基于社保基金运营的安全性原则，发达市场经济国家都通过建立和完善相应的制度体系，保障社保基金运营安全，包括：相应的监管机制（社保监管组织体系、资本市场监管体系、审计与监察体系等）、安全投资运营机制（如：投资运营机构的选择、预警指标的确定、投资品种和比例限制、基金投资的绩效评价等）。
首先，依法监管。建立完善的社保基金监管立法是确保社保基金安全运营的基本保障。发达市场经济国家一般都制定比较完善的关于社保基金监管的法律文件，并根据经济社会的发展适时进行修订和完善，确保社保基金运行受到法律的严格规制，防止因社保基金管理和运营机构任意行事而使社保基金遭受不当损失。为此，各国对社保基金运营与监管的法律规定都非常详尽、规范，从而保证在机构设置、基金征收与使用、基金运营与监管、社会监督等方面都处在严密的控制和监督之下。同时，通过对侵占、挪用养老金等违规行为进行处罚，形成有效的法律威慑，从制度上保证社会保障基金的安全性。例如：美国于1935年制定《社会保障法》、1974年制定《雇员退休收入保障法》，英国1986年制定《金融服务法》、1995年制定《养老保险法》，新加坡于1995年制定《中央公积金法》、2001年通过《养老金法案》。这些法律都具有较高的效力层级，这就使社保基金运营的安全保障有了充分的法律根据，最大限度地降低和防止行政首长、监管机构对基金运营的非制度化的任意干涉。
其次，独立高效的监管。所谓的独立监管，就是指监管机构依照法律规定独立行使社保基金的监管权，不受其他机关、单位、社团和个人的干预，对所负责的社保基金的管理运营活动及责任保持独立地位，监管机构与监管对象及其他机构之间的职权边界明确，互不干涉、越位，又密切合作。目前，各国社会保险基金的行政管理虽然并不完全一致，但在一国之内的监管部门则趋于统一。大多数实行社会保险的国家都设有一个主管社会保险的部门，综合管理社会保险工作，如日本的厚生省、瑞典的国家社会保障委员会等。当然，在社保基金的运营方面，为了适应多层次社会保障体系的特点，可能会涉及多个监管部门，既体现社会保障体制的社会化、规模化、一体化的发展要求，又兼顾个别保障项目的特殊性要求。在监管组织体系上，确保监管部门分工明确，各尽其责。例如：美国的社会保障基金管理体制具有多层次性，老年、遗属、残疾和医疗保险由联邦政府直接管理，劳工赔偿则由各州自行管理，失业保险由联邦政府和州政府合办，铁路工人保险由联邦铁路工人保险局负责；联邦政府雇员保险则由联邦文官委员会管理。通常，社会保险基金行政管理部门主要负责社会保险基金的管理和监督。法国社会保障基金监管的突出特点是行政管理与基金运营相分离，各尽其职。其社会保障日常管理由政府组织承担，政府对社会保障保持强有力的干预和控制，但是社会保障费的征收和管理由社会保障和家庭津贴征收联盟负责，该联盟是具有公共职能的私营机构。社会保障费缴到征收联盟后，在国家社会保障管理局的严格控制下拨给各基金会使用。
第三，市场化运营与监管。上个世纪末，在经济自由化的大背景之下，国家逐渐放松对经济社会的管制。自20世纪90年代以来，在社保领域，欧美国家遵循自由化以及公共服务市场化的思路，逐步放松对社保基金的政府管制，实施以结构改革为重要特征的改革措施，通过构建多层次社会保险制度，鼓励发展补充养老保险计划，实施部分基金制模式，引入个人账户机制，部分项目实施社会保险的私有化改革，呈现出社会保险基金监管向市场化发展的趋势。在投资监管方面，强调以市场化的机制实现基金保值增值，增加基金投资工具和方式，拓宽投资渠道，社保基金除可投放于风险较低的固定收益类投资外，还可以适当增加对风险较高、但收益也较高的投资品种，逐步改变了社保基金主要投资于国债、银行存款的格局，社会保险基金参与金融市场投资的比重稳步提高。例如：在美国，负责社保基金监管的机构包括：劳工部、国内税务局、社会保障局、养老金收益保险公司、社会保障信托基金委员会等，其运营投资采取完全自由的零售市场模式。在这种模式下，个人可以自由选择资产管理机构，由资产管理机构管理个人账户。日本厚生省将其社保基金的投资运用主要分为三部分，其中大部分资产委托给民间的金融机构进行市场化运作。在瑞典，社会保障基金的运营投资高度市场化，国家或职工委托的机构先将职工个人账户资金集中，政府选择一些资产管理机构，然后职工个人选择其意愿的管理机构，再将资金委托给资产管理机构进行投资。此外，拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐也在加快，在借鉴发达市场经济国家经验的基础上，逐渐建立起具有一定市场竞争性的社会保险制度，实施社保基金的市场化运作。例如：智利的养老基金由私人机构（如养老基金管理公司）进行管理，此类私人机构经政府有关部门批准注册营业，其目标是专注于高效率地为受益人提供法定养老金的投资服务，各基金管理公司在养老保险市场实现充分竞争。
