时间：2023-06-16 16:07:00
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-227-02
一、我国耕地保护的背景
土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。2013年，根据联合国教科文组织（UNESCO）和世界粮农组织（FAO）统计的数据显示：全世界人均耕地面积是0.37h，而根据我国国土资源部的相关统计数据显示，直至2012年底我国耕地面积是20.27亿亩，人均耕地面积仅0.08h，这一数据远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，为什么这些违法事件层出不穷，本文结合河南南阳破坏耕地，取土烧砖这一事件，主要探讨这些问题不断出现背后的一些原因，并在此基础上提出一些建议。
二、我国耕地保护过程中存在的问题
第一，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。1.《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该更多所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。2.该法第74条是对违反上述法律规定的处罚，这些行政处罚措施主要包括责令限期改正与治理、罚款。通过对该法条的理解，我们知道法律对该违法行为的处罚过于简单，处罚力度不够，该条并没有规定相关的处罚额度，过于笼统。对于资金力量比较雄厚的一些大企业而言，这一处罚发挥不出相关的震慑作用，这也使一些企业可以不顾一切的“顶风作案”行政机关处罚后继续生产。3.由于该法最近的一次修改是在2004年，法律的规定与当时的相关政策相适应，也与当时的社会经济发展要求相一致，对促进我国经济社会的发展起到了一定的作用，但是随着社会的发展，生态文明理念不断的深入人心，这一法律规定已经渐渐不适应社会的发展，甚至对我国的发展起到了一定的阻碍作用，因此，对该法的修订也亟待进行。4.通过对国外相关法律的整理，许多国家已经制定了一部比较系统的耕地保护法律规范。如美国1980年颁布的《耕地保护政策新法》，在此之后。
第二，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》第31条第2款明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少“的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。
第三，在耕地保护过程中，缺乏公众的参与与决策，特别是广大农民群众缺少参与的热情。在河南南阳这次事件中，有大量的优质耕地被破坏。有些农民表示气愤，敢怒而不敢言，而有些农民则成为这些违法行为间接的“幕后推手”。依据《物权法》的相关规定，我国土地所有制主要分为国家所有制与集体所有制。该法第47条、58条分别规定了属于国家所有的客体与属于集体所有的客体，“集体所有的动产与不动产包括（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩馀；……；（四）集体所有的其他动产与不动产。”《物权法》第42条还规定了集体土地的征收补偿制度，该条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限与程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，并应给及适当补偿。但法律并没有对公共利益做出具体详细的解释。实际中，有关农村耕地的使用与转让大部分是由村集体的“一把手”负责，他们可以假借公共利益的名义转卖，倒卖农村耕地，广大农民对此却浑然不知，等到他们恍然大悟时为时已晚。因此，在整个决策过程中，农民难以有效的参与，缺少了对村集体领导人权利的监督与制约。
第四，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是河南南阳的有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的 利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。
三、推进我国耕地保护的建议
耕地的保护关系到我国8亿农民的生存大计，是加快解决我国三农问题的基础与条件，也是推进我国农业现代化发展的基石。温家宝总理在政府工作报告中曾做出明确指示“要保持耕地18亿亩红线不可逾越”，但随着城镇化工作的推进，农村土地面积不断缩小，其中有大部分耕地被开发建设，因此，耕地的保护工作亟待完善，那么，在人口基数如此大的中国，怎样解决人与土地之间的矛盾，特别是在防治耕地被侵占开发方面，国家与个人应当怎样进行保护和治理，在结合河南南阳取土烧砖事件，我们可以进行以下几项工作：
第一，健全我国法制建设，建立相关领域的法律制度，不断扩大法律的调整范围，细化相关法律规定，做到耕地保护有法可依。十一届三中全会以来，我国确立了法制建设的“十六字方针”――“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。十八届四中全会以来，我们也强调要不断完善我国的法制建设，要在全社会领域树立法律的权威，相对于西方国家而言，我国的法治建设发展较晚，在一些社会领域法制还未完全介入。美国在本世纪60、70年代已经颁布了关于耕地保护的一系列的系统性的法律规范。此外，英国的《城乡规划法》，日本颁布的《农促法》、《农振法》、《农地法》也详细的确立了农村耕地保护的法律制度。目前。我国的相关法律制度也包含了有关耕地保护的内容，但其规定过于简单，在实际操作中可能产生各种分歧，不能得到很好的执行。因此，要想更好的调节耕地保护关系中各方主体的行为，应当建立并完善相关法律制度，做到依法办事，综合协调各方的利益关系，使我国的耕地保护工作不断完善，不断向前推进。
第二，建立耕地保护公众参与机制，使公众能够有效的监督涉及耕地转让，开发的行为，规范主体各方的行为，特别是在土地行政管理关系中，让权利在“阳光”下行使，监督政府部门的行政管理行为。设立耕地保护的公众参与机制，不仅因为耕地的保护工作关系到广大农民的相关切身利益，还因为在公众的监督下，能够避免专权，实现社会的公平。在借鉴国外耕地保护的经验基础上，改革城乡土地所有制二元制结构，不仅可以充分调动广大农民耕地保护的积极性，使农民真正成为耕地的“主人”防治对农村耕地肆意进行破坏具有积极的作用，此外，还可以使农村土地流通进入市场领域，更好的保护农民的利益。在被暴光的河南南阳取土烧砖事件中，正是由于缺乏公众有效的监督，对相关行为人的“沉默”才给了违法企业与相关村干部勾结的机会，倒卖了大量的耕地，给农民造成了巨大的损失，也给当地的资源保护工作带来了巨大的困难。
【关键词】 西部生态；退耕还林还草；法律保障。
一、西部退耕还林还草取得的成就。
退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。
1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。
退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。
十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。
2、农民收入增加。
退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。
实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。
3、农民生产方式、生活方式发生变化。
退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。
二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。
1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。
退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]
2、退耕区农民生计与发展问题。
西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。
我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。
3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。
西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。
除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：
（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。
（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。
（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。
4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。
三、法律对退耕还林还草工程的重要性。
1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。
新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。
2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。
退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。
3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。
退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。
四、对策建议。
1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。
（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。
（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。
（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。
（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。
2、对部分不合理法条进行修改。
（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。
结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。
（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。
3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。
退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：
（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
【参考文献】
[1] 李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.
[2] 秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.
[3] 退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。
[4] 陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.
[5] 政策要览。农村工作通讯，2004.11.
[6] 黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.
[7] 郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.
[8] 宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。
[9] 国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.
[10] 宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.
[11] 高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.
