时间：2023-06-15 17:26:29
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城市社区治理案例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
现已一年时间。对于社区治安有一定的解，下面就社区治安综合治理工作，谈一点个人肤浅的认识。作为一名街道社区工作者，一定要树立勤政为民的思想，只有把居民群众的利益挂在心上，抓在手上。尽自己的最大努力积极维护好人民群众的权益。作为一名综治专干在基层工作中，还有很多先进的东西需要学习、需要更多的掌握社区内百姓的实际情况,街道分管社会治安综合治理工作。从而全面的做好社区治安综合治理工作。
社区是城市管理的最基层单位，是保持社会稳定的基础，没有社区的稳定，也就没社会的稳定。城市社区要正常稳定地发展，首要的标准是安全，治安搞不好，群众就没有安全感，因而其他任何建设都无从谈起，所以我们必须以治安为突破口，加上提高市民文化素质，搞好公益福利，才能将城市社区搞好。
首先，加强城市社区治安管理。第一，在社区中建立户籍民警执勤室，使民警紧贴群众，不但有利于树立良好的人民警察形象，而且有利于密切警民关系，群众有困难可以及时找警察，从而保障社区内外良好的治安秩序。第二，建立社区保安巡逻队(可由下岗失业人员组成)加强社区内部巡逻。确保社区内的打击和防范违法犯罪活动在力度、时间和空间上有绝对的优势。总之，公安民警和保安在城市社区内不断流动和频繁出现，不但会方便社区居民，而且还给犯罪分子极大的威慑力，减少犯罪得手的机会，从而有效地减少犯罪，达到预防犯罪的目的。
其次，搞好人防和物防结合。第一，加强人防，强化动态防范。加强治安组织网络化建设，在社区关键部位配备人防力量进行控制，在社区设立户籍民警执勤室，组建保安巡逻队。另外还可以建立多种形式的群众联防组织，选出楼栋值班人员等，这样的人防力量覆盖了整个社区，犯罪分子自然难以下手。第二，落实物防，加强防范硬件建设。我们可以要求社区居民大家出钱筹集资金安装防盗门、防盗窗，另外有辖区单位资助建立治安管理办和民警保安执勤室，安装单元电控门闸和围墙护栏等。实施封闭管理，形成立体的防范格局，预防犯罪。
宣传教育与重点帮教矫正结合。开展城市社区的宣传教育，是城市社区管理的基础，其目的在于通过教育来提高居民素质，消除产生犯罪的主观条件，提高预防犯罪的意识和积极性。首先是思想、道德教育，真实案例，使居民了解目前治安状况及预防犯罪与本身利益的关系，树立共同创建美好家园的先进思想，净化社会环境，预防犯罪。其次是文化知识教育，通过对城市社区居民进行基础文化知识、法制知识和科学知识的教育，提高文化水平和法律意识，使社区居民自觉守法并懂得怎样运用法律武器保护自己，打击和预防犯罪。
社会治安问题防治是一个系统，因此我们在进行街道治安综合治理的时候，要注重系统效应，从各个方面入手，从小事做起，搞好城市社区正体现了这一点，这样才能将整个街道的治安综合治理搞好，从而保障人民安居乐业，社区繁荣稳定，街道长治久安，社会和谐健康地发展下去!
(一)研究背景
所谓转型,首先是指由传统农业社会向现代工业化的转变,与此同时,社会制度上来看,转型还包括整个世界向市场经济和民主制度的转变,我们国家也正处在这两个转型过程中。一方面,我们的市场经济建设已经取得了巨大成果;另一方面,以民主法治人权为核心的体制建设在我国也已经开始了;同时,人们的意识也在发生着变化,越来越注重生活质量,同时关注自己的权利实现程度。
处于经济市场化的转型时期,社区建设也有着自己的特点。究竟社区建设发展到了一个怎样的程度,其中社区法制建设又受到了多大程度的重视,今后又将是怎样的发展方向,地区之间、城乡之间发展模式的不同等等这些都需要我们去探究。
截至目前,对社区法制建设的研究已经取得了一定的成绩,不论是从现今与历史的对比,还是从它的成因、现状做出的分析,以及对未来的展望,这些都为这次的调查及写作打下了基础。
通过调查走访,初步了解了社区法制建设的现状,并从多方面分析了原因,希望从综合的角度来解决问题。
(二)研究方法
本次调查采取了无结构访谈法,以个别访谈与集体访谈相结合的方式进行。无结构访谈法是研究者按照一个概略性、指导性的访谈提纲所进行的访谈。无结构访谈有利于发挥访问者和被访者的主动性和创造性收集到原设计方案中没有预计到的许多新情况、新信息。但这种方法对调查研究者要求较高,访谈得的资料也难以进行定量分析1。
(三)研究意义
1.居民生活需要
随着生活水平的提高,人们更加关注自己的生活品质以及权利的维护。人们目前主要生活在社区中,社区的发展与居民们的生活息息相关。社区依法制轨道发展能够保障居民的权益得到更好的实现,同时提升生活质量。不论是普法宣传还是实质的法律指导,社区中的居民需要这类的法律服务。对于居民来说,通过法律途径维权手续还是有些繁杂,对专业知识要求相对较高,很多时候居民遇到问题不敢诉诸于法律,这时社区的法制建设的紧迫性就显得更为突出。
2.社区发展需要
社区要得到长远的发展,法制是必经道路。无论是社区治理、社区党建、社区卫生、社区文化、社区环境等等都要做到依法管理,摆脱过去人治大于法治的局面。而由于社区的法制建设所发展的时间相对较短,所以各项制度则稍显滞后或不完善。国家对于社区建设的投入正在逐步增加,借此机会,社区的法制建设更应受到重视并应大力发展。
3.社会法制建设需要
依法治国是我国的基本国策,但是目前国家立法稍显滞后,且操作性较差。改革开放以来,社会政治、经济、文化等方面发展飞速,相应的体制变革则稍显跟不上时代的步伐。社区作为基层自治组织,是法治发展的基础,但目前社区自治还没有完全形成,因此要做到依法治理社区还有很长一段路要走。
二、社区法制建设现状
现代社区法制建设自1954年正式拉开了帷幕。1954年,《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》出台,我国社区法制建设走上了有法可依的道路;《物业管理条例》的颁布使新型社区的物业管理走上了法制轨道;1987年,退休金社会统筹制度使退休职工的生活有了保障,他们的档案关系随之转到社区,享受社区服务;1993年,城市居民低保政策实行,居委会、街道作为基层组织被赋予了审核低保对象的权利,社区中的低保居民能够领到相应的补助,保障日常生活,不用再像过去一样没有稳定的生活来源,过着朝不保夕的生活;还有一些国家部委的通知、规定等,涉及了社区党建、社区经济发展、社区文化卫生、社区卫生等方方面面,也惠及了各个层次的人群,使社区无论从硬件设施到服务水平都有了全面的提升,为居民提供了良好的生活居住空间,居民的精神文化生活同样得到极大丰富,法律意识、主人翁意识都在逐步提高。
三、社区法制建设个案调查状况
具体来说,在社区建设的过程中同样出现了以下问题。
(一)居民主人翁意识较低,活动参与度不高,社区凝聚力低
现在的社区给了居民更多的独立空间,而居民之间的交流也同时被一道道门阻隔了,很可能住了多年的邻居都不知道对方的名字,更不要提更深层次的交流。社区活动主要针对的对象就是退休老年人或是一些低保户,多数上班族可能就是一回家就把门关起来,休息日也是自己休息调整,很少关注社区活动。居民的主人翁地位没有得到发挥,真正涉及到社区决策的时候,往往居民是没有发言权的,居民对自己居住的社区没有认同感,不能真正的融入到社区建设中,所以很难达到群策群力。
(二)居委会与居民的距离越来越大
居委会作为居民自己管理社区的自治组织,本应是与居民的日常生活密切相关的。但是目前居委会似乎是处于一级政府的位置,高高在上领导着居民,居委会的工作人员也并不是以居民代表的身份出现,而是和其他单位的工作人员没有太大区别,都是听从上级指挥,做好传达工作,在和居民沟通方面则稍显不足。
现在,工作人员相比于过去的热心退休职工更加年轻化,有活力,但是缺少热情,坐在办公室里的时间大大增加,用在写材料应付上级的功夫多了许多,与居民的沟通却大大减少,他们对居民的状况的了解大多来自于电脑里档案的记载,一些新的情况可能就不是很清楚了。尤其是目前人口流动大,居委会掌握的情况则更显滞后。对于居民的需求了解不足,很难有针对性的解决问题,也就导致很多居民认为居委会并没有起到应有的作用。
这种脱离状态使居委会同样处于不利境地,他们的工作得不到承认和理解,夹在政府和居民中间,很难两全。现在的政绩需要看社会效应,而真正符合居民意愿的活动很多时候是得不到批准的,这也就使他们的积极性越来越低,而且形成了一种对内一套对外一套的作风。居民不信任社区组织,除非迫不得已,不会求得社区的帮助。同时居民权益受到侵害的时候,居委会和街道大多是以解释工作为主,真正的解决问题非常困难。
(三)社区法制宣传教育不到位,居民法律知识缺乏
社区对党和国家的政策宣传一般较为到位,上级交代的硬指标一般能按时完成,但是对于法律宣传还是较为疏忽,形式较为单一且多流于表面,成效不大,往往是发一本很小的册子,有时还不能做到人手一册,具体的指导则相对较少,致使居民法律知识较为贫乏。居民的心中法律仍是高不可攀、政治性太强。社区没有专门的法律援助队伍,懂得专业知识的人员更是稀少,不能为居民提供有效的帮助,使诉讼的道路费时费力。虽然居民的维权意识有所增加,但是真正能从法律渠道得到实惠的少之又少。
(四)社区依法治理的基础不牢固致使管理水平较低
首先,资金不足、物质保障薄弱是制约社区法制建设的一大因素。政策的落实、活动的开展都需要资金做保障,但资金不足是社区建设中的普遍问题。社区在整个管理体系中处于基层位置,资金申请较为困难,可以申到资金的项目范围较窄,而且这些活动更多的是要符合上级领导的意愿,要能出政绩,否则很难被批准,这导致很多工作只能是纸上谈兵,居民的权益需求得不到很好的保障。
其次,相关制度不够完善,社区依法治理的内容、形式、途径没有界定和明确。居委会与街道办事处的关系较为不合理。城市社区居民委员会的法律地位没有得到应有的肯定和尊重,目前居委会处于街道的直属下级地位,没有自,不论人事任免还是经费划拨,甚至是日常工作,政府街道都处在领导的位置上。居委会成了执行机构,没有发挥出应有的居民自治组织的功能。政府并没有起到应有的监督职能,反而是应付上访居民,不能解决问题。社区法治就只停留在表面,没有具体规划措施来落实。
再次,人事制度不健全。人员配备不足,一人兼多项,很多事情不能做到位,甚至一些分内工作没人做,要靠热心居民来解决。同时,任免制度不透明,把关不严,工作人员素质有限,其中大多是本社区退休居民,虽然也充实了一部分年轻力量,但是很少经过专业培训,对相关法律政策了解较少,对自己的职责没有明确认识,对社区工作没有足够重视,依然是人治大于法治,工作行为不能达到标准,敷衍了事。工资标准较低,激励机制不完善,文字材料比实干还要有说服力,致使一些工作人员把精力放在了制作材料上,与居民沟通少,长久以来,形成恶性循环。
(五)国家立法滞后,现有法律法规立法层次较低,规则性强、可操作性差
目前与社区相关的法律法规多以规章制度的形式出台,法律效力相对较低,地方立法分散,各自为政现象严重,一定程度上的不科学和不成体系,没有全国统一的社区服务、社区治理的综合的法律制度,使其操作起来差异较大,不易把握。同时现有法律程序对于普通百姓尤其是弱势群体来说仍相对繁杂。
四、社区法制建设问题的原因
社区完善的法制建设,通俗的说也就是社区领导者、执行者、社区成员都要按着法律来规范自己的工作和生活。现代城市社区失去了业缘关系、亲缘关系等传统力量的佐佑之后,以纯粹的契约关系连接,契约的效力最终凭借国家的强制力即法律效力得以发挥2。
加强社区法制是城市社会问题的复杂性、多样性提出的历史选择。但是由于社区内结构复杂,管理范围大,新问题层出不穷,同时由于是基层组织,重视程度不够,以致立法落后,很多问题得不到法律的解释。下面从居民个人、居委会、政府社会三个角度来阐述社区法制建设存在问题的原因。
(一)社区居民权利意识、社区意识淡薄
居民受中国传统文化和传统法中的义务本位观念的影响,权利意识缺乏,缺乏社区自治、社区参与的积极性,很难形成社区立法的愿望和要求,依法管理社区和依法规划社区建设的氛围还未形成,社区意识普遍不强,影响社区法律的制定和执行,影响对社区的依法治理。在调查中,唐山市XX社区居民很少有过参与社区决策的经历,那些低保户更多的是去参加一些义务劳动。居民们反应,即使是去参加投票选举这类的活动,也只是走一个形式,根本不知道候选人是谁,就按照“指示”直接画圈了。
(二)居委会运行制度不完善
首先,由于居委会处在一个政府与居民的夹层位置,而且社区自治的局面尚未形成,居委会很难发挥自治组织的作用,而是作为街道政府的执行机关。这就使居委会的工作上要对街道负责,下也要对居民负责,上面的力量远远大于下面。面对着社区中的多种主体,居委会起着协调的作用,使它们能够和谐发展。比如说新小区就面临着物业与居委会街道的关系协调问题,而老小区则是基层管理组织与热力、燃气等其他组织的合作问题。城市社区组织结构将由单一的政府行政性组织,逐步形成一个由行政组织、社会团体组织、社区居民自治组织、其他企业事业组织共同参与社区管理并相互支持、相互协作、相互吸取的组织结构3。
转型时期,市场化经济导向明显,劳动、工资、住房、医疗、养老、福利等一系列制度不同程度上进行了改革,大量的“ 单位人” 转为“ 社会人”,管理任务剧增。
其次,工作人员的法律意识、法律知识都比较淡薄,所以要给居民做指导有一定的困难。对于许多事情的判断不是运用法律,仍习惯于用人情伦理作为正确、是非的标准。部分管理者缺乏创新意识,思想观念比较陈旧,管理手段缺乏创新,沿用传统体制下的旧管理模式。社区法制宣传教育的辐射面不够宽广,宣传力度不够,作为社区依法治理主体的居民群众文化水平和道德修养参差不齐,使法制建设推进有一定困难,而且对城镇社区法治建设的理论研究不深入我国目前对城镇社区法治建设理论研究的不深入和滞后性同样是影响城镇社区法治建设进程的重要原因之一。
再次,长期以来“人治”的观念根深蒂固,对社区建设重要性及重大现实意义认识不足。人员的招聘不够透明,社区很大程度上成了安排“熟人”的好地方,大家普遍认为社区的工作没有什么技术含量,而且比较清闲,所以安排进来的一些人虽然一些是经过了考试,但是对社区工作方面了解甚少。至于社区的领导都是上面直接派下来的,对社区的情况不了解。工作人员对自己的工作没有明确的定位。居委会的人员配置不足,一味的整合致使工作范围大了,但是做不细致了。在调查过程中,正是其中一个小区的居委会刚刚换届结束,由于几个社区合并,工作范围是原来的三倍,但是人员并没有相应增加。虽然表面上看社区的工作是面面俱到,事无巨细,但是实际上很大一部分都是虚有其名,工作人员一人兼几职,难免一些工作顾不上。一些居民也反映说,换届之后的居委会还不如从前了。
目前的人员考核制度有一些缺陷,很多实事做了可能没人肯定,但是只要文字功夫做足,一样能够弥补甚至超过实事的效果。在调查中走访的一些工作人员包括一些已经退休的,其中很多人都表示对这种考核制度有些不满,致使本来是一心扑在做事上,到后来只能被逼的一心扑在办公桌上。
最后,居委会没有独立的经济来源,只能从民政部门申请。不论是工作人员的工资,还是活动的经费,都受到了很大的限制。这也就使得工作人员必须要对上负责,毕竟那儿才是真正的衣食父母。所办的活动只要上面不同意,那么想要办成的可能性就很小。
(三)政府对社区法制建设监管难实现
国家对社区建设的投资有限,在划拨方面更显得谨慎。近年来,中国城市化速度明显加快,流动人口数量猛增,租房居住人数剧增。这部分人居住不固定,社区活动基本不参加,同时大多是外地户口,档案关系等不在社区内,社区组织不能对其有很好的了解。社区管理难度加大,现今的社区有着较为森严的等级管理制度,政府对社区的监管很难实现。
五、完善社区法制建设的对策
(一) 发挥居民自主意识,推进法制建设
强化居民的自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的意识,坚持居民自治原则,使居民真正参与到社区建设中来,充分肯定居民意见,让他们意识到自己的价值,引导居民为社区发展贡献自己的智慧,来把共同生活的环境建设的更好。居委会尽量根据不同层次居民的不同需求,开展能够调动他们积极性的活动,增进居民之间的沟通交流,同时增加居民们对社区的归属感。
(二)居委会完善工作制度,为居民办实事
居委会工作人员招聘重视其知识技能,使工作人员队伍专业化,同时要选择对社区工作有热情有想法的工作人员。工作人员各司其职,各项工作有专人负责,而不是身兼数职。适当增加工作报酬,调动队伍的工作积极性,明确社区和社区组织的定位。基层组织充分行使自己的权利,管理社区,街道行使自己的监督职能,而不是管理职能。建立多元社区管理的主体,打破政府作为惟一主体的局面,引入竞争机制,共同建设社区。
将居委会的基层工作做到位,深入到居民中间,真正理解居民的需求,为社区居民做实事。改革考核社区工作人员的机制,使他们能够放开包袱工作,用真才实干赢得肯定。同时公正的评判能够调动工作积极性。
(三)进一步推进体制改革,完善监管制度
理顺政府与社区基层组织的关系,居民掌握自,决定和自己利益相关的事项,共同参与社区发展。社区内各组织各部门相互协调,依法规范自己的活动,提高社区经济、政治、社会生活质量。社区开辟自己的经济来源或者预留专门的活动经费,使活动开展更有保障。
引入第三方力量,完善监管机制,使居民能够状告有门,不至于再吃闭门羹。同时有效的监管对基层组织也是激励作用,使他们能够依法规范自己的言行,为居民服务。