第四，社会监督。充分利用社会力量对社保基金的运行实施监督，这是目前社保基金监管的重要手段。“阳光是最好的防腐剂”，对社会保险基金有效监督的前提是社会保险基金管理的各种信息要充分公开披露，将社会公众普遍关心关注的重要事项披露出来，实现社保基金的公开、公平、公正运作和管理，使缴费单位和个人能及时、准确、全面地了解社保基金运行的情况，并在此基础上对社保基金的运营和管理实现更为有效的监督。例如：美国法律要求，政府定期公布财政报告与基金使用状况的公告，任何公民都可以登录相关的网站获得社保基金的基本和重要的信息，这种公开的制度使得社会保障基金的使用被置于公众监督的环境之下，高度公开透明。各国也注重社保基金监管专业机构的作用，通过会计、审计、精算和风险评级等中介机构对基金的运营予以专业化的评价，降低社会公众和基金管理机构的信息不对称现象，最大限度地降低基金遭受损失的威胁，同时促进基金管理机构内部管理机制的完善，促使基金管理和运营机构进一步提高专业水平和能力，提高监督效率。例如：德国对社保基金的监督管理非常严格，行业协会、工会及公众代表可以参与社会保险基金的管理监督，其社保基金由雇员和雇主共同组成的社会保险民间管理机构具体负责管理和提供服务，充分体现了自主管理、独立经营、民主参与的原则。
第五，审慎监管。为了保障社保基金的安全运营，各国都通过立法完善社保基金的投资准入制度，对基金的投资范围、投资方式、投资比例和投资组合依法予以限制。审慎监管的主要内容一般包括：限制基金的投资品种和投资组合，规定基金可以投资的品种以及限制或禁止投资的品种，如美国《社会保障法案》明确规定，联邦社保基金只能投资于美国政府对其本息均予以担保的“孳息型有价证券”，而不能用于购买股票、委托投资、房地产开发等方面的投资；规定对每种金融产品的投资限额；规定投资于单个企业或证券发行人所发行证券的最高比例或权益集中度；要求基金的投资管理人对基金的运营进行规范、详尽的信息披露，包括披露资产净值等。当然，在审慎监管的同时，基于基金运营市场化的大趋势，对于社保基金的运营，开始更多地面向市场，投资的限制呈现逐步放宽的趋势。
2014年3月，首批50家私募基金管理机构获得私募基金牌照。随后，国务院又《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，首次提出“培育私募市场”的重要决定。
事实上，从2013年正式实施新《证券投资基金法》以来，国家对私募业的支持和监管力度不断加大。
尽管目前来看相关配套细则仍待完善，但业内人士认为，得到政策的认可和支持，也就意味着，长期游离于灰色地带的私募游击队终于被收编，成为“有身份”的正规军，终结了长达十年的“野蛮生长”。
“可以说，私募现在才真正构成了一个行业。”在接受《财经界》专访时，星石投资管理有限公司总经理、首席策略师杨玲指出，纳入监管对私募业的未来发展影响深远：一方面，政府及上下游服务链对行业的支持力度将不断加大。另一方面，行业在接受监管的同时有了更大自由发挥的空间，将更具创新性。
好买基金向《财经界》表示，随着私募被赋予合法地位，社会公信力会大大提升，整个行业将迎来快速发展，出色的私募也将脱颖而出，发展成为资管规模更大实力雄厚的资产管理机构。
拿到身份证
事实上，从2004年首只基金的发起到“培育私募发展”的纲领性文件的出台，中国私募业这十年走得并不轻松。
“私募难做”是很多接受过《财经界》采访的基金经理的共同感受。
长期以来，身份的缺失，使得投资者对私募机构的信任度大大降低，合作起来顾虑重重。
更重要的是，未被纳入监管的私募业，同样得不到政府和市场应有的重视，没有上下游服务，券商、研究所没有针对私募业的服务团队，私人银行也不会对私募机构的产品线做代销，阳光私募产品发行没有自己的通道，在产品创新、后台的个性化等方面获得的支持都很有限，什么都要自己一点点做，私募根本不构成一个行业，私募机构就是处于灰色地带的边缘化公司。