论文摘要：非法占用农用地罪是空白罪状，要参照《土地管理法》、《草原法》和《森林法》有关规定。前两个法律对此有相应的条款，但《森林法》没有规定非法占用林地构成犯罪的情形。《刑法》视非法占用农用地罪为结果犯，而非行为犯，这不能切实加强对农用地尤其是耕地的保护。农用地对社会之主要利益为生态利益，是公共利益，这决定了非法占用农用地罪的客体应是国家生态安全，非社会管理秩序。
非法占用农用地罪最初被规定为非法占用耕地罪。2001年全国人大常委会通过立法解释，将该罪规定为非法占用农用地罪。根据法律的规定，该罪是结果犯，其犯罪客体是社会管理秩序，犯罪对象是农用地。在环境时代，当环境法益成为独立的法益并被纳入公共利益范畴之际，我国刑法有关非法占用农用地罪的规定是否合理、科学，值得深入分析和思考。
一、非法占用农用地罪犯罪对象的分析
（一）非法占用农用地罪犯罪对象由耕地到农用地的演变
农业在我国经济中处于基础地位，这决定了耕地的地位尤为重要。为有效和切实保护耕地资源，1997年《刑法》将严重破坏耕地的行为规定为犯罪，罪名是非法占用耕地罪。进入21世纪，破坏耕地以外的土地的现象也十分严重，有必要用刑罚加以保护。为“惩治毁林开垦和乱占林地的犯罪，切实保护森林资源”，2001年8月，全国人大常委会通过《刑法修正案》，认为刑法第228条、第342条、第410条规定的“违反土地管理法规是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定”。这样，《刑法》第342条相应地被修改为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”《刑法》第342条规定的罪名相应改为非法占用农用地罪，具体包含的罪名为非法占用耕地罪、非法占用林地罪、非法占用草地罪。据此，破坏农用地的犯罪对象从最初的耕地，扩大到农用地，包括耕地、林地在内。当然，其数量须达到一定程度时才成为非法占用农用地罪的犯罪对象。可见，耕地以外的农用地是在刑法修订之后成为刑法的保护对象的。
（二）非法占用农用地罪犯罪对象的分析
刑法理论通常根据条文对罪状的描述方式不同，将罪状分为叙明罪状、简单罪状、引用罪状和空白罪状。从上面的规定可以看出，《刑法》对非法占用农用地罪的规定，显然是属于空白罪状。因此，非法占用农用地罪首先以触犯土地法规为前提，行为的具体特征在土地法规中已有规定。这样，对于非法占用农用地罪的理解，参照其他土地法规，即《土地管理法》、《草原法》和《森林法》等。
非法占用耕地应承担刑事责任在修订后的《土地管理法》中得到了规定。《土地管理法》
第74条规定：“违反本法规定，占用耕地……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2002年修订后的《草原法》也有非法占用草原应承担刑事责任的规定。《草原法》第65条规定，“……非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任”；第66条规定，“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
关键的问题在于，对于非法占用林地是否应承担刑事责任，是需要加以论证的。《森林法》第44条有关破坏森林资源的法律责任的规定，仅规定行政法律责任，并没有特别提及到破坏林地的行为应当承担责任。如果根据2005年最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条，破坏林地是“非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟……，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，那么可以说，《森林法》第44条规定了非法占用、破坏林地的法律责任。但《森林法》的法律责任部分没有规定非法占用、破坏林地应当承担刑事责任。
可见，《刑法》有关非法破坏林地罪这一空白罪状要参照《森林法》的规定并不存在。这说明，《刑法修正案（二）》规定非法占用林地也构成犯罪和应当承担刑事责任，没有相应的支撑。之所以出现这样的情况，是因为1998年修订《土地管理法》时，仅注意到要用刑法保护耕地，忽视了对林地的刑法保护。而随着《京都议定书》的生效和实施，我国面临的二氧化碳减排的任务相当严重，发挥森林的固碳功能，要求切实加强对林地的保护。修改《森林法》中非法占用和破坏林地的刑事责任规定自然刻不容缓。
二、非法占用农用地罪的犯罪客体的分析
（一）刑法将非法占用农用地罪的客体定为社会管理秩序
非法占用农用地罪是土地犯罪的主要形式。如最高人民法院新闻发言人曾表示，2000年至2005年的727件涉土地犯罪案件中，非法占用耕地案件最多，共448件，占61.6%；非法转让、倒卖土地使用权案件次之，共223件，占30.7%；非法批准征用、占用土地较少，只有56件。
犯罪客体直接反映出该客体作为利益的类型和作为利益的重要性的序位。即犯罪客体直接反映出犯罪行为的社会危害性。从《刑法》关于非法占用农用地罪的规定可以看出，该罪的犯罪客体是社会管理秩序。《刑法》的此种规定是不科学的。
（二）非法占用农用地罪的客体应为生态安全
非法占用农用地罪的客体应为生态安全，因为农用地对社会之主要利益为生态利益，是公共利益。
农用地是土地的重要类型，对农用地价值的分析须以土地的基本理论为基础。1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中，将土地定义为“土地是由影响土地利用潜力的自然环境总称，包括气候、地形、土壤、水温和植被等。它还包括人类过去和现在活动的结果，例如围湖造田，清除植被，以及反面的结果，如土壤盐渍化。”1994年《荒漠化公约》规定：“土地是指具有陆地生物生产力的系统，由土壤、植被、其他生物区系和在该系统中发挥作用的生态及水文过程组成。”可见，土地的公认含义中，土地是生态系统，具有巨大的生态价值。作为土地的重要类型，农用地的首要特征在于其是一种生态系统，具有巨大的生态价值。农用地的生态承载力不可估量，除能防止水土流失、改善区域气候外，还能吸纳污染物。如有观点认为，我国建设占用耕地情况与排污紧密相关，各类排污量与建设占用耕地的走势基本一致。有资料指出，1997～2004年的8年间，建设占用耕地每增加110×104hm2，废水排放量将增加4111×107t，固体废物产生量增加817×105t。耕地的减少必然导致整个环境净化污染物的能力下降，使整个土地的污染物增加，从而危及到整个生态安全挥着巨大的生态效益，更是众所周知的。
“刑法分则各章节的划分以及刑法分则各章的排列先后次序，主要是以客体（利益）为依据，并且反映出刑法对各种不同的客体（利益）的价值评价。”而农用地以发挥生态价值为主，从利益角度看，这种生态价值对于人类社会而言，是公共生态利益。目前，公共利益作为独立的利益类型，已经得到了肯定。因此，如果全面考虑农用地的价值，尤其是农用地的生态价值，那么，非法占用农用地罪不仅危害国家有关农用地的管理秩序，更危害到国家的粮食安全和生态安全。如果说粮食上可以通过进口等途径来予以保障的话，那么，任何一国的生态安全只能自给自足，是不可能通过进口等方式解决和弥补的。这决定了无论从粮食安全还是生态安全角度看，非法占用农用地罪应纳入危害公共安全罪，而不是“妨害社会管理秩序罪”。
三、非法占用农用地罪作为结果犯的分析
（一）刑法将非法占用农用地罪规定为结果犯
根据《刑法》和《司法解释》，达到非法占用耕地罪的犯罪标准，必须是非法占用的数量和毁坏的数量同时具备，两者缺一不可。这样，非法占用和毁坏在法律上是两个概念，非法占用的定义比较宽，只要是未经批准或者是采取欺骗手段骗取批准占用了耕地，就可以认定为非法占用耕地；而且，对耕地的占有必须是“数量较大”的行为，如“数量较大”是非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。
因此，非法占用耕地不一定毁坏耕地，须同时符合毁坏耕地的数量条件。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条将其规定为“耕地大量毁坏”，即指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。由此可见，在刑法中，非法占用农用地罪是结果犯，而非行为犯。
（二）非法占用农用地罪作为结果犯是不科学的
我国《刑法》将非法占用农用地罪规定为结果犯是否合理，是否能有效地保障国家耕地数量、质量，继而保障国家的粮食安全呢？答案显然是否定的。这是由农用地利用尤其是耕地利用的特点和耕地的法律地位决定的。
就农用地利用的特点而言，对耕地资源的破坏在很多情况下是不可恢复的，农用地的非农建设使用是不可逆转性用地。恢复为农用地的可逆性较差，尤其是因此减少的耕地面积对于粮食的减少而言更是刚性的，并且在耕地面积减少的比例中，比例是较大的。农用地尤其是耕地资源利用的这种特点，决定了对于只要非法占用的农用地数量较大，就应当作为犯罪加以对待。
