时间：2023-06-19 16:15:55
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇民事诉讼案件真实案例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】民事诉讼；证据；举证责任
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）03-123-01
一、民事诉讼举证责任的分配
民事诉讼中，采用“谁主张，谁举证”的原则。但对特殊侵权诉讼、合同纠纷案件、劳动争议纠纷案件的举证责任最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条至第6条作出了具体规定。对于特殊侵权诉讼法律采用举证责任倒置原则，体现了平衡当事各方的诉讼利益及司法的公平与公正。
另外，法律对举证责任的分配还在特定情况下赋予法院根据案情确定当事人举证责任的分配。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第7条规定：“法律没有具体规定，依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时，人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则，综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。”在这种情况下，法律对举证责任的承担赋予法官更大的自由裁量权，本规则在方便诉讼的同时，也容易产生因法官对法律的不同理解和对案件的不同认识而产生对相似案件而划分的举证责任的分配不同。
二、民事诉讼的举证责任存在的问题
（一）当事人的举证责任划分不清
尽管我国的《民事诉讼法》和最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》对举证责任的分配作出了明确具体的规定，但是还不能做到在具体的民事诉讼案件中举证责任的分配标准的统一。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第5条规定：“在合同纠纷案件中，主张合同关系成立并生效的一方当事人对合同订立和生效的事实承担举证责任；主张合同关系变更、解除、终止、撤销的一方当事人对引起合同关系变动的事实承担举证责任。”本条规定可以说对合同关系纠纷的举证责任分配规定的比较具体，但是在具体民事诉讼案件中不同的法官对本条规定的不同理解导致举证责任的分配不同。作者试举两个案例予以说明：案例一，甲公司与乙公司签署一份《建筑器材租赁合同》，甲公司提供租赁物给乙公司使用，乙公司向甲公司依照合同约定价款支付租金。合同签订后，甲公司切实履行了自己的义务，但乙公司并未按照合同约定支付租金。双方为此发生纠纷并诉至法院，甲公司向人民法院提交了合同原件及双方办理的结算单原件作为证据。在开庭审理时，乙公司否认合同原件所盖公章的真实性，声称和甲公司没有合同关系，也没有租赁过甲公司的建筑器材，合同上所盖公章系伪造的，乙公司也是受害者。根据“谁主张、谁举证”的原则，此时应当由乙公司对自己主张的“公章系伪造的”这一事实申请鉴定以辨别公章的真伪。但乙公司拒绝申请鉴定，只向法庭提交了该公司的公章印鉴作为比对样本与合同印章进行比对，用肉眼很难看出乙方提交的比对样本与合同所盖公章的差别，无法确定合同所盖公章的真伪。但是，法官认为乙公司提交公章印鉴作为比对样本即完成了举证责任，此时对公章的真伪进行鉴定的举证责任由乙方转移到了甲方，甲方应证明其提交的合同原件及公章的真实性。所以，主审法官将对该公章申请真实性鉴定这一举证责任分配给了甲方。案例二，丁公司诉丙公司拖欠运费为由向法院，并向法院提交了双方签署的《货物运输合同》及结算单作为证据。法庭调查时，丙公司主张对该合同毫不知情，该合同所盖公章系伪造，并向法庭提交了用肉眼就能看出明显区别的公司印鉴作为比对样本。但该案主审法官以用肉眼观察的结果不足以证明公章系伪造的事实为理由要求丙公司对该公章的真实性进行鉴定，以鉴定报告作出的鉴定结果作为判断该公章真伪的最终定案依据。以上两个案例的案情及向法院提交的证据基本相同，但由于主审法官对举证责任的证明标准及举证责任的转移理解不同导致对公章的真伪进行鉴定的举证责任的分配的不同。如果两个案件中的当事人都拒绝对公章的真实性进行鉴定，法官会根据举证责任的分配作出对负有举证责任的当事人不利的判决结果。因法官对举证责任的承担主体采用不同的确定标准，以致于两个案件分别由原告和被告承担举证责任。最终结果则会发生相同的案情出现截然不同的判决，这对某一方当事人是不公平的。
三、关于民事诉讼中举证责任存在问题的解决
（一）在立法上完善当事人的举证责任的划分
我国《民事诉讼法》第64条和最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第2条至第7条对举证责任的分配作出了具体规定，但并不是十分精确。造成相同案情会因为举证责任的承担不同而发生不同的审判结果。为了避免上述情况的发生，我国还需要出台更加清晰统一的举证责任分配规则和证明标准规则来解决举证责任的分配以及如何认定举证责任的完成和举证责任在什么情况下可以转移等问题，使法官在审理相同或者类似的案件时能够适用统一的举证责任规则，以期达到保障民事诉讼的顺利进行，保护当事人合法利益和维护法律的公平与正义的司法目的。
关键词：规范说；权利阻碍规范；代位物
1 案例简介——问题的说明
中国工商银行股份有限公司郑州某支行(以下简称郑州某支行)状告杨某借款案。
(1)原告郑州某支行于2008年9月14日向法院提交民事诉状称。
2005年8月13日，郑州某支行与自然人杨某签订借款合同一份，约定杨某向郑州某支行借款8万5千元。借款期限自2005年8月13日起至2008年8月12日止。借款用于杨某购买轿车一部，借款由自然人张某提供保证。至2008年8月12日止。杨某尚欠郑州某支行5万元借款未还。请求人民法院判令杨某返还5万元借款及其利息。另外，郑州某支行虽然同杨某就杨某所购买的A型汽车签订了抵押合同。但因杨某于2008年11月13日因抢劫被法院判处无期徒刑，其轿车在案后被家属藏匿，致使抵押权无法实现，故要求张某直接承担保证责任。
(2)被告杨某并未向法院提交答辩状，而被告张某向法院提交答辩状称；
①张某在同郑州某支行签订保证合同时，并未被告知其所签订的为保证合同，属于重大误解，故该保证合同为可撤销的合同。请求法院依法撤销该合同。
②郑州某支行同借款人杨某之间签订有抵押合同。抵押物为杨某利用借款所购的A型轿车。郑州某支行应当先就该轿车的担保实现债权。被告张某仅应对该轿车担保以外的债权承担保证责任。
③张某与郑州某支行之间签订保证合同中，保证方式为一般保证。故在借款同纠纷未经审判。并就债务人杨某财产依法强制执行仍不能履行债务前，张某对原告郑州某支行可以拒绝承担保证责任。
若从民事实体法上分析该案件，其法律关系并不复杂。但法官在审理案件的时候对案件的证明责任进行不同的分配，则可能导致案件处理结果的不同。如该案中，作为抵押物的A型汽车是否灭失应当由谁证明。另外如果保证人张某认为应当先就A型汽车实现债权，则其是否应当承担寻找汽车的责任。本文试图从客观证明责任分配理论的角度厘清案件事实，求证较为客观的处理结果。
2 证明责任的基本内涵
民事诉讼的本质应该是将客观的法律规定准确地适用于每一个具体的诉讼案件中去。法律以一个假定的在其规范中抽象表述的要件为出发点，但是，只有当此等抽象的要件变成了具体的事实之后。易言之，只有当法律秩序规定的作为其法律命令的前提条件的外在事件已经发生，于此相关的命令才可能被执行。从一完全法条自身结构考查，如果要考察该完全法条中所规定的法律后果是否可以得以实现。必须根据该法条规定为假设条件所涉的法律事实的存在与否来决定。这就牵涉到对完全法条中假设条件所涉的事实情况是否存在加以证明的问题。针对案件事实，在民事诉讼案件中，如果案件所涉事实情况存在与否真伪分明。则可以由法官直接适用法律加以确认并作出判决，但是因时间的一维性所致，众多的案件事实并不能真伪分明地得以确认。常常会出现这样的情况。即作为争讼基础的事件不可能在每一个细节上均能得到澄清。对于法官的裁决具有重要意义的事实，既不能被查明已经发生，也不能被查明没有发生。在这样的情况下法官又将如何为裁判行为呢?法官因对事实问题怀有疑问而使有关的法律问题不予以裁决的可能性是不存在的。只要判决的诉讼条件基本具备，法官总是要么对被请求的法律效果已经发生予以肯定，要么对该效果未发生予以肯定，因此在民事诉讼中，要么对被告作出判决。要么驳回诉讼。法官在案件事实真伪不明时，因对一事实主张的真实性的怀疑所生之不利后果裁决由哪一方当事人承担，这就是证明责任所要解决的问题。
2.1 语境的选择：规范说
证明责任问题为诉讼法中最为重要且争议最多的问题之一，其被有关学者称为“猜想级”问题。证明责任被称为“民事诉讼的脊梁”。在司法三段论的运用中，证明责任连接了大前提(实体权利义务规范)和小前提(案件基本事实)，故又被认为是沟通民法与民事诉讼法的一道桥梁。
本文不致力于对目前证明责任研究状况的评判，仅欲就证明责任的基本理论分析抵押权实现中的证明责任分配问题。
迄今为止，“关于证明责任分配的理论几乎都来自于德国。在证明责任分配方面对各国影响最大的学说莫过于著名诉讼法学家罗森贝克的规范说(Die Normentheorie)。在德国、日本、韩国以及我国的台湾地区，规范说一直在实务界具有支配地位。在理论界尽管不断受到各方面的挑战，但至今还尚未出现能够完全取代该学说的理论。许多观点大都是批判有力，但自己的分配理论也难以取而代之。有的可能比罗森贝克规范说存在的问题还要多”。
依照罗森贝克所提出的规范说，“只有当法官对应当得出具备法律规范条件的结果的情况，简言之，对具备法律规范条件获得了一个积极心证时。他才会适用该法律规范，也就是说，他才可能确认法律规范的效力已经发生，因此，不仅当法官对不具备此等条件形成心证时，不会适用该法律规范，而且当法官对是否具备这样的条件存疑时，也不会适用此等法律规范。这种不确定的不利后果由要赢得诉讼必须要求适用该有疑问的法律规范的当事人承担”。由此，罗森贝克得出了证明责任的基本原则：不适用特定法律规范，其诉讼请求就不可能得到支持的当事人，承担法律规范要素在实际发生的事件中被实现的证明责任，或者简单地说，对拟适用的法律规范的条件承担证明责任。他之所以承担证明责任，是因为，如果该要色的存在未予以澄清，就不适用对其有利的法律规范，该事实上的不确定性成为他的负担。从法律规范相互之间的关系出发，罗森贝克认为“法律规范中存在着一种补足支援关系和相互对立或排斥的关系。这里的相互排斥或对立并不是说法规之间中存在着矛盾。而是指法规中既有关于发生权利的规范，也有妨碍权利的规范或消灭权利的规范，这些规范对权利有着肯定和否定对立关系”。
基于此，规范说将实体法规范区分为权利产生规范、权利阻碍规范和权利消灭规范。其中权利产生规范是指能够产生某种权利(主要是请求权)的规范；权利阻碍规范是妨碍权利产生的规范；而权利消灭规范是指使已经产生的权利归于消灭的规范。因此，原告(主张权利存在的人)应对权利产生规范的要件事实承担证明责任。而被告(否认权利存在或主张权利消灭的人)则须承担权利阻碍规范或权利消灭规范的要件事实的证明责任。
“他山之石可以攻玉”,将笔迹心理学这一崭新的学科尝试性地引入到民事诉讼之中,是一种创新和尝试,更是法官对能动司法理念的探索和实践。笔者从办案实践出发,从笔迹心理学与民事诉讼契合入手,尝试性地商讨笔迹心理学引入民事诉讼的必要性和可行性,并对该学科引入后的模式设计提出构想和展望。
一、聚焦个案:两起蹊跷案件审理的启示
案例一:剑拔弩张的离婚案。
原告诉称,丈夫在卧室释放毒气、在饭菜中下毒,使她身心受到重创,恳请法院判决解除婚姻关系。被告辩称,夫妻生活30年感情稳定,系因原告怀疑其有外遇患上妄想症,起诉事实子虚乌有,并欲反诉妻子侵犯其名誉权。
夫妻各执一词,办案陷入僵局。原告扬言,若法院不予判决离婚,她会采取一切手段报复社会,并先后4次写来亲笔信控诉丈夫罪行。笔者查阅心理学、医学的资料后决定尝试性地引入笔迹心理学作为审理该案的突破口。笔迹心理学专家在仔细甄别原告的亲笔信后得出初步推断:原告存在多疑、妄想的性格特征。
