时间：2023-06-18 10:45:56
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地征收补偿的法律，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、前言
土地征收作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。建国以来，我国逐渐形成土地的国家所有权和集体所有权两种所有权形式。鉴于征收制度自所有权制度产生时起就作为对所有权的一种限制一直存在，它与所有权制度一起发展，并在社会所有权的观念下觅得其存在的合理性。本文论述的我国土地征收制度主要是指国家对集体所有土地的征收。
在方法论上，法律经济学别具一格，它运用经济学尤其是微观经济学的理论和方法来对法律进行分析，具有明显的定量分析的优势。经济学的优势在于它是一种事前分析，而法律仅仅是一种事后的“补救措施”。法律经济学将事前分析的方法引入法学研究，可以对新法的制定或法律的修改后果进行事前分析，预防或避免法律制定的重大失误。作为以经济学的理论和方法来研究法律的成长、结构、效益及创新的学说，法律经济学的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。而土地征收制度作为一种剥夺所有权的制度，必须具备“公共目的性”和“补偿性”的条件，从而实现土地资源配置的效率最大化。这正是应用法律经济学对我国土地征收制度分析的重大意义所在。
二、法律经济学视野下我国土地征收制度的缺失
法律经济学研究的基本方法在于分析财产制度是否符合经济规律以及怎样促进资源向更高的使用方式转移。征收制度作为财产法中一种十分特殊的制度，引起了法律经济学者极大的兴趣。在法律经济学的视野下，我国土地征收制度至少存在以下问题。
1、对法律的经济分析就是通过法律促进稀缺资源的有效配置，实现效益并以效益为目标(或称之为进行制度创新)。即所有的法律活动都要以资源的有效配置和利用、以社会效用的增加为目的。而现行的土地征收法律规定与“公共利益”的目的存在矛盾，导致 “公共利益”的范围规定得不够明确，不能使土地资源在征收过程中得到有效配置和利用。
（1）立法上的缺失。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地，也不排除申请使用国家征收的土地的可能。如果是这样，就严重违背了“公共利益”的目的。法律中出现这种矛盾之处是因为立法者在立法时没有区分开公益性和经营性建设用地，以至于土地征收与建设用地笼统地被规定在一块。因此，在土地征收的立法中，我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。
（2）实践中的困境。虽然立法者对征地目的有着更为严格的限制的意图，但是我国有关土地征收目的的规定依然不够具体、规范，实践中依然不能很好地防止土地征收的滥用。立法上，我国的《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何规定。但由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意，因此，过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收。
2、法律经济学的核心思想是求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。我国补偿的项目较少，远不能覆盖被征地人所有的损失，这是我国土地征收补偿制度的主要缺陷之一。
（1）补偿标准偏低，而且以地平均年产值作为补偿标准极不科学。虽然1998年《土地管理法》已经大幅提高了征地补偿标准，但这样的补偿标准在经济发达地区与土地的市场价格相比还是偏低。根据土地管理法的规定，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地在征地前三年平均产值的10~16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，以现金形式的补偿通常都在每亩1.5~3.5万元。实践中，不少地区征地时仅以法律规定的最低标准计算补偿额，被征地方获得的补偿是相当低的。
同时，根据政治经济学的原理，级差地租是由经营较优土地获得的、转归土地所有者占有的一部分超额利润，由个别生产价格低于社会生产价格部分的差额构成。在市场经济和土地所有权存在的条件下，优等地、中等地上的超额利润，最后会通过土地所有者与租地经营者之间的竞争，转化为土地所有者占有的级差地租。所以，土地所有权是使超额利润转化为级差地租的原因，而同级差地租的形成没有关系。不难看出，土地生产条件的差别是级差地租产生的物质条件。土地的有限性和以此为前提的土地经营的垄断，是级差地租产生的社会经济原因。而我国在土地征收的补偿上采用平均年产值的标准，从法律设置上忽视了土地征收过程中级差地租存在的这一经济现实。
（2）征收补偿中存在的一个重大问题在于农民不能从土地增值中分享利益。政府往往以较低补偿费获得土地，再以很高的出让金转入市场，实践中，这部分的增值额是非常大的。这些增值额实际上是土地从农用地变为城市用地产生的级差地租。但是，国家对征地过程中的这部分增值额不予确认，也没有让失地的集体组织或农民从增值额中获利。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距，因此，应解决土地增值分配不合理的问题。
（3）补偿发放和补偿方式存在缺陷。首先是土地补偿费用收益主体不够明确。由于历史遗留的因素，土地在国家和集体土地所有权之间的权属界定并不非常清晰，不同所有权主体的土地经常交错在一块。众所周知，征收土地与征用土地是不同的，前者改变的是所有权，后者改变的是使用权。在存在土地承包经营权的情况下，如果征收土地就涉及到对两个主体进行补偿的问题：一是对所有者即农民集体进行补偿；二是对土地所有权上依法设立了承包经营权的使用权人进行补偿；三是如果上面附着物另为他人所有的，还涉及到第三人补偿，如果土地使用权上设定了抵押权的，还应通知抵押权人，以保障担保物权人的利益。但是，我国现行的土地管理法是怎么规定的呢？只通知和公告农民集体和农民，而土地管理法实施条例竟规定，土地补偿只归农民集体经济组织，那征收的土地承包经营权的补偿费到哪里去了呢？显然，土地法没有考虑到我国土地使用权或承包经营权已流转的法律现实。这给确定土地补偿费用收益主体带来了困难。
其次是土地补偿方式不够灵活，安置方法过于简单，无法解决失地农民的就业问题。我国现行法律中规定劳动力安置是主要实行货币化安置的方式。计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，在实践中很少使用，已失去意义。安置费和土地补偿费、青苗补偿费一并计算补偿给集体纠纷组织，对农民安置问题不再考虑。而我国现在征地补偿的利用机制还不是很成熟。补偿费用有时就直接发到农民手上，出现农民坐吃山空的现象。农民失地后很难再获得较好的工作机会，缺乏长远的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律经济学分析
法律经济学者认为，征收制度的潜在无效率是可以被潜在效率抵消的。法律经济学者对此的解释是，政府征收所涉及的项目一般都是巨大的，牵涉到与许多私人财产所有者的交易，这些复合交易的谈判成本是很高的。原因有二：一是因为政府在规划确定以后放弃原来的购买计划而购买其他土地的成本巨大，私人所有者知道这点后会提出高昂的收购价格；二是因为每一位所有者都希望自己成为最后一个出售者以获得最大的利益，势必影响收购的进度。如果征收者承担了巨大成本，只能提高服务价格，把成本转嫁给消费者，这样消费者和征收者双方都不能获益。此外，鉴于征收成本巨大，征收者也可能会采取其他措施替代征收他们计划内的土地，结果这些土地就不能转到使用效率更高的征收者手中。因此，对于土地征收制度的完善，从法律经济学的角度应当做如下分析。
1、明确规定“公共利益”的范围，以法律的形式确定土地征收制度的目的。
（1）在制定土地征收的法律制度过程中应如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律经济学者运用有关公共产品的理论予以回答。根据该理论，对抗性和排他性的私人产品应由私人所有和提供，具有非对抗性和排他性的公共产品（如国防）则应该由公共所有，政府提供这些公共产品是更有效率的。由于政府提供公共产品时的高效率，因此，政府在供应公共产品时征收私人财产才是正当的，反之，政府为了供应私人产品而征收私人财产则是不正当的。供应公共产品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以将这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
（2）应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度，区分公益性和经营性建设用地，将土地征收严格限制在公益性建设用地内。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况，以各级人大来审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。
2、至于为什么要“给予公平合理的补偿”，法律经济学者给予的最简单的解释是，它能预防政府过度使用征收权。如果不存在公平赔偿规定，政府很可能就会积极的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而这种做法对整个社会来讲往往是浪费资源和低效的。征收补偿至少部分是为了强迫政府将征收的成本内部化，从而使社会资源配置达到经济学意义上的最佳点。显然，征收行为不仅具有管理成本，而且具有昂贵的机会成本：一旦财产被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要给予补偿，即不需要花钱就可征收财产，那么政府可能会受到“财政错觉”影响，也就是政府官员将误以为所征收的资源没有机会成本或机会成本很低，从而作出非理性决策。其结果必然导致政府过度征收，进而导致资源的错误配置和浪费。为了避免发生财政错觉，宪法要求政府给予完全补偿或赔偿，迫使政府比较征收的机会成本和征收后的财产价值。因此，在现阶段我国对土地承包关系定位尚未明确的情况下，要完善土地征收的补偿制度。
（1）扩大征地补偿范围，提高征收补偿标准。征收条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，不可分离。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。现行法律中规定的征地补偿范围无法补偿因征地给农村集体经济组织和农民带来的损失。我国在第四次宪法修正案中明确规定了补偿的内容，这是立法上的一个巨大进步，为征用、征收补偿立法和实施征用、征收补偿活动提供了宪法依据。立法中应通过对土地所处的地理位置、种植种类和地上建筑物、构筑物、地上作物、农民房屋等补偿予以明确，对相邻土地的损害补偿也应予规定，不断扩大征地的补偿范围。
（2）国家需要承认征地带来的土地增值效益，并使农民从土地增值效益中分享利益。当然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府开发建设带来的，需要政府投入大量的资金进行基础设施建设，因此，征地后的土地增值也应该有一部分为政府获得。政府可以通过开征土地增值税获得此部分的份额。对被征收土地上的农民进行妥善安置，是征地制度改革能否成功的关键。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。可以考虑以土地补偿费为主，采用以下补偿方式：货币安置；地价款入股安置；社会保险安置；留地安置；用地单位安置；农业安置；土地开发整理安置等等安置途径。但不管采取何种途径，应坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。
【参考文献】
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[3] 杨松龄:两岸土地征收法制比较研究.天津大学出版社，2001.