此外，我国人口众多是不争的事实。而我国耕地情况又不容乐观，这在耕地的数量和质量两方面都如此。我国人均耕地1.3亩，不足世界人均耕地的l/2，其中有1亿亩山坡地和边远劣地；人均耕地大于2亩的有12个省区，全都分布在东北和西北地区，日照和雨水等自然条件较差，除吉林、黑龙江两省能够调出粮食外，其他10个省只能自给甚至调入粮食；人均耕地1亩以下的7个省市在东南沿海，其耕地质量好，但多数为耕地大幅度减少的地区。666个县人均耕地面积低于联合国确立的0.8亩警戒线，463个县人均耕地低于0.5亩的危险线。因此，“保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全”。耕地保障粮食安全的法律本位，需要刑法对非法占用耕地的行为予以打击和制裁，预防耕地被大量破坏。
因此，将非法占用农用地犯罪规定为行为犯，可以防患于未然，使农用地得到及时的保护，以充分发挥刑法的预测、指引作用，使人们能预知自己的行为可能产生的刑法上的后果。实际上，《土地管理法》就将非法占用土地可以作为犯罪行为规定的。该法第76条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地构成犯罪的，依法追究刑事责任”。刑法应是其他法律的保障。这样，非法占用土地作为犯罪行为应当得到刑法的肯定，非法占用农用地罪作为行为犯才更符合《土地管理法》的本意。
参考文献
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关键词：退耕还林 《退耕还林条例》
一、 退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。 严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤） 。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤 ，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”， 村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。 这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、国家级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。
创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。
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按照《土地管理法》和《全国土地分类》(试行)的规定,我国将农用地分为5类27种,即耕地,包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地5种; 园地包括果园、桑园、茶园、橡胶园、其它园地5种;林地包括有林地、灌溉林地、疏林地、半成材造林地、迹地、苗圃6种;牧草地包括天然草地、改良草地、人 工草地3种;其他农用地包括畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地;田坎、晒谷场用地等8种。而我国的《土地登记规则》 对农用地的登记是以二级类为准,即按耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地五种来进行登记,其使用权经登记后受法律保护。《基本农田保护条例》第九条规 定:省、直辖市划定的基本农田占本行政区域内耕地总体的80%以上。即除非农建设用地预留地外,基本农田占90%以上,也就是说目前的耕地面积中的绝大部 分都是基本农田,应对其进行特殊保护。
二、存在的问题
目前我国农村实行的是联户承包责任制,按照确定使用权受法律保护的规定,广大农村对耕地改变用途的情况较为普遍:一是将耕地中的望天田、旱地改 为各种名目的园地,如果园(苹果、梨、枣、杏、核桃、板栗等)、桑园等;二是将耕地中的望天田、旱地等改为苗圃、培育各种树苗;三是在耕地中挖塘养鱼;四 是将耕地改为各种场地,这主要是一些临时用地,如砖厂、堆料场、停车场、间歇性集市等;五是在耕地中建设各种名目的畜禽养殖小区,如生猪养殖基地、奶牛繁 殖基地、肉鸡饲养基地等;六是在耕地中挖砂出售等;七是将耕地出租给他人搞各种非农建设。八是将耕地出租给他人取土烧砖等,所有这些,都违背了《土地管理 法》、《农村土地承包法》、《农业法》和我国现行的相关政策规定。
三、违反的法规
如果说将耕地改变用途为园林、林地等还不致破坏土地的耕作条件,那么,挖塘养鱼、毁田挖沙等则属于破坏耕地的行为,而将耕地改变用途为各种场地、养殖用地等则很可能无法复垦,从某种程度上说,已构成了土地违法行为。
《土地管理法》第四条明确规定,国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。由此确立了耕 地用途管制制度;第十二条规定,依法改变土地权属和用途的应当办理土地变更登记手续,而《农村土地承包法》第二十三条规定县级以上地方人民政府应当向承包 方颁发土地承包经营权证,并登记造册,确定土地承包经营权,第九条规定了国家保护集体土地所有权的合法权益,保护承包方的土地承包经营权,任何组织和个人 不得侵犯。
具体来讲,对于在耕地中挖塘养鱼,将耕地改为各种场地,在耕地中挖砂出售,将耕地出租给他人做非农建设,在耕地中取土烧砖等,其行为违反了《土 地管理法》第三十六条第二、三款规定的禁止占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等和禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等法 律规范;也同时违反了《农村土地承包法》第十七条规定的承包方有维护土地的农业用途,不得用于非农建设,依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损 害的义务,以及《基本农田保护条例》第十七条规定的禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体、废弃物或进行其 他破坏基本农田的活动,禁止任何单位或个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等法律要求。
至于将耕地改为各种名目的果园,在耕地建设各种畜禽养殖小区,将耕地改为苗圃,其行为违反了《农村土地承包法》第二十一条规定的发包方应与承包 方签订书面承包合同,且必须注明承包土地的名称、坐落、质量等级、承运土地的用途,违约责任等。这些都违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中 确定的基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途,禁止占用基本农田挖鱼塘,种植或其他破坏耕作层的活动的规定。
四、引发的思考
目前,农民改变农用地用途的现状主要有三个方面,即土地管理法律法规禁止的改变用途行为,土地承包法禁止的改变用途行为,直接用于农业生产用途向间接服务于农业生产用途的改变,这值得我们从事土地管理和农业管理的人士深思。
建设用地范畴的界定问题。现行的法律法规所规定的建设用地,是指营造建筑物、构筑物和其他造成原土地生态利用条件难以恢复的土地。包括城乡住宅 和公共设施用地,工矿用地,交通水利设施用地,旅游用地,军事设施用地等。就其定义本身而言,具有建筑物、构筑物和造成耕地难以恢复的特点。现在的禽畜养 殖基地和设施农业用地,产业化程度高,不仅投资大,而且科技含量高,涉及到照明、采光、取暖、卫生、防疫等各个方面,既有固定的建筑物和构筑物,且造成了 耕作层的破坏,这些用地间接服务于农业生产,假如它们属于农用地范畴,那么各类食品加工企业用地也是生产农产品,间接为农业生产服务,岂非也应当属于农用 地范畴。
需要明确的是,《土地分类》中将畜禽饲养地归入其他农用地,是指在进行土地登记时现状为畜禽饲养地的情形,并非可以此为据,随意将耕地改变为畜禽饲养地。如果以畜禽饲养地属于其他农用地而将耕地任意占用,那么耕地管制制度将名存实亡。
对农用地所有者(农村集体经济组织)的待遇问题。农村集体经济组织作为农用地的不完全所有者,按照《农村土地承包法》的规定,作为发包方对农用 地进行发包,并与农户签订承包合同,约定农用地的用途、违约责任等事项。该法第五十六条规定当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的,应当按照 《合同法》的规定承担违约责任,也就是说所有者和使用者之间是一种民事关系,那么农村集体经济组织对农用地的所有权将如何体现?这就造成从法律角度对农村 集体经济组织所有权的一种歧视,与国有土地所有权的不公平待遇。退一步讲,即使农用地的集体所有权弱化为非绝对性的土地所有权,农民的土地承包经营权是具 有排他性的土地产权,也不能以结构调整、农民增收这一诉求去排斥集体所有权的有效行使和国家耕地保护制度的贯彻落实。