笔迹心理学专家的分析,还原了扑朔迷离的案情,也为调解工作奠定了基础。笔者多次约谈原告,对症下药、疏通开导,让她不安、恐慌的情绪得以宣泄,最终她向法院撤回了起诉,同时与丈夫及时沟通,夫妻积怨不但没有升级,还得到了较好的缓和。
案例二:扑朔迷离的合伙案。
原告张某起诉,要求被告支付合伙股份分红123000元,并当庭出示便条一份。被告辩称,便条系其手书,但123000元系所有合伙财产的结余,并非归属原告张某本人所有。便条的抬头所书“张某应分得的股份款”系原告事后添加。
法律关系简单的合伙案,却因便条抬头是否为原告事后添加变得扑朔迷离。被告申请了笔迹鉴定,以确认“张某应分得的股份款”非被告所书。法院委托了笔迹心理学家进行分析。专家通过对该份由被告亲笔书写的借条的甄别和分析后认为:被告个性耿直,为人老实,做事踏实,原告存在篡改证据的嫌疑。
法官约见原告,释明诉讼风险及民事诉讼法对伪造、变造重要证据的法律后果。原告撤回了起诉。
在民事诉讼案件审理中,引入笔迹心理学分析方法,可以有效地把握当事人的诉讼心理,对重要定案证据进行甄别并有的放矢地开展调解工作,同时防止审判权受到不利干扰。
二、理论探原:笔迹心理学理论研究成果概述
笔迹就是书写者利用书写工具在书写面上留下的痕迹,是书写动作的特点反应。笔迹心理学,是研究不同人的书写习惯所表现出来的笔迹符号的形态特征及其反映出来的书写者生理、心理状态和行为个性特点的学科,属于应用心理学的分支。{1}譬如,书写的压力反映人精神和肉体的能量;笔画结构方式代表书写人面对外部世界的态度;书写的大小是反映自我意识;连笔程度反映思维与行为的协调性;字和字行的方向反映人的自主性及社会关系;书写速度反映人理解力的快慢;整篇文字的布局反映书写人面对外部世界的态度与占有方式等等。笔迹心理学根据上述研究规律,从字的笔画轻重、匀称性,字迹的棱角或圆润,写字速度的快慢,字的间架结构,字体的形状、长短、大小,字的模仿性或创造性,字行的高低,倾斜度等特点的排列组合,综合分析得出书写者的心理及个性特点。
西方笔迹学研究历经几百年的发展,其理论构架、研究方法及应用体系已相当完备,许多国家还专门建立了笔迹学学院和笔迹学学会。在我国,自古就有了笔迹学的基本思想,但在现代很长的一段时间内,笔迹学被视为伪科学、唯心主义、封建迷信,未得到相应的发展。{2}从生理学和遗传学的角度上看,书写并不是人的本能行为,生理构造的差异和遗传因素的不同,使得个体的笔迹千差万别。特别要指出的是,笔迹作为人体信息的一种载体和传达思想的一种手段,是大脑潜意识的自然流露,与人的社会环境、生活经历、年龄阶段、文化水平、精神面貌、性格特质密切相关。{3}中外的众多笔迹心理学工作者正是从上述基础理论出发,通过大量的实验室数据分析和实证研究,总结并形成了一整套系统的学科理论。因此,笔迹学研究具备科学性和实证性,不可与看相、算命等混为一谈。
笔迹学同样具有极强的应用性,已被运用于公安、司法领域,心理咨询领域,文化教育领域,人事管理、人才开发等领域。虽然,近20年来我国对汉字笔迹心理的研究取得了长足的进步,但因起步较晚,特别是在理论向实践的转化上,更嫌滞后。就民事诉讼领域的运用而言,笔迹鉴定结论已成为民事诉讼重要的证据形式加以广泛地应用,而真正意义上的笔迹心理学仍未引入民事诉讼中,该领域从理论到实践都属空白。
三、现实动因:在民事诉讼中引入笔迹心理学的必要性
证据采信的辅助工具。
所谓证据采信,是指法官对当事人双方提交到法庭上的证据进行审查判断,并决定是否采纳作为认定案件事实的根据的活动,此即法官的自由心证过程,亦即法官之智慧所在。民事诉讼证据的采信归根到底是一个筛选证据的过程,归纳起来须经过可采性和可信性两道程序的甄别。第一步,通过可采性审查,将明显不能作为定案依据的证据予以排除;第二步,通过可信性判断,则是在可采性审查的基础上进一步判断拟作为定案依据的证据的可靠性和证明力。对当事人提交给法庭的多数书证、物证可采性的判断,往往可以通过法官所掌握的诉讼法学、证据法学知识,从证据的真实性、合法性、关联性加以排查分析,此非证据采信的难点。而在第二步可信性的甄别上,因更多地体现自由心证的因素,而常常让法官在司法实践中深感棘手、颇为困惑。
民事诉讼证据法学上的证明标准采优势证据规则,即指承担证明负担的一方当事人,对待证事实的证明所提出的证据,根据法庭调查与辩论全旨,其证明力较他方的证明力更具说服力,证明负担即告完成。{4}至于心证是否达到确信,则依靠法官的智慧和司法经验的累积。正如上文提及的合伙纠纷案,是原告事后添加还是被告有意辩解?孰真孰假?谁是谁非?证据可否采信?一个充满智慧的法官就算用尽民事诉讼法、证据法学的理论知识,穷尽一切力所能及的司法手段,亦难以得出一个能说服自己更能让当事人信服的定案结论,心证之形成如履薄冰。在该案中,笔迹心理学分析的结论,在关键证据的可信性判断上助了法官一臂之力。
还原事实的有力参考。
民事审判归根结底就是认事用法,即一是认定事实,二是适用法律。“最经常与争议相连的不是法律而是事实”,{5}笔者作为一名基层法院的民事法官对此感受颇深:原生态的生活与民事法律的直接遭遇往往表现为纷繁复杂的事实争议,法官最具挑战性的工作便是发现事实、还原事实的过程。
相关统计数据显示:二审和再审改判的案件多属于认定事实错误或认定事实不清,证据不足的情形。民事诉讼制度的构架乃至每一步程序的推进,其终极目的,是使法律真实更加接近于客观真实。法官作为客观中立的第三者,未亲身经历的局外人,他对事实的认识是主观的,而过去的案件事实本身是客观的,裁判者完成还原事实的使命绝非易事。在能动司法的语境下,更加强调的是法官主观能动性的发挥,穷尽一切可能的手段和方法,力求其所认定的事实最大限度地符合客观真实,这对民事审判来说,无疑是前所未有的挑战。笔迹心理学通过笔迹探寻当事人的诉讼心理、性格特质,为法官在从法律真实通往客观真实的道路上另辟了一条蹊径。
民事调解的制胜法宝。
民事诉讼审理的是由地位平等的当事人引发的纠纷,其案件类型亦多属于家长里短的纷争,事关千家万户,制约民生和谐。从民事纠纷彻底解决的效果和司法运行的成本上看,通过双方协商达成和解协议,一般认为要比法院的强行判决更容易得到切实执行,且建立在双方真实意愿基础上的调解执行成本也要低得多。{6}民事调解这一东方经验,作为培植于中国传统法律文化沃土的一枝奇葩被再次重申。
案件是否能够获得成功调解,关键在于能否突破双方当事人的心理关。在诉讼心理学的理论中,当事人在民事诉讼这一极其特殊的社会活动中,其诉讼动机、目的、心态、理念千差万别。{8}法官只有充分洞察并深刻体悟到当事人的诉讼目的、所思所想,并结合其特有的性格特质和生活背景,调解工作才能做到有的放矢、对症下药。笔迹心理学的理论和实践,恰恰发现了笔迹这一通往个体内心的外化载体,为探求当事人的诉讼心理找到了科学的密码。正如前文所述剑拔弩张的离婚案,若非笔迹心理专家的鼎力相助,法官即使穷尽司法手段,仍难以从法学层面上推定女方偏执妄想的性格特质。
四、立场选择:笔迹心理学引入民事诉讼的可行性研究
笔迹心理学在证据采信、事实还原乃至民事调解等方面与民事诉讼法律制度存在诸多契合,在肯定笔迹心理学引入的必要性同时,就其可行性存在以下两种观点。
关键词:司法鉴定工程造价合同纠纷
工程造价的契约性,使得工程造价的确定涉及到很多法律问题,而这些法律问题直接或间接的影响工程造价的确定。例如建筑工程施工承包合同中关于发包模式、工程价款结算方式、工程造价计价方式、建设工程质量标准、工程期限、工程竣工结算、工程造价变更、工程价款垫资、工程造价信息、工程索赔、施工承包合同的无效一级相应主体的法律责任等条款均对工程造价又不同程度的影响,而这些影响产生的纠纷均需要通过司法鉴定程序来解决。
在工程造价纠纷中,一般都需要进行工程造价的司法鉴定。多数业界人士认为基本的原则是从约、取舍、合法、独立、公正和回避等基本原则。其中,从约原则是保障工程造价司法鉴定过程和结论合法、公平、有效的重要原则之一。当相关案件进行司法鉴定时,审判人员应避免审判权的不当转移,司法鉴定人员应避免超越职权、“以鉴代判”,而是应当在司法鉴定整个过程中始终贯彻从约原则。
随着我国房地产业的迅猛发展,建筑行业也迅速发展壮大。但建设工程施工合同纠纷随之不断增加,尤其是涉及工程造价的纠纷占据了更大的比重。由于此类纠纷中争议标的都比较大,原、被告对工程造价的确认意见分歧也比较大,工程造价司法鉴定程序由此应运而生,其重要性也日益凸显出来。在纷繁复杂的工程造价司法鉴定中,存在一个非常重要的现实问题,即什么是工程造价司法鉴定所必须遵循的基本原则?这个实际问题决定了工程造价的科学性、公正性和合法性,也决定了诉讼案件的审判质量和客观公正。由于目前我国法律对民事诉讼中的工程造价司法鉴定应当遵循的基本原则并无明确的规定,而司法实践又迫切需要有鉴定人员所共同遵守的工作准则,因此,法律界人士和造价咨询业人士在实践中总结了从约、取舍、合法、独立、公正和回避等六条基本原则,这些原则也实际指导和规范着鉴定人的造价鉴定行为,为鉴定结论的客观、公正、科学提供保证。其中,从约原则虽是工程造价司法鉴定中重要的基本原则,但往往在司法实践中得不到审判人员和司法鉴定人员的重视,导致相关案件的审判质量无法得以保证。这是一起通过剖析所的工程造价纠纷案件,着重对审判实践中造价司法鉴定所应遵循的从约原则的法律适用情形和对策所进行的探讨。
工程造价司法鉴定是指工程造价司法鉴定机构和鉴定人,依据其专门知识,对建筑工程诉讼案件中所涉及的造价纠纷进行分析、研究、鉴别并做出结论的活动。
工程造价司法鉴定作为一种独立证据,是工程造价纠纷案调解和判决的重要依据,在建筑工程诉讼活动中起着至关重要的作用:
1、工程造价司法鉴定的鉴定对象是与造价有关的工程事实,诉讼当事人一般包括承发包双方,有的还涉及分包方。
2、由于建筑工程生产周期长,生产过程复杂,定价过程特殊,所以工程造价司法鉴定涉及材料往往数量大,内容多。
3、建筑工程造价目前正处在新旧体制交替过程中,工程造价计价依据和计价办法正在发生深刻变化,工程造价司法鉴定的依据正处于指导与市场价并存、行业标准多元化的境地。
由于当前建筑市场中承包商之间竞争十分激烈,虚拟工程量清单、垫资承包、阴阳合同、拖欠工程款、现场乱签证、工程质量低劣等等各种现象都会在诉讼活动中显现出来,无形中增加了司法鉴定难度。
工程造价司法鉴定依据是得出客观、真实、可信鉴定结论的保证。鉴定依据是否真实、齐备直接影响到工程造价鉴定质量。工程造价鉴定依据主要包括:
(1)委托方出具的工程造价鉴定委托书。
(2)当事人的书和答辩状、法庭庭审调查笔录。
(3)工程设计图纸、设计变更、工程验收记录、隐蔽工程签证记录。
(4)当事人双方签订的施工承包合同、合同补充协议、变更洽商记录、材料设备采购发票及加工订货合同。
(5)工程预算书、工程结算、工程签证。
(6)招标文件及其答疑,标底及投标书,中标通知书。
(7)现场勘察记录、鉴定调查会议记录,有关照片,录像资料。
(8)国家标准规范,计价依据(包括适用的定额、取费标准)。
(9)人工单价、材料信息价格、机械台班单价及有关工程造价管理规定等。
(10)鉴定的有关文件和其它资料。
工程造价司法鉴定就其本质而言是因委托而产生的专业行为,而非行政、司法行为,即不是国家行为,其公正准确程度并不取决于鉴定人员行政权力的大小,而是鉴定人员的专业技术水平和职业道德水平。建筑工程中的合同、约定、签证等是工程造价计算的重要依据,同时也是民事诉讼审理的核心内容,因此要求鉴定机构应与法庭审判程序相配合对涉案证据进行确认。鉴定人应对鉴定证据效力的确认权有明确的认识与界定,切忌“以鉴代判”,以致超越职权。一般来说,鉴定证据是否符合工程造价技术规范及其效力问题应由鉴定人确认;而对涉及案件定性问题的事件、行为(如合同、协议)效力问题应由法院认定。须由法院认定的证据,应及时交由法院,待认定其效力后再行鉴定;或在可能条件下,设定不同认定结果情况下的不同的鉴定结论,供委托方庭审质证后确认。
总之,凡是涉及工程价款纠纷而要求进行司法鉴定都应遵循从约原则,从而体现合同双方的真实意思,维护各方的合法权益,最大限度地保证相关案件审理的公平性、有效性。
参考文献:
[1]张振明.工程造价信息学引论[M].厦门大学出版社,2005.