论文关键词 集体土地 征收 征收程序 征地补偿安置
一、集体土地征收制度概述
（一）概念与背景
在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。
所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。
集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。
（二）集体土地征收的基本程序
《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。
征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。
补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。
确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。
（三）集体土地征收补偿制度
农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。
除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。
从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。
此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。
二、集体土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。
由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。
（二）征地补偿的非市场化
2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。
（三）征地程序不完善
前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。
三、完善集体土地征收制度的建议
（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围
目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。
合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。
（二）具体完善集体土地征收程序
首先，法律应当严格、明确地界定“公共利益”的范畴。界定公共利益时，可以采用列举加概括的立法方式，在进行概括时，还应当运用比例原则，进一步缩小公共利益的范围。按照法律明确列举和比例原则概括的双重限制方法能够有效的防止因公共利益不明确导致的行政权力滥用，加强对公共利益审查的力度。
关键字：农村土地征收 主要问题 解决措施
一、 农村土地征收概述
土地征收是征收的下位概念，对土地的征收是国家财产权征收的最主要形式，同时由于土地本身在一国经济和社会发展中的重要地位，因而土地征收也就成为国家征收的最重要内容。依据征收的定义，土地征收可以界定为：国家强制取得他人土地所有权或者对他人土地权利过度限制的行为和制度。就我国而言，由于国家实行土地二元化所有制度，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有，因此，不存在国家对城市土地的征收问题，只有对农村土地的征收一种情形，即单向性的农民集体所有土地被征收为国家所有的土地。由此，可以将农村土地征收定义为：国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。
二、 农村土地征收过程中存在的问题
土地征收权利只有在符合公共目的时才能为法律和社会所接受，土地征收权利不能滥用。但在实际运作过程中，借土地征收的机会随意侵犯被征收者合法权益的情形时有发生，从而引发了一系列矛盾。
（一）农村土地征收范围过宽
土地征收作为一项重要的政府公权力，应当保证公权公用。但是，在我国土地征用实践中，一些征地范围已经突破了法律的界限，造成了滥用土地征用权的现象。个别非国家建设用地也是沿用国家建设用地征用土地的办法获得的。非公共利益的征地已经涉及住宅、娱乐场所、厂房等商业用地。与土地征用权相关的公共利益，内涵已经发生改变，使得一些经济建设领域开始打着公共利益的旗号牟利。
（二）农村土地征收法律程序缺乏系统的专门规定
目前，我国尚无一部专门规范征收的法律法规，更谈不上专门规范征收程序的法律法规。由于缺乏系统且专门的农地征收程序法律法规，致使实际的农地征收过程中出现大量的违法违规问题。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对于农地征收的规定比较原则化，致使农地征收中的很多程序性规定根本无法实施，有损国家的权威性。同时，我国各地制定的农地征收程序也是五花八门，有的甚至与《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序相左，特别是有利于农民的规定大打折扣，从而导致“合法”地侵犯农民权益的现象大量发生。
（三）农村土地征收补偿标准偏低
我国土地征用补偿项目主要是土地补偿费、劳动力安置费、附着物补偿费等。征用补偿项目存在的问题是：
1、土地补偿费是按农地收益来计算，并没有反应农地转为非农地的预期土地收益，单纯以被征用土地年均产值为依据来确定和计算补偿安置标准的方法并不科学。因为我国农业已由计划经济转向市场经济，传统农业已向现代农业过渡，农业种植结构呈现多元化，种植方法科技含量提高，这使得土地年产值有很大的不确定性，从而造成了征地补偿安置费的差异性和不确定性。
2、征地低价位补偿与供地高价位出让反差明显。在市场经济条件下，土地用途的变化将直接带来经济效益的变化。除国家按规定用途采用划拨方式工地之外，凡是采用出让方式供地的，土地出让价格都明显高于征地补偿安置标准。这就造成了同一土地因法律调整标准不同产生的不平等。
三、农村土地征收问题的解决措施
（一）健全农村征地补偿的监督制约机制
严格区分经营性建设用地和公共利益用地，明确界定公共利益的范围。经营性用地确实需要土地的，其行为属于市场交易行为，受民事法调整。对于公共利益作狭义解析，并结合现实情况考虑对其做明确的列举式规定，以防止对公共利益的不当解释。对于征收的土地严格限定公用，建立专门的举报监督机制，如果发现借公用名义予以私用的现象，取消其用地资格，并且处以罚款，对相关责任人追究法律责任。
（二）统一农地征收补偿法律程序的制度体系
1、尽快颁布实施《土地征收法》，对农地征收主体的实体性权利义务和程序性权力义务进行详细规定。其中，对于农地征收程序中的各个环节进行有效的规制。
2、进一步修改《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《行政许可法》等法律，完善涉及农地征收的相应法律程序，确保被征地主体获得有效的权利救济，确保土地执法严格、公正，确保农地征收违法行为得到有效的追究。
（三）细化补偿标准，扩大补偿范围，实行可得利益补偿和土地附属利益补偿原则。土地征用是依法定事由发生的合法而不可抗辩的强制，对土地所有人来说，它所导致的财产关系变化 而非自然原因可预测、法定原因可预期，其突发性往往使土地权利人、相关投资者始料不及，财产风险也大于一般的商业风险，这里的风险不仅指土地及附着物的直接损失，而且包括因征用而发生的可预期利益，相邻土地商业经营环境的变化。按国际通行的征地补偿管理理论，这些都属于特定权利人为征用而所负担的普通民事主体所未能负担的特别牺牲，所以，只有对预期利益、附带的商业利益如残余的分割损害、征用发生的必要费用等可物化、量化的财产损失给予补偿，才能符合被征用个体为公共利益而负担特别牺牲的精神，才能使国家与民众的关系更公正、民主。
参考文献：
[1] 郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》[M]，法律出版社，2002年版。
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[5] 邢鸿飞 陈广华 吴志红 郑玮炜：《土地征用及房屋拆迁法律问题研究》[M]，中国方正出版社，2010年版。
[关键词] 拆迁；法律；征收
【中图分类号】 D920.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）04-076-1
一、新条例中的亮点
（一） 修改拆迁主体，将拆迁主体的由单位和个人转变为地方政府
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条明确规定了房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府负责。新条例修改了拆迁主体，由之前规定的取得拆迁许可证的建设单位或个人转变为地方政府。新出台的条例将拆迁主体进行了修改，将拆迁的权力收归政府。这一修改会使混乱的拆迁状况得到改善，消除强拆、暴力拆迁等违法拆迁情况，更大程度的维护群众的利益，进而使得社会稳定运行。
（二）新条例确定了征收范围
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条划定了房屋征收的范围为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。
（三）纳入听证制度
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定了群众参与的听证制度。新条例弥补了原有条例的不足之处，纳入听证制度。听证制度的纳入，听取群众意见，了解群众需求，可以使拆迁决策更加科学化、民主化。
（四）补偿制度更加合理化
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定了房屋拆迁补偿按照市场价值确定的方法。第二十七条规定了先补偿、后搬迁的拆迁制度。新条例规定了按照市场价格确定补偿的方法，使补偿定价趋于科学合理，避免被拆迁人经济上的巨大损失，保护其合法财产不受侵害。
二、新条例的不足之处
（一）拆迁决定过程中缺乏公众参与程序
《国有土地上房屋征收与补偿条例》中并没有加入规定拆迁的决定过程中应进行公开，举行听证会，听取相关群众意见。这明显剥夺了利益相关人的知情权，丧失了表达自身诉求的机会。
（二）补偿规定中缺乏有效地保障给付程序
补偿除了有一个公正的补偿数额之外，更应将补偿款及时、足额支付给被征收人。但新《国有土地上房屋征收与补偿条例》并没有设置有效的保障给付程序，缺乏对给付补偿款的时效限制，及拖欠补偿款应承担的法律责任。
（三）拆迁程序中缺乏事后监督程序
拆迁完成后，政府是否按照拆迁决定时的目的使用房屋和土地而不是将房屋或土地用于商业目的等其他非公共利益目的，拆迁补偿款是否及时到达被补偿人，对于这些问题，新条例都没有予以规定。
三、规范拆迁行为的建议
（一）建立征收决定中的公众参与程序
在收到法院准予征收的裁定后，政府应及时将补偿方案、实施时间等事项予以公告。并在规定时间内举行论证会、听证会征求被征收人、公众和专家的意见。政府必须将被征收人、公众和专家意见记录在案，在加以参考，科学论证后作出适当的拆迁征收方案。这样以来民主的决策，可以避免政府滥用权力，而损害群众的利益。
（二）建立有效地补偿款保障给付程序
在充分落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条“先补偿、后搬迁”的基础上，对补偿款的给付进行时效限制。相关政府行政机关需在拆迁决定下达后6个月内将拆迁补偿款及时支付给受补偿人。对于故意拖欠补偿款，迟发、漏发的情况，应对相关负责机关及负责人予以法律责任追究。
（三）完善对于拆迁补偿的监督制度。
应建立司法监督，加强对拆迁事后的监督管理。有效的司法监督可以约束和限制行政机关的拆迁行为，杜绝违法拆迁，避免社会的发生。
（四）建立违反征收正当程序的法律追责机制
应建立严格的违反征收程序的法律追究责任机制，对于违反法律程序而违法的征收行为，追究相关机关及负责人的法律责任。只有这样，才能让法律法规真正有效地发挥对征收权力和行为的约束及规范作用。
参考文献：
[1]应松年.城市房屋拆迁制度的改革与完善[M].北京：行政管理改革，2010，09.