土地登记的统一性问题。无论是农用地、建设用地,还是未利用地,都属于国家的土地资源,都具有不可再生的特点。随着市场经济体制的不断完善,社 会分工越来越细,土地的用途管制制度会更加严格,现行土地登记规则所确定的农用地登记以二级类为准、建设用地登记以三级类为准的模式,笔者认为已不适应不 断发展与完善的经济体制的要求,也不适应土地管理制度改革与耕地保护现实的需要,应该统一口径,以三级类登记为准。只有这样,才能更好地贯彻执行土地用途 管制制度。
对农用地之间改变用途的执法问题。农村集体经济组织作为农用地所有者,对农用地具有合理利用、保护和管理的职责,农村集体经济组织对农用地的保 护和利用监管不力,应承担相应的法律责任,体现权力和责任的统一,对承包户擅自改变农用地用途的,不仅要按《合同法》的规定承担违约责任,而且要承担相应 的法律责任。这就需要农业和国土资源部门认真研究,采取有效措施,完善法律制度,加强执法。只有对改变农用地,特别是耕地改变用途的严格执法,才能实现耕 地总量不减少。
五、提出的建议
1、建立健全法律法规体系。在《农业法》中增加规定农村集体经济组织应当承担的耕地保护的职责范围和相应的法律责任,增加农用地特别是耕地的评 等定级定产制度;在《农村土地承包法》中增加农户不但要承担改变耕地用途违约责任,而且要承担因改变农用地特别是耕地用途造成耕地数量减少、质量降低的法 律责任,增加造成数量减少、等级下降的处罚和质量提高的奖励制度,提高农户对土地投入的积极性;在《土地管理法》或《农业法》中增加农业建设用地审批制度 和相应的法律责任。
2、土地分类应更加科学化。土地分类是土地登记的基础,既有非农业建设用地,应对应增加农业建设用地,将以经营性养殖为目的的畜禽养殖基地(示 范小区等)及其相应附属设施用地、进行工厂化作物栽培用地、人工开挖的坑塘养殖及其设施用地、晒谷场硬化用地等间接服务于农业生产的用地,纳入农业建设用 地的范畴,使其与直接用于农业生产的耕地、园地、林地具有明显的区别,从而推进农用地内部用途管制制度的实施。
我国实行的是最严格的耕地保护制度，特别是对基本农田的保护，国家更是高度重视。《土地管理法》第36条规定：“……禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》(国发明电[2004]1号)明确提出了基本农田“五个不准”，其中就有“不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼”等规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)规定：“……禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动……。”
对于占用或破坏基本农田的行为，我国有相应的责任追究机制。《土地管理法》第74条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《基本农田保护条例》第33条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：(一)非法占用耕地‘数量较大’，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。(二)非法占用耕地‘造成耕地大量毁坏’，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或严重污染。”
综观这些处罚措施，对于占用或破坏基本农田的行为，一般是责令限期改正，恢复种植条件，并可处以罚款；对于情节严重，构成犯罪的，以非法占用耕地罪追究刑事责任。
责任追究上有失偏颇
我们注意到，对于法律法规明令禁止的“占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”的行为，不管是有关土地法律法规中的责任追究条款，还是刑法中的罪责条款，以及最高法院的专门司法解释，都没有明确其惩罚措施，对于情节严重的，也仅以非法占用耕地罪论处。
笔者以为，有关法律法规的规定在对占用、破坏基本农田的责任追究上有失偏颇。理由有四：
第一，只是明令禁止，而不制定与其对应的处罚措施，则会产生类似于“无救济即无权利”的效果，对此类行为会因没有制裁惩罚机制而使国家的有关法律、法规和政策形同虚设；
第二，“占用基本农田发展林果业和挖塘”是与“在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物”具有同一性质的占用、破坏基本农田的行为，而针对后者，有关法律法规均制定了比较完善的救济处罚措施。二者在法律上有何区别?
第三，我国不是判例法国家，司法实践中出现的参照“在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物”，对“占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”行为以“非法占用耕地罪”进行定罪处罚的判例在我国并不具有先例的援用效力，其对后来的此类行为并不具有约束力；
第四，“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”，如果针对占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼的行为不明确规定其法律后果，将产生立法上的漏洞，使其占用基本农田的行为有机可乘，不利于对基本农田的严格保护。
完善责任追究机制
笔者认为，要弥补这一立法上的漏洞，现阶段可采取的措施有两种：
第一，鉴于《土地管理法》、《基本农田保护条例》以及《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中的责任追究条款均是将“占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土”直接列出，加以明示，所以，不需要对有关法律、法规和司法解释进行大的修改，只需在这些责任追究条款中将“占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”作出明示即可。
但这涉及到国家法律和国务院行政法规的修改，程序比较复杂，考虑到实际中占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼的行为屡禁不止，目前比较切实可行的办法是通过最高人民法院的司法解释将这一行为纳入责任追究条款之中，真正做到对这一类占用、破坏基本农田行为的处罚、定罪有法可依。
【关键词】退耕还林;问题;法律手段
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件,是社会经济发展的物质基础。人们认识到要实现社会经济的可持续发展,必须保持良好的生态环境。 退耕还林工程实施以来,进展顺利。据统计,1999年以来,国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩,其中,退耕地造林1.08亿亩,宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元,其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元,补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元(粮食483.4亿斤)。 同时工程取得了明显成效,实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”,生态环境得到改善,工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点,水土流失和风沙危害减轻,自然灾害发生频率逐年下降;其次“富了民”,促进了农村经济发展,工程实施使9700多万农民从补助中直接受益,人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤,林业的发展为农民提供了就业机会,增加了收入,各地积极探索生态经济型治理模式,大力建设基本农田,培育绿色产业,发展特色经济,拓宽了增收渠道,提高了农业产业化经营水平;另外还“育了人”,全民生态意识明显增强,通过工程实施,人们越来越深刻地认识到,遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求,在基本生活条件得到满足后,人民对美化生活环境有着强烈的愿望,参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林工作开展以来,总体上进展顺利,但也出现了一些问题。
1.对退耕还林目的认识不足,规划和计划不当,盲目扩大试点范围,增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造,国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等,通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的,是“以粮食(金钱)换生态”,也是对人民既得利益的补偿。