典型案例
孙某经中间人介绍，与用资人罗某达成民间高利贷协议，向罗某提供借款1000万元。2009年4月11日13时02分，罗某持孙某身份证以孙某名义在A银行某分理处（下称某分理处）开立个人结算账户，办理了尾号为8580的借记卡，并开通个人网上银行、对外转账功能及申领U盾。
孙某经中间人介绍，与用资人罗某达成民间高利贷协议，向罗某提供借款1000万元。2009年4月11日13时02分，罗某持孙某身份证以孙某名义在A银行某分理处（下称某分理处）开立个人结算账户，办理了尾号为8580的借记卡，并开通个人网上银行、对外转账功能及申领U盾。
2009年4月12日13时35分，孙某到A银行某支行（下称某支行）开立个人结算账户，办理了尾号为1633的存折。同日14时45分，他人以孙某名义在某分理处办理添加网上银行注册账户业务，并将孙某自行开立的尾号为1633的存折添加到网上银行。16时29分至16时34分，孙某于某支行处分三笔将1000万元存入尾号为1633的存折。16时54分，上述1000万元通过网上银行注册账户间转账从尾号为1633的存折转入尾号为8580的借记卡，并于16时57分通过网上银行对外转账再转入罗某个人账户。17时06分至17时07分，罗某通过银行自助终端分两笔将100万元及65万元汇入孙某在另一城市开立的个人账户，该账户内的款项于2009年4月13日1时27分通过自动转账设置转入孙某尾号为9084的借记卡内，并于当日上午被孙某分八次取现和汇出。2009年4月14日，孙某办理了网银注销。 54分，上述1000万元通过网上银行注册账户间转账从尾号为1633的存折转入尾号为8580的借记卡，并于16时57分通过网上银行对外转账再转入罗某个人账户。17时06分至17时07分，罗某通过银行自助终端分两笔将100万元及65万元汇入孙某在另一城市开立的个人账户，该账户内的款项于2009年4月13日1时27分通过自动转账设置转入孙某尾号为9084的借记卡内，并于当日上午被孙某分八次取现和汇出。2009年4月14日，孙某办理了网银注销。
事后，孙某曾多次找到罗某催款，罗某因资金链断裂无法偿还，孙某遂以其与某支行建立储蓄存款合同关系，某支行未尽到保障义务导致其存款被支取为由，于2011年1月26日向法院要求某支行赔偿存款本金1000万元及利息。
事后，孙某曾多次找到罗某催款，罗某因资金链断裂无法偿还，孙某遂以其与某支行建立储蓄存款合同关系，某支行未尽到保障义务导致其存款被支取为由，于2011年1月26日向法院要求某支行赔偿存款本金1000万元及利息。
一审法院经审理认为，原告孙某存款的目的系用于借款，有明确的借款人，且清楚款项的去向和用途，款项划出是符合其借款给他人使用并获取利息这一目的的，不违背其意志，并非由于银行的过错导致存款无故被他人冒转或错转。从银行角度而言，客户依密码交易可视为其本人行为，某支行没有过错。孙某没有证据证明某支行员工存在违规办理银行业务导致了其损失，故某支行不应承担该款项不能追回的后果。一审法院依据《合同法》第六条、《民事诉讼法》第六十四条之规定，判决驳回孙某对某支行的全部诉讼请求。
一审法院经审理认为，原告孙某存款的目的系用于借款，有明确的借款人，且清楚款项的去向和用途，款项划出是符合其借款给他人使用并获取利息这一目的的，不违背其意志，并非由于银行的过错导致存款无故被他人冒转或错转。从银行角度而言，客户依密码交易可视为其本人行为，某支行没有过错。孙某没有证据证明某支行员工存在违规办理银行业务导致了其损失，故某支行不应承担该款项不能追回的后果。一审法院依据《合同法》第六条、《民事诉讼法》第六十四条之规定，判决驳回孙某对某支行的全部诉讼请求。
孙某不服一审判决，向某市中级人民法院提起上诉。在上诉期间，孙某将本案相关情况在媒体上，引起社会热议，给审理法院造成一定的舆论压力。二审法院认为本案争议焦点在于，孙某在某支行处的活期存款1000万元通过网上银行被转入户名为孙某的另一账户，某支行是否存在故意或者过错的行为。经审理，2012年1月，二审法院认为某支行不存在过错，驳回孙某上诉请求，维持原判。
孙某不服一审判决，向某市中级人民法院提起上诉。在上诉期间，孙某将本案相关情况在媒体上，引起社会热议，给审理法院造成一定的舆论压力。二审法院认为本案争议焦点在于，孙某在某支行处的活期存款1000万元通过网上银行被转入户名为孙某的另一账户，某支行是否存在故意或者过错的行为。经审理，2012年1月，二审法院认为某支行不存在过错，驳回孙某上诉请求，维持原判。
分析与点评
分析与点评
以银行存款为表现形式的民间高利贷引发的诉讼案件，主要表现为客户因贪图高息，与用资人达成高利贷协议，由客户将资金存入银行并转出使用，如用资人资金链断裂无法偿还欠款，客户则以银行存在过错导致其资金损失为由银行要求赔偿损失。本案争议的焦点主要有三个方面：一是孙某与某支行之间的存款合同是否合法有效；二是孙某是否存在过错；三是某支行是否应当承担赔偿责任。
以银行存款为表现形式的民间高利贷引发的诉讼案件，主要表现为客户因贪图高息，与用资人达成高利贷协议，由客户将资金存入银行并转出使用，如用资人资金链断裂无法偿还欠款，客户则以银行存在过错导致其资金损失为由银行要求赔偿损失。本案争议的焦点主要有三个方面：一是孙某与某支行之间的存款合同是否合法有效；二是孙某是否存在过错；三是某支行是否应当承担赔偿责任。
关于孙某与某支行之间的存款合同是否合法有效的问题
关于孙某与某支行之间的存款合同是否合法有效的问题
孙某在某支行开立个人结算账户，并存入1000万元，双方形成存款合同关系。《合同法》第五十四条第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”。如果某支行能够证明孙某存款的目的在于向某支行转嫁风险，诈骗银行资金，则孙某与某支行之间形成可变更或可撤销合同关系。本案中，虽然某支行提供的证据表明，孙某账户内资金转出应当是通过其允许，系其真实意愿，但并无证据证明孙某将款项存入银行是为了转嫁风险。孙某与某支行的存款合同应当合法有效。
孙某在某支行开立个人结算账户，并存入1000万元，双方形成存款合同关系。《合同法》第五十四条第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”。如果某支行能够证明孙某存款的目的在于向某支行转嫁风险，诈骗银行资金，则孙某与某支行之间形成可变更或可撤销合同关系。本案中，虽然某支行提供的证据表明，孙某账户内资金转出应当是通过其允许，系其真实意愿，但并无证据证明孙某将款项存入银行是为了转嫁风险。孙某与某支行的存款合同应当合法有效。
关于孙某是否存在过错的问题
关于孙某是否存在过错的问题
孙某应当对账号和密码负有保管责任。根据中国人民银行和银监会的有关规定，保管银行账户密码的责任在于客户本人，而款项转出必须输入正确的密码，否则无法进行交易。孙某对账户设置了密码，他人凭借正确的账号和密码，将孙某尾号为1633的存折添加到网上银行注册账户后将款项转走，应当认为系经过孙某授权。退而言之，即使孙某未授权，也系孙某对其账号和密码保管不当所致，孙某应当承担相应责任。
孙某应当对账号和密码负有保管责任。根据中国人民银行和银监会的有关规定，保管银行账户密码的责任在于客户本人，而款项转出必须输入正确的密码，否则无法进行交易。孙某对账户设置了密码，他人凭借正确的账号和密码，将孙某尾号为1633的存折添加到网上银行注册账户后将款项转走，应当认为系经过孙某授权。退而言之，即使孙某未授权，也系孙某对其账号和密码保管不当所致，孙某应当承担相应责任。
孙某账户资金的转出系其履行与罗某之间的合同义务，并非某支行违规转出。虽然孙某否认与罗某之间存在借款合同关系，但是从款项在短时间内的流向及罗某存入孙某账户的165万元，可以反映出罗某与孙某之间的关联关系。按照孙某的陈述，其与罗某并不认识，但罗某在孙某未存入存款1000万元前即于2009年4月12日14时45分，已经将孙某开立在某支行处的账户添加进户名同为孙某的网上银行账户。此时孙某存款只有20元，如非事先约定，罗某如何会得知孙某将会在2个小时内汇入该账户1000万元？如果罗某仅仅是为了诈骗该款项，其在取得孙某存款1000万元后，根本没有必要另行向孙某开立在另一城市银行的账户存入165万元。
孙某账户资金的转出系其履行与罗某之间的合同义务，并非某支行违规转出。虽然孙某否认与罗某之间存在借款合同关系，但是从款项在短时间内的流向及罗某存入孙某账户的165万元，可以反映出罗某与孙某之间的关联关系。按照孙某的陈述，其与罗某并不认识，但罗某在孙某未存入存款1000万元前即于2009年4月12日14时45分，已经将孙某开立在某支行处的账户添加进户名同为孙某的网上银行账户。此时孙某存款只有20元，如非事先约定，罗某如何会得知孙某将会在2个小时内汇入该账户1000万元？如果罗某仅仅是为了诈骗该款项，其在取得孙某存款1000万元后，根本没有必要另行向孙某开立在另一城市银行的账户存入165万元。
关于某支行是否应当承担赔偿责任的问题
关于某支行是否应当承担赔偿责任的问题
如上所述，孙某账户内资金转出系其履行与罗某之间的借款合同义务，孙某没有证据证明某支行存在违规操作，更不能证明款项的转出是某支行行为所致。某支行依据客户电子银行的业务指令进行操作，将款项划出并不存在过失或过错情况，应当认定孙某本人或授权他人通过网上银行将1000万元转入其本人在某分理处开立的账户。因此，相关款项不能追回，孙某应当通过与罗某之间的合同予以解决，与某支行无关，某支行不应承担任何赔偿责任。
如上所述，孙某账户内资金转出系其履行与罗某之间的借款合同义务，孙某没有证据证明某支行存在违规操作，更不能证明款项的转出是某支行行为所致。某支行依据客户电子银行的业务指令进行操作，将款项划出并不存在过失或过错情况，应当认定孙某本人或授权他人通过网上银行将1000万元转入其本人在某分理处开立的账户。因此，相关款项不能追回，孙某应当通过与罗某之间的合同予以解决，与某支行无关，某支行不应承担任何赔偿责任。
商业银行面临的主要困难
商业银行面临的主要困难
从对因民间高利贷引发的存款类诉讼案件的处理情况来，为维护商业银行合法权益，有效防控法律风险和声誉风险，商业银行还面临诸多困难和问题：
从对因民间高利贷引发的存款类诉讼案件的处理情况来，为维护商业银行合法权益，有效防控法律风险和声誉风险，商业银行还面临诸多困难和问题：
银行无法举证客户是否具有向银行转嫁风险的恶意。银行如想完全免责，必须证明客户与用资人达成高利贷协议，客户默许用资人违法从银行划转其存款。但是，银行作为民间借贷协议的局外人，不可能了解客户与用资人借贷具体情况，借贷双方更不会向银行透露其向银行转嫁风险的违法意图。在公安机关侦查有关犯罪活动的刑事程序中，公安机关只会就用资人是否构成犯罪和犯罪构成要件进行侦查，一般不会对客户在民事案件中是否存在向银行转嫁风险的恶意进行侦查，最终导致银行无法举证客户是否具有向银行转嫁风险的恶意。
银行无法举证客户是否具有向银行转嫁风险的恶意。银行如想完全免责，必须证明客户与用资人达成高利贷协议，客户默许用资人违法从银行划转其存款。但是，银行作为民间借贷协议的局外人，不可能了解客户与用资人借贷具体情况，借贷双方更不会向银行透露其向银行转嫁风险的违法意图。在公安机关侦查有关犯罪活动的刑事程序中，公安机关只会就用资人是否构成犯罪和犯罪构成要件进行侦查，一般不会对客户在民事案件中是否存在向银行转嫁风险的恶意进行侦查，最终导致银行无法举证客户是否具有向银行转嫁风险的恶意。
现行法律缺乏司法机关如何处理以银行存款为表现形式的民间高利贷案件相关规定。客户把资金存入银行的目的是放高利贷并向银行转嫁风险，严重扰乱了金融市场秩序，具有社会危害性，与用资人存在共同的犯罪意图，与用资人构成共同犯罪。但是，我国《刑法》没有对“活扒款”这种新类型犯罪行为定罪量刑。同时，我国民法及相关司法解释亦缺少对此类案件的定性、如何划分银行与客户各自责任等规定。
现行法律缺乏司法机关如何处理以银行存款为表现形式的民间高利贷案件相关规定。客户把资金存入银行的目的是放高利贷并向银行转嫁风险，严重扰乱了金融市场秩序，具有社会危害性，与用资人存在共同的犯罪意图，与用资人构成共同犯罪。但是，我国《刑法》没有对“活扒款”这种新类型犯罪行为定罪量刑。同时，我国民法及相关司法解释亦缺少对此类案件的定性、如何划分银行与客户各自责任等规定。
银行成为以存款为表现形式民间高利贷纠纷的实际受害者。在刑事诉讼中，法院一般将用资人的犯罪行为认定为骗取银行资金罪或挪用银行资金罪，将用资人非法转走的资金认定属于银行资金，而不是客户资金，即银行是刑事案件的被害人。同时，在民事案件中，法院往往机械地认定出资人与银行存款合同合法有效，并拒绝追加用资人为共同被告，判决银行承担全部责任。不法分子正是利用法院的这种裁判模式向银行转嫁风险。事实上，被转走的资金已被不法分子挥霍，银行承担责任后，很难向不法分子追赃挽回损失，成为这种民间高利贷纠纷的实际受害人。
银行成为以存款为表现形式民间高利贷纠纷的实际受害者。在刑事诉讼中，法院一般将用资人的犯罪行为认定为骗取银行资金罪或挪用银行资金罪，将用资人非法转走的资金认定属于银行资金，而不是客户资金，即银行是刑事案件的被害人。同时，在民事案件中，法院往往机械地认定出资人与银行存款合同合法有效，并拒绝追加用资人为共同被告，判决银行承担全部责任。不法分子正是利用法院的这种裁判模式向银行转嫁风险。事实上，被转走的资金已被不法分子挥霍，银行承担责任后，很难向不法分子追赃挽回损失，成为这种民间高利贷纠纷的实际受害人。
相关启示
相关启示
虽然本案最后以某支行完全胜诉结案，但从商业银行强化操作风险管理工作，发案后重视声誉风险防控工作等角度而言，本案带来的相关启示仍值得关注。
虽然本案最后以某支行完全胜诉结案，但从商业银行强化操作风险管理工作，发案后重视声誉风险防控工作等角度而言，本案带来的相关启示仍值得关注。
促请最高法院尽快出台有关司法解释，统一规范相关案件审判工作。商业银行可以以适当方式向最高法院反映以银行存款为表现形式民间高利贷引发诉讼案件有关情况，说明此类案件对金融市场秩序的危害性，促请最高法院出台审理此类案件标准，明确对用资人如何定罪量刑、客户是否构成犯罪、如何认定客户是否存在恶意转嫁风险以及如何避免或减轻银行应承担的责任等问题。