(四)完善社区相关法律体系
对已有法律进行修改,使其符合现阶段社会发展需要。增强对社区立法的重视,增加高层次法律的数量,从宏观上把握社区建设。社区基层组织结合自身实际情况,制定相关规定、规章,建立多层次的法律体系。树立社区法制新观念,使社区建设各项工作逐步踏上法制轨道,得到法律保障,真正做到有法可依、依法建设
六、结语
社区法制建设作为一个系统工程,需要党和政府、居委会、物业管理企业、业主委员会、社区居民乃至全社会的通力配合才能实现。因此社区法制建设仅仅依靠居委会已不能适应社区规模化、复杂化发展的需要,迫切需要新的力量加入,以共同建设社区。
由于中国的社区法制建设尚处于开端,社会转型使得法制滞后性更加突出,调整城市社区建设的法律规范必然处于一种不完备的状态。
加强社区法制建设的根本目标在于将社区建设纳人依法治理轨道,为城市基层管理体制改革,扩大基层民主,实行居民自治,强化社区功能,不断提高人民群众的生活质量和文明程度,巩固国家政权的组织基础和群众基础,维护社会政治稳定,促进城市经济和社会的协调发展,提供有力法律保障。
注释
[1]谢俊贵.社会调查研究方法[M] .北京:北京理工大学出版社,2009:199～218。
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[16]杨楠.论我国城市社区建设中的政府职能转变[D] .长春:吉林大学,2009。
[17]德鲁克基金会主编,魏青江等译.未来的社区[M] .北京:中国人民大学出版社,2006。
[关键词]城市基层治理；基层社会；复合治理；网格化治理
一、导论
中国社会正经历着深刻的社会变迁，城市化是其重要特征，这表现在城市的地域、数量、规模、人口的有效增长。根据第六次全国人口普查主要数据公告，2010年城市化率为49.68%，同2000年第五次全国人口普查相比，城市人口比重上升13.46个百分点，相较于1949年与1978年分别提升了42.38%、31.76%（如图1所示）：
若将城市中非农就业的农村流动人口计算在内，毋庸讳言，城市已成为主导国人的生活区域，学术界已有的研究比较关注乡村社会的治理研究，对于城市基层社会的治理研究相对薄弱。学术界对城市基层治理的研究主要围绕两个方面：1.以街区权力的行政运行为视角。Benjamin Read认为城市居民委员会是行政性草根接触（administrativegrassroots engagemem）的邻里组织，在其中国家创造、支持并管理着城市底层的组织网络，此种组织网络发挥着推进治理与政策执行的功能；朱健刚用“社区行政建设”分析1949年以来街道权力的变迁。2.从社会发展与政治建设的角度：先生认为在城市社区建设的目标中，应确立起以群众自治为核心的基层民主化的主导方向；林尚立将城市社区视为中国政治建设的战略性空间。
本文试图从分析城市基层治理现状入手，通过具体的案例分析，探讨纷繁复杂社会现象背后基层治理所隐蔽的逻辑机制以及国家与社会之间是如何实现有效合作的问题。在案例研究的基础上思考善治的内在理路与社会机制。相较于实验法、大样本统计分析而言，案例研究有助于检验与创造理论、辨识前提条件、检验前提条件的重要性、解释内在的运行机制。以案例为导向的研究注重探寻客观现象之间的联系以及直接当事人对自己在事件中动机和信念的访谈，这些联系和参与者的陈述可以为揭示因果关系提供线索，而本文需要进一步追问的是：这些具体的原因和结果代表了什么样的更为普遍的现象和内在的逻辑？案例研究的不足在于个案的普推性问题（generalization），因而本文的研究设计采用案例研究、社会调查与理论分析有机结合，从而来理解城市社会管理的真实世界，实现公民的美好生活。
二、城市基层治理的逻辑：以N市X社区案例进行分析
逻辑是对客观世界的推理、总结、抽象以获得系统知识的思维过程，是关于“一切物质的、自然的和精神的事物的发展规律的学说。换句话说，逻辑是对世界的认识的历史的总计、总和、结论。”而基层治理逻辑主要包括基层治理的基本预设、运行机制与价值取向。下文以N市x社区案例进行分析。
1.案例描述
x社区位于南京市Q区东部，占地24.1万平方米，居住着约1600户居民，不少业主租用小区车位。2010年8月开发商张贴告示：自2010年9月1日起不买地下车位的业主，车子一律不准进小区，由开发商聘用的世豪物业公司随之执行该规定，阻止未买车位业主驱车进入小区。2010年9月1日早上小区物业公司不让未买车位的业主私车进来，引发冲突，傍晚下班时因为小区物业的阻拦导致几十辆小区车停在小区大门外，堵住小区入口与杉湖西路，愤怒的业主打断了小区入口的门栏，9月4日冲突进一步升级，开发商雇佣了当地的小混混，穿上保安物管制服，协助物管暴力打伤部分业主，这期间辖区派出所多次接到业主报警电话。
9月5日多名业主驱车来到Q区政府，将大门堵住寻求说法，z副区长接见业主代表，答应在一定期限内回复相关问题，9月6日x社区所在的仙林街道办事处（归属Q区政府管辖）责令开发商和物业公司必须让业主车辆正常停放，在征求小区业主意见的基础上，拿出一个妥善解决问题的方案。小区于2010年9月24日召开“首届业主大会”，并且设立10个流动票箱，每个票箱由2名小区居民和2名街道工作人员保管，通过民主选举产生了业主委员会，而后由新组建的业主委员会重新聘用了名城物业公司，取用“租售”并行的方式，“车位门”冲突渐渐平息。
2.案例分析
从上述案例出发，取用博弈论为分析工具从冲突与合作两个层面来理解当前中国城市基层治理的基本逻辑：
首先，市场的逻辑。在基层社会场域中，理性的主体即使不是全部也是大多数，追逐各自收益的最大化。假设车位出租，开发商有一定的收益，也方便了业主停车，双方的收益各自为1，业主是以较低的价格实现停车，开发商也会获得相应的报酬。如果开发商将车位出售，则可以获得更高的收益，与此对应未买车位的业主相较过去则须付出很高的报酬，开发商与业主的各自收益为（9，-9），因为月租200元的车位还是较昂贵的，而此时若买车位则已从开盘时的8万元涨到13万元，业主难以接受，因而与开发商之间形成了如图2所示的博弈关系：
个体理性的策略使得拥有地下车库产权的开发商将车位“只售不租”视为最优策略，并且贴出告示：“从2010年9月1日起，不再对地下车库有产权车位进行出租，如需固定车位位置的业主请联系……”，物业公司系由开发商聘用，他们之间形成了“共谋”的关系，物业公司随即通知：“不允许地面停车”，“不买车位，业主开车回不了家”，他们认为业主别无选择，只能购买车位。
业主的理I生选择是拒绝接受，并且打断了物业公司封门的护栏，在小区内悬挂“无良开发商、强卖车位没商量”，“反对强卖车库，还我和谐家园”的条幅。因此在这里，开发商与业主（不合作，不合作）不仅是纳什均衡（Nash equilibrium），也是各自的优势战略（dominant strategy），一旦锁定（look in），双方都陷入困境之中，这就蕴含了深刻的隐喻：单纯依靠市场机制的治理是不完善的。
新公共管理（NPM）主张建立以市场为导向的政府，通过市场力量来进行变革。其基本假设为只要满足社区个体的需求则为良好的治理，市场是万能的，依靠“这只无形的手”，人们之间就可以相互合作，提供帮助。通过追求个人利益的最大化，可以使资源的配置得到最优，舍此别无他途，亦如亚当·斯密所言：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。”但是个体自利的理性选择，也可能导致集体的非理性，甚至整体利益的最小化。这就需要外部力量的调节，霍布斯认为要保障大家生活得幸福，须“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体。……在这种行为中，大家都把自己的意志服从于他的意志，把自己的判断服从于他的判断”，因为大多数人不但缺乏发现所有定律的能力，即使有也不见得能准确运用。
其次，国家的逻辑。x社区因“车位门”所引发的困境由行政权力的介入得以化解，在区政府、街道的支持下，社区业主第一次民主选举产生的业主委员会，重新选聘物业公司，车位采取售租并用的双轨制，冲突渐渐平息。由于行政体系的权威性、公共性，对社会资源的掌控与分配能力，使得城市基层政府仍具有较高的危机化解与服务能力。我们以随机抽样的方式对N市6个社区520户居民发放关于“组织信任度”的结构化问卷，问卷题目为：“你认为下列哪些组织能代表与保护居民的利益？”统计如图3所示：
当前随着城市行政资源下沉，国家的逻辑体现为“两级政府、三级管理、四级网络”科层制结构，如图4所示：
自上而下的制度设计一方面使得国家政令得以有效地贯彻执行，而另一方面科层制结构的等级化、封闭性、逆向负责制使得基层政府对社会事务的管理往往存在着迟缓、被动、前瞻性匮乏，自下而上的沟通渠道出现梗阻，问题由萌芽生成危机之后才会着手治理，正如参与集体行动的x社区业主所言：“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。同时，这种命令——控制型的治理结构也使得不少决策难以反映公众的真实诉求。例如，Q区政府房产局决定对F社区整治出新，施工队进场对居民楼粉刷出新，可当工程进行到一半时，突然停工了，原来区政府拆迁办通知房产局这里将拆迁，结果居民楼的外墙黑黄相间夹杂在一个立面上，再加上原先还夹杂着一些白色和紫色的涂料，社区居民说：“整幢楼看上去是一张不折不扣的大花脸，比以前还难看”。基层政府10多万元的花费并未带来群众的满意。
国家的逻辑体现了城市基层治理的一条主线，正如马克斯·韦伯所言：“（中国）城市在这里——基本上——是行政管理的理性产物，城市的形式本身就是最好的说明。”国家逻辑的基本预设是只有政府才可以做出正确而理性的决断，通过政府的深度干预维护公共利益、提供公共服务，但实际情况是在纷繁复杂的当下社会，指令的者无法做到全知全能。正如约翰·密尔所言：“政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。”
本文并不否认国家的逻辑与市场的逻辑在治理方面的优点，但是当这两种逻辑在基层治理实践变得绝对化后，往往会走向事物的反面。因此，需要一种辩证的思维方式来应对日益复杂的社会，国家与市场之间并非简单地二元对立。正如“车位门”冲突的平息所揭示：国家通过有效的制度构建，可以为基层民主与社会自治的实现提供安全保障，破解治理的困境，实现社会的可持续发展。
三、城市基层治理的善治逻辑与路径：社会管理的创新
“车位门”事件平息后，x社区所在的仙林街道进行了基层社会管理的改革，将群众自主参与社会管理与政府公共服务下沉相互集合，形塑多元治理的网格化平台，具体做法是以社区为基本单位，楼栋为基本单元，街道23.17万平方米具体分为6个一级网格，40个二级网格，1144个三级网格（驻街单位），覆盖辖区8个广场、11所高校、14个商业网点、1个经济适用房小区、24个商品房小区、25条道路、908家五小行业、1341个楼栋，如图5所示：
“头痛医头，脚痛医脚”式的社会管理方法，结果是减轻了一个症状，又导致或引发了多个症状的出现，难以标本兼治。与此不同，仙林街道社会管理将自上而下的行政管理与自下而上的公众需求有机结合，其基本模式为：网格连心、服务为先、多元联动、协同发展的复合治理（如图6所示）：
“网格连心”：以公众为关注焦点，建立横向到边、纵向到底的社会管理网格化体系，使社会管理服务覆盖到街道每一个区域、各类人群以及所有社会组织，同时在社会管理中减少中间环节，缩短管理过程，实施“贴心、安心、暖心、知心、凝心”等“五心计划”，架起政府与群众之间的“连心桥”。
“服务为先”：以群众的需求为导向，通过街道干部制度化、常态化地下沉到底、深入群众、前移关口，把握群众意愿需求，及时发现社会管理中的矛盾和问题，强化风险应对、过程控制，不断增强工作的前瞻性、主动性和有效性，把工作重心从治标转向治本、从事后应急转向源头治理。
“多元联动”：充分依靠群众的力量，民主选举产生居委会与业主委员会，自主管理社区公共事务，优化街道内部干部的岗位责任体系，打破机关干部与社区干部的条块分割，建立街道、社区、网格、驻街单位、社会组织、社会成员之间的联动机制，促进政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动。
“协同发展”：把公众利益放在首位，将经济发展、城市管理、平安法治、民生保障、科教人才、精神文明等工作统筹兼顾、整体推进，促进社区的全面协调与可持续发展。
网格化管理打破了科层制，一方面发挥政府在社会管理中的引导作用，主动发现问题，解决在民众投诉之前，从源头上解决因决策不慎所造成的社会矛盾与冲突，另一方面重视多元主体的自主、自治与协议作用，构建互惠、合作与信任的社会资本，力图实现国家与社会之间的良性互动。在政府、市场和社会之间维持一种必要的张力，保持三者之间的中道，从而形成多中心的治理结构，实现互惠互利的合作，弥补政府失败、市场失灵与社会局限。
仙林网格化管理实施一年多来，取得了良好的效果：街道在每月南京市城管考评中由过去的20多位一跃成为前列，2011年全年月度综合排名获得10个月第1名，2个月第2名，街道综合工作全年在全区月度排名10个月第1名，2个月第2名，先后与驻街高校联合成立了5个科技园、引进项目24个，没有发生一起安全责任事故，由于及时解决民众问题，保障其合法权益，有效提供公共产品，政府与民众的关系明显改善，民调满意度达到95%以上，并且实现了“零上访”。那么，仙林网格化管理为什么能成功呢？下面从治理的结构、主体、机制与技术四个方面具体分析其运行特点。
治理结构：由金字塔形结构向扁平化结构转变，街道干部下沉到具体网格，“办公室”设在各自负责的网格中，实现“人到格中去、事在网中办”。依据社会管理对象的特点成立网格服务中心、高校服务中心、物业服务中心和商业服务中心，集中解决独立网格难以解决的问题，从而形成网格与中心相结合，提高了行政效率。
治理主体：由单一管理主体向多元管理主体转变，政府、居委会、业主委员会、企业、学校、物业公司成为网格治理的节点，通过定期召开的网格联席会议，改变了科层制政府垄断性的制度安排，形成了政府、社会、企业协同参与，多元共治、相互制约的管理格局。
治理机制：由被动处置向主动预防转变，由条块分割向网格集成与综合治理转变，实施“全方位、无缝隙、精细化”管理，力图将矛盾解决在萌芽状态。
治理技术：植入了计算机领域的“云管理”模式，街道建立的中枢架构及高位协调处理、信息服务，形成松散耦合而统一的云处理共享模式，三级网络相互支撑的储存器单位元将社区管理、公共卫生、安全生产、民众全部纳入网格化平台，及时采集、存储、分析、反馈与决策，实现信息交换与共享。
由上述对仙林网格化管理模式的分析可知，网格化治理是一个上下关切、左右协调、紧密相连的有机体。从知识谱系上溯源，网格化治理可以归结到苏格拉底。他认为：“当一个国家最最像一个人的时候，它是管理得最好的国家。比如像我们中间某一个人的手指受伤了，整个身心作为一个人的有机体，在统一指挥下，对一部分所感受的痛苦，浑身都感觉到了，这就是我们说这个人在手指部分有痛苦了。”
四、结论与讨论
早期的组织管理在公平与效率两个层面都比较欠缺。在马克斯·韦伯看来，需要依照理性原则建立起科层制组织，自上而下的科层制管理有助于整体性公共产品提供，政府有形之手对于实现社会公平亦有积极意义，但庞大而臃肿的官僚结构压制了个人自由与活力，阻碍了效率的提升。以市场机制为基础的新公共管理激发了个人的活力与创造力，有助于组织效率的优化，但政府的缺位无助于整体性公共产品的提供，市场机制难以实现社会公平。卡尔-波兰尼认为，现代文明发展的历程是自我调节的市场运动与社会的自我保护运动交织共生的双向运动（double movement），“市场经济只有在一个全面信任的氛围下才能运转”。
关键词：门禁社区社会极化安全交流
随着经济的快速发展，在人们生活质量提高的同时对于居住小区的要求也越来越高，门禁社区的形式应时而生，在人们一味的追求安全与私人空间的同时，门禁社区也画地为牢，将社区与城市“隔绝”开来，如何打破这一人为的“监禁”形式，穿越门禁的桎梏，是如何让一个城市焕发出活力，张扬城市个性的重要因素。
一、研究背景与研究目的
1.门禁社区的发展及现状
最近几十年，门禁社区的兴起已经成为了一个全球现象，同时门禁社区作为破碎城市、 分裂城市或新飞地主义的代表形式，引起了世界范围的广泛讨论。门禁社区是指对入口做门禁处理的居住区域，拥有确定的边界，通常有围墙和护栏，还有人为控制的入口，是人为控制的安全区。目前，大多数学者认为这样不仅增加了居民的社会距离，强化了他们的心理障碍，而且恶化了原本已经比较紧张的社会关系。
在我国，出于安全考虑，门禁社区的形式已被广泛应用于城市中。美国心理学家亚伯拉罕・马斯洛提出了“基本需求层次理论”。门禁社区在解决人类的安全需求时并没有很好的兼顾到人类的社交需求。
宜昌市正处于高速发展阶段，人们在追求高品质生活的同时，对于外界的防范意识也越来越强烈，选择了门禁社区却丢掉了“人性味”。
2.研究目的
深入挖掘本城市门禁社区的安全性与交流性问题，为本城市社区建设与发展提供思路，探寻适合我国大城市社区发展的安全性与交流性社区规划模型。
二、探究桎梏门禁的根源
为了使调研更具科学性，本次调研深入学习了国内外优秀案例，谨慎选择了调研对象，制定了科学的调研方法及思路，具体如下：
1.国外社区治理思路
1.1美国的积极治理政策