[2]涂四益.从拆迁到征收-当下中国拆迁面临的问题、出路及难点[J].法学评论，2010，03.
关键词：房屋拆迁；征收；补偿
Abstract: along with the social economy continues to improve, drives the city economy developed, and the expansion of city also pose, but the city expansion is necessary to impose an a large quantity of surrounding rural land, so that way, was formed on the building on collective land and its appendages demolition process. Collection, the farmers face losing homes and career is, its the only production material be forced to deprive, the future is facing a huge survival pressure. Because the land expropriation, the collective of related laws and regulations, not perfect, some local governments in the rural land, housing collection in the protection of public interests by name, do infringe upon reality of the farmers' lawful rights.
Keywords: housing units; Collection; compensation
中图分类号：U415.7 文献标识码：A 文章编号：
0 引言
“农宅”也就是农民所建私房，我国宪法第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”当然“农宅”就是所谓的宅基地上所建的房屋，宅基地是属于集体所有。而我要谈的“农宅”主要指城市郊区农民的住宅，宅基地和自留山、自留地。随着城市化的进程，城市不断的扩大，人口的增加，土地的有限，城市郊区的农宅和土地越来越多被征收和拆迁。
一、调查报告
近年来，随着城市经济快速持续发展，农村的城市化建设步伐加快，旅游开发热、开发区热和房地产热等纷纷兴起，农村(尤其是城乡结合部的农村)的房屋和土地越来越多地被征收，有的甚至是整个村的房屋和土地被全部征收。土地是不可再生资源，农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征收，拆迁的房屋越多就意味着农民的住所没有保障，被征收的土地越多就意味着农民的生存田越少，加之在征地过程中普遍存在补偿标准低、土地增值收益分配不合理、打着“公共利益”的旗帜等问题，失地农民利益受到损害，不满情绪不断上升，对房屋拆迁和土地征用普遍采取抵制态度，失地农民与政府之间的矛盾日趋尖锐。
许多商户在拆房的过程中，都会遭到农民的反抗，此时这些商户就会认为农民的房子不拆则成为了危楼。那么 “农宅”真的就是“危楼”吗？可以让政府低价征收、拆迁？政府真的是以公共利益为目的征收、拆迁的吗？政府的补偿合理吗？房屋是公民合法的私有财产，拆迁房屋必须要具有正当性，即要有法律依据，否则构成对私有财产权的侵犯。我国《宪法》修正案第二十条规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”修正案第二十二条规定:“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条重申宪法的精神，指出:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。……国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”以上规定是目前对农村房屋拆迁和集体土地征收的主要法律依据。由于我国宪法和法律未对公共利益作出明确界定，使得政府在行政征收和拆迁中拥有很大的自由裁量权，而这种自由裁量权的扩大，易导致政府角色的错位。在农村房屋拆迁中，政府已不是纯粹的公共利益的服务者，不是从为公众服务、为公共利益服务出发，而是借助它的权力来实现其自身利益。
二、公共利益的界定不明确
对于“公共利益”界定不明确，我国《宪法》、《物权法》仅仅规定了公益拆迁，将国家征收拆迁的目的严格限于“公共利益”。但是目前征地拆迁的范围过大，以商业为目的征收、拆迁也出现通过政府打着公益拆迁的旗号对农村集体土地和房屋征地拆迁的情形。为了政府征地拆迁行为的正当性和合理性必须对“公共利益”加以界定。公共利益界定，我个人也认为它是比较复杂、比较困难的。有些是比较容易界定的，比如说国防的建设，公共设施的建设，这些都比较清楚。但有些公共利益界定其实不是那么清楚。比如说危旧房改造，特别是城中村的改造，这在很多地方都是一个争议很大的问题。我个人认为，它是把这种决定交给那些有直接利害关系的当事人来决定，体现了征收的民主原则。也就是说，让那些当事人来决定这是不是公共利益。“公共利益”，广义上是指国家利益和社会不特定多数人利益。“公共利益”所应包含的具体情形均在我国法律法规中没有做出明确界定，因而实践中把“公共利益”经常滥用。例如，国家征拆迁权利滥用，土地、房屋被有的地方政府以强制手段低价或无偿从农民手中征收、拆迁过来，然后再以市场价格出让给开发商，从中赚取巨大的差价，却因此大幅度降低和剥夺了被拆迁人合法的征收拆迁补偿金额。在国家加紧对土地征收的监督和控制的情况下，政府仍然存在较多滥用公权力的行为，而方式更加隐蔽，如以兴建工业区等理由申请征地，在获批后把一部分土地出售或改作他用，从而极大地引发了拆迁农民的不满情绪。所以，为了限制政府权力，减少或制止违规违法行为的发生，切实维护公共利益、维护农民群众的正当合法权益，须对公共利益加以界定。
三、征收、拆迁补偿标准不规范
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是对于征收、拆迁补偿标准不规范，有的仅含糊规定给予“适当补偿”或”补偿”，有的规定了固定的标准，如我国《土地管理法》第47条“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”具体的补偿标准主要是由行政机关裁量，降低补偿标准的现象也比较普遍。实际情况就是，补偿金是由政府在法定幅度内单方说了算，农民没有讨价还价的余地，造成补偿金远远低于土地应有价值。而且这一补偿标准将补偿限于直接损失，间接损失的补偿则就不予考虑了。即使是对直接损失的补偿标准也过低。根本不足以填补农民所遭受的损失，也不足以制约任意征地行为。在当今土地已是价比黄金，而向农民征收时却以粮食的价格来计算补偿。
农村土地征收、拆迁及农民权益救济问题上寻求司法保障显得是那么的无力。在相关法律法规缺失的情况下，首先，农村集体土地的征收制度在本质上是一种行政征收，在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。其次，补偿金的确定是由政府在法定幅度内说了算。因此，在补多少的问题上，农民显得很无耐。
四、结束语
（一）把土地征收补偿制度进一步完善。土地征收范围要严格限定，把公益用地和经营性用地要严格区分。国家进行土地征收必须为了公共利益的需要，征收权的使用要合法，通过征地不得牟利;商业用地的解决，运用市场机制解决，土地征收工作要有序、健康的进行。
（二）完善法律法规，尽快出台《集体土地征收拆迁法》。通过对众多法律、法规、规章进行融合整理，建立和完善征地拆迁方面的一整套协调一致的法律体系，用以指导、规范和约束各级、各部门以及拆迁相对人的行为，保障农村房屋拆迁工作合法、有序进行。
（三）把土地征收与补偿工作程序逐步完善。树立程序正义观念，遵守公正、公开与效率的原则，把征收及补偿程序的立法完善，增加征收、拆迁的透明度，社会的监督随时欢迎。
（四）补偿标准要合理补偿方式要多元化。以农民集体土地财产权利的确定为基础，补偿金应该按照市场价格来确定。补偿金除了要考虑农民的耕种等损失，还要注重对农民失地后的后期保障。尤其是土地后期出让过程中，政府应提高农业重点开发基金、土地复垦费、用于农业土地开发费用、耕地占用税等税费来解决后续保障问题，个人觉得该笔费用不应低于出让金的50%，并通过立法来确定资金使用渠道，防止该费用被挪用。对于土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素是当前农地征收中最为关键的问题，当然最重要的还是要考虑土地征收前的价值。与此同时，补偿方式的多元化，主要以一次性金钱补偿的方式，失地农民的社会保障体系要建立健全，辅以其他补偿方式，切实保障农民合法权益。
参考文献：
[1]张向东.城市房屋拆迁法律性质之定位[J].现代法学，2009（5）.
[2]李爱民.房屋拆迁行为的法律分析[J].法制与社会，2009（5）.
关键词：城市化 农村 农民 土地征收 权益
Abstract: With China's rapid economic development, urbanization has been quickened, its scope and scale are also increasing. In the process of urbanization, a large number of rural land is occupied. As China's current deficiencies in the system of collective land expropriation and government behavior in practice disadvantages, making farmers in the land acquisition process rights have been infringed, a number of related social problems are common. This not only causes the deterioration of the living environment of farmers, but also for social stability and economic development have a significant negative impact. In this paper, the current process of land acquisition problems start, propose appropriate solutions.