促请最高法院尽快出台有关司法解释，统一规范相关案件审判工作。商业银行可以以适当方式向最高法院反映以银行存款为表现形式民间高利贷引发诉讼案件有关情况，说明此类案件对金融市场秩序的危害性，促请最高法院出台审理此类案件标准，明确对用资人如何定罪量刑、客户是否构成犯罪、如何认定客户是否存在恶意转嫁风险以及如何避免或减轻银行应承担的责任等问题。
强化银行操作风险管理。近年来，利用银行操作风险向商业银行转嫁高利贷风险的案件时有发生。为有效防控风险，银行应制订并严格执行员工行为规范，持续做好员工特别是基层行员工思想工作，密切掌握基层行员工行为动态，开展对员工异常行为排查工作，严防案件发生。在业务办理过程中，要加强个人客户身份识别、网上银行开户和U盾发放等业务操作风险管理，认真梳理梳理各类案件暴露出的管理方面的薄弱环节，查找漏洞，举一反三，从制度建设、系统开发和业务操作等多方面将风险隐患遏制在源头。
强化银行操作风险管理。近年来，利用银行操作风险向商业银行转嫁高利贷风险的案件时有发生。为有效防控风险，银行应制订并严格执行员工行为规范，持续做好员工特别是基层行员工思想工作，密切掌握基层行员工行为动态，开展对员工异常行为排查工作，严防案件发生。在业务办理过程中，要加强个人客户身份识别、网上银行开户和U盾发放等业务操作风险管理，认真梳理梳理各类案件暴露出的管理方面的薄弱环节，查找漏洞，举一反三，从制度建设、系统开发和业务操作等多方面将风险隐患遏制在源头。
注重声誉风险防控工作。在切实防控操作风险的同时还应当注重防控声誉风险。一旦出资人以银行存在重大违规操作为由利用网络、新闻媒体等方式进行恶意炒作，极有可能对审理法院造成一定的审判压力，影响法官的公正判决，也容易引发公众对银行存款安全保护能力的不信任感，从而影响到银行的良好声誉和社会形象。因此，商业银行应当在案件发生后及时制订声誉风险防控应急预案，切实防控声誉风险。
注重声誉风险防控工作。在切实防控操作风险的同时还应当注重防控声誉风险。一旦出资人以银行存在重大违规操作为由利用网络、新闻媒体等方式进行恶意炒作，极有可能对审理法院造成一定的审判压力，影响法官的公正判决，也容易引发公众对银行存款安全保护能力的不信任感，从而影响到银行的良好声誉和社会形象。因此，商业银行应当在案件发生后及时制订声誉风险防控应急预案，切实防控声誉风险。
（作者单位：中国工商银行法律事务部）
关键词：新闻纠纷 新闻调解 调解前置
新闻纠纷是由新闻采访行为或新闻作品引发的、存在于新闻机构及其从业人员与新闻作品相关的法人或公民之间的冲突。自1986年《民法通则》颁布以来，诉讼作为最具权威的争端解决机制，一直是我国新闻纠纷解决的主要形式。这一方面是我国公民依法维权意识高涨的结果，另一方面也是新闻纠纷的诉讼外解决方式匮乏的体现。30余年后，人们更能理性地看待诉讼的优势与局限，认识到诉讼并不是解决新闻纠纷的最好手段。在国外ADR（诉讼外纠纷解决）运动蓬勃发展、国内人民调解制度成功实践以及各级人民法院普遍重视运用调解手段来调处各类纠纷的背景下，调解这一诉讼外争端解决方式运用到新闻纠纷的解决上，有了越来越多的成功案例。只要新闻调解机制设计科学、合理，人们选择使用方便，新闻调解未来极有可能真正成为社会生活中替代诉讼的新闻纠纷解决方式。根据我国调解制度多年的实践经验，从强化新闻调解的地位及功能出发，在法律上明确新闻调解前置制度，是弥补新闻诉讼在新闻纠纷解决上诸多缺失的理想制度选择。
新闻调解前置的概念及特征
新闻调解，指在中立于新闻纠纷之外的新闻纠纷调解机构的主持下，以关于新闻活动的法律、法规和政策以及新闻职业道德为依据，对新闻纠纷当事双方进行斡旋、疏导、劝说，促使他们相互谅解、进行协商、达成协议，从而解决新闻纠纷的活动。将新闻调解作为新闻诉讼必经的前置程序，就是在新闻纠纷案件为人民法院受理之前，强制性要求新闻纠纷的当事人经过人民法院委托的新闻调解机构先行调解，在调解阶段如果能够达成协议，则争端就此终止。只有在调解不成功后，争端才能进入案件的审理程序。作为一种规范的纠纷解决制度，新闻调解前置程序具有如下特征：
程序适用的强制性。调解前置制度一旦为法律所确定，就具有法定的强制性，属于纠纷当事人不可选择的必经程序。新闻纠纷发生后，纠纷当事人应当首先申请调解，如果纠纷当事人不经过调解过程而径行向人民法院，人民法院可依规指定或委托新闻纠纷调解机构进行调解。也就是说，新闻调解前置制度，为新闻诉讼案件的提起设置了一道强制性的门槛。
调解本质的自愿性。调解前置的强制性仅体现在诉讼之前的程序上，本不强制要求纠纷当事人必须达成调解协议。调解的基础是合意，对新闻调解来说也是如此，即要求纠纷双方当事人意思表示一致，双方可以共同选定新闻调解机构的调解员，共同就新闻调解的程序及调解协议的内容进行自我约定，新闻调解的过程完全自愿。如果新闻调解协议最终无法达成，也即调解失败后，当事人仍然可以启动诉讼程序，并不妨碍当事人行使诉讼权利。
适用范围的有限性。新闻调解前置程序仅适用于人民法院认为适用简易程序审理的新闻纠纷，即是那些新闻法律关系明确、事实简单清楚、案件标的数额不大，并且在群众生活中发生频率较高的新闻纠纷。对这些纠纷采取诉前强制调解的方式，有利于纠纷的快速化解、协议的自觉履行和社会的和谐稳定。而对于涉及刑事内容、危及社会公共利益、造成重大经济损失等明显不具备调解价值的新闻纠纷，可无需调解直接进入诉讼程序。
新闻调解前置的可行性
由于人们对诉讼制度的过于推崇，制约了新闻调解制度在新闻纠纷化解中的功能发挥。国内外的新闻纠纷解决实践表明，将新闻调解前置于新闻诉讼，有利于引导人们充分使用这一非对抗性的纠纷解决方式，有相当的可行性。
调解相较于诉讼更适合于新闻纠纷的化解。根据国内外的纠纷调处实践，适用诉前调解的纠纷一般具有以下特征：纠纷内含丰富的伦理道德内容，如果单纯用法律规范去调整，难以判断是非曲直，不利于纠纷的彻底解决；纠纷关系到当事人的生活秩序和环境，用调解的方式化解矛盾，有利于双方当事人未来继续合作、和睦相处；纠纷事由简单明确，双方不存在较大争议，且不包含数额较大的经济纠纷。从众多已诉诸法院的新闻官司案例来看，具体的新闻采访行为是否被认可、新闻作品的部分表述是否侵害了他人的合法权益是新闻纠纷发生的主要事由，寻求不菲的经济利益并不是新闻纠纷当事人的主要诉求。我国是成文法国家，目前却尚无直接规范新闻传播活动的法律，因此人民法院在审理新闻纠纷案件时往往没有统一的标准，畸重畸轻，审判的结果也常常难以让当事双方都满意。新闻纠纷一旦发生后，如果只能采用诉讼这一对抗性极强的方式来解决，不利于新闻传播者与受众在案件审判后和谐相处，如果采用调解的方式，前述状况出现的几率将大为降低。新闻纠纷的调解过程，也是新闻传受双方相互了解的过程。在关于新闻纠纷事由的沟通过程中，受众一方对新闻传播的业务流程、运作方式及功能特点有了更为深入的认识，新闻传播一方也知晓了受众对新闻报道的关注点和敏感点。新闻纠纷调解协议达成后，化干戈为玉帛，新闻媒体可获增来自受众一方的信任度，进而维持甚至扩大新闻作品的发行量（收视率），以保有新闻事业发展所需的基础条件；而受众一方也有望接受更多来自新闻媒介有规则的信息，为自己的生活、学习提供有益的参考。
将新闻调解前置于新闻诉讼的主张，在我国有着法律基础。2003年9月10日，最高人民法院颁布了《关于简易程序审理民事案件的若干规定》，在该规定的第14条中，明确了涉及六种情形的民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解，也就是调解前置。这六种情形虽不直接包括新闻纠纷，但其中有一种情形是“诉讼标的额较小的纠纷”。新闻纠纷在大多数时候表现为纠纷当事人对特定新闻事实理解的偏差或观念的冲突，不必然涉及较大的经济利益纠葛，从已发生的新闻官司来看，大部分诉讼标的额并不十分大，因此可以将新闻纠纷理解为我国法律所规定的调解前置的范围。
2009年7月最高人民法院又了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，其第14条规定：“对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到状或者口头之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。”这实际上是我国法院系统扩大了适用调解前置制度的纠纷范围，将包含新闻纠纷在内的所有适合调解方式来解决争端的民事纠纷囊括在内。当然，《规定》中该条关于“可以……进行调解”的表述，与法律上完全明确新闻调解前置制度还是有距离的。
域外调解前置制度已有成功经验。德国与我国一样同为大陆法系国家。2000年1月1日，《德国民事诉讼法施行法》开始生效，这是德国第一条具有较广泛效力、规范前强制调解制度的法律。《德国民事诉讼法施行法》第15a条授权各州规定三种争议的诉讼提起只有在州司法管理机构设置或认可的调解组织对争议调解之后才可被受理：（1）地方法院受理的财产争议低于1500德国马克；（2）邻地争议；（3）没有经过媒体广泛报道的个人名誉损害。这一法律规定明确将没有经过媒体散播的名誉伤害案件归入前强制调解的管辖范围。德国的名誉伤害案件中受害人的诉讼请求与我国新闻纠纷主要形式――名誉权纠纷案件中的诉讼请求基本相似，常常包括停止作为、撤销不当的意思表示和损害赔偿，这些诉求很容易在调解达成协议后得到履行。从立法意图来看，德国是将个人名誉损害案件视作小额诉讼案件交由调解机构解决，以缓解司法机构的负担。
美国是法院附设调解制度运用得最为广泛的国家之一。对于婚姻家庭纠纷、相邻纠纷等案件，以及包括没有大额经济诉求的新闻纠纷在内的小额民商事案件（具体数额根据各地经济水平决定），许多州的法院都设立了强制调解制度，法官会要求争议双方在进行诉讼之前首先利用调解来解决争端，若调解不成，再行。
新闻调解前置的现实意义
新闻调解前置，有利于减轻当事人讼累、减缓法院诉讼压力。新闻调解为当事人提供了低成本的纠纷解决程序，避免了纠纷当事人在维护自身权益的同时也要承担巨大精神压力和付出相应物质代价的尴尬。通过恰当的制度设计，可以引导当事人选择新闻调解的方式来解决争议，在保护当事人正当权益的同时，还能有效减轻当事人的“讼累”。同时，新闻调解的大量运用，明显分流了法院审理新闻官司的负担，避免或缓解了“诉讼爆炸”局面的出现。从这个意义上讲，法院系统也成为调解制度的受益者，因此他们出台支持调解的规定也较多。
新闻调解前置，有利于专业化解决新闻纠纷。新闻纠纷属于行业性纠纷，其争端的有效化解应建立在遵循行业规范及特点的基础之上。在我国，由于新闻官司审理可直接依据的法律不健全、法官的媒介素养参差不齐、涉及新闻媒体的官司易受舆论干扰等诸多因素，新闻纠纷案件审理的上诉率较高。美国的法院附设调解制度之所以成效明显，与他们拥有由高素质的专业律师组成的调解队伍不无关系。在新闻事业发达的西方诸国，普遍存在着诸如“新闻评议会”、“报业投诉委员会”等组织，瑞典、荷兰、意大利、土耳其等国家还设立了“报业荣誉法庭”、“最高记者法庭”等行业执法机构，这些组织机构的主要职责就是新闻调解，显示出现代社会新闻纠纷解决机制选择的专业化倾向。如能将新闻调解前置于新闻诉讼，并在我国建立相应的新闻调解机构和新闻调解队伍，就可以很好地弥补诉讼在解决新闻纠纷上的种种缺失。
新闻调解前置，有利于新闻纠纷的彻底解决。新闻纠纷在更多的情况下表现为当事双方在观念和看法上的差异，站在不同的立场和视角来看，出现这种差异是正常的。在大多数情况下，我们无法必然得出结论：旁观者就一定客观，或亲身经历者的事后描述就一定真实。我们做不到，法律当然也做不到。在现实生活中，观念的冲突并不适合以对错来判断，观念冲突的结果也没必要是刚性的。最好的解决办法就是分歧的双方面对面交流、沟通，可能最终无所谓观念的是非对错，但至少可以做到相互理解与体谅。这样的结果，更容易在新闻调解这种非对抗性的争端化解中得以实现；而在诉讼的对抗过程中，处于极度防卫状态下的纠纷双方，实现互谅互让的可能性无疑是极低的。
新闻调解前置，有利于调解与诉讼的衔接，完善新闻纠纷的多元化解决体系。诉讼作为最具权威的纠纷解决方式，本应是争端解决机制中的“维护社会正义的最后一道防线”，新闻纠纷一经产生就直接诉诸法院的现实，却让人民法院成了解决新闻纠纷的第一战场。相反，本可以作为“维护社会稳定的第一道防线”的调解制度，在新闻纠纷的化解中却无所作为。将新闻调解前置于新闻诉讼，可以将解决新闻纠纷的关口前移，引导纠纷当事人在进入诉讼程序之前通过沟通、交流，有效地消除分歧、化解矛盾，从而腾出有限的司法资源投入更需要司法解决争端的纠纷中去。
合理解决纠纷是纠纷解决制度设计的根本出发点，我们只能根据纠纷的特征设计相应的解决机制，而不能本末倒置，为了追求制度的貌似完美而忽略了纠纷解决的实际效果。新闻调解前置于新闻诉讼，看似部分限制了纠纷当事人的诉权，却也避免了诉讼这把双刃剑在斩开纠纷双方的同时，也伤害了纠纷主体。（本文为国家社科基金项目《新闻纠纷的非诉讼解决机制研究》的阶段性成果）
【关键词】美国法院境外董监高属人管辖权
2011年以来美国证监会通过加大对其证券市场上VIE模式中国概念股的监管力度，调查出大量公司公开业绩造假，由此引发了中国概念股股价的集体跳水，众多公司股票交易被停牌，更有甚者被纽约证券交易所（NYSE）或纳斯达克（NASDAQ）勒令退市。事实上，这种通过美国股民集团诉讼的方式来解决跨境证券纠纷的案例在实践中问题重重。首先，《美国1934年证券交易法案》（以下简称《1934证券法案》）并未明文规定该如何处理涉外证券诈骗，更未提及该如何处置外国公司的境外董事、监事和高级管理人员（以下简称董监高）。其次，这种涉及到跨国主体的集团诉讼，一旦美国法院开始审理，便会立刻产生大量复杂的管辖权和诉讼程序问题。实践中，许多美国法院在处理跨境证券案件时，会启动“法院不方便审理”规则对这类案件进行撤销或寻求外国同行的协助；甚至股民集团诉讼中原告的组成会涉及到美国境外投资者是否具有在美国法院原告诉讼资格的问题。究其根本，核心问题是被列为被告人的中国本土董监高们是否在美国法院属人管辖权范围内。
活跃在美国证券市场上的中国企业董监高角色
