时间：2023-06-16 16:05:47
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇法律法规合集，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
为进一步做好集团安全生产工作，保障生产正常运营，提高员工的安全意识，根据集团安全生产月活动总体要求，结合集团生产经营和安全工作实际，制订本方案。
一、活动主题
安全月活动主题为：综合治理、保障平安。
二、活动时间
20__年6月1日---30日
三、组织机构
置业集团“安全生产月”活动领导小组。
组长：
副组长：
成员：各成员企业负责人
四、活动内容
（一）“安全生产月”活动动员阶段
日期
活动项目
安排与要求
责任人
备注
6月1日－7日
活动动员会议
各成员企业、项目部召开一
次“安全生产月”动员大会，全体员工参加，布置活动安排
各成员单位负责人
(二)“安全生产月”宣传阶段
日期
活动项目
安排与要求
责任人
备注
6月8日－13日
宣传
悬挂横幅，张贴“安全生产月”宣传画和布置安全生产宣传栏、板报等
各成员单位负责人
(三)“安全生产月”应急预案演练阶段
日期
活动项目
安排与要求
责任人
备注
6月14日－22日
应急预案演练
各成员企业根据自己各种应急突发事件的预案实施实战演习。氛围要大，面要广。
各成员单位负责人
(四)“安全生产月”培训实际案例及法律法规阶段
日期
活动项目
安排与要求
责任人
备注
6月23日－28日
落实三级培训
各成员企业根据自己特点以“实际案例、法律法规”落实三级培训。可以采取培训班、播放录像、利用网络办公平台传播等形式，主要普及生产、生活中的安全知识、急救知识。
各成员单位负责人
自查
实施现场安全检查，排查治理事故隐患，查找和及时了解事故隐患和不安全因素。做好隐患整改工作，消除事故隐患。
知识答卷
安全生产法律法规知识普及试题
全员参加
（五）“安全生产月”总结阶段
日期
活动项目
安排与要求
责任人
备注
6月29日
总结
各成员企业根据自己活动落实情况进行总结。
各成员单位负责人
五、活动要求
（一）高度重视，加强领导
各成员企业、项目部要成立相应的领导组织，对活动的组织积极主动，安排部署、宣传发动、组织开展、督促检查等各个环节上抓好落实，保障活动有效进行。
（二）及早动手，制定方案
各成员企业、项目部要按照集团活动方案要求，结合本企业实际，突出重点，落实工作。要对安全问题有针对性，达到效果。
（三）加强“安全生产月”的宣传氛围
利用“安全生产月”活动主题，实施全体动员，广泛宣传，增强员工安全法制观念和安全意识，营造良好的安全文化氛围。
（四）活动情况上报
关键词：农村小产权房 地方经济 根治
1.对农村小产权房问题的概述
所谓“小产权房”就是未经国家有关部门批准，没有立项、规划、征地、开工等一系列手续情况下，在农村集体土地上开发建设，没有产权并公开对社会销售的房屋，是国家法律和政策不允许的违法违规建设。
2.对农村小产权房危害性的认识
农村 “小产权房”的危害性从眼前和长远来看，主要有以下六个方面：
一是严重违背了资源可持续使用的科学发展观。以新农村建设为名搞房地产开发，是一种粗放的利用土地，这种低投入低效益的使用方式使我们本就十分尖锐的人地矛盾更加突出。既不符合集约节约用地，也不符合科学发展的要求。
二是购房者权利难以保障。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发，不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售，所以购买了“小产权房”的人无法办理产权证，无法入市交易。一旦国家要征用土地，按规定也只是补偿给所有权人即村集体和村民，以后涉及房屋的质量等问题更没有保证。这些“小产权房”也可能因违反土地管理法、城市规划法等法律法规而被强行拆除或没收。
三是侵害了集体和农民利益。村集体将土地低价租给开发商，虽然看似获得了可观的利益，但是与经合法手续进行土地征用来比，村集体和农民获取的收益少得可怜。对于低价出租土地，不但使农民永久地失去了赖以生存的土地，而且也没有从中获得以后生活的保障。
四是造成社会不稳定。“小产权房”对外销售后，随之而来的是人员居住的一系列问题，如物业、治安、市政设施问题等等。因为这些购买楼房的业主并没有因为低价购房，而降低对与居住相关的一系列服务质量的要求，村集体没有能力应对，更没有资金来源进行有效管理，购房者居住的基本生活条件不具备、不完善，产生不满情绪，必然导致社会不稳定。
五是严重扰乱了乡镇土地市场和房地产市场。现行的土地政策，凡是经营性用地，都要通过招、拍、挂形式向国家交纳土地出让金才能取得土地。但“小产权房”都均以回避，使国家土地收益流失。另外“小产权房”冲击了用正规渠道开发商品房的市场交易，合法开发商的利益得不到保证。
六是开发商承担巨大风险和压力。开发商目的是想从中获得商业利润，但是未经批准，占地建房是违法用地的行为，而且还要面临被追究行政、刑事责任，这种代价是惨重的。
3.根治农村小产权房的几点建议
一是“小产权房”要从乡镇抓起，乡镇主要领导首先要做到自己依法办事，按程序办事，绝不能带头违法违规，怂恿和支持建设“小产权房”。
二是乡镇对村集体经济组织出租（承包）土地要严格监管，村集体经济组织要想出租（承包）土地，必须经过乡镇政府批准同意后方可。两个方面都管住了，“小产权房”就失去了基础。
三是乡镇所有村镇建设先要向村建、国土出具书面申请报告，同时派员实地勘察是否符合相关规划和了解是否符合建房条件等，镇主要领导对此召集进行专题会办，是否可以办理建房用地手续，是否属违规小产权房建设。
四是要明确小产权房巡查包干人员职责，村建中心、国土所要组织分工包片人员，定期不定期下村巡查，发现属小产权房建设的立即制止，并向单位领导报告，单位领导及时向分管领导汇报，凡包干人员巡查失察和知情不报者，追究责任人和单位主要负责人领导责任和经济责任，并在机关例会上公开检查，对违法用地必须做到及时发现，及时制止，及时查处，确保小产权房问题解决在萌芽状态。对明知故犯，顶风作案的要坚决严肃追究责任，绝不姑息迁就。
五是建立联动执法查处机制。通过近几年查处“小产权房”的情况来看，仅靠国土、规划、建设等部门是远远不够的，需要建立由多部门以及乡镇政府参与的联合执法队伍，制定一个联合执法的措施，明确各部门的职责，形成齐抓共管的局面。
六是政府要完善相关法律法规，制定切实有效的制止措施。法律法规的不完善，也是“小产权房”控制不住的一个因素。有关部门应立即研究、制定切实有效的法规对策，这样可以解决查处“小产权房”法律支撑依据不够的问题。
七是加强宣传和引导，让社会各层面充分认识到“小产权房”的危害性。通过新闻媒体对案件进行曝光和发放宣传材料等形式，披露“小产权房”的危害性，宣传国家打击“小产权房”的政策等，利用4·22地球日、6·25土地日，通过镇领导的广播讲话，流动宣传车，过街横幅，各村标语张贴宣传形式，将大产权房和小产权房在质量保证、后续维权、两证的办理等方面揭示小产权房的诸多隐患，提醒人们不要购买“小产权房”，使“小产权房”没有市场。
八是采取疏堵结合来制止“小产权房”。
①“坚持政府主导，由合理合法的开发商建设，既把农民住房问题解决了，又能有收益。
1.施工机械设备安全管理问题原因分析及对策
建筑机械施工安全是一门科学,它主要研究在一定的条件下,建筑机械在工作或在装拆、调试、运输等状况下,对操作者所产生的伤害及其保护措施。建筑机械安全关系到施工人员的人身安全、企业的财产安全,是可持续发展的重要组成部分。我国建筑机械安全事故发生率虽然近几年总体呈下降趋势,但形势依然严峻,存在问题还较多。因此,如何科学实行并加强建筑施工机械的安全管理,是我们目前面临的一个问题。
1.1 施工机械设备安全管理问题原因分析
随着建筑业的发展,各类建筑机械使用日益增多,安全问题也越来越突出,这些安全问题主要是由以下原因造成:
(1)安全管理法律体系不健全。
(2)不能严格执行国家和行业规范性文件。
(3)安全监督存在多头管理。
(4)建筑机械操作人员管理不善。
(5)建筑机械技术档案不完善。
(6)机械设备施工现场管理不善。
(7) 机械设备施工环境恶劣。
1.2建筑机械安全管理改革对策
1.2.1健全安全规制法律体系
健全安全法律、法规及规章。结合我国安全律体系现状和存在问题,做好以下几个方面:1)加快安全管理立法。2)制定配套规章。3)实行机械强制报废制度。
1.2.2安全监督部门权限依法严格划分
依法严格划分部门权限,强化行业监管职责;及时制定执法所需的法律法规,认真清理部门间交叉打架的法律法规条文。国家设置各部门,都有明确的职责分工,各部门只有各司其职,才能保证社会的健康运行。各级建设行政主管部门承担着对安全生产日常性监督检查的工作职责,在建筑工程安全监管工作中属于核心地位,发挥着极其重要的作用。部门规章交叉必然导致执法行为的混乱,有关部门应充分认识到这个问题的危害性,对现行的法律法规也要组织人员尽快清理,确保法律、法规的尊严和权威性。
1.2.3严格执行规范、建立现场规章制度
施工现场使用的机械设备必须严格执行现行有关标准和规范。并在现场机械管理中应制定有效的现场管理制度:1)施工现场各方主体应配备专职(兼职)机械设备管理人员,负责施工现场机械设备使用安全管理工作。2)施工现场应建立相应的机械设备安全管理的规章制度(安全管理职责、安全技术交底、交接班、维护保养、检查、资料管理等)。3)主要机械设备实行定机、定人、定岗位责任的三定制度。4)机械设备、电气设备和施工机具不得带病运转。5)施工现场机械设备应做到正确使用和安全运行,严禁拼设备和超负荷使用。
1.2.4完善技术档案