受制于此，活跃在中国资本市场前沿的私募长期保持着“低调”的姿态，这样的状态一直持续到今年。
3月17日，中国证券投资基金业协会在网站上公示了首批私募基金管理人名单，50家机构获得官方颁发的私募基金牌照，成为新《基金法》颁布后首批具有独立法律意义的私募基金。
相关机构预测，随着身份的转正，私募业的规模会迎来一个新的。
行业迎来利好
政策的支持，使私募业得到市场更多的关注。杨玲也坦言：“当前是进入私募行业最好的时机。”
从政策支持时间表上看到，首批私募牌照发放之后，今年5月，国务院又《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》。在共计九条三十三项重要内容中，“培育私募市场”首次被单独列出，并明确提出“按照功能监管、适度监管的原则，完善股权投资基金、私募资产管理计划、私募集合理财产品、集合资金信托计划（查询信托产品）等各类私募投资产品的监管标准”。
“纳入监管，对私募行业的发展其实非常有利。”杨玲表示，其一，工商税务、地方政府，包括行业上下游，都会有专门的团队针对私募行业提供支持和服务；其二，可以做、不可以做的事情都有了明确的界定。而且，相对于严格的公募监管，私募监管在相应的原则之外并没有条条框框的具体硬性规定，这就给予私募业很大自由发展的空间。
好买基金也认为，纳入监管有利于整个行业的健康发展。一是赋予私募合法地位，提升行业的社会公信力；二是促进整个行业快速发展，吸引更优秀的人才；三是让出色的私募脱颖而出，发展成为资管规模更大实力雄厚的资产管理机构。
此外，更重要的是，纳入监管还能大幅拓宽私募机构的客户范围。事实上，由于私募透明度不高且追求超额收益的特性，海外私募基金主要是机构客户。但反观我国，由于监管缺失造成的道德风险、运营风险及其他风险等风险评估欠缺，使得机构客户不敢贸然投资私募。
杨玲认为，未来，随着私募行业监管的不断完善，基金会、年金保险及财务公司等机构客户会慢慢调整投资策略，更多地关注私募行业。据她透露，星石最近已得到多家机构客户的关注。
自主发行或成主流
在新的《基金法》颁布之前，私募基金因只能借用信托、券商及基金专户渠道发行产品，充其量只是高端理财投资顾问，并不能算真正意义上的基金管理人。
以星石为例，目前该公司已有20多个私募基金产品，但都是通过信托公司或证券公司的通道发行。
事实上，这种受制于人的发行方式早已为业内所诟病，不仅使私募投资受限，也因为不菲的通道费用大大增加了私募机构的发行成本。
今年2月，随着《私募投资基金管理人登记和基金备案办法》的正式实施，获得基金业协会公示的私募基金终于取得可以自主发行私募产品的权力。
规定即出，私募业迅速做出新选择。记者查阅基金业协会公布的私募新发行产品备案数据发现，截至9月4日，纳入统计的528只私募基金产品分别采取自主发行、借助信托、基金子公司、资管通道、有限合伙5种方式发行。其中，私募基金公司自主发行的产品达380只，占比达71.9%，排在5种发行方式之首。
好买基金认为，考虑到自主发行在投资范围、费率结构等方面的优势，其很有可能取代通道成为主流。但好买也同时提醒投资者，在选择自主发行的私募基金时需要格外注意该基金是否有托管，对于产品要素的信息也应该进行详细的了解。
营销难度增加
总体来看，规范监管能够推动私募业的健康发展，但在这个过程中，市场竞争趋势无疑也将愈加剧烈。
好买基金认为，《私募投资基金监督管理暂行办法》对私募宣传的方式和途径进行了明确的限制，对于私募基金的营销势必增加了难度。此外，目前私募基金管理人越来越多，行业竞争加剧，无论对于营销还是投资长期来看都增加了挑战。
但从另一个角度看，竞争反而更利于促进行业的生态发展。此前的很长一段时间内，不少私募虽然没有竞争优势，收益平平，但由于监管的缺失也能打“马虎眼”。
业内人士认为，随着监管正规化、信息披露透明化，私募业鱼龙混杂的现象将难以为继，只有不断修炼内功、提升业绩，才能得到投资者的青睐。
同时，随着监管的规范化，针对私募业的风险评估机制也将逐渐完善，私募会得到越来越多的高净值客户以及基金会、TOT客户、年金保险、财务公司等机构客户的青睐。
杨玲认为：“相比于原先的散户，这些客户专业能力更强，也有更为敏锐的市场洞察力，一旦你的投资策略失误，他们很快会去寻找更加优秀的私募。”