《国外城市封闭社区积极治理》中指出：美国居委会协会认为封闭社区的自我管理是理想的地方民主组织模式。主要内容有:
（1）州立法规定社区委员会必须选举产生、要定时召开会议，记录居民公开会议、公开社区事务和财务及其履行情况；
（2）设立了州官员――监督业利的实施情况。
1.2荷兰的先进模式
《社会制度对门禁社区的发展影响――中国和荷兰的对比研究》中指出：
（1）更合适的发展规模――中国城市社会空间的破碎化，新建的大多是有门禁的社区，而荷兰多呈开放式格局。
（2）更人性化的物理形态――中国门禁社区往往用以砖、钢结构为主的围墙将整个小区封闭起来，而荷兰门禁社区围墙较为矮小，多为篱笆、河流等自然软边构成。
（3）更科学的管理模式――荷兰的住房开发计划往往涉及到多个开发商，开发地块比较分散，居住区内部的居住设施和基础服务设施往往由政府提供和负责维护。国内房地产开发一般仅由一个开发商进行整体开发，把开发成本和维护成本转嫁给居住区内居民，这种制度一定程度上促进了作为产权划分和隔离标志的围墙的产生。
2.研究对象的选择
为了更客观的取得研究结果，我们选取了若干门禁小区和开放小区进行调研，并确定了三个具有代表性的小区作为报告的呈现。
2.1本城市门禁小区典例
世纪欧洲城
世纪欧洲城小区总占地面积约为12公顷，小区位于长江之滨；经调查访问，小区现居住人口有2695人，总建筑面积14万平方米，小区绿化率达31.9%。
作为门禁小区的代表性：物业通过门禁的管理方式来保障小区内的安全，拥有一系列完整的门禁措施，如卡片识别系统。
2.2本城市开放小区典例
云锦小区
云锦小区位于大学校园内的开放式小区，有小高层，四层连体别墅，位于美食街附近，各功能齐全。
作为开放小区的代表性：云锦小区，没有相关的门禁措施，与大学连为一体，共享公共空间。
民主路社区
小区现状：民主路社区是一个年代久远的社区，从清末至今，都保留着最传统的街坊式住宅形式。
2.3两类小区的外显特质：
（1）门禁社区
消极排外性
世纪欧洲城四周大都是老建筑，居住的大多是低收入人群。而作为一个中高等小区，经济收入、社会层次上的差距以及人们的排外与防范思想，加大了设立门禁的需求。区内居民与周围居民的交流几乎为零。
“环套门禁”
世纪欧洲城与大多数小区一样工程分期完成，每期工程又单独成为一个小区，设立门禁。两期工程之间仅相隔10来米，由于门禁的存在，使得两期居民之间的交流几乎为零。
（2）开放社区
积极融合性
云集小区主要是以老师和学生为主。小区与大学整个环境连为一体，共享公共活动空间，进入该小区会给人一种活泼、积极向上的感觉。
”街道眼”
通过走访和实时访问了解到，云集小区中老年人常一起闲聊娱乐，邻里之间都非常熟悉，对外来“异类”警觉性强，在不知不觉中就担当了“街道眼”的角色。
人的高“戒备度”
开放式小区内由于缺少门禁的保护，居民的戒备心极度强烈，缺乏安全感。
2.4调查问卷所现的内在问题
通过对调查数据的分析，我们得出了以下几点结论：
（1）隔离――门禁社区为人们提供安全保障的同时，也严重阻碍了居民间的交流，无论是居民之间还是居民与外界，其交流程度都远低于开放小区的；
（2）社区形式――为解决门禁社区安全性与交流性问题，可以采用街坊式小区的形式，以组团为单位，共用主要生活街，为居民提供一个方便交流的生活空间。
（3）交流场所――在数据对比中得出，人们大多喜欢在露天，距自己小区距离为500~1000米，且体育、商业、文化设施较多的公共空间内活动，因此可以为多个小区共建一个公共活动空间，提高公共空间内的人流量、交流程度和交流范围。
（4）安全保障――门禁社区安全主要依靠小区物业，这直接导致小区对外封闭，阻碍了相互交流；开放小区安全主要依靠小区居民，小区内的“街道眼”等，这在保障安全的同时，也加大了居民间的交流。
三、穿越门禁的桎梏（解决门禁社区安全性与交流性问题的方案）
为了解决好门禁社区的安全性与交流性问题，我们通过案例分析、调查研究等，做出了如下方案:
1.周边环境：弱化隔离
当今社会，阶级分化已经是一个不可避免的问题，门禁小区加剧了这一现象。因此我们在小区设置时，可以先行规划，采用大杂居小聚居，让居民能够生活在一个属于自己的生活圈里面，人与人之间的交流也就必然会有所提高。
2.公共空间：强化共享
门禁小区不必每个小区都设有大型的公共活动设施，可以选择几个小区共建一个大型的露天公共场所，而且公共场所距离每个小区的距离控制在500~1000米最佳，公共空间内应当在满足环卫要求下更多的以体育、商业、文化设施为主，从而创建一个类似于开放小区的交流环境，增大公共空间的使用率和小区居民的交流。
3.公共活动：“新版”社区眼
物业部门应当多组织一些居民喜爱的公共活动，多提供一些交流的机会，这样不仅丰富了居民的日常活动，也利于居民之间的交流，还能增加社区内的“街道眼”，使社区内的安全性更有保障。
4.门禁的物理形态：软化边界
中国的门禁小区几乎都采用以砖和钢为主的围墙，不知不觉中让人望而怯步，不利于小区的对外交流。因此建议门禁小区尽量利用篱笆、河流等自然软边为边界，这样利于小区绿化，而且能增强小区的整体感观和交流。
5.街坊式住宅：新型居住模式
在小区采用街坊式住宅的形式，使小区主干道路成为城市道路，利用围合的组团形式构成四周有路的街坊，进行封闭式管理。这是一种划整为零的方法，将原来整体的安全防御分散到组团围合的街坊中去。街区住宅围合起来的半私密空间有较强的领域感，可促进居民的了解与交流。同时组团的布局避免了视线的死角，增加了居民对居住区的视觉监视。同时能够保持小尺度的街区和街道上的各种小店铺，增加街道生活中人们相互照面的机会，创造街道眼，有助于预防和破坏犯罪。
6.管理方式：多元化利益群体
多个开发商加入住房开发计划，同时设置相应的开发制度，内部居住设施和基础服务设施由政府提供、负责维护，使完全自我封闭的门禁社区难以形成，公共交流空间开阔，同时实行具有健全制度的小区区域自治制度，这样能兼顾安全与交流。
四、理想模型的初略思考
将安全与交流这两种元素共同融合小区中，是我们构建理想模型的主要思想。小区内部采用街坊式住宅，以自然软边围合，在大杂居小聚居的基础上让多个小区共用一个活动空间，并控制之间的距离，是构成理想模型的主要因素。
参考文献：
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关键词：集体消费;社区治理;城市基层社区;基层政府;社会治理
中图分类号：C912.2 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2015）04-0097-006
一、中国城市基层社区的“集体消费”问题
中国正在经历着人类历史上最大规模的城镇化。大量人口涌入城市，给中国城市基层社区治理带来了极大的挑战。笔者认为，目前社区治理中的很多问题和矛盾都与“集体消费”问题有关。在基层社区治理中，基本公共服务如医疗、教育、环境卫生、社区安全、交通基础设施、环境景观建设，以及住房、车辆管理等，都不是居民或消费者个人可以单独实现的，而是必须与其他居民或消费者一起作为整体而共同实现的。
1. 什么是集体消费
“集体消费”概念最初是由著名社会学家卡斯泰尔（Castells，1976：75）提出的。他认为，集体消费是一种特殊类型的消费，其性质与过程只能由集体组织和管理来完成，而无法通过个体交易单独实现。卡斯泰尔的这一概念主要针对的是在欧美国家与公共福利有关的一些消费，诸如教育、医疗、公共住房、基础设施等等。但是，由于中国在政府角色、制度体系、居民生活方式等方面与欧美国家存在较大差异，因此中国城市的集体消费问题具有特殊性。首先，国家性质决定了我国所有制形式主要是公有或共有形式，所有制形式决定了中国城市的集体消费比例会大大高于欧美国家。其次，我国属于人口超巨型社会，巨型或超巨型城市比比皆是，城市或城镇的高层楼房高密度居住方式极为普遍，这就决定了我国城市、城镇居民社区生活中集体消费的特征更为突出。第三，我国社会是一种政府主导型社会，大量集体消费由政府财政支出完成。
2. 社区生活中的集体消费
中国的集体消费问题涵盖诸多方面，社区生活是人们生活不可或缺的部分。一般而言，人们主要在三种空间中生活，即就业空间、社会交往空间和居住空间，其中与居住空间相联系的就是社区生活。而社区生活中，集体消费占据十分重要的位置，几乎涉及社区生活的方方面面。例如，社区中的住房问题，与之相关联的不仅仅是房子本身的购买或投资，还有房屋的维修、基础设施建设、基本公共服务的提供等。
社区集体消费的最大特点在于，人们的居住选择与社区集体消费紧密连在一起，而且一旦居住选择确定后，社区集体消费往往具有无法规避的特性。在社区中，不同群体围绕着集体消费问题很可能产生矛盾或冲突，如果集体消费问题解决不好，常常会将矛盾或冲突诉诸政府。社区治理中的集体消费问题不仅涉及居民与居民的、居民与市场之间的矛盾，也会牵连到居民与政府之间的矛盾。那么，中国城市基层社区的集体消费究竟出现了怎样的问题？政府在这一问题上应该扮演什么样的角色呢？为了研究这些问题，我们将中国城市基层社区进行了分类研究。目前，城市社区类型繁多，本文探讨三类主要社区：
第一，单位制解体之后的老旧社区――本文称之为后单位制社区，其主要特点是居民收入低，缺乏物业管理或者物业管理不到位，社区基本公共服务或建设相对较差。第二，新建商品房社区，是目前中国最为主要的居住类型，许多居民通过购买商品房进入社区，并重新构造社区关系。这类社区的市场化程度高，大都由物业公司管理，在物业费的价格、缴纳、公共服务提供、小区基础设施建设等集体消费方面，常常存在着不少的矛盾和隐患。第三，聚集大量外来人口的城中村社区，这类社区的主要问题是由人口城镇化和城乡二元结构导致的人口流动性高、职业结构相对多元，难以组织和管理集体消费，社区中的矛盾或者冲突比较明显。
二、 三种不同类型社区中的集体消费问题
1. 后单位制社区的集体消费问题
新世纪以来，房屋和小区的管理责任推向了房屋所有者，这就逐渐形成了单位制解体之后的居住小区或社区。然而，在改制过程中，最初的相关政策制定者并没有很好地考虑到集体消费的组织和管理问题。无数脱嵌于体制的个体，既没有能力通过市场机制来解决物业服务或小区管理，也无法自发组织起来实现集体组织与管理。最终，这些原因导致这类社区开始走向衰败。
后单位制社区的集体消费问题十分突出。一方面，因为这些社区聚集着大量中、低收入者，他们习惯了国家的“包干”管理方式或者由于收入低，不缴纳或拒绝缴纳物业服务费的占据相当高的比例。另一方面，难以收取的或低廉的物业费，导致物业公司无法提供适当的社区服务和集体消费品，难以胜任老旧小区的物业组织管理工作。这两方面的原因构成了恶性循环，最终导致社区环境破败、基础设施老化、社区矛盾被积聚，冲突不断。
2. 新建商品房社区的集体消费问题
从发展趋势上看，新建商品房社区是今后中国人获得住房或者社区公共服务的最主要方式。房改以后，中国人要获得住房需要从市场上购买，人们一旦完成这个交易，就会直接进入集体消费过程之中。目前，新建的商品房社区，主要是由物业公司来负责组织和管理基本的物业服务，包括环境卫生、小区保安、房屋维修、基本设施、供热供水等。总体上看，与其他居住形式相比，这一类社区的集体消费相对较为规范。但是，在这些社区中，仍然存在着一定的问题和隐患。
首先，市场机制在处理这种具有部分公共物品性质的社区服务中具有先天的不足。市场为个体消费提供了充分的选择空间，但是，市场在处理集体消费时遇到了难题。物业公司提供的产品或服务很多需要社区的居民作为一个整体来实现集体消费。物业服务常常难以有效地通过量化标准来衡量，而且物业公司与居民个体之间存在着严重的信息不对称，同时这些产品或服务的消费不是立刻购买就能够瞬间完成的，即个体不能够独自完成消费，产品和服务不具有可选择性。其次，在新建的商品房社区，随着时间的推移，房屋会逐渐老化，很多物业管理、基本的公共服务的问题将会暴露出来，但是化解各种纠纷的机制并没有真正的建立起来。大量的业主“维权”事件表明，现有的管理模式难以有效化解纠纷。第三，社区自治能力不强，居民之间难以组织协调，同时新建商品房小区中的业主委员会常常不能担负起消费的功能，最终社区服务和管理跟不上，导致一些社区走向衰败。
3. 城中村社区的集体消费问题
对城中村而言，改革前是、生产队，改革后则由村委会来组织管理村务，其中不少村庄还实现了部分“农转居”，建立了社区居委会，从而形成了农村与城市两套管理体制并存的局面。在时期，农村的生产和消费由乡公社和村大队来组织管理，并不存在集体消费问题。但是，随着城市化进程的推进，市场化改革的深入，这些城郊农村逐渐变成了“城中村”，兼具城乡二元特征。“城中村”往往在社区的实际事务管理上存在责任不明确等问题，社区的集体消费组织和管理出现了一定程度的真空状态。
随着城市不断更新和扩张，大量外来人口的涌入使得城中村社区的集体消费问题更加复杂。大量外来人口的涌入带来了土地租金收益的提高，增加了村委集体经济组织和村民们的经济收益。但是，土地租金收益的分配机制不具有包容性，增加的收益也没有用来改善社区居住环境，这些城中村在基础设施建设、维修以及公共服务的提供等方面长期处在一种匮乏状态。巨额的土地增值收入并没有通过有效的机制被分配使用在社区集体消费事务之上，导致城中村社区在享受城市增长带来的高收益之时，却在社区居住环境和社区建设等诸多方面走向了衰败。
三、后单位制社区：市场失灵
作为本文案例的A社区是一个后单位制社区，这里居住着3275户居民，一共有35栋楼房，2栋高层住宅，3栋条件简陋修建于上世纪80年代的简易楼。该社区房屋的产权比较复杂，大约有超过半数的房屋在房改后卖给职工;但也有相当比例住房，当年职工拒绝购买，因而还是具有当年“分房”性质的永久租住房;还有一些房屋产权单位至今也搞不清楚。社区居民有1万余人，外来人口有4000余人。A社区的平均收入较低，有一家国有的物业公司负责运营社区物业，由于原工厂单位连年亏损，本应由房屋所有者和原单位提供的物业费常常不到位，该社区没有建立业主委员会。
1. 社区管理资金缺口较大
A社区的物业费用筹集比较复杂，一部分是由居委会组织筹集的，主要是通过各种途径设法从原单位争取，从社区内原单位的一些可以用来出租的房屋获得资金，有极少数业主交一些。由于物业费明显不足，实际的服务很差，调研中，居民大多反映没有感到有什么物业服务。A社区的居委会主任讲：
我们社区的环境卫生一开始比较差，不如改制之前了。以前有单位管，后来改制了，理论上单位和我们关系也就不大了。但是，每年大约百万的“物业费”还是由原单位从一些房屋租金中划拨。这也是我们争取的，毕竟很多老人还在。
A社区物业费构成极其复杂，这在后单位制社区中比较普遍。按道理，房屋体制改革，房屋卖给职工后，职工就是产权人，产权人应该交付物业管理费。但是，上文已述，A社区还有少半数职工当年拒绝购买住房，所以，迄今还是具有分配房屋性质的承租户。承租户的物业费应由原单位来交，而更复杂的是，当年有很多职工是“买断”下岗的，原单位认为这些“买断”的职工得到了一笔买断费，他们与原单位没有关系，所以，不愿负担数目不小的“买断”职工的物业费。在互相攀比的局面下，造成了居民普遍不交物业费的现象。
另一个比较重要的原因是，这些老旧社区的居民平均收入较低，往往对社区物业费的征收采取抵制态度，以社区环境卫生管理为例，一位居委会工作人员表示：
每月3元的垃圾费都难以收齐，就不要说房屋维修了。有的居民竟然提出，必须把楼道内的卫生清扫也处理了，否则不同意交垃圾费。但是，也有很多居民说，小区内很多房子还是原来厂子里在管，不应该交这笔钱。
如果说物业费难以征收是表面原因的话，那么深层次的原因还在于这一类社区长期由国家、企业负责社区事务的管理，社会惯性导致居民们抵制市场机制的建立。
2. 社会惯性导致市场机制失灵
A社区居住者大多有过在国有企业经历，仅党员群体就有809人。大多居民曾经在同一个企业工作过，社区居委会也是由原来的3个家委会合并形成的。由于居委会无法提供基本的公共服务，政府资金不到位，加之改制下岗所造成的巨大心理落差，使得居民对这一社区的管理抱有极大的不满，但同时又将社区提升改造的希望寄托于政府。在这一类后单位制的老旧社区中，人们的生活水平普遍偏低，而且居民们由于长期的单位制居住经验，对社区集体消费市场是抵制的。
3. 集体消费组织和管理缺乏责任主体
一位居民的看法具有相当的代表性：
这笔钱到底是居委会负责收，还是厂子负责收，谁也说不出个章程，大家自己组织又不可能，你看看垃圾费怎么收？那些简易楼，就更没人管了，连里面住的是什么人都不清楚了。以前厂子管，现在没人管，也管不了。
由于历史上采取单位制管理模式，后单位制社区难以适应新的市场机制，市场失灵现象十分突出。这一类社区，由于难以征收物业费，导致物业公司退出或者无法提供充足公共物品，社区环境出现了整体性的衰败。加之大多数社区居住者长期习惯于政府、企业包办一切的居住方式，社会惯性导致市场机制难以被居住者接受。
国企改制以及城市景观的巨大变迁，造成了后单位制社区居民相对剥夺感较强，这进一步增加了这类社区在消费和进行社区事务管理方面的难度。而且，由于缺乏明确的组织管理集体消费的责任主体，这类社区往往处于管理失控状态。
四、新建商品房社区：市场机制尚不健全
本文调研的特大城市某街道B社区，是一个新建中高档商品房社区。现在已经开发建成了3期，共有2997户，5000多人在这里居住。在册流动人口约1200多人。居民大多是专业技术人员、政府官员、企业高管等高收入群体，具有较高消费能力。社区组织体系齐全，有物业公司、居委会、党支部、服务站，也成立了业主委员会。社区物业服务基本到位，管理比较规范，居委会、党支部、服务站也多次获得荣誉，社区内环境整洁干净。但是，在这样比较高档社区中，仍潜伏着集体消费中的不少问题。
