时间：2023-06-15 17:26:36
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇档案行政法规的特征，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：利用民生档案法制建设
现代社会，作为民众基本生存和生活状态的体现，民生和民主、民权越来越相互倚重，人民群众的切身利益在民生档案中最为明显地反映出来。随着信息的公开化，民生档案开放利用的程度加大，关于民生档案的政策法规也陆续出台，但任何形式和内容的法规都必须跟得上时代的步伐，满足得了社会发展的需要，民生档案的法制建设仍然落后于社会发展的需要，极大地制约了民生档案的利用，阻碍了民生档案价值的发挥，因此从利用角度来谈民生档案的法制建设成为本文的出发点。
一、与民生档案利用相关的法律法规尚不完善
民生档案利用服务水平的提高与软硬件的配备息息相关，如果说硬件设施的配备是前提，那么法律制度这一软件层面的完善就是民生档案得到有效利用的保证。就目前来说，法律法规仍然存在诸多不足，加上网络时代的到来给民生档案的利用带来新契机的同时，更是给民生档案法律法规提出了新的挑战。
1.现有的民生档案法律规章在利用方面存在盲区。
众所周知，我国民生档案归属不一，种类较多，包括了婚姻档案、医保档案、军人安置档案、低保档案等等。目前，《婚姻登记档案管理办法》、《社会保险业务档案管理规定》等作为国务院部门档案规章已经出台，对归档范围和归档要求两项内容陈述得相当详实，具有一定的指导意义，但是在利用方面却存在盲区：
（1）民生档案的利用方式不够明确，未考虑到利用主体平民化的特点。
民生档案受众面较广，利用主体大多是最基层的群众，随着现代化步伐的加快，利用方式也呈现出多样化的特点，各地纷纷采取馆室联动、跨馆出证以及远程服务等措施，促进民生档案的服务工作深入到基层，但在现有的民生档案法律法规中并未将民生档案的利用方式细化，无论传统的还是现代化的都未加以规范，只是着重强调了利用手续，不利于民生档案新型服务方式的合法化。
（2）未注重民生档案利用中公民隐私的保护。
民生档案最为贴近民生，利用率自然最高，据不完全统计，青岛市北区档案馆2007年以来的利用统计中，民生档案的利用占95%以上[1]。利用率之高除了因其受众面较广，更是由于现代社会公民物质性权益意识的提高。同时公民对个人隐私的保护意识也伴随着权利意识的提高而提高，作为档案工作者也更有义务保护公民的隐私。但在已有的民生档案规章制度中对于公民隐私的保护却过于笼统，例如《婚姻登记档案管理办法》第十五条第六点“利用婚姻登记档案的单位、组织和个人，不得公开婚姻登记档案的内容，不得损害婚姻登记当事人的合法权益”，对侵犯公民隐私权的环节并未加以细化，也未对处罚措施进行详细的说明。
2.与民生档案利用相关的法律制度较为滞后。
社会是运动的，法律却需保持一定的稳定性，否则将给执法带来一定的困难，因此我们需正确看待法的滞后性，但正确看待不代表对其缺陷不去指正，因为只有不断发现法律的缺陷，及时对法律进行修订，才能最大限度地改善法律的滞后性。
（1）从客体来看，民生档案法规体系覆盖面较窄。
我国档案法规体系是以《中华人民共和国档案法》为核心，以档案法规、规章为补充的相互联系、相互协调的统一体。①第一层次：档案法律。与民生档案相关的国家专门档案法律，以及《中华人民共和国档案法》、刑法、民法等基本法律和其他专门法律中涉及民生档案利用服务相关的规定目前还没有。②第二层次：档案行政法规。笔者登录国家档案局网站进行查阅，目前我国已制定和待制定的档案行政法规共七项，并无涉及民生档案的行政法规。③第三层次：地方性档案法规。各省、自治区、直辖市都有制定地方性档案法规，但其法规内容并无明确涉及民生档案的管理与利用，更无民生档案的专项法规。④第四层次：档案规章。目前有两部针对民生档案的国务院部门档案规章已颁布，分别是《社会保险业务档案管理规定》和《婚姻登记档案管理办法》，涉及其它种类的民生档案部门规章尚处于待制定状态。由四川省省长魏宏于2014年11月17日签署命令进行公布的《四川省国家档案馆管理办法》是四川省第一部明确涉及民生档案利用服务的地方政府档案规章，同时在全国各省、自治区、直辖市此类政府规章中也是开创先河的。
（2）从内容来看，民生档案服务型规定少于管理型规定。
我国关于档案利用的法律规章多于上世纪90年代出台，21世纪以来档案利用政策多于领导讲话和专门档案管理规定中体现，针对利用服务工作的专项政策增加幅度不大[2]。现有的法规内容中对于档案利用的规定是少之又少，《上海市档案条例》仅在第39、41、44条中对利用工作做出字数不多的规定，虽然适用于各类档案，但并无专指，其中第44条的处罚措施也较为笼统，对利用面较广的民生档案而言，违规程度的界定和处罚力度的把握都是不易的。在此大环境之下，民生档案的规章制度也存在同样的问题，甚至有过之而无不及。随着《关于加强民生档案工作的意见》在各级部门的实施，各地也逐步制定相应的规范性文件，如上海市《关于规范婚姻登记档案管理的通知》，天津市汉沽区《实施宅基地换房档案管理暂行办法》等，但这些文件百分之九十的篇幅都是管理型的规定，虽然也提到了利用事宜，却仅仅停留在利用手续方面，显然不够全面，可见现有的民生档案法律法规以及规范性文件中的“管理型”规定十分强势，而“服务型”规定却相对弱势。
二、基于利用角度对民生档案法制建设的设想
将民生档案信息利用到社会各个领域、各个层面，维护公民的根本利益是民生档案发挥作用的最终目的，那么民生档案利用服务的水平就成为关键，而任何一次档案利用服务的飞跃都离不开法制建设的支撑，民生档案自然也不例外，法制建设越明确、具体、与时俱进，就越能推动民生档案利用工作的进步，以及民生档案价值的发挥。
1.提升民生档案立法层面。
我国现有的民生档案法律法规处于档案法律体系的第四个层次及以下，多为档案规章和档案规范性文件，而我国民生档案归属不一，利用工作面临的问题也是纷繁复杂，需要国家从更高的立法层面给予规范和保障。
（1）档案法律所调节的对象都具有普遍性的特征，因此民生档案作为涉及领域最广的一类档案，需要我国档案领域的根本大法———《中华人民共和国档案法》从宏观层面上增加开放与利用的条款。
（2）档案行政法规所调节的对象都具有专指性的特征，所以对于门类众多的民生档案而言，需制定档案行政法规加以规范，对民生档案信息资源建设、开放与利用等环节进行科学合理的规定。
（3）国务院部门规章是档案法律和行政法规具体化的产物，更具操作性，是我国民生档案法制建设的一个重要方面。目前，应会同各专业主管部门，尽快解决《劳动保障档案管理办法》、《低保档案管理办法》、《医保档案管理办法》等各类民生档案管理办法在国务院部门档案规章中待制订的状态[3]。
（4）根据需要，将部分民生档案规范性文件上升为档案法规、规章。规范性文件是指由行政机关的对某一领域范围内法律范畴以外的具有约束力的非立法性文件[4]。如2007年国家档案局印发的《关于加强民生档案工作的意见》是一部从整体上把握民生档案工作的规范性文件，引起各级档案部门对于民生档案的关注，考虑到民生档案工作涉及面广，难度较大，又关乎公民权益、社会稳定、档案和政府的威信，笔者认为有必要将此规范性文件上升到档案法规规章层面，为其他民生档案规章制度的制定提供法律依据。
2.增补档案法律法规中对民生档案“服务型”的规定。
笔者在上文中提到我国档案法律法规中民生档案“服务型”规定正处于弱势，有必要针对民生档案的利用工作增加一些专指性、操作性、执行性较强的条款。目前四川省在此方面已有初步的进展，该省第一部地方政府档案规章———《四川省国家档案馆管理办法》中对民生档案的利用就作了明确的规定，其中第31、34条提到“对公民利用记载有关本人婚姻登记、计划生育、学籍、学历、工龄、职称、获奖荣誉、离退休、房产等证明性未开放档案，国家档案馆应当提供便利”，“国家档案馆之间可以开展婚姻证明、房产权属、社会保险等与民生相关档案的异地查档和跨馆服务，逐步以数字化档案等代替原件提供利用，实现档案信息的远程利用”[5]。另外，也明确提出可以通过信函、电子邮件等途径查询。四川省出台的这一档案政府规章值得全国各省市学习借鉴，但是笔者认为我国档案法律法规中关于民生档案利用的条款在此基础上还应更加完善：
（1）由于民生档案归属不一的特性，使得民生档案的利用工作不仅仅局限于国家档案馆，还与各业务主管部门息息相关，因此国家档案馆应采取措施与各业务主管部门档案室、各专业档案馆多方协作，共同开展民生档案的跨馆服务和远程利用。
（2）民生档案的利用工作涉及多个行业、多个部门，规章制度中应明确各部门的档案工作内容，将民生档案的利用工作纳入各部门基础业务建设中，与国家档案馆共同接受国家档案行政管理部门的监督和指导。
（3）明确民生档案利用工作中的法律责任和不作为行为，并提出处罚措施，引起各部门的重视，将民生档案利用工作落实到位。法律法规既是引领民生档案利用工作的导航，又是追究责任的准绳，服务水平的提高必定有政策法规的变革作为支撑，增加民生档案利用服务的条款，切实做到有法可依，降低了利用工作中的主观因素的影响程度，真正地促进民生档案利用服务的优化。
3.重视民生档案利用中公民隐私的保护。
《山西晚报》中曾刊登这样一则新闻：一名女子敲开太原王先生的家门，让他们全家填写“居民健康档案”，还说是区卫生局要求的，王先生看了一下，表格需填写个人详细资料，担心上当泄露个人信息，就没敢贸然填写。一则新闻体现出我国公民对自我隐私的保护意识正在逐步提高，然而我国对隐私权的研究和在隐私权保护方面的立法明显不足，并且民生档案的服务终点在于公民，涉及公民的众多个人信息，因此对于公民隐私的保护是民生档案法制建设的一个重要方面。
（1）明确开放与保密的责任。上文中提到要追究民生档案利用过程中各部门及人员不作为行为的责任，笔者认为还应追究利用主体泄密的责任。在民生档案中很多公民信息是以表格的形式记载的，也就是说公民如果合法利用个人这一形式的档案信息，档案本身就会涉及他人的隐私，例如各省招生考试办公室签字盖章的高等学校录取新生名册，由于该名册清楚地记载着公民的身份证号码、录取专业、学制、培养方式、培养类别、高考成绩等个人信息，利用率较高，对于公民个人而言利用本人的档案信息是合法的，但是如果泄露档案中他人的隐私或者将他人隐私作为他用就是违法的，那么民生档案的法律法规中就必须明确开放与保密的责任，增加责任追究条款，为正确处理民生档案利用过程中两者之间的矛盾提供法律依据。
（2）完善关于隐私权的档案法律法规。民生档案中个人隐私的泄露主要是由于工作人员不当行为、公民个人或组织有意盗用或无心之失。互联网时代的到来更是让公民的隐私保护问题凸显出来，亟须法律法规施以援手。2009年颁布的《侵权责任法》虽然提及隐私权，但不是一部专门针对隐私权的法律规范，仅仅停留在了宏观层面[6]。当前情况下将隐私权纳入宪法还比较困难，可以在现有的档案法律中增加关于隐私权的条款和出台专门的隐私权档案法律法规。通过法律途径，将民生档案利用过程中范围、侵权行为、责任追究以及隐私权的保护方法、权利救济渠道等内容加以规范，确保民生档案信息安全有效，保证民生档案利用中隐私主体的权利。通过民生档案法制建设，促进民生档案利用工作更加规范地进行，有助于民生效益的发挥和社会需求的满足，不过法律毕竟不是工作指南，多多少少会呈现出原则性的特点，造成可操作性的规范不够明确，那么普法工作就成为民生档案法制建设不可或缺的一部分，在完善民生档案法规体系的同时，也需让公民懂得如何行使自己的合法权利和维护自己的合法权益，共同推动民生档案利用工作的顺利开展。
参考文献
[1]扎实做好民生档案工作[J].山东档案,2008（1）.
[2]冯子直.汇集（第五集）:大力加强档案法制建设保障和促进全国档案事业发展:国家档案局局长冯子直同志在全国档案法制工作会议上的报告[M].北京:中国档案出版社,1997.
[3]中华人民共和国档案局门户网站.国家档案法规体系方案[EB/OL].
[4]百度百科.规范性文件[EB/OL]
[5]张晓芳.国家档案馆发展的新保障:《四川省国家档案馆管理办法》颁布实施[J].中国档案,2015（1）.
关键词：高校学生；法律关系；教育立法
高校与学生作为高等教育法律关系的两大主体，近年来由高校与学生个体之间引发的法律纠纷层出不穷，如何和谐处理好两者之间关系，及时解决纠纷，不仅关系到高校正常教学秩序的维持，也关系到我国高等教育制度的进程。因此，从法律视角对高校与学生之间关系的深入研究具有重要的理论和实践意义。
一、关于高校和学生法律关系的不同学说
各国法律制度对高校与学生之间法律关系的界定不同，但这些不同的规定对我国相关法律制度的建立健全有着重要的借鉴意义。
1.特别权力关系说
特别权力关系说源起于德意志时期的领主与家臣之间的关系。在这种关系中权力主体对个人行使的绝对不受法制原则支配欲控制的公权力。这种理论把高校和学生之间的关系强调为特别权力关系，高校享有绝对的公权力。这时高校和学生成立特别权力关系。
2.代替父母说
英美法系中代替父母理论和特权理论都曾经是占据社会主导地位的理论，后因侵犯宪法权利而被淘汰。在此种理论认为高校对学生享有几乎不受约束的权力，大学处于父母地位管理学
生，所以大学可以在父母所行使的权利范围之内管理学生，这种肯定高校自由裁量权，否定学生宪法保护的理论在1961年被，法院认为学生和学校之间的关系应该受到宪法的制约，学校并非具有无限的权力来管理学生，学生的基本权利应该受到基本都是基本保护。“代替父母说”和“权力关系说”有异曲同工之处，都是对于学校特权的一种假设理论的陈述，学校并没有真正得到父母的授权，而且大学学生基本成年，不需要父母代为授权管理，同时享有宪法保障的权利。
二、我国普通高校和学生法律关系性质分析
我国的高等教育法律制度包括《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》等一系列教育法律法规，对于高校和学生之间的法律关系并没有详细明确的规定和结论，从而使得教育立法环节和实践环节出现脱节的情况，立法上的滞后性显而易见。因此，对于我国高校和学生之间的法律关系也存在不同观点。目前我国高校和学生之间法律关系的性质是多重的，是一种混合法律关系，既有行政法律关系又有民事法律关系。
1.行政法律关系
高校和学生之间的行政法律关系是指高校作为法律授权的行政主体，依据相关的教育行政法规对学生进行管理时双方所形成的法律关系。《中华人民共和国高等教育法》规定：高校享有“依法自主办学”和“按照章程自主管理”的权力。自主管理具体体现在对学生的学籍管理，毕业证书的颁发和学位证书的授予，档案管理，奖励和处分，与教学、研究的专业知识有关的管理。高校的这一系列管理行为是依据我国教育法律法规和高校章程进行的，是以公权力的主体出现的，履行的是公法职能。
2.民事法律关系
高校和学生分别作为平等意义上的民事法律关系主体法人和公民而存在。他们都享有平等的人身权、财产权、知识产权等民事权利。这种平等的法律关系基本表现是：作为法律关系的一方学生缴费上学，有权根据自己需要来选择学校和教育内容，另一方面作为法律关系的另外一方有权收取学费和其他教育费用，有义务为教育者提供符合国家教育标准的教育服务，并提供给学生为保障学业完成的一系列教育设施服务。对比行政法律关系，民事法律关系的双方主体地位是平等的。
三、准确界定高校和学生之间法律关系的思考和建议
准确定位我国高校和学生之间的法律关系既是完善高等教育立法的前提，又是在实践中促进教育法律法规深入发展的重要方式。合理定位高校和学生之间的法律关系对于我国的教育立法实践有着十分重要的意义。基于以上原因，在我国高校和学生之间的法律关系应当以以下方式来定位。
1.准确定位高校和学生之间不同种类的法律关系
在司法实践中应合理定位高校和学生之间不同性质的法律关系，这样才能合理解决学校和学生之间的法律纠纷以及对学生的合法权益给予法律保护。在实践中应注意发生在学校和学生之间的行政法律关系和民事法律关系的区别，理清不同法律关系产生的纠纷原因，从而找到解决方案。
2.在教育立法上不断完善，保护学校和学生双方的合法权益
高校的教育管理由于是国家所赋予的，所以，在一定程度有鲜明的行政权的特征，体现着国家意志。双方主体地位的平等性又具有民事特征。因此，在处理学生权益和学校利益的过程中应当做到公开、公正、合法，又要给予学生知情、异议和申诉的权利。
因此，在立法上进一步清晰界定高校与学生之间的教育管理关系并逐步完善相关的配套法律制度是非常关键的问题，从立法的层面上合理定位这一关系是切实提高我国高等教育管理水平和实现高等教育理念不断更新、推动教育实践不断向前发展的重要举措。
参考文献：
[1]方芳.论高校和学生的法律关系及纠纷解决机制.当代教育论坛，2009（8）.
[2]张能胜.论高校与学生法律关系的重构.理论探索，2008（8）.
[3]胡华秀，周光礼.普通高校与学生法律关系透视.西安欧亚学院学报，2007（5）.