当一个中国公司在美国从事证券交易活动时，该公司的董监高就得承担起美国法律所规定的相对应公司的治理职责。为了避免公司卷入后续的美国证券诉讼之中，参与到美国证券市场交易活动中的境外公司董监高们需要清晰了解在美国法律下应当承担的责任与义务。
与证券有关的公司治理职责（美国）。美国境外国家法律注册成立的公司一旦选择在美国上市发行股票，接踵而来的不仅是巨额的美金融资，而且其管理层从此也将受制于美国证券行业治理相关的法律规定。公司的内部董事和外部独立董事都需要对公司的证券活动负责。公司的内部董事会直接参与到相关上市文件的准备，递交和分发，以及对美国证监会定期和重大事项的披露。根据美国证券法的要求，某些内部董事负有在具体文件上签字和证明的职责。此外，公司董事会需要对某些特定递交文件上的签名承担共同责任。对于公司的外部独立董事而言，他们对本上市公司的运作负有广泛的监督职责，具体包括：对公司递交给美国证监会的文件，包括公司股票发行材料和相关定期披露材料，进行审阅；对公司外部审计师的监督职责；在递交给美国证监会之前，对经审计后的公司财务报表进行批准；以及对本上市公司所有对外披露信息的真实性和准确性进行独立评估。
2002年《萨班斯―奥克斯利法案》引入了一系列有关公司监管的严格要求，后来几经修订，今天的《萨班斯―奥克斯利法案》，除了个别例外规定以外，对在美国上市的本土和境外公司几乎做到了一视同仁。通过将境外公司董事会纳入该法案下升级的公众责任和公司监管要求，美国国会和美国证监会对外发出了一个明确的信号：美国的立法者对于在美国上市的所有公司，不论本土的还是境外的，有着一致的公司治理要求和期望。
由于未履行与证券有关的公司治理职责所面临的民事责任惩罚（美国）。美国证券法适用于中国赴美上市公司所导致的结果之一是迫使中国境内的董监高们，跟他们的美国同行一样，一旦未履行其公司治理职责，就将面临相应的美国民事法律责任惩罚。
美国1933和1934证券法案规定了在美上市公司董事会成员个人的主要责任义务。美国证券法还会对违反了“反欺诈”条款的上市公司控制人追加责任。《1934证券法案》第二十条(a)款规定的“公司控制人”定义包括美国证券法究责对象的“直接或间接”控制人。因此，除了自身违反美国证券法的规定而受到惩罚之外，那些实际控制了上市公司的董事会成员还有可能会因为该上市公司在美国证券市场上的不当行为而被追究间接责任。
总而言之，赴美上市公司的中国本土董监高们，和他们的美国同行们一样，需要对广大美国股民负责，否则就会面临美国证券法规定的多种民事责任惩罚。
美国法院针对境外董监高的属人管辖权问题
不得不承认，按照美国法律，美国法院对境外被告人行使管辖权有其必要的法律依据，但同时美国宪法对该管辖区的行使又有一定的限制。在跨境证券案件中美国法院管辖权的应用需要遵守一定的规则。
将境外被告人纳入美国法院属人管辖权的一般要求。按照美国法律的要求，想要将境外被告人纳入美国联邦法院属人管辖权范围之内包含两个基本的论证步骤。第一，诉讼地法院必须要有对其行使管辖权的法定权力；第二，法院必须确定对被告人行使管辖权不会违反美国宪法正当程序原则对于被告人的保护。
首先是关于美国法院对境外被告人行使管辖权的法定权力问题。美国联邦法院针对某一特定被告人行使管辖权的法定权力源自于美国联邦民事诉讼规则。其中第四(k)(1)条规定：美国联邦法院可以借用其所在地州内成文法中的“长臂管辖权规则”（Long-Arm Statute）就对被告人的管辖权问题进行定夺。就《美国联邦法》下所产生的争议而言，第四(k)(2)条有特别的规定：“当由某一具体美国联邦成文法授权许可的情况下，法院传票送达是建立对被告人管辖权的有效途径。”根据美国证券法所提起的证券诈骗诉讼就属于该种情形，《1934证券法案》第二十七条和《1933证券法案》第二十二条中也有同样的描述。美国联邦民事诉讼规则和美国证券法规定二者叠加所产生的结果就是：美国证券法的上述规定授权对被指控证券诈骗的被告人可以进行全球范围内的法院传票送达；因为美国证券法属于美国联邦法，按照美国联邦民事诉讼规则的上述规定，全球范围内的传票送达便成为了美国法院在证券诈骗案件中建立对境外被告人管辖权的有效途径。因此，按照美国法律，美国法院在跨境证券诈骗案件中对境外被告人行使管辖权的法定权力是存在的。
其次是有关美国宪法就法院对境外被告人行使管辖权的限制问题。美国宪法正当程序原则是从1945年美国最高院经典判例International Shoe及后续判决中逐渐发展起来的。这一原则的分析步骤分为两部分。第一，被告人在美国诉讼地的活动／影响必须要达到或超过“最小值接触”（Minimum Contacts），这个“最小值接触”标准意在确保在该地进行诉讼不会冒犯到传统的美国宪法公平对待和实质正义要求；第二，管辖权的行使必须是合理的，须全面考虑并平衡被告人应诉的负担、诉讼地所在州利益以及原告获得补偿的利益。特别指出的是，当美国法院管辖权的形成是基于由联邦法（如美国证券法）授权对被告人的全球传票送达时，在计算“最小值接触”时应以美国全国范围为计，而不仅限于被告人在某一特定州内的行为。
需重点介绍一下，美国法院在对境外被告人行使属人管辖权时经常使用的属人管辖权“影响力”理论（the “Effects” Theory of Personal Jurisdiction）。通过应用该“影响力”理论，被告人在美国境外开展的活动也可能满足于美国有“最小值接触”的要求。然而在实际操作中，美国法院在应用“影响力”理论时都非常谨慎。尽管如此，“影响力”理论至少使得美国法院有了可以针对境外被告人的境外行为行使管辖权的可能，即便是在该境外被告人缺少美国境内活动的情况下。
在跨境证券案件中应用美国法院管辖权规则。美国宪法程序公正原则分析步骤的第一条“最小值接触”所要求的是被告人已经与美国有足够多的联系以便美国法院对其行使管辖权是件顺理成章的事情。在一些跨境证券案件中，原告声称境外被告人作为“美国上市公司高管”这一职务本身便构成了与美国的“最小值接触”。在另外一些跨境证券案件中，原告则侧重针对境外被告人的具体行为或不作为来证明该被告人与美国有足够联系。
境外被告人身份自证“最小值接触”的存在（非传统证明路径）。“公司控制人”身份。《1934证券法案》对违反美国证券法的上市公司控制人追加责任。在跨境证券诈骗诉讼案件中，当美国法院已经建立起了针对该上市公司的属人管辖权时，原告经常会在这时向法院请求将该上市公司的法定控制人也纳入法院的属人管辖权范围。但绝大多数美国法院认为公司控制人身份本身不应取代管辖权“最小值接触”的分析过程，美国证券法中有关上市公司控制人责任义务的规定本身不等同于说美国法院就对公司控制人具有属人管辖权。《1934证券法案》中规定的公司控制人责任不应与美国法院属人管辖权混为一谈，后者是一个涉及到美国宪法的问题。因此，保持这两者区别的重要性之一在于保持对被告人管辖权分析中的美国宪法精神。同时，这样做可以避开实际操作中的“公司控制人”身份界定的问题。
“董事会成员”身份。另一种类似的观点是，公司“董事会成员”身份本身即可满足管辖权“最小值接触”要求。美国各法院在实践中已经彻底否定了这一观点，他们认为，仅董事会成员身份本身无法满足“行为在美国境内有直接和可预见性影响”的属人管辖权“影响力”理论要求。即便董事会成员所负责的公司交易导致了证券欺诈行为在美国的发生，仅董事会成员身份本身不足以作为美国法院对该境外被告人行使管辖权的充分依据。
境外被告人的具体个人行为作为“最小值接触”的证明（传统证明路径）。如上所述，仅通过证明被告人身份来要求美国法院对其行使管辖权在绝大多数情况下都以失败告终，因此原告通常还是会走传统路线：针对境外董监高的某些具体行为来证明其已与美国建立起了充分的联系。
境外被告人在美国境内的活动。境外董监高在美国境内的活动时常会和股民集团诉讼中原告声称的具体公司证券欺诈行为有关。特别是公司内部高管，他们的职责之一就是代表公司作出各种决定或者代表公司在美国境内从事与证券有关的活动。当原告主张公司董监高在美国境内的具体行为构成美国法院对其的管辖权时，公司内部高管有时会声称自己在美国境内的活动都在其工作职责范围内，因此受“公司高管受托责任保护”原则（Fiduciary Shield Doctrine）或“商业决策”原则（Business Judgment Rule）的保护，不受美国法院的管辖。诚然，正如美国法院否定“被告人身份等于法院管辖权”理论一样，美国法院通常都会否定这种“公司高管受托责任保护”的说法。
境外被告人在美国境外的活动。在跨境证券诈骗诉讼中，更常见的情况是，由于“问题”公司境外董监高根本就未曾来过美国，原告在证明美国诉讼地法院对境外被告人具有管辖权时，需要将注意力集中在被告人在美国境外的行为活动上，依托属人管辖权“影响力”理论，重点考察这些境外行动在美国境内所造成的影响。实践中，美国法院也大多认可上述行为在美国境内具有直接和有预见性的影响力。然而仅被指控未履行监督职责的美国境外公司外部独立董事通常都不在美国法院的管辖权范围内。正如在Charas诉Sand Technology Systems Int’l, Inc.案中，美国联邦地区法院（纽约南区）所指出的：“仅仅因为居住在美国境外的公司外部董事对公司的运作疏于监督，并不能直接和有预见性地导致该公司在美国证券市场上发生诈骗行为。”
不得不指出的是，为了满足美国宪法程序正义原则的要求，除了确认被告人与美国有“最小值接触”以外，美国法院还必须要认定对被告人行使管辖权是合理的。很多案例和美国法院判决表明，在跨国证券诉讼案件中，美国宪法合理性的要求是一个不稳定的变量。即便在作为被告人的境外董监高已被证明有与美国“最小值接触”的情况下，美国宪法的合理性要求仍可成为限制美国法院对境外董监高行使管辖权的独立障碍。
结论和建议
针对境外董监高的美国法院属人管辖权适用问题至今没有统一的判断标准。这种模糊性导致了实践中一定程度的制度成本。一方面，境外上市公司和其境外董监高无法对他们在美国的证券活动将来可能会导致的后果进行准确的预判，从而无法对潜在的责任义务进行有效的评估，因此有可能会就此放弃赴美投资的机会。另一方面，在每一个具体的跨境证券纠纷案件中，就美国法院是否对境外被告人拥有管辖权的问题上，原被告双方往往会展开激辩，法院也需要就此耗费大量时间精力进行定夺，这无论对诉讼当事人双方还是对美国的司法体系无疑都是巨大的成本负担。
美国的法院属人管辖权规则和美国证券法在执行中的实体目标之间存在着配合上不默契问题。这并不是一个简单的成本问题，而是说美国法院管辖权规则在实践中有可能会成为美国证券法有效运作的阻碍。两者配合不默契的表现之一就是在给美国证监会递交文件上的签名成了引发美国法院管辖权争议的导火线。配合不默契的表现之二是美国宪法的合理性要求。在美国法院评估对某一特定境外董监高行使管辖权是否合理时，都被要求必须要考虑进原告获得损害赔偿的利益，诉讼所在州的利益，并将这两者与被告的诉讼负担进行比较权衡。然而，从美国证券法执行的实体目标角度出发，原告所能获得的损害赔偿是次要的考虑因素，更为重要的是要防止未来类似证券诈骗行为在美国境内的继续发生。
本文从调解的涵义开始分析，引出全文研讨的主题是法院调解。首先从
法院调解的概况分析，分别对调解制度的性质?沿革?地位?作用以及自愿原则?查明事实与分清是非原则?合法原则这四项调解的基本原则做了阐述。随后联系法院调解工作的实际，针对当前调解制度存在的四种弊端，列举出 “以拖压调”?“以判压调”?“以制促调”?“以诱促调”? “无效性调解”?“判决式调解”?“无原则的调解”的错误调解现象，进而分析其存在的原因，挖掘其出现的根源，对调解制度的改革与发展提出了自己的七项建议，即: ⑴树立正确的认识观； ⑵改革体制； ⑶设立庭前调解； ⑷改现行动态调解程序为静态调解程序； ⑸充分运用一切有利因素； ⑹增设惩处恶意调解的规定； ⑺将生效的民事调解书全面纳入审判监督。最后对调解制度的发展提出美好愿望。
关键词：民事诉讼 法院调解 原因 弊端
调解是一种双方当事人在第三者介入的情况下通过合意解决纠纷的方式，其基本特征是双方当事人的合意，是否进行调解、如何进行调解以及是否接受调解结果都依赖于双方当事人的自愿选择。调解包括民间调解和法院调解两种类型，民间调解是指法院调解之外的调解民间纠纷的各种方式，传统社会里通常称为“息事”或“和息”，当代中国民间调解主要有人民调解委员会调解、乡镇法律服务所调解、律师调解、家族调解、亲友调解和邻里调解等方式；民事诉讼中的调解又称法院调解，是指按照民事诉讼法的有关规定，在法院审判人员的主持下，双方当事人就发生争议的民事权利义务自愿进行协商，达成协议，解决纠纷的诉讼活动。法院调解包括两方面的含义：一是指人民法院审判人员在办案过程中，对当事人进行法制教育思想疏导工作的活动；二是指人民法院审判人员在办案过程中，主持和引导当事人用平等协商的办法解决纠纷，达成协议，终结诉讼的一种方式。法院调解制度是建立在当事人处分权基础上的，是当事人行使处分权和法院行使审判权相结合的产物。 本文所重点分析探讨的仅指法院调解，即民事诉讼中的调解制度。
一?民事诉讼调解制度概况
1、法院调解的性质
对法院调解制度的性质，我国民诉法学界有不同的认识和观点，以我国民事诉讼法专家江维教授为代表的学者赞同以审判权与处分权相结合来界说法院调解制度的性质，认为当审判权和处分权这两种权利(力)发生冲突时，当事人的处分权通常应居于支配地位。我个人认为:要论审判权和处分权如何行使，哪个居支配地位，主要需结合案件当事人的实际情况和案情进展情况。故在法院调解制度中，审判权与处分权常会发生冲突，在两权发生冲突时，法院受自愿原则的制约，不得将自己的选择强加于当事人，必须接受当事人做出的决定，调解是在法院审判人员主持下进行的。调解活动是法院对案件审理活动的有机组成部分，但它必须得以当事人自愿为前提，当事人同意接受法院的调解和做出一定的妥协和让步后达成调解协议是当事人在民事诉讼中依据处分原则，对其实体权利和诉讼权利所做出的处分。因此，法院调解的过程又是当事人行使处分权的过程。
2?法院调解的沿革?地位和作用