根据建设工程施工进度对不断进退场的各种类建筑机械进行动态跟踪、收集整理发生在整个施工过程中的安全管理技术资料,能及时建立起有关建筑机械的安全管理技术档案。安全管理技术档案可以清晰地反映建筑机械在工程施工中的状态,便于各种安全生产检查,落实安全生产责任。是具体贯彻执行《中华人民共和国安全生产法》一项有效措施;既满足了建设工程竣工验收中施工生产安全管理档案资料的要求,又符合建立技术档案的原则。
2.施工机械调配的研究
机械化施工是一个具有联系的机械系统的综合作业过程和管理体系,其目标是实现整个系统过程和体系最佳经济和技术效果。要做到建筑的机械化施工,就必须根据各类工程的特点,按照建筑施工内容和要求解决施工机械的合理调配问题。满足施工工程对施工任务、质量、工期的最基本要求,保证工程的各项强度指标。提高施工机群的协调性。目的是提高机械的利用和施工任务的质量和效率,同时提高工程效益,降低机械成本。提高机械的系统性。使机械的性能、生产能力适应建筑施工的特殊要求,尽量降低设备的投资额。
2.1建筑施工机械设备的调配原则
1)机械设备的调配必须与建筑施工组织相一致;2)机械设备的调配必须有利于施工,有利于机械利用率和完好率的提高,有利于提高机械化施工水平,有利于提高经济效益;3)机械设备的配制必须适应建筑工程项目多变的特点,具有一定的应变能力;4)机械设备的调配要符合集中、分散相结合的原则。
2.2机械配套必须满足的简便条件
1)各机械的技术规格必须满足既定工程的技术标准;2)在工艺允许的条件下,尽可能采用重型机械并保证为其安排足够的工作量;3)机械必须具有良好的性能;4)机械必须具有良好的可靠性。
2.3施工机械的调配方法
施上机械的调配过程大体是:分析问题,确定目标,拟定及分析方案,方案选择,方案实施。在进行方案选择时,通过对影响施上机械调配方案因素的分析,应从以下四方而考虑:机械的施上质量指标;调配方案对施上任务的适应性;调配方案的经济性与施上机械间的协调性。这此综合指标中既有定量因素又有定性因素,即使是定量因素,在不同的管理水平和使用条件下,也有较大差异,需要根据具体情况来确定。另一方而,各个因素往往相互影响,其相关程度准确判定,也可以认为是模糊的。因此,采用模糊综合评判法解决施上机械的调配问题既适合施上机械实际情况,又具有可操作性。
州商务局“五五”普法依法治理工作自开始实施以来，在州依法治州办公室领导下，根据上级要求和“五五”普法规划的安排，加强组织领导、健全工作机构、夯实理论基础、狠抓普法教育、扎实推进依法治理，较好地完成了普法依法治理工作任务，有力地促进了三个文明建设协调发展。结合文治办〔〕1号文件要求，现将我局“五五”普法依法治理工作自查情况如下：
一、健全机构、加强领导，顺利实施“五五”普法工作
(一)健全机构，明确职责。为保证“五五”普法依法治理工作的实施，加强对普法依法治理工作的组织领导，经局党组研究，成立了州商务局“五五”普法依法治理工作领导小组，负责制定并领导实施全州商务系统开展普法依法治理工作，决定“五五”普法依法治理工作中的重大事项。领导小组由局党组书记、局长王光海任组长，局分管政策法规工作的副局长仲云海为副组长，人事教育科长、政策法规科长、办公室主任为成员。成立了普法依法治理办公室，明确了办公室工作职责具体是：组织实施全州商务系统普法规划，安排法制宣传教育，指导协调各科室开展法制宣传教育和依法治理工作，并具体组织全州商务系统“五五”普法依法治理督导检查、考核验收和表彰奖励工作。局党组高度重视普法依法治理工作，党组书记、局长王光海同志主持召开局党组会议，研究部署商务系统“五五”普法依法治理工作，进一步健全完善了领导责任制，完善了保障措施。我局还将“五五”普法依法治理工作列入主要领导亲自抓，分管领导具体抓，各有关部门分工协作、齐抓共管的工作格局。
(二)做好普法工作，推进普法依法治理。根据省、州的总体部署和有关要求，制定下发了《州商务局—依法治理暨“五五”普法工作规划》，明确了“五五”普法的指导思想，提出了“五五”普法的目标任务、工作要求和方法步骤。，我局召开由全体机关干部职工和所属单位负责人参加的“五五”普法依法治理工作动员会。会议认真传达贯彻全州“五五”普法工作会议精神，全面总结了“四五”普法工作经验，就“五五”普法工作进行了安排部署。以来，我局每年都制定下发“五五”普法依法治理年度工作计划，对普法依法治理工作进行了部署。
二、搭建平台，营造氛围，广泛开展法制宣传活动
“五五”普法启动以来，我们充分利用商务网站、政务网站宣传橱窗、标语、上街宣传等网络平台，广泛开展法制宣传活动。
一是搭建法制宣传的网络平台。我们在“商务之窗网站、州政务网”将本局普法依法治理动态、普法学习内容及法律知识上网，增强了法制宣传教育的渗透力。
二是开辟法制宣传橱窗。每年都结合集中普法教育活动，制作“五五”普法宣传专刊。按照州禁毒防艾委员会的安排下，我局每年在禁毒防艾宣传下功夫，营造了浓厚的宣传氛围。
三是巧借行风热线，加强法制宣传。以来，局党组领导班子成员先后多次到各县和本局扶贫点“进行宣传万村千乡和商务政策法规，扩大了影响面。
四是开展法制宣传咨询活动。以来，我局先后多次参加了州上有关部门组织的青年志愿者上街宣传咨询、食品安全宣传周活动。在这些活动中，由局领导带队，局机关干部参加，宣传商务政策法规法制宣传活动，共发放普法、商务法规等宣传资料33000多份，接待咨询人员500多人次。我局认真制定了“三月法制宣传月”、“12.4法制宣传日”的法制宣传活动实施方案，在“三月法制宣传月”、“12.4法制宣传日”活动期间，在局机关大楼临街悬挂宣传横幅，为“五五”普法依法治理工作顺利推进奠定了较好的基础。
三、强化培训，突出重点，积极开展法制宣传教育活动
按照州政府安排部署，我局认真开展“法律六进”、“六个一”活动，在普法宣传教育上，坚持突出“两个重点”，即抓好领导干部和干部职工学法培训；开展好“一项活动”，积极协助开展青少年法制宣传教育。
(一)领导干部自觉坚持学法用法。我们将“五五”普法纳入局党组学习内容，年初在局党组 学习计划中明确提出，要认真开展“五五”普法知识教育，组织法制专题讲座，进一步增强法治观念，提高运用法律解决实际问题的能力。先后邀请省商务厅机关党委副书记等成员进行商务法规讲座，对加强领导干部法律知识学习，带动广大干部职工学法起到了很好的推动作用。同时按州政府统一部署，局领导干部积极参加了全州领导干部“五五”普法学习培训。
(二)认真抓好干部职工普法教育。我们坚持把“五五”普法宣传教育作为机关政治理论学习的重要内容，在机关年度学习计划中将普法宣传教育同政治教育、理论学习一道安排，一道抓落实。近年来，我们采取集中宣讲、科长讲业务、参加州里举办骨干培训、网络宣传、法律考试、翻印发放法律法规汇编等多种方式，组织干部职工深入学习《对外贸易法》、《物权法》、《消防安全法》、《依法行政基本原则》、《《公务员法》、《行政许可法》、《条例》、《知识产权法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《拍卖法》、《典当管理办法》、《二手车流动管理办法》、《反倾销条例》、《商标法》、《生猪屠宰管理条例》等相关法律法规，较好地完成了年度普法任务。
四、加强整治，强化公开，提高依法治理水平
(一)健全完善行政执法责任机制。制定了推行行政执法责任、执法岗位责任、执法公示制度、执法过错责任追究和监督检查及评议等五项制度，按照省、州政府有关文件精神，梳理出商务局行政执法依据8项，清理保留州商务局行政许可审批1项、州商务局行政处罚50项，进一步明确了法律法规授权局机关具有管理公共事务职责的行政执法责任，规范了行政行为。
(二)加大政务公开工作力度。，我们制定了政务公开实施办法，编制了政务公开目录。按照州政府要求，以来，我们对本局行政许可项目进行了重新审查登记，清理了局行政许可和非行政许可审批项目审批流程表，经州政府法制部门审批后对外公布，并纳入州政务中心集中办理，接受统一管理和监督。
(三)进一步规范行政审批程序。在继续坚持“服务承诺”便民服务方式的基础上，进一步完善行政服务中心窗口首席代表制。在局机关人员少、工作任务重、压力大的情况下，局党组专题研究，选调一名责任心强的人员到政务中心商务局窗口担任首席代表，规范窗口受理项目和行政审批工作程序，推动商务示范窗口规范化建设，方便企业和群众办事，促进了机关行政提速。
(四)大力推进“万村千乡市场工程”创建活动，优化消费环境。我局其他部门启动了“万村千乡市场工程”创建活动，并对全州“万村千乡市场工程”进行了复查验收，收到了省商务厅的表彰。全州通过验收的971家农家店参加创建活动，组织州创建领导小组的相关部门进行了验收，并举行了授牌仪式。
(五)加强对拍卖、典当业的行业监管，建立行业信息统计制度。我们认真贯彻实施《中华人民共和国拍卖法》和商务部《拍卖管理办法》，依法加大对全州拍卖企业和从业人员的监督核查、行业统计和信用管理。制定了《州旧货行业管理办法》、《州二手车流通管理办法》，加强了对二手车、报废汽车信息统计上报工作，对经营主体资格进行规范。加强对旧货业的监管，严厉打击文件违法交易行为，确保党和国家秘密安全。
(六)强力推进猪肉质量安全专项整治。猪肉质量安全专项整治工作，是由商务部门牵头，作为全国产品质量和食品安全整治工作专项整治中的一项关乎百姓生活及身体健康和切身利益的重要工作，国家提出了底必须达到的十二个100%和一个95%的要求。整治工作开展以来，我们紧紧围绕这个工作目标开展专项整治工作，全州共出动执法人员2500人次，整治重点区域场点89个次，取缔私屠滥宰窝点26个，缴获私宰肉、注水肉并销毁病害肉4302.5公斤。全州对生猪定点屠宰企业进行各类检查316家次，关闭不符合要求的生猪定点屠宰场6个，对我州目前51家定点屠宰企业生产的肉品抽检400余次，有力的保证了专项整治工作的开展和上州肉品的质量和安全。