一、行政权和公民权的作用
以现代国家和个人及其所组成的社会的关系为大背景，行政机关与相对一方的地位和作用可谓基本了然。现代行政权是国家得以直接、能动地影响个人权利和义务、利益和负担的最有效的一支公共力量，社会需要行政权主动地发挥其维持秩序、保护相对一方权利、增进公共利益和福利的积极作用。顺应社会的需要，国家必须通过法律规范的制定授予行政机关各种管理权能及相应的辅手段，从而保证行政机关及时、有效地处理形形关涉公共利益的问题。秩序行政到服务行政、给会行政的演进是对行政权积极作用的有力肯定，亦是行政法在法律上确认这种肯定的很好例证。当前，法律主要规定了行政机关两大类行为范式：一是具有直接对相对一方权利义务的配置和实现产生影响的法律效力的行为，包括赋予相对一方权利或解除相对一方义务与剥夺相对一方权利或课加相对一方义务的行为，其集中体现了行政权的强制力、支配力的特性；二是对相对一方权利的行使和义务的承担施予指示性的、不产生法律效力的影响的行为，如行政机关就国民经济发展、社会进步以及提供社会服务等作出的行政规划、行政指导、行政决策、宏观调控等行为，其特点是缺乏法律强制力，自由裁量性和政治性强，在当今政府施政中占较大比重。对上述行为范式的规定确立了行政权在现代行政管理过程中主导性的法律地位。然而，行政权的操作者毕竟是同具人类弱点的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律规定有机地与具体个案情形结合起来的过程实际上是人的认识过程，行政公务人员既需准确地把握法律规范之意义及规范背后社会政治、经济、文化之内蕴，亦需通过各方面的信息对具体事件的全部情形有清醒、理智的了解。这其中，或者由于客观复杂因素的影响，或者由于公务人员才智和认识能力的局限，或者更严重地，由于公务人员职业德行和品性上的缺陷，行政权行使的失误或权力的故意滥用都在所难免。这些与人们对行政权积极作用的合理期望相悖的情形是行政权的消极一面。行政法与身俱来的控权、制权理念就是对行政权潜在的负值效应的反证。当然，鉴于上述两类行政行为的目的和作用的不同，行政权受到法律制约、控制的程度和受监督的形式也就不同。由于前一类行为一旦违法，就会直接损害公民、法人或其他组织的合法权益，损害公共利益，故其主体资格、权限、法律法规依据、程序等受到法律严格限定，其特点是权力受法律规定细密、自由裁量有限、受监督的形式具体。一般称之为“消极行政”，其行为准则是不得为法律没有规定的行为，即“没有法律规范就没有行政”。它不仅要受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，在一定范围内，还要接受司法审查。行政机关对这类行为的违法要承担行政法律责任。而法律对后一类行为往往只规定行为模式和实现行政的目的，不设定法律效果，希望通过利益机制和激励机制来调动相对方的积极性，靠政府的威信和政府内部的行政纪律来实现行政目的。行政机关只要在其权限范围内，又不同宪法、法律相抵触，尽可以充分发挥其能动的积极作用，通常称之为“积极行政”。只是这类行政行为一旦失误，给社会带来的破坏会十分巨大，因而，其仍须受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，行政机关要为行为后果承担行政法律责任和政治责任。
作为行政权的相对一方——个人和组织的权利与自由（以下概称公民权）的行使亦因主观、客观的原因而具积极和消极的作用。确认公民权利、充分保障公民权利的行使是社会文明与进步的表现，而社会文明和进步又是在公民权不断得到确认和保障、人闪认识社会和改造社会的能力得以尽可能施展的基础上逐步完成的。公民在经济、政治及其他领域内的基本权利和自由是公民个人追求自己在社会中诸般正当需要的满足的行动基础和保证，个人和组织根据良心和理智自由地行使这些权利，可以不受阻碍地参与社会生产和交往，建立良善健康的社会关系并在其中获得自身利益的实现，而社会共同体亦在整体上迈向更高的文明境界。本世纪以来，特别是第二次世界大战以来，由于人民的斗争和经济、社会的发展，许多国家的公民权范围日益扩大，法律对权利的规定越愈细密，形成有机的权利体系。与此同时，世界经济、政治、文化等各个方面获得了前所未有的加速发展。我国，尤其是在近十几年来，在确认和保障公民权利方面取得了巨大的进步，人们的创造性、积极性得到空前的发挥，经济成就已是世人公认的事实。公民权的积极作用可见一斑。然而，公民权利和自由的行使，不是无条件的、绝对的，它要受到法律的制约。法律对公民权限制的一个基本原则是：公民权的行使不得损害公共利益和其他公民的合法权利和自由。这恰恰是基于对公民个人行使权利和自由可能带来的消极作用的考虑而作出的限制。每个公民都是社会中的人，他在进行社会交往中必然与其他公民或组织形成一定的社会关系，法律确认和保障其权利和自由旨在帮助其相对自由地实现自己的意志而不为社会关系中的其他人所阻碍。但是，由于各种因素的影响，公民个人超越法律规定的权利范围或滥用其权利的情形在所难免，这又往往要导致法律欲意保护的公共利益和其他公民的权益受到损害。尤其是我国在改革开放、计划经济向市场经济转轨、法律调整尚未完善的条例下，由于各种思潮的冲击，利益格局的变化、拜金主义的影响、自律机制的削弱等原因，不可避免地出现了一些人违法行为或滥用权利，严重损害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共权力（包括行政权力）对公民权可能或已经违法行使或滥用的情形予以预防、控制和惩戒。另外，由于法律规定的错综复杂性，即使公民个人或组织有合法理由地行使各自的权利和自由，有些情形下，也会造成矛盾和冲突，这种对抗的结果同样是社会无法容忍的社会关系一定程度的无序，同样需要公共权力进行调节。
综上所述，行政权和公民权的行使都具有两面的可能作用，行政法努力的方向应该是调动两者的积极因素，最大可能地抑制其各自的消极因素。
二、行政法关系的展开
法律的使命是面向未来的，既然行政权和公民权的行使可能导致的积极效应或消极效应不可预测，法律就不能完全放任任何一方自主地、无节制地行使权力或权利。这似乎同民商和法既规定民事权利又设制民事义务的原则并无二致。但是，行政法规范和调整的法律关系毕竟与平等主体之间的民事法律关系有性质上的巨大差异，行政权和公民权潜在的双重效应促使行政机关与相对一方的法律关系更具复杂性。行政法规范和调整的社会关系有：（1）行政管理关系， 即行政机关在行政管理过程中行使职权而与相对一方发生的关系。它又包括行政实体关系和行政程序关系；（2）监督行政关系， 即有权对行政行为进行监督的国家机关、团体和个人在监督行政过程中发生的关系。由于团体、个人的监督权利必须通过国家权威真正得以实现，监督行政关系可主要指立法机关和司法机关对行政的监督，尤其是后者更为行政法所重视。那么，行政法是如何针对行政权和公民权作用的复杂性具体安排行政机关与相对一方在上述关系中的权利义务结构的呢？
首先，在行政实体法律关系中，法律期待的是行政权积极作用的发挥，以抑制公民权的消极作用。因为，在这里，社会首要关心的问题在于如何设置或启动行政权以处理下列几种情形：（1 ）社会中权利义务的合理分配由于某些事物的出现而遭到破坏（比如经济垄断、股票黑市），国家立法者因种种缘由无法及时出台法律，需要行政机关制定法规或规章进行普遍的调整；（2 ）具体个人和组织行使公民权时超越法律限制的可能性要求行政机关经常地对他们予以监督和检查；（3 ）具体个人和组织已违法行使公民权而给他人权益或公共利益带来损害，社会要求行政机关及时予以控制和惩戒；（4 ）社会中某些资源或机会的利用虽然可促进社会福利，但或者由于资源或机会本身极其有限，或者由于资源或机会的给予必须依公共利益受限制，只有符合特定条件的个人和组织才能获得，社会要求行政机关审核申请的个人和组织的条件并负责授益于合格者；（5 ）大部分具体个人和组织在行使公民权时普遍持有趋利避害的心态，对其他人的福利或需要高昂代价予以运营的公益事业较少关心，社会要求行政机关能在这些方面有所作为。对于这些社会自治机制无能妥善处理的情形，个人、组织有一种依赖和信任公共力量的自然倾向，而依赖和信任的基础是公共力量拥有他们自身不具备的社会控制力和强制力。无论是秩序行政，还是服务行政、给付行政，行政行为一旦作出，在有关机构判定其无效并予以撤销之前，不仅相对一方，而且国家机关、一般第三者都必须承认其为有效，并服从之。如果行政行为没有这种被称为公定力（推定有效）的效力，与私人行为无异，个人和组织又怎么会为把自己面临的困难委托与自身类似的软弱的行政机关去解决呢？ 1 即使个人、 组织因行政权潜在的消极后果而对行政机关是否有能力公正处置公共利益问题表示怀疑，他们亦必须等待行政权启动并最后作出行政行为之后通过其他公共权威进行评判，否则，行政权积极作用会被扼杀。因而，在行政实体法律关系中，行政法在设定行政机关管理权能的同时往往赋予其效力优先性，相对一方于此只能履行服从的义务。行政机关的主导性地位和相对一方的服从地位是这里的主要特征。
然而，如果等待行政机关凭借公务人员的独立判断作出与公共利益相悖的行政行为之后再考虑其合法性、合理性问题，由于行政行为的公定力和执行力，它的破坏性后果已经造成，而这种后果在很多情形下是难以通过事后救济制度进行充分补救的。于是，在行政程序法律关系中，法律对行政权怀有既信任又警惕的两难情结，既期望通过公民权利的适当使用来最大限度地遏止行政机关可能作出的“离经叛道”行为，又谨防繁琐、拖拉的程序阻碍行政积极效应的实现。有关国家在制定行政程序法时考虑最多的就是如何保持公平和效率之间的平衡， 2 即应给予相对一方多大的参与行政决定过程的权利。无论权利范围如何，不可否认，保证个人、组织参与行政过程是行政程序法的初衷和核心内容，亦是现代民主精神的制度化。 3 因此， 程序性的法律规定倾向于赋予公民权利，相对行政机关而言，就是其在行使实体权力时必须担负相当的程序性义务。
问题是：如果行政机关完全履行程序性义务，其作出的行政决定就具有实质的合法性了吗？美国现代新公法理论就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理论，指出“政府的合法性主要取决于其代表的价值，而不取决于其程序体系”；作为新公法理论来源之一的批判法学流派亦攻击法律程序理论只会导致虚幻的而非现实的社会正义。 4 人类社会有许多经验是共通的。虽然有不少国家在程序立法上费尽心机，但大家都把监督行政的机构尤其是普通法院或行政法院作为抵制行政权消极作用的最后的亦是最坚固的一道防线，其中，既有实质问题的审查，也有程序问题的审查。这是因为，尽管行政程序法律倾向于规定公民权利，但行政程序性质上毕竟是行政权运作的形式，法律既不允许个人和组织取代行政机关直接作出决定，亦不容许其在此违背公定力要求而反抗行政机关违反实体和程序要求的行为。那么，在监督行政法律关系中，法律关注的又是什么呢？行政机关和相对一方的权利义务又是一个什么结构？以我国的《行政诉讼法》为分析对象，我们认为，在监督行政法律关系中，法律使相对一方相较行政机关处于权利优势地位。相对一方享有起诉权而行政机关无反诉权、法院判决只针对行政机关而不针对相对一方都可以恰当地表明法律在这里的焦点。而且，不妨假定，法律关于行政机关负担举证责任的规定有如下隐喻：在行政诉讼中，法院未作出最终有效判决之前，行政行为推定可撤销。如果行政机关不举证或举证不充分，这种推定就告成立，无需相对一方费力说服法院否定该行政行为的有效性。这与行政实体法律关系中行政行为推定有效恰成相反。
概而言之，在与行政管理有关的任何一种具体法律关系的权利义务结构都具有某种不对等性。但是，这些不对等性并非指向同一方向，而是错综复杂，彼此相抵。其中，除了行政实体法律关系和行政程序法律关系的不对等性是同时存在、密不可分的以外，其他法律关系中的不对等性是在不同时间、不同场合中发生存在的，它们在既密切联系又相对独立的条件下形成彼此抗衡。而且，虽然行政实体法律关系和行政程序法律关系的不对等结构同时并存、后者又从属于前者，然而，不可否认，两种不对等结构发挥着不同的、相反的功能。也正是由于行政法在调整与行政权有关的具体社会关系时的关注点始终存在倾斜，致使行政机关与相对一方权利义务关系在具体条件下总体现出不平衡的动向，为了保证绝对的不平衡状态不至于因内在力量的变化而过于失衡，行政法应设置总体权利义务的平衡结构以发挥其约束这种失衡可能性的功能。就此意义而言，平衡不仅意味着行政法及由其调整形成的行政法关系在总体结构上的平衡以及由此结构必然体现出的平衡功能，而且隐喻着与行政管理有关的具体法律关系中的不对等和不平衡的绝对存在。这同马克思在谈及建立资本主义不同生产领域之间必要的平衡和相互联系时所述的原理是一致的，“平衡总是以有什么东西要平衡为前提，就是说，协调始终只是消除现存不协调的那个运动的结果”。 5 当然， 从行政法的发展史来看，虽然有不断趋近这种总体结构和功能的平衡的去势，但这种平衡也是相对的，它总是为总体结构和功能上的不平衡所打破，继而再走向平衡。总体结构和功能的平衡与不平衡在运动之中互相交织在一起。 三、行政法律制度的构筑
行政管理关系和监督行政关系经过细密、成熟、相对完善的行政法律原则和规则调整以后，各个关系主体，包括行政机关、立法机关、法院、行政相对一方，就生活在一个依据这些原则和规则而自我运行的、内部有某种逻辑安排的有机体中，这个有机体我们称之为“行政法律制度”。行政法律制度又是由一个个次层级的法律制度组成的，如行政立法制度、行政执法制度、行政程序制度、行政赔偿制度等（以下称“亚行政法律制度”）。建立在不同的理论基础之上的行政法律制度具有不同的构筑和运行逻辑。我们在下文将阐述以“平衡论”为指导的行政法律制度的逻辑安排，其中蕴涵现代各国行政法律制度的构建对我们的启示。
法治原则以及依法行政原则是行政法律制度构建的首要、普遍的原则。“法治”的确切含义至今尚未定论，但有一点基本要求即“法律面前人人平等”则是公认的。所谓“法律面前人人平等”，就是在保证法律具有实质正义（良法）的前提下：（1）任何人（国家机关、 社会组织和个人）都必须遵守法律，依法办事。对于国家机关而言，除了法律允许的以外，无权进行任何活动；对于社会组织和个人而言，除了法律禁止的以外，可以从事任何事业和活动；（2 ）任何人违反法律规定都必须受到惩罚，承担一定的法律责任，不容许有超越法律之外的特权。国家机关违法，由其他国家机关依法追究其责任；社会组织和个人违法，由行政机关和司法机关依法予以惩戒。可见，虽然“法治”是相对于“人治”而提出的，有限制权力的重要意义，但是，法治原则的内在要求是对任何人的任何行为给予不偏不倚的保护或制裁。法治原则贯彻到行政法领域，即意味着行政机关与相对一方在法律面前是平等的，法律既同等地保护行政机关和相对一方的合法行为，又同等地追究行政机关和相对一方的违法行为。无论是行政机关，还是相对一方，只要违法，就必须承担一定的行政法律责任。在我国，大部分行政法律、法规、规章在“法律责任”这一章下既规定了行政机关违法所应承担的责任形式，又规定了相对一方违法所应承担的责任形式。 6 依法行政原则是法治原则对行政机关的要求，其基本涵义历时变迁。现代意义的依法行政原则也是围绕既保障行政权、公民权的积极作用又抑制行政权、公民权的消极作用这一内在逻辑确立的。自由资本主义时期，行政法发韧之初，依法行政原则是消极的、机械的公法学原理，基本内涵是：（1 ）议会制定的法律至上，一切违法行政都不发生效力；（2 ）对公民基本权利的限制必须由议会以法律规定之，行政规章、命令仅是内部行政规范，不具有对外约束力；（3）无法律即无行政， 没有议会法律明确授意，行政不得自主行为。于是，“行政遂成从属而不独立之国家作用”。 7 此后，国家目的观和行政作用论逐渐换新， 旧日依法行政内涵已不能满足“行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求”， 8 依法行政原则即经脱胎换骨而形成现代的意义。前后的主要区别在于：（1）“依法”不仅指依据议会制定的法律，而且意味着依据行政法规规章、法的一般原理、公共利益和社会正义，即行政遵从实质的法治主义；（2）行政不必以法律明确授意为绝对前提， 除法律明文禁止外， 可“基于行政之自动性及给付行政或助长行政之本质”自主行为 9。由此，该原则在保留原有制权的精要的基础上放松了对行政权的束缚，意在促使行政积极作用，以抵制过滥的个人自由的不利影响并助长社会公共福利的增进。 行政法律制度自我运行所依据的各项原则和规则实际上是法治原则和依法行政原则的具体化。同时针对行政权和公民权的保障和抑制是现代行政法律制度必要的两支旋律，而且，这两支旋律在各亚行政法律制度中交错出现，互相辉映，难以截然分开。为表述便利，我们姑且取巧把行政法律制度分为两大类：保障行政权有效行使的制度（Ⅰ类）和抑制行政权违法行使、滥用的制度（Ⅱ类）。
Ⅰ类制度应包括行政立法制度、行政裁判制度、行政检查制度、行政处罚制度、行政强制执行制度、行政许可制度、行政合同制度和行政指导制度等。其中：（1）行政立法、 裁判制度是授权行政机关行使部分立法和司法职能的制度。其初创之时，曾在英美等国遭到严格提倡“控权”的传统思想的强烈反对，但终因时代的需要而被人们普遍接受； 10 （2）传统的行政检查、处罚、 强制执行和许可的范围在日益扩大，行政权行使代表的公共利益名义已从治安延展到市场秩序、食品卫生、环境、医疗保健、失业救济、残疾补助等等，单一模式的消极秩序行政已成历史；（3）行政合同、 行政指导是现代行政机关不完全利用强制手段，期待个人、组织的真诚合作以共同完成公共利益目标的新型权力，其权力色彩有所淡化，但由于它们的主旨在于公共利益，法律仍然授权行政机关在特定情况下行使一定的强制手段； 11（4 ）在这些亚行政法律制度中，包含着对行政相对一方违法责任追究制度。这是法治原则的普遍要求，任何个人、组织的违法行为必须承担相当的责任。在行政法领域，行政机关获权成为国家追究相对一方违法行为的机构。
Ⅱ类制度应包括行政程序制度、行政公开制度、行政主体责任制度、行政赔偿和补偿制度、行政诉讼制度、立法机关监督制度（如有些国家的议会监察专员制度）等。（1 ）行政程序制度与Ⅰ类制度紧密交错，故其在赋予相对一方程序权利以实现民主、公正价值的同时，必须考虑行政效率的需要，公正、效率是行政程序制度两个主要原则；（2 ）行政公开制度是二战后行政法的新发展，该制度赋予个人或组织获得行政机关掌握的档案材料和其他信息的权利，是公民了解权的制度化。行政机关则可以国家安全、行政效率、个人隐私、商业秘密等为由限制了解权。“公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容”，“行政公开是主要的矛盾，起主导作用……免除公开起制约和平衡作用”； 12（3 ）行政主体责任制度是法治原则对行政机关的平等要求的制度化。行政赔偿和补偿制度则是受到行政行为违法或合法侵害的相对一方寻求利益弥补的制度，其原理是个别利益损失必须由社会公平负担以获得某种平衡（国家赔偿和补偿金额实来源于社会，这与私人赔偿有实质不同）；（4）行政诉讼制度和立法机关监督制度赋予个人、 组织较多的监督程序上的权利，行政机关承担较多的义务。但这并不意味着个人或组织的个别意见在实质上一定合理，就如同起诉权并不意味胜诉权。结果既可能是保障个人、组织的合法主张，亦可能是维护合法的行政行为。
行政法律制度是开放的，顺应社会经济、政治、文化的发展、变迁，亚行政法律制度的数量增减和内涵演变实在情理之中。然而，只要人类社会尚需国家实体的存在，“保障—抑制”这一制度构筑逻辑作为现代人们对自身及自身所处社会比较理智的认识结果必将在时间上延展其生命力。
四、“平衡论”的意义
任何一种希冀揭示人类生活某一方面客观规律的真理性认识或理论，都是建立在关注现实建构和反思历史的艰难历程之上的。我国目前正在经历一场人人皆已感知的大规模解构和建构运动，这一场运动涉及经济、政治、文化生活的方方面面，其广度和震撼力令世人瞩目。然而，严峻的现实问题以简单明了的方式表述出来了：怎么做？于是，哲学、经济学、政治学、社会学、伦理学、法学等各类学科都试图在自己的专攻领域提出基于严肃、认真的历史反思的新的建构理论。“平衡论”就是在这样的广阔背景中诞生的。
“平衡论”关注现实并希望对我国制度和理论建设具有现实意义，这在前作《现代行政法的理论基础》中已作详述，现扼而言之，即：（1）依据“平衡论”基本原理，准确把握立法、执法、司法三个法制环节各自的重心和平衡及各法制环节之间的制约和平衡，可保证行政法制健康、协调地发展，摆脱行政机关与相对一方权利义务配置不平衡的法制现状；（2）依据“平衡论”，可建立适应社会主义市场经济体制要求的新型“政府——企业”互动模式，推动市场经济的发育和成长；（3）依据“平衡论”，可真正实行民主价值和效率价值有机统一的政治制度和行政体制；（4）依据“平衡论”，可全面、 准确地认识现代政法的本质和作用，从而可重构既符合世界行政法发展方向又具有民族特色的较成熟完善的行政法学体系。