用调解的方式解决民事纠纷，是我们党领导下的人民司法工作的一个优良传统。早在和时期的各个革命根据地和解放区的民事审判工作中，就已经提出和推广了“调解为主”的方针。1982年制定民事诉讼法（试行）第6条规定“人民法院审理民事案件，应当着重进行调解”。这一规定将“调解为主”改为“着重进行调解”，但在实施时，有的审判人员把着重调解理解为偏重调解，以调解率的高低衡量是否贯彻了着重调解的原则，有的法院甚至在每年的工作计划中规定民事、经济案件调解的比例，达不到规定的要求，即失去评比先进的资格，有的甚至扣发奖金。造成有些审判人员为了完成调解指标，违背当事人自愿的原则，强迫或者变相强迫当事人接受调解。鉴于审判实践中在执行着重调解原则时存在的问题，我国立法机关在对《民事诉讼法（试行）》进行修改时，去掉了“着重进行调解”。《民事诉讼法》第九条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解。” 这就是现行的法院调解基本原则。
现在， 法院调解制度在诉讼中具有广泛的适用性，它不仅用于第一审程序，而且适用于第二审程序和审判监督程序。从审判实务看，调解又是法院运用得最多的一种处理民事诉讼的手段。在法院每年审结的民事案件中，大约有2/3以上是以调解方式结案的。
作为解决争议的一种手段和方式，调解被广泛地运用于各种解决民事纠纷的制度之中，但法院调解与其他调解制度有根本的不同，法院调解能够迅速?彻底地解决当事人之间的民事纠纷，也有利于解决双方当事人之间的矛盾，保持双方的团结与合作，对国家来说，法院调解是一种低成本处理民事纠纷的方式，有利于节约国家的司法资源，与法院判决相比，矛盾解决得快，更有利恢复双方当事人之间的和睦与团结，使双方原有的业务关系，合作关系不因诉讼而终结。以上可以看出调解制度在我国民事审判中具有重要的地位和作用。因此，我国的民事审判调解制度也被誉为具有中国特色的“东方经验”。
3、法院调解制度的基本原则
法院调解应当遵守以下三条原则:即自愿原则，查明事实?分清事非原则?合法原则。
自愿原则。《民事诉讼法》第八十八条规定：“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。”当事人自愿原则应当包括程序意义上的自愿和实体意义上的自愿。前者是指当事人主动向人民法院申请用调解方式解决他们的纠纷，或者同意人民法院为他们做调解工作解决纠纷。后者是指当事人双方经人民法院调解达成的协议，必须是互谅互让，自愿协商的结果。
事实清楚，分清是非原则。《民事诉讼法》第八十五条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”案件事实清楚，才能分清是非曲直，明确当事人的责任，才能有理、有据地说服教育当事人，才能结合案情，正确贯彻执行政策法律，保证案件质量。
合法原则。《民事诉讼法》第八十八条规定，调解协议的内容不得违反法律规定。合法原则包括两个方面的内容：一是指人民法院调解案件时，必须严格按照民事诉讼法规定的程序进行，如调解案件时，双方当事人都要到场，认真听取当事人意见，主持调解的审判人员严格依法进行调解等。二是调解达成的协议内容合法，即调解协议符合法律和政策，不损害国家、集体利益和他人的合法权益等。人民法院对当事人双方达成的调解协议，必须认真进行审查，对于协议内容违反法院规定，损害国家?集体和他人合法权益的，不能允许，并且应当指出其违法和错误所在。法院调解必须符合程序法的规定，是人民法院对当事人做调解工作，必须按照民诉法规定的原则?制度和程序进行，有的审判人员认为，用调解方式解决案件，可省去许多必要程序，这种看法是不符合民事诉讼法规定精神的。
这三条原则对法院的调解活动都具有指导作用，但这三条原则并非处于同等重要的位置，这中间居核心位置的是自愿原则。 <<民事讼诉法>>明确规定“调解达成协议，必须双方当事人自愿，不得强迫”，即程序意义上的自愿和实体意义上的自愿，从审判实践来看，法院调解达成的协议，基本上有两种情况，一定是实现了当事人各自的权利和义务；二是当事人一方放弃或减少某些诉讼请求，或者对方在实体权利上作某些让步，但无论哪一种情况，都必须是当事人双方自愿的结果，是当事人真实意思的表示，而不是审判人员强迫?压服的结果。事实清楚，分清是非原则，是做好调解工作的根据和基础，案件事实清楚，才能分清是非曲直，明确当事人的责任才能有理?有据地说服教育当事人，才能结合案情，正确贯彻执行政策法律，保证案件质量。合法原则是做好调解工作的保证。
二?民事诉讼调解制度现状导致的种种弊端
1、违背调解的原则
一些审判人员，在主持调解当中，对于谁是谁非，心中无数，一味地“和稀泥”，无原则调解，造成当事人思想反复而久调不决；一些审判人员反复劝说当事人做出让步并接受调解，以达成调解协议，形成“以劝压调”；一些审判人员在当事人不接受调解时，故意将案件搁置起来，使当事人为求得纠纷的早日解决，不得不接受调解，形成“以拖压调”；一些审判人员在主持调解中，暗示当事人如果不同意调解解决，判决结果必定对他不利，形成“以判压调”；一些审判人员主持调解，利用法律上的优势地位和当事人对他的信赖，故意向当事人发出不真实的信息，使当事人误认为调解比判决更符合自身利益。接受调解协议，形成“以诱促调”。
2、桎梏于原则的调解
一些审判人员， 在调解工作中一味坚持查清事实、分清是非，死抱法条、僵硬理解，即使双方当事人对争议己在互谅互让的基础上达成了一致协议，对纠纷的是非曲直也不再进行追究，仍然认为尚有某些事实未能查清，而不同意以调解结案。看起来是为了维护程序与实体上的公正，实质上则是对实现调解正当性的阻碍。不仅增加了诉讼成本，而且影响了办案效率，也给当事人带来了讼累，降低了调解的效率，形成“判决式调解”。
3、不稳定的调解
《民事诉讼法》第89条第三款规定：“调解书经双方当事人签收后即具有法律效力”。但在审判实践中，调解书往往不能同时送达双方当事人，按民诉法若干问题的解释规定，以最后一方当事人的签收时间作为调解书的生效时间，那么，后一方当事人签收时就能够更充分地对调解书内容进行利弊权衡，造成客观上的不平等。同时，先签收一方的当事人往往不清楚后一方当事人的签收时间，而影响了其对调解书生效时间的认定，一旦后一方当事人拒绝履行该调解协议，先签收一方的当事人在申请执行过程中对调解书的生效时间往往不能准确地提供给法院，从而使调解协议的生效时间无法确定，也使调解协议处于一种不稳定的状态，从而加剧了整个社会的“诚信危机”，形成“无效性调解”。
4、无原则的调解
一些审判人员为了追求使双方当事人尽快达成妥协，而对已发现的违法违规问题常常表现出视而不见。如对当事人逃避税收问题，违法经营问题等等，既不直接对当事人进行处罚，也不建议有关部门追究责任，甚至有时将这些违法违规行为当作迫使当事人达成协议的筹码，使违法违规行为通过法院的调解逃避了制裁。
笔者认为，要革除现行调解制度存在的种种弊端， 就应当正确地认识和处理诉讼的正当性与效率性的辩证关系，处理好调解与判决的冲突，在二者之间寻找一个平衡点，既不使调解给判决获得正当性即判决正当化构成障碍，又不使强调判决正当性而对调解解决纠纷的效率性构成障碍。从调解制度的本身看， 当事人的合意是最本质的因素，是主要矛盾和矛盾的主要方面。
三?产生民事诉讼调解制度弊端的原因
在审判实践中，调解常常未能臻其理想状态，并造成许多难以克服的恶果，究其原因，应该归结为过去对调解制度认识上的偏差以及由此导致的立法、政策上的错误做法。
1?认识上的偏差
建国后，在相当长的历史时期，“十六字方针”（依靠群众、调查研究、调解为主、就地解决）一直被奉为我国民事审判的最高指导原则；1982年试行的民事诉讼法秉承根据地的传统也规定了“着重调解”原则；1991年民事诉讼法虽然删除了“着重调解”，代之以“调解应自愿合法”，但政策上仍倾向于提高调解结案率，并对调解成效突出的法官予以奖励和提升。在这种环境下，调解的合法和自愿原则很难得到普遍遵守。在民事诉讼活动中，法官往往带有调解偏好，以致于对达成调解协议的案件，不注重审查案件事实和相关证据，使调解的合法原则流于形式。有的法官在案件事实不清，当事人责任不明的情况下，无原则的“和稀泥”，或者“各打五十大板”，要求当事人作出不应该的让步；有的法官不能正确看待合法原则与自愿原则之间的关系，只强调当事人自愿原则，怠于行使自己的职责，只要当事人达成调解协议，不看有无违法之处，就予以确认，制作调解书；有的法官工作责任心不强，工作作风简单，业务素质不高，办理民事诉讼案件图省时、省事、省精力，片面追求结案率，给当事人进行恶意调解以可乘之机，只要当事人提出条件，根本不分清是非，一味做另一方当事人的工作，把一些与案件无关的要求都写入调解协议之中，堂而皇之地归于当事人的处分行为。
2、现行法院调解制度设置上的缺陷
其一、审判实践中，主持调解的法官往往就是最终的裁判者，由于法官在民事诉讼中兼具调解者和裁判者的双重身份，为达到调解结案的目的，法官在主持调解活动时，往往会自觉或不自觉地向当事人施加压力，调解的自愿原则得不到充分保证；其二，调解没有时间限制，法官可以根据需要随时进行调解，这就给法官以拖促调甚至违法调解提供了便利。
3、对恶意调解缺乏惩治依据。
为确保民事诉讼依法公正进行，现行《民事诉讼法》和《刑法》都对妨害民事诉讼的一些具体行为作出了处罚规定，但在法院调解中，由于不存在裁判环节，一旦出现违法行为，都无法依据有关法律条款进行惩处。正因为此，个别当事人和法官在民事诉讼中进行恶意调解，才会有恃无恐。
4、对法院调解监督乏力
为确保民事诉讼合法公正，现行《民事诉讼法》设立了审判监督程序，但该程序偏重于对判决、裁定的监督，对调解的监督明显不力，仅在第一百八十条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”上述规定，不仅是对调解书的再审条件规定过严，而且完全排斥了人民法院和人民检察院对调解书的主动监督。一九九三年，最高人民法院作出《关于民事调解书确有错误当事人没有申请再审的案件人民法院可否再审问题的批复》[（1993）民他字第1号]，规定：“对已经发生法律效力的调解书，人民法院如果发现确有错误，而又必须再审的，当事人没有申请再审，人民法院根据民事诉讼法的有关规定精神，可以按照审判监督程序再审。”上述规定，虽然赋予了人民法院对民事调解书的主动监督权，但在实际操作中困难重重，难以有效执行。近年来，人民检察院在民事行政检察活动中，尝试对民事调解活动进行监督，对一些确有错误的已生效的民事调解书，依照《民事诉讼法》第十四条之规定（即人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督）提出抗诉，而法院往往以《民事诉讼法》第一百八十五条规定，只能“……对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，……按照审判监督程序提出抗诉”为由而不予立案。
四?对改革民事诉讼调解制度的几点想法
笔者认为，要革除现行调解制度存在的种种弊端， 就应当正确地认识和处理诉讼的正当性与效率性的辩证关系，处理好调解与判决的冲突，在二者之间寻找一个平衡点，既不使调解给判决获得正当性即判决正当化构成障碍，又不使强调判决正当性而对调解解决纠纷的效率性构成障碍。从调解制度的本身看， 当事人的合意是最本质的因素，是主要矛盾和矛盾的主要方面。具体到实际工作中，主要表现在以下几个方面。
1、树立正确的认识观
近一步提高审判人员的认识，增强做好这项工作的意识和责任。特别是对年轻审判人员要加强教育，不断增强大局意识、宗旨意识和责任意识，牢固树立审判工作“公正与效率”的思想，既要反对“以劝压调”、“以拖促调”、“以利诱调”等违反法律规定、违背当事人意思的做法，又要克服就案办案的思想，充分利用调解等各种有利于矛盾彻底消除的方式，促进社会安定发展，力求办案的法律效果、社会效果相统一。
2、改革体制
改职权主义为主的调解模式为当事人主义为主的调解模式，赋予当事人在调解活动中更大的自，减少法官对调解的干预，变职权主义为主为当事人主义为主，充分体现当事人的意愿。
3、设立庭前调解
对那些案件事实清楚、争议不大、易于履行、当事人能自愿接受调解的简易民事案件和小数额经济纠纷案件进行庭前调解。法院可在立案庭内部设调解组，根据立案特点，当事人在递交诉状交纳诉讼费时，对需要调解的案件，负责排期、送达的法官即通知当事人到调解组，由调解法官负责向当事人送达有关诉讼文书，同时通过与当事人进行接触，了解情况，进行调解。对当庭履行或离婚调解和好的案件，由调解法官记录在案，告知当事人不再另行制作调解书；经调解未达成调解协议的，调解法官立即与排期法官联系，确定开庭时间、地点，直接送达双方当事人，将案件转入审判流程管理，由业务庭依法定程序进行审理，调解法官应把庭前交换的证据、查明的事实、双方争执的焦点等情况附在案卷上一起移送审判庭。可同时规定，被告的答辩期即为庭前调解的时间，答辩期满，无论案件是否有可能调解，都要按时将案件纳入审判流程管理。应该注意的是，调解法官一定不要是最终的裁判法官。
4、改现行动态调解程序为静态调解程序
按现行调解制度，无论是法院开庭前，还是庭审期间，只要当事人接受，都可以进行调解。这种做法，必然导致法官只关心当事人对案件的态度，而不注重对案件事实的审查，会使许多案件在事实不清、当事人责任不明的情况下，草率地以调解方式结案，难以保证调解协议的公正、合法性。为此，应将现行调解程序由动态改为静态，即规定除庭前调解以外，调解只能在经过法庭调查、法庭辩论，案件事实已基本查清后才能进行，对调解未达成调解协议的，及时进行判决。同时，因现行调解活动的期限作出明确规定，笔者主张调解期限以15日为宜，以确保民事诉讼活动能在民诉法规定的审理期限内顺利结案。
5、充分运用一切有利因素
人民法院开展调解工作中，根据案件的需要，邀请有关单位和个人协助，被邀请的有关单位和个人，主要指当事人所在单位和他的亲朋以及在群众中有威信的个人。这种方法本身是党的群众路线工作方法在民事诉讼中的具体体现。但实际在法院调解中，却运用的很少，其实邀请相关单位和群众包括当事人的亲朋好友，协助人民法院调解，有利于说服教育当事人互谅互让，达成调解协议，他们在调解当中所起的作用往往是我们的审判人员所起不到的。
6、增设惩处恶意调解的规定