1. 交易地位不对等引发集体消费矛盾
所谓交易地位不对等，是指作为个体的业主与作为组织的物业公司之间在市场交易中处于不对等的地位。
首先，双方交易过程中的定价机制是不对等的。一个物业公司的工作人员说：“物业费定价本身是难以衡量的，如何定价，物业公司与业主之间是不对等的，或者说是物业公司比较主动。”
其次，个人往往缺乏消费能力，难以与作为组织的物业公司抗衡。同时，业主委员会并没有发挥其应有的对等谈判或者交易、监督的职能，这也导致大量的社区业主的利益被损害或被忽视。在B社区，一位小区业主谈到了他为什么拒交物业费：
我之所以拒绝缴纳物业费，主要是由于我想看他们（物业公司）的年度预算和决策报表，但是他们以种种原因推脱不给。
由于物业管理的相对特殊性和专业性，普通居民难以衡量或评估物业服务的优劣或相关公共物品的品质，而且无法强制性地要求物业公司提供财务状况报表。业主委员会刚开始建立时一度热情很高，但持续时间不长，后来几乎是名存实亡，所以不可能代表业主利益去争取合法权益。由于物业管理服务本身是一种集体消费过程，而且交易双方存在着严重地位不对等、信息不对称，因此往往导致业主利益被损害，甚至出现维权纠纷。
2. 社区的房屋专项维修基金是笔糊涂账
随着房屋老旧，各种维修费用加大，社区基本服务和管理的矛盾逐渐显露出来。但是，用于住房维修的专项维修资金在管理和使用方面存在着严重问题。
建立住房专项维修资金制度，始于1998年。2004年开始，办理房屋产权证时必须缴纳住房专项维修资金。2007年，修订后的《住宅专项维修资金管理办法》规定，公共维修基金专门用于小区公共设施的维修，归全体业主共有。但是，在实际调查中，我们发现这一资金往往也是一笔糊涂账。在B社区，这一资金的使用明细并没有向居民告知，居民也很少过问和关心这一笔资金的使用明细。在这种情况下，一些社区中甚至出现了业主委员会与物业公司串通挪用专项资金的事情。一位社区居民讲述了他所了解到的情况：
某物业公司以小区设施需要维修的名义，通过发放问卷的形式让每个居民表态，由于居民缺乏相关知识，缺乏关心小区事务的主动精神，往往也就简单地签字同意，最后这笔钱实际上是从居民缴纳的房屋专项维修资金中支出。物业公司正是利用了这一点，才能够轻易地从相关管理机构中套取这笔钱。
3. 集体消费缺乏有效的管理、监督机制
由于缺乏明确有效的管理机制，物业公司与居民之间矛盾的解决难以得到规范化的制度保障，或者监督成本太高而造成物业服务管理监督的缺失。在B社区，如果居民平时遇到问题，一般是居委会召集物业公司、业主委员会来协商解决。但是，多龙治水模式往往导致管理效率降低。居委会提出来“1+X模式”，即以社区居委会为核心，把其他社区管理机构包括物业公司、业主委员会、社区警务站等组织起来。一位长期工作在这个社区的居委会工作人员说：
一开始社区的业主委员会并不认可我们居委会，但是随着工作的开展，慢慢大家觉得居委会还是很重要的，在实际的工作中，居委会变成了物业公司、业委会之间的剂。例如，如果施工扰民的话，有居民提出意见，一般也都是居委会组织三方会议来协商。
在实际运作中，在涉及社区集体消费的核心利益分配问题时，居委会的地位往往得不到法律上的保障。在实际运行中，业主委员会一般难以起到监督的作用。同时，由于大量基本社区公共品由物业公司提供，居委会往往也处于边缘化地位，其所应发挥的监督或者管理的作用也受到了较大限制。再加上该居委会成员没有一位是该社区居民，所以，居委会也难以真正代表居民利益。
五、城中村社区：市场和政府的真空地带
作为本文案例的C社区，是典型的城中村社区。C社区在籍1056户，常驻人口为5362人。到2013年底，居委会登记暂住的流动人口有17229人，实际流动人口应大大高于登记人口。在城市化之前，作为农村社区，这一类社区没有如此明显的集体消费问题，因为大量社区事务的组织管理由乡（公社）和村（大队）负责。但是，在城市化过程中，农村体制向城市体制转变，市场机制进入这些农村社区，带来了集体消费的新问题。
1.大量外来人口被排斥在分配体制之外
C社区是一个典型的人口“倒挂村”。2008年，其他很多郊区农村被拆迁改造，大量外来务工人员涌入了C社区。这里的房租在特大城市中相对低廉，大约在600～1000元/月左右。社区中以外来的中青年群体为主，22―35岁的群体占流动人口总数的50%，22―50岁占总数的90%。
大量外来人口不愿离开特大城市，又无法融入当地社区，很多居民尽管在这里居住了五六年，但是仍然被视为外来群体，自然也难以被整合进社区事务的管理机制中。组织具有不同身份的居民进行集体消费，首先面对的就是体制。
这类社区的治理存在着诸多问题，不仅集体消费难以组织，而且存在着大量社会矛盾。更何况，由于户籍制度的存在，大量外来人口被排斥在以上两种体制之外，导致这类社区出现了三元社会结构（李强，2012）。这两种体制经常出现不协调的现象，导致社区的集体消费问题越来越难以解决。
2.“公地悲剧”：大量社会矛盾积聚
很多居委会工作人员认为，大量的外来人口增加了管理的难度，而且“一地两府”也导致基本公共服务无人“买单”，最后只能由上级政府出面协调解决。C社区的公共治理问题的实质，其实就是奥斯特罗姆（E. Ostrom）所讲的“公地悲剧”。
大城市周边土地资源稀缺，原来的C村委员会并没有在“农转居”过程中消失，而是保留并重新组织。依托土地增值的利益，C村村委会及其村经济组织获得了巨大收益。但另一方面，C社区居委会却负责管理转居后的“居民”，由于缺乏相应的激励机制，居委会难以提供公共物品。
从社区居住者的角度来看，由于社区结构的碎片化，外来流动人口、本地户籍居民、外来常驻人口等，也仅仅是从C社区中获得居住和生活方面的收益，没有人负责和“照顾”这块公地。
公地悲剧的后果是令人震惊的。由于缺乏交通管理、停车设施和空地，社区中的主要道路，经常被各种车辆“挤占”。同时由于大量外来人口的涌入，这一社区的人口密度大幅度升高，也带来了各种“公用设施”不足的问题。尽管村里成立了4家物业管理公司，负责管理部分村集体改建的租赁房屋的日常管理，但这远远不能解决居住在这里的3万多人最为基本的公共服务需求问题。
3.社区碎片化导致集体消费难以组织
城中村社区和后单位制社区在集体消费困境方面具有某些共性。例如，这些社区在改制或城市化过程中，往往在社区的利益结构、空间结构和组织结构上处于一种碎片化的状态（李强、葛天任，2013）。这种碎片化社区往往导致集体消费难以组织管理。例如，在C社区，楼房住区、平房住区、商业用房混杂在一起，而且社区内部不同的居住小区差异很大，既有仍属于单位制社区的某大学教工宿舍区，又有单位解体之后划归C社区居委会管理的小区。社区内部的不同片区之间，缺乏联系，不同片区的居住者的要求差异很大。即便从这些“片区”的层面来消费，也存在着内部居住者在利益、身份方面的巨大差异。因此，在提供公共物品、征收适当的管理费用方面，社区居民存在着较大争议。
六、消费：基层政府和
基层社区组织的核心责任
一般而言，政府干预的方式有三种，一种是全面管控，一种是全面放开，还有一种是采取中间路线。完全的政府管制，或者由国家统筹一切的思路和模式，被中国改革前计划经济的实践证明是不成功的。这在一定程度上是因为企业或者政府无法负担巨大的维护成本，难以提供更具个性化的优质服务。但是，完全的市场化也将导致巨大的问题。迄今为止，至少在微观层面，世界各国采取的方式大多是中间路线，鼓励社区自治组织参与社区治理，只是侧重有所不同。例如，在美国社区中，就有类似中国“业委会”的多种形式的“公寓协会”、“业主联合会”、“合作业主协会”，这些组织在一定程度上补充了政府管理的功能（吴晓林，2014）。因此，一方面，基层政府应该担负起组织和管理集体消费的责任;另一方面，在不同社区中，基层政府应该采取不同的组织方式和管理规则。
首先，在新建商品房社区，应该加强居委会的监督职能，规范各项经费的使用。由于并没有建立一整套正式的管理体系或者管理制度，多元治理主体或者多中心治理的结构往往带来的是一种较为消极的协调式治理，很多情况是事后的应对，而并非从根本上建立了居民、业主委员会与物业公司之间矛盾的调解机制。强化基层政府和社区居委会的管理和监督职责，也就是强调政府的“扶持之手”和“看不见的手”（施莱弗等，2004）。
其次，对于大量的后单位制社区来说，基层政府和社区组织，应该担负起消费的职责，建立统一的规范和原则，进行统筹管理。一方面，政府应担负起统筹管理的职责，另一方面也应该扩大有序的社区参与，让政府与民众之间形成正向的良性互动。
最后，对于大量的城中村社区，各种社会矛盾是叠加在一起的，而最为核心和基础的，本质上也是如何组织和管理集体消费问题。长远考虑，这一类社区中，需要建立一个政府主导，各个群体广泛参与的社区集体消费组织、管理和监督机制。从近期来看，应该从城中村社区巨额的土地增值收益中分配相应的资金完善基本公共品的提供，并逐步建立更加具有包容性的社会治理体制，把流动人口集体消费的组织管理纳入到政府管理的职责之中。
参考文献：
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[2]奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海：上海译文出版社，2012.
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[4]陈钊，陆铭，佐藤宏.谁进入了高收入行业？――关系、户籍与生产率的作用[J].经济研究，2009，（10）.
[5]李强，葛天任.社区的碎片化――Y市社区建设与城市社会治理的实证研究[J].学术界，2013，（12）.
[6]李强.农民工与中国社会分层[M].北京：社会科学文献出版社，2012：326.
[关键词] 居民委员会；居民自治；发生机制
[中图分类号] D632 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0045-06
一、问题的提出
居委会在制度设计上被定位为城市居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的群众性自治组织，但是在城市基层治理的实践过程中，居委会却有着双重性质，它一方面是群众性的自治组织，代表着居民的利益，另一方面也是国家政权的末梢，是国家政权的组成部分。居委会的双重性质将其置于一种困境之中：作为国家政权的末梢，居委会要承担大量的由街道和其他政府机构交付的行政事务，于是居委会仅有的工作资源就只能用来完成行政事务，与此同时也就只能将自治工作耽搁下来。因此，作为自治组织的居委会在一定程度上成为行政组织，其工作重点同居委会的自治要求有所偏离。
处在转型时期的国家需要居委会发挥管理社会的作用，那么这是否意味着居委会不可能发挥居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月笔者对上海市的11个居委会进行了深度调查，结果发现虽然很多居委会的自治工作不尽如人意，但是仍然有一些居委会能够在承担行政工作的同时有效地开展了自治工作，在工作实践中借助一些特定的机制，居委会协调了其行政性质和自治性质之间的冲突，从而巩固了居委会作为城市群众自治基本组织形式的地位。
分析居民自治的案例，笔者发现有一些共同的机制运转在不同的个案背后，正是它们的存在导致了看似不可能的居民自治在实践中发生了。本文认为城市居民自治的发生有赖于社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的运转。城市居民自治的发生机制不是预先给定的，而是行动者在正式制度建构的政治空间中为了解决工作中的难题而无意识地创造出来的，但是机制在解决问题时表现出来的正面效果，则诱使行动者开始有意识将同一机制扩展到其它难题的解决上，或者寻找其它机制来解决新的难题，在多重机制的共同作用下城市居民自治出现了。
二、社会资本的培育
居民自治是同国家政治相对应的过程，在国家权力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作为社会自我管理的过程就出现了。[1]自治的社会性质意味着自治的发生必须建立在社会力量的基础上，这种社会力量就是社会资本。社会资本是指在人际交往中形成的信任关系、互惠规范和参与网络，帕特南所从事的开创性研究表明，民主政治的质量依赖于社会资本的存量，因为社会资本能够克服集体行动的困境达到自愿合作的目的。[2]笔者的调查发现，社会资本的存在不仅推进了国家层面的民主政治，而且对于城市社区的居民自治而言也是不可或缺的要素。
当笔者跟随居委会的工作人员了解社区的居住环境时，最为直接的发现就是社区是一个熟人社会，行人之间相互打着招呼，路口有志愿者在执勤，不远处成群的居民聚在一起锻炼身体。当然，居民之间的熟悉度是社会资本的一个构成要素，但是不能将社会资本简单地等同于熟人关系，社会资本的具体表现形式主要是社区居民的公共生活以及由此形成的自发性的群众组织。社区中的群众性组织主要有两种类型，一种是围绕文艺体育生活而形成的自我服务性团队，此类组织在社区中广泛存在着，可以说是群众性组织的主要组成部分，另一种是履行综合功能的公益性志愿组织，具体而言就是进行社区安全和环境监督、维护社区交通秩序的“红袖章巡逻队”。
活跃在城市社区中的群众性组织起初并未受到注意，只是在群众性组织的公共性与居委会的工作勾连在一起的时候，群众性组织在基层治理中的价值才开始进入国家的视野。城市社会的快速发展要求国家重构其治理体系以实现对城市基层社会的控制，国家采取的战略是强化居委会使其成为国家政权的末梢，但是居委会并不足以完成控制城市基层社会的任务，城市基层治理过程同居民的切身利益直接关联在一起，如果没有居民的参与、认可或者同意，居委会不可能有效地开展工作。[3]虽然在制度设计上居委会是居民选举出来的群众自治的基本组织形式，但是居委会所承担的行政事务压制了居委会的社会性质，这就意味着居委会在工作实践中也很难成为居民认可或者同意的对象，此时自发性的群众性组织开始介入基层治理的过程，成为沟通居民和居委会、街道之间关系的桥梁。
自发性的群众组织存在“私”和“公”两种属性，就“私”的方面而言，它是居民为了强身健体、陶冶情操而聚集在一起的，并没有正式的组织形式；就“公”的方面而言，它是社区公共生活的载体，利用了社区中的公共资源（例如场地、环境、设备等）。正是由于自发性的群众组织的双重属性，使得它们既能够为居民所认可，又能为街道、居委会所接受。当然，自发性的群众性组织介入基层治理过程是与居委会的引导分不开的，也就是说是居委会为了有效地进行基层治理，因而有意识地利用了自发性群众组织的公共性。一位居委会主任在访谈时说：
“你问我居民自治是怎么搞起来的？你可能想象不到，是从里弄运动会开始的。我们这里有办里弄运动会的传统，曾经间断过一段时间，后来又继续办，居民都乐于参与。在体育热情的影响下很多居民自发组织了体育团队，这些体育团队为里弄做了很多工作。我们这是老城区，原来的居住环境很差，特别是居住空间太小，很多居民没有办法就只能占用公共空间，在小区里搭建了水斗、雨棚、车棚等违章建筑，你要是去拆掉它们，居民肯定是不愿的，但是不拆的话又存在很大的安全隐患。居委会就去和体育团队的骨干商量，请他们出面和居民做工作，这样难题也就迎刃而解了。”
自发性的群众组织在城市基层治理中的有效性促使居委会开始有意识地培育社会资本，这种培育不仅体现为居委会推动居民组织群众性的团队，而且体现为居委会积极开展社区公共活动从而培育居民的公共性。从调查的居委会的实际情况来看，有三个方面的工作得到了居委会的重视：第一是为自发性的群众组织提供便利，特别是借助居委会的身份向住区单位寻求帮助，从而为群众的文体活动提供场地；第二是针对特定人群组织社区公共生活，特别是在重阳节开展老年人的金婚纪念、郊游等活动；第三是利用家庭代表会议来商议、决定同居民切身利益相关的社区公共事务，如制定旧房改造工程方案等。
社会资本对城市居民自治的促进作用，反过来激励了居委会有意识地培育社会资本，于是在社会资本与居民自治之间形成了一个相互促进的循环过程，因此社会资本的培育就成为了居民自治得以发生的重要机制。帕特南在研究国家层次的民主时认为社会资本是历史的产物，但是城市居民自治的实践过程则揭示在地域有限的熟人社会里，社会资本更多是当下的行动者实践的结果，或者说城市基层治理的体制和组织在社会资本的形成过程中发挥了重要影响。居委会虽然是国家政权的末梢，履行着管理城市基层社会的诸多行政职能，但是其居民自治基本组织形式的性质则使它成为了一个“亲社会资本的行动者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委会的行动将成为推动社会资本生长和发展的重要力量。
三、经济资源的开发
居委会作为城市基层群众自治的基本组织形式在实践中之所以成为了国家政权的末梢，一方面是因为宏观政治体制使然，另一方面是因为受到了经济资源的约束。就宏观政治体制来说，居委会是基层治理的组织形式，在纵向的治理体系中处于末端，而且在工作实践中居委会也需要国家权威的支持，因此居委会需要完成政府安排的任务 [5]；就经济资源的约束而言，居委会干部的工作津贴和居委会的日常工作开支都依赖于政府的行政拨款。
在调查居民自治时笔者曾访谈过街道的官员，当笔者问及街道为什么给居委会指派行政任务时，街道的官员直白地回答道：