(七)进一步规范机关从政行为，加强机关作风建设。我们坚持把普法教育与文明机关创建紧密结合起来，增强机关干部法律意识，提高法律素养，做到依法行政、依法管理，不断提高机关工作效率和服务水平。我们连续五年在机关干部干部中深入开展服务效率快、服务质量优、服务方式新、服务效果实的活动，有力地推动了机关文明创建工作。
五、打牢基础，完善机制，确保法制教育工作落到实处
(一)建立健全工作制度。一是建立了领导干部学法制度。局党组把“五五”普法宣传教育内容纳入学习计划，每年都安排相应的法制知识学习。二是建立了集中普法培训制度。为突出学法实效，我局建立集中普法培训制度，每年都集中进行普法学习，即开展“法制宣传教育月”活动。三是建立了学法用法考核制度。本着“以考促学”的宗旨，坚持了学法用法考核制度，每年对干部职工的法律知识水平和依法办事能力进行考试和考核，学法用法考核纳入机关工作人员年度考核中，考试结果和考核情况以及学法用法情况，作为干部任免、晋升、奖惩的依据之一。
【关键词】建设工程；招标投标；问题；对策
一、建设工程招投标存在的主要问题
1、规避招标，逃避监管
一些单位和个人，将依法必须招标的工程项目规避招标，逃避政府部门的监督管理。把应当公开招标的项目，千方百计找各种理由将其变为邀请招标；有的则是对工程建设领域内推行招投标的重要性和必要性认识不够，置国家的政策和法规于不顾，或以专业性强、场地小、工期紧等为由，不办理招投标手续，或将工程项目随意肢解到50万元以下后发包；也有的是部分招标，只对项目的部分工程进行招标，附属工程则直接发包。
2、招标人的行为不规范
有的招标人在招标中，自认为按规定可以将工程项目直接发包，不报建、也不办理招投标手续，私自组织一些施工企业洽谈造价、工期、质量等合同条款内容，进行所谓的“招投标”，并以带资、拖欠工程款等种种不合法的条件确定施工单位。而这些施工单位往往不具备相应资质。同时，由于没有进场交易，政府相关职能部门，如质监、建管、审计等部门，难以对其进行有效的管理，给工程质量造成了很大隐患。
3、招标机构管理混乱
一些招标机构不中立、不公正，拿谁的钱为谁说话。有的为了取得业务，一味迎合招标人，弄虚作假，甚至帮助招标人出谋划策钻法律空子；有的招标机构则与投标人相互串通，破坏了招标的公平性。此外，在某些地方和领域还存在招标管理部门和服务机构尚未分离的现象。
4、投标人之间围标串标现象严重
投标中时常出现投标人相互串通，借机抬高或压低标价，损害投资人利益的现象。主要有以下几种情形：有的投标人资质通过审查并领取招标文件，却不进行实质性投标；有的甚至在开标前假借迟到、缺少委托书、身份证、项目经理和技术人员证书原件等各种理由退出；投标人施工组织设计内容空泛没有针对性，与参与投标的项目情况不相符合，甚至出现张冠李戴的现象，投标文件装订装帧简单，编写格式多处雷同，施工方案如出一辙，投标报价明显漏项或重复计价，漏盖或错盖公章等等以造成在一个标段中只有一家或者极少数几家企业做出了实质性响应。这几种情形很难被界定，增加了防范和打击的难度。
5、评标定标缺乏科学性
评标定标是招投标工作中最重要的环节，要体现招投标的公平合理，必须要有一个公正合理、科学先进、操作准确的评标办法。目前国内还缺乏这样一套科学有效的评标方法，致使一些建设单位仍单纯看重报价高低，以取低标为主；评价小组成员中绝大多数是建设单位派出的人员，有失公平公正；评标过程中，评标专家作为评标工作的主体，其职业道德、专业水平和法律知识等因素直接影响评标工作的质量；开标后议标现象仍然存在，甚至把公开招标演变为透明度极低的议标招标。这样就给招投标过程带来很大的风险。
二、建设工程招投标存在问题的主要原因
1、招投标法规体系不健全
建设工程招投标是一个相互制约、相互配套的系统工程，目前招投标本身法律、法规体系尚不健全，市场监督和制约机制力度不够，配套的改革措施还不完善。首先，《招标投标法》的规定太过于原则，而且对产权交易、土地出让、医药购销、项目法人招标、代建制招标、两阶段招标等招投标活动都没有规定，导致出现法律空白，而各部委规章、地方政府规章文件则出现了相互冲突、互不买账的现象，导致招投标当事人无所适从。其次，有关法律法规存在较多冲突。
2、行政干预相对严重
在招投标的实际操作中，“人情工程”、“关系工程”时有出现，行政力量对市场的过分渗透，难以实现公平竞争，许多工程项目招投标表面上看是招投标双方在平等互利的基础上进行交易，制定的各项交易规则也符合或基本符合国家和地方的各项规定，但实际上很多工程项目的拍板定案，建设单位不能独立自主地进行，都要受来自各方面的行政力量的制约。建设主管部门作为招投标活动的行政主管部门，本应严格执法，按法律法规程序办事，但有些地方却搞部门保护主义，排斥外地施工企业进入本地有形市场，设置各种障碍。
3、工程建设项目招投标多头管理
由于工程建设项目的特殊性，《招标投标法》中并没有像其它相关法律一样，以法律的形式明确招标投标的统一行政主管部门。查看近年的管理文件及制度，涉及工程建设项目招标管理的政府部门有国家发改委（原国家计委）、建设部、交通部、铁道部、财政部（政府采购办）、商务部、地方政府等。各部门的招投标管理办法不完全一致，各部门归口管理的工程建设项目招标机构也有针对性的分工，对于招标机构和招标机构的要求、认定和定期审查标准各不相同，各个部门和系统均从本地区和本部门的情况出发来制定相应的制度和办法，因而不可避免地存在局限性和差异性，形成了我国工程建设项目招标采购多头管理的格局。由此也造成了招投标机构重复设置、招投标管理工作的社会成本增加等问题。
三、加强建设工程招投标管理的对策
实践证明，招标投标制度是迄今为止最为公平、合理的采购方式之一，必须大力加以推广，同时应完善招标投标法律法规体系，加强招投标活动的监督管理，严格贯彻公开、公平、公正和诚实信用的原则，促使招投标当事人依法开展招标投标及相关活动，确保招标投标工作有序进行。
1、建立健全招投标法律结构体系
健全、严格的招投标法制体系是促进招投标活动公开、公平、公正的有效保障，当前我国招标投标法制体系不健全，而且存在许多法律空白漏洞，必须通过立法修改和完善《招标投标法》、《建筑法》等法律，减少上位法之间的冲突；清理现存法规，使行政法规、地方性法规和政府规章与上位法相统一，减少法规相互冲突、互不买帐的现象；同时，建议尽快出台《招标投标法实施条例》和《政府采购法实施条例》，弥补现存的法律漏洞和空白，使招投标活动的每个环节都有法可依、有章可循。
2、理顺招投标监督体制
我国现行的招投标多部门监管的格局，客观上造成了当前监督缺位、越位、错位和不到位的状况，因此，要从根本上解决这一问题，必须改革现有的招投标行政监督体制，由独立的、与招投标活动没有利益关系的行政部门加强对招投标活动的全过程监督，推行招投标综合集中执法，从根本上解决当前招标投标领域行政监督部门既当运动员，又当裁判员，监督不力的弊端。
3、推行招标制度，规范交易行为
建设工程招标投标是一个系统工程，有一套完整的程序，每个环节都需要经过精心策划，周密组织，科学决策。它是一项具有高度组织性、规范性、制度性及专业性的活动。要使招投标结果得到充分体现，就要求招标组织具有系统的信息、专业化的分析运作、精细快捷的策划设计、准确科学的决策、周到的服务以及良好的信誉，这些无疑是发展完善的招标机构所特有的优势。招标的施行，对于规范市场交易行为，提高招标投标质量，扩大招标覆盖面，促进建筑市场与招标投标工作的健康发展都起着重要作用。
4、加强工程建设招投标活动的监管
加强对招投标市场各方主体的监督管理。一是强化程序监督，严格规范招投标程序。工程项目招投标有一套完整的程序，程序不规范，就难以保证招投标结果的公正性。二是依法严肃查处围标、串标等不正当竞争行为，实行廉政准入制度。三是加快建立投标人的信誉体系。对投标人建立诚信档案，制定出诚信评价标准，对诚信度差的投标人禁止参加政府投资项目和重点工程建设项目的投标活动。
环境保护工作政策性强，法律法规严，涉及面广，为了尽快熟悉业务，了解情况，充当内行，自己从以下以下几个方面入手：
一是学习。为了尽早熟悉本职业务工作，努力做到“议大事、懂全局，管本行”，首先是根据自己的分管工作，认真学习有关环境保护的法律、法规，真正做到执法者学法，守法，运用法律武器做保护环境的使者;二是向有经验的同志学习。环境保护采取行政的、法律的、经济的、科学技术的多方面措施，合理利用资源，防止环境污染，保护生态平衡，保障人类社会健康地发展，使环境更好地适应人类的劳动和生活以及自然界生物的生存，它涉及面广，自己把学习政策和实际操作相结合，不懂就问，就学，学习实际操作的方法等,只要有利工作。二是深入实际，调查研究。对分管的部门工作，逐人进行调查了解情况，听取他们开展工作所取得的成绩，存在的问题，如何采取措施，跟他们一道解决这些问题，使自己从中受益，学到更多的业务技能。三是与企业“老总”交朋友，我县是农业大县，工业企业不多，90%以上都是个体私营企业，长期处于收费难的现状，自己带领部门同志到企业送政策，宣传、解释法律、法规，了解他们想什么，需要我们部门给他们解决什么实际问题，从而达到了相知、相交、信任和支持，所以征收排污费工作在企业逐年减少，排污费却年年有增。
一年多来，重点抓了以下几个方面的工作
一、内强素质，外树形象。监察大队人员多，新手多，业务不很熟悉，执法水平不高等问题。针对这些问题，一是加强政治理论学习和业务培训，以自学和岗位练兵相结合，逐步提高执法人员的业务技能;二是进一步完善各项规章制度，从严管理，量化到组，责任到人，定时、定量、定责考核，违规者必罚，有奖者必奖，增强监察大队人员事业心和责任感;三是加强团结，凝聚人心，齐心协力完成局党组交办的各项工作。团结出战斗力，团结出凝聚力，团结出成果，团结就是生产力。自己经常与大家促膝谈心，了解他们在工作、生活、家庭、社会等方面存在哪些问题，需要哪些帮助，尽自己最大所能，尽量给予支持和帮助，真正形成心齐，气顺，劲足，一心一意干事业，圆满完成全年工作任务，所管部门，年年考核都被评为一等奖。