2.对退耕还林政策把握不准,造林质量不高。原因有二:首先,生态条件恶劣,种苗量不足或质不优,加之“有人栽,无人管”,林粮间作,管护粗放,致使林木成活率不高;其次,在部分退耕地区,人民追求短期可得经济利益,还林时经济林、生态林比例不合理,经济林比例偏高,难以实现生态目标。
3.有关配套政策法规落实不到位,损害了农民的合法权益,不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范,补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好,质量不合格;退耕还林资金管理不严,存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象,发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为,影响了工程建设。
三、加强法律手段,推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护,提高西部地区人民生活水平,促进可持续发展的重大工程,利在当代,功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障,因此,我国将退耕还林政策以法律形式固定下来,保证决策措施落到实处。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等,使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用,因此,在退耕还林过程中,应梳理现有法规,使之相互补充、配合协调;同时,针对存在的问题,必须完善法律、严格执法,从以下几个方面着手。
1.普法。知法懂法是守法的前提,要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规,加强全社会的林业法制教育,让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡,这是经济增长和社会持续发展的前提;引导人民不断增强生态文明意识和法制观念,为退耕还林营造良好的社会氛围;同时使之弄清各自的权利义务,更好地依法行政、执法守法护法。
2.依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则,并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。
3.依法育林,保障质量。针对造林质量不高的状况,应落实法律,搞好种苗供应,落实管护责任,严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定,同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度,规范种苗生产供应行为,保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律,因地制宜,宜林则林,宜草则草,综合治理”,“坚持生态优先”,“退耕土地还林营造的生态林面积,以县为单位核算,不得低于退耕土地还林面积的80%。”
结束语
当前,退耕还林的可持续性正越来越受到各方面的考验,引起了政府的高度重视和热情参与,对其进行客观、公正、全面、综合的评价,已是现实状况和社会发展的强烈要求。
【参考文献】
关键词：耕地保护体制 改革 法律制度 完善 研究
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）04（b）-0123-01
耕地是我国国民经济的基础，是社会稳定的基础，也是农村稳定的基础。耕地问题处于民生问题的首要位置，因此必须要重视耕地问题。农业的发展与耕地的使用效率息息相关，要想实现农业的可持续发展，就必须从耕地问题抓起，实施有效措施进行切实保护耕地，提高耕地的质量和人均耕地的占有量，为我国的国民经济的快速发展提供坚实的后盾。
1 我国耕地存在的问题
首先是耕地数量下降，人均耕地减少。近几年来由于城市规模越来越大，使得我国耕地数量正在不断减少。同时在草原方面，农民的过度放牧和草原耕地化造成土地荒漠化严重，导致耕地质量下降，生态环境恶化；其次是耕地地力减退，耕地使用率降低。随着现代农业的发展，传统依靠生态平衡制约病虫害的条件不复存在，各种化学杀虫剂不断使用，使土壤生命活性和地力下降。长期滥用化肥的后果是使土壤的有机物丧失、土壤硬化，最终引起土质破坏；最后是耕地生态环境恶化，耕地生产水平降低。在生产活动中农药、化肥等化学药剂的超标使用，污染了我国土壤和水资源，同时随着人类的对自然的开发，矿产资源开发，特别是露天开采，陡坡种植，耕地高强度利用等不合理的耕地利用也造成了耕地生态环境恶化，生产水平也随之下降。
2 解决我国耕地现状的方案
我国的耕地存在着耕地面积不足、耕地使用率不高以及人均耕地占有量不够等情况，为解决我国耕地存在的问题，必须从改革现行耕地保护体制和完善耕地保护法律制度两方面突破，达到提高我国耕地质量的目的[1]。
2.1 改革现行耕地保护体制
随着我国城镇建设的发展，耕地数量不断减少，耕地质量不断下降，土地沙漠化在扩散，而造成耕地恶化的原因的滥用化肥农药、矿产资源开发、过度放牧、城市化进程过快等等。但我国现在的耕地保护体制存在缺陷，导致无法真正地解决耕地问题。所以必须解决耕地可使用能力下降的情况的问题，对农村耕地保护体制进行改革，提高耕地的质量。
耕地保护体制是指参与耕地保护的相关主体在耕地保护中的地位和作用。要进行耕地保护体制改革，第一要改善农民与耕地的关系。农民是改善耕地质量的关键力量。但是随着工业化、城市化的快速推进，许多农民为了过上更好生活，越来越多的农民外出务工，导致常常出现农村抛荒现象，因此要在耕地保护体制的改革中，提高对农民种地的鼓励，促进耕地的使用效率。第二要改进村民委员会与农民的关系，我国村民自治制度不够完善，监督机制不齐全，农民维权能力过低，导致一些官员为了谋取利益而不惜，损害了农民的利益，打击了农民致力于耕种的热情，因此要促进村民委员会与农民的关系的改进，提高农民对耕地的信心。第三是地方政府要对耕地进行多加保护。地方政府经济熟悉当地的耕地情况，有直接管理耕地的能力，拥有比较便利的条件进行耕地保护。但是有些地方政府为了发展经济，常常让工商业占用耕地，甚至有私卖土地的情况出现，因此需要加强对地方政府的管理，促进地方政府对耕地的支持，才可以更有利地保护耕地[2]。第四是提高中央政府对耕地的治理力度。面对我国人口众多，人均耕地不足的现状，中央政府应该要加强对耕地的治理，但中央政府距离过远，耕地情况不熟悉，对耕地难以进行有效的治理。由于管辖范围太大并且距离遥远，导致中央政府对全国各地耕地资源基本情况不够熟悉，对全国各地发生的土地违法现象往往也难以有效治理，因此要加强中央政府对耕地的调查，出台有利于耕地保护的规章制度。
2.2 完善耕地保护法律制度
随着我国人民生活水平的提高，粮食储备不足的问题日益明显，迫切需要解决耕地的问题，提高我国的粮食产量，满足我国人民群众的需求，因此必须完善农村耕地保护法律制度，促进耕地的可持续发展。
健全耕地保护法律制度就是对耕地相关的法律制度存在的不足进行修改，以促进耕地保护体制与耕地现状相适应，要在法律上确定中央政府在进行耕地保护的职责与地方政府在耕地保护方面的责任，同时也要确定村民委员会与农民保护耕地的权利和义务。其耕地保护法律制度的完善方法是：第一在中央政府方面要对耕地进行详细的调查，对耕地进行科学划分，做好耕地生态保护工作，对危害耕地的违法行为进行严肃处理，并出台一系列耕地保护的规章制度，从实处促进耕地的保护工作的顺利实施；第二在地方政府方面，要配合中央政府的决定，根据本地情况进行土地使用规划，杜绝工商业随意占用耕地和农民随意在在耕地上进行建房，对农民的耕地保护情况进行监管；第三在村民委员会方面，要仔细收集耕地的情况报告上级并配合上级的耕地保护工作，对农民耕地保护行为进行监管；第四在农民方面，要正确使用耕地，不要随意将耕地抛荒，要爱护和保护耕地，对政府的耕地保护制度进行支持，提高耕地的使用效率。同时也要加强政府的宏观调控，提高对农民的耕种补贴，提高农民的耕种的积极性。
3 结语
面对我国耕地存在的耕地资源不足、人均耕地面积小、水土流失严重、耕地生态环境恶化、耕地质量下降与耕地保护体制不完善等问题，需要进行改革现行耕地保护体制和完善耕地保护法律制度。而改革的进行需要中央政府、地方政府、村民委员会和农民的支持。要从思想上提高耕地保护意识，防止建筑物占用耕地，支持农业的发展，从行动上要进行保护耕地的宣传教育，提高人们保护耕地的自觉性和能动性，促进耕地的可持续发展。
参考文献
[1] 秦中春.城镇化过程中耕地资源保护面临的挑战与政策建议[J].重庆理工大学学报：社会科学，2013（3）：12-56.