“居委会是群众自治组织，街道确实不应该给居委会指派行政任务，但是居委会的干部都是拿了街道津贴的社工，所以当然应该给街道干活了。”
街道官员的回答只是居委会受到的资源约束的一个缩影罢了，其实居委会开展工作的经费也基本上来自于街道。调查发现居委会的经费来源主要有三个渠道：街道拨款、居民捐助、驻区单位资助。一般而言街道拨款占到居委会经费总额的绝大部分，每个居委会每年可以从街道获得7万左右的拨款，居民捐助约1万元，驻区单位的资助则存在很大的差异，大多数居委会每年从驻区单位获得资助也在1万元左右，但是有些居委会则能够从驻区单位获得远远超过街道拨款额的资助，因此就一般情况来看街道是居委会经费的主要来源。
重要的是街道下拨给居委会的有限经费有规定用途，包括办公经费、党建经费、帮困经费、走访经费和文体活动经费，其中与居民自治直接相关的经费支出仅文体活动经费一项，由此可见，尽管街道每年给居委会下拨一定的资金，但是这些资金主要不是给居委会开展自治工作的，而是给居委会完成行政工作的。在这样的资源结构中，居委会的工作实践实际上被预先锁定了，居民自治工作不可能成为居委会工作的中心，如果居委会要把居民自治作为中心工作，那么居委会就必须开发经济资源，从而减少居委会对街道的资金依赖。
就当前的情况来看，居委会开发经济资源只有一种途径，这就是向驻区单位寻求帮助，使驻区单位成为居委会稳定的经费来源。从居民自治的角度来分析，居委会向驻区单位寻求资金支持需要满足两个条件：一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是大额的、至少是不少于街道拨款额度的，否则不足以支持居委会开展自治工作；另一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是常年稳定的，否则居委会开展的自治工作不具有持续性。而要使居委会常年稳定的从驻区单位得到大额的资金支持，就必须在居委会与驻区单位之间形成互惠机制，换言之，居委会必须使用社区之中的某种资源同驻区单位交换以满足驻区单位的需要，而且居委会用来交换的资源只能是能够反复利用的。
笔者在调查过程中了解到一个居委会和驻区单位共同修路建停车位的故事。故事是以停车难作为开端的，物质生活水平的提高让很多城市家庭迈进了“汽车时代”，但是私家车的急剧增加不仅导致了公共交通的拥堵，而且带来了社区中停车位的紧张，为了抢占停车位居民之间矛盾不断，日积月累最终导致了一夜之间居民纷纷购买铜柱铁链抢占路面的情况，小区的道路被切割的支离破碎，车辆无法通行，小区的交通完全瘫痪。严峻的形势不仅影响了居民的日常生活，而且影响了驻区单位的正常工作，为了彻底改变停车问题导致的“公地悲剧”[6]，居委会向驻区单位寻求帮助，经过协商居委会和驻区单位达成共同修路的协议。协议主要内容是：由驻区单位提供资金对小区道路进行拓宽，将原本只能单行的道路拓宽为双行车道；道路修好之后严格执行单向行驶规则，即道路一半用来行车，另一半用来停车，居委会负责单向行驶规则的执行；道路拓宽形成的停车位实行错时停车制度，即在工作时间居民将车开出小区，空出的停车位要保障驻区单位职工的停车需求，下班时间驻区单位职工要及时将车开走，保障居民下班后能够有停车位；驻区单位每年为使用停车位向居委会支付费用。
停车位是潜藏在社会之中的重要资源，驻区单位每年支付给居委会的停车费有街道行政拨款的5倍之多，在驻区单位资金的支持下居委会打开了自治的大门。由此案例我们不难发现经济资源的开发同居民自治之间的密切关系：首先，有了驻区单位的资金支持，居委会拥有足够的资金来组织社区公共生活；其次，无论是单向行驶制度还是错时停车制度的执行都由居委会负责，而居委会为了保证制度的执行就专门组建了居民自治小组，同时也动员了群众性的团队“红袖章巡逻队”，这不仅完善了居民自治的组织体系，而且将更多的居民带进了社区公共事务的管理过程之中；最后，社区内部的文明停车和有序行车是社区公共服务的重要内容，因此居委会同驻区单位的合作也增强了居委会提供社区公共服务的能力。概而论之，居委会开发经济资源，不能简单地理解为使居委会有更多的资金可以使用，而是催生居民自治的重要机制。
四、公共议题的创设
城市居民自治不仅意味着承认居民具有“自觉思考、自我反思和自我决定的能力”[7]，而且意味着居民生活的社区存在一定类型和数量的公共事务需要进行管理，如果社区缺乏公共事务，那么居委会和自发性的群众自治就会处于缺乏自治对象的局面，因此一定类型和数量的公共事务的存在是城市居民自治不可或缺的前提条件。就当前中国城市社区的实际情况来看，社区除了满足居民日常的休息与休闲需求外，并没有出现大量的公共事务，城市治理中的公共事务往往超越了社区这一有限的空间。[8]社区公共事务的缺乏意味着居民自治必须创造公共事务，也就是居委会必须具有创设公共议题的能力，通过创设公共议题来丰富社区公共事务，从而为居民提供自治的对象。
在调查中笔者发现社区公共事务不是既定的、等待居民去管理，实际上社区公共事务存在“显在”与“潜在”两种类型，显在的公共事务在每个社区都是不多的，如果居委会只是将显在的公共事务作为自治的对象，那么居民自治是很难持续的，而潜在的公共事务则广泛地存在于社区之中，本文所讲的公共议题的创设能力就是指居委会将潜在的公共事务变成显在的公共事务的能力，或者说是居委会将居民的私人生活组织成为公共生活的能力。居委会创设公共议题的能力越强，社区公共事务就越丰富，居民参与也就越活跃，居民自治就越是能够持续。
在城市社区生活中潜在的公共事务主要有四种类型：第一类是被废弛了的显在的公共事务，本来此类公共事务有明确的主体进行管理，但是由于管理主体的能力不足或者不作为导致了此类公共事务蜕变为公共难题，以致此类公共事务无人能管最终成为潜在的公共事务，售后公房的物业管理就属于这种类型。第二类是与社区公共环境管理相关的事务，主要表现为公共场地的卫生维护、噪音污染的治理、小区防火防盗工作、养宠物的规则制定等，此类公共事务本就与居民的日常生活息息相关，但是单个居民是没有能力解决的，只能依靠群众自治组织动员居民共同参与才能解决。第三类是居民的文体活动，城市生活的急剧变迁催生了城市居民加强身体锻炼、丰富精神生活等需求，此类生活需要是私人性质的，但是此类生活需求的实现则必须超越私人性质，因为文体活动的场所、不同文体活动之间的协调都需要居委会的介入。第四类是政府推行的民生工程，此类事务在形式看是行政事务，但是此类事务的完成有赖于居委会以自治的方式来配合，因为民生工程虽然有利于改进居民的物质福利，但是工程的实施本身将对居民的生活带来不便甚至引发邻里冲突，所以没有居民积极参与的民生工程导致适得其反的效果。
将与居民利益密切相关的潜在的公共事务，变成居民积极参与其中的显在的公共事务，取决于居委会创设公共议题的能力。公共议题的创设能力包括利益判断、信息沟通、协商决策、信誉承诺、执行保障等环节：利益判断是指居委会能够认识到某种事务确实与居民利益改进密切相关，如果此类事务得到了良好的治理，居民的福利将明显改善；信息沟通就是居委会将预先进行了利益判断的事务，通过居民听证会的形式同居民进行充分的信息交流，达到居民认可居委会的利益判断的效果；协商决策就是居委会召集家庭代表会议，就是否从事某项工作以及如何从事某项工作进行磋商，在获得绝大多数代表支持的前提下做出决议；信誉承诺是要求支持某项决议的家庭代表在意愿承诺书上签字，并且由居委会在小区中张榜公布，实现居民共同监督的目的；执行保障是居委会要组织足够的人力、物力来保障决议的落实。
社区中“一平方米”改造工程的推进，非常典型地诠释了居委会创设公共议题的能力。上海老城区的售后公房的厨房和卫生间都是几户人家合用的，为此邻里之间时常发生矛盾，为了改善居民的生活条件，上海市政府决定分批对合用厨房和卫生间进行改造，核心内容是将现有的合用厨房和卫生间改造成为每家独立使用的厨房、卫生间，改造之后的厨房、卫生间大约为一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很广泛，因此居民所在的小区能否尽快改造，取决于居委会能否在街道层面争取到指标，而街道是否会优先接纳某个居委会的改造申请，则取决于居委会能否将政府工程转换成为社区的公共事务，也就是取决于居委会创设公共议题的能力。笔者访谈到的一位社区党总支书记回忆起“一平方米”改造工程时说道：
“我们认定改造有利于居民，但是居民觉得太麻烦，改造过程中生活不方便，而且对工程实施方案也有疑问，房管局来征求意见时很多人反对。后来居民看到其它居委会开始改造时又动心了，为此我们组织居民到临近街道去参观已经改造完成了的小区，当时大家都拿着尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回来后我们召集户主开会，每家说话能够管事的人来参加，反反复复讨论之后制定了一个详细的实施方案，凡是同意改造的都必须在承诺书上签字，由居委会在弄堂口张榜公布。这里边主要是在工程实施期间，居民不能做饭，也不能用卫生间，吃饭可以出去花钱买，但是卫生间就必须修建临时的，否则就太不方便。临时卫生间的位置选择、花费分担、清洁打扫、使用监督实际上是改造工程的难点，动工前不仅必须讲清楚而且要写在纸上贴出来，居委会专门组织了志愿者队伍来负责临时卫生间的管理，特别是协调因使用导致的纠纷。事不经历不知难，我们像一群蚂蚁，硬是啃动了这块骨头，真是不容易啊。”
公共议题的创设是居民自治至关重要的发生机制，这不仅是因为公共议题的创设丰富了社区的公共事务从而使居民得到了自治锻炼，而且是因为公共议题的创设是居委会自治能力的重要组成部分，因此可以说公共议题的创设过程就是居民自治的过程。改进民生已经成为城市治理过程中的重要议题，政府一系列民生工程的实施都离不开居委会的工作，因此通过居委会对公共议题的创设，实现民生工程同居民自治的有效衔接，不仅提升了政府的治理水平，而且推进了包括居民自治在内的社会建设的进步，这些积极后果将在宏观层面上拓展居民自治的发展空间。
五、组织主体的转换
国家将居委会界定为城市居民自治的基本组织形式有着特定的意图，这就是使居委会成为国家治理基层社会的主体，从而实现国家控制基层社会的目的。在此种意图的作用下，居委会虽然是社会性质的自治组织，但是居委会却承担着种类繁多的行政任务，所以居委会在基层治理的实践过程中俨然变成了国家政权的末梢，是行政系统的一个不可或缺的组成部分了。
根据何艳玲的归纳，居委会承担的行政工作有十大类百余项之多，十大类包括环境卫生、社会治安、民政帮困、计划生育、调解纠纷、宣传教育、文明达标、收款收费、人口普查、物业管理。[9]如果对居委会所从事的工作根据工作性质进行分类，居委会完成街道和上级布置的各项工作约占全部工作量的60%，居委会完成单位和机构委托的各项工作约占全部工作量的30%，而居委会从事的社区内部的事务约占全部工作量的10%。[10]由此不难想象，政府机构及其工作人员已经将居委会视为街道的下级组织，街道和其它政府机构的工作必须通过居委会来落实或者通过居委会配合来完成，处在这种治理体系中的居委会在应对行政事务时尚且会“选择性应付”[11]，更遑论有时间、精力、人手从事居民自治工作了。
在田野调查中笔者却发现难以发生的事情居然发生了，居委会居然能在完成繁巨的行政任务之余尚有能力有效地开展居民自治工作。居民自治的发生促使笔者意识到一种至关重要的差别：居委会是城市居民自治的基本组织形式，但是居委会不是城市居民自治的唯一组织形式，居委会没有足够的时间、精力、人员开展居民自治，但是居委会可以指导其它组织开展居民自治。正是在这种差别中孕育了城市居民自治的又一个发生机制――组织主体的转换，这就是说作为城市居民自治基本组织形式的居委会可以不必直接开展居民自治工作，而是借由其它的组织主体来开展居民自治工作，而居委会则充当这些组织主体的指导者和协调者。
笔者在调查中发现居委会可以通过三种类型的组织来开展居民自治工作，它们是居民自治小组、群众自发形成的文体团队、自治理事会。居民自治小组是居委会在社区之中根据居住小区、弄堂等地域组建的新型自治单元，它是居住在同一小区或者弄堂里的居民进行自治的组织形式，因此在居委会之下就形成了若干个居民自治小组。居民自治小组是在社区之中的次级地域里进行自治的组织，而对于超越了居民自治小组范畴的社区公共事务的管理，则交由居委会在居民自治小组之上组织的自治小组组长联席会负责，因此在社区自治中居委会并不直接开展自治工作，而只是负责召集自治小组组长联席会，指导、协调、监督居民自治小组的工作。
群众自发形成的文体团队是建立在具有相同爱好的人群基础之上的自治组织，当社区中的居民广泛的参与文体团队的时候，居民自治就可以借助文体团队来实现。在城市基层治理过程中，居委会放手文体团队来组织社区的公共生活、管理社区的某项公共事务，同时给文体团队的自治工作提供资金等方面的支持，并在具体事项的进行中承担指导和协调工作。
自治理事会是居委会在整个社区层面上组建的新兴自治组织，它在组织结构上同居委会一样分设多个专门委员会，其工作人员则是来自社区居民的志愿者群体，在功能上自治理事会兼具议事和执行两种职能，居委会参与到自治理事会中去并在自治理事会的运转中发挥领导作用。自治理事会的实质是居委会的自我扩张，通过扩大居委会的组织机构和工作人员的方式来增强居委会的工作能力，从而使得居委会既能承担行政事务又能开展居民自治。
作为城市居民自治的发生机制，组织主体的转换实际上就是借助新的组织形式将更多地居民动员到社区公共事务管理的过程中来，因此是完全符合城市居民自治的精神的。这里值得探讨的问题是新型自治组织同居委会之间的关系，虽然在正式的城市居民自治制度中并没有新型自治组织的地位，但是居委会的有效运转离不开依托新型自治组织形式形成的居民参与网络，与此同时，新兴自治组织存在的合法性则离不开作为城市居民自治基本组织形式的居委会的确认，因此在城市基层社会的治理过程中，新兴自治组织不可能挑战居委会的地位，而只是居委会开展居民自治的工具而已。从发展的角度来看，居委会的工作将越来越依赖于动员居民参与网络的能力，这就迫使居委会花费更多的时间和资源来促进居民参与网络的再生产[12]，所以通过组织主体的转换来催生城市居民自治，应该代表着中国城市居民自治发展的方向。
六、总结与讨论
本文立足上海经验探讨了城市居民自治的发生机制问题，虽然居委会承担了大量的行政事务，是国家政权体系的末梢，但是在实践中居委会借助社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的作用，从而将城市居民自治从制度变成了现实。
其实，社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换四种发生机制是密切联系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的组织形式对社区公共事务进行治理的过程，因此新型自治组织的出现是居民自治的重要环节，而能否出现新型自治组织则取决于社会资本的存量，只有当社会资本发展到一定程度时新型自治组织才会形成。而新型自治组织一旦在社区治理过程中形成，社区公共议题的创设能力和经济资源的开发能力就会得到增强，与此同时，经济资源的开发能力越是强，新兴自治组织也就越是能够创设公共议题，从而将居民自治推到更高的水平。
城市居民自治的发生说明我们对城市居民自治的分析，不能将眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委会行政体制，而应该从居委会的工作实践中去发现非正式的行为规范，如周雪光所强调的：“组织的正式结构变成了象征性的东西，对组织内部的运作没有实质上的意义。组织内部可能采用非正式的职业规范的组织结构来约束行为。也就是说，组织不是依靠硬性的组织结构而是靠这种非正式的职业规范来约束人们的行为。换言之，正式结构是适应制度环境的产物，是做给别人看的。而非正式的行为规范是组织运作的实际机制。”[13]由此可见，如果离开了对社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等非正式的行为规范的关注，我们将难以完整地理解城市基层治理及其所发生的变化。
[BF]居民自治是社会主义民主政治的基础，社区是社会主义政治发展的战略性空间，但是“在政府主导下的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度”。[14]就城市基层治理而论，国家一方面通过确立居委会的自治性质来赋予城市基层社会以自主空间，另一方面又将居委会纳入到城市治理的行政系统中去从而约束了城市基层社会的自主空间，因此城市居民自治的发生就只能依靠城市基层社会自身的成熟程度。上海经验的一般意义就在于此，以社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换为主要内容的自治机制的形成，说明城市基层社会能够孕育出推动自身走向成熟的条件，这些条件汇聚在一起所导致的城市居民自治将成为推动城市基层社会逐步趋向善治的基本动力。
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Zhou Xueguang. Ten Papers on Sociology of Organization. Beijing： Social Science Academic Press， 2003. p77.