Keywords: urbanization of rural land expropriation interests of farmers
中图分类号：DF453 文献标识码：A 文章编码：
一、土地征收制度及其特点
我国是社会主义公有制国家，包括全民所有制和集体所有制。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。而所谓的土地征收制度就是指国家和农村集体之间的所有权转移问题，是国家在社会公共利益的需要下，按照相关的法律规定，在给予农村集体经济组织和农民个人一定的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。土地征收是国家在发展过程中，为了保证社会公共设施和公益事业建设所需土地而实行的一项重要举措。不管是资本主义国家还是社会主义国家，为了保障日后的社会公共事业的发展，都存在土地征收机制。
对于土地征收制度，它有着自身的特点。首先，征收土地的主体必须是国家。只有国家才能依法享有国家建设所需征用土地的权利。其次，土地征收具有强制性。国家建设征用土地不是民事行为，而是国家在法律规定的范围内进行的行政行为，无需被征用土地的所有人同意，是命令性质的，具有强制性。再次，土地征收必须给予一定的补偿。国家建设征用土地是有偿地强制，必须给予被征用土地的所有者一定的经济补偿。最后，土地征收必须建立在国家公共利益的基础上。例如，兴办国防建设、公用事业、交通、水利、国家机关建设用地等等。
二、土地征收发展现状及存在的问题
近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地，土地征收也成为农村一个基本法律问题。根据国外经验教训，每个国家都有土地大量征用时期。由于我国本身地少人多，人均占有土地少，加上我国现行土地征用制度本身不适应新时期的发展，暴露出许多问题，直接制约着我国“三农”问题的发展，同时也给社会带来不稳定因素。
（一）土地征收法律法规不健全致使无法可依
自古以来，土地作为人类赖以生存的物质基础为人们所重视，而土地征收的相关法律法规也具有十分重要的意义。然而，就目前我国现状来看，还没有专门的《土地征收法》，主要通过《宪法》和《土地管理法》及其实施条例来调整相关问题。虽然法律规定土地征收要符合“公共利益”，但却没有对“公共利益”给予明确的规定，可能出现职权滥用现象。随着我国经济的飞速发展和城市化进程的加快，大量农村土地被征收，在没有完善的法律法规为依据的条件下，在征收过程中暴露出越来越多的问题，损害了农民的合法权益，并影响着社会的安定和谐。
（二）土地征收程序缺乏具体规定出现腐败现象
现阶段，我国土地征收没有严格的法律操作程序，只是依据《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序来规定。但是不仅规定较为简单，程序审批内容混乱等等，没有严格的法律来规定相关程序，缺乏政务公开和相关中立机构，易出现政府权力集中，导致腐败现象滋生。政府作为其中的主体，可能出现职权的滥用、、收受贿赂等违法行为，严重损害政府的公信力，影响党内廉政建设。
（三）土地征收补偿标准过低不能满足农民生活需求
通过现象法律条例规定来看，对于土地征收的补偿机制来说，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍，特殊情况下不超过三十倍。由此可见，我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿。加上我国缺乏合理的救济途径，土地纠纷得不到较好的解决，农民权益得不到保障。失去土地的农民失去了基本生活保障，无所依靠，成为就业困难、无保障的特殊群体，给社会稳定带来巨大隐患，对我国经济发展来说也面临重大难题。
三、完善土地征收制度实行的对策
针对现阶段我国农村土地征收中存在的诸多矛盾和问题，如何改进我国的土地征收制度，建立和完善相关的土地征用法律制度和机制势在必行。因此，我们应参考发达国家在土地征收方面的经验教训，找到适合我国现阶段国情的土地征收制度，保障我国社会经济持续发展和社会稳定繁荣。
（一）制定《土地征收法》完善土地征收制度
土地征收作为国家用于公用事业建设，是以政府为主体的一项行政行为，必须有完善的法律做基础。因此，制定完善的《土地征收法》，确立科学合理的集体土地征收制度，包括“公共利益”的明确性，征收程序的民主性，补偿标准的市场性、安置方式的多样性等等。让政府在一定的范围内实行公权力，全心全意为人民服务，做人民的真正公仆。同时，完善的法律能够在农民权益受到侵害时，有法可依，保证农民的利益，让国家和法律成为农民的坚强后盾。
（二）完善土地征收程序确保征收的公正、合理
严谨有序的土地征用程序是保证征地利益分配公正、合理的关键环节。对于土地征收从确定到征收再到补偿，必须有严格的程序管理，防止其过程中的任何不合法行为。在土地征收确定之前，应公告社会土地征收用途，然后听取各方意见和建议，尤其是被征收土地的农民的心声，通过引入公众参与，来提高土地征收的科学性。到后期的征地补偿阶段，在参照被征地的市场价格基础上，征地机构给出土地补偿标准，并征求被征地民众的意见，经过公开、公正、公平的商议后决定。对于土地征收的整个过程，征地机构应将详细材料报予上级主管部门，经由上级主管部门审批后，做出最终的安排。这样一级一级的审批，有效地制止征收过程中的腐败现象，确保行政机构的清正廉洁，也保证了农民的合法权益。
（三）建立土地征收补偿机制保障农民基本权利
土地征收补偿机制是保证农民基本权利的重要措施。鉴于国外的发展经验和教训，根据我国的具体国情，土地征收补偿应遵循市场原则，不能一味的坚持过去的补偿标准，要以市场为基础，设置土地补偿费用，充分体现“公平”的原则，保证农民的基本生活。其次，合理分配补偿费用，制止村干部以自身职权来占有过多补偿费用的行为，明确土地征收补偿受益主体，这样不仅保证了补偿费用的优化配置，较好的保护农民的合法权益，又防止了个人将公共财产占为己有。最后，土地征用补偿方式应多元化，打破传统的货币补偿，创新实物补偿方式，可建立有效的社会保障体系，将失去土地的农民纳入其中，免除农民的后顾之忧，同时也保证了社会的安定。
总结：总之，就我国经济发展现状来看，土地征收工作在今后乃至一段时间内仍是经济社会发展的重要工作。因此，我国必须处理好工业化、城市化进程中的土地问题。通过借鉴和吸收国外的经验教训，在积极进行社会公共事业建设的基础上，切实保障广大农民的根本利益。这对构建社会主义和谐社会和社会主义新农村建设有着重大而深远的意义。
参考文献：
[1] 赵伟，张正峰. 中国城镇化进程中土地征收制度的问题及对策[J]. 中国农学通报，2009(11)
对集体土地实施征收的法律依据主要是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》。对国有土地上的房屋实施征收的法律依据主要是《物权法》、《房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地房屋征收评估办法》。
诉讼程序适用《行政诉讼法》、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定等等。
二、征收、拆迁的法定程序
（一）集体土地征收的程序
①征地公告。②征询村民意见。③实地调查与登记。
④一书四方案。⑤张帖征地公告。⑥张贴征地补偿安置方案公告。⑦报批征地补偿安置方案。⑧批准征地补偿安置方案。⑨土地补偿登记。⑩实施征地补偿与土地交付。
根据《征收土地公告办法（2010修正）》第二条“征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，适用本办法。”
第三条“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”
第七条“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”
第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”
根据《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》明确规定：市、县政府用地报批时拟定的“一书四方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建设用地为“一书三方案”，即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）。
（二）房屋诉迁的程序
①确定房屋征收范围。②拟定征收补偿方案。③征收补偿方案与听证。④征收补偿方案征求公众意见。⑤修改征收补偿方案。⑥社会稳定风险评估。⑦落实征收补偿费用。⑧公告。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”
第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。”
“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”
第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”
三、土地征收、房屋拆迁的行政救济
（一）政府信息公開制度在拆迁中的作用
《政府信息公开条例》的实施是为了保障公民的知情权，在征地、拆迁行政案件中政府信息公开是非常重要的程序。如果行政机关不愿意公开手中的信息，或者是不履行《政府信息公开条例》中的规定的义务，没有对申请做出回复是违法的。申请人可以通过在国土资源局、规划局、环保局等相关部门依法申请相关信息，可见《政府信息公开条例》给当事人提供了依法调取对自己有利证据的法律依据。
（二）行政复议制度
根据《行政复议法》“第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”
“第五条公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”
“第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：①国务院部门的规定；②县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；③乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”
（三）土地监察制度
土地监察法律制度，是随着我国加强土地管理工作、特别是土地管理立法工作而建立和完善起来的。根据“《土地管理法》第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。”
“第六十九条有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。”
四、被拆迁人的诉讼救济
（一）征收与拆迁案件的受案范围
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条和第二十六条第三款分别规定：“被征收人对市、县级人民政府做出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。
《行政诉讼法》第十二条第（五）项规定“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”。第十二条第（十一）项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”提起诉讼的属人民法院行政诉讼的受案范围。
（二）征收与拆迁案件地域和级别管辖
根据《行政诉讼法》第二十条的规定，应“由不动产所在地的人民法院管辖”。
根据《行政诉讼法》第十五条的规定可知，房屋征收决定和房屋补偿决定案件都应由中级人民法院作为一审管辖法院。
（三）征收与拆迁案件的起诉与受理
被征收人不服房屋征收决定和房屋补偿决定提起行政诉讼的起诉状内容：
（1）征收人和被征收人的基本情况。
（2）写明因不服某市、县级人民政府所作出的房屋征收决定或房屋补偿决定的名称、编号。
（3）写明诉讼请求，包括请求撤销、变更或确认违法等具体诉讼请求，如同时要求政府赔偿的还要写明具体赔偿请求的数额。如果请求对规范性文件进行合法性审查的应单独列出一项诉讼请求。
（四）征收与拆迁案件原告、被告主体资格的认定
房屋征收决定和房屋补偿决定中的相对人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民个人。当公民个人的房屋被政府征收时，其就会成为房屋征收决定或房屋征收补偿决定的行政相对人。②法人。具备法人资格的单位成为房屋征收相对人时，如果对房屋征收决定或房屋征收补偿决定不服均可以自己的名义提起行政诉讼。③其他组织。被告包括：a.市、县级人民政府担当被告。b.房屋征收部门。
五、结语
土地房屋征收與补偿事关人民群众切身利益和社会稳定大局，是社会高度关注的焦点和问题，也是矛盾多发的领域。因此，近年来，房屋征收行政诉讼已上升趋势的增加，随着2015年行政诉讼的新修改明确有关房屋征收的法律内容，更是与当今中国社会经济的发展与时俱进，依法慎重处理好每一起行政征收、拆迁案件，可以减轻矛盾激化，减少恶性事件，为推进社会和谐有着不可替代的作用，因时间紧凑，相关法律知识研究并不全面，今后希望与大家一起探讨，共同进步。
参考文献：
[1]中国法制出版社编，《中华人民共和国土地管理法》案例注释版（第二版），2013年5月.