“平衡论”至今尚属理论萌芽时期，其自身亦需一个不断的自我反思和建构过程才能渐臻完善的理论体系。我们在思考和构建“平衡论”体系时日益感受到，“平衡论”的提出对我们进行行政法学研究而言更具深远的方法论意义：（1 ）“平衡论”虽然是一个部门法学的研究课题，但它不可避免地涉及哲学、伦理学、社会学、政治学、经济学、其他部门法学等广泛领域，因而，如果要求得“平衡论”的更深发展，就必须打破部门法学之间以及法学与其他学科之间存在的学术隔离，既保持本部门法学强劲的身我发展势头，又不遗吸收其他部门法学和学科的思想精华，并向后者贡献自身的成果；（2 ）“平衡论”必须借助对行政法及行政法学历史的真实反思和积累，因而，我们必须打破我国行政法学研究只重视对制度的历史性描述、轻视或忽视对行政法学基本理论历史进程的关注的状况；（3 ）“平衡论”作为一个部门法的理论基础无法脱离具体文化环境，它若求进一步的完善，我们就应对法律制度的建设进行文化的阐释和证明，寻找“平衡论”落根成长的本土基础。 注释:
1 参见〔日〕南博方：《日本行政法》第41—42页，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社，1988年版。
2 参见王名扬：《英国行政法》第139页，中国政法大学出版社，1987年版；Margaret Allars，Managerialisrw andAdministrativeLaw，CanberraBulletin of Public Administration，No16，October1991。
3 美国学者塞缪尔·亨迁顿在其《变化社会中的政治秩序》一书第83页（王冠华等译，三联书店，1989年版）中指出：“现代政体区别于传统政体的关键乃在其民众政治意识和政治介入的幅度”。
4 参见WilliamN.Eskridge and Gary Peller，The New Publ-ic Law Movement：Moderation as a Postmodern Cultural Form， Mi-chigan Law Review，Feb 1991. 法律程序理论迷恋于程序正义，认为法院只需严格关注政府行为是否遵循程序而无需审查实质问题。
5 《马克思恩格斯全集》第26卷，第604页，人民出版社1973年出版。
6 在国内，关于“行政法律责任”概念主要有三种理解：（1）认为行政法律责任是行政相对一方违反行政法律规范应承担的责任；（2）认为行政法律责任是行政主体违反行政法律规范所应承担的责任； （3）认为行政法律责任与民事、刑事法律责任并举，是指任何人（包括行政主体与行政相对一方）违反行政法律规范都必须承担的法律责任。我们以为第三种观点更全面、更可取。
7 参见城仲模：《行政法之基础理论》中“论依法行政原理”，三民书局，1980年。城氏又言：“各国之运用该原理容或有所歧异，其精神应无二致，即使行政之作用有较为客观之法规范可循，以防止行政权之滥用，实质确保人民之权利，同时亦避免消极束缚行政之反作用，务求保持相当之效率性，以符合现代行政之任务。
8 同注7。
9 同注7。
10 参见〔美〕施瓦茨：《行政法》第6—7页，徐炳译，群众出版社，1986年版。“由于当代复杂社会的需要，行政法需要拥有立法职能和司法职能的行政机关”，“集合职能是制定和执行规章的机关出于对付集中的经济权力的需要”。
一、与现行法律法规不相符合
《物权法》第10条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”《房屋登记办法》第4、5条规定：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”“房屋登记机构应当建立本行政区域内统一的房屋登记簿。房屋登记簿是房屋权利归属和内容的根据，由房屋登记机构管理。”二部法律都明确规定，房屋登记机构是属于行政机关，其从事的登记活动也属于行政行为。此外，针对登记机构的登记行为提起的诉讼也被作为行政诉讼，由人民法院的行政审判庭审理。
二、与中央《试点方案》不相符合
《试点方案》中明确规定：行政管理类必须是依据国家法律、法规授权或政府委托具体承担行政管理以及有关行业管理，由政府举办，按照行政机构方式运行，不由市场配置资源，不以盈利为目的的事业单位。这类事业单位主要是政府的直属事业机构，以及党政机关下属承担行政管理职能的二级事业机构。房屋登记机构是《物权法》和《房屋登记办法》中明确的登记机构，从事着行业行政管理职能，不以盈利为目的，直属城市人民政府的事业单位。而社会公益类必须是政府为实现社会公共利益和长远利益而投资举办的，面向社会提供公益服务（公共产品、公共服务、公共福利），不以盈利为目的，也不承担任何行政职能的事业单位。这类事业单位主要包括：教育、卫生、文化、新闻宣传、社会福利、城市环卫、园林绿化、市政管理以及涉农服务等机构。而房屋登记机构明显不属于社会公益类。
三、与住建部〔2009〕2号文件不相符合
住建部〔2009〕2号文件关于修订《房屋交易与权属登记规范化管理考核标准》的通知，明确规定：房屋登记机构主要有5个部分组成：房屋登记、信息管理、档案管理、市场监管和测绘监管。每一个组成部分都具有行政管理特征，如房屋权属证书发放、他项权证书发放、房屋中介公司监管、不动产档案保管和利用、房屋预售许可、预售合同登记备案、存量房和商品房网上备案、房地产市场分析报告，房产测绘公司监管等工作。每一个城市房屋登记机构都从事着行政许可和非行政许可工作职能。
2001年10月，浙江省制定了《浙江省人民政府关于深化事业单位的改革的意见》（浙政发（2001）68号文件），其确定的分类原则为：根据事业单位承担的职能，并参考经费预算管理形式，确定现有事业单位的类别。财政全额补助类为行政管理类事业单位；自收自支类为社会公益类事业单位。而浙江省各地房屋登记机构由于历史遗留问题，绝大多数经费预算形式为自收自支类，但实行收支二条线管理办法。我们认为不能仅从经费预算管理形式来划分事业单位的类型，而应该从工作职能来确定事业的类型。
当前，全国各地最为关注的焦点就是楼市，要准确掌握房地产市场的数据和管理好房地产行业，就必须充分发挥好房屋登记机构作用，使其履行好行业行政管理职能，享有行政管理类事业单位的政策。
作者：尹跃军，宁波市房管中心党总支副书记，高级政工师；
一、档案行政执法效能评估及其内容
档案行政执法效能是指档案行政管理部门的具体行政执法行为对行政相对人产生的影响，这种影响包括积极影响与消极影响。评估档案行政执法效能是对档案行政管理部门和行政相对人之间行政法律关系的综合考评。一般来讲，效能好说明两者之间的关系比较协调，国家和地方各级档案行政管理部门能够低成本地实现管理职能；反之，则说明两者的关系相对紧张，行政管理成本较高。档案行政执法的效能应该是双向的，即具体档案行政执法行为所产生的效能既会对档案行政管理部门自身产生影响，也会对管理服务对象产生影响。
档案行政执法效能评估的内容：
一是评估的主体。档案行政执法效能的评估主体应当是档案行政管理部门的管理对象和服务对象，包括各级政府机关、企事业单位、社会团体和自然人。传统的考核和评估主要是上级对下级单向进行，其评估结果很大程度上带有上级机关的主观性。档案行政执法关系到管理服务对象有关档案事务的权利和义务，这些具体行政行为是否具有正面效能、效能如何，显然应当主要由行政相对人来评估。事实上，某些行政机关如监察部门也具备了对档案行政执法行为效能进行评估的制度条件。
二是评估的对象。评估对象应当都是行政主体，即能够以自己的名义实施国家档案行政管理职能并承担法律责任的各级档案行政管理部门。档案行政执法效能评估主要就是针对这些具有行政执法权和裁量权的部门进行的，而不是针对具体档案人员的评估。当然，具体档案人员由于代表档案行政管理部门行使职权，其个人行为如果给评估者造成不良印象，有可能强化、抵消、掩盖甚至扭曲对该部门的整体评估，造成评估误差。为此，评估主体必须达到一定的数量和代表性，并尽可能消除偶然的评估误差。
三是评估的标准。对档案行政执法效能的评估标准主要是规范档案行政执法行为的各项法律法规与政策，如《档案法》及其《实施办法》和各级各类档案行政法规和规章。
四是评估的重点。评估重点应当是具体的档案行政执法行为。主要考察其合法性、合理性。对档案行政执法效能的评估不仅仅是对具体档案行政执法行为是否合乎法规要求的评估，还应当包括合理性的评估，否则就不会有行政执法行为的改进。
五是评估的指标。档案行政执法效能评估指标就是一套量化档案行政行为效能的标准。评估指标选取、设置的科学与否将直接决定评估工作本身的效能，这也正是开展档案行政执法效能评估工作最难把握的内容。本文试选取管理和服务对象作为参照系来探讨档案行政执法效能评估指标体系构建。从组织行为学角度看，行政执法效能可以认为是管理服务对象对具体行政执法行为的心理反应，是反映管理服务对象对各级档案行政管理部门开展档案行政执法工作认知状况的综合考评。从心理学角度来看，行政执法效能则应当包括管理服务对象对档案法律法规的了解程度、对档案行政执法的认可程度以及对具体档案行政执法行为的满意程度三个维度。
二、档案行政执法效能评估指标体系的具体构成和框架设计
档案行政执法效能评估的内容确定之后，关键就是构建由若干个相互联系的评估指标组成的一个系统性体系。它应该全面、系统、科学和准确地反映一定时期内档案行政执法效能的变化特征和发展规律，根据其组成要素的性质、功能等可能，要进行不同的分类，每一个分类都可以组成一个结构不同的评估指标体系。笔者试以下列一组相关指标，搜集评估对象的有关信息资料，尽量反映评估主体的基本面貌、素质和水平：
1、对档案行政执法依据的了解度；
2、对档案行政执法依据的形式渊源的了解度；
3、对档案行政执法主体的了解度；
4、对档案行政执法程序和各种期限的了解度；
5、对档案行政执法过程中程序性权利的了解度；
6、对档案行政执法实体内容的了解度；
7、对档案行政执法主体是否正当的认可度；
8、档案行政执法人员是否持证上岗；
9、对档案行政执法适用依据是否恰当的认可度；
10、对档案行政执法的事实依据是否清楚的认可度；
11、档案行政处罚的证据是否确凿；
12、对档案行政执法是否依程序作出的认可度；
13、有无滥用行政执法权力；
14、对档案行政执法人员语言及态度的满意度；
15、对档案行政执法人员自由裁量的满意度；
16、档案行政执法人员执法过程中是否采纳了当事人合法、合理的意见；
17、对档案行政执法公平性的满意度；
18、对档案行政执法效率的满意度；
19、对档案行政执法依据更新及时与否的满意度；
20、档案行政执法依据公开方式渠道的多样化；
21、、复议提起率；
22、行政诉讼败诉率。
三、档案行政执法效能的评估方法
（一）评估对象的分类。由于不同级别、不同地区的评估对象在工作性质、职责范围、工作难度等方面存在差别，将全部评估对象直接统一评估显然缺乏可比性，应当对评估对象按不同级别、区域进行分类。
（二）实施评估的步骤。评估工作应贯穿于档案行政执法的始终，每年组织一次，一般要经过以下阶段：（1）动员和调查阶段，主要任务是建立评估组织，制定工作计划，选聘和培训评估监督员，进行宣传发动，采取问卷调查等多种方式征询管理服务对象对档案行政管理部门开展档案行政执法情况的意见和建议；（2）自查自纠阶段，被评估单位在广泛征求社会各界意见的基础上，结合自身实际，查摆问题，剖析原因，研究对策；（3）建章立制阶段，对收集的意见、建议进行专题研究，制定出整改方案，进一步完善各项规章制度，对违规、违纪人员进行查处；（4）总结评估阶段，实行统一测评，分类排序，确定等次；（5）结果应用阶段，将当年度档案行政执法效能的评估结果向社会公布，并将评估结果作为本系统目标管理考核的依据，给予相应的表彰奖励或批评处分。
（三）优化组合评估主体。为了体现效能评估的客观性、民主性和公正性，需要社会各方面的广泛参与。评估主体主要应分为三个部分：一是专门选聘档案行政执法效能评估人员，赋予调查权、受理举报权、建议权和评估权，通过明察暗访，深入基层，充分了解和掌握评估对象的情况；二是设置投诉受理机构，专门负责处理对被评估单位的投诉意见和建议；三是尝试通过大样本问卷调查，组织管理服务对象对接受评估的档案行政管理部门进行测评。
（四）加权处理评估分数。由于评估主体来自方方面面，而且在评估中的地位和作用不尽相同，为此需要被评估单位的测评得分进行加权处理，再按得分多少进行排序和确定等次。
（五）正确运用评估结果。评估结果应作为对被评估的档案行政管理部门目标管理责任制年终考核、领导班子业绩评定、干部奖惩、选拔任用的主要依据之一。
四、实施档案行政执法效能评估应当处理好的几方面关系
（一）主观指标与客观指标的关系。档案行政执法效能评估不应完全使用客观指标，因为管理服务服务对象的需求、愿望和满意度都是非常重要的主观指标，由于主观指标具有模糊性、不确定性和缺乏可比性，因此在指标体系设计中，应当尽量使用客观指标，加大客观指标在总分结构中的权重。
（二）投入指标、过程指标与产出指标的关系。档案行政执法是国家对社会档案事务的管理行为，其本身包含着国家的一种成本投入，有成本投入就会产出要求，同时还需要一个公正的程序。档案行政执法效能评估指标按所处的阶段不同，可以分为投入指标、过程指标和产出指标。投入指标即人力财力投入，过程指标即具体档案行政执法过程中的表现，产出指标也就是工作实绩。一般来说，投入指标状况如何，是过程指标和产出指标状况的必要条件，但不能认为有了投入，就一定有产出。档案行政执法效能评估应当对行政执法的投入指标、过程指标和产出指标三者兼顾，对产出指标的考察可有所侧重，着重考察行政执法的实际成效。
（三）肯定性指标与否定性指标的关系。档案行政执法效能评估指标体系大多数是肯定性指标，但有必要设置一定数量的否定性指标，从正反两方面综合评估行政执法效能。
关键词：道路运输；行政执法；行政强制
一、基本概念
根据2012年1月1日颁发的《行政强制法》，行政强制有行政强制措施以及行政强制执行两个方面
1.强制措施认定要素。认定为行政强制措施应具备针对公民的人身自由或者公民、法定代表人、组织财务实施的行政措施；采取了暂时的限制行为或者是控制行为；是由行政部门强制实施的行为，包括法律和行政法规授权的组织。
2.强制执行认定要素。
2.1只有先有行政决定，后有执行行为方可认定为行政强制执行的行为。
2.2认定为行政强制执行应是当事人自己履行的执行举动，自己履行的执行举动，在当事人不履行的情况可强制履行，也可依法由相关行政部门机构代为履行。
2.3强制执行的实施主体是具有相应强制执行权利的行政部门机构，也可由行政机关向人民法院提出申请并强制执行。
2.4认定为行政强制执行应当有具体行政强制执行事项的设定。
二、行政强制的设定依据
1.行政强制措施行为是在法规、行业标准以及地方法规在各自权限范围内所设定的行为约束内容，但对规章制度则无设定权。
2.行政强制执行行为的具体方式以及直接强制执行权的履行必须由法律规范加以设置。但在以下情形下可以做特殊考虑：情形一，针对突发性事件的强制执行权可以以行政法规为依据作出明确规定；情形二，针对加处罚款以及滞纳金的行政强制执行可以行政强制法为依据授权实施；情形三，针对涉及到自然资源破坏、环境污染以及危害公共交通安全的特殊事件，则有关交通障碍的排除以及恢复义务可以由行政机关代为执行与负责；情形四，若需要立即清除河道、航道、道路以及其他公共场所中的污染物、障碍物以及遗撒物，可以视实际情况由行政机关代为执行与负责。符合以上四种情形的，可使用以上相关条款条例的普遍授权，不需要直接上位法的法律依据。
三、行政强制的种类
1.行政强制措施的种类。对于我国而言，在《行政强制法》中明确阐述了行政强制措施的主要分类与界定标准，指出当前可采取的行政强制措施有限制公民人身自由、扣押财务、存款汇款冻结、查封设施、场所、财务、以及其他相关措施。同时，根据《行政强制法》中的具体条款要求，参考行政强制措施的基本内涵，认为行政强制措施的核心在于限制公民人身自由，也包括对财务的暂时性控制（控制对象包括组织、法人以及公民等）。
1.1有关于道路运输证件符合扣押财务与否的理解。从道路运输行政执法的角度上来说，暂时性扣押道路运输证件的具体表现形式是：道路运输从业人员从业资格证、以及对道路运输经营者的道路运输证件，如客运标志、道路运输证等。对于道路运输证而言，该证件由道路运输管理机构负责颁发，是道路运输经营者车辆以及道路运输从业人员依法展开道路运输经营活动的关键标志与前提所在，其获取方式是由道路运输经营者以及从业人员主动提出申请，通过审批后由相关部门颁发，可以反应道路运输资质的拥有情况，并且该证件不得进行转让或购买。从这一角度上来说，道路运输证件具有财务属性，有实体特征，是证件所有者展开道路运输活动合法性的重要凭证，有确切的价值。
1.2财务暂时性控制的理解。行政强制法是为制止违法行为，避免危害发生、扩大或证据损毁，进而采取的暂时性的控制公民、法人或其他组织财务的相关措施。从这一角度上来说，在财务的暂时性控制中，应依托于查封、扣押等多种途径达到暂时性控制财务的目的。除此以外，也可以通过对责任人相关设备、设施资质证明以及使用证明等文件暂扣的方式，间接控制财务，方便与对行政相对人的违法行为进行约束以及限制，能有效的控制危害继续扩大。对于道路运输管理机构而言，在间接性的财务控制方式下，能够有效干预并避免非法车辆或违法从业人员继续参与道路运输行为，对违法的行为及时制止。同时，此项措施还能够使违法证据的保存更为完整与有效，降低再次发生危害的可能性。从这一角度上来说，可将财务暂时性控制行为视作行政强制性执行措施。根据我国现行道路运输货物运输、旅客运输等相关标准中有关道路运输证暂扣问题的规定来看，在具体执法过程中能够有效的对违法行为有效的约束和及时的制止，以保障执法行为顺利进行，相关的行政处罚能够及时有效的执行。
2.行政强制执行的种类。在《中华人民共和国道路运输调理》及交通不配套的部令规章中，没有对该六类行政强制执行。在实践过程中，依据《行政强制法》第53条规定，当事人在法定的时间内，如果不向相关部门申请行政复议或者提起行政诉讼，同时又不履行行政处罚决定，道路运输管理机构可自限定期限到期之日起的三个月内，向人民法院申请强制执行。
四、行政处罚中罚款与行政强制中加处罚款的关系
《行政处罚法》中已有条款明确规定：针对行政处罚事项中判定为违法当事人的，若出现逾期未按时缴纳罚款的问题，则应在罚款总额的基础之上每日执行3.0％×罚款总额的加处措施，并向人民法院提出申请存处罚决议的强制性执行。加处罚款属于间接强制，虽然能对当事人起到督促缴纳罚款的义务，但当事人如不予理会，这种间接强制就起不到任何作用，罚款仍没有上缴，这样就可能对社会秩序以及公共利益造成损害，此种情况下就应采取直接强制手段。此处的加处罚款作为一项特殊的行政强制执行措施，其主要目的是督促行政主罚事件中的当事人尽快履行行政决议，具有的普遍授权的特点，故在判定违法的当事人逾期并未缴纳罚款的情形下，可在罚款总额的基础之上每日执行3.0％×罚款总额的加处措施，并向人民法院提出申请存处罚决议的强制性执行。
五、做好道路运输行政执法工作
1.定期培训，增强执法人员的专业素养。行政执法工作人员执法行为与公民、法人乃至其他组织的切身利益密切相关，影响面广。从道路运输行业的角度上来说，行政执法有一定的特殊性，如快速性、流动性、以及分散性。对于道路运输行政执法工作人员而言，首先需要具备比较扎实和丰富的相关法律条文，其中最需要掌握的是与道路运输行业密切相关的法规标准，以提高行政执法行为合理性与高效性。故而，必须进一步u强化行政执法行文，促进执法水平有效提升，定期对执法人员进行培训，将执法人员的专业素养有效提高。
2.行政执法程序。行政执法程序的基本概念是指在法律规范中已有标准且预先设定的执法工作程序。作为行政主体依法行使其职权的重要制约条件之一，行政执法程序有着一定的特殊性。从道路运输执法行为上来看，处罚案件过程中有很多程序，其中有立案、调查、送达违法通知书、重大案件进行集体讨论、行政出发决定、送达回证等，在执法的工程中，如缺少其中一个步骤，就会涉及到程序违法。从这一角度上来说，积极探讨规范并健全行政执法程序，提升行政执法工作水平的相关的措施与方法，对行政执法职权的科学履行有重要价值。
3.文书使用及档案管理。行政处罚案卷是整个案件处理的全过程，在处理中，要正确的进行填写以及正确使用处罚文书，及时将案卷进行归档，以便于行政执法从业人员针对各种行政处罚行为进行监督检查，及时举证行政争议事件中存在的行政行为，提供证据以辅助行政处罚或其他争议事件科学处理。
参考文献：
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[2]高耀兴.《行政强制法》实施过程中的难点与建议[J].江南论坛,2013(2):45-46.