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Lin Shangli. Community Democracy and Governance： Case Study. Beijing： Social Science Academic Press， 2003. p9.
The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：
Based on the Experience of Shanghai
Zheng Wenrui Wang Shikai
[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.
[Key words]the residents’ committee， the residents’ autonomy， the occurrence mechanism
我局在县委、县政府的坚强领导下，在上级卫生行政主管部门的具体指导下，按照县委、县政府“四大奋斗目标”和“五气”新要求，树立干部新形象，不断改善人民群众就医环境，提高医疗服务质量，重点解决“看病贵”问题，不断满足人民群众日益增长的医疗保健需求，全县卫生工作呈现了新的局面。现将工作总结报告如下：
一、半年工作总结
(一)农村卫生工作
1、根据省卫生厅、省财政厅实施第二轮招聘执业医师到乡镇卫生院工作的要求，我县新招聘了6名执业医师到乡镇卫生院工作。
2、今年争取到第一批扩大内需乡镇卫生院污水处理及辅助设施建设项目2个，总投资100万元，三汇镇、涌兴镇中心卫生院各50万元。
3、对白兔，鹤林，静边镇，清溪场镇，三板，土溪镇，岩峰镇等七个卫生院扩大内需建设，总投资633万元，预计八月底主体工程竣工。
(二)城市卫生工作
1、县医院外科大楼改建，系香港政府灾后援建项目，待香港政府提交立法会通过后实施。
2、城市社区卫生服务不断完善。江镇社区卫生服务中心按照四川省城市社区公共卫生服务基本项目开展工作，在基线调查、慢病管理、疾病控制等方面均按规定的方案进行，先后派出15名医护人员到省市培训全科医师、全科护士。
(三)公共卫生
1、加强了疾控中心和县医院传染科的设备装备，加快了县妇幼保健院门诊住院综合楼建设。
2、进一步落实了突发性公共卫生应急预案工作制度和工作职责。先后印发了《县卫生系统突发性公共卫生事件应急预案》、《县卫生系统卫生应急工作制度和岗位职责》、《县卫生应急物资储备方案》、《县卫生应急工作培训工作计划》、《县甲型h1n1流感防控应对和疫情处置预案》、《县甲型h1n1流感医疗救治工作方案》、《甲型h1n1流感预检分诊会诊转诊制度》、《县应对流感大流行准备计划与应急预案》;修订了《县食物中毒事件应急预案》，真正做到了有备无患，防患于未然。
3、加强了卫生应急队伍建设，建立了医疗救护、救灾防病处置等组236个，落实县、镇、乡应急人员共340人，同时组建了卫生应急专家组数据库共49人。对机关工作人员、县属医疗机构分管领导和应急办主任以及各乡镇(中心)卫生院负责人或公卫科长共100余人，进行了突发性公共卫生应急工作培训和考试。
(四)新农合医疗制度稳步完善
1、参合资金筹集。今年全县参合110.97万人，参合率为97.3%，筹集资金7609.88万元。其中：农民个人缴纳221.94万元，县财政补助440万元，中央补助3597万元，省财政补助3350.94万元全部到位。
2、参合农民补偿。今年1-5月累计受益人数325225人次，补偿金额4468.4万元。其中：门诊288029人次，补偿金额485.37万元;特殊门诊4661人次，补助金额98.42万元，县内住院补偿27796人次，补偿金额3043.46万元，县外住院4749人次，补偿金额841.15万元。
3、学习实践科学发展观，认真解决“看病贵”问题，制定了《关(！)于进一步规范全县新型农村合作医疗机构管理的暂行规定》和《关于2009年新型农村合作医疗补偿工作的通知》，切实解决人民群众“看病贵”问题，收到较好效果。
(五)公共卫生和重大疾病防治措施有力
1、圆满完成了与我省甲型h1n1流感确诊病例，有密切接触的，我县公民闫勇和与其接触的有关人员的医学隔离观察和居家观察任务，甲型h1n1流感防控工作取得了阶段性成效，受到县委、县政府的好评。
2、加强了狂犬病防制。今年初，全县有犬46484只;1至4月底共灭犬10467只(其中限养区犬只503只，伤人畜犬88只);现有犬只35726只(其中新增犬692只，观赏犬164只，警卫守护犬72只)。在现有犬只中，免疫犬25584只，免疫率72%;办证犬19491只;栓养犬20931只。犬伤暴露857人次，犬伤暴露后规范处置857人次，规范处置率100%;发生犬伤牲畜1例。处理违反《四川省预防控制狂犬病条例》行为13起，实施行政处罚13人次，处罚款850元。
3、对结核病、艾滋病、霍乱等重点传染病加强了宣传、督导、检查，进一步加强了管理，落实了责任。
(六)妇幼卫生工作成绩显著。
1、4月21日，在达州市妇幼卫生及社区工作会议上，我县荣获全市2008年度妇幼卫生信息统计工作及新生儿疾病筛查工作两个一等奖。
2、新生儿疾病筛查2300例，筛查率达到42.15%;对县属医疗卫生单位妇幼医生68人进行了妇幼卫生报表网络直报培训。
3、努力降低
孕产妇、婴儿死亡率。今年1—5月，住院分娩率为80.13%，高危孕产妇住院分娩率为99.86%;高危孕产妇按规定程序转诊率达98.5%;高危孕产妇管理695人，管理率达99.86%;产前检查率92.88%，产后访视率92.47%;系统管理建卡率92.38%，卡册回收率99%;孕产妇系统管理率达91.75%;新法接生5078例，新法接生率99.98%，新生儿破伤风发生率0‰;孕产妇死亡1例，死亡率20/10万;婴儿死亡52例，死亡率10.4‰;新生儿建卡5010例，建卡率达98.64%;3岁以下儿童系统管理率90.01%，生长发育监测率99%。
(七)医疗服务水平不断提高
1、为提高乡村医生医疗技术水平和整体素质，今年对乡村医生业务知识进行了集中培训、考试、考核，为全国首次乡村医生换证、注册奠定了基础。
2、加强医院制度化建设，不断提升医院管理水平，提高医疗服务质量。公开服务承诺，公示收费标准及药品价格，加强医患沟通与交流，尽可能地让病人来则安心，走则高兴。
3、抓继续医学教育。今年上半年已发放好医生网卡563张。对乡村医生远程教育学员进行了模拟考试，为毕业考试打下基础。其他进修培训工作正常进行。
(八)无偿献血工作有序开展
今年1—5月，全县共计无偿献血892人次，献血量达29.59万毫升，满足了临床用血需求。
(九)卫生执法力度加大
1、对医疗市场进行了集中清理整治。成立了两个清理整治组，分别由杨汝奇副局长和瞿海林副局长带队，对全县医疗市场、娱乐场所进行了拉网式清理整治，目前已取得阶段性成效。
2、加大卫生执法力度。在元旦、春节、清明、“五一”节假日期间出动卫生监督员210人次、车辆50台次，按照《食品卫生法》、《公共场所管理条例》的要求，检查餐饮业285家、超市4家、农家乐13家、酒店5家、娱乐场所10家、旅游景点2个，对存在的问题，责令单位及时整改，消除了安全隐患，确保了节假日居民食品卫生安全。
3、认真开展打击餐饮消费环节违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治行动，出动卫生监督员138人次，监督检查785家，监督乳制品49个样、火锅底料12个样，样品合格率100%.
4、对全县123所学校的食品卫生、生活饮用水、传染病防治进行了监督检查，通过检查学校食品卫生、生活饮用水卫生、传染病防治工作，卫生许可证持证率100%，持有效健康合格证明上岗率达到97.7%，对个别学校存在的问题，提出了整改意见，把整改落到实处。
5、加强了医疗机构、血液制品监督管理。出动卫生监督员319人次，车辆41台次，检查医疗机构216家，取缔非法行医4家，责令停业3家，警告12家，限期整改15家，没收药品73个品种，没收器械20件，罚款5.34万元。
(十)中医工作不断加强
1、开展县基层常见病、多发病中医适宜技术推广项目培训，培训师资60名，分批对全县60个乡、镇(中心)卫生院及社区卫生服务中心、457所村卫生站确定的师资力量进行培训，目前，全县各级医疗卫生单位正按照局安排推广中医适宜技术。
2、为全县中医药在岗临床人员100余名(50岁以下)温习中医四部经典著作培训报名。
(十一)医疗行风明显好转
1、积极探索和建立健全党风廉政建设的长效机制，印发了《2009年全县卫生系统纪检监察暨纠风工作要点》，与各单位主要负责人签订了《党风廉政建设责任书》。
2、按照县纪委要求，结合深入学习实践科学发展观活动，扎实开展“学习王瑛同志先进事迹活动”和“卫生系统商业贿赂案例分析及警示教育活动”，筑牢党员干部拒腐防变的思想防线。
3、加强了对各医疗卫生单位医疗收费项目、标准、药品价格公开情况的监督检查，不断提高收费透明度。严格执行《达州市医疗服务价格》规定。
4、实行首诊责任制，医务人员做到热情接待，仔细诊断治疗。医生对不属于责任范围内的，引导病人到相关科室进行诊治，无推诿患者现象发生。
5、医务人员对病人实行因病施治，合理检查，合理用药，减少了大处方，滥检查的做法。
(十二)城乡环境综合治理工作扎实开展
1、我局组织县级医疗卫生单位正副职领导多次学习《县人民政府关于深入开展城乡环境综合治理工程的管理办法(试行)》，《县城乡环境综合治理过错责任追究办(！)法(试行)》、围绕“开展城乡环境综合治理工程，我该怎么办?”开展了深入学习讨论，明确了责任及过错责任追究，每个职工自觉把责任落到实处，主动把责任区清扫得干干净净，办公室设备存放得整整齐齐，窗明几净。
2、坚持每周五对责任片区进行集中清扫和日常卫生监督，保证了责任片区整洁、有序。在日常卫生监督时，我们把城乡环境综合治理目的、意义向广大居民宣传，提高广大市民的文明意识、卫生意识、功德意识，引导广大居民共同参与城乡环境综合治理工程。
(十三)深入学习实践科学发展观活动成效显著
3月27日，卫生局召开了县级医疗卫生单位深入学习实践科学发展观动员大会，传达贯彻了县委、县政府关于深入贯彻学习实践科学发观动员大会精神，同时结合卫生工作实际，印发了《县卫生局深入学习实践科学发展观活动实施方案》和《学习调研阶段日程安排》，明确了工作目标、步骤、方法、要求。做到按规定动作进行。在开展学习实践活动中，领导撰写调研报告15篇，党员干部写学习心得300余篇，办学习专栏8期，信息简报36期，宣传标语8条。全体干部职工理论水平有了新的提高。
二、存在的主要问题
1、全县农村卫生基础差，底子薄，诊疗水平普遍较低，卫生服务能力依然不能满足人民群众的需求，亟待提高。
2、医技人员短缺、基层人才引进难和流失严重，卫生资源总量不足，招聘困难。
3、地方财政对卫生事业的投入不足，乡镇(中心)卫生院设备缺乏，不能适应突发性公共卫生事件的需求。
三、下半年工作安排
1、继续深入学习实践科学发展观，落实县委、县政府“五气”新要求，树立干部新形象。
2、坚持不懈地按要求搞好城乡环境综合治理工作及2009年爱国卫生专项行动。
3、接待处理。全面完成积案化解年任务;完成县人大、县政协的提案、议案。
4、全面启动农村孕产妇住院分娩补助项目工程。各医疗单位要按照5月26日《全县妇幼卫生暨社区卫生工作会》上的要求，将妇幼卫生工作抓紧、抓好，落到实处。
5、抓好中央扩大内需建设项目工程的质量、安全、资料积累，做好审计准备，按时搞好竣工验收。
6、提高突发性公共卫生处置能力。进一步完善各项制度、预案，落实应急设备设施，开展应急演练，提高应急处置能力。
7、有效控制传染病。进一步做好各类重点传染病疫情的防治工作，预防和控制传染病暴发流行。要求做到法定传染病疫情报告率达100%，计划免疫“五苗”全程接种率达98%。
8、妇幼卫生工作。进一步培训妇保人员，孕产妇死亡率和新生儿死亡率分别降至55/10万和13‰，新生儿疾病筛查率达50%以上。
9、深入开展医院管理年活动。按照第一年方案实施第二周期医院管理活动，落实医院评审、评价制度，制定惠民医疗措施、开展惠民医疗;构建和谐医患关系，做好预防和处置医疗纠纷;严格医师、护士的准入管理和考试考核工作;按期校验《医疗机构执业许可证》。
10、努力推进中医事业发展。做好巩固四川省农村中医工作先进县成果，力争中医门急诊量达到县、乡、村门急诊总量的40%;积极建设中医特设专病、专科，走特色效益之路;积极推广中医适宜技术和新成果的运用。
11、不断加强卫生法制建设。广泛宣传卫生法律、法规，提高卫生法规的社会普及度、认可度和接受度;落实卫生执法监督“网络化”管理;进一步加强卫生执法检查，打击非法行医，保护群众健康权益。
12、加强卫生人才队伍建设。选拨培养优秀卫生管理人才和学科带头人，促进卫生事业更好发展;加快卫生人才培养，妥善解决农村和城市人才问题，探索吸引高素质卫生人才的有效办法，为卫生事业发展提供保障。
一、半年工作总结
（一）农村卫生工作
1、根据省卫生厅、省财政厅实施第二轮招聘执业医师到乡镇卫生院工作的要求，我县新招聘了6名执业医师到乡镇卫生院工作。
2、今年争取到第一批扩大内需乡镇卫生院污水处理及辅助设施建设项目2个，总投资100万元，三汇镇、涌兴镇中心卫生院各50万元。
3、对**，**，**镇，**镇，**，**镇，**镇等七个卫生院扩大内需建设，总投资633万元，预计八月底主体工程竣工。
（二）城市卫生工作
1、县医院外科大楼改建，系香港政府灾后援建项目，待香港政府提交立法会通过后实施。
2、城市社区卫生服务不断完善。**镇社区卫生服务中心按照**省城市社区公共卫生服务基本项目开展工作，在基线调查、慢病管理、疾病控制等方面均按规定的方案进行，先后派出15名医护人员到省市培训全科医师、全科护士。
（三）公共卫生
1、加强了疾控中心和县医院传染科的设备装备，加快了县妇幼保健院门诊住院综合楼建设。
2、进一步落实了突发性公共卫生应急预案工作制度和工作职责。先后印发了《**县卫生系统突发性公共卫生事件应急预案》、《**县卫生系统卫生应急工作制度和岗位职责》、《**县卫生应急物资储备方案》、《**县卫生应急工作培训工作计划》、《**县甲型H1N1流感防控应对和疫情处置预案》、《**县甲型H1N1流感医疗救治工作方案》、《甲型H1N1流感预检分诊会诊转诊制度》、《**县应对流感大流行准备计划与应急预案》；修订了《**县食物中毒事件应急预案》，真正做到了有备无患，防患于未然。
3、加强了卫生应急队伍建设，建立了医疗救护、救灾防病处置等组236个，落实县、镇、乡应急人员共340人，同时组建了卫生应急专家组数据库共49人。对机关工作人员、县属医疗机构分管领导和应急办主任以及各乡镇（中心）卫生院负责人或公卫科长共100余人，进行了突发性公共卫生应急工作培训和考试。
（四）新农合医疗制度稳步完善
1、参合资金筹集。今年全县参合110.97万人，参合率为97.3%，筹集资金7609.88万元。其中：农民个人缴纳221.94万元，县财政补助440万元，中央补助3597万元，省财政补助3350.94万元全部到位。
2、参合农民补偿。今年1-5月累计受益人数325225人次，补偿金额4468.4万元。其中：门诊288029人次，补偿金额485.37万元；特殊门诊4661人次，补助金额98.42万元，县内住院补偿27796人次，补偿金额3043.46万元，县外住院4749人次，补偿金额841.15万元。
3、学习实践科学发展观，认真解决“看病贵”问题，制定了《关于进一步规范全县新型农村合作医疗机构管理的暂行规定》和《关于2009年新型农村合作医疗补偿工作的通知》，切实解决人民群众“看病贵”问题，收到较好效果。
（五）公共卫生和重大疾病防治措施有力
1、圆满完成了与我省甲型H1N1流感确诊病例，有密切接触的，我县公民闫勇和与其接触的有关人员的医学隔离观察和居家观察任务，甲型H1N1流感防控工作取得了阶段性成效，受到县委、县政府的好评。
2、加强了狂犬病防制。今年初，全县有犬46484只；1至4月底共灭犬10467只（其中限养区犬只503只，伤人畜犬88只）；现有犬只35726只（其中新增犬692只，观赏犬164只，警卫守护犬72只）。在现有犬只中，免疫犬25584只，免疫率72％；办证犬19491只；栓养犬20931只。犬伤暴露857人次，犬伤暴露后规范处置857人次，规范处置率100％；发生犬伤牲畜1例。处理违反《**省预防控制狂犬病条例》行为13起，实施行政处罚13人次，处罚款850元。
3、对结核病、艾滋病、霍乱等重点传染病加强了宣传、督导、检查，进一步加强了管理，落实了责任。
（六）妇幼卫生工作成绩显著。
1、4月21日，在达州市妇幼卫生及社区工作会议上，我县荣获全市2008年度妇幼卫生信息统计工作及新生儿疾病筛查工作两个一等奖。
2、新生儿疾病筛查2300例，筛查率达到42.15％；对县属医疗卫生单位妇幼医生68人进行了妇幼卫生报表网络直报培训。
3、努力降低孕产妇、婴儿死亡率。今年1—5月，住院分娩率为80.13％，高危孕产妇住院分娩率为99.86％；高危孕产妇按规定程序转诊率达98.5％；高危孕产妇管理695人，管理率达99.86％；产前检查率92.88％，产后访视率92.47％；系统管理建卡率92.38％，卡册回收率99％；孕产妇系统管理率达91.75％；新法接生5078例，新法接生率99.98％，新生儿破伤风发生率0‰；孕产妇死亡1例，死亡率20/10万；婴儿死亡52例，死亡率10.4‰；新生儿建卡5010例，建卡率达98.64％；3岁以下儿童系统管理率90.01％，生长发育监测率99％。
（七）医疗服务水平不断提高
1、为提高乡村医生医疗技术水平和整体素质，今年对乡村医生业务知识进行了集中培训、考试、考核，为全国首次乡村医生换证、注册奠定了基础。
2、加强医院制度化建设，不断提升医院管理水平，提高医疗服务质量。公开服务承诺，公示收费标准及药品价格，加强医患沟通与交流，尽可能地让病人来则安心，走则高兴。
3、抓继续医学教育。今年上半年已发放好医生网卡563张。对乡村医生远程教育学员进行了模拟考试，为毕业考试打下基础。其他进修培训工作正常进行。
（八）无偿献血工作有序开展
今年1—5月，全县共计无偿献血892人次，献血量达29.59万毫升，满足了临床用血需求。
（九）卫生执法力度加大
1、对医疗市场进行了集中清理整治。成立了两个清理整治组，分别由杨汝奇副局长和瞿海林副局长带队，对全县医疗市场、娱乐场所进行了拉网式清理整治，目前已取得阶段性成效。
2、加大卫生执法力度。在元旦、春节、清明、“五一”节假日期间出动卫生监督员210人次、车辆50台次，按照《食品卫生法》、《公共场所管理条例》的要求，检查餐饮业285家、超市4家、农家乐13家、酒店5家、娱乐场所10家、旅游景点2个，对存在的问题，责令单位及时整改，消除了安全隐患，确保了节假日居民食品卫生安全。
3、认真开展打击餐饮消费环节违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治行动，出动卫生监督员138人次，监督检查785家，监督乳制品49个样、火锅底料12个样，样品合格率100％.