[2]中国法制出版社编，《中华人民共和国拆迁补偿法典》，2014年5月.
【关键词】土地征收 补偿制度 公正补偿
1我国现行土地征收补偿制度存在的问题
1.1补偿标准的设定不合理
现行的土地征收补偿标准规定于《土地管理法》第47条。补偿标准的基本内容是以被征收土地的原用途为准，公式为：土地平均年产值×N倍。征收耕地的土地补偿费=6～10×耕地被征收前三年平均年产值。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准=4～6×耕地被征收前三年平均年产值。每公顷≤15倍。这种以土地的平均年产值为标准，乘以一定倍数的土地征收补偿标准被称为“产值倍数法”。所以现行土地征收补偿标准无法体现土地的真实价值，而且农民的生活在现行补偿标准下难以维持。
1.2补偿安置方式单一
《土地管理法》对于补偿安置的途径只规定了货币安置的方式，没有提出其他具体的安置方式。2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）。《决定》站在市场经济的立足点，重新提出了N种安置方式。国土资源部为贯彻《决定》，了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称《意见》），明确规定用地单位在同等条件下优先解决被征地农民就业问题，为农民的未来生计做考虑，并延伸了安置的途径和种类。但是这只是规范性文件，未上升到法律层面。
1.3土地征收补偿程序不公
我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。
1.4集体土地所有权主体制度不完善
依法而言，农村集体经济组织的功能仅有集体土地的经营权和管理权，并非集体土地的拥有权，而土地补偿费涵盖的范围是对被征收土体所有权的补偿，我国法律的规定与集体土地所有权主题的规定而言，本身就是矛盾的，土地补偿费的金额不低于安置补助费，占补偿费用中的绝大部分。如果土地补偿费归农村集体经济组织的话，其坏处是手握权力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有补偿费。
1.5土地征收补偿程序不公
我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。在纠纷解决程序中，作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。
2重建我国土地征收补偿制度的构想
2.1确立对被征收土地市场化的补偿标准
在市场经济环境下，农民的生产、生活资料都从市场上以市场价格购买，可以说农民的生活是完全处在市场条件下的，其购买生产、生活资料的成本都是市场化的成本，而作为其财产的土地若以非市场化的低廉价格流转，即其获得其财产价值的非市场化，这显然是不符合市场规律的。现行补偿标准难以保障农民在市场条件下的生存，是不考虑农民长远生活保障的表现。尤其是在农民脱离土地以后其生活费将成倍增加的情况下，这样的补偿标准确难以维持农民原有的生活水平。
2.2拓宽补偿范围
贯彻落实《意见》和《决定》，深化执行力度，自上而下地推行制度，将规范真真正正地用于农民的实处，较大程度地补偿农村的损失。另外，对于因土地征收而造成的其他损失包括残余地的损失、正常营业的损害以及其他各种因征地而支出的必要费用也应当纳入征地补偿的范围，因为这些损失是被征收者财产价值事实上的减损，都是被征收者原有生活水平的保证。
2.3灵活运用多种补偿安置方式
安置因失地而产生的剩余劳动力是替代土地具有的生活保障功能的重要途径。随着企业用工制度越来越适应市场经济的要求，对于失地农民采取强制安置于企业的安置方式已经不符合企业的需要，而在失地农民就业困难的情况下，单纯的货币安置难以保证失地农民长久地保持生活水平不下降。对于失地农民的安置应当参考国土资源部2004年的《意见》和各地探索出的其他的补偿方式，以保障失地农民长远生活水平不降低为目标，根据被安置劳动力的不同情况灵活采用不同的安置方式。这些安置方式包括留地补偿安置、替代地补偿安置、社会保险补偿安置方式、土地使用权入股的补偿安置方式、异地移民补偿安置方式等。
2.4明确集体土地所有权主体
集体土地所有权主体同时也是土地征收补偿的接受主体，只有集体土地所有权主体明确才能保障土地补偿费最终由失地农民所享有。多极的和不确定的所有权主体不利于维护农民的合法权益。《土地管理法》规定，国有土地以外的农村和城市郊区土地属于农民集体所有，因此享有集体土地的所有权的是农民集体，立法应当将农民集体作为集体土地所有权的主体。但是集体农民无法直接行使所有权，因此应当由集体农民选举出农民集体的代表机构来行使集体土地的所有权，排除其他主体共同行使集体土地所有权的现象。
2.5建立公正的土地征收补偿程序
补偿争议的解决程序应当体现争议解决主体的独立和中立。基于此，对我国土地征收补偿程序的重构提出如下设想：有批准权的政府在收到市县政府的土地征收申请后，要求市县土地行政主管部门将申请内容予以公告。利害关系人在公告期间内提出意见，设立土地征收批准前的听证制度。批准决定做出后，市县土地行政主管部门将批准决定予以公告。
3结语
土地是农民手中最重要的财富。我国目前的收入分配欠公平，贫富差距、城乡差距扩大。在土地资源日益稀有的情况下，土地的价值有目共睹。我们的土地征收补偿，应当提供给农民土地本应带给农民的价值。
参考文献：
[1]潘嘉玮.城市化进程中土地征收法律问题研究[M].北京:人民出版社l2009.
关键词：土地征收；征用；问题；策略
一、我国土地征收征用存在的问题分析
（一）征收范围乱
我国土地征收征用中存在的问题，首先就表现在征收范围乱。征收范围乱指的是对土地征收没有明确的规定，其所谓的“公共利益”模糊。土地征收作为国家的一种集体行为，根据法律规定为了国家建设的发展以及城市化建设的需要，农民应该无条件的服从国家利益。然而在我国土地的征收征用过程中，法律并没有规定我国土地征收征用的范围，涉及到农民的切身利益也没有做出一个明确的范围标准，这就使得在土地征收过程中，土地征收的范围出现偏颇。土地征收征用范围乱主要还表现在法律对公共利益的内容和范围限制不够。我国土地征收征用范围乱，势必会导致在土地征收征用过程中，农民的部分利益受到伤害或者是不能够完全得到保障。
（二）征地补偿低
我国土地征收征用中存在的问题，其次还表现在征地补偿低。一般国家在城市建设中占用了农民的土地，对农民进行补偿这是一种惯例，同时也是众所周知的。在我国土地征收征用的过程中，对农民进行补偿的一般都是建立在直接损失之上的，对农民的间接损失就不予考虑。并且面对农民的直接损失，其补偿的标准也是过低的，没有按照一定的农业产值来计算或者是补偿。由此看来，这样的补偿标准对农民是不公平，也是不合理的。再加上，我国土地征收补偿的范围也是比较单一的，法律法规中没有一个明确的规定。对农民的补偿只是规定了农用地的补偿，对农民最低生活保障方面没有规定，补偿的方式单一，其土地对农民的重要社会保障价值也忽略了。
（三）土地征收程序不规范
土地征收程序不规范也是我国土地在征收过程中出现的问题之一。土地征收程序不规范主要表现在片面追求经济利益，强制征收土地；还有的一些地方没有严格的按照土地征收法律法规进行。有的一些地方在对土地进行征收与征用的过程中降低土地征收的标准，还截留土地征收的补偿金，或者是非法占用农民的土地等。有的一些土地征收行为完全不符合国家法律法规的规定，严重的损害了农民的利益与需求。土地征收程序不规范，主要还体现在对土地征用的评估缺乏一定的目的性，主要考虑了征地者和国家的利益，却忽视了个人的利益。这些都是土地征收程序不规范的表现。
（四）保障制度落后
这里所谓的保障制度落后，指的是在我国土地征收征用过程中，社会保障措施滞后，不能够满足农民生活的需要。农民的土地被国家征收与征用之后，农民也就失去了赖以生存的基本条件，并且失去了一定的生活来源，很多人会感受到无助与迷茫，且生活方式也发生了很大的变化。国家的保障制度不能够及时的解决农民的需求，给农民的生活造成一定的困扰。例如，在农民土地被征收征用之后，农民虽然获得了一部分的补偿金，但是其生活方式与之前相比却发生很大的变化。农民需要的日常生活品以前是自己供应，现在必须是去市场上购买。还有沉重的子女教育费，医疗费使得农民所获得的补偿金杯水车薪，因此，这就造成农民生活得不到保障引发的一系列社会不安定的问题。
二、如何解决我国土地征收征用中存在的问题
（一）运用法律规范征用土地范围
要解决我国土地征收征用中存在的问题，首先就应该运用法律规范征用土地范围。土地作为农民的基本生活资料，是农民最为重要的社会保障。对土地的征收与征用如果得不到一个合理的安排，就会使农民的生活得不到保障，难以生存与发展，也会间接地引起社会问题和一系列的社会矛盾产生。因此我国的法律应该对土地征收征用做出一个明确的规定，对公共利益的范围做出一定的限制。在《宪法》和一些城市法中有明确的规定，如果不是以国家需求或者是城市需求为主要目标的，不可以任意征收或者是征用土地，损害农民的公共利益，使得农民的生活时期基本保障。如果是为了某种个人利益或者是经济组织的利益，是不可以对土地进行征收与征用的，需要经过严格的法律程序进行审查与审批的，在此过程中必须符合“公共利益”。这就是运用法律法规来规范土地征收征用的范围，对土地征收程序的规范有着积极地意义。
（二）完善土地征用补偿制度