[3]王红.从条文规定浅析行政强制法的立法原则[J].产业与科技论坛,2012(5):54-56.
[4]黄升.非法营运治理中的行政强制研究[D].西南政法大学,2015.
第一条为了保护和合理利用种质资源，规范品种选育和种子生产、经营、使用行为，维护品种选育者和种子生产者、经营者、使用者的合法权益，提高种子质量水平，推动种子产业化，促进种植业和林业的发展，制定本法。
第二条在中华人民共和国境内从事品种选育和种子生产、经营、使用、管理等活动，适用本法。本法所称种子，是指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实和根、茎、苗、芽、叶等。
第三条国务院农业、林业行政主管部门分别主管全国农作物种子和林木种子工作；县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子工作。
第四条国家扶持种质资源保护工作和选育、生产、更新、推广使用良种，鼓励品种选育和种子生产、经营相结合，奖励在种质资源保护工作和良种选育、推广等工作中成绩显著的单位和个人。
第五条县级以上人民政府应当根据科教兴农方针和种植业、林业发展的需要制定种子发展规划，并按照国家有关规定在财政、信贷和税收等方面采取措施保证规划的实施。
第六条国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立专项资金，用于扶持良种选育和推广。具体办法由国务院规定。
第七条国家建立种子贮备制度，主要用于发生灾害时的生产需要，保障农业生产安全。对贮备的种子应当定期检验和更新。种子贮备的具体办法由国务院规定。
第二章种质资源保护
第八条国家依法保护种质资源，任何单位和个人不得侵占和破坏种质资源。
禁止采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源。因科研等特殊情况需要采集或者采伐的，应当经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的农业、林业行政主管部门批准。
第九条国家有计划地收集、整理、鉴定、登记、保存、交流和利用种质资源，定期公布可供利用的种质资源目录。具体办法由国务院农业、林业行政主管部门规定。国务院农业、林业行政主管部门应当建立国家种质资源库，省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门可以根据需要建立种质资源库、种质资源保护区或者种质资源保护地。
第十条国家对种质资源享有，任何单位和个人向境外提供种质资源的，应当经国务院农业、林业行政主管部门批准；从境外引进种质资源的，依照国务院农业、林业行政主管部门的有关规定办理。
第三章品种选育与审定
第十一条国务院农业、林业、科技、教育等行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关单位进行品种选育理论、技术和方法的研究。国家鼓励和支持单位和个人从事良种选育和开发。
第十二条国家实行植物新品种保护制度，对经过人工培育的或者发现的野生植物加以开发的植物品种，具备新颖性、特异性、一致性和稳定性的，授予植物新品种权，保护植物新品种权所有人的合法权益。具体办法按照国家有关规定执行。选育的品种得到推广应用的，育种者依法获得相应的经济利益。
第十三条单位和个人因林业行政主管部门为选育林木良种建立测定林、试验林、优树收集区、基因库而减少经济收入的，批准建立的林业行政主管部门应当按照国家有关规定给予经济补偿。
第十四条转基因植物品种的选育、试验、审定和推广应当进行安全性评价，并采取严格的安全控制措施。具体办法由国务院规定。
第十五条主要农作物品种和主要林木品种在推广应用前应当通过国家级或者省级审定，申请者可以直接申请省级审定或者国家级审定。由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门确定的主要农作物品种和主要林木品种实行省级审定。
主要农作物品种和主要林木品种的审定办法应当体现公正、公开、科学、效率的原则，由国务院农业、林业行政主管部门规定。
国务院和省、自治区、直辖市人民政府的农业、林业行政主管部门分别设立由专业人员组成的农作物品种和林木品种审定委员会，承担主要农作物品种和主要林木品种的审定工作。
在具有生态多样性的地区，省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门可以委托设区的市、自治州承担适宜于在特定生态区域内推广应用的主要农作物品种和主要林木品种的审定工作。
第十六条通过国家级审定的主要农作物品种和主要林木良种由国务院农业、林业行政主管部门公告，可以在全国适宜的生态区域推广。通过省级审定的主要农作物品种和主要林木良种由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门公告，可以在本行政区域内适宜的生态区域推广；相邻省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域，经所在省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门同意后可以引种。
第十七条应当审定的农作物品种未经审定通过的，不得广告，不得经营、推广。
应当审定的林木品种未经审定通过的，不得作为良种经营、推广，但生产确需使用的，应当经林木品种审定委员会认定。
第十八条审定未通过的农作物品种和林木品种，申请人有异议的，可以向原审定委员会或者上一级审定委员会申请复审。
第十九条在中国没有经常居所或者营业场所的外国人、外国企业或者外国其他组织在中国申请品种审定的，应当委托具有法人资格的中国种子科研、生产、经营机构。
第四章种子生产
第二十条主要农作物和主要林木的商品种子生产实行许可制度。
主要农作物杂交种子及其亲本种子、常规种原种种子、主要林木良种的种子生产许可证，由生产所在地县级人民政府农业、林业行政主管部门审核，省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门核发；其他种子的生产许可证，由生产所在地县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门核发。
第二十一条申请领取种子生产许可证的单位和个人，应当具备下列条件：
（一）具有繁殖种子的隔离和培育条件；
（二）具有无检疫性病虫害的种子生产地点或者县级以上人民政府林业行政主管部门确定的采种林；
（三）具有与种子生产相适应的资金和生产、检验设施；
（四）具有相应的专业种子生产和检验技术人员；
（五）法律、法规规定的其他条件。
申请领取具有植物新品种权的种子生产许可证的，应当征得品种权人的书面同意。
第二十二条种子生产许可证应当注明生产种子的品种、地点和有效期限等项目。
禁止伪造、变造、买卖、租借种子生产许可证；禁止任何单位和个人无证或者未按照许可证的规定生产种子。
第二十三条商品种子生产应当执行种子生产技术规程和种子检验、检疫规程。
第二十四条在林木种子生产基地内采集种子的，由种子生产基地的经营者组织进行，采集种子应当按照国家有关标准进行。
禁止抢采掠青、损坏母树，禁止在劣质林内、劣质母树上采集种子。
第二十五条商品种子生产者应当建立种子生产档案，载明生产地点、生产地块环境、前茬作物、亲本种子来源和质量、技术负责人、田间检验记录、产地气象记录、种子流向等内容。
第五章种子经营
第二十六条种子经营实行许可制度。种子经营者必须先取得种子经营许可证后，方可凭种子经营许可证向工商行政管理机关申请办理或者变更营业执照。种子经营许可证实行分级审批发放制度。种子经营许可证由种子经营者所在地县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门核发。主要农作物杂交种子及其亲本种子、常规种原种种子、主要林木良种的种子经营许可证，由种子经营者所在地县级人民政府农业、林业行政主管部门审核，省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门核发。实行选育、生产、经营相结合并达到国务院农业、林业行政主管部门规定的注册资本金额的种子公司和从事种子进出口业务的公司的种子经营许可证，由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门审核，国务院农业、林业行政主管部门核发。
第二十七条农民个人自繁、自用的常规种子有剩余的，可以在集贸市场上出售、串换，不需要办理种子经营许可证，由省、自治区、直辖市人民政府制定管理办法。
第二十八条国家鼓励和支持科研单位、学校、科技人员研究开发和依法经营、推广农作物新品种和林木良种。
第二十九条申请领取种子经营许可证的单位和个人，应当具备下列条件：
（一）具有与经营种子种类和数量相适应的资金及独立承担民事责任的能力；
（二）具有能够正确识别所经营的种子、检验种子质量、掌握种子贮藏、保管技术的人员；
（三）具有与经营种子的种类、数量相适应的营业场所及加工、包装、贮藏保管设施和检验种子质量的仪器设备；
（四）法律、法规规定的其他条件。
种子经营者专门经营不再分装的包装种子的，或者受具有种子经营许可证的种子经营者以书面委托代销其种子的，可以不办理种子经营许可证。
第三十条种子经营许可证的有效区域由发证机关在其管辖范围内确定。种子经营者按照经营许可证规定的有效区域设立分支机构的，可以不再办理种子经营许可证，但应当在办理或者变更营业执照后十五日内，向当地农业、林业行政主管部门和原发证机关备案。
第三十一条种子经营许可证应当注明种子经营范围、经营方式及有效期限、有效区域等项目。禁止伪造、变造、买卖、租借种子经营许可证；禁止任何单位和个人无证或者未按照许可证的规定经营种子。
第三十二条种子经营者应当遵守有关法律、法规的规定，向种子使用者提供种子的简要性状、主要栽培措施、使用条件的说明与有关咨询服务，并对种子质量负责。任何单位和个人不得非法干预种子经营者的自主经营权。
第三十三条未经省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门批准，不得收购珍贵树木种子和本级人民政府规定限制收购的林木种子。
第三十四条销售的种子应当加工、分级、包装。但是，不能加工、包装的除外。
大包装或者进口种子可以分装；实行分装的，应当注明分装单位，并对种子质量负责。
第三十五条销售的种子应当附有标签。标签应当标注种子类别、品种名称、产地、质量指标、检疫证明编号、种子生产及经营许可证编号或者进口审批文号等事项。标签标注的内容应当与销售的种子相符。销售进口种子的，应当附有中文标签。销售转基因植物品种种子的，必须用明显的文字标注，并应当提示使用时的安全控制措施。
第三十六条种子经营者应当建立种子经营档案，载明种子来源、加工、贮藏、运输和质量检测各环节的简要说明及责任人、销售去向等内容。
一年生农作物种子的经营档案应当保存至种子销售后二年，多年生农作物和林木种子经营档案的保存期限由国务院农业、林业行政主管部门规定。
第三十七条种子广告的内容应当符合本法和有关广告的法律、法规的规定，主要性状描述应当与审定公告一致。
第三十八条调运或者邮寄出县的种子应当附有检疫证书。
第六章种子使用
第三十九条种子使用者有权按照自己的意愿购买种子，任何单位和个人不得非法干预。
第四十条国家投资或者国家投资为主的造林项目和国有林业单位造林，应当根据林业行政主管部门制定的计划使用林木良种。
国家对推广使用林木良种营造防护林、特种用途林给予扶持。
第四十一条种子使用者因种子质量问题遭受损失的，出售种子的经营者应当予以赔偿，赔偿额包括购种价款、有关费用和可得利益损失。
经营者赔偿后，属于种子生产者或者其他经营者责任的，经营者有权向生产者或者其他经营者追偿。
第四十二条因使用种子发生民事纠纷的，当事人可以通过协商或者调解解决。当事人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以根据当事人之间的协议向仲裁机构申请仲裁。当事人也可以直接向人民法院。
第七章种子质量
第四十三条种子的生产、加工、包装、检验、贮藏等质量管理办法和行业标准，由国务院农业、林业行政主管部门制定。
农业、林业行政主管部门负责对种子质量的监督。
第四十四条农业、林业行政主管部门可以委托种子质量检验机构对种子质量进行检验。
承担种子质量检验的机构应当具备相应的检测条件和能力，并经省级以上人民政府有关主管部门考核合格。
第四十五条种子质量检验机构应当配备种子检验员。种子检验员应当具备以下条件：
（一）具有相关专业中等专业技术学校毕业以上文化水平；
（二）从事种子检验技术工作三年以上；
（三）经省级以上人民政府农业、林业行政主管部门考核合格。
第四十六条禁止生产、经营假、劣种子。下列种子为假种子：
（一）以非种子冒充种子或者以此种品种种子冒充他种品种种子的；
（二）种子种类、品种、产地与标签标注的内容不符的。
下列种子为劣种子：
（一）质量低于国家规定的种用标准的；
（二）质量低于标签标注指标的；
（三）因变质不能作种子使用的；
（四）杂草种子的比率超过规定的；
（五）带有国家规定检疫对象的有害生物的。
第四十七条由于不可抗力原因，为生产需要必须使用低于国家或者地方规定的种用标准的农作物种子的，应当经用种地县级以上地方人民政府批准；林木种子应当经用种地省、自治区、直辖市人民政府批准。
第四十八条从事品种选育和种子生产、经营以及管理的单位和个人应当遵守有关植物检疫法律、行政法规的规定，防止植物危险性病、虫、杂草及其他有害生物的传播和蔓延。
禁止任何单位和个人在种子生产基地从事病虫害接种试验。
第八章种子进出口和对外合作
第四十九条进口种子和出口种子必须实施检疫，防止植物危险性病、虫、杂草及其他有害生物传入境内和传出境外，具体检疫工作按照有关植物进出境检疫法律、行政法规的规定执行。
第五十条从事商品种子进出口业务的法人和其他组织，除具备种子经营许可证外，还应当依照有关对外贸易法律、行政法规的规定取得从事种子进出口贸易的许可。从境外引进农作物、林木种子的审定权限，农作物、林木种子的进出口审批办法，引进转基因植物品种的管理办法，由国务院规定。
第五十一条进口商品种子的质量，应当达到国家标准或者行业标准。没有国家标准或者行业标准的，可以按照合同约定的标准执行。
第五十二条为境外制种进口种子的，可以不受本法第五十条第一款的限制，但应当具有对外制种合同，进口的种子只能用于制种，其产品不得在国内销售。从境外引进农作物试验用种，应当隔离栽培，收获物也不得作为商品种子销售。
第五十三条禁止进出口假、劣种子以及属于国家规定不得进出口的种子。
第五十四条境外企业、其他经济组织或者个人来我国投资种子生产、经营的，审批程序和管理办法由国务院有关部门依照有关法律、行政法规规定。
第九章种子行政管理
第五十五条农业、林业行政主管部门是种子行政执法机关。种子执法人员依法执行公务时应当出示行政执法证件。
农业、林业行政主管部门为实施本法，可以进行现场检查。
第五十六条农业、林业行政主管部门及其工作人员不得参与和从事种子生产、经营活动；种子生产经营机构不得参与和从事种子行政管理工作。种子的行政主管部门与生产经营机构在人员和财务上必须分开。
第五十七条国务院农业、林业行政主管部门和异地繁育种子所在地的省、自治区、直辖市人民政府应当加强对异地繁育种子工作的管理和协调，交通运输部门应当优先保证种子的运输。
第五十八条农业、林业行政主管部门在依照本法实施有关证照的核发工作中，除收取所发证照的工本费外，不得收取其他费用。
第十章法律责任
第五十九条违反本法规定，生产、经营假、劣种子的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令停止生产、经营，没收种子和违法所得，吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照，并处以罚款；有违法所得的，处以违法所得五倍以上十倍以下罚款；没有违法所得的，处以二千元以上五万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令改正，没收种子和违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得的，处以一千元以上三万元以下罚款；可以吊销违法行为人的种子生产许可证或者种子经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未取得种子生产许可证或者伪造、变造、买卖、租借种子生产许可证，或者未按照种子生产许可证的规定生产种子的；
（二）未取得种子经营许可证或者伪造、变造、买卖、租借种子经营许可证，或者未按照种子经营许可证的规定经营种子的。
第六十一条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令改正，没收种子和违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得的，处以一千元以上二万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）为境外制种的种子在国内销售的；
（二）从境外引进农作物种子进行引种试验的收获物在国内作商品种子销售的；
（三）未经批准私自采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源的。
第六十二条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正，处以一千元以上一万元以下罚款：
（一）经营的种子应当包装而没有包装的；
（二）经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的；
（三）伪造、涂改标签或者试验、检验数据的；
（四）未按规定制作、保存种子生产、经营档案的；
（五）种子经营者在异地设立分支机构未按规定备案的。
第六十三条违反本法规定，向境外提供或者从境外引进种质资源的，由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的农业、林业行政主管部门没收种质资源和违法所得，并处以一万元以上五万元以下罚款。
未取得农业、林业行政主管部门的批准文件携带、运输种质资源出境的，海关应当将该种质资源扣留，并移送省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门处理。
第六十四条违反本法规定，经营、推广应当审定而未经审定通过的种子的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令停止种子的经营、推广，没收种子和违法所得，并处以一万元以上五万元以下罚款。
第六十五条违反本法规定，抢采掠青、损坏母树或者在劣质林内和劣质母树上采种的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止采种行为，没收所采种子，并处以所采林木种子价值一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十六条违反本法第三十三条规定收购林木种子的，由县级以上人民政府林业行政主管部门没收所收购的种子，并处以收购林木种子价款二倍以下的罚款。
第六十七条违反本法规定，在种子生产基地进行病虫害接种试验的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令停止试验，处以五万元以下罚款。
第六十八条种子质量检验机构出具虚假检验证明的，与种子生产者、销售者承担连带责任；并依法追究种子质量检验机构及其有关责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十九条强迫种子使用者违背自己的意愿购买、使用种子给使用者造成损失的，应当承担赔偿责任。