二、接受群众监督，推行排污费政务公开。为确保排污费“依法、足额、全面、按时”征收。一是完善排污费收费制度和程序，严格排污收费工作纪律，增大排污收费透明度，树立环保工作者良好形象。二是严格执行各项制度，督促企业、个人按时进行排污申报，按时缴纳排污费，确保排污费按时入库。
三、加大现场监督检查力度，及时查处各类环境违法行为。一是加强现场监督检查力度，确保污染防治设施正常运行，提高污染治理设施运行效果和运行率。严格按照《设施管理办法》的规定,对全县拥有的25台(套)污染防治设施加强了日常监督检查和突击检查，检查率100%;二是加大宣传力度，严厉查处环境违法行为。第一、以“六?五”宣传日为主和平时宣传相结合，有效增强公众环保意识;第二严格执法程序，严厉打击环境违法行为。全年共查处环境违法行为35件，纠正违法行为20件，立案查处18件，作出行政处罚8件，罚款2.58万元。
四、积极调查处理群众投诉的热点和环境污染纠纷事做。全年共接待群众来信来访108件，移交相关职能部门处理26件，立案查处88件，均做到及时、公正、快速的调查处理，办案率达100%。
五、巩固“推清”成果，认真落实“民心工程”。为了巩固“推清”工作，加大执法力度，一方面组织巩固了“推清”工作执法队伍，对城区“推清”工作开展经常性日常检查;另一方面与公安、市政开展了一月一次的联合集中清查，对死灰复燃的烧煤炉，特别是对饮食店堂进行了重点查处，收到了良好效果。全年共出动1000人次，共捣毁炉灶510多眼。
由于到环保局工作的时间不长，有些工作有待进一步熟悉，我将按照“十六”大精神，虚心向同志们学习，在实践中吸取经验教训，把自己锻炼成一名“议大事、懂全局、管本行”的领导者。
乙方：某集团（）运输有限公司（分公司）
为了进一步明确企业经营责任人的安全管理职责，加强集团公司安全生产管理工作，杜绝特大交通事故，遏制重大责任交通事故，减少一般交通事故，保障人民生命财产安全，维护“某”集团品牌形象和利益，结合《中华人民共和国安全生产法》及《中华人民共和国道路交通安全法》等相关法律法规，特签订奉安全生产目标管理责任书。
第一条集团所属各经营公司的经营责任人（总经理）是该企业安全生产第一责任人；分管安全的副总经理或安全技术经理（安全主任或车队长）为安全生产直接责任人。
第二条经营公司安全生产第一责任人对本公司的安全生产负全面责任，其主要职责是：
一、认真履行主体管理职责，严格贯彻落实国家法律法规和集团各项安全生产规章制度，把安全管理贯穿于生产的全过程，确保安全预防措施到位，讲求实效；
二、建立健全公司内部的安全生产管理责任制和安全生产追究制度，并层层签订安全管理目标责任书，组织制定并实施符合实际情况的安全管理工作计划，保障安全生产所需的人力、物力及财力的投入，建立企业安全应急预案；
三、组织建立驾驶员档案、安全行车档案、车辆技术档案等工作；
四、负责本单位安全生产各项措施的有效实施，开展经常性的安全生产自查工作，及时消除生产安全事故隐患；
五、组织开展各种安全宣传教育、安全例会活动，建立健全安全例会、安全学习、行车事故、车辆回场检验、安全检查记录等各项安全基础工作记录，按规定及时填报安全生
产报表，结合本公司实际情况开展安全生产竞赛活动：
六、发生重大及以上交通事故，公司经营责任人或安全分管经理和安全主任必须亲临事故现场指挥，同时向集团安委会领导汇报情况，并在两天内向集团作出书面汇报，集团
根据事故实际情况需要启动应急预案；
七、采用科学管理手段，逐步实现安全管理制度化、标准化、规范化和科学化，提高安全管理水平：
八、积极配合集团安全管理机构对企业安全工作的监督、检查和指导。
第三条安全生产目标及考核指标。
一、安全生产目标：杜绝重特大责任交通事故，死亡人数为“0”；减少一般事故，降低行车违法行为；
二、年度安全考核指标（按百万公里）
1．行车事故频率低于3次／百万公里
2．行车事故责任死亡率低千0人／百万公里
3．行车事故责任伤人率低于1.5人／百万公里
4．行车事故直接经济损失率低于3.5万元／百万公里
三、无重大运输安全服务质量事件（凡在地级以上新闻媒体曝光的运输安全服务质量问题，或由当事人投诉并经查理情节确实十分恶劣的服务质量问题均为重大运输服务质量事件）；
四、办公场所、仓库、场站等不发生一般以上火灾事故。第四条奖罚。
一、奖励：安全生产管理奖励主要是评选先进集体和先进个人，并给予相应的荣誉和物质奖励。
（一）评比项目
1、公司：安全生产管理先进单位（奖励5000-10000元）；
2、个人：安全生产管理优秀经营责任人（奖励2000_5000元）。
（二）评比条件
1、安全生产管理先进单位评选条件
(1)无特大责任交通事故；
(2)完成年度安全指标，各项均低于考核系数；
(3)安全生产规范化管理项目考核评分高于90分，各项报表及时、准确，无瞒报漏报；
(4)在当地交通主管部门安全评比中获得先进荣誉的公司拥有优先评选权
2、安全生产管理先进个人评选条件
(1)凡被评为安全生产管理先进单位的经营公司经营责任人在优秀经营责任评选中拥有优先权；
(2)凡被评为安全生产管理先进单位的经营公司可推荐1名集团安全生产管理优秀工作者；
(3)未被评为安全生产管理先进单位的经营公司，其安全生产管理人员没有资格参加安全生产管理先进个人评选。
（三）评比时间及操作
对安全生产管理先进单位、安全生产管理先进个人的屏蔽于考核年度结束后进行。
二、处罚：
1、考核年度内重、特大交通事故处罚标准
(l)特大交通事故是指一次性死亡3人及以上；或者重伤l1人及以上；或者一次死亡1人，同时重伤8人以上；或者一次死亡2人．同时重伤5人及以上；或者直接经济损失6万元以上：
(2)重大事故是指一次事故死亡1-2人，或重伤3-10人以下．或直接经济损失3万-6万元：
(3)变通事故责
任划分为全责、主责、同责、坎责、无责，折合系数分别为1．O、075、0.5.0.25、O： (4)此考核处罚仅对经营责任人（安全生产第一责任人）：
(5)特殊情况的处理由企业上报、集团安委台研究决专。
2．考核年度内责任事故超标处罚标准
序号 处罚项目 处罚金额（元）
1、责任事故率超标 1000
2、责任伤人率超标 1000
3、责任事故、责任伤人旅两项指标同时超标 3000
安全生产规范化管理考核项目表及处罚标准
序号 项目 分值 未完成项目要求的处罚金额（元）
1 逐级签订安全责任书 10 200
2 制定年度安全管理工作计划 10 200
3 完善安全生产管理领导小组 10 200
4 开展季度自检自查工作并做好记录 5 300
5 健全司乘档案、车辆档案、事故档案等 5 100/宗
6 及时上报安全管理报表 5 300/宗
7 落实安全生产例会制度 10 200/宗
8 成立重特大事故处理应急小组并制定应急预案 10 200
9 生产设备、作业场所符合有关法律法规、规章制度 10 200
10 严格按照“四不放过”原则进行事故处理 10 200/宗
11 杜绝一般以上火灾事故、盗窃事故的 15 200-500/宗
说明：
（1）以上安全管理考核项，经济处罚针对企业安全生产第一责任人，对企业各级安全生产人员的考核由各企业另行规定和实施；
（2）集团对下属企业进行不定期抽查，对以上羡慕进行督查，如遇不合格事项，可出具处罚通知书予以经济处罚。
第五条本责任书一式二份，集团公司与经营公司各持一份，作为集团公司经营班子对企业经营责任人年终考核的重要依据之一。各经营公司若2012年度安全生产超出考核指标，经集团调查确认企业经营责任人应承担领导责任的，将酌情给予通报、警告、降职、撤职和经济处罚等其他处分。
甲方签字： 乙方签字：
一、严格遵守财务管理制度和税收法规，认真履行职责，组织会计核算
财务部的主要职责是做好财务核算，进行会计监督。财务部全体人员一直严格遵守国家财务会计制度、税收法规、集团总公司的财务制度及国家其他财经法律法规，认真履行财务部的工作职责。从收费到出纳各项原始收支的操作；从地磅到统计各项基础数据的录入、统计报表的编制；从审核原始凭证、会计记账凭证的录入，到编制财务会计报表；从各项税费的计提到纳税申报、上缴；从资金计划的安排，到各项资金的统一调拨、支付等等，每位财务人员都勤勤恳恳、任劳任怨、努力做好本职工作，认真执行企业会计制度，实现了会计信息收集、处理和传递的及时性、准确性。
二、以实施erp软件为契机，规范各项财务基础工作用
在经过两个月的erp项目的筹建和准备工作后，财务部按新企业会计制度的要求、结合集团公司实际情况着手进行了erp项目销售管理、采购管理、合同管理、库存管理各模块的初始化工作。对供应商、客户、存货、部门等基础资料的设置均根据实际的业务流程，并针对平时统计和销售时发现的问题和不足进行了改进和完善。如：设置“存货调价单”，使油品的销售价格按照即定的流程规范操作；设置普通采购订单和特殊采购订单，规范普通采购业务和特殊采购业务的操作流程；在配合资产部实物管理部门对所有实物资产进行全面清理的基础上，将各项实物资产分为9大类，并在此基础上，完成了erp系统库存管理模块的初始化工作。在8月初正式运行erp系统，并于10月初结束了原统计软件同时运行的局面。目前已将财务会计模块升级到erp系统中并且运行良好。
三、制订财务成本核算体系，严格控制成本费用
根据集团年初下达的企业经济责任指标，财务部对相关经济责任指标进行了分解，制订了成本核算方案，合理确认各项收入额，统一了成本和费用支出的核算标准，进行了医院的科室成本核算工作，对科室进行了绩效考核。在财务执行过程中，严格控制费用。财务部每月度汇总收入、成本与费用的执行情况，每月中旬到各责任单位分析经营情况和指标的完成情况，协助各责任单位负责人加强经营管理，提高经济效益。
四、资金调控有序，合理控制集团总体资金规模