要解决我国土地征收征用中存在的问题，其次还应该完善土地征收征用补偿制度。最重要的就是在宪法中明确规定土地征收征用补偿的标准与原则，以宪法的规定作为基本的标准。在确定土地征收补偿的标准与原则的时候，应该对国家利益与农民利益进行协调，确定一定的公平基础与原则，切实的保障农民的根本利益，从而较好的解决农民的问题。完善土地征收的补偿制度，还应该合理的安置失去土地的农民。减少在土地征收与征用过程中的政府随意性，对农民进行合理的补偿。只有这样，完善土地征收征用补偿制度，才能够进一步的保障农民的基本利益需求，才能够更好地促进城市化建设与社会稳定发展的需要。
（三）完善土地征收法律程序
在我国土地征收与征用的过程中，完善土地征收法律程序也是相当重要的。在这个经济高速发展的现代社会，急需建立土地征用法来规范土地征收行为。再者还应该逐步的完善土地征收的标准与原则，从而为我国的土地征收提供一定的法律保障。此外，还应该建立一定的土地征收机制，强化对土地征收行为的监督与控制。其司法人员应该具备较高的道德素质，在土地征收的过程中严格执法，强化土地征收的监督与法律机制，不仅要保障国家的利益，而且还要保障农民的切身利益，促进社会的进一步稳定与发展。
（四）完善社会保障制度
在我国土地征收与征用的过程中，最重要的策略就是要完善社会保障制度，切实的去保护和保障农民的基本利益和农民的基本生活需求。第一，在农民的土地被征收或者是征用之后，国家应该给予农民充足的补偿金。建立完善的社会基本保障体系，一旦征地行为发生，就应该立即启动社会保障体系，让农民的生活得到最为基本的保障。第二，国家还可以建立农民再就业机制，引进一些就业岗位来供农民选择，给予他们再生活的来源。积极地拓宽就业的途径极其领域，鼓励用人单位接受农民，同时还应该加强对农民的基本培训与上岗培训，帮助他们适应新的生活。第三，国家还应该鼓励和扶助土地征用农民进行自主创业。在创业上不仅提供政策扶持，而且还提供贷款扶持，从而进一步帮助农民更好地适应土地征收征用之后的生活。
三、结语
国家所有制和农村集体所有制是我国土地所有制的两种形式，土地的征收往往会涉及到公共利益，因此解决好我国土地征收征用中存在的问题，对我国城市化建设的发展以及社会的稳定发展有着非常重要的现实意义。文章不仅细致的分析了我国土地征用存在的问题，而且还提出相应的解决策略，为我国土地征用程序的规范提供了相关的参考。
参考文献
关键词：农地发展权；土地权利；农地征收；征收权；征收补偿
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0021-03
随着我国经济社会的高速发展，工业化、城镇化进程的加快，农地的非农化成为不可回避的问题。依据我国现行的土地法律法规，农村集体土地只有经征收为国家所有后方可在土地一级市场上转让。一方面，国家对土地一级市场的垄断为地方政府带来巨大的经济利益，在利益的驱使下，农村集体经济组织所有的土地被大规模征收；另一方面，被征地农民却没有得到足够补偿，国家与农民的冲突不断，成为农村社会不稳定的主要因素。笔者认为，建立解决此问题的长效机制，必须引入农地发展权，并以此为基础对我国农地征收立法予以全面检讨与完善。
一、农地发展权及其归属
1.农地发展权的概念及与其他土地权利的关系。农地发展权源于土地发展权，而土地发展权实际上受到采矿权可以与土地所有权分离而单独出让和支配的启发。从最原始的、绝对的、排他的个人所有权到共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间权，土地产权体系不断演进。土地发展权有广义和狭义之分，分歧在于发展权客体的差异。广义上的土地发展权是指变更土地用途和改变土地利用集约度之权，如果只涉及土地用途改变带来的利益则为狭义上的土地发展权，其又可分为农地发展权和市地发展权。农地发展权是指土地用途从农用地转为建设用途使用之权。在我国，它包括两个方面，第一个方面是农用地通过征收成为国有建设用地的权利，第二个方面是农用地转为农村集体非农建设用地的权利。农地发展权是土地产权体系的重要内容，与其他土地权利之间存在密切关系：第一，农地发展权与土地所有权的关系。土地所有权是指土地所有人在法律规定的范围内对农地享有的占有、使用、收益、处分的权能。现代物权法较为重视用益物权的地位和作用，将土地开发利用而产生的发展性利益单独抽象出来，作为一项独立的民事权利客体予以保护，是土地所有权发展的必然结果。[1]我国现行的土地法律法规对农地权利的规定仅限于静态权利内容的规定，缺乏动态权利的内容，而现代土地权利发展的动向之一，便是权利重心从静态权利向动态权利的转化。农地发展权的设置不仅不与现有的土地所有权制度相冲突，反而弥补了现有土地所有权制度不能涵盖动态利益的不足。第二，农地发展权与土地使用权的关系。土地使用权属于土地所有权的一项基本权能，按照我国现行的土地法律法规，使用权是为所有人之外的其他人使用土地而设定，使得土地使用权成为与土地所有权并列的一项权利。[2]土地使用权包括占有、使用、收益和部分处分的权能。农地发展权本应为使用权的应有之意，但是法律法规将土地使用权限定在静态的层面上，即依据土地原有性质的利用或约定方式的使用。由此可见，土地使用权是农地发展权存在的基础，农地发展权是对土地利用方式的改变，同时也是对土地使用权的改变或固定化。第三，农地发展权与空间权的关系。空间权是权利人对地表以下或以上一定空间范围所享有的权利。农地发展权的内容是改变农地的用途，是一种动态的权利，而空间权的内容是地表以上或以下一定空间范围的权利，通常包括空间所有权和空间使用权，是一种静态的权利。二者的目的都是对土地利用限制，不同之处在于农地发展权是对土地用途的限制，以调整土地利用动态法律关系、促进土地规划目标的实现；而空间权是对土地范围的限制，调整土地立体开发利用法律关系，增加土地的利用效率。
2.农地发展权归属的争论及论证。关于我国农地发展权的归属，主要有三种观点。第一种观点主张发展权归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权，[3]类似英国模式。农地发展权国有化是指将土地未来的发展权移转归国家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益与处分之权，任何人想变更土地用途，在实行开发前，必须先向国家申请，并向国家购买发展权。这种观点认为农地转为建设用地的增值来源，应该奉行“涨价归公”。“涨价归公”的主要依据是贡献原则，即在经济活动中，谁做出贡献，谁获利。[4]被征农地价格的提升主要是由于城市化发展，农民集体对涨价的贡献微乎其微。我们则认为农地发展权按照“贡献原则”，归国家所有貌似合理，值得商榷。“涨价归公”混淆了农地增值收益与城市化经济利益的分享。因为，城市化涵盖整个国民经济体系，对国民经济的各组成部分并不存在外部性影响，最终表现为内部性收益或成本，就内部性收益而言，国民经济各单位应分享包括居民生产效率的提高、城乡居民消费条件的改善、政府财政收入增加等在内全部城市化收益，而不单是农地的增值收益。同时，“涨价归公”还混淆了农地增值收益的归属与分享。农地增值收益的归属是一种产权经济现象，具有市场经济属性，取决于农地收益权的归属。农地收益权归属于农地所有权人，所以农地增值收益也应归属于农地所有权人。而被征农地增值收益的分享是政府对征地活动的调节，具有行政属性。虽然政府在城市化过程中有权分享被征农地的增值收益，但是不代表被征农地的增值收益应归政府所有。在我国，如果继续将农地发展权归为国有，农民和政府因征地所引发的矛盾也将愈演愈烈。
第二种观点主张农地发展权归土地所有者所有，国家可以向农地所有者购买发展权或者允许农地发展权可以和其他普通商品一样在市场上自由交易，[5]类似美国模式。从农地发展权的权源来看，农地发展权曾经长期沉睡于农地所有权中，后为调整农地的动态利用利益从所有权中分离出来。从这个意义上讲，农地发展权应归属于农地所有权人，但是一种权利的设立需要考虑到一国国情，美国实行土地私有制，农地归属于农民个人所有，农地发展权从属于农地所有者，具有较大的便利。但是，依据我国《宪法》和《土地管理法》等规定，农村土地属于农村集体经济组织所有，因此依据该观点，农地发展权应归属于农民集体所有，但是，我国立法中农民集体经济组织的指向并不明确，乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织之间也没有清晰的界限，并且集体所有权主体缺乏人格化的代表，导致了集体所有权主体在事实上的虚置。在这种情况下，如果将农地发展权归属于农地所有权人所有，由于主体虚位，农地发展权实际上最后被少数利益集团把持，势必产生土地的粗放式经营、不可避免的权利寻租，并且使农民得不到足够的补偿。
第三种观点主张将土地发展权的决策权交给国家，由国家作为农地发展权的权利主体代表，地方政府作为国家人具体行使征地权，农民通过建立社会保障机制的方式参与对农地发展权权益的分享。[6]这种观点似乎考虑到了多方的利益，却隐含了众多模糊不清之处，例如农地发展权的决策权交于国家是什么意思？由国家作为农地发展权的权利主体代表和农地发展权归国家所有，有什么区别？农民的社会保障机制怎么建立？