第七十条农业、林业行政主管部门违反本法规定，对不具备条件的种子生产者、经营者核发种子生产许可证或者种子经营许可证的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十一条种子行政管理人员、、的，或者违反本法规定从事种子生产、经营活动的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十二条当事人认为有关行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议，也可以依法直接向人民法院提讼。
第七十三条农业、林业行政主管部门依法吊销违法行为人的种子经营许可证后，应当通知工商行政管理机关依法注销或者变更违法行为人的营业执照。
第十一章附则
第七十四条本法下列用语的含义是：
（一）种质资源是指选育新品种的基础材料，包括各种植物的栽培种、野生种的繁殖材料以及利用上述繁殖材料人工创造的各种植物的遗传材料。
（二）品种是指经过人工选育或者发现并经过改良，形态特征和生物学特性一致，遗传性状相对稳定的植物群体。
（三）主要农作物是指稻、小麦、玉米、棉花、大豆以及国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门各自分别确定的其他一至二种农作物。
（四）林木良种是指通过审定的林木种子，在一定的区域内，其产量、适应性、抗性等方面明显优于当前主栽材料的繁殖材料和种植材料。
（五）标签是指固定在种子包装物表面及内外的特定图案及文字说明。
第七十五条本法所称主要林木由国务院林业行政主管部门确定并公布；省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门可以在国务院林业行政主管部门确定的主要林木之外确定其他八种以下的主要林木。
第七十六条草种、食用菌菌种的种质资源管理和选育、生产、经营、使用、管理等活动，参照本法执行。
脱胎于计划体制的现行企业登记审批程序，是以层层审批、严格审查、多头登记、退出机制不健全为主要特征的行政许可机制。
（一）在审批环节上，实行层层审批。企业登记审批作为依申请的行政许可行为，是当事人的申请行为与行政机关的许可行为的有机统一，相应地，企业登记审批程序包括两种具体程序：一是申请人进行的申请登记注册程序，二是有关行政机关对企业进行的核准登记注册程序。在我国，行政机关的审批程序被人为分成若干环节，即企业登记主管机关的核准登记程序以及登记主管机关以外的有关行政机关的审批程序。就非公司法人企业登记程序而言，企业在向登记主管机关申请法人登记之前，一般还需要由政府主管部门或政府授权部门或行业归口管理部门进行审批（即前置审批）。就公司登记程序而言，现行公司法虽然确立了直接登记为主、审批设立为辅的原则，但仍以、行政法规的形式保留了大量的行政审批（公司法第8条、第11条），特别是行业经营资格的审批。从而，形成了企业登记过程中层层审批的状况。
（二）在审查方式上，突出严格审查。无论是主管部门就企业的产品、经营业务是否符合需要和行业要求，以及就能源、运输、原材料、资源供应条件的审核；或行业归口管理部门的集中归口审批；或国家授权部门对专卖或专营企业进行的资格审查；还是其他一些部门审查同意，每一个环节对企业经营资格的取得，都具有实质性的意义。就企业登记主管机关的内部程序而言，实质性审查的色彩也极为浓重。《企业法人登记管理条例施行细则》第55条即明确规定，登记主管机关在审查当事人的登记申请时，要核实有关登记事项和开办条件。现行登记制度甚至要求企业登记机关承担验资不实、虚报注册资本的责任，以满足严格审查的要求。
（三）在登记体制上，实行分散登记。一方面，工商行政管理机关依据《企业法人登记管理条例》、《公司法》、《公司登记管理条例》、《合伙企业法》、《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业法》、《个人独资企业登记管理办法》等法律、法规、规章对企业实施登记管理；另一方面，民政、编制等部门依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等法规、规章对民办非企业单位、事业单位等实质上的市场主体实施登记管理。更为混乱的，在工商机关内部，企业登记机构、外资企业登记机构、个体私营企业登记机构、甚至部分市场管理机构、广告管理机构都在行使企业登记审批职能。登记管理体制呈现出事权分散，多头登记的局面，带有明显计划经济体制下行业归口管理的痕迹。
（四）严进宽出，退出机制不健全。吊销企业营业执照，是我国现行登记实践中强令企业解散的制度，众多的法律文件都规定了的吊销企业营业执照的行政处罚制度。企业被吊销执照后，自应进入清算程序，清算结束后，为注销登记，企业才能消灭，才能完全退出市场。由于吊销执照后的清算程序和注销登记程序很不完善，致使相当多的企业在营业执照吊销后，仍处于“半死不活”的状态。《公司法》第192条规定，“公司违反法律、行政法规被依法责令关闭的，应当解散，由有关主管机关组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，进行清算。” 国家工商行政管理局工商企字[1997]第183号文件认为，该条的有关主管机关是指依照国家法律、行政法规有权责令公司关闭的部门或机关，不包括公司登记机关。公司登记机关不负责对被吊销营业执照的公司的清算工作。实际上，企业改革后出现的许多企业是没有上级主管机关的。现行登记制度对吊销执照企业的放任态度，造成企业被吊销执照后，往往不去清算，不进行注销登记，营业执照和印章等证明企业主体资格的文件和证章也无法收回，更有甚者，一些企业因债务缠身等原因故意不参加年检，等着被吊销执照，借以逃避债务。
层层审批、严格审查、多头登记的登记制度直接导致了企业登记的环节多，期限长，既严重了市场准入的效率，又加大了企业的成本支出，挫伤了人们的投资积极性。市场退出机制的不健全，既对已然和未然的债权人的保护产生障碍，又会给市场带来更多的不确定性，导致市场的运营成本增加，最终既降低市场效率，又损害市场的安全机制。这种登记体制，已经不能适应经济市场化和全球化的要求。
二、企业登记审批程序问题的成因
现行企业登记审批程序存在的问题有着复杂的背景，是多种因素综合作用的结果。
（一）计划经济体制的历史惯性。20世纪50年代，生产资料私有制的社会主义改造完成后，国家实行计划经济。在计划经济下，企业不是独立的经济实体，不以追求利润最大化为目的，成为行政的附属物。国家计划的落实、国民经济布局的实现，要求行政机关对企业的产、供、销、人、财、物等实施全面的管理；作为实现国家计划的工具，企业按行业实行归口管理，行业行政审批成为企业开办的主要程序与依据。这些因素，必然渗透到企业登记审批制度中去，形成企业登记制度层层把关、严格审查、多头登记的状况。在随后的经济市场化进程中，行政审批逐渐成为各级政府和部门管制经济甚至维护自身利益的主要手段，计划经济一定程度上演变为审批经济。
（二）立法方面的原因。现行企业登记法律法规带有转轨时期经济立法的鲜明特征，自身体系极不和谐。一方面，按照企业制度要求制定的《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》颁布实施后，以所有制性质为基础的立法如《全民所有制企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《乡村集体所有制企业条例》等，没有进行相应的修改，仍然实行严格的许可主义登记。另一方面，以责任、组织形式为基础的立法，虽在立法中规定了登记的条件，有逐渐减少行政机关对商事登记的实质权力，向准则主义登记转变的趋势，但是这些条件中的援引性条款最后大多要以政策为条件且自由裁量的空间很大，导致登记准则制难以落实。
立法技术方面也存在诸多问题，如联合审批互为条件，导致了执法人员、当事人无所适从。一些法律、行政法规规定企业在设立登记前，应报经有关部门审批并领取许可证，企业凭许可证到工商机关办理登记，而有关主管部门规定申领许可证必须提交营业执照，造成证照矛盾。如《江苏省城市房地产交易管理条例》第35条规定：“房地产中介服务机构应当持有相应的资质证书，办理营业执照和税务登记，并在资质证书和营业执照核定的业务范围内承接业务。”但申请人在办理资质证书时，却又被要求提供营业执照。再如企业登记注册前是否需要报经有关部门审批，法律难以确定，从而造成推委扯皮。还有一些法律行政法规规定得较为原则，需要执法人员判断是否应报经有关部门审批，造成了执法的随意性。《中华人民共和国森林法实施条例》第34条规定，在林区经营木材，必须县级以上人民政府林业主管部门批准。但林区是指哪些区域，却没有明确规定。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第13条规定，新建、改建、扩建的建设项目可能产生环境噪声污染的，要按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。但哪些项目可能产生环境噪声污染，在执行中则难以掌握。
（三）思想认识的原因。企业登记管理体现了国家对市场自发调节缺陷的弥补，对市场失灵的克服，是国家对经济生活的一种干预和调节。这种干预和调节，仅以确认企业的商事主体资格，确保交易的效率和安全为必要。历史上看，作为对企业的组织和经营实行间接管理监督的现代企业登记制度，也正是企业摆脱封建行会的束缚及其对国家政权的依附，得以市场主体的地位从事生产经营，开展平等竞争的产物。在实践中，通行的企业登记制度也都以效率和安全为其价值取向，并以此为中心，进行合理的制度安排。在效率的维护上，统一登记、分类登记、形式审查、注册官制，成为市场经济国家较为通行的商事登记安排。在交易安全的维护上，具有浓厚大陆法系传统的澳门甚至在《商法典》第61条明文规定，“商业登记之目的系将商业企业主及企业之法律状况公开，以保障受法律保护之交易之安全”。 许多国家的商事登记法一方面强制商事主体申报自身信息、公示自身信息，另一方面，又将维持企业的存续作为贯彻商事登记始终的一项原则，规定了企业合并与分立、营业转让、公司重整、公司更生等制度，特别是企业退出市场的制度，以维护债权人和企业的经营者、劳动者的利益。
而在我国，长期以来，企业登记被定位成一种行政管理措施，其第一位的价值目标是为国家管理提供统计数据，以便于国家下达指令性计划，便于行政归口管理。对企业登记功能的片面认识，并没有随经济的转型而自觉地予以地检讨和反思。到了80年代，企业登记仍然是为了实行管理与监督，“登记与管理归根到底是对企业实行政策监督”，是为了“把企业的经济活动纳入党的方针政策和国家计划轨道，促进企业沿着社会主义方向健康发展”（1982年8月18日人民日报评论员文章《维护经济秩序的重要措施》）；“工商企业登记管理，是国家对工商企业进行行政管理的一项重要措施。它对贯彻以计划经济为主，市场调节为辅的方针，保障企业从事合法经营，取缔非法活动，维护社会主义经济秩序，促进社会主义建设，都有重要作用”（国发[1982]108号文件）。1988年，旨在确认企业法人资格的《企业法人登记管理条例》依然强调，要“建立企业法人登记档案和登记统计制度，掌握与企业法人登记有关的基础信息，为发展有计划的商品经济服务”。管理性的立法思维必然影响到对企业登记职能的定位，使商事登记应有的安全、效率价值无法彰显，程序的设计也因此与确认商事主体资格的现代商事登记制度貌似神离。首先，深受行业归口管理的影响，实行层层审批，多头登记；其次将企业民事主体资格的确认与营业资格的政府监管混同，强调主体资格确认过程中的层层把关，严格审查；再次不注重交易安全，没有市场主体退出的合理通道。
三、进一步完善我国登记审批运行程序的对策建议
改革登记审批程序，必须在准确定位企业登记审批职能的基础上，加强登记机关外部和内部审批程序的改革，形成充分体现效率和安全的制度安排。
（一）改革登记机关外部审批程序
1、清理行政审批，推行独立核准登记制
由行业审批、主管部门审批、授权审批构成的前置审批制，一定程度上是我国现行企业登记管理制度的核心，也是导致企业登记效率低下的主要症结所在，是登记审批程序改革的重点之一。近年来，各级政府着力改革企业登记审批制度，积极探索企业登记审批运行的新模式。一些地方建立了便民服务中心、一厅（站）式审批中心、一门式审批协调服务中心等审批服务性机构，由政府牵头，把负有企业注册登记前置审批职能的主管部门，集中在一个大厅内，同时受理企业登记申请，同时审批，对符合注册条件的，由工商行政管理部门予以登记发照。浙江等地推行了并联审批制度，依托工商局企业注册大厅，统一受理企业注册登记及前置审批申请，并通过传真、机通讯等技术手段，将企业注册登记前置审批事项传达给相关部门，实行部门前置审批与工商部门注册登记于一体的审批方式。上海浦东新区立足于实现责任主体由政府部门向市场主体的让渡，对登记注册的告知承诺制进行了可贵的探索。该区对部分企业的设立、开业所涉及到的若干审批事项试行告知与承诺制，由工商部门一门受理，在核定经营范围时，书面告知申请人对从事某一生产经营活动所应当符合或者达到的条件、标准和要求，以及企业应当承担的法律责任，在申请人书面承诺已达到法律、法规规定的条件、标准和要求，并承诺承担相应的法律责任后，对申请人所申请的事项即表示同意或认可，在7个工作日内由审批机关和工商部门分别颁发许可证和营业执照。北京市中关村园区推出了全新的企业登记注册管理办法，对法律、法规规定需要进行专项许可的项目全部实行了后置审批。这些制度创新取得了一定成效，但因比较零散，整体效应不够明显。改革企业登记审批程序，必须树立理性的政府管制观，改变管理就是审批的惯性思维，充分体现体制转轨过程中挤缩行政功能、放大市场功能的客观要求和市场经济国家公司设立原则的发展趋势，破除企业登记的审批制框架，以确立登记机关独立核准登记制为目标，全面梳理、改革现行企业登记前置审批制度。
一是要合理设定审批事项，取消不必要的行政审批。首先依据合法性原则，对企业登记的前置审批条件进行改革。对没有法律、行政法规支持的前置审批事项，坚决予以取消。其次依据合理性的原则，修订现行涉及企业登记前置审批的法律和行政法规。凡是可由企业自主决定、市场自行调节和社会组织自我管理，或已经不适应经济社会发展需要的，以及不应由政府直接管理，带有浓厚计划经济色彩的事项，及时修改现行法律规定，予以取消。，除银行、保险、证券、期货、药品、食品等特殊行业的审批可予保留外，对股份公司、外资企业、劳服企业、对外贸易等企业的审批应予以取消。
二是要着眼全局，化繁为简，删除重复设置的审批事项。目前的企业登记程序，既有行业主管部门对从业人员资格的认定以及对企业设立条件的审查，又有工商部门对企业登记的审查。客观上造成了不必要的重复审批。如《专利条例》第四条规定，“专利机构的成立，必须符合下列条件：（一）有自己的名称、章程、固定办公场所；（二）有必要的资金和工作设施；（三）财务独立，能够独立承担民事责任；（四）有三名以上具有专利人资格的专职人员和符合专利局规定的比例的具有专利人资格的兼职人员。律师事务所开办专利业务的，必须有前款第四项规定的专职人员。” 该条例第六条同时规定，“申请成立办理国内专利事务的专利机构，或者律师事务所申请开办专利业务的，应当经过其主管机关同意后，报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查；没有主管机关的，可以直接报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查”。上述专利机构的设立条件，法律有明确的规定，而且四个条件中的前三项条件也是作为企业法人必须具备的，因而，可以由工商机关在登记中予以把关，专利管理机关只要对专利人资格进行管理就可以了。现行法律法规中，类似的规定很多。删除重复审批的事项，直接由工商机关进行登记，无疑会减少企业在登记注册中的繁琐审批事务，提高市场准入的效率。
三是要努力推进并联审批，积极探索后置审批。并联审批改变了多部门互不关联、按先后顺序进行串联式许可的做法，提高了审批效率，是现行体制下一项具有活力的、顺应政府机构改革潮流的新工作。正因为如此，王众孚局长在2002年全国工商行政管理工作会议上明确提出，“要积极推进行政审批制度改革，实行企业登记注册互联审批制”。但是，应当看到，并联审批只是治标之举，而非治本之策。并联审批没有改变多头许可的性质，事实上各个部门仍然在行使各自的审批权限，许可事项和许可部门并没有因此减少。并联式许可改变的只是许可的运作程序，建立或强化了多部门之间的协调机制。目前并联式许可之所以运作良好，基本前提是地方政府的强力推进和协调部门的强力协调。一旦政府支持不力或许可部门之间缺乏沟通、理解和合作，并联式许可随时可能搁浅。
从一定意义上讲，并联审批只是应对WTO 、使企业注册登记许可制向准则制转变的一个特殊的过渡阶段，只是权宜之计。因此，我们在积极推动立法，使并联审批得到法律法规支撑的同时，必须积极探索后置审批。后置审批实现了企业法人资格与经营资格的分离登记，代表了前置审批制度改革的方向。在英国，公司设立的专项行政审批全部后置。如设立医药制品公司，先在主管公司登记的COMPANIES HOUSE登记注册，取得营业执照，在找到所在地政府的医药卫生部门、环境保护部门审批，取得法定的专项审批后，始得生产。如果一年以内没有经过有关行政部门专项批准，公司无法运转，再由COMPANIES HOUSE吊销营业执照。这种后置审批的做法，鼓励了创业投资。在目前的审批改革中，可以考虑将公共场所卫生许可、治安许可、消防许可等审批事项，改为企业设立登记后，再到有关部门办理审批手续。
2、集中登记事权，理顺登记体制
现代社会组织分为政府组织、营利组织和非营利组织三大类，它们分别是领域、经济领域和社会领域的主要组织形式，分别由性质不同的法律法规来调整各自成立、变更、终止过程中产生的法律关系。各国通行的立法一般也是将营利性组织的登记统一由一个部门或机构负责，以保证商事登记制度的统一以及各类法律关系的和谐有序。这一部门或机构在德国为地院，在英美法系国家则为政府主管企业登记注册和工商管理的专门机关。我国现行立法遵循计划经济体制下按照行业性质划分公益组织与营利组织的传统思路，人为地打乱了商事登记立法的有机统一，造成了企业登记事权的极度分散。
现行登记体制将部分商事主体视为“民办非单位”和“事业单位”，既与事实不符，也违背了的自身逻辑。事实上，广泛分布在、科研、文化、卫生、、新闻出版、运输、信息咨询、知识产权、法律服务、福利事业、以及监督事业等领域所谓“民办非企业单位”和“事业单位”，就其性质而言，根本就是营利性的。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第12条承认了个体、合伙性质的民办非企业单位，依据普遍的法理，个人用其财产从事公益性事业，如果没有申请设立为法人，则在法律上，此人投入事业的财产还是归其所有，从事公益性活动并不能改变财产权的归属。同样，整个公益事业存续期间所取得的财产，也应归其所有。而依据该《条例》第21条任何人不得侵占、私分民办非企业单位资产的规定，对自己享有所有权的财产，自己却不能处分。这无疑违背了法律设定财产所有权的初衷。因此，由行业主管部门负责名为“民办非企业单位”或“事业单位”而实为市场主体的单位的登记，实在不是理性的选择。
登记管理体制是登记审批运行程序的物质载体，提高企业登记审批效率，必须统一登记事权，将所有商事主体的登记统一由工商部门负责，彻底改变多头登记商事主体的混乱状况。
（二）改革登记机关内部审批程序
1、登记体制上，取消分散登记，实行集中登记。
我国商事登记的分散性，不仅体现在不同的部门可以登记商事主体上，更体现在登记主管机关以出资来源、所有制性质等因素为标准来划分内部登记机构、设置登记管理体制上。首先，现行登记法规对内、外资企业实行不同的登记体制。内资企业实行分级管理，各级工商机关依据法律、法规的一般授权，即可对管辖范围内的内资企业进行登记。外资企业的法定登记机关则是国家工商总局，地方工商局只有取得了总局的特别授权，才能对外资企业进行登记。其次，就内资企业而言，企业登记机构、个体私营企业登记机构以及一些市场登记管理机构都在行使登记职能。