【关键词】退耕还林 问题 法律手段
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会 经济 发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的 36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均 1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等 自然 灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了 农村 经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。
2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
4.一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强 法律 手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续 发展 的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制 教育 ，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是 经济 增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
2.依法编制规划计划。 科学 合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。
3.依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循 自然 规律 ，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”
4.依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”，解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”，保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
近几年，随着社会的不断发展和经济改革进一步深化，进一步修改完善《土地管理法》的呼声也越来越高。我们认为，要修改完善《土地管理法》，首先必须科学系统地评价《土地管理法》的实施成效，其次要深入分析法律实施中存在的问题及其原因，有针对性地提出法律修改完善的建议。
一部《土地管理法》，一个全新的土地利用时代
土地国策深入人心，依法用地意识不断增强。1982年，国务院《村镇建房用地管理条例》规定：我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策。1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》中指出：十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。1986年6月颁布的《土地管理法》秉承了这项基本国策的基本精神，耕地保护成为贯穿该法的一条主线。1998年修订《土地管理法》，首次从法律上明确规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。《土地管理法》实施20多年以来，这项基本国策已经深入人心，各级政府对土地管理的重视程度大大提高，依法、依规、十分珍惜和合理利用土地的意识不断增强。
配套法规日益完善，执行监督全面启动。《土地管理法》实施以来，配套法规建设取得长足进展。国土资源部先后制定了30多部部门规章，各省(区、市)也先后制定了土地登记、土地规划、土地市场建设、土地执法监察等方面的地方性法规、规章近150部。2007年3月《物权法》将《土地管理法》的指导思想、基本原则和主要制度以基本法的形式确立下来。目前，适应经济社会科学发展，适应社会主义市场经济体制要求的土地管理法律体系已基本形成。
同时，全国人大、国务院和地方各级人大、政府高度重视《土地管理法》的执行监督工作。全国人大分别在2000年和2004年，进行了两次《土地管理法》执法检查。2006年国土资源部、监察部开展了查处土地违法案件的专项行动。2007年9月，国土资源部组织开展了全国土地执法百日行动，集中力量对一大批土地违法进行了严厉查处。地方人大、政府也针对《土地管理法》实施和执法监督开展了一系列工作。执法监督工作有力保证了《土地管理法》的全面实施，土地违法行为得到初步遏制。
严格实施用途管制制度，规划地位初步确立。《土地管理法》所确立的土地管理新方式的核心，是按照土地利用总体规划管地、用地，实行严格的用途管制制度。土地利用总体规划从宣言式的软约束变成了依法行政的硬约束，土地利用总体规划的编制和实施第一次受到了真正重视。土地利用总体规划的控制作用进一步发挥，《全国土地利用总体规划纲要》和各级土地利用总体规划相继批准实施，国务院还针对规划实施中的问题作出明确规定，从严规划修改，分类下达计划，进一步发挥规划对新增建设用地的控制作用。土地审批制度不断改革，进一步严格农用地转用和土地征收的审批程序，调整城市建设用地审批方式。进一步明确耕地保护责任，要求地方主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。
节约集约初显成效。一是各省(自治区、直辖市)具体规定了建设占用耕地“占一补一”的补偿标准，中央征收新增建设用地有偿使用费的30％，建设用地增量受到了经济手段的有力制约；二是在建设用地盲目外延扩张受到控制之后，内涵挖潜、存量盘活取得巨大成绩，2004年以来，建设用地供应中存量用地比例始终保持在50％以上；三是补充耕地的重点放在了土地整理上，开发整理和土地复垦力度不断加大。“十五”期间，全国土地整理补充耕地2140万亩，大于建设占用和灾毁耕地的总和，耕地数量快速减少的势头初步得以遏制。
积极参与宏观调控，有力保障经济发展。根据中央要求，国土资源管理部门积极运用土地政策参与宏观调控。建立用地政策与产业政策的联动机制，1999年和2006年，国土资源部与国家发展改革委先后两次联合《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，促进了产业结构的调整。加强建设项目用地预审管理，制定工程建设项目建设用地定额标准，颁布全国工业用地出让最低价。完善土地税费制度，新增建设用地使用费加倍收取并按实际用地面积征收，提高城镇国有土地使用税标准，土地出让收支金额纳入地方基金预算管理。严把建设用地供应闸门，实行“有保有压”的土地供应政策，控制建设用地释放的总量和速度，调整建设用地的结构，单位土地供应面积和城镇固定资产投资额增加量的GDP增加量明显提高。
土地市场建设取得新的进展。随着招标拍卖挂牌出让国有土地使用权制度建立和不断完善，工业用地和经营性用地全部纳入招拍挂形式供地范围。据统计，2006年招标拍卖挂牌出让土地面积占出让总面积的28.6％，出让价款占出让总价款的71.6％。同时，土地收购储备制度全面实施，土地市场动态监测制度开始建立，节约集约用地机制初步形成。
遗憾，需要多角度分析