总之，我们主张，农地发展权应归承包该农地的农民所有。农村土地承包经营权是土地使用权的一种，具有准所有权性质。农民是集体土地的真正使用者及土地发展行为的真正责任人和后果的真正承担者，集体土地发展权归属于农民在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，有利于配合《农村土地承包法》的实施而长期稳定农地承包关系，鼓励农民向土地投资。农地不仅是农民的主要经济来源，还承担着农村的社会保障职能，农地发展权归属于农民，才能让农民真正享受到土地增值的收益，从而提高农地征收的成本，抑制不合理的农地征收行为。
二、农地发展权视角下的农地征收权限制
在我国，由于欠缺农地发展权制度，农地集体所有权主体虚位，农地流转又过度依赖于国家对土地用途的管制和对土地一级市场的垄断，以致国家对农地增值收益享有巨大的权力。在我国财政体制下，基层政府特别是工业化程度低的地方政府，往往存在巨大的财政亏空，而对地方政府而言，农地征收成本低，收益大，从中得到大量的土地出让金，是弥补财政亏空最快捷的方法。地方政府为收取农地发展权的收益，扩张当地财政，积极进行“圈地运动”。同时，土地作为日益稀缺的资源，价值被逐步推高。政府可以采取划拨、协议、招标、拍卖、挂牌等方式将土地交付给用地单位使用，每种方式的成本存在较大区别。而掌管土地审批事宜的官员对方式的选择享有很大的自由裁量权，用地单位为求以最低成本得到土地，纷纷与相关负责官员勾结，导致“权力寻租”行为屡屡发生。因此，我们认为应当基于农地发展权对农地征收权设定目的限制与程序限制。
1.农地征收权的目的限制。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收。”即国家征收土地只能以满足“公共利益”为目的。西方国家通常将“公共利益”的范围界定为国防、环保、公共场所等方面，但我国法律并未对“公共利益”作明确的规定。国家垄断土地一级市场，农地只有经过国家征收才能转为建设用地进入土地市场，当建设用地需求上升时，国家只能通过农地征收这唯一的制度安排来满足，以致实际操作中将“公共利益”扩展到国家一切经济活动范围，征地范围难以控制。我们认为，为了解决我国征地范围过宽的问题，必须清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”组成的，公共是利益的主体而利益才是真正的内容。公共利益概念的最大特点在于它的不确定性，包括利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。利益内容的不确定性是指利益的价值受到利益主体和当时的客观事实左右；受益对象的不确定性在于公共利益的享有者范围不同。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，国家为了公共利益的需要可以征收农民集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下方面：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其他公认的或法院裁定的公共利益用地。即使是为了公共利益的需要，也要经过农地所有者和使用者多次洽谈，征收只能作为最后的不得已而为之的手段。如德国规定，除非公共福利之需，且经与拟征收土地所有权人多次协商购买其土地未果外，不准轻易动用征地权。[7]
在严格区分公共利益用地和非公共利益用地的基础上，对于房地产开发和企业用地等经营性项目用地，应允许农地发展权流转，通过开发商与农民的谈判来实现农地的和平开发。在我国，土地利用规划中所有待开发的农地都享有农地发展权。通过设立农地发展权，可以在法律中规定，允许非基于公共利益的用地单位在平等协商的基础上，一并获得该土地的承包经营权和农地发展权。在政府部门按照土地利用规划批准待转用农地可以转用后，由建设用地者参照建设用地和农用地的市场差价，直接向拥有待转用农用地发展权的集体经济组织和农民购买农地发展权。建立农地发展权的流转机制，可以用市场来调节城市化进程对征地的占用，达到资源的最优化配置。这样做，将基于非公共利益征地中农地发展权的利益考虑进来，增加征地成本的同时增加了农民的收益，不仅遏制了城郊农地征用失控的趋势，并且保证了失地农民的正当利益。
2.农地征收权的程序限制。按照我国《土地管理法》及其实施条例的规定，我国征收土地的审批程序为：用地者提出申请，政府审查和批准，公告和登记，征地补偿。虽然《土地管理法》第48条也规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农民集体经济组织和农民的意见，但主要还是强调行政主体征地权的行使，而忽视农地征收过程中有关监督作用的程序。由于农地发展权制度缺失及集体所有权主体缺失，农民不享有农地的增值收益，农民缺乏参与征地谈判的积极性，导致“权力寻租”泛滥。并且，对征地过程的全程管理和反馈机制没有建立，个别利益主体实际上是在没有任何监督的情况下与国家或用地单位进行谈判，而应受补偿的农民却不能以独立的权利主体身份参与到征地协商谈判中去。
“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”在农地征收过程中，应确保征收过程的透明度，切实保证农民的知情权、参与权和救济权等程序性权利：知情权是指政府部门在征地报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准以及安置办法等，书面告知被征收土地的每一个农户；参与权指农民有权参与拟征收土地赔偿标准的决策，有权要求政府部门组织听证等；救济权则是指当在征地过程中，农民合法权利遭到侵犯时，农民有权并且能够得到公平的裁决。因此，基于农地发展权的农地征收程序应当如下：（1）预先通告；（2）政府对被征收农地进行评估；（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约，被征收方可以提出反要约；（4）召开公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提前诉讼；（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，则应交由法定的有资质的机构估价；（7）双方最后一次进行补偿金的平等协商；（8）如果双方不能达成一致，则按照法定机构的估价为准；（9）协议生效后，政府在一定期限内支付农地征收补偿金并取得被征收的土地。
三、农地发展权视角下的农地征收补偿
农地征收是私权利割让给公权利，引起土地产权永久性变化。为了公共利益的需要，国家公权力对私权利予以强制虽然是必要的，但是这种强制也必须建立在法律的约束和对私权利保护的基础上。农民享有农地发展权，在政府征收农地的过程中，农民享有独立的因农地转非农用地而形成的增值收益。国家因公共利益征收农地，必须向农民购买农地发展权或在补偿中增加农地发展权收益，并在此基础上建立农地征收补偿的法律制度。
1.农地征收补偿原则。虽然2004年修订的《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是并没有明确征地补偿的原则。这种制度的缺失导致在征地补偿中行政机关享有较大的自由裁量权，征收行为缺乏法律上的约束，征收标准的不确定性使公民的合法权益无法得到保证。因此要完善农地发展权的补偿制度，必须先确定征地的补偿原则。对征地的补偿原则，存在不同认识：完全补偿原则认为补偿不应该限于征收的客体，而且应该包括与该客体具有直接或间接关系的经济上和非经济上的利益；不完全补偿原则认为补偿应该基于公共利益而限于被征收财产的价值而不能延伸到难以量化的其他利益；相当补偿原则认为应该视情况分别采用完全补偿标准或者不完全补偿标准；生存权补偿原则则主要考虑到除了补偿被征收财产的价值以外还要给予被征收人必要的保证其基本生活的补偿。我们认为，我国法律对土地征收补偿的规定应该以完全补偿为原则，即除了对被征收土地本身具有的价值进行补偿外，还须补偿因转化土地用途而形成的农地发展权利益等，同时辅以生存权补偿原则，从而保障被征地农民的生活不低于最低水平。
2.农地征收中增值收益补偿标准。《土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，且它们是按照一个相对固定的标准进行计算。然而，这种补偿方式只是对土地原有用途的补偿，没有考虑到农地转非后土地的增值收益。按照我国对被征收土地的补偿标准，补偿的总和远远低于市场的土地价值，对农民来说欠缺公平，更何况本来很少的补偿费大多被层层盘剥，农民实际能够拿到的比法律规定的还要少。对被征收土地的补偿标准，主要有两种计算方法，一种是按照城郊土地的市值计算，一种是按照农地给农民提供的平均收益计算。对农地征收补偿，无疑应该包括农地给农民提供的平均收益这一部分，所谓的提高农地征收标准其实主要就是增加对农地发展权的补偿。我们认为，应在建立农地发展权流转机制的基础上，打破政府对土地一级市场的垄断，农村集体土地发展权可以在市场上流转。在此基础上，通过市场，根据土地市场的供给需求，最终确定农地发展权的价格。这个价格不仅可用于非公共利益的用地单位与农民之间，还可作为政府为公共利益征收土地时的重要参考。由于土地的增值是全社会共同贡献的结果，在城市化过程中，政府发展城市经济，改善了城市周边地区的基础设施和经济环境，会对城市周边的经济活动产生重要的正外部性。农地价格上涨正是这种正外部性在被征农地上的表现。[8]所以政府可以以征地活动干预者的身份，通过土地增值税的方式，分享被征农地的增值收益，只是这种分享的比例需要法律的明确规定。农民最终得到的征地补偿应该是小于市场上的市地价格，远大于农地给农民提供的平均收益。