外资企业实行授权登记制，是与我国改革开放初期外资引进规模不大的状况相适应的。随着我国加入WTO，经济市场化和经济全球化的步伐将日益加速，引进外资的力度将逐渐加强，领域将不断扩大，授权登记制的基础也将不复存在。同时，随着以责任形式为基础的企业实体法体系的逐步确立，以所有制性质为标准来设置内部登记机构的必要性也将消失。因此，有必要合并企业登记机构、个体私营企业登记机构、外资企业登记机构以及一些市场登记管理机构、广告管理机构，改变以企业所有制性质、企业出资来源等区分登记机构的传统企业登管体制。这样做，既便于登记机关提高审批工作的效率，又有助于将更多的资源倾斜到市场监管机构；既回应了国际公约关于国民待遇原则的要求，也落实了《行政许可法》“不得由多个内设机构对外”的相关规定。
2、登记主体上，实行层级分类登记。独资企业、合伙企业和公司企业是市场主体的基本法律形态。独资企业、合伙企业是人企业，这类企业依附于企业主或合伙人，不具有资产、经营、债务承担上的独立性，不具备独立的法人资格。公司企业是营利性的社团法人，具有资产、经营、债务承担上的独立性，是具备独立法律人格的法人，以自己的名义独立承担民事责任。独资企业、合伙企业对企业债务承担无限清偿责任，对外有坚实的信用基础。公司企业负有限清偿责任，以独立财产为限进行清偿。正因为如此，为提高登记效率，法律对独资企业、合伙企业的登记程序规定得较为简单，一般实行备案登记，甚至不要求办理登记，如《日本商法典》将营业资金在50万元以下的非公司形态商人定为小商人，小商人不适用商法有关商事登记、商号等规定。我国地区的商业登记法则对以下事项免依商业登记法申请登记：沿门沿路叫卖者；于市场外设摊营业者；家庭、农林、渔、牧业者；家庭手者；由主管机关所定的小规模营业者。而为切实保护债权人利益和社会交易安全，有关公司应具备的条件，特别是公司应具备的财产条件及其登记程序，法律规定得就比较复杂。
我国现行的登记法体系，对所有企业，包括国有企业、合资企业、公司企业、合伙企业以及独资企业等，都作了必须登记领照的规定，并明令禁止无照经营。地方性的商事统一立法《深圳经济特区商事条例》也规定，个体工商户即个人商人要履行登记手续。从法律法规的规定上看，并没有在商事登记种类上适当排除不必要的商事活动，以降低登记成本。在这一背景下，更有必要对不同责任形式的市场主体予以区分，实行分类登记。一方面，本着保护社会和相对人利益的精神，对有限责任商事主体可以设立相对严格的登记；在登记管辖上，由县级以上工商机关登记。另一方面，鉴于独资、合伙等企业是承担无限责任的自然人或“人合”企业，本质上以个人信用为基础，对其登记条件，应予简化；在登记管辖上，其登记发照可以统一授权基层工商所，由基层工商所予以登记注册，实行一级审核终局制。
3、审查方式上，废弃实质审查，实行形式审查。商事登记的根本作用在于公示事实和法律关系，因此，登记的内容应当客观真实。但是，对登记部门和审查人员来说，要确认申请内容是否真实，操作上几乎是不可能的。对登记内容的实质性审查，不仅会拖延登记程序的迅速及时完成，而且极易为审批机关滥用职权的寻租活动提供方便，势必严重审批机关及申请当事人的商事效率。事实表明，通过设立实质性审查根本不能有效地控制技术性、秘密性都较强的欺诈行为。相反，形式审查在公信力方面准确表达了公司人格的虚拟性和与其交易的风险性，有助于促使当事人在与公司交易时认真考察其资信状况，养成良好的利用法律保护自己权利的习惯。而且，形式审查在使公司迅速成立的同时，借助责任制度的配合同样可以控制欺诈行为。
有鉴于此，各国在立法、实务以及司法审判中，普遍倾向于形式审查，而对实质审查不作要求。如，英国公司登记制度规定，登记机关只负责形式审查，实质情况由股东和董事、经理承担责任，师和律师承担连带责任。法国《关于商事及公司登记的法令》第30条指出，法院书记官以其个人责任核实所提申请是否符合正常手续。法院书记官还审核申请中所载的事项是否符合法律法规的要求，是否与证明材料和作为附件提交的文书相一致；在涉及变更登录或注销登记之申请时，应核实该项申请与所涉及的案卷是否相吻合。日本1963年商事登记法第24条也从形式上列举了可以驳回登记申请的事由，以明确登记官的审查权限。新加坡《商业登记法》第29条甚至规定：“①登记官、政府官员、或公务员、政府雇员在登记中或在依本法制作签发的证书、摘录、副本或其他文件中有错误或不准确的，都不承担任何责任，法院也不可以接收此类诉讼或其他程序或有关此类事项的赔偿请求”；“②不管其他成文法有什么相反的规定，政府对第①款中的事项都不承担任何责任或被起诉。
我国企业登记审批中的实质性审查，背离了商事登记的便捷理念；要求企业登记机关承担验资不实、虚报注册资本的责任，既不符合国际惯例，也没有法理根据。在企业登记审批改革中，需要转变思想，放弃实质审查的陈腐教条，明确登记机关不是行业控制的部门，登记审查只能是市场准入的程序性审查，只能是书式材料是否齐全的审查，只能是提供程序的审查观念。
4、登记流程上，改革三级审批，推进主办注册官制。当前，工商机关内部注册登记基本上是“办事员---部门负责人---主管领导”的三级审批机制。其具体运作程序是，办事人员受理、初审，然后部门负责人审核，最后主管部门领导审批签字。这种运作流程立足于实质审查，将整个注册登记分为三个环节，从而存在三个不清：每个环节各自审查的内容不清、范围不清、审查责任不清。三个环节的内部流程浪费了人力，增加了登记机关的成本支出，又拉长了内部审批程序，形成了审批“瓶颈”，影响了审批效率。
三级审批程序不符合国际通行的突出个人审查、强调注册官责任企业登记惯例。不便于督促登记官员谨慎、积极地履行职责，也不便于申请人不服有关决定时，通过起诉或复议监督登记工作。因此，必须在确立形式审查原则，厘清登记机关责任范围的前提下，继续推进“一审一核制”的内部程序改革，逐步建立以主办注册官制为中心的独立核准机制。通过修订现行登记注册法律法规，赋予主办注册官直接登记注册权，使其依法相对独立地处理登记事项，并通过过错责任追究制度，追究其违法行政的法律责任，从而，促进商事登记制度价值目标的顺利实现。
5、登记手段上，实施政务，推行化登记
机网络的广泛运用，给人们带来的便利和快捷日益突出。面对电子化的冲击，传统商事登记制度纷纷作出回应。，欧美多数市场经济发达的国家采用了电脑登记，实现了商事登记的自动化。大陆法系的德国即在近年来的《商法典》修订中，增设了大量有关商业登记自动化的规定，以符合商业化的趋势。
在我国，将网络运用于登记审批，有利于实现申请人与许可机关之间、许可机关相互之间的网络化联系和沟通，对提高审批效率至关重要。推行网络化登记，一方面可以大大方便申请人。在网络化登记下，申请人可以从网上直接取得申请信息，提交申请材料，查询许可结果，无需直接到审批机关提出申请，也无需提交大量的书面材料或复印件。另一方面可以节约联合审批机关之间的运营成本和时间。在网络化许可下，各审批机关之间的沟通和信息传输通过网络即可实现，无需专门机构和人员负责信息传输和联络。同时，在各联合审批机关之间统一实现网络化的情况下，联合审批机关完全可以在本机关内办公，无需设置统一的联合办公场所。同时，网络化登记还可以实现政府各部门之间的信息和资源共享，有利于事后监管。在网络化登记方面，企业登记主管机关大有可为。目前，作为并联审批牵头部门的工商机关正在着力推进电子政务，加速信息化建设，搭建网络化登记的平台。可以相信，联合审批各部门利用网络平台，推行网络化审批，必将降低申请人在企业登记过程中的成本支出，大大提高登记效率。
网络化审批需要网络法制的配合，在这方面，行将通过的《行政许可法》规定，申请人可以通过数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）的方式提出行政许可申请；行政机关应当创造条件并建立相关制度，方便申请人及时、有效地通过数据电文的方式提出行政许可申请。这一规定体现了鲜明的特点，将为网络化登记提供直接的法律依据。
电子政务、网络审批对法律体系的挑战是多方面的。目前，电子政务的一些基本环节急需法律的确认。诸如，数字签名的效力，电子文件在书面文件中的地位等等。在数字签名的立法方面，一些国家和国际组织如美国、欧盟、马来西亚、意大利、新加坡、韩国、澳大利亚等已经取得了重大进展。我们急需加强有关立法，以使传统法律适应网络时代的要求，为网络审批活动提供稳定而安全的法律环境。
6、登记依据上，制订统一的《商事登记法》
在企业实体立法上，我国缺乏全国统一的调整商事主体的基本法。相应地，也没有规范商事登记行为的基本法。国有企业、集体企业、外商投资企业等企业法人，公司企业、合伙企业、个体工商户、独资企业等商事主体分别有自己独立的登记立法，从而不同所有制、不同责任形式的商事主体，各有不同位阶的商事登记法规，各有不同的登记审批程序。这种分散立法的状况，既违背了市场主体的平等原则，也不利于企业登记机关掌握统一的标准和尺度；既浪费了立法资源，又造成了商事登记法规、规章的相互重复，影响了法律的效用与形式化程度。
实现不同市场主体登记管理程序的衔接，必须统一商事登记立法。统一商事登记法是商事登记现代化的形式表征，更是推动商事登记现代化的有力可靠保障。应积极吸收和借鉴国外在企业立法方面的成功经验，构筑以企业组织形式为主线、企业所有制形式为副线的企业登记立法框架。凡采取公司形式的，不论其是全民、集体所有制企业，还是外商投资企业或私营企业，均依《公司法》和公司登记管理条例的规定，统一登记注册；不具备企业法人条件的企业，依据统一的程序，进行一般的营业登记。
7、完善市场退出机制
市场经济体制的良性运行，客观上要求市场主体依法而生，依法而死。现代经济社会如同一张编织的网，每一个企业都是一个网扣。随意割掉任何一个网扣而不处理好其与周边的各种社会关系，都会影响到整个经济社会的秩序与安全。作为社会的存在物，企业不能也不应自生自灭，特别是在企业被吊销执照后、注销登记前，不能存在法律调整的空白和登记管理的盲区。吊销是针对当事企业，责令其关闭的行政命令，而注销是面向社会，宣告企业终止的公示行为。企业被吊销营业执照后，必须经过实质意义上的清算程序（除合并、分立外）和形式意义上的注销程序，才能彻底消灭，完全退出市场。
［关键词］非物质文化遗产；建档保护；档案数据库；惠州市
惠州市是一座具有5000多年文明史和1400多年建城史的文化古城，非物质文化遗产（以下简称“非遗”）资源种类繁多、形式多样。截至目前，惠州市拥有国家级非遗保护名录两项(惠东渔歌、罗浮山百草油制作技艺)、省级非遗保护名录21项、市级非遗保护名录54项、县区级非遗保护名录95项。为有效保护非物质文化遗产，惠州市应该采取建档保护在内的措施来保护和传承这些千年历史的活态遗存。
1惠州市非遗建档保护的现状
非遗建档保护，就是将非遗的项目情况介绍、代表性传承人的情况、展演的图片音像、名录项目申报资料等，收集制作成档案，并根据档案管理的要求进行保护。建档保护是一项基础性工作，“有多少艺术档案（还必须是符合档案质量的），就有多少艺术财富；有多少艺术档案留给后人，就意味着有多少历史艺术遗产传给后人”。
1.1惠州市在非遗建档保护中所做的工作
1.1.1在非遗保护方面所做的工作惠州市重视非遗的挖掘、保护、传承和活化利用。2005年国务院启动非物质文化遗产保护工程后，惠州市的非遗保护工作也随之展开。近几年来，惠州市借助申评国家历史文化名城的契机，根据各类非遗项目的特征及存续状况，通过记忆性保护、抢救性保护、生产性保护等方式，对全市的非遗实行了分类保护和区域性整体保护，取得了明显效果，初步建立起了功能较完善、布局较合理的非遗保护网络。一是进一步建立健全了体制机构与法规制度。惠州市从市到各县区、乡镇街道都成立了非遗保护中心，制订了非遗保护工作联席会议制度，组建了专家委员会，成立了非遗研究所等。市文化行政部门牵头制定了《惠州市非物质文化遗产保护管理办法》《惠州市市级非物质文化遗产名录项目代表性传承人申报评定管理暂行办法》《惠州市文化遗产保护申报工作扶持办法》等五个专门关于非遗的行政法规。二是在非遗保护传承方面做了大量工作。惠州市组织对全市非遗进行了普查与分类整理，制作出了全市非遗分布图，并在全市推广建设非遗的传承示范基地和生产性示范基地。目前，惠州市有惠东渔歌、龙门舞火狗、小金口麒麟舞等三个省级非遗传承示范基地；博罗百草油制作技艺生产基地等1个省级非遗生产性示范基地。此外，惠州市还通过给予传承人补助、启动“非遗学堂”项目、开展传承人带徒学艺活动等措施，培育非遗项目的继承人。1.1.2在建档保护方面所做的工作从档案管理的角度看，非遗建档保护工作分为收集、整理、保管、统计、鉴定、检索、编研和利用八个环节。目前，惠州市在非遗建档保护方面所做的主要工作包括：第一，相关部门对老龄非遗代表性传承人的技艺进行抢救性记录，用笔记、录音录像、拍摄等留下了许多珍贵的非遗资料；第二，相关部门将收集到的民俗、民歌、手工技艺等非遗资料进行了初步的规范整理，包括实物的、纸质的、照片的、录音的、视频的，基本上建立了文件级目录数据库，同时进行了重要档案的异地异质备份。
1.2惠州市在非遗建档保护中存在的不足
惠州市非遗保护工作虽然取得了一定成绩，但在一定程度上还存在着重申报、重开发、轻保护和轻管理的情况。同时，由于观念、资金、部门配合等原因，惠州市在建档保护方面所做的工作尤为不足。1.2.1专项经费、硬件设施及专业人才存在欠缺第一，惠州非遗建档保护的资金投入不足，目前尚没有专项经费；第二，惠州市非遗保护中心是非遗档案的主要搜集和保管单位，但缺乏专业的档案库房与档案设备；第三，惠州市没有配备专门从事非遗档案管理的人员。1.2.2尚未建立非遗档案数据库建立档案数据库是非遗保护与传承的基础性工作。惠州市非遗保护中心在2006年就建立了非遗数据库，但已经出现了存储空间不足、功能滞后的问题。同时，非遗数据库里虽有大量资料，但没有进行专业化的档案分类管理，显得较为杂乱。而许多镇级的非遗保护中心在档案资料的收集、存储、管理等方面都存在许多空白点。1.2.3基于档案资源的非遗编研、宣传不足惠州市非遗保护中心在非遗文献资料的编辑出版方面做了一些工作，如编辑出版了《惠东县渔歌客家山歌业余学校教材》《客家山歌民间歌谣》《罗浮山百草油制作技艺（广东教育出版社2013年版）》《惠州水北民谣（中国言实出版社2016年版）》《惠州市非物质文化遗产（2014年内刊）》《惠州市非物质文化遗产普查成果巡礼（2010年内刊）》《惠州市非物质文化遗产分布图（2012年内刊）》等著作和十余本普及性刊物。这些出版物内容翔实、图文并茂，具有很强的教育和宣传价值，但相比庞大的非遗资源，编研、宣传仍不足。
2完善惠州市非遗建档保护的举措
2.1制定非遗建档保护的实施细则
有法可依是非遗建档保护取得真正实效的必要保障。目前惠州市在非遗档案管理方面缺乏明确、详细的法规制度和操作办法。因此，惠州市应从以下几个方面制定非遗建档保护的实施细则：第一，惠州市要尽快制定出关于惠州市非遗建档保护的相关条例，并由文化行政主管部门与档案部门牵头，对非遗的建档主体、建档流程、知识产权归属、监督检查和绩效评估等工作作出部署；第二，在相关条例没有出台前，非遗保护中心应当和档案部门密切合作，建构非遗档案的业务标准规范，如接收办法、征集办法、鉴定标准、归档范围、所有权的界定以及保管期限等，从而使当前较为迫切的非遗建档保护工作具有明确、科学的操作性。
2.2建立非遗档案的协同保护机制
非遗建档保护工作是一个系统工程，需要政府多部门协同合作才能做好。然而现有法规对非遗的协同保护、保存都是仅作出了原则性规定，而对于建档主体和保管主体、具体的协同机制与程序，都缺乏明确规定。惠州市应该克服和避免部门间各自为战、重复征集、档案遗漏的现象，建立良好的共享系统与部门协同配合的工作体制与机制，并根据非遗档案的收集、分类、保管和开发利用的现状及规律，形成各相关部门密切配合，以文化行政管理部门为主管，以文化馆（非遗保护中心）、档案馆为主导，各公共文化机构承担传播和展示功能的非遗建档保护的协同工作体系。
2.3设立非遗建档保护的专项资金
惠州市县两级已将非遗保护、保存经费列入财政预算，设立了保护专项资金，用于非遗的调查、传承、传播、濒危项目抢救等保护、保存工作，如根据《惠州市文化遗产保护申报工作扶持办法》，对成功申报省级和国家级非遗名录、代表性传承人以及生产性保护示范基地的都有资金扶持。在建档保护方面，惠州市虽然也有经费资助，如2016年下拨16万元更新非遗数据库的专项经费，但没有设立非遗建档保护的专项资金。惠州市2016年GDP达3390亿元，人均GDP达7.1万元，地方一般公共预算收入达361.3亿元，有着较雄厚的财政基础。因此，惠州市应该设立非遗建档保护的专项经费，并纳入财政预算，拨给非遗保护中心统一管理和规划使用，专门用于非遗普查资料的分类归档、口述档案的采集整理、非遗濒危项目的采集整理、非纸质档案（如传统技艺流程、仪式规程的图片、音像、多媒体）的采集整理、库房设备与档案设备的购买和维护、非遗档案资源的编研与宣传等。
2.4建立惠州市非遗档案数据库
非遗档案数据库是利用数字技术对非遗档案数据进行学术分类、信息化存储、智能管理的软件系统，建立档案数据库已经成为非遗保护工作的主要手段和必然趋势。《中华人民共和国非物质文化遗产法》也明确规定：“文化主管部门应当全面了解非物质文化遗产有关情况，建立非物质文化遗产档案及相关数据库。”惠州市应该高标准地建立一个共享的、多功能的非遗档案数据库，实现非遗档案资源的信息化，促进非遗档案的统一管理及资源整合。非遗档案数据库里的档案，应该包括非遗活动档案、传承人档案、非遗保护档案。这些档案的分类与存储，应该坚持系统有序原则，即对档案进行系统科学的整理、分类、排列和编目，使之条理化，便于查找和利用。同时，惠州市应不断提高非遗档案数据库的技术水平和管理水平，要设置有数据备份、数据恢复功能和数据访问权限控制等功能，保证数据库安全。
2.5加强非遗传承人档案的建设
非遗项目传承人是非遗产生与生存的原本环境，传承人的叙述和展示，体现了非遗的原貌。惠州市重视非遗传承人的保护，如现在给予市级非遗项目代表性传承人每人每年6000元补助，但建档保护有其独特的重要性，应该加强。非物质文化遗产传承人档案，是针对遗产项目代表性传承人或传承群体建立起来的、记录和反映其社会文化活动、标识其民族（族群）文化特征的档案集合。目前，惠州市关于传承人档案建设，虽然做了大量工作，但仍存在不足，如惠城区汝湖镇的绳结艺术，相关部门调查发现传承人基本没有了，而文字、声像资料也没有保存。因此，为了不“人亡艺歇”,惠州市应该不断加强传承人档案建设。非遗传承人档案的建设主要包括：文字档案材料的收集、图片声像档案、口述档案等。在非遗传承人档案建设中，惠州市尤其需要注意的是要及时开展抢救性档案记录工作。因为非遗代表性传承人的老龄化问题较突出，惠州在世的各级代表性传承人中超过60周岁的已达50%以上，所以惠州市要积极开展传承人抢救性记录工作，并为其建档，尽可能给后人留下宝贵的第一手资料。
2.6推进非遗档案的优化利用
首先，非遗档案不应被束之高阁，而要优化利用，以为社会各界提供信息介绍、咨询与利用服务，同时通过编研、宣传等途径促进非物质文化遗产的传承与保护。其次，非遗保护部门应该与档案馆、博物馆、艺术馆、民俗馆等进行合作，深入挖掘非遗档案信息资源，借助互联网、报纸、杂志等传播媒介，通过举办非遗展览、非遗演示、专业培训等形式，生动展示与积极宣传非遗，使非遗作为活的文化灵魂渗透到社会环境中。再次，惠州非遗档案管理部门应当依照《中华人民共和国非物质文化遗产法》的规定，将非遗档案及相关数据信息向社会公开，便于公众查阅，依法应当保密的除外。最后，惠州市非遗保护中心应该联合档案、文博部门以及高校、社会研究机构，大力开展资料整理、文献编研以及书籍音像出版的工作，挖掘惠州非遗档案资源的潜在价值。
主要参考文献
［1］周解.艺术档案管理［M］.北京:文化艺术出版社,1991.