4、对全县123所学校的食品卫生、生活饮用水、传染病防治进行了监督检查，通过检查学校食品卫生、生活饮用水卫生、传染病防治工作，卫生许可证持证率100％，持有效健康合格证明上岗率达到97.7％，对个别学校存在的问题，提出了整改意见，把整改落到实处。:
5、加强了医疗机构、血液制品监督管理。出动卫生监督员319人次，车辆41台次，检查医疗机构216家，取缔非法行医4家，责令停业3家，警告12家，限期整改15家，没收药品73个品种，没收器械20件，罚款5.34万元。
（十）中医工作不断加强
1、开展**县基层常见病、多发病中医适宜技术推广项目培训，培训师资60名，分批对全县60个乡、镇（中心）卫生院及社区卫生服务中心、457所村卫生站确定的师资力量进行培训，目前，全县各级医疗卫生单位正按照局安排推广中医适宜技术。
2、为全县中医药在岗临床人员100余名（50岁以下）温习中医四部经典著作培训报名。
（十一）医疗行风明显好转
1、积极探索和建立健全党风廉政建设的长效机制，印发了《2009年全县卫生系统纪检监察暨纠风工作要点》，与各单位主要负责人签订了《党风廉政建设责任书》。
2、按照县纪委要求，结合深入学习实践科学发展观活动，扎实开展“学习王瑛同志先进事迹活动”和“卫生系统商业贿赂案例分析及警示教育活动”，筑牢党员干部拒腐防变的思想防线。
3、加强了对各医疗卫生单位医疗收费项目、标准、药品价格公开情况的监督检查，不断提高收费透明度。严格执行《达州市医疗服务价格》规定。
4、实行首诊责任制，医务人员做到热情接待，仔细诊断治疗。医生对不属于责任范围内的，引导病人到相关科室进行诊治，无推诿患者现象发生。
5、医务人员对病人实行因病施治，合理检查，合理用药，减少了大处方，滥检查的做法。
（十二）城乡环境综合治理工作扎实开展
1、我局组织县级医疗卫生单位正副职领导多次学习《**县人民政府关于深入开展城乡环境综合治理工程的管理办法（试行）》，《**县城乡环境综合治理过错责任追究办法（试行）》、围绕“开展城乡环境综合治理工程，我该怎么办？”开展了深入学习讨论，明确了责任及过错责任追究，每个职工自觉把责任落到实处，主动把责任区清扫得干干净净，办公室设备存放得整整齐齐，窗明几净。
2、坚持每周五对责任片区进行集中清扫和日常卫生监督，保证了责任片区整洁、有序。在日常卫生监督时，我们把城乡环境综合治理目的、意义向广大居民宣传，提高广大市民的文明意识、卫生意识、功德意识，引导广大居民共同参与城乡环境综合治理工程。
（十三）深入学习实践科学发展观活动成效显著
3月27日，卫生局召开了县级医疗卫生单位深入学习实践科学发展观动员大会，传达贯彻了县委、县政府关于深入贯彻学习实践科学发观动员大会精神，同时结合卫生工作实际，印发了《**县卫生局深入学习实践科学发展观活动实施方案》和《学习调研阶段日程安排》，明确了工作目标、步骤、方法、要求。做到按规定动作进行。在开展学习实践活动中，领导撰写调研报告15篇，党员干部写学习心得300余篇，办学习专栏8期，信息简报36期，宣传标语8条。全体干部职工理论水平有了新的提高。
二、存在的主要问题
1、全县农村卫生基础差，底子薄，诊疗水平普遍较低，卫生服务能力依然不能满足人民群众的需求，亟待提高。
一、组织领导
为加强对消费教育和消费引导工作的领导，市工商局成立××市工商局消费教育和消费引导工作办公室，由局长任办公室主任，分管副局长任副主任，消保科、办公室、_____指挥中心、消委办、信息中心、个私协负责人为办公室成员。消保科负责牵头组织，相关职能部门分工协作，各负其责。各县市区局也要成立相应的组织机构，切实加强领导，确保工作落到实处。
二、工作目标
通过对广大消费者开展消费宣传教育和消费引导，普及消费知识，提高消费者的依法维权意识和能力，积极促进和谐消费；通过对生产经营者开展消费宣传教育和消费引导，提高其诚实守法意识和自律能力，以其合格的商品和规范的服务对消费者负责；通过对行业协会开展消费宣传教育和消费引导，更好地发挥行业监督和行业自律作用，有效规范行业行为，更好地服务消费者；通过开展消费宣传教育和消费引导活动，提振消费信心，提高消费对经济增长的贡献率，有效促进经济平稳快速发展。
三、工作措施
（一）广泛开展消费教育引导活动
_、由各级消委办牵头负责，个私协会配合搞好以下活动：通过组织消费维权报告会、编发宣传教育提纲、制作宣传教育图片，开设消费教育专题讲座和社区巡回演出，举办知识竞赛以及柜窗、宣传栏张贴宣传资料等多种形式，将科学的消费理念和消费方法介绍给消费者。加强对新产品、高科技产品和“家电下乡”产品消费的宣传教育，引导消费者科学消费；加强对电视购物、目录销售、上门推销等新型营销方式的介绍，引导消费者理性对待广告和促销，做到理性消费；以电信服务、家电维修、旅游服务、餐饮服务、美容美发、装饰装修等服务消费为重点，加强教育和引导，使广大消费者对日常生活服务业的营销方式和经营手段有基本的了解和认识，积极培育和提升消费能力，确保消费者放心消费。
_、由各级_____机构负责搞好以下活动：组织相关行业的专业人士、基层消费维权工作者深入城市社区和农村田间地头、深入基层、深入群众，有针对性地进行消费宣传教育和引导。重点抓好农村消费者教育，通过以会代训、短期培训等形式，加强对_____联络站站长的培训，使之成为本文来源：文秘站 农村消费维权知识的宣传员。继续大力推进_____行政执法体系“四个平台”建设，通过认真受理和解答消费者咨询、申诉和举报，建立和完善消费者咨询知识库，按照有关规定和程序及时市场监管信息和消费警示、提示；着力办好《_____工作简讯》，及时相关资讯。加强与政府有关部门、学校、科研单位和与消费者日常生活关系密切的商品和服务行业协会、企业的合作，突出以人为本，通过指导、协调相关组织和企业开设“消费课堂”，组织开展“消费体验”活动，更好地发挥行业监督和行业自律作用。
_、由各级消保机构负责组织开展以下活动：通过举办食品经营者专题讲座和培训班，印发宣传教育图片和宣传资料等方式，深入开展《食品安全法》宣传教育活动；开展“百城万店无假货”和“农村食品放心示范店联系点”等创建活动，推进其诚实守法意识和自律能力，以其合格的商品和规范的服务对消费者；有针对性地对群众投诉比较多的行业、部门、领域开展专项消费维权执法行动，严厉查处侵害消费者合法权益案件，并同平安建设、社会治安综合治理和整顿规范市场秩序等工作有机结合起来，相互促进，努力营造良好的消费环境。
（二）精心组织新闻媒体开展消费教育引导活动
_、注重选择多种多样的载体，充分发挥电视台、广播电台、报刊等媒体的作用，与相关媒体合作，制定宣传报道和教育引导计划，统筹安排好时段、版面和栏目、节目，形成宣传合力，营造良好氛围。由各级局办公室负责牵头，消委办、_ ____机构提供维权案例和消费知识，消保机构提供查处侵害消费者合法权益案例。
_、充分利用××红盾信息网的“消费维权”专栏，组织开展网上消费维权成就展、网上消费知识竞赛、网上征文等活动，主动设置议题，吸引网民参与，加强教育引导，使互联网成为人们了解消费知识、提高维权意识和提振消费信心，扩大消费需求的重要平台，为促进消费拉动经济增长发挥积极的作用。由各级消委办牵头负责，信息中心、消保、_____机构配合。
（重庆工商大学，重庆 400067）
摘 要：伴随我国经济社会的快速发展，社会建设进程加快，基层社区公共服务需求日益多元化，地方政府购买社会组织服务逐渐成为转变职能、推进服务型政府建设新的社会治理方式。本文旨在分析政府与社会组织互动中的资源依赖关系，以及在互动中政府与社会组织的角色地位，从而呈现在社区公共服务购买项目中政府与社会组织的互动关系。
关键词 ：地方政府；社会组织；互动关系
中图分类号：C23 文献标志码：A 文章编号：1000-8772-（2015）05-0238-01
收稿日期：2015-02-06
作者简介：万小红（1989-），男，重庆开县人，就读重庆工商大学社会与公共管理学院社会学硕士。研究方向：应用社会学。
一、问题的提出
在我国转型时期，地方政府尝试通过购买社会组织服务项目，转变职能，发挥社会组织的独特作用；而我国社会组织正处在发展阶段，迫切需要机会体现出自己的社会功能，维持自身发展。以资源依赖为理论视角，政府购买公共服务项目，实则是地方政府与社会组织相互间资源互补的过程。
（一）地方政府与社会组织之间能否建立起平等、合作的互动关系？政府提供的资源包括：财政拨款、信息、政治支持、合法性、政策参与渠道；社会组织提供的资源：服务提供能力、信息、政治支持、合法性。通过对政府与社会组织提供的资源分析，二者从静态的角度看，有建立起平等合作互动关系的基础。而另一方面，当前中国政府重视基层政权建设，那么在政府购买的公共服务项目中，政府与社会组织建立起平等合作的互动关系吗？
（二）地方政府与社会组织间资源依赖的程度如何？社会组织能否在互动中保持其自主性？在地方政府与社会组织的互动关系中，除了资源的相互依赖，社会组织的自主性显得非常重要。结合我国转型时期特点，在政府购买公共服务项目中，政府与社会组织间资源的依赖程度定会不一致，社会组织能否在二者互动过程中保持自主性值得探索和思考。
二、地方政府与社会组织间的资源依赖关系
在金科廊桥水岸社区政府购买公共服务项目的运行中，江北区政府与社工组织的互动关系表现为一种基于合同规范的资源依赖关系，而资源依赖是双向性，即这种依赖关系包括政府对社会组织的资源依赖和社会组织对政府的资源依赖。
（一）社会组织对政府的资源依赖
1.最根本的是政策法规的依赖。社会组织要获得生存的空间，必须依赖于政策法律关于社会组织地位与活动范围的界定以及服务开展中的合法性支持。如果没有此种界定，社会组织便失去了合法性的基础。目前，各类社会组织，包括社会工作组织都有了相应的登记管理条例。尽管这些条例本身还有待进一步完善，但社会组织的生存发展已经获得了基本的制度保障。但是，未来的社会组织发展，依然需要依赖相应政策法规的完善，如果没有这种完善，社会组织的发展将遇到很大的制度瓶颈。从根本上说，社会组织的政策法规障碍，在于政府向社会权力下放的不充分和相应措施的不完善，这种不充分导致社会领域的权力承接主体之一的社会组织的发展空间没有充分保证。可见，在政府购买公共服务项目中，社会组织对政府政策和制度的依赖是很大的。这种资源依赖也表明，社会组织的目标实现，其评判标准不是社会组织对服务对象的服务质量，而是依赖于政府某方面政策法规的出台或改变。
2.资金依赖。社会组织对政府的资金依赖既包括实际的资金，还包括社会组织参与社区服务项目时，其对政府服务场所的依赖，办公设施等。尽管社会组织对政府存在很强的资源依赖，但政府对民间组织的资金支持并不多。通过项目的资金拨付来看，政府对整个项目的资金支持在合同中已经注明为五万元人民币，这五万元包括整个项目中社工组织工作人员劳务经费、社工组织在社区开展活动的活动经费、社会工作服务中心工作人员到社区进行督导的费用。可见，在政府购买公共服务项目中，社会组织对政府的资金依赖程度是比较大的。
（二）地方政府对社会组织的资源依赖
在政府与社会组织的博弈中，政府是理性的，政府依赖社会组织的目的是获取自身利益的最大化，并在博弈过程中影响社会组织。政府对社会组织的资源依赖主要是在，政府面对社区问题的复杂化需要社会组织发挥其力量，缓和社区矛盾；其次，面对社区居民多样化需求，需要专业社会组织发挥其专业力量，运用专业的科学的技术来满足社区居民的多样化需求；再则，由政府出资购买的社区公共服务项目能够达到良好的效果，迎合社区居民的实际需求。
三、结论与讨论
虽然通过本案例的分析，在社区公共服务项目建设互动情境中，地方政府与社会组织之间的资源依赖关系是一个不平衡非对称的资源依赖关系，政府的资金和政策支持还存在明显不足，政府与社会组织之间形成的互动关系是一种不平等非合作的地位关系，社会组织缺少自主性，处于被支配地位，政府对社会组织的资源依赖并不明显。但是随着政府职能转变更加深入，社会组织在社区公共服务建设的作用越来越突出，政府应当在社区公共服务中吸纳更多的社会组织力量参与其中，以提高社区公共服务的质量。政府未来的选择将会是不断推动与社会组织的公共服务合作，将社会组织纳入政府整体公共服务的安排中，并为这一目标提供合理的制度框架、政策保障、资金支持，提高社会组织公共服务的能力，政府与社会组织之间基于资源依赖的互动也就有进一步深层次研究的必要。
参考文献：
关键词：村庄；公共服务；乡村治理
农村公共服务研究是一个相当大的范畴，涉及经济学、财政学、政治学、公共政策学等多门学科。其研究的视角也非常多元，税费改革与财政体制改革、创建和谐社会、缩小城乡二元结构、提高农民收入等。笔者认为，农村公共服务的概念应区分宏观研究和微观研究：宏观研究侧重政策方面，而微观研究则包括村庄层次的农村公共服务供给机制、研究具体的公共服务在农村地区的供给机制、研究村庄范围内公共服务供给与村级治理的关系等。当前涉及村级治理、村庄公共服务和村庄自我供给的研究较为稀少。而实际上，当前村民对村庄公共服务供给的需求程度和对村民自治的需求一样高，所以本文希望通过对“村级治理有效提高村庄公益”问题的研究，促进村级治理和村庄公益的良性互动发展。
一、村庄的公共服务需求和供给情况案例
本次研究以甘肃地区的两个村庄为案例。A村位于兰州市郊区，是典型的富裕村，436户1552人，2014年人均年收入7800元。村容村貌较好，拥有8000米的硬化路面，占地约2亩的休闲广场一个，配有健身设施。生产设施方面，有蔬菜大棚223栋（600亩），灌溉水利设施（22个深井、集雨工程、大型养水站等）。
B村是一个居住分散的传统西北村落，555户1844人，劳动力不足1000人，80%在村里务农，农业收入占50%，牧业收入35%，打工收入占15%左右，2014年人均年收入4780元。村集体收入来源主要是政府补贴和占地费，资源性收入比重较低。村集体提供的公共产品主要是道路、有线电视接入，其中依赖基层政府支持的比例较大。
通过以上简要描述可见，这两个村庄在村庄公共产品的供给和村庄治理方面具有比较明显的共同特征。但在经济发展水平、公共服务供给水平（现实水平和可能水平）、治理特征、治理水平、自治水平等几个方面都存在差异。
二、村庄公共服务供给机制方面的发现
（一）村庄类型不同，公共服务的内涵也不同。在传统的农业村庄，公共服务主要表现为道路、农田水利设施和水电设施等，需求相对简单，供给障碍主要在资金方面；在城郊村等非农化的村庄，公共服务的内涵更加丰富和复杂，依据经济发展水平的不同，表现为道路、规划、治安、公共卫生、排雨排污、集市建设、完善社区管理等类似城市社区的需求特点，供求矛盾比较突出。供给障碍主要是管理水平和制度欠缺，资金问题则退而次之。
（二）基层政府是村庄公共服务供给的主要资金供给者。从供给水平高的村庄的情况看，A村有一个威望高能力强的老支书，得到县乡甚至地区政府的垂青，争取到地级主要领导干部为该村的联系人，先后收到各级政府的资金支持达百万元。而B村就未得到过这些额外的支持，村庄发展处于管理缺位状态。