由于原材料市场的价格不稳定，销售市场也变化不定，在油品生产与销售方面需要占用大量的资金。为此，财务部一方面及时与客户对账，加强销售货款的及时回笼，在资金安排上，做到公正、透明，先急后缓；另一方面，根据集团公司经营方针与计划，合理地配合资金部安排融资进度与额度，通
过以资金为纽带的综合调控，促进了整个集团生产经营发展的有序进行。
一、严格遵守财务管理制度和税收法规，认真履行职责，组织会计核算
财务部的主要职责是做好财务核算，进行会计监督。财务部全体人员一直严格遵守国家财务会计制度、税收法规、集团总公司的财务制度及国家其他财经法律法规，认真履行财务部的工作职责。从收费到出纳各项原始收支的操作；从地磅到统计各项基础数据的录入、统计报表的编制；从审核原始凭证、会计记账凭证的录入，到编制财务会计报表；从各项税费的计提到纳税申报、上缴；从资金计划的安排，到各项资金的统一调拨、支付等等，每位财务人员都勤勤恳恳、任劳任怨、努力做好本职工作，认真执行企业会计制度，实现了会计信息收集、处理和传递的及时性、准确性。
二、以实施erp软件为契机，规范各项财务基础工作用
在经过两个月的erp项目的筹建和准备工作后，财务部按新企业会计制度的要求、结合集团公司实际情况着手进行了erp项目销售管理、采购管理、合同管理、库存管理各模块的初始化工作。对供应商、客户、存货、部门等基础资料的设置均根据实际的业务流程，并针对平时统计和销售时发现的问题和不足进行了改进和完善。如：设置“存货调价单”，使油品的销售价格按照即定的流程规范操作；设置普通采购订单和特殊采购订单，规范普通采购业务和特殊采购业务的操作流程；在配合资产部实物管理部门对所有实物资产进行全面清理的基础上，将各项实物资产分为9大类，并在此基础上，完成了erp系统库存管理模块的初始化工作。在8 月初正式运行erp系统，并于10月初结束了原统计软件同时运行的局面。目前已将财务会计模块升级到erp系统中并且运行良好。
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ÉÏÒ»Ò³1 2 3 4 ÏÂÒ»Ò³平时财务部通过开展定期或不定期的交流会，解决前期工作中出现的问题，布置后期的主要工作，逐步规范各项财务行为，使财务工作的各个环节按一定的财务规则、程序有效地运行和控制。
六、开展了以涉税业务和执行企业会计制度、会计法及其他财经法律、法规的自查活动
为了规范财务行为，配合年终与明年年初的汇算清缴的稽查与审计工作，财务部组织了在本集团公司内的年终财务决算的财务自查活动，在年终决算之前清理了关联企业的往来款项，检查在建工程未作处理的项目，对已支付的财务利息费用及时追踪开具了发票等等一系列的财务自查活动。骋请了税务师事务所对的帐务处理做了预审，对审计和自查中发现的问题及时地进行了整改，降低了涉税风险。
七、组织财务人员培训，提高团队凝聚力
财务部组织了两批财务人员培训与经验交流会，对整个财务系统做了工作总结和预期的工作计划展望，将财务人员分成会计、出纳和统计、收费两组进行了分组讨论，及时解决实际工作中存的问题。通过南峰会计师事务所对内部控制和税务风险的专题讲座，丰富了财务人员税务知识。邀请了审计部、资金部、资产部和财务人员做了深入的交流。增强了整个财务链各部门工作的协作性，强化了各岗位会计人员的责任感，促进了各岗位的交流、合作与团结。
八、提出了全面预算管理方案，建立集团公司全面预算管理模式
根据经营目标和各项成本核算指标的实现情况，财务部提出了全面预算管理的方案，全面预算管理按照企业制定的经营目标、发展目标，层层分解于企业各个经济责任单位，以一系列预算、控制、协调、考核为内容建立起一整套科学完整的指标管理控制系统。在数据和以前年度各项经营数据的基础上制定了各单位的成本费用预算、销售额预算、人员预算、目标利润预算等一系列预算指标，希望通过“分散权力，集中监督”来有效配置企业资源，提高管理效果，实现企业目标。
1 2 3 42012年，为实现本集团公司的全面预算管理和总体发展目标，财务部的工作任重而道远。为此，需要在以下几个方面继续做好工作：
1、做好上半年和第一季度的所得税汇算清缴工作，合理地降低各项税务风险。
一、严格遵守财务管理制度和税收法规，认真履行职责，组织会计核算
财务部的主要职责是做好财务核算，进行会计监督。财务部全体人员一直严格遵守国家财务会计制度、税收法规、集团总公司的财务制度及国家其他财经法律法规，认真履行财务部的工作职责。从收费到出纳各项原始收支的操作；从地磅到统计各项基础数据的录入、统计报表的编制；从审核原始凭证、会计记账凭证的录入，到编制财务会计报表；从各项税费的计提到纳税申报、上缴；从资金计划的安排，到各项资金的统一调拨、支付等等，每位财务人员都勤勤恳恳、任劳任怨、努力做好本职工作，认真执行企业会计制度，实现了会计信息收集、处理和传递的及时性、准确性。
二、以实施erp软件为契机，规范各项财务基础工作用
在经过两个月的erp项目的筹建和准备工作后，财务部按新企业会计制度的要求、结合集团公司实际情况着手进行了erp项目销售管理、采购管理、合同管理、库存管理各模块的初始化工作。对供应商、客户、存货、部门等基础资料的设置均根据实际的业务流程，并针对平时统计和销售时发现的问题和不足进行了改进和完善。如：设置“存货调价单”，使油品的销售价格按照即定的流程规范操作；设置普通采购订单和特殊采购订单，规范普通采购业务和特殊采购业务的操作流程；在配合资产部实物管理部门对所有实物资产进行全面清理的基础上，将各项实物资产分为9大类，并在此基础上，完成了erp系统库存管理模块的初始化工作。在8月初正式运行erp系统，并于10月初结束了原统计软件同时运行的局面。目前已将财务会计模块升级到erp系统中并且运行良好。
三、制订财务成本核算体系，严格控制成本费用
根据集团年初下达的企业经济责任指标，财务部对相关经济责任指标进行了分解，制订了成本核算方案，合理确认各项收入额，统一了成本和费用支出的核算标准，进行了医院的科室成本核算工作，对科室进行了绩效考核。在财务执行过程中，严格控制费用。财务部每月度汇总收入、成本与费用的执行情况，每月中旬到各责任单位分析经营情况和指标的完成情况，协助各责任单位负责人加强经营管理，提高经济效益。
四、资金调控有序，合理控制集团总体资金规模
由于原材料市场的价格不稳定，销售市场也变化不定，在油品生产与销售方面需要占用大量的资金。为此，财务部一方面及时与客户对账，加强销售货款的及时回笼，在资金安排上，做到公正、透明，先急后缓；另一方面，根据集团公司经营方针与计划，合理地配合资金部安排融资进度与额度，通
过以资金为纽带的综合调控，促进了整个集团生产经营发展的有序进行。
五、加强财务管理制度建设，提高财务信息质量
财务部根据公司原制定的《财务收支管理细则》的实际执行情况，为进一步规范本集团的财务工作、提高会计信息的质量，财务部比较全面的制定了财务管理制度体系，包括：财务部组织机构和岗位职责、财务核算制度、内部控制制度、erp管理制度、预算管理制度。通过对财务人员的职责分工，对各公司的会计核算到会计报表从报送时间及时性、数据准确性、报表格式规范化、完整性等方面做了比较系统的规定，从而逐步提高会计信息的质量，为领导决策和管理者进行财务分析提供了可靠、有用的信息。
平时财务部通过开展定期或不定期的交流会，解决前期工作中出现的问题，布置后期的主要工作，逐步规范各项财务行为，使财务工作的各个环节按一定的财务规则、程序有效地运行和控制。
六、开展了以涉税业务和执行企业会计制度、会计法及其他财经法律、法规的自查活动
为了规范财务行为，配合年终与明年年初的汇算清缴的稽查与审计工作，财务部组织了在本集团公司内的2009年年终财务决算的财务自查活动，在年终决算之前清理了关联企业的往来款项，检查在建工程未作处理的项目，对已支付的财务利息费用及时追踪开具了发票等等一系列的财务自查活动。骋请了税务师事务所对07年的帐务处理做了预审，对审计和自查中发现的问题及时地进行了整改，降低了涉税风险。
七、组织财务人员培训，提高团队凝聚力
财务部组织了两批财务人员培训与经验交流会，对整个财务系统做了工作总结和预期的工作计划展望，将财务人员分成会计、出纳和统计、收费两组进行了分组讨论，及时解决实际工作中存的问题。通过南峰会计师事务所对内部控制和税务风险的专题讲座，丰富了财务人员税务知识。邀请了审计部、资金部、资产部和财务人员做了深入的交流。增强了整个财务链各部门工作的协作性，强化了各岗位会计人员的责任感，促进了各岗位的交流、合作与团结。
八、提出了全面预算管理方案，建立集团公司全面预算管理模式
根据2009年经营目标和各项成本核算指标的实现情况，财务部提出了全面预算管理的方案，全面预算管理按照企业制定的经营目标、发展目标，层层分解于企业各个经济责任单位，以一系列预算、控制、协调、考核为内容建立起一整套科学完整的指标管理控制系统。在2009年数据和以前年度各项经营数据的基础上制定了2009年度各单位的成本费用预算、销售额预算、人员预算、目标利润预算等一系列预算指标，希望通过“分散权力，集中监督”来有效配置企业资源，提高管理效果，实现企业目标。
2010年，为实现本集团公司的全面预算管理和总体发展目标，财务部的工作任重而道远。为此，需要在以下几个方面继续做好工作：
1、做好上半年和第一季度的所得税汇算清缴工作，合理地降低各项税务风险。
2、根据全面预算管理制度和预算管理指标跟踪预算的执行情况，监控预算费用的执行和超预算费用的初步审核，按月准确及时地提供预算执行情况的汇总分析，为实现本集团和各单位的预算指标提出可行性措施或建议。
3、配合集团总部进行收入、成本、费用的专项检查，加强非生产费用和可控费用的控制、执行力度，不能超支的绝不超支。
4、加强资金管理，统一调配，根据集团总部资金部的工作计划安排，调控好各项经营用资金。
关键词 流域；水危机；管理模式；理论创新