在好买基金看来，能够经受市场考验的优秀私募机构首先应当具备一定的投研优势，即基金经理对于所投资品种有着深刻的理解和预判能力，研究团队能深入持续进行研究分析，公司的投资策略应当能够经受住牛市、熊市以及震荡市的检验，基金在控制风险的同时持续给客户创造收益。
2003年，中国各项社会保障基金收支总规模接近9000亿元。劳动和社会保障部昨天提出，要采取四项措施做好社保基金投资运营和监管。
一是养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险的统筹基金，由于承担确保按期发放的任务，结余基金要严格按照国家规定，目前主要存入银行和购买国债；二是全国社保基金作为中央政府建立的社会保障战略储备基金，要进一步做大，并按照国务院批准的投资管理办法进行监管；三是由企业补充养老保险建立起来的企业年金基金，要有更快更大的发展，积累的基金可以在政府监管下进入金融市场；四是由社保改革逐步做实的个人账户基金，目前可以购买国债和进行协议存款投资，今后将积极探索实行规范的市场化运作。
劳动和社会保障部基金监督司司长孙建勇说：“社会保障基金是一项特殊的基金，是一个公共的基金，对这项基金的管理要采取严格规范的措施，总的原则是要安全至上，在这个前提下不断增值。”
来源：中新社
流动性风险是证券投资基金的主要投资风险之一。基金中基金（即FOF）以证券投资基金为主要投资标的，其流动性风险构成因素更为复杂隐蔽，风险管控也更具难度。
FOF流动性风险管理特点
流动性风险是证券投资基金的固有风险，基金公司无法预先针对资金流入流出制定精准的资金配置或资产变现方案，很难以合适价格买卖持仓证券，不可避免会摊薄基金收益。如果基金持有较高比例的停牌股票或违约债券，则可能无法及时向投资者支付赎回款，构成违约。目前，监管机构要求基金公司通过分散化投资，每日预留现金，控制流通受限证券投资比例等方式管控流动性风险。
FOF由于必须持仓80%以上的基金，其流动性风险构成因素更加复杂，理论上收益摊薄的情形将更为明显。首先，FOF的持仓基金变现过程更为缓慢且存在不确定性。除非出现停牌或违约，股票、债券等二级市场可交易证券至少可以低价卖出，当日清算后即可获得现金应对赎回。然而，除场内交易型基金外，基金申购赎回需遵守“未知价法”和“次日确权”原则，FOF赎回的基金未经估值和登记确认，不能确定变现是否成功及变现资金数额。根据法律规定，基金公司最早于投资者赎回申请提出的次日确认效力，并可在7个工作日内支付赎回款，面临巨额赎回可以延期支付，因此，变现资金的到账时间具有不确定性。
其次，“流通受限基金”缺少监管标准可能增加FOF流动性风险管理的难度。证监会2006年颁布的规定对流通受限证券的界定有“主体性”，仅指上市公司发行的有锁定期的证券，不包含基金等证券组合。由于证监会颁布的《公开募集证券投资基金运作指引第2号――基金中基金指引》仅对FOF投资封闭式基金、定期开放式基金、理财型基金等流通受限基金实行“原则性监管”，未明确监管指标，基金公司承担的管理责任更重，需要制定更科学合理的风控标准。
FOF流动性风险管理方式
由于基金受合同约束，一般可以兑付，但赎回的金额时间不确定，尤其在金融市场流动性紧张的情况下，很可能延期兑付，因此，FOF的流动性风险管理需要同时考虑持仓基金、证券“流通受限”的特点，应严格控制投资封闭式基金、定期开放式基金、理财型基金等流通受限基金的比例，证券配置可偏向现金、高等级债券等高流动性资产，定期进行压力测试，不断优化持有人结构。
债券质押式回购是基金公司提高收益率的手段之一，FOF同样可以质押债券融资，但由于必须持有80%以上公募基金，债券质押的成本更高，如果基金份额可以质押融资，FOF的流动性压力将得到有效缓解。
根据《物权法》规定，可以转让的基金份额可以出质。2013年，沪深交易所及中登公司颁布配套法规，准许债券ETF等场内基金（不含分级基金B类份额）成为质押式回购标的，质押率由中登公司定期。场内基金可于二级市场交易，中登公司作为法定证券登记结算机构，对基金份额的质押登记具有公示性，符合物权登记生效原则及基金份额质押的基本要件。然而，场外基金的申购赎回并不属于法律意义上的转让，基金公司注册登记是否具有公示性是法律的未明地带，因此，中国至今不存在场外基金质押的实践。如果未来场外基金份额可以质押，则仍需合理制定质押比率，可以参考评级机构对基金的评级结果，从基金规模、业绩稳定性、基金杠杆率、基金公司管理能力等方面评估制定质押率，同时有效控制双重质押。