当前各级政府对村庄建设的投入到底有多大？这些投入在多大程度上解决了村庄发展需求？这些问题还有待研究，但可以肯定的是，村庄获得政府资助的机会是不均等的，这与政府作为主要资金供给者对村庄的经济支持尚未形成制度化是有直接关系。
（三）目前村庄自我服务的实际职能错位现象较为严重。应该由村庄自我承担的村庄道路、环境卫生、社区福利等公共服务村集体不能充足供给，而诸如义务教育、水利设施建设等村庄不能自主完成的事情大部分村庄勉为其难地承担着。当前大部分村庄最急需的公益事业是道路、小学和水利设施，而小学和水利设施属于农村公共产品和服务的范畴，应属国家财政支持的范围，不属于村庄公益范畴。
（四）村民对村庄公共服务的投入较少。村庄公益就是村庄能够自我供给、自我服务、村庄内部人受益的村庄范围内的公益项目，投入主体应该是全体村民。然而调查表明，村民对村庄公益的投入很少，村民集资并为成为村庄公益建设的主要渠道，且村民投劳十分有限。相应的，村民对村庄公益的需求也很低，村干部和村民都把主要精力放在自己的家庭经济建设上，有意忽视对社区质量的要求。
三、从公共服务的供给视角观察村庄治理
村民自治作为一种治理制度指向了村庄公共服务的供给。治理是公私各个主体就公共事务进行持续协调互动的一种过程。从法理上说，村民自治制度是符合现代治理理论的各种要求的。研究发现，尽管社会各界轰轰烈烈地关注农村民主选举，但是村民和村干部更关注的还是村庄实际利益的实现，因此村民村干部都能意识到村民自治和村庄公益的关系，并且用村庄公益的尺子衡量村干部的治理水平。对村庄治理满意的原因基本是因为村干部完成了哪项公益产品，而不满意的原因主要是村庄公益实现水平不高（另一个就是怀疑村干部贪污）。村民自治制度引进以来，A、B两个村庄都不同程度地完成了一些村庄公益项目，主要是道路、小学和简单的水利设施。虽然村民自治能够使村民村干部意识到治理的目标是扩大村庄公益，但是实现的情况却并不理想。两个村庄虽然经济条件差距较大，但几乎都有潜力完成更多的村庄公益，尤其是A村，该村人均收入较高，村民基本都已经实现了非农化，村集体收入较多，每年都有卖地、卖土、卖水等资源性收入，但是村庄除了主要出资修建一所小学、广场和道路外，再未投入到其他公共产品了。实际上，公共服务供给不良的一个重要原因就是缺乏村庄治理的制度环境和文化环境。
村庄的自主治理能力较低，村民自治作为一种治理制度其应有的动员能力没有充分开发出来。村民自治制度的最初动因就是填补村庄治理的真空，为村庄公共生活提供治理主体，但是村庄自主治理能力并不因制度的引进而自动形成。比如发生在A村的一件事引人思考：村干部告知笔者，A村近期又将获得占地补偿款50万元。经过村民大会商议，村委会不能截流用于村庄公益建设，否则村民就不同意将土地出让，最终这笔资金到位后将全部平均分给农户。这是一个因为非农化、城市化而原子化的村庄利用村民自治制度抵制村庄治理的典型事例。因为原子化的村民已经没有村庄治理的意愿，即民利可以用来维护小家庭的利益，可以抵制村干部可能有的贪污，就是不能用于促进村庄的公共利益。
四、村庄公共服务供给机制的思考
村庄公共服务的有效和充足供给既是村庄善治的要求，也是提高农民生活质量的要求，但是村民自治作为一种村庄治理制度，不会自动达到公共服务有效充足供给的治理效果，在村民自治和村庄公共物品有效供给之间需要研究多个变量之间的关系。这些变量从内部来看，包括村庄经济实力、村庄公共产品的现实供给水平和潜在供给水平、村庄治理特征和治理水平、村庄民主自治水平等；从外部来看，包括国家的法律和制度供给、政策供给、资金供给和技能供给（培训宣传）、基层政府对村庄的行为方式等。
分析中，我们发现，A村属于富裕行列，但是与同处一地的还处于温饱阶段的B村相比，两者的公共服务供给情况差别巨大。从治理特征方面看，前者村委会和村干部没有权威和资源，村庄缺少信任、互惠、参与等社会资本，因此村干部不能有效地动员村庄内外的资源进行公益建设，道路和卫生状况远远落后于应有的水平。后者则因为村干部是村庄的经济能人，干群关系良好（可能与村庄没有经济资源可供村干部瓜分有一定关系），干部有可能组织外部资源并动员内部力量配合完成一些公共产品和服务。
本次调查中A村属于精英治理的村庄，村庄公共服务的供给水平都相对周边的村庄高，一位能力突出的精英都能够从村庄外部动员大量资源进行村庄建设，村庄民主问题因为他们突出的工作成绩而消失于无形。但是这种模式存在两个危险，一个是可持续性问题，另一个是村民的民利的实现问题。实际上，A村的老支书已经退休两年了，继任者无论在声望还是在能力上都无法继续老支书的工作模式。村庄的精英治理是阶段性的，这种模式迟早要被超越。这种才能突出的精英不是每个村庄都有，即使有精英，民主意识逐渐增强的村民也会反对当前的这种治理状态。
人口流动较少的传统村庄公共服务的供给水平相对于他们的经济实力来说比较好，B村就是这种类型的村庄，这样的村庄只有少量的劳动力外出（两村外出劳动力的比例均低于15%），村庄生活对村民来说仍然很有意义，很受重视，这样的村庄也最容易实现比较正规的民主自治：村民选出能人当干部，干部尽力干一些力所能及的事情，群众也能在一定的代价范围内配合干部的工作。这种村庄面临的最大难题是没有足够的物质资源，应该是外部资源支持最容易奏效的地方。
人口流入村庄的治理情况不同。A村有流入人口600多人，基本是本村企业的雇工，年轻未婚，他们对村庄的治理和发展未产生大的影响。村庄管理者显然希望能够经常化地对外来人口收费，但并未实际发生对外来人口的排斥现象，主要原因是村庄劳动力的主要经济来源是出省劳务，外来人口基本不与他们争夺资源，反而成为他们弃耕土地的承租人，并提高了他们房屋的租金水平。外来人口完全可以成为村庄治理的主体之一，从这两个村庄的情况看，把外来人口纳入村庄治理的范围应该是合理的选择，因为外来人口的增加使村庄公共服务需求（例如道路硬化和环境卫生）变得更为迫切，而且外来人口也是村庄公共服务供给的一支力量。
五、相关政策建议
综合以上的比较研究认为，想要通过村级治理达到农村公共服务的有效和充足供给，必须研究以下四个方面的机制：
一是必须研究村民和村干部的投入积极性。当前村民和村干部的投入积极性不够高，他们都倾向于选择“不作为”，主要原因是什么呢？根据博弈理论，对预期收益的判断影响其参与决策，村民不愿意投入资金和劳动，是因为他们担心自己的投入部分被村干部占有；村干部不愿意投入时间和努力，是因为他们自己不能从中获得足够的报酬（物质的或声望的）。有时候，政府投入还会引起村民们的猜疑――干部贪污了多少？那么，如何让村干部和村民选择积极的行动方案呢？公共选择理论认为，选择积极行动方案的前提是――有效的制度、惯例和文化。所以，我们必须从任何有效提高村庄公共服务供给水平的角度去研究村级治理和村民自治，村庄民主不是目标，而是手段。
二是必须研究农村自治组织（村委会）的治理机制。村委会作为一种自治组织，要在村庄范围进行治理，它必须拥有权威和资源，而且这种权威和资源是有法律依据的，只有拥有权威和资源的情况下，它才能动员资金和劳力进行公共产品的供给活动。传统权威和资源，例如干部威望、村庄舆论等，当然还是村庄治理的重要资源，但这些已经不足以应付现代化大背景下的村庄治理了。如果不从法律方面确立村庄自治组织的治理资源问题，村庄民主自治就不会有实质进展。
三是必须研究政府，尤其是基层政府，对农村治理的参与机制。农民是弱势群体，村庄是弱势社区，没有政府的资金支持和政策帮扶，农村公共服务的供给单靠自我服务很难有适当地发展。基层政府当前已经是农村公共服务的主要提供者之一，今后还将加大扶持力度，那么如何使基层政府的行为有效地促进村庄的自主治理能力就成为一个迫切需要研究的问题。对农村的需求和能力最了解还是基层的乡镇政府，因此从改善村庄公共服务供给状况的角度出发，乡镇政府改革不是削弱和取消，而应该是民主化和赋权。
四是必须研究国家的宏观政策如何促进乡村自我服务微观机制的完善。村庄能够自我提供公共产品、自我服务应该成为国家宏观政策努力的一个目标之一，建立统一的农村扶助政策，使普通的村庄都能够在谋求政府支持的同时努力改善自己的治理能力可以尝试，改变这种只有个别精英能够获得外部资源的情况。（作者单位：中央民族大学 经济学院）
参考文献：
[1] 王金红，村民自治与广东农村治理模式的发展，《中国农村观察》2004年第1期。
[2] 党国英，取消农业税背景下的乡村治理，《税务研究》2005年第6期
[3] 林万龙，经济发展水平和交易成本制约下的城乡公共产品统筹供给，工作报告
[4] 张正河，中国牧区村庄决策权研究，《管理世界》2004年第1期
结合当前工作需要，的会员“桀莛冰”为你整理了这篇2020年法治乡村建设工作情况自查报告范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
今年以来，我局按照县委县政府实施乡村振兴战略部署和司法行政系统“一个统筹、四大职能”工作布局，切实发挥职能作用，主动融入全县中心工作，以推进农村法治建设和普法依法治理为重点，以创建民主法治示范村（社区）为抓手，坚持抓重点、补短板、强弱项，统筹推进法治乡村建设和司法行政各项业务工作，强化农村矛盾纠纷排查调处力度，全力维护社会和谐稳定，为加快县域经济社会高质量发展提供坚强法治保障。
一、农村法治建设和矛盾纠纷排查调处工作开展情况
一是认真开展农村法治宣传教育工作。深入贯彻落实“七五”普法规划任务，按照“法律八进——进农村”工作要求，利用“3.15”消费者权益日、“4.15”国家安全日、“6.26”国际禁毒日、“12.4”宪法宣传周等重要时间节点，督促各司法所开展法治宣传教育活动68场次，印发“法律八进”系列宣传册8000多份，进一步提高了农村法治宣传教育活动的受众面和知晓率；围绕群众关心的“乡村振兴、脱贫攻坚、生态宜居搬迁”等热点、难点问题深入宣讲，积极利用“民乐司法行政”微信公众号、“法宣在线”“12348”法律服务热线、“互联网+法治宣传”等新媒体广泛开展新媒体普法，为全县经济社会发展营造了“出门有法、抬头也见法”的良好法治氛围；二是扎实开展民主法治示范村创建工作。按照省厅、市局关于认真开展民主法治示范村（社区）创建工作的要求，至目前，共创建新天上姚村、民乐县金山社区2个省级民主法治示范村（社区），民联镇西寨村、永固镇滕庄村、三堡镇下二坝村、六坝镇六坝村4个村被评为市级民主法治示范村；着力培育乡村法治文化，坚持德育和法治教育并举，助力乡村法治文化振兴，投资 50多万元，制作墙体普法漫画、设立法治宣传栏、建设法治文化阵地，打造法治文化长廊，为美丽乡村增添浓厚法治氛围。三是强化农村“法律明白人”和“法治示范带头人”培养工程。结合“法律八进—进农村”活动要求，推动各单位开展“法律明白人”“法治示范带头人”培养工程，至目前共开展各类专题培训23场次，培训法律明白人1376人，法治示范带头人1032人。结合脱贫攻坚、扫黑除恶、乡村振兴等工作，着力深化基层法治创建工作；着力打造乡村“良法善治”新模式，引导各行政村制定完善乡村“四议两公开”议事规则和决策制度，监督落实“党务、村务、财务”公开制度，让党员和群众切实感受到法治的力量；督促各镇村（社区）修订完善务实管用的村规民约，引导村民积极参与村级事务管理，协调各镇、村（社管委、社区）探索打造“三治融合”的基层治理示范村，为实现乡村振兴营造良好的法治环境。四是强化农村矛盾纠纷排查调处力度。加强人民调解组织建设，全县共建成人民调解委员会219个，共有人民调解员932人，其中：镇调委会10个，村级调委会171个；城市社区工作管理委员会调委会1个，居民调委会10个；小区物业纠纷人民调解委员会12个，行业性人民调委会15个。至目前，形成了以镇、村（社区）调委会、调解小组三级基础调解组织为主体，专业性、行业性、区域性调解组织相结合的多层次、全方位调解组织网络体系，做到“哪里有群众，哪里就有调解组织；哪里有矛盾纠纷，哪里就有调解工作”。积极学习践行“枫桥经验”。充分发挥人民调解“第一道防线”作用，做到矛盾纠纷抓早抓小抓苗头；充分发动和依靠群众，坚持小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地解决，党政联手，努力从源头减少矛盾纠纷，维护稳定，着力提高人民调解工作实效。整合矛盾纠纷化解资源，建立多远化矛盾纠纷解决工作机制。建立多种激励机制，按时发放人民调解员个案补贴，逐步推动落实调委会工作补助纳入财政保障，全面落实调解经费补助政策，充分调动调解人员的工作积极性，加强与相关职能部门的协调配合，着力构建以人民调解为基础、行政调解为补充、司法调解为保障的“大调解”体系。强化人民调解人员培训工作。充分发挥全县171个行政村和10个社区调委会的作用，每年由各基层司法所积极组织村级人民调解员进行培训，采取以案释法的方式主讲“枫桥经验”的创立背景及主要内容、人民调解的常用方法和技巧、农村（社区）常用法律案例解析及人民调解卷宗实务，针对农村常见问题详细讲解纠纷处理的法律依据和办法，切实增强了人民调解组织化解社会矛盾纠纷的能力和水平。至目前，在全省人民调解系统录入全县各级人民调解委员会和行业性、专业性调委会人民调解员932人，2020年1-11月份，各类调解组织共调处矛盾纠纷3843件，其中调解成功3824件，调解成功率达99%；持续强化并健全完善人民调解、行政调解、司法调解三调联动机制，拓展人民调解工作领域，加强在医疗卫生、劳动争议、物业管理、妇女儿童权益等矛盾多发领域调解工作。至目前，全县没有发生民转刑案件。
二、存在问题
我局作为法治乡村建设的责任单位，在工作中取得了一些成效，但也还存在一些不容乐观、不容忽视的问题。一是村级调解工作基础薄弱。村级调委会阵地建设滞后，软、硬件设施严重缺乏，部分村级人民调解员基本都是由村干部兼任，也还存在自身角色感不强，没有足够的时间和精力保障去做好人民调解工作，作用发挥有待进一步强化。二是经费保障不足。人民调解工作经费纳入财政预算少，专题培训工作开展相对较少，基层调解员工作方式、手段滞后，化解社会矛盾的方式方法和业务素质能力还有欠缺，调解员素质很难从根本上得到提高。三是法治乡村建设进展不平衡。个别单位工作推进力度有待进一步加强，普法宣传教育的针对性需进一步提高，法治乡村建设示范带动作用没有充分发挥出来。
三、下一步工作打算
今后工作中，我局将围绕法治乡村建设重点工作任务，进一步加强和完善社会矛盾纠纷预防化解、特殊人群管控体系建设,深化乡村治理工作，发挥法治在乡村社会治理中的服务保障作用，加快推进乡村全面振兴。
一是始终坚持党的领导，把党的领导贯彻落实到法治乡村建设的全过程，在县委、县政府的坚强领导下，采取有力措施，把法治乡村建设和“七五”普法工作向纵深推进。
二是坚持普治并举，常态化开展法治宣传教育和专题培训，不断增强党员干部法治宣传教育水平和群众学法用法意识，真正营造全社会崇法尊法、办事依法和化解矛盾靠法浓厚氛围。