中图分类号 X37
文献标识码 A
文章编号 1002-2104（2009）06-0055-05
在地球水资源总量中，淡水仅占2.5%，在这有限的淡水资源中，人类目前能够利用的淡水量不超过10%［1］，也是制约一个国家或地区未来经济和社会可持续发展的重要战略性资源［2］。目前我国流域面临的水环境退化、水污染、水资源短缺以及水资源利用效率和效益低下等问题，可以说在很大程度上归咎于缺乏一种能有效防范水环境退化、促进水资源合理配置和高效利用的水资源管理制度、机制与模式。因此，尽快构建与中国国情相适应、并能反映先进生态水文化的现代水资源管理模式已迫在眉睫。在对国内外水资源管理模式的发展动态及研究进展进行系统评述的基础上，本文探讨了我国流域水资源管理模式及其理论创新的发展方向和基本思路。
1 国内外水资源管理模式的发展动态
纵观人类寻水、用水和治水活动的历史，可以说人类对水资源的管理过程实质上是人类对水资源管理制度和模式不断创新、发展和完善的探索过程。虽然在不同历史时期所采取的水资源管理模式不同，但从总体上看，我国水资源管理模式的发展大体上经历了由单目标管理到多目标管理、再由多目标管理向流域综合集成管理的演化［3］。在这一演化过程中形成了一系列不同的水资源管理模式，概括起来主要有供给管理模式、需求管理模式、行政区域管理模式、流域管理模式、资源化管理模式和资产化管理模式等。上述这些管理模式在内涵和功能特征等方面存在明显的差别［4］。供给管理与需求管理模式：水资源的供给管理模式是以最大化满足用水户的用水需求为目标，它着眼于通过采用各种工程手段来满足不断增长的用水需求，实现区域水资源的供需平衡［5］。由于这一模式将水资源供需矛盾的解决完全寄托在水源的开发和供给上，因而其结果必然导致水资源的浪费以及对水生态环境的破坏［6，7］。与供给管理模式不同，水资源的需求管理模式强调“以供定需”的原则，强调开源与节水并举［8］，强调综合运用行政、制度、经济、立法和政策等多种管理手段来规范人类在水资源开发利用过程中的行为，抑制水资源需求的过快增长，实现水资源的优化配置和可持续利用［9］。
行政区域管理与流域管理模式：水资源的行政区域管理是指以行政分区为单元，由各级政府及其相关职能部门对辖区内的所有涉水事务实行统一管理的方式。新《水法》规定，我国的水行政管理分别由国家、省、县三级负责，他们分别承担着我国水资源的宏观、中观和微观管理职责［10］。水资源的流域管理是指以流域为单元，按照水系（水系统）由专门机构对水资源的开发、分配、利用及其保护等一系列涉水事务进行统一管理的方式［11］。上述两种管理模式实质上是我国水资源管理的两个不同层面，彼此各有侧重，但他们管理的趋向性明显不同。行政区域管理模式主要趋向于水的社会属性管理，能较好地保持社会水循环的系统整体性，但往往破坏了水系统的流域整体性。流域管理模式则趋向于水的自然属性管理，能较好地维护水的流域整体性，使流域的水资源得到有效利用，确保流域水资源的整体生态服务功能及流域经济效益和社会效益的充分发挥［12］。
资源化管理与资产化管理模式：水资源的资源化管理是将水资源完全视为一种物品，单纯采用行政手段从物质上对水资源实行直接管理和计划配置（包括水资源的开发、分配和利用等）［13］，它是我国在计划经济时期对水资源管理的经典方式。该管理方式完全忽视了市场对水资源配置的基础性调节作用，因而缺乏有效的激励机制，难以实现对水资源的优化配置和高效利用［14］。与此相反，水资源的资产化管理则视水资源为一种稀缺的经济资产，从其开发利用到生产、再生产都进行全程化的投入产出管理。其根本目的在于通过投入产出管理及采用市场调控手段，形成强有力的约束机制和激励机制，促进水资源的价值补偿和价值实现。水资源的资产化管理可以说是市场经济发展的内在要求，也是实现水资源优化配置和高效利用的重要途径。
最近，一些学者在基于水市场生命周期的前提下，进一步将水资源的管理模式划分为纯行政、准行政、准市场和纯市场四种不同的类型，并探讨了不同类型管理模式在内涵和功能特征等方面的差异［15］。
2 综合集成管理模式的内涵及其功能特征
近年来，通过不断的探索和实践，在已有流域管理模式的基础上，我国学者进一步提出了流域水资源综合集成管理模式［5］。该模式从流域水环境、水资源与各用水单元及其相关利益集团间的关系出发，以生态水文科学和流域科学理论为指导，对流域内环境、资源、生态以及流域经济和社会活动等一切涉水事务进行统一管理。其目的在于促进流域水、土、气、生等相关资源的高效配置和合理利用，最大限度地减少对流域水生态系统的结构及其生态服务功能的损害，更好地将流域水资源的开发、分配、消费以及污水处理和再循环利用等关键环节以生态产业链的形式连接起来，按照循环经济原理进行系统整合管理。
流域水资源综合集成管理作为一种新型的现代水资源管理模式，由于它能够较好地适应流域水资源的自然循环转化规律及经济社会可持续发展的内在要求，因而有利于统筹考虑流域系统内各个利益群体的水需求及对利益受损群体进行经济补偿，有利于实现非水源区对水源区的生态补偿，有利于促进流域水资源的优化配置和高效利用，有利于充分发挥流域水生态系统的整体生态服务功能和实现流域水资源、生态环境及经济社会的协调与可持续发展。一言以蔽之，该管理模式的终极目标就是要实现流域水资源利用的经济高效性（Economic efficiency）、环境可持续性（Environmental sustainability）和社会公平性（Social equity）。因此，这一模式被认为是当前水资源管理研究领域中最前沿的一种范式，也是今后我国流域水资源管理模式在理论和实践方面进行创新的重要发展方向［16］。
3 综合集成管理模式的理论创新思路
流域水资源综合集成管理模式的理论创新，是推动我国流域水资源管理科学理论体系建立、发展和完善的必然要求。流域水资源综合集成管理模式的理论创新关键在于水资源管理制度
、文化、模式及法规政策支撑体系的创新［17］。通过上述创新，其根本目的在于减少和消除政府对水资源配置和价格形成的行政干预，充分发挥市场机制在水资源配置和价格形成中的主导性作用，构建一个能够为中国特色的水市场健康发展提供全方位支持的体制保障。
3.1 流域水资源管理制度的创新
我国流域水资源管理制度创新的三个基本要素是水权、水价和水市场。从三者之间的关系看，水权是基础，是深化水价改革、完善水市场的重要前提；水价是实现水资源合理配置的重要手段，也是水权转让的实现形式及促进水市场健康发育的关键驱动力。因此，在创建以市场为导向的流域水资源综合集成管理模式的实践中，必须高度关注和深入研究水权、水价、水市场建设这三个关键问题。
一是完善初始水权配置制度。产权经济学理论认为，产权制度是包括所有自然资源利用在内的经济活动得以正常进行的基础，只有在资源产权完全界定或清晰的情况下，才能够真正实现资源的优化配置和高效利用。因此，我国当前水权制度创新的关键是建立流域内城乡、农业、工业和生态等不同用水单元初始水权的分配、使用和流转制度。当务之急是选择若干具有代表性的流域作为水权制度改革与创新的试点，系统开展以初始水权分配、交易以及水权市场建设为核心内容的实证研究［18］，大胆探索将流域水资源商品化，按行业、城乡和用水户核定用水定额，培育以水资源定额在行业、城乡和用水户之间进行自由交易为特征的水权市场，逐步形成促进水资源合理流动及优化配置的长效机制，为构建中国特色的以水权交易为核心的新型水资源管理制度提供理论依据。另外，还应尽快研究制定水资源可持续利用的补偿机制。因为水资源管理实质上是一个利益再分配问题，要实现水资源管理的公平和效率目标，就必须建立相应的利益补偿机制，只有这样才能形成制度的激励相容，使之真正成为水资源管理制度创新的内在驱动力［19］。
二是建立科学合理的水资源价格管理体系。一般而言，资源价格的内涵主要体现在产权、有用性和稀缺性三个方面。目前，我国水价管理体系的创新应重点着眼于以下几个方面：①进 一步完善和推行“累进水价制”，即无论是农业用水、工业用水还是城镇居民生活用水，今后一律都要实行定额供水制，当用水户超定额用水时就实行累进水价。但这方面亟待需要研究解决的一个问题是，如何建立一个科学合理的水价递增机制。②建立能够反映区域间、产业间、季节间差异的多元水价管理体系［18］。③建立不同主体的利益补偿机制。一方面应建立政府补偿水价制度，以保障社会弱势群体的基本生活用水不受水价上涨的影响，另一方面还应建立一种市场经济体制下不同主体经济利益关系的有效调节机制，其目的是将节水与用水户的经济利益直接挂钩，对节约用水者给予一定的水定额奖励或其他经济补偿，鼓励其不断采用节水技术，提高水资源的利用效率［18］。
3.2 流域水资源管理的文化体系创新
一个好的水资源管理制度和模式，必须要有一个与之相适应的水文化体系作为其正常运行的保障。文化作为一种观念形态的社会意识，既是人的活动对象化的结果，又是人的本质力量实现的自我证明，同时也是对个体行为的一种自我限定（个体只能在相对固定的文化体系下进行思考和创造）［20］。以往的水资源管理习惯于从技术层面去探寻水资源短缺问题的解决途径，而很少从文化的视角去深入探讨导致水危机产生的人文背景以及人文因素对水资源管理及其效率的影响。面对日益加剧的水危机，迫切要求水管理制度的设计主体高度关注流域水资源管理的文化创新建设，从文化角度寻求改进和完善水资源管理制度与模式的途径和方法。流域水资源管理的文化创新，关键在于构建一种能反映现代水生态文明的新型水伦理观，即水文化精神。这种新型的水伦理观，其本质是人与水相互作用的过程中水给予人们的一种启示和灵感，它强调要把水人性化，要充分认识到水是一种生命体，人与水之间是一种平等关系，而非“主仆关系”，人类应该自觉地维护水生态系统的自然平衡机制。因此，进行流域水资源的文化创新建设，关键在于把保护水资源这一珍贵的稀缺资源变成世人的伦理道德要求和义务，并使其逐渐渗透到人们治水、用水、管水、护水的具体行动中［21］。