民事诉讼中的恶意调解不仅损害了当事人的合法权益和集体、国家的利益，而且严重危害着国家法律的统一正确实施，对现行相关法律、规定进行补充完善，增设对恶意调解的处罚条款，能确保对恶意调解行为的打击有据可依。一是在民诉法第一百零二条中增加一款，规定“对诉讼参与人在调解活动中伪造、隐瞒事实或恶意串通，损害当事人一方合法权益和集体、国家利益的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；情节严重的，依法追究刑事责任。”二是在刑法第三百九十九条中增加一款，规定：“在民事调解中故意违背事实和法律进行调解，或者与当事人恶意串通，造成当事人一方合法权益和集体、国家利益重大损失，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。”三是在《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》规定的追究范围中增加一条，规定：“故意违背事实和法律进行调解，或者与当事人恶意串通，应当追究审判人员的责任。”
7、将生效的民事调解书全面纳入审判监督
生效的民事调解书和生效的民事判决、裁定在法律效力上是同等的，因此，在审判监督程序的有关法条中，生效的民事调解书应与生效的民事判决、裁定相并列。一是放宽当事人申请再审的条件，将生效的民事调解书纳入民诉法第一百七十九条的规定，即“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）有新的证据，足以原判决、裁定、调解书的；（二）原判决、裁定、调解书认定事实的主要证据不足的……”二是加大人民法院对民事调解书的监督力度，将人民法院对调解书的监督增加到民诉法第一百七十七条的规定中，即“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定和调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定和调解书，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定和调解书发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”三是赋予人民检察院对民事调解书的监督权，将民事诉讼法
第一百八十五条补充为：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定和调解书，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定和调解书，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：（一）原判决、裁定、调解书认定事实的主要证据不足的；（二）原判决、裁定、调解书适用法律确有错误或违反法律规定的；（三）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定、调解的；……”
综上我个人对调解制度的粗浅认识，可以看出，社会变迁的要求和发展趋势己经表明，法院调解这种解决纠纷的方式将扮演愈来愈重要的角色。在当前社会主义国家法制建设的进程中，除了应继续改革和完善审判制度以外，对调解制度也要给予充分的关注。对于一项具有优良传统的经验制度，只有依法赋予其富有时代特色的新内容，才能够促使其与时代同步，与时俱进，不断发展，使这一具有中国特色的“东方经验”焕发出耀眼的法治光芒，在推进实现依法治国方面充分发挥其应有的作用。
结 束 语
此次撰写毕业论文，洛阳广播电视大学的各位老师以及论文指导张广修老师给予我了大量的帮助，尤其是指导老师崔自力老师细心教诲，耐心指导，解答疑问，使我能够按时圆满地完成毕业论文的撰写工作。在此，我对各位老师所给予的帮助，表示深深地谢意！论文对调解制度进行了一定深度的分析，但是仍存在诸多的不足和需进一步深入探讨的问题，恳请各位尊敬的老师，给我多提宝贵的建议。
参考文献：
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［8］ 王松：《刍议法院民事调解制度》，选自北大法律网。
关键词：规范说；权利阻碍规范；代位物
1案例简介——问题的说明
中国工商银行股份有限公司郑州某支行(以下简称郑州某支行)状告杨某借款案。
(1)原告郑州某支行于2008年9月14日向法院提交民事诉状称。
2005年8月13日，郑州某支行与自然人杨某签订借款合同一份，约定杨某向郑州某支行借款8万5千元。借款期限自2005年8月13日起至2008年8月12日止。借款用于杨某购买轿车一部，借款由自然人张某提供保证。至2008年8月12日止。杨某尚欠郑州某支行5万元借款未还。请求人民法院判令杨某返还5万元借款及其利息。另外，郑州某支行虽然同杨某就杨某所购买的A型汽车签订了抵押合同。但因杨某于2008年11月13日因抢劫被法院判处无期徒刑，其轿车在案后被家属藏匿，致使抵押权无法实现，故要求张某直接承担保证责任。
(2)被告杨某并未向法院提交答辩状，而被告张某向法院提交答辩状称；
①张某在同郑州某支行签订保证合同时，并未被告知其所签订的为保证合同，属于重大误解，故该保证合同为可撤销的合同。请求法院依法撤销该合同。
②郑州某支行同借款人杨某之间签订有抵押合同。抵押物为杨某利用借款所购的A型轿车。郑州某支行应当先就该轿车的担保实现债权。被告张某仅应对该轿车担保以外的债权承担保证责任。
③张某与郑州某支行之间签订保证合同中，保证方式为一般保证。故在借款同纠纷未经审判。并就债务人杨某财产依法强制执行仍不能履行债务前，张某对原告郑州某支行可以拒绝承担保证责任。
若从民事实体法上分析该案件，其法律关系并不复杂。但法官在审理案件的时候对案件的证明责任进行不同的分配，则可能导致案件处理结果的不同。如该案中，作为抵押物的A型汽车是否灭失应当由谁证明。另外如果保证人张某认为应当先就A型汽车实现债权，则其是否应当承担寻找汽车的责任。本文试图从客观证明责任分配理论的角度厘清案件事实，求证较为客观的处理结果。
2证明责任的基本内涵
民事诉讼的本质应该是将客观的法律规定准确地适用于每一个具体的诉讼案件中去。法律以一个假定的在其规范中抽象表述的要件为出发点，但是，只有当此等抽象的要件变成了具体的事实之后。易言之，只有当法律秩序规定的作为其法律命令的前提条件的外在事件已经发生，于此相关的命令才可能被执行。从一完全法条自身结构考查，如果要考察该完全法条中所规定的法律后果是否可以得以实现。必须根据该法条规定为假设条件所涉的法律事实的存在与否来决定。这就牵涉到对完全法条中假设条件所涉的事实情况是否存在加以证明的问题。针对案件事实，在民事诉讼案件中，如果案件所涉事实情况存在与否真伪分明。则可以由法官直接适用法律加以确认并作出判决，但是因时间的一维性所致，众多的案件事实并不能真伪分明地得以确认。常常会出现这样的情况。即作为争讼基础的事件不可能在每一个细节上均能得到澄清。对于法官的裁决具有重要意义的事实，既不能被查明已经发生，也不能被查明没有发生。在这样的情况下法官又将如何为裁判行为呢?法官因对事实问题怀有疑问而使有关的法律问题不予以裁决的可能性是不存在的。只要判决的诉讼条件基本具备，法官总是要么对被请求的法律效果已经发生予以肯定，要么对该效果未发生予以肯定，因此在民事诉讼中，要么对被告作出判决。要么驳回诉讼。法官在案件事实真伪不明时，因对一事实主张的真实性的怀疑所生之不利后果裁决由哪一方当事人承担，这就是证明责任所要解决的问题。
2.1语境的选择：规范说
证明责任问题为诉讼法中最为重要且争议最多的问题之一，其被有关学者称为“猜想级”问题。证明责任被称为“民事诉讼的脊梁”。在司法三段论的运用中，证明责任连接了大前提(实体权利义务规范)和小前提(案件基本事实)，故又被认为是沟通民法与民事诉讼法的一道桥梁。
本文不致力于对目前证明责任研究状况的评判，仅欲就证明责任的基本理论分析抵押权实现中的证明责任分配问题。
迄今为止，“关于证明责任分配的理论几乎都来自于德国。在证明责任分配方面对各国影响最大的学说莫过于著名诉讼法学家罗森贝克的规范说(DieNormentheorie)。在德国、日本、韩国以及我国的台湾地区，规范说一直在实务界具有支配地位。在理论界尽管不断受到各方面的挑战，但至今还尚未出现能够完全取代该学说的理论。许多观点大都是批判有力，但自己的分配理论也难以取而代之。有的可能比罗森贝克规范说存在的问题还要多”。
依照罗森贝克所提出的规范说，“只有当法官对应当得出具备法律规范条件的结果的情况，简言之，对具备法律规范条件获得了一个积极心证时。他才会适用该法律规范，也就是说，他才可能确认法律规范的效力已经发生，因此，不仅当法官对不具备此等条件形成心证时，不会适用该法律规范，而且当法官对是否具备这样的条件存疑时，也不会适用此等法律规范。这种不确定的不利后果由要赢得诉讼必须要求适用该有疑问的法律规范的当事人承担”。由此，罗森贝克得出了证明责任的基本原则：不适用特定法律规范，其诉讼请求就不可能得到支持的当事人，承担法律规范要素在实际发生的事件中被实现的证明责任，或者简单地说，对拟适用的法律规范的条件承担证明责任。他之所以承担证明责任，是因为，如果该要色的存在未予以澄清，就不适用对其有利的法律规范，该事实上的不确定性成为他的负担。从法律规范相互之间的关系出发，罗森贝克认为“法律规范中存在着一种补足支援关系和相互对立或排斥的关系。这里的相互排斥或对立并不是说法规之间中存在着矛盾。而是指法规中既有关于发生权利的规范，也有妨碍权利的规范或消灭权利的规范，这些规范对权利有着肯定和否定对立关系”。
基于此，规范说将实体法规范区分为权利产生规范、权利阻碍规范和权利消灭规范。其中权利产生规范是指能够产生某种权利(主要是请求权)的规范；权利阻碍规范是妨碍权利产生的规范；而权利消灭规范是指使已经产生的权利归于消灭的规范。因此，原告(主张权利存在的人)应对权利产生规范的要件事实承担证明责任。而被告(否认权利存在或主张权利消灭的人)则须承担权利阻碍规范或权利消灭规范的要件事实的证明责任。
2.2证明责任的双重含义
我国的证明责任是德国法上的概念，于19世纪末经日本传入我国。“在汇纳大陆法系经典理论的德国诉讼法术语中，证明责任被写作‘Beweislast’”。“接受德国诉讼法理论影响的大陆法系学者普遍认为，‘Beweislast''''一词包含双重含义；其一，是指当事人在具体的诉讼过程中，为了避免承担败诉的危险而向法院提供证据的必要性……；其二，是指在口头辩论结束之后，当事人因要件事实没有得到证明，法院不认可相当于该事实为构成要件的法律发生效力而承担诉讼上的不利益……”
一般认为，第一种意义上的证明责任指的是主观证明责任，而第二种意义上的证明责任指的是客观证明责任。主、客观证明责任的区分为我国立法所确认。最高人民法院于2001年颁行的《关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《证据规定》)第2条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”此为客观证明责任的规定。另外《民事诉讼法》第64条规定，当事人对自己提出的主张有责任提供证据，此为主观证明责任的规定。主观证明责任仅规定当事人在诉讼中的某种行为责任，是纯粹诉讼上的责任，与实体法并无关联，本文探讨的抵押权实现仅涉及到实体法条文。它更多地牵涉到客观证明责任。因此本文仅在客观证明责任的范围内指称证明责任概念。
3客观证明责任在抵押权实现中的分配
3.1“抵押合同生效”是否为权利产生规范之要件事实
我国《合同法》是否严格区分合同的成立与生效，学界尚有争议。但从《合同法》的结构上看，区分合同的成立与生效已为我国立法所确认。“我国原来的立法中对于合同的成立与合同的生效并未严格区分，实践当中也时有误解，学术界则不断有人强调这种区分。不过，《合同法》已经严格区分这两个概念，于第二章规定‘合同的订立’，于第三章规定‘合同的效力’”。在区分合同成立和生效的基础上，抵押权的存在应当以抵押合同的成立并生效为前提。《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)第38条规定：“抵押人和抵押权人应当以书面形式订立抵押合同。”《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第172条第1款规定：“设立担保物权。应当依照本法和其他法律的规定订立担保合同。担保合同是主债权债务合同的从合同。主债权债务合同无效，担保合同无效，但法律另有规定的除外。”《物权法》第185题条第1款规定：“设立抵押权，当事人应当采取书面形式订立抵押合同。”证明抵押合同的存在是抵押权人行使抵押权的前提。从客观证明责任分配的理论上看，主张抵押权存在的一方当事人需要承担证明抵押合同的成立的证明责任毋庸置疑，但抵押合同生效的证明责任分配则存在一定的争议。《证据规定》第5条规定：“主张合同成立并生效的一方当事人，对合同订立和生效的事实承担举证责任”。此条立法直接将合同生效作为了主张合同请求权的权利产生规范，即主张合同权利的一方当事人除了要证明合同的成立外，尚需要完成合同生效的证明责任。从客观证明责任的构成上看。主张合同权利的一方当事人要对合同的生效要件加以证明。
《合同法》第44条对合同的生效作出了规定，依法成立的合同，自成立时生效。此条将合同的生效要件直接归纳为“依法成立”。学者一般认为，这里的“依法”应当指的是我国《民法通则》第55条的规定，该条对法律行为规定了三个条件，此三个条件应当为《合同法》第44条所述的“依法”。“理论和司法实务界在解读‘依法成立的合同’之‘依法’时，仍是回归至《民法通则》第55条，也即以《民法通则》第55条套用于合同法中，用《民法通则》第55条规定的民事法律行为要件作为合同的有效要件”。
证明责任的此种分配事实上加重了主张合同权利一方当事人的证明责任。在《民法通则》第55条规定了合同生效条件的同时，《合同法》第3章又分别规定了与合同有效相对应的三种效力状态。即合同的无效、效力待定和可撤销、可变更。我国台湾民法中并未直接规定合同有效要件，而仅仅以合同的无效、效力待定以及可撤销、可变更作为合同有效的权利阻却要件。将合同不生效的证明责任直接分配给了否认合同效力的一方当事人。此即采用了罗森贝克的规范说。按照规范说的观点，合同生效并不是权利产生规范之要件事实，而是将合同生效之反面——合同不生效力的诸种情形，作为权利阻碍规范之要件事实。即并不是积极正面规定合同的生效要件。而是从消极负面规定合同不生效力的要件。因此，“主张契约请求权者。仅需主张并证明契约已因意思表示一致而成立，且其主张的请求权，属于契约内容，而不必就所有我们的通说所谓的生效要件负举证责任。相反地，一方若主张契约请求权，他方不否认契约成立，唯主张契约有无效或被撤销等情事，即主张效力阻却事由的存在，原则上，他方应就效力阻却事由负举证责任”。