《土地管理法》实施过程中也出现了一些遗憾和问题，这些问题也是当前土地管理中的热点和难点。产生这些问题的原因是多方面的，既有经济社会发展的新要求，也有体制机制的固有障碍。
《土地管理法》执行力度不够，有关制度没有全面落实。在土地利用总体规划方面，由于上一轮规划修编时间短、科学论证不足等原因，导致规划的空间管制作用没有真正发挥。一是违反规划用地大量发生。有的地方擅自突破规划设立开发区和城市新区，建设宽马路、大广场等。二是规划调整频繁，随意性强。三是土地利用总体规划对城市规划等其他专项规划制约不够。由于城市规划等与土地利用总体规划编制周期的不一致，导致土地利用总体规划很难制约城市规模的扩展。
在耕地保护方面，问题主要在于，一是各地方追求多上建设项目，多占地，都要求政策上应有所倾斜。东部地区认为经济基础好，产出高，要继续发展；中西部地区认为起步晚，要加快发展，不愿意主动承担保护耕地的责任。二是农业
结构调整、生态退耕在一定程度上影响了耕地保护目标的实现。据统计，1996年～2005年，耕地减少总量为17621.6万亩，其中农业结构调整减少耕地3529.4万亩，生态退耕减少耕地10294.1万亩，两者总量达耕地减少总量的78.4％。三是补充耕地质量难以保证。有些地方只简单实现“数量”平衡，新补充耕地质量难以达到要求。
土地违法案件屡有发生。一是土地违法量大面广，地方政府往往成为违法主体，导致土地执法难，处理事难，处理人更难。二是土地执法手段尚需进一步强化，土地行政主管部门无强制执行权，导致执行难；违反规划一律拆除，在实践中很难执行。
在审批程序和征地补偿安置方面也存在一些问题。一是审批程序繁杂，环节较多，审批周期过长，不利于提高效率，客观上造成了部分建设项目未批先用。二是征地过程中，基础设施等项目征地与商业开发征地补偿标准在实践中差别较大，客观上造成了被征地农民心理上的不平衡。三是拖欠、截留、挪用征地补偿安置费用的情况还时有发生，征地争议裁决制度没有真正落实。
经济社会发展的新变化，要求《土地管理法》进行补充和完善。以国务院28号文件、31号文件为代表的一系列规范性文件对《土地管理法》作出了必要的补充和完善，其中许多制度较为完善，需要上升为法律制度。例如，征地补偿安置方面，28号文实际已提高了补偿标准，明确了“生活水平不降低，长远生计有保障”的补偿原则；31号文件规定要提高新增建设用地土地有偿使用费标准，并按实际面积收取，提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准；规划实施管理方面，28号文件要求严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理，加强土地利用计划管理等。
《物权法》和其他法律规定中一些新的内容有待于在《土地管理法》中得以落实和衔接。一是《物权法》规定了不动产统一登记、住宅用地自动续期、建设用地使用权分层设立、工业用地及经营性用地招拍挂等内容，需要在《土地管理法》中进一步落实。二是《农村土地承包法》等法律与土地管理相关的一些新规定，要求《土地管理法》与之衔接。
土地管理实践中已经客观存在的现象，需要得到法律支撑。一是土地督察制度，国家土地督察制度已经实施，但对于督察的职能、权限等仍有待于在法律层面上作出规定。二是集体建设用地流转客观存在，需要在法律层面进一步明确。
成因源于多个方面
体制机制中的消极因素仍未消除。管理土地是各级政府的重要职能，因此，不可避免地与政府其他职能产生冲突与摩擦。牺牲耕地、牺牲环境片面追求GDP的政绩观普遍存在，一些地方政府盲目地把土地有偿使用收入作为地方经济的增长点和财政支柱。在现行财税体制下，县乡两级财政供养人员多而财政收入少，使得一些地方政府在不断增长的财政压力下片面追求土地出让收入。
由于上述原因，导致地方政府很难正确处理保护耕地与经济发展的关系，从而以各种形式变相规避规划管制、计划控制和审批管理，违法违规批地，圈占并低价向市场供应土地，越权批地、未批先用、随意改变土地规划用途等现象时有发生，因此，现行的发展机制和政绩考核标准已经成为《土地管理法》无法真正贯彻落实的内在原因。
社会转型中诸多矛盾在土地问题上集中体现，客观上放大了土地问题。当前我国社会正处于工业化、城镇化的快速转型时期。由于土地问题的特殊性，使转型时期的诸多社会矛盾集中体现于土地问题上。如征地问题和征地补偿安置问题，实质是社会分享改革发展成果和农村基层组织建设问题；规划实施问题，实质是国民经济科学布局与空间分布问题；土地产权问题实质是所有制问题，更关系到城乡统筹规划、协调发展问题；土地收益问题，则属于改革税制、转移支付等财政税收范畴。但现在都成了土地问题。而我国社会转型期的漫长性，也就决定了土地问题的产生和解决也要经历一个漫长的时期。
经济社会快速发展，土地管理面临新形势新变化。1998年以来我国经济快速增长，特别是2003年以来GDP连续保持两位数增长，我国经济正处于建国以来最好的发展阶段，对土地管理和供应提出了新的要求，而经济增长方式尚未真正转变，仍是外延型、粗放型增长，客观上导致了建设用地需求的大量增加，这决定了土地管理将长期面临复杂的局面。
建议：理论与立法同行
对土地管理深层次问题进行系统研究，为《土地管理法》修改奠定理论基础。土地制度事关经济社会发展全局，关系社会和谐稳定，土地管理也面临诸多热点、难点问题，只有从理论层面上系统研究这些问题，法律制度层面上的规范才有依据。如怎样进一步强化规划的管控作用；如何建立耕地保护的新机制；如何强化地方政府耕地保护责任；如何进一步完善土地产权制度；如何拓展建设用地的新空间；如何建立和完善征地争议裁决制度等，都是需要深入研究和尽快解决的问题。
加强法律执行的监督，确保土地管理制度的严肃性。首先，严格执行《土地管理法》确立的各项制度。各级政府和国土资源管理部门应当不折不扣地执行《土地管理法》的各项规定，依法查处各种违法行为，真正落实耕地保护和土地执法的责任。特别是要根据《土地管理法》的立法精神，研究解决新问题、新情况。
其次，进一步加强《土地管理法》执行的监督。充分利用新闻媒体、社会舆论等途径，加强对《土地管理法》实施的监督，促进各级政府和国土资源管理部门依法履行土地管理职责。通过加强与纪检监察、组织人事部门等的配合，改革完善干部考核机制，建立完善的部门沟通与工作联动机制。
第三，定期开展法律制度执行情况评价。通过定期开展土地法律制度实施评价，客观分析土地管理法律制度执行的成效和不足，分析法律制度在执行中存在的不足及其原因，提出加大法律制度执行力度的具体措施和进一步修改完善法律的建议。
关键词： 耕地； 资源； 利用
中图分类号： F323.211 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）09-0043-01
耕地是我们赖以生存的食物的“粮食”。然而，当前城镇建设占用的耕地被污染等，使适合农作物生长，可用于耕地的土地持续减少，如不采取有效措施，保护耕地数量，提高耕地质量，实现耕地总量动态平衡，将直接危及社会的稳定和可持续发展。
一、耕地资源现状
中国幅员辽阔，国土面积960万平方公里，耕地总资源占居世界第四位，但人均占有耕地资源远远低于世界平均水平。“用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口”，这是一句耳熟能详的话，它也足以体现了我国人均耕地资源的占有状况。由于社会经济的发展，对土地资源的掠夺性开发，耕地数量还在不断减少。人均占有耕地仅为1.4亩，不足世界平均水平的一半。