3.3 流域水资源管理的模式创新
经过长期的实践与探索，在国际上已形成了多样化的流域水资源管理模式，目前各国比较普遍采用的管理形式主要有以下三种类型：一是高度集中的流域管理模式（流域管理局），以美国的田纳西流域管理局为代表；二是水“议会”模式（流域协调委员会），比如菲律宾的马里基纳河流域协调委员会、墨西哥河流域水文委员会等都属于这种模式；三是综合性流域机构，如英国的泰晤士河水管局［22］。
在国内，通过对流域水资源综合管理的试验示范研究［5］，也涌现出了诸如“黑河流域水资源综合集成管理模式”、“松辽流域水资源管理模式”、“江西山江湖流域水资源管理模式”和“太湖流域水资源管理模式”等。汪恕诚认为，所谓流域水资源管理模式，应该是建立在水资源统一管理前提下的政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运作方式［23］。尽管上述这些流域水资源管理模式目前仍处于试验示范阶段，尚存在许多理论和实践方面的问题亟待研究解决，但这些前期的探索研究为我国流域综合集成管理模式的进一步发展和完善提供了宝贵的经验，并指明了未来的发展方向。
众所周知，流域是一个集自然、经济、社会与生态水文于一体的复合系统单元，也是一个集水问题、环境问题和社会经济问题于一体的复杂载体。它不仅涉及水资源的形成、循环与转化等生态水文过程，也涉及水资源的开发、分配和消费等社会经济过程。由于与水资源管理过程密切相关的气候环境、社会经济和政治文明等诸多因素处于不断的变化之中，因而对流域水资源管理模式的创新也将是一个永无止境不断探索与完善的动态过程。我们认为，当前对流域水资源综合集成管理模式的创新应重点着眼于以下几个方面：
一是要加强对流域水循环及其伴生过程的模拟研究。对流域水循环模拟研究的两个重要方向是：一要不断改进和完善模拟手段，促使水循环模拟研究逐渐由“黑箱”走向“白箱”；二要实现模拟对象的系统化，即模拟对象不仅包括流域水循环过程，也包括与流域水循环过程相伴生的水沙过程、水盐过程、水化学过程、水生态过程等［23］。
二是要进一步开展数字流域研究。对数字流域研究的重点应放在信息采集系统、通信及计算机网络系统、数据中心和综合决策支持系统的建设方面。其主要目的在于提高监测能力和监测水平，为构建流域尺度的人口―水资源―生态―社会经济协调发展的水资源综合管理模型提供强大的基础数据平台。
三是要加强流域水资源全口径评价研究。未来流域水资源评价的研究应主要集中在两个方面：一个方面是水资源评价口径，即水资源评价不仅要对传统径流性水资源的量和质进行评价，还要对流域水资源在其循环过程中的效用进行系统评价；另一个方面是对全球气候变化背景下的流域水资源动态变化的评价，即在“天然―人工”二元驱动力作用下的水资源演变评
价，具体包括对水资源演变的周期性和趋势性分析以及人类活动对流域水资源演变的影响分析［24］。
最后，应深入开展对流域初始水权分配、水价改革和水市场建设等方面的实证研究以及流域水资源管理的公众协同参与机制的研究，具体研究内容主要包括：①流域地表和地下水资源的资产量以及流域生活、生产和生态需水量的分类定量评估；②流域水资源环境经济的综合核算；③流域水定量分配和各行业用水定额的确定；④流域农业用水户的用水定额（初始水权分配）及水价的确定。在此研究的基础上，进一步提出流域水资源在各行业和各用水户之间进行自由交易的市场运作机制和模式及相配套的法律法规和政策支撑体系。
3.4 流域水资源管理的法律和政策支撑体系创新
近年来，虽然我国相继出台了一系列与水资源管理相关的法律法规和政策文件，但专门针对流域水资源管理的立法和政策并不多。而已有的一些相关法律和法规中并未对流域管理机构的性质、法律地位等做出明确界定，致使在实践中履行流域水管理职能时常常处于被动地位，使流域管理实际上流于形式。因此，迫切需要尽快对现行的法律法规和政策工具进行补充、完善和创新，以期能够为流域水资源管理职能的有效履行提供一个良好的法律和政策环境。我们认为，当前对流域水资源管理的立法和政策环境的创新应重点着眼于以下几个方面：
一是应尽快着手研究制定一部有关我国流域水资源综合管理的专门法规，在该法规中应对履行流域水资源管理职能中存在的一些关键问题（如流域管理机构的组织形式、管理功能和权限范围，以及流域管理和行政管理的地位及其相互关系等）从法律上做出明确的规定，这对强化流域管理功能、促进流域水市场的建立以及水权的合理流转等都具有重要的理论意义和现实意义。
二是在对流域现有的水安全政策及其效能进行全面评估的基础上，进一步构建流域水安全系统的预警体系，提出流域水安全模式及其相应的政策支撑系统，确保流域水资源的安全利用，提高流域的水安全水平。
三是要从立法层面对流域水资源生态补偿主体的认定、流域水资源生态补偿对象的确定、流域水资源生态补偿的实现途径和方式等在法律上作出明确的规定，为建立流域水资源有序开发、高效配置、合理利用和有效保护的生态补偿长效机制提供重要的理论依据［25］。
四是鉴于目前水资源管理中普遍存在的有法不依、执法不严的现象，亟待加强对执法监督体系及其机制的建设，提高公众对水资源管理的参与率和知情权，促使我国的流域水资源管理逐步走向科学化和法制化的轨道。
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(一)民办高校“法人”地位的法律困境。根据《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)规定,“法人是享有民事权利能力和民事行为能力,能以自己名义享有民事权利和负担民事义务的团体”,按照功能、设立方法、财产来源可细分为企业法人、事业单位法人、机关法人、社会团体法人四个类型,法学界将后三种又称非企业法人。根据《民促法》第九条的规定,毫无疑问,依法创办的民办高校具备法人资格,但是,民办高校究竟是哪一类型的法人呢?对此,《民法通则》和《民促法》没有明确。对这一问题有所涉及的是1998年国务院出台的《民办非企业单位登记管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)。《暂行条例》确立了一个“民办非企业单位”的新概念,并根据这一单位依法承担民事责任的方式不同,划分出“法人”、“合伙”和“个体”三种法律类型。民办高校在概念及类型方面,显然符合《暂行条例》关于“民办非企业单位”的“民办非企业法人”这一法律类型的规定。虽然“民办非企业法人”这一界定仍无法清楚地回答民办高校的法人类型,但是从前述分析中,我们可以肯定一点,我国现有法律法规对于民办高校的法人类型的定位基本原则是:它不该是“企业法人”。换句话说就是,民办高校只能是“非营利性”的社会组织。那么,我国目前的法制空间给民办高校就仅留下了或“社会团体法人”或“事业单位法人”的归属可能。然而,《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定:“事业单位是国家为了社会公益目的,由国家机关举办或其它组织利用国有资产举办,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由此规定我们不难得知,成为事业单位法人的起码条件除了“以社会公益为目的”之外,重要的一个条件就是“以国有资产举办”.而以民间资本为主要办学资金来源的民办高校不符合后一条件的要求,因此,民办高校无法成为符合法律规定的“事业单位法人”。《社会团体登记管理条例》第二条规定:“社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”从该法条的规定内容上看,我们认为我国的“社会团体法人”在性质上等同于民法学理上的“社团法人”,即“一种以人的组合为成立基础的法人型组织”。这种社团法人基于自愿合意成立后,社团的设立人,取得社团的社员资格,通常我们所说的行业协会,就属于这种法人类型。并且,这种社团法人的变更和解散,一般可依社员决议自愿决定,而无须公权力机构依职权决定。民办高校作为聚集特定用于民办教育的财产进行教育活动的法人,和这种“社团法人”的性质也不尽相同,所以,民办高校也不能划归“社会团体法人”这一法人类型。
(二)民办高校产权中的法律困境及其原因。
1、民办高校产权中存在的问题。民办高校存在的问题表现在民办高校的产权不明晰,产权的不合理分割,产权要素重组的不对称,部分产权要素主体虚设和相关法律制度的不完善。产权不明晰制约了民办高校的发展。
2、产权不明晰的因素分析。由于民办高校资源的稀缺性,使得不同的主体在使用着不同渠道的民办高校资源以及同一民办高校资源具有的不同属性。这一复杂的现状使得现实中的民办高校产权显得十分复杂,不同主体拥有的民办高校产权既受到多方的限制,又难以得到明确的界定。主要表现在:
(1)办学主体多元化导致民办高校产权主体的多样化。在我国民办高校中,办学形式多种多样,有社会承办学校、公立“转制”学校、私人办学、事业单位办学、股份制办学、教育集团办学、中外合作等办学形式。由于办学主体办学资金来源渠道不一,且资金的性质也各异,使得民办高校产权主体多样化,产权本身的组成形式繁杂,公有与私有成分混杂,使产权的界定成本太高。
(2)民办高校资金的投入也是多渠道的。从目前民办高校的资金来源来看,主要有政府资助、国有和非全民所有制企业投资、社会资助、港澳台工商业者捐助、外资和华侨出资办学、公民个人出资办学等形式。投入的多渠道导致产权界定缺乏明确的标准与依据。
(3)很多民办高校在初创时期,主要是通过滚动发展,民办高校产权没有得到初始界定,民办高校的整体产权属性在公益性与营利性之间徘徊。在民办高校不断发展壮大之后,民办高校本身包括着更多的公益性与营利性的因素,这使得社会各界对民办高校产权有着不同甚至是矛盾的认识,在具体政策层面对民办高校产权的归属划分也存在着分歧。