在递上一只敦实厚重的白色信封三分钟后，刘嘉从财务手中接过一张狭长、单薄的收据。
和在中关村买鼠标、键盘时得到的收据没有太大区别，纸条左侧印着红色的“收据”两个字，字周围装饰着印刷模糊的花边，只是在“交来”一栏中没有填写电子配件的名称，取而代之的是“违约金”三个字。
刘嘉仔细地看了看人民币小写那一栏：一个“3”后面跟着四个“0”。确认无误，他用力签下自己的名字。
这是刘嘉27年人生中买的最贵的商品。他买下了他的自由。
触手可及的辞职
自由是奢侈品，刘嘉只有在打折的时候才买得起。半年前这个价格是8万，相当于刘嘉一年收入的1.5倍，存款的3倍。
2006年研究生毕业后，刘嘉来到北京某研究院工作，该研究院主要研制安全设备，这与刘嘉大学学习的化学工程专业没太多联系。
“总体而言，还不坏。事业单位，税前收入8万左右，解决北京户口。”刘嘉算是中等行情，班上同学从大国企、著名外企到小民企都有分布。
研究院主要是为矿山研究安全和预警设备，避免各种矿难的发生。刘嘉只是完成分内工作，并不多投精力。“避免矿难，重点是在管理方面，如果严格执行安全管理规定，基本的安全设备就可以杜绝矿难了。投入这么大精力研究安全设备，是舍本逐末。”
上班朝九晚五，工作任务不多，同事们大多上网打发时间。院里为此发文件，鼓励大家就自己感兴趣的项目申请科研基金。
刘嘉一直酝酿着化工方面的设计，他立刻拟了一个化工项目科研的申请书，但院里的领导以资金等原因婉拒了这次申请。当他再次提交申请书时，领导告诉他：“不要做和本院主业相距太远的研究，这样不合适。”
这时是2007年6月间，刘嘉一下子觉得办公室酷热难耐。同班同学中，已经有四个跳槽了。消息仿佛是约好的，同时传到刘嘉这里。一个同部门的同事，此时也辞职去香港念书，留下了空荡荡的桌子。刘嘉决定辞职，换回本专业。
因为这一年多的工作经历和本专业无关，找化工专业方面的工作没有半点优势，“和应届生比起来。我只是更老一点。”刘嘉在网上海投简历，终于在6个月后，迎来了唯一的offer，一家美国企业要一个化工项目工程师，薪水比研究院要高。
刘嘉兴奋地在新单位附近租了套一居的房子，并把这个消息告诉关系要好的同事，一周之内，全院都知道他要另谋高就了。在走廊上遇到他，同事都会问一句“什么时候走啊?”他微笑点头：“快了。”
违约金：辞职路上的障碍
刘嘉很快就后悔说“快了”。他迟迟没能离开。
离职的手续并不复杂，因为是事业单位，人事档案由单位人事部门保存。离职的时候只需把档案转到人才服务中心保管，并顺便把户口卡也寄存过去就大功告成。因为刘嘉已经找到新东家，他可以直接把养老保险、医疗保险、失业保险和住房公积金直接转到新单位。最后再开一个离职证明，研究院就会成为刘嘉的前供职单位。
但是办这一切手续之前，还要解决一个问题，那就是违约金。在与研究院签署的合同上，刘嘉浏览过违约金那一项：服务期5年，未满5年辞职者须缴纳违约金8万元。
违约金，亦称违约罚款，是指合同当事人约定在一方不履行合同时向另一方支付一定数额的货币。这种民事责任形式只有在合同当事人有约定或法律有直接规定时才能适用，当事人一方不能自行规定所谓违约金。
“但多少钱和我有什么关系呢，我还打算好好干一番事业呢。”当年刘嘉花了不到一分钟翻了翻合同，就在最后一页签下自己的名字。一年半后，他明白了这次签字意味着什么。
真正直面违约金的是2007年12月15日在院长办公室，在确定了刘嘉要辞职后，院长重申了8万这个数字。
在来找院长之前，刘嘉并不认为单位真的会要8万。半年前去香港读书的同事只交了3万。刘嘉觉得这个数可以接受，“5万是我的心里底线。”
刘嘉认为院长应该参考这个同事的违约金数额，但院长对此的解释是：工作的时间久，拿的工资多，自然应该多交。
刘嘉曾在网上看了即将实施的《劳动合同法》的报道，印象最深刻的就是取消违约金的规定。刘嘉拍着桌子大声责问：“新劳动合同法还有十几天就实行了，新法里规定取消违约金，你们收取违约金的行为是违法的。”
院长听到这句话猛地拍桌子站了起来：“我一直给别人上课，这二十多年来还第一次有别人给我上课!我倒是问问你，我跟你签的是劳动合同吗?”
聘用合同，非劳动合同
刘嘉这才意识到，他回到了问题的原点：他和单位签署的到底是什么合同，适用什么法律。
2002年35号文件《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》规定事业单位与职工应当按照国家有关法律、政策和本意见的要求，在平等自愿、协商～致的基础上，签订聘用合同。
据35号文件，诚如院长所言，刘嘉与研究院签署的是聘用合同，而非劳动合同。
刘嘉所在的研究院是国务院某部委下属的事业单位，从2002年开始，事业单位逐步试行人员聘用制度。到2006年底，事业单位实行聘用合同的人员1700多万，约占总人数的51％。签订聘用合同的事业单位员工，与所在单位因录用聘用、辞职、辞退、考核等人事管理事项引发的争议，被称为人事争议。
企业与员工签订的是劳动合同，二者之间的劳动争议，适用于调整劳动关系的法律法规，其中最主要的是《劳动合同法》与《劳动法》。凡签署劳动合同的员工，身份均为“工人”。劳动争议可以申请劳动仲裁，对劳动仲裁不服的可以向法院提讼。
但从合同范本来看，聘用合同与劳动合同有许多相似的规定，但二者适用的范围、适用的法律、监管部门都不相同。
目前，事业单位普遍为新来的员工设定了违约金。成都市人事争议仲裁委员会委员何宁湘律师说，国家对事业单位实行编制管理，按照编制核算拨款的数额。前事业单位编制都是多年前核定的，基数多年不变。员工与事业单位签订聘用合同时，需要占用编制这一“稀缺资源”，同时事业单位一般都会为员工办理户口等手续。事业单位聘用一名员工的经济成本要高于普通的企业，因此事业单位往往通过设定高额、带有惩罚性的违约金，阻拦员工的离开。
某部委下属杂志社人事处工作人员林安平说，事业单位一般都参照《公务员法》，设置3～5年的服务期限。北京的事业单位以5年的服务期限居多，违约金以5～8万居多。
林安平大概是对违约金感情最复杂的人。入职三年来，他一次次向要离职的同事解释，事业单位工资较低，但是通过落户口给予补偿。如果大家落了户口就走人的话，单位难以正常
运作，违约金也是无奈之举。但今年，他决定跳槽，面对他的是3万元违约金。
但更多想离开的年轻人当初选择事业单位并非单纯为了户口。刘嘉曾想过在单位“干一番事业”，但签约时他并不了解单位的运作方式。商务部某下属事业单位的张超，拒绝了渣打银行的offer，“最终选择了这个工作证上带着国徽的单位”。但入职后他才发现自己每天的工作就是上网，金融专业知识变得生疏。“看看单位门口的那个老头，会不会是自己若干年后的背影呢?”但5万元的违约金令他的天平迟迟难以倒向辞职这一边。
“市场经济要求资源优化配置，其实，人才也应优化配置，而违约金正是人才正常流动、优化配置的最大障碍。”劳动法专家姚增坤律师说，“如果真的想留住员工，创造留人环境，远比设置高额的违约金更有效。”
《劳动合同法》适用的两难选择
某出版社的职员杨拓曾一直苦苦等待2008年1月1日的到来，这一天《劳动合同法》生效。
《劳动合同法》第96条规定：事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规以及国务院另有规定的，依照其规定：未作规定的。依照本法有关规定执行。
在杨拓看来，这一条规定是她免除4万元违约金的尚方宝剑。她仔细曾查找了人事方面的相关法律法规，但没有发现任何法律、法规和国务院文件对事业单位员工因提前解约须缴纳违约金进行规定。
这种情况下，关于违约金的规定理所当然适用《劳动合同法》废除违约金的规定(除两种特殊情况，解决违约金这种简单的人事争议可以通过单位内部的协商、调解，也可以通过人事仲裁和诉讼。有了法律支持，无论申请人事仲裁还是走司法程序，都有了保票。
但中央国家行政机关在京直属事业单位人事争议仲裁委员会仲裁员张月明律师否定了这种看法。“虽然听起来符合逻辑，但实践中并非如此。”张月明律师说：“尽管《劳动合同法》将聘用合同的部分内容纳入其的适用范围，但人事仲裁的处理特征更类似行政仲裁，仍然很难适用《劳动合同法》。在‘无法可依’的境地下，仲裁一般会依照合同约定。”这就意味着，“只要是没有违背法律禁止性规定，或者数额过于不合理，员工都要按照合同支付违约金。”
杨拓已经快把她从当当上花1.8元买的《劳动合同法》翻烂了。她曾坚信这将是她收益最大的投资，1.8元可以赢得4万元，但很显然，这1.8元还是打了水漂。
何宁湘律师在多年的人事仲裁实践中也一直面临这个难题：国家虽然成立了人事争议仲裁机构，但人事争议在法律适用上一片空白，没有任何专门的法律法规对此进行调整。人事争议仲裁在实体上主要依据的是2002年35号文件。虽然这只是一个行政文件，但却是关于人事争议所有处理规定的“老祖宗”。何宁湘律师对这位“老祖宗”十分无奈，“太老迈了，规定十分粗糙，缺少细则，给实际操作带来很大困难。还有很多没有涉及的方面，员工提前解约的违约金问题就是其中之一。”
如果进入诉讼程序，人事争议在适用法律方面会更困难。人民法院审理案件应当适用的法律依据只有法律、行政法规，规章只能是参考。而人事规定在形式上多为部门规章、地方性法规、地方规章及一些政策文件，这些规范性文件能否作为人民法院审理人事争议案件的法律依据，在司法实践中不统一。“法官也不知该用什么裁判案件，有的法院适用劳动法，有的则适用地方政府人事规定和政策文件，有的还依据事业单位的内部文件。”何宁湘律师说。
解决目前《劳动合同法》适用左右为难的情况，张月明律师认为最直接的办法是完善人事争议方面的立法。虽然国家制定统一法律规范还没有时间表，但通过司法解释来调整人事争议，法学界都认为较为可行。
不久前，人事部和劳动与社会保障部的合并传递了另一个信号：随着事业单位的改革，其人事争议最终也将适用《劳动合同法》。何宁湘律师认为：如果事业单位最终通过民营化、股份制改造得以企业化，并逐步参加了医疗、失业、工伤保险，加之目前正全面推行养老保险的社会保障机制的建立，人事争议与劳动争议案件一样统一适用《劳动合同法》是不存在任何问题的。
人事仲裁的尴尬境地
虽然人事争议在适用《劳动合同法》上摇摆不定，但对于拿不出违约金又希望带走档案和户口的刘嘉来说，人事仲裁和诉讼仍然是最后一条可以尝试的道路。
但是还没开始申请仲裁，刘嘉就遇到了麻烦，他找不到中央机关及所属事业单位人事争议仲裁委员会的地址。在网上搜索了半天，他在原人事部网站的一角，找到了关于这个单位的三行业务介绍和一个电话。
电话里，工作人员告诉他，仲裁委员会在和平里西区石油与化学工业研究院的113房间。这栋大楼的房间被不同的公司租下做办公室。113房间只有十几平米，被半堵墙隔成两个开间，外间只放得下一只两人座沙发，里间放着三张办公桌。一位李姓的工作人员对刘嘉居然在网上找到他们的电话十分惊讶，“网上届然有我们的电话。”
这里的工作人员只负责接收材料，确定是否立案，关于法律方面的咨询，则一概表示不了解相关法律。北京市海淀区的仲裁委员会工作人员在提供咨询时，也说不清楚相关的实体法律和规定：“不要问我，我不知道。”
“人事仲裁委员会在人事部门里是个很小的衙门，仲裁员都是律师兼职的，一般的工作人员并不了解相关法律，你能指望他们做什么呢?”何宁湘律师说。
在向仲裁委员会咨询未果后，刘嘉开始找肯的律师。有两三位律师一听说他要申请人事仲裁，立刻就拒绝了，他们不“这么麻烦”的案子。还有一位律师在收下他几百元咨询费后，劝他“算了吧”。
姚增坤律师过一些人事争议案件，他分析：“人事争议涉及法律适用复杂，熟悉相关内容的律师非常少：而且人事争议案件的报酬一般都不高，愿意的律师自然难找。”
北京是事业单位集中的城市，人事争议要比地方城市多很多。杨拓在辞职后曾在水木社区论坛上发帖子讲述自己的辞职经过，帖子发了之后，她收到了80多封邮件，其中有20多封是向她询问违约金到底该如何处理的。大多数想辞职的事业单位员工，找不到提供咨询的对象。
律师在人事仲裁中的作用也很有限，地方的人事仲裁委员会多为人事部门下属的行政机关，需要完全执行上级的指示。何宁湘律师就遇到类似案例，成都市某区人事仲裁委员会曾裁决一位中学教师因提前解约须向学校支付3万元违约金，在四川这笔违约金是少有的高。仲裁员告诉何宁湘，地方教委通过人事部门领导干预了这一仲裁，作为下级他们只得执行。
“行政干预人事仲裁的比例大约在60％～80％，”何宁湘说：“人事仲裁是政策性的、行政性的，不公平的，它的存在本身就很尴尬。”
违约金的私力救济
兜了几个圈子后，刘嘉的第一次辞职以失败告终。同事们在走廊上见到他都尴尬的一笑，他调换了部门，搬出了宿舍。
2008年6月，他在网上偶然看到一家设计院招聘化工设计师的消息，忍不住又投了简历。设计院很快给了他答复，8月就可以来上班。刘嘉再次面临违约金难题。
他仔细计算了自己的存款和证券，离8万元还是差了3万元，股市依旧低迷，他的心情也成了惨绿色。他开始去水木社区的“职业生涯”版溜达，各种各样工作上失意的人在这里倾诉，看到这些帖子，他觉得自己的孤单会减轻一些。
7月初，他在版上看到杨拓连载的“辞职手记”。此时的杨拓已经从事业单位辞职，正不无得意地在版上指导大家如何处理违约金以及档案等事项。
杨拓的违约金是4万元，但最终只缴纳了4000元。杨拓在网上总结描述自己谈违约金的场景，“在大boss面前我声泪俱下，他人很不错。最后我电话和他协商，又降低了几k。其实应该最早和他谈，这样我估计3k可以打住。”
刘嘉立刻给杨拓发信，说明了自己的情况，虽然对少交违约金并不乐观，但他打定主意要走“我就不信我堂堂七尺男儿不值这8万元钱。”在信的末尾刘嘉请杨拓帮忙出出主意。
杨拓立刻给他出了几个方案，都是经过她“精心研究”的。
方案一：直接走人，遗弃档案和保险、公积金。适用于要投靠对档案没要求的外企和国企的人。但先把户口卡找借口拿到手里，以防不测。这一方案刘嘉也考虑过，可以作为底线方案。
方案二：提起劳动仲裁。这一方案刘嘉尝试过，不现实。
方案三：向单位打欠条，然后领走档案户口。要求偿还欠款的诉讼时效是两年，两年之后单位就无法通过诉讼要求还款了。这一方案的可操作性太小，基本没有哪个单位愿意打欠条，但刘嘉觉得值得一试。
方案四：违约金谈不拢就磨，平时不积极工作，让领导无奈退让。这个方案太耗时间，刘嘉耗不起。
方案五：找有决定权的大领导谈，多说自己的困难，请对方怜悯自己，适当时候可以送东西和钱表示感谢，最好能找和领导熟的人替自己说好话。辞职理由以学习深造为佳。刘嘉豁然开朗，“我此前装孙子装得不够，没让领导感觉到对权力的掌控感”，他决定立刻实施第五个方案。
刘嘉首先从院长秘书那里得到了重要信息――每天下午5点到6点，是一天中院长心情最好的时候。此时院长不工作，也没人打扰，最适合提辞职。饭局结束时，秘书答应，哪天院长心情格外好，他就打电话通知刘嘉上去。
接着，刘嘉找到也在研究院工作的院长夫人，向她诉说了自己的困境，请院长夫人帮忙说好话。院长夫人是个温和、善解人意的知识女性。她安慰刘嘉不要着急。刘嘉没有送礼，因为院长一向不吃这一套。
刘嘉对违约金底线的希望仍然是5万，他手上刚好有这么多钱。“就当被打劫了，破财消灾。”
7月22日，下班时候，院长秘书打来电话，“今天心情不错。”刘嘉上楼时正碰上匆匆离开的秘书，“等我走远了你再去谈。我怕院长拍完桌子出来见到我骂我。”
这次刘嘉没打算争吵。杨拓建议他“声泪俱下，这样感人”。但刘嘉做不出来，不是女生，哪能说哭就哭。“我要是周星星就好了，上前扑通跪地抱住大腿就哭：英雄，放过我吧!”