当前受人口与生产力发展的压力，耕地处于严超负荷利用状态，土地开垦过度，后备资源严重不足。我国后备耕地资源为0.7亿公顷，主要集中在人口相对稀少，干旱少雨的部分地区，给土地的开发利用带来了很大的难度。后备资源中山地多，平地少，质量好的少，中等和劣地多，大多数后备土地只能开垦作为林果，林木或经济作物用地，开垦难度较大，所需投入也较大。
我国制定了《农业法》、《土地法》、《基本农田保护条例》等一系列法律、法规，并在刑法中增加关于保护耕地的法律条文，部分省区还制定了相应条例、办法，在一定程度上规范了耕地保护、利用行为，但部分人员对耕地保护意识的淡薄，造成了法律执行困难。同时由于部分地区国土执法部门监管不严，降低了耕地保护相关法律的权威。建设盲目性造成大量耕地被占用而又未开发利用了，根据国土资源部公布的的数据，由于城市的发展，全国开发区规划面积已达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置，造成耕地严重浪费。
二、合理利用耕地资源的必要性
当今社会正走向信息化时代，但农业作为原始而古老的产业，有着其它产业无法替代的作用。
土地对于一切物质财富的生产，虽然都是不可缺少的必要条件，但是在农业生产中却具有特殊的重要意义和作用。第一、农业是直接利用植物的生命力和太阳能进行生产的部门，这就要求它必须使用大面积的耕地；第二、在其他生产部门中（除采掘外），土地不过是一个立足和活动的场所，但在农业中，土地不仅是一个立足和活动的场所，而且农作物还以其自身的物理性质、化学性质、生物学性质必须从土壤中吸取营养，供应其生长发育。
所有其它生产资料都是人们的劳动可以创造、增加的东西，而耕地则是大自然本省的产物，人们可以改良已有的耕地，也可以把荒山、河滩、沼泽等改造成良田，但不可能创造比土地面积更多的耕地，而且耕地位置不可移动，因此这就决定了农业生产用地的恢复有很大地域局限性。所以，耕地是一种特别珍贵、数量有限、不可再生的生产资料，这就要求在社会发展、农业生产中必须特别重视耕地的保护，充分合理利用好耕地。
农业是国民经济发展的基础，我国虽实现了农产品严重短缺到供求总量基本平衡丰年有余的历史性跨跃，然而我国是一个人口大国，食的问题始终是各级政府应考虑的战略性问题。因此农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民经济的重要位置。
我国有8亿人口生活在农村，农村土地实行集体所有制，土地生产是他们主要就业途径和收入来源，只有农村保持稳定才能促进社会的发展。耕地是最基本的生产资料，是农民的命根子，也是生活最基本最可靠的保障，减少一亩耕地，农民就减少一亩生存“地”，就减少一份生活的保障，增加一份社会不稳定因素。耕地保护是保障群众生活的一个突出问题，也是摆在各级政府面前的必须切实予以解决的一个重大而又现实的问题。
三、实现耕地可持续利用的途径
保护耕地数量与提高耕地质量，对于农业生产、社会稳定与可持续发展至关重要。我们通过电视、广播、报纸等大众媒体多途径、宽渠道的广泛深入宣传《农业法》、《土地法》、《基本农田保护条例》等与耕地保护有关的法律、法规及保护耕地对耕地可持续利用、人类可持续发展的重大现实意义，让所有人都真正明白耕地是人类之母，是有限资源，意识到当前耕地保护的意义和紧迫性，必须采取有效措施加以保护才能维护社会的长远发展，是关系到自己切身利益的大事。形成全社会共同遵守保护耕地的相关法律法规及以各种事件行动加强耕地保护的良好社会氛围。
由于当前土地征用制度还有一些不完善之处，很多地方不能很好处理城镇化进程与耕地保护的矛盾，挤占了大量的耕地，为保护好耕地，必须做到：强化土地利用规划。提高征用补偿标准。
再有……天就是2010年“6.25”第x个全国土地日了，非常高兴能在这个时候召开国土资源的新闻会，我个人更是十分荣幸能亲临现场参加今天的国土资源的新闻会，这对如何节约集约用地、依法合理用地，解决经济发展和用地供给日益突出的矛盾，促进我市经济社会又快又好发展进行研究和讨论，十分必要和及时。
下面我就我们泽州县几年来土地方面所做的工作和存在的问题和大家一起探讨、研究，恳请在坐的领导和专家提出中肯意见和建议，帮助我们进一步做好国土资源管理工作，更好地发挥保障经济社会发展的职能作用。
泽州县现有耕地面积72.3万亩，人均仅1.38亩，且大部分为丘陵梯田，耕地资源相对贫乏。短期内我县人口多、耕地少、人均占有耕地少的县情不会改变。建设占用耕地不断增加、耕地保有量不断减少的趋势不会改变，因此，节约集约用地对我县的经济发展、社会进步有着特殊重要的意义。近年来，我们始终把节约集约用地、依法合理用地当作一项重要的工作来抓，取得了一定的成绩。我们的具体做法是：
一是认真落实市、县、乡、村、户五级耕地保护目标责任制。层层签订责任书，严守基本农田这条“红线”，多措并举，大力集约节约用地。
二是切实保护耕地，实现了耕地总量动态平衡。严格按计划占用耕地，对非农业建设项目批准占用耕地的，实行占用耕地补偿制度，按照占多少补多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量相当的耕地，严把质量关，确保土地利用总体规划确定的耕地保有量有增无减，质量不下降;
三是充分发挥土地资源优势，大力实施土地开发整理。努力增加耕地面积，提高耕地质量，几年来，我们开发复垦整理土地16222.08亩，净增耕地面积9460亩，耕地保有量稳定在72.3万亩，为可持续发展奠定了雄厚的耕地资源。
四是建立执法四级网络体系，加大国土资源执法力度。建立和完善了村内信息源网络，乡镇、土办、企办网络，国土所网络和公检法、电力、工商等四级网络体系，四级网络同时运作，互相联动、形成合力。
五是加强土地法律法规和相关政策的宣传。我们充分发挥基层所的前哨作用，在土地日、地球日深入群众进行土地法律法规大规模全方位的宣传，利用庙会、赶集等形式进行平时的小规模宣传。
六是实行严格的土地使用审查制度。把全县土地纳入统一的规划序列，在建设项目用地预审、建设用地审查报批过程中，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划等严格审查，对选址是否符合土地利用总体规划、用地能否安排计划进行审核。对不符合土地利用总体规划、没有土地利用计划的用地报件一律不上报。
取得成绩的同时，我们仍然面临土地案件执法难、查处难、存量土地盘活难等问题，围绕节约集约用地，坚守耕地红线这一主题，我们在以后的工作中，还要从以下几方面努力：
一、通过积极持续的宣传切实增强我县人均资源量相对较少的资源国情意识，增强国土资源经济效益、社会效益和环境效益相统一的效益意识，增强节约资源、保护生态和可持续发展意识，增强节约集约用地的法律意识。
二、继续深入开展土地市场治理整顿，严肃查处土地违法违规行为，通过土地市场的深入治理整顿，特别是对少数严重违法用地案件的查处，使全社会共同树立节约集约用地的观念;严格各项土地管理，深入挖掘存量，调节余缺，整合建设用地资源，真正使有限的土地资源保障我县经济社会的可持续发展。
三、提高国土资源参与宏观调控的能力和水平，积极准确把握运用土地政策参与宏观调控的力度和时机，逐步学会运用土地政策为经济发展“加油门”或者“点刹车”，强化土地供应管理，进一步发挥国土资源在宏观调控中的作用。
四、加强农村用地规划和管理，大力推进节约集约用地;严格保护耕地特别是基本农田，提高粮食生产能力;切实征收和用好土地收益，积极推进土地整理;严格征地管理，维护被征地农民的合法权益;加强农村地质灾害的预防，保护农民群众的生命财产安全，通过做好这些工作来履行保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责，大力支持社会主义新农村建设。