(4)民办高校的办学积累,包括教育机构中的由于国家政策的优惠而形成的,或由国家直接投入的资产、社会各界的捐赠、个人或企业投入到教育机构及在办学过程中所形成的办学积累。办学过程中积累的资产包括两个方面:一是学生交纳的学杂费及其他费用超过教育机构对其所使用的教育成本的部分;二是教育机构将资金用于其他经营的所得。办学积累也是民办高校产权界定的一个难点。
(三)民办高校学生管理中的法律困境及其原因分析。
1、民办高校的行政权力与学生(教师)权利之间的冲突纠纷。根据教育法律法规授权,民办高校是具有行政主体资格的组织,行使特定的行政权力或公共管理权力。高校与学生是管理者与被管理者的关系,其中既有“隶属型”的法律关系,又有“平权型”的法律关系。这种法律关系不是普通的民事关系,也不是普通的行政关系,而是具有特别权力因素的公法关系。目前我国法律法规确认维护民办高校自主管理权实际上也是确认和肯定民办高校作为一种公法人内部存在的“特别权力关系”。教育纠纷是一种特殊类型的纠纷,因此将所有特别权力关系领域内的纠纷都纳入司法救济范围是很不现实的。
2、民办高校自身制定的某些规章制度与国家现行法律法规相抵触,即与上位法不一致,如《学位条例》及其实施办法规定各高校可以根据自身实际情况制定本单位的学位授予具体办法,不少高校却据此设立了许多没有法律依据的学位授予条件,如将英语四级证书、计算机二级证书与之挂钩。在涉及受教育者的权利义务时违法进行限制、扩大。
3、有的民办高校规章制度内容滞后于时展的变化,没有跟上最新的形势,对有些新出现的事物所引发的问题没有相应的处理办法,而部分陈旧早应废止或修订的规定却还在执行,这些不合理、过时的规章制度的“超期服役”与人为机械的执行使得学校在据此实施教育管理时与受教育者之间的矛盾扩大,遭到抵触,即不能发挥本应有的作用,又无法覆盖学校与学生之间教育管理关系的调控,导致缺位。不少规章制度用语粗疏,在产生歧义需要解释时,常常没有统一标准具有很大的随意性。
4、由于民办高校所享有的自范围的扩大,且由其制定的各种规章制度等校内规范性文件大多是从有利于实现自身教育管理的目的,符合自身利益角度出发,而较少考虑甚至完全忽略了实施对象,即受教育者应当有的合法权益的维护,以及能否有利于协调各方矛盾的处理,由此,在具体执行过程中引发人们对其合理性的质疑与不满。
5、程序不规范,缺乏透明度。没有明确具体的过程步骤规定和公示公开,容易产生“暗箱操作”等腐败现象。除了内部规范体系所存在的问题之外,一些高校自身的管理体系还存在着漏洞,如体制不健全,管理紊乱,没有严格按照程序执行等使得矛盾不能得到及时有效的处理与化解。现行法律法规也存在着学生受教育权可能无法得到保障的规定。《中华人民共和国学位条例》规定,高校的学位评定委员会对毕业生的毕业论文握有生杀大权,其在实践中一般是由各个不同专业的专家所组成的。这就难免会出现“外行审理内行”的局面,且学术评定主观色彩较浓,程序上缺乏透明度,评定人在评定过程中无法及时有效地行使自己的陈述和抗辩权利。另外,《教育法》第四十二条中有关“处分”的规定不够具体,在司法实践中争议较大。依据该条文,学生对民办高校给予的处分不服只能向有关部门提出申诉,这对学生的受教育权受侵犯后的保护不够充分。以公立高校的学生为例,如2004年廖某状告集美大学不授予其学士学位证书案,最终被一审法院以不属于法院受案范围为由驳回。在当今知识经济时代里,剥夺受教育权要比侵犯某些人身权、财产权的后果更严重。而对这么重要的权利法律却没有明确规定可以直接提讼,从基本权利的实现的途径看,确有不妥之处。
二、民办高校办学中法律困境所造成的影响
(一)民办高校“法人”性质的模糊所引发的问题。《民促法》第二十七条规定:“民办高校教师、受教育者与公办学校教师、受教育者具有同等的法律地位”。但是由于民办高校作为“民办非企业法人”的性质在法律界定上的模糊,使得民办高校法人资格地位平等的实现相当困难。如民办教师同公办教师在社会养老保障制度方面目前还无法做到平等。我国根据事业单位特点和经费来源的不同,设定全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的事业单位。公办学校依照国务院《事业单位登记管理暂行条例》第五条规定:由各级人民政府机构编制管理办公室作为其事业单位法人登记管理机构。即公办学校在市、区编制办公室登记后享受国家财政全额或部分补贴,执行国家统一的工资制度和工资标准,并按机关事业单位标准缴纳社会保险费,也就是通常所述“事业单位编制”。而民办高校依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定只能作为民办非企业法人登记,由各省市社会团体管理局作为法人登记管理机关。目前,民办高校教师工资、福利制定国家没有明确规定,而社会养老金交纳标准按企业单位标准交纳。按此标准民办高校教师退休后领取社会统筹养老金将低于公办教师养老金。这也是造成某些民办高校人才引进困难,特别是优秀骨干中年教师引进困难主要原因之一。
(二)民办高校产权不明晰的影响。1、为新的投资主体进入造成障碍。产权制度的不完善,导致举办者对预期收益的不明确,国家对此也没有进行明确的规定,影响资本进入民办高校领域。2、无法形成有效的激励与约束机制。作为教育投资,属投资大、资产专用性高的产业。民办高校的产权不明晰,其激励与约束机制也就无法有效运转。投资是以资本增值为目的的寻利行为,投资主体目标具有资本增值或寻利倾向是无法掩盖的,它也符合国家提倡的经济和社会效益的有效统一。但是,产权模糊将使民办高校产权处于公共领域,这部分资产的使用必将面临使用效率降低的问题。产权模糊使得各主体与经营主体之间的权利与义务不明确,尤其是举办者的收益权的不明确,导致举办者事实上缺乏动力。由于国家相关的制度法规没有对产权明确界定,所以举办者与经营者都难以产生稳定的预期收益,这既不能激励对民办高校的规范管理及进一步投入,也不能从利益关系角度对他们进行约束。3、资源配置效率低。国家的相关法律对民办高校的终极所有权不明确,收益权、处分权也就更难保障,这种产权关系的不协调必然影响资源配置的效率与效益。民办高校所有权主体虚置和缺位还导致举办者追求短期效益,为学校埋下了民事责任和侵权债务等诸多的隐患。
(三)民办高校学生管理法律困境的影响。我国的教育立法在授予大学惩戒权的同时,却没有具体规定大学实施惩戒的条件与程序,作为一种准行政权,大学惩戒权具有自由裁量性、主动性、广泛性、优益性等特点。大学完全有权依据内部规则对违规学生进行各种惩戒,限制甚至剥夺学生的权利,这样容易导致对行政相对方(学生)权益的侵害。在实践中,很多高校为了自身的管理需要而制定的规章制度与上位法相悖,处罚的条件、标准、决定程序规定含糊,可操作性差,惩罚措施相对较严,容易导致高校处罚权的不适当行使甚至滥用。例如,很多高校校规都规定发生“不正当性关系”,要开除或劝退,剥夺其受教育权。但对于“不正当性关系”的含义、判定标准没有相应规定,而且部分高校在行使处罚权的过程中存在超越权限、滥用自由裁量权、执法随意性大、不遵循应有程序、处分决定不公开等问题,造成违法处罚,侵害学生的法定受教育权。从行政法理上讲,大学能惩戒学生是因为其和学生之间存在一种特别权力关系,基于这种关系,大学才能单方面对违规学生实施惩戒。实际上,各国行政法治的通常的做法是:对大学单方面直接对学生实施的行政处分行为,必须给予司法审查。
三、民办高校办学中法律困境的破解之策
(一)加强民办高校产权的法律保护。1、明确界定民办高校不同性质资产的所有权。根据产权的性质及其功能,对民办高校资源的不同属性应交由不同主体使用,对各方主体的个体利益与共同利益进行必要的界定,明确民办高校的各产权主体之间的产权关系,保证民办高校资源配置的效率及形成有效竞争激励机制。产权明晰,指的是产权归属主体的明确和财产权内容的明确,以及权能范围的界定。民办高校产权主体的明晰,不仅要做到所有权、占有权、收益支配权、使用权等四大权利的合理分割与重组,保证产权的充足权能,而且要做到各产权要素内部的相对完整,以便产权分割和重组的各产权要素能独立发挥作用。产权是否明晰不仅影响个人、社会投资方面兴办民办高校的积极性,而且也影响民办高校资源配置效率。由于政府无力给民办高校很大资金支持,在大力提倡社会力量捐资举办非营利性民办高校的同时,政府也应允许个人或企业投资举办营利性的民办高校及社会力量混合集资举办准营利性的民办高校。准营利性和营利性的民办高校的财产归属权的初始界定应坚持收益与风险、权利与责任匹配的“对称原则”。民办高校筹资的来源及其运作在一定程度上决定着民办高校产权的界定,而民办高校的产权界定又反过来影响社会力量对民办高校的筹资规模与多样性。根据我国民办高校发展的实际,确定各类各级民办高校组织的性质,明晰民办高校组织的产权,对于充分调动社会力量办学的积极性,保障民办高校健康有序的发展,有着十分重要的现实意义。归纳起来,民办高校的财产主要由四个方面组成:(1)举办者的投入;(2)社会各界捐资赞助;(3)国有资产;(4)办学积累。2、明确负责民办高校资产监管的主体。办民办高校与办其他事业不同,学校需要稳定,而举办者又需要减少风险。国家规定举办者为办学而进行的投资仅作学校存续期间使用,其产权归属举办者所有,学校以其办学收益回报举办者以作补偿。这里有一个重要前提,即政府对民办高校资产流向的监管。这是政府监管民办高校的最重要的方法,其核心不是学校的经费如何使用,而是学校的产权是否明晰,收支是否清楚,以防学校不正当盈利。目前,我国民办高校的财务实际上是比较混乱的,国家教育主管部门对民办高校的财务开支基本上不过问。在这种情况下,健全和完善民办高校财务监管的法规和规章至关重要。因此,国家在不干涉民办高校办学自的情况下,应该对民办高校的教育教学和财务拥有监督检查权和评估权,对其资产有审计权。