但一进门，刘嘉就知道自己多虑了。院长一脸严肃，没等他开口就说“你的事情我都知道了，你可以走了，我会给你一个你能接受的答复。”第二天，人事部门告诉刘嘉，违约金是3万。
一、商业保险参与基本医疗保障的途径和范畴
目前商业保险参与基本医疗保障主要通过两个途径来实现，一是向全社会提供商业健康保险产品。截至2010年年末，全国共有49家寿险公司、38家财产险公司，4家健康险公司，2家养老险公司经营健康险业务，在售健康保险产品近2000款，涵盖医疗保险、疾病保险、失能收入损失保险和护理保险4大类。从2006年到2010年，全国商业健康险累计实现保费收入2596.5亿元，累计为社会居民提供医疗保障赔款898.2亿元，累计提供风险保障122.4万亿元①。二是参与基本医疗保障的经办管理服务及其补充医疗保障业务。目前中国人寿、人保健康、中国太保三家商业保险机构已经开始参与基本医疗保障的经办与服务业务。2011年三家机构在全国134个县参与经办新农合服务，覆盖3000万人，受管理新农合基金46亿元②。仅2011年，保险行业参与新农合、新农合补充、城镇职工和城镇居民基本医疗保险和补充医疗保险、医疗救助等医疗保障项目的受托管理基金就达到105.4亿元，保费收入达82.3亿元，赔付与补偿2475万人次，赔偿金额达116.6亿元③。尽管商业保险参与基本医疗保障取得的成绩有目共睹，但是其作用和功能并没有得到充分发挥。相关数据显示，2012年中国商业健康保险保费收入为862.76亿元，占人身险总保费的8.49％，远低于目前国外成熟市场的20-30％的水平（见表1）。同时，商业健康险保费收入占中国卫生总费用的比例也从2008年的4.03％降低到2012年的2.98％，与发达国家通常8％以上的占比相比有较大差距。以上各方面数据都反映出我国商业保险分担医疗卫生支出的能力尚显不足，分摊疾病风险的功能与机制没能得到充分发挥，商业保险参与基本医疗保障受到了各种瓶颈的制约。
二、商业保险参与基本医疗保障的瓶颈分析
（一）法律地位缺失成为商业保险参与基本医疗保障的制度性外在瓶颈。当前商业保险参与基本医疗保障法律制度环境不完善、不成熟集中体现在法律法规没有明确商业保险参与基本医疗保障的法律地位，从而形成各种障碍。主要包括以下三个方面：
1、商业保险难以获得参与资格。因参与法律地位缺失，消除身份认同和参与门槛是商业保险的首要任务。商业保险往往需要投入大量时间与精力游说政府来获得参与经办基本医疗保障服务及其补充医疗保障业务的资格，投入大量资金、人力和物力来获得参与资质认可。长远来看，这不利于商业健康保险业务的可持续发展。
2、缺乏平等参与权。商业保险与政府、医疗卫生机构之间无法形成平等协作关系。政府在基本医疗保障运营中居主导地位，医保经办机构是法定经办者，而商业保险往往依附于政府，配合医保经办机构执行医保政策、提供经办服务，从而不利于调动商业保险参与服务和管理的积极性和主动性。
3、难以确立和规范各种责任、权利和义务关系。基本医疗保障的运行涉及多方参与主体，商业保险参与法律地位缺失既不利于在法律上协调统一商业保险参与社会医疗保障的责任、权利和义务关系，也不利于规范商业保险与政府、医保经办机构、医疗卫生机构、参保人之间各种责任、权利、义务关系，影响风险共担机制和补偿机制的形成，难以充分发挥商业保险的风险管理优势。
（二）基本医疗保障范畴界定不清晰制约了商业保险参与基本医疗保障的范围和空间。政府主导的基本医疗保障是社会医疗保障体系的核心组成部分，商业保险参与基本医疗保障主要集中在补充医疗保障和经办服务管理业务上。目前基本医疗保障范畴界定不清晰制约了商业保险参与基本医疗保障的范围和空间。一方面，基本医疗保障对象界定不清。我国基本医疗保障对象范围包括从业人员、退休人员、自由职业者、失业人员、非在校生未成年人、在校生、低保对象、困难家庭人员、重度残疾人员以及政府供养人员等各类群体。而且随着政府不断扩大基本医疗保障覆盖范围，基本医疗保障覆盖率越来越高，造成商业保险承保对象范围不确定性增加且范围不断缩小。另一方面，基本医疗保障内容界定不清。基本医疗保障范围和保障水平是从基金收支平衡角度出发，依据《基本医疗保险药品目录》、《诊疗项目目录》以及《医疗服务设施标准》三大目录来界定的。而商业保险对接基本医疗保障和参与补充医疗保障的范围和空间的不足，加大了商业保险经营风险，挫伤了商业保险参与的积极性。
（三）专业化经营能力不足是商业保险参与基本医疗保障的内在瓶颈。专业化经营能力不足使商业保险难以适应参与环境的复杂性，难以承载基本医疗保障改革赋予的各项任务。主要体现以下几点：
1、参与理念存在缺陷。一些商业保险把参与基本医疗保障作为商业保险产品的营销平台，以扩大保费收入作为首要经营目标和中心任务。在参与基本医疗保障管理服务的过程中，向服务对象推销商业保险产品，或者以医疗疾病保险作为“敲门砖”捆绑销售投资理财型保险产品，偏离了商业保险为服务对象提供科学的补充医疗保障产品和优质经办服务的理念，破坏了商业保险的形象和信誉度，损害了商业保险的长远利益。
2、全过程经营管理的能力不强。全过程经营管理包括医疗保障方案设计、补充医疗保障产品开发、政策咨询、基金征缴、参保登记与变更、定点医药卫生机构管理、医疗行为巡查、凭证审核、费用报销、基金收支平衡管理以及健康管理服务。当前商业保险只是参与基本医疗保障管理服务中的部分环节，缺乏全过程管理的服务能力和经验积累，难以对医疗违规行为、道德风险、逆选择等问题实施有效的风险管控，制约了商业保险全面深入地参与基本医疗保障。
3、信息共享平台和人才队伍建设滞后，难以支撑各项管理与服务。目前商业保险信息系统与医疗卫生机构、医保经办机构、政府监管部门的信息系统没有实现对接，造成数据共享机制缺失，数据定义不统一，数据积累不全面、不连续。而专业人才队伍建设滞后也使得商业保险难以对数据进行综合分析和利用，无法为基金风险测算、产品开发、诊疗风险管理以及疾病预防管理等提供技术支持，不利于提高商业保险的专业化经营能力。
三、突破商业保险参与基本医疗保障瓶颈的对策
（一）加强基本医疗保障立法，明确商业保险参与基本医疗保障的法律地位。确立各参与主体的法律地位是界定和调整各参与主体之间各种行政、民事、经济关系的基本前提。遵循立法先行原则，重视医疗保障法制建设是发达国家基本医疗保障改革与发展的成功经验之一，商业保险参与基本医疗保障的责、权、利关系的协调统一也离不开各种法律来明确和规范。
1、明确商业保险参与主体地位。明确商业保险是从事基本医疗保障业务，负责基本医疗保障基金的筹集、支付和管理的主体之一，并从权利能力和行为能力提出具体要求。通过明确参与主体地位可以消除商业保险的参与资格问题，有助于确立参与资质标准的适度性。
2、明确商业保险参与基本医疗保障的权利和义务内容。其中权利内容包括依法收取保险费；管理和运营医疗保障基金；为参保人确定定点医药卫生机构，并与定点机构签订合同，明确各自的责任、权利和义务。义务内容包括保障医疗保障基金的安全；提供医疗保障服务；支付医疗费用等。通过明确权利和义务内容，有利于商业保险明确职责，发挥管理和服务优势，维护自身合法权益，调动参与医疗保障的积极性和主动性。
3、明确商业保险机构与政府、医疗卫生机构之间法律关系的性质。首先，要明确政府部门与参与基本医疗保障的商业保险之间是监督与被监督的行政监管关系；其次，明确商业保险与定点机构具有契约关系和一定范围的行政管理关系，即商业保险通过契约向定点机构购买服务和产品，定点机构获取经济补偿，同时通过行政赋权或法律赋权的形式使商业保险有权对定点机构经营行为、经济补偿范围和水平予以干预和管理，有利于诊疗风险管控，形成有效的风险分摊和补偿机制。通过明确商业保险与政府、医疗卫生机构之间的法律关系，有利于指导政府、商业保险、医疗卫生机构的业务活动和业务范围，理清相互之间的责任、权利和义务关系，有助于提高商业保险参与基本医疗保障服务和管理效率，降低经营风险。
（二）合理界定基本医疗保障范畴，拓宽商业保险参与基本医疗保障的范围和空间。基本医疗保障的界定需要立足于参保人群体特征及其基本医疗需求，结合各统筹地区人口结构、疾病病谱、医疗卫生资源和经济社会发展的现状和趋势予以科学界定和动态调整，积极引导、支持商业保险扩大参与范围和空间。
1、合理界定基本医疗保障与商业保险的对象范围。作为现代社会保险诞生地的德国就是以参保对象的年收入作为选择参与法定医疗保险和私人医疗保险的法定界限，合理界定了法定医疗保险和商业私人保险覆盖范围。目前法定强制医疗保险已覆盖德国人口的88.0％，私立疾病保险覆盖了总人口的10.6％，既实现了全民医保，也通过商业保险丰富了参保人医疗选择权，促进了商业保险的发展。基于德国经验，建议将退休人员、中低收入的从业人员和灵活就业人员、短期失业人员这些经济收入低但能够承担一定缴费义务的群体纳入基本医疗保障对象。对于未成年人、学生、长期失业人员、低保对象、困难家庭人员、重度残疾人员以及政府供养人员因无力承担缴费义务，可以通过政府补贴方式加入基本医疗保障。而对于高收入的从业人员和自由职业者、公职人员可以选择在加入基本医疗保障的基础上，通过购买商业保险来满足他们多样化、个性化的医疗需求。
2、合理界定基本医疗保障范畴，扩大商业保险参与基本医疗保障的范围和空间。目前基本医疗保障是依据“低水平、宽覆盖”原则来进行的，意在尽可能地保障参保群体都能够享受到“基本”的医疗服务水平，具有明显的福利性和公平性特征。因此，应将日常性病症、老年慢性病、先天遗传性疾病、妇女生育及计划生育等发病原因明确、起病方式固定、诊疗费用波动小且属于大概率事件的非风险性病症纳入基本医疗保障范围，结合非风险性疾病平均治疗费用和参保群体的经济收入水平设置相应保障水平。而商业保险具有明显的私人性和效率性特征，应侧重于风险性疾病保障，依据不同投保人的疾病风险特征，厘定差异化保险费率来保障疾病风险，满足被保险人多样化和多层次的医疗需求。建议将流行性传染病、各种地方病、职业病以及急、危重症等风险性病症以及超出基本医疗保障水平的非风险性病症纳入到商业保险的保障范围，强调保障的充分性。
（三）强化商业保险参与基本医疗保障的专业经营能力建设。加强商业保险的专业经营能力建设是提高商业保险参与基本医疗保障经办能力的基本途径，是基本医疗保障和商业健康保险协调发展、相互促进的内在要求。商业保险参与能力建设需要从树立正确的参与理念、专业化组织与人才队伍建设以及专业技术能力建设三方面入手。
1、树立正确的参与理念。基本医疗保障是一项关系民生的制度安排，具有的公益性、福利性，受到社会广泛关注。商业保险参与基本医疗保障业务流程复杂，涉及多方利益主体，利益关系和法律关系错综复杂。因此，商业保险必须深刻认识到参与基本医疗保障的特殊性和复杂性，树立诚信经营，高效管理、优质服务，勇于承担社会责任，公共利益优先的理念。
2、推动专业化组织建设和专业人才队伍建设。建议在商业保险机构内部设立专门参与基本医疗保障的部门，将商业保险参与基本医疗保障业务作为战略性业务加以长期培育。成立与基本医疗保障业务对接的专门组织，逐步建立和完善商业保险参与基本医疗保障业务咨询、精算、风险管理、诊疗风险管理、理赔核算和数据管理以及健康管理等专业化管理制度。加强经营管理、法律服务、临床医学、信息技术、医保精算、医保稽核、业务经办和健康管理等专业化人才的引进和培养，完善培训体系，提升从业人员的专业素质。
【关键词】农村学校；卫生工作；现状调查；分析
2011年4月，喀左县对学校卫生监督工作职能进行了调整，食品卫生监督工作职能划归县食品药品监督管理局，学校卫生监督工作重心转向对学校传染病防控、饮用水卫生监督、学校教学环境卫生监督监测、学校内公共场所卫生监督以及学校医疗机构、保健室卫生监督等工作。从2011年度开始喀左县将学校卫生工作的重点检查项目确定为学校传染病卫生监督、饮用水卫生监督、教学环境监测工作等，通过监督检查发现，农村学校卫生监督工作还存在诸多不足及工作开展不平衡等问题。1在传染病防控工作方面
农村学校基础卫生设施较差，无专职医生或有经验的卫生保健教师，无法实施对学生的健康指导[4]。校医和保健教师缺乏是制约农村学校卫生工作发展的最主要原因。俗语“巧妇难为无米之炊”，全县共有中小学校40所（下设点121个），有中小学生52630人，中小学有专职校医25名，其余为兼职人员，大多是体育教师。保健室仅为37个，其中大部分设施简陋。2在饮用水卫生工作方面
农村学校饮水多取自井水等自备水源集中式供水，缺乏必要的防护及净化措施[2]，且大多未建立饮用水卫生管理制度及配备专职或兼职卫生管理人员，部分管供水人员不能提供健康证明，全县仅有5家学校取得了生活饮用水卫生许可证，因此存在诸多卫生安全隐患。3在教学环境卫生工作方面
近年来，我国的教育投资增加较快，新建、改建、扩建的各类学校大量涌现。但是在农村学校卫生工作中，对于新建校舍选址、建筑设计、教学和生活环境的预防性卫生监督并没有同步加大工作力度，部分农村学校的硬件设施不符合国家有关标准，新建设施未经当地卫生行政部门在场即竣工验收并投入使用，缺乏切实保障学生卫生安全的基本条件[3]。在日常性卫生监督中，如学生的学习时间、教室的人均面积、学校照明用具不足、课桌椅与学生身高不能配套、学生没有足够的活动场地等，受学校升学率、教学经费、场地限制等种种原因得不到解决，造成学校卫生监督形式化。4在宿舍卫生工作方面
农村住宿制学校的学生由于其自身特殊的生活方式，受到校园内传染病的影响相比城市学校明显增加。随着村级联中的撤并，大量学生集中到中心学校，多个学生同居一室，甚至挤在大通铺上，通风效果及环境卫生较差。学生宿舍气温大多处于适宜温度范围，但室内风速未能达到基本卫生要求的宿舍占有较大比例。室内风速过小，不利于利用室内外气体交换和室内空气清洁。另外，平房或一楼宿舍相对湿度过大，长期居住于通风不良、空气潮湿的房屋内不利于健康[4]。5目前农村学校卫生监督工作存在的问题
5.1《学校卫生工作条例》还在执行1990年的标准，农村学校卫生管理实际上暂处于空白。农村学校领导缺乏卫生科学意识和安全意识，在课程设置和时间上没有保证，对公共设施的消毒跟不上[5]。此外，农村学校领导调动频繁，卫生管理措施不规范，后勤社会化，使卫生管理难以落到实处。因此，目前农村学校卫生工作处于尴尬境地，卫生工作存在许多隐患。
5.2关于学校卫生处罚的问题比较突出由于《学校卫生工作条例》是一个工作条例，重点是规范管理学校卫生工作，而不是监督学校卫生工作[6]。从《学校卫生工作条例》第五章奖励与处罚中可以看出，卫生监督部门甚至没有实质性处罚权，如第三十三条、第三十五条和第三十六条规定对违反本条例的，卫生监督部门没有独立处罚权，只能会同教育行政部门给予处罚或建议教育行政部门给予行政处分。如果教育行政部门不予处罚，卫生监督部门没有其他法律来制约，所以监督形同虚设。
5.3地方政府、卫生行政部门和教育行政部门对农村学校存在的卫生问题重视不够、经费投入不足，教育行政部门卫生专业人员匮乏，地方政府对农村学校卫生问题缺乏整体认识。学校领导的卫生意识淡薄，健康教育课时安排不足，农村学校的卫生专业人员配备严重不足[7]。由于地方卫生行政部门不是学校的直管上级部门，且与学校卫生管理内容不完全相同，因此专项检查与督导检查的力度不够。
6针对当前农村学校卫生监督工作的新形式、新任务，提出如下意见及建议
6.1建议尽快修订和完善《学校卫生工作条例》。《学校卫生工作条例》作为行政法规颁布以来，促使学校卫生工作得到了很大的发展和加强，也使学校卫生工作由经验管理向法制化管理过渡迈出了可喜的一步[8]。但《学校卫生工作条例》明显滞后，特别是不能满足目前农村学校卫生工作的需要，急需在立法目的、监督对象、内容、执法主体、处罚力度上尽快修订和完善。
6.2建议各级教育行政部门及卫生部门共同研究解决农村学校卫生室专业卫生技术人员不足，待遇低、业务素质不高的问题，这样才能从根本上加强农村学校传染病的防控工作，提高传染病防控、学生常见病防治工作能力[9]。
6.3卫生监督部门建立并完善学校卫生监督工作档案，将学校的基本卫生监督内容全部纳入档案管理。在人员少、任务重的情况下，根据历年来对农村学校日常检查工作情况及学校的基本情况，实施学校卫生监督工作量化分级管理，有重点、有侧重的安排监督检查学校的频次和检查内容、检查方法。
6.4进一步提高学校卫生监督的专业技术水平学校卫生监督与其它卫生监督工作一样，除具有行政性的特征外，还有很强的专业技术性，这是卫生监督区别于其他许多行政工作的显著特点。学校卫生监督的许多实际工作，如判断是否合法，是以检测检验数据作为判断标准的，没有这些数据，会很难甚至不能依法监督。技术手段是学校卫生监督不可少的，也就是说，学校卫生监督有赖于许多卫生技术手段才得以有效实施。所以，要进一步提高学校卫生监督的专业技术水平，特别要提高学校卫生监测的技术含量，扩大学校卫生标准的范围，加快制订与社会需求相关的学校卫生标准[10]。
农村学校卫生问题，由于认识不足、重视不够、经费缺乏等原因导致卫生隐患多、管理工作落后，学校看重教学质量、设施建设、升学指标，轻视卫生安全、卫生设施投入。在素质教育已被大家达成共识的今天，卫生保健作为素质教育的重要方面，已经不容忽视。青少年时期是人的一生中身心变化最为显著的时期，这一时期所形成的行为习惯和生活方式，对其一生将产生重大的影响。农村学校要发展，要有所突破，必须重视学生整体素质。农村中小学面广量大，要抓好卫生工作，必须将卫生工作和教学工作同样重视起来。
参考文献
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