四、结语
经历了30多年的历程，我国市场经济取得了巨大的成就，然而我国的法制建设却没有完全跟上经济发展的节奏，甚至在某些基础权利体系中仍然存在欠缺，不能很好地适应经济发展的要求。他山之石可以攻玉，农地发展权制度已被许多国家普遍接受，我国应当将农地发展权引入土地权利体系并赋予它在市场上自由转让的特性，使得农民在农地征收中增加补偿内容，同时提高政府征地的成本，从而通过市场的调节来限制非公共利益征地的数量，化解当前我国城市化进程中因农地征收而导致国家与农民间日益尖锐的矛盾，实现征地过程的法制化、合理化。
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关键词：土地征收 法规
一、土地征收的含义
所谓土地征收是指，国家就公共利益的要求，通过强制的手段，从国家土地所有权不包含的土地，采取一系列的强制手段，同时给予一定的补偿的制度。
二、土地征收的基本特征
2.1公共目的性
所谓公共利益是指，国家或者社会的相对权益决定了公益的目的，即土地征收权能够存在的有效依据，但国家在征收土地时，必须满足公共利益这一前提，否则即是违法征收，国内的《物权法》中第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。
2.2强制性
土地所有权是人的合法物权之一，它具有排他干涉性，在未得到当事人同意时，不得侵犯土地利益，对土地进行任何一种私自交易，都会得到国家强制限制，这一权利却不是一定的，神圣不可侵犯，当代，国家多做出相关规定，指出国家可以根据公共利益，对私人以及集体所占有的土地进行征收，并将该土地权利转化为国家所有，在土地征收的过程中，征收权是一种意义上的权力，也是在国家单方意志的基础上所拥有的所有权。
2.3补偿性
国家是人民利益的集中体现，标志着国民生活需要，所以，国家可以在某些既定的环境下，从公众利益的角度出发，牺牲部分人的利益，以满足国家公共需求，因此强制性是土地征收的一个特征，这一过程中，土地的原占有主体将其过渡给国家，同时，为了保证失去土地的人能够良好的继续生活，所以需要采取一定的补偿，这是国家私权尊重的一种体现，但各国征收土地的补偿的规定、原则表现不一，但总体精神是一致的。
三、农村土地征收补偿的意义
农村土地征收补偿是政策补偿中突出的两种形式之一，同时结合上述农村土地征收理论，能做出界定，行政主体是以公共利益为基础出发的，需要对农村农民集体土地进行征收，从而，国家在征收的同时，还必须以一定形式的补偿方式去补偿公众利益，使得公众所遭受的精神、物质损失得到补偿，从细节上讲，是农村土地征收补偿是具有重要意义的。
3.1关系农民利益的保护
所谓农村土地征收，是指国家以强制手段从农民手中获取土地，该方式具有 一定的正当性，体现在个人权利受到制约，个人所有权，以及土地所有权都需要能够为社会发展需要服务，征收农村土地也是城市进步中的必要，土地作为人类最根本的生产资料，就土地的自然属性进行征收，同时去补偿是保障农民利益的关键，在当代中国，土地不仅仅是农民所拥有的一项财富，更是衣食父母，从感情上以及心理上都需要一定寄托，因此，在政府同意征收的前提下，是需要以合理的制度来补偿公民的。
3.2关系土地资源的合理利用
土地作为一种非可再生资源，是人类赖以生存的物质基础，土地给中国人民提供了充足的粮食以及养分，人类才有物质基础去发展远古文明，以发展至今，随着经济、社会进步，城市化是人类居住发展的主导文化，城市的扩大需要充足的土地，因此农村土地的征收变成了必然，容易导致各种生态问题频现，征地补偿制度则直接决定着土地的价格，以及一系列问题的补偿途径，因此农村土地的有效利用关系着整个城市的发展速度、方式。
3.3关系社会的稳定
农民生活是否安稳，一直关系着中国这个农业大国的安稳，历年历代的封建王朝不停的更迭，原因在于农业为得到稳固，因此农民是社会稳定的主体，征地补偿制度所涵盖的内容必须包括农民的安置以及补偿，若不对补偿、安置进行良好的处理，则会使得农民阶层不稳定，最后对城市以及国家的安全造成一定的损害。
四、我国现行土地征收法律制度的缺陷以及原因分析
4.1公共利益界定不清
虽然在国内，我们的宪法中的《宪法》、《土地管理法》，都对公共利益需求做出了相关的规定，即是指，政府有权利，通过法律相关条例去实行土地征收，但是公共利益却具有不确定性，模糊性，我国法律却有每一对这一概念进行描述，导致了当地社会在各种地方利益冲突面前，显得很局促，特别是一些具有明显商务利益的幌子，损害了工资的利益，最后造成了公共利益的损害。
4.2建设用地使用权的有偿出让市场具有一定的国家垄断倾向
我国的土地所有制可以分为国家属性和集体属性两种，但是在建设用地的规划以及使用方面具有相当大的差别，其中《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。在农用土地像非农用土地的转化上，必须将土地所有权进行变性，将集体所有权转化为国家所有权，并投资到非农建设当中去，该规定世家上是为国家的独断土地使用做出了空间，将土地国有化权利夸大，农民则很大程度上是被该法规所排斥的，换言之，农业用地的非农用转化，是由村集体以及农民自身的所有权、决定权都是被排斥的，所有补偿也是相对的。
五、完善土地征收制度相关建议
5.l严格界定公共利益的范围
公共利益同私人利益的概念具有较大的差别，公共利益以及私人利益常常表现出相关规律，公共利益多是以削弱私人利益的形式去实现，甚至说，通过限制甚至剥夺掉私人所有权换来的。所以，多国法律实践的过程中，多是通过宪法以及法律来对公共利益进行区分，此外，与公共利益的界定实质内容进行比较，公共利益的界定相对繁杂，所以我们还应关注由谁确定公共利益的划分，公共利益程序界定相对与制衡以及对抗对于界定公共利益具有重要作用，所以他也是农民权益的保障。还需要为农民保留异议权等权项。
参考文献：
【4】黄祖辉，汪晖.城市发展中的土地制度研究【M】.北京:中国社会科学出版社，2002
物权法是规范财产关系的基本民事法律，涉及财产所有权、用益物权、担保物权等一系列法律制度，具有明确物的归属、发挥物的效用、保护物权人合法权益的重要作用。
针对政府为了公共利益的需要，有权征收集体所有的土地和公民的房屋问题，《物权法》在第42条做了明确规定。笔者通过对《物权法》第42条的规定进行一些诠释，希望对读者提供一点法律参考。
现实生活中不少涉及物权的案例。其中有反映嫁城女因村规乡俗而受歧视的；有房屋拆迁中存在征收补偿标准不合理的；有房屋被拆迁后，没有解决居民的居住问题，导致被征收人居无定所的，有安置后居住条件恶劣的；有补偿款不能落实到位，征收单位拖欠征收款、大量补偿款被各级政府或者单位、个人以各种名目截留，侵害群众利益的。
上述这些问题具有普遍性和共同关注性。
而即将实施的《物权法》，作为一部具有私法性质的国家基本法，对解决这些问题提供了权威的法律依据。
《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该条讲的是对集体土地的征收、个人房屋的征收不动产的征收问题。
国家为了公共利益的需要，征收集体所有的土地和单位、个人的房屋，应怎么给予拆迁补偿呢？
第一，关于征收集体所有的土地的补偿问题。
我们应特别注意征收集体所有的土地的补偿，依据《物权法》第四十二条第二款规定，应给予农民四项补偿费用，即不仅应支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，还要安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
支付农民的社会保障费用这种写法非常关键，现在的《土地管理法》只有前三项。由于农民的土地是他们赖以生存的基础。我们知道城市人有最低生活保障费用，农村什么都没有，而全靠仅有的土地赖以生存，那么现在土地被征收了，应该给予他们必须的社会保障费用。
其二，征收个人房屋的补偿问题。
《物权法》第四十二条第三款规定了两个方面的内容：
一是规定了应当依法给予拆迁补偿，其意是原则上用金钱补偿，但也不排除在异地安置。
二是如果给予的补偿不够，不能买到原来的房子，或只能用这些钱，在很远的地方才能买到相同或很旧的房子怎么办？《物权法》第四十二条第三款规定：“征收个人住宅的，应当保障被征收人的居住条件。”其意是给予的补偿费用，大体可以买到同样面积、同样折旧、同样质量、同样地段、同样朝向居住条件的房屋。总之再次买的房屋，其居住条件不得恶化现有的居住条件。这样有利地解决了实践中存在的补偿费过低和居住条件不能得到有效保障问题。
所以《物权法》第四十二条规定的土地征收和个人房屋征收的补偿办法，是为了从保护被拆迁人利益出发的。
其三，为了杜绝补偿费用被侵占，解决征收款的落实问题，《物权法》第四十二条第四款规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”
《物权法》第四十二条禁止的是非法拆迁、违法拆迁、侵害百姓合法权益的拆迁行为。
有一句被广为引用的名言叫：风能进，雨能进，国王不能进。说的是住宅权和私产具有很高的地位，即使是最穷的人，在他的小屋里也敢于对抗国王的权威，更何况对抗的只是追求经济利益的开发商呢？政府眼里不应该有“钉子户”，而应该只有私人权利――依法保护私有财产的权利。在这个权利面前，公权应该止步。