综上，在实现抵押权的诉讼中，依照我国《证据规定》，抵押合同的成立和生效均应由主张抵押权的一方加以证明。立法者将抵押合同生效作为权利产生规范予以规定，直接导致主张权利一方当事人证明责任不合理的加重。
3.2因抵押代位物而引起的证明责任分配
抵押物毁损、灭失或者被征收将直接影响抵押权的实现。另外，主债权上担保方式的多寡也将导致抵押物毁损、灭失或者被征收后的证明责任分配不同。如果主债权上仅有一个抵押担保，则涉及到抵押物是否毁损、灭失或被征收的证明责任、是否有代位物的证明责任、代位物范围及价值多寡的证明责任。如果主债权上既有债务人提供的抵押担保又有第三人提供的保证担保，则除了涉及到以上三类证明责任外，还涉及担保责任承担顺序的证明责任。
(1)主债权上仅有一个抵押担保的证明责任分配。
我国《担保法》第58条规定：“抵押权因抵押物灭失而消灭。因灭失所得的赔偿金，应当作为抵押财产”。《物权法》第174条规定：“担保期间。担保财产毁损、灭失或者被征收等。担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。”从民事实体法上分析。基于抵押权的物上代位性。若抵押物毁损、灭失或者被征收，则担保物权人可以就代位物优先受偿。但从抵押权人实现抵押权的程序上看，至少需要解决三个问题：第一，抵押物是否已经毁损、灭失或者被征收，应当由谁承担证明责任；第二，在抵押物毁损、灭失或者被征收后，是否有代位物，应当由谁承担证明责任；第三，代位物的范围及价值是多少，应当由谁承担证明责任。
第一，关于抵押物是否已经毁损、灭失或者被征收的证明责任分配。
依据罗森贝克的规范说，“证明责任分配原则是。‘如果没有一定的法规可以适用，则无法获得诉讼上请求效果的当事人，应就该法规要件在实际上已经存在的事实予以主张和举证。’”简而言之，各当事人应对其有利自己的规范要件加以主张和举证。”“每一方当事人均必须主张和证明对自己有利的法规范(=法律效力对自己有利的法规范)的条件。”依据《物权法》第174条，担保期间。担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。对抵押权人而言，此为权利产生规范。但并不能因此得出结论说担保物是否毁损、灭失或者被征收的证明责任由抵押权人承担。《物权法》第193条规定：“抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的，抵押权人有权要求抵押人停止其行为。抵押财产价值减少的。抵押权人有权要求恢复抵押财产的价值。或者提供与减少的价值相应的担保。抵押人不恢复抵押财产的价值也不提供担保的，抵押权人有权要求债务人提前清偿债务。”此条将维持抵押财产价值规定为抵押人的义务，抵押物价值的减少对抵押权人是一种不利后果。若抵押物灭失且没有代位物的，可导致抵押权的消灭。故就抵押物的毁损、灭失或者被征收本身，对抵押人来说是一种有利状态。应当由抵押人就抵押物是否毁损、灭失或者被征收承担证明责任。并提供抵押物毁损、灭失或者被征收的原因，若抵押人未提出证据证明抵押物已经毁损、灭失或者被征收，则视为抵押物未毁损、灭失或者被征收，抵押人应当承担提供抵押物的责任，
第二，在抵押物毁损、灭失或者被征收后，是否存在代位物的证明责任分配。
在抵押物毁损、灭失或者被征收后，是否存在代位物直接影响到抵押权人抵押权的实现。故若抵押权人欲引用物权法第174条就抵押物的代位物主张权利，似乎要证明代位物的存在。但证明责任如此分配。事实上已经剥夺了抵押权人就代位物行使抵押权的权利，抵押权人很难证明代位物是否存在。依规范说。可以通过法律上的事实推定来完成代位物是否存在的证明过程。“所谓法律上的事实推定是指，法律规定以某一事实的存在为基础，据以认定代征事实存在情形的推定。”前文已述，抵押物是否灭失及灭失原因的证明责任归抵押人。如果抵押物灭失的原因能够得以证明，那么代位物是否存在的事实亦可以通过法律上的事实推定得以证实。如果抵押物是因第三人侵权而毁损、灭失的，则第三人有提供代位物的责任；如果抵押物被征收的，则根据《物权法》第42条的规定，征收人有提供代位物的责任。另外，《物权法》第191条第二款规定，未经抵押权人同意，抵押人不得转让抵押财产，据此，抵押人亦不得放弃取得抵押财产代位物的权利。
综上，是否存在代位物的事实可以通过抵押财产灭失的原因进行法律上的事实推定予以证实。该证明责任事实上分配给了抵押权人，若抵押人认为代位物不存在的，可以通过提供反证这一推定。
第三、在抵押物毁损、灭失或者被征收后。代位物价值的证明责任分配。
在抵押物毁损、灭失或者被征收后，如果代位物范围业已被证明确定，则代位物的价值可以通过拍卖、变卖或折价予以确定。但如果代位物的存在是通过法律上的事实推定予以证明的，则就涉及到了代位物价值的确认问题。代位物价值的大小同抵押物消灭的原因关系密切，该问题亦可以通过前述法律上的事实推定予以证明，抵押人亦可以通过提供反证来这一推定。
(2)主债权上既有债务人提供的抵押担保又有第三人提供的保证担保时，担保责任承担顺序的证明责任。
如果一个主债权上有多个担保方式存在，会涉及到实现担保的顺序问题。《物权法》第176条规定：“被担保的债权既有物的担保又有人的担保的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，债权人应当按照约定实现债权；没有约定或者约定不明确，债务人自己提供物的担保的，债权人应当先就该物的担保实现债权；第三人提供物的担保的，债权人可以就物的担保实现债权，也可以要求保证人承担保证责任。提供担保的第三人承担担保责任后，有权向债务人追偿”。当主债权上既有债务人提供的抵押担保又有第三人提供的保证担保，且当事人对实现担保的情形没有约定的，在债务人隐匿抵押财产时。债权人是否可以以找不到抵押财产为由。要求保证人直接承担保证责任。《物权法》第176条规定，有债务人提供的抵押担保的，必须先就该抵押实现债权。此种情形下，债权人如果放弃前一顺序担保的，后一顺序保证人在放弃的范围内免除保证责任，此将导致债权人失权的后果。债务人隐匿抵押财产并不当然导致抵押权的消灭，故此种情形下，债权人不能直接要求保证人承担保证责任。但如果抵押物灭失且没有代位物的，将导致抵押权的消灭，此时债权人可以要求保证人直接承担保证责任。根据规范说，如果债权人主张抵押权因没有代位物而消灭，则抵押物消灭且没有代位物的证明责任应该由债权人承担，保证人没有证明抵押物没有消灭或虽然消灭但有代位物的责任。
4案例分析——问题的解决
4.1原告诉讼中的证明责任分配
(1)郑州某支行与被告杨某之间的证明责任分配。郑州市某支行需要证明其与杨某之间的借款合同成立并生效、杨某有逾期未还款的违约行为、杨某逾期未还款的数额。郑州市某支行对杨某主张抵押权需要证明双方之间抵押合同成立并生效。
(2)郑州某支行与被告张某之间。郑州某支行需要证明其与张某之间存在保证合同且合同成立并生效。若郑州某支行主张张某直接承担保证责任。则其需要证明作为抵押物的A型汽车灭失且没有代位物存在。
4.2被告辩称中的证明责任分配
(1)案件被告张某主张保证合同属于重大误解。《合同法》规定，因重大误解而订立的合同为可撤销、可变更的合同，其可以阻却对方对合同权利的主张。依规范说，适用权利阻却规范的当事人应对该规范的适用承担举证责任。故该案中，张某应对是否存在重大误解承担证明责任。
(2)张某诉称：郑州某支行同借款人杨某之间签订有抵押合同，抵押物为杨某利用借款所购的A型轿车。郑州某支行应当先就该轿车的担保实现债权，被告张某仅应对该轿车担保以外的债权承担保证责任。张某诉称据以引用的条文为《物权法》第176条，该条适用的前提为债权人和债务人之间有抵押合同的存在。《物权法》第176条亦为权利阻却规范，由主张适用该规范的一方当事人对该条的适用承担证明责任。该案中，张某需要证明原告同债务人杨某之间存在抵押合同。但该抵押合同的存在已经由原告在书中予以说明，故应当视为自认，张某因原告的自认而完成了此证明责任。
(3)张某辩称：张某与郑州某支行之间签订保证合同中，保证方式为一般保证。在借款同纠纷未经审判，并就债务人杨某财产依法强制执行仍不能履行债务前，张某对原告郑州某支行可以拒绝承担保证责任。一般保证的保证人具有先诉抗辩权，此抗辩权所涉条文为《担保法》第17条第2款，亦为权利阻却规范，故张某应当对保证方式为一般保证承担证明责任。
一、行政诉讼调解概述
（一）行政诉讼调解的概念
行政诉讼调解，是指在行政诉讼过程中，行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下，以行政法上的权利和义务为内容进行协商，形成合意，从而终结诉讼程序的活动。行政诉讼调解的特点包括：第一，制度基础是允许当事人通过协商就权利义务分配达成合意从而终结诉讼。尽管立法者是从法院行使职权角度设计法院调解，但法院调解产生并得以存续的根本原因仍然在于承认当事人对诉讼权利和实体权利拥有处分权，承认诉讼程序可以因当事人达成合意而终结。第二，法院调解被立法者定位于法院的职权行为，当事人只是法院调解工作的对象，制度设计围绕着如何有利于鼓励法官尽力多做调解工作，如何有利于法院职权作用的充分发挥，法官在调解中充当着积极的、主导的、必不可少的重要角色。第三，适用时间，法院调解只限于在审判程序中进行。为了维护生效法律文书的严肃性并保证其内容能够得到不折不扣的完全实现，在执行程序中，人民法院是不能进行调解的。
法院调解在行政诉讼中，既具有一般诉讼调解的性质，也具有自己的独特之处。按照大陆法系通说，行政诉讼中的调解是当事人以互相让步的方式，终结其法律上的争讼事件。它具有双重性质，一方面为诉讼行为，另一方面为公法契约。作为诉讼行为，它是行政诉讼程序的有机组成部分；作为公法契约，它是行政机关以公法上的权利义务为内容与行政相对人达成的合意。行政诉讼调解虽然也遵循“处分权主义”，诉讼双方无处分权即无调解，但由于其带有公法性质，行政机关的“处分权”毕竟有限，并且需要具备一定的条件，因此“处分权”在此中行使的自由度自然不及私法诉讼中当事人行使的自由度大，双方能够协商妥协的余地也并非无限。笔者认为这是行政诉讼调解区别于民事诉讼调解的一个明显特征。
（二）域外行政诉讼调解的经验
英美法系国家的行政诉讼案件适用于民事诉讼的程序规则，没有专门的行政法规，也没有单独的行政诉讼程序设计。美国的司法审查一直是按照民事诉讼的程序来进行，并且，在其公法领域大量存在着“诉辩交易”的传统习惯，对于行政机关在诉讼中与相对人和解，已经不存在观念上的障碍。根据美国《司法》杂志的统计，联邦法院归档的诉讼中有90%的案件并没有通过审判，而是通过调解、和解等方式获得解决的。[③]有的英国学者介绍到：“在英国，大多数行政案件是通过调解而非判决结案的。”而大陆法系国家在行政诉讼中，也不同程度地允许当事人和解或法院进行调解，德国行政法院法第87条规定：“审判长或指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争诉之善意解决之和解。”[④]日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文仍可以推知，允许法官进行一定程度的调解。[⑤]我国台湾地区《行政诉讼法》第219条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如可，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加[⑥].”尽管行政诉讼制度构建具有国别特点，但诉讼本身的共性决定了制度借鉴的必要性与可行性。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立，域外审判实践为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例。调解在行政诉讼的运用，不仅极大提高了办案效率，缓解诉讼压力，而且切实有效地保护了相对人的利益。对此，专家学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声越来越高，将调解制度引入行政诉讼并确定为行政诉讼法律基本原则是时代的要求，形势的必然和大势所趋，域外行政诉讼调解的适用对我国行政诉讼调解的建立具有借鉴意义。
二、引入行政诉讼调解制度的必要性
我国行政诉讼制度自建立以来，在控制行政权、保护公民权利方面发挥了重要作用。虽然法律规定不适用调解，然而，大量行政案件变相地适用调解解决行政争议已成为公开的秘密，不允许调解的规定已名存实亡。关于行政诉讼中应否引入调解机制的问题，近年来理论界、实务界对此一直存在比较大的争议，笔者认为，有必要在行政诉讼中建立调解制度。
（一）行政诉讼调解的现实性。
我国现行《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件不适用调解”。事实上，调解制度强大的现实生命力使其以非制度化的方式活跃在行政诉讼中，调解在不知不觉中成了行政审判中一种结案方式，造成行政案件判决结案少，撤诉率高的现象，人民法院一审行政案件撤诉结案率在不断增长。在人民法院的行政诉讼案件结案的方式中，原告撤诉的比例从27%上升到51%[⑦].从一些行政法官的报告中看到，我国个别地区撤诉率竟然高达81.7%[⑧].我们从以上数据可以看出，作为行政相对人的原告，正常和不正常撤诉尤为突出，是什么原因导致原告不正常撤诉呢？显然高比例撤诉的背后是人民法院做了大量的动员息讼工作和协调工作。通过调查，一是来自法院的“协调”使原告撤诉；二是诉讼过程中，被告改变原具体行政行为，原告同意并申请撤诉；三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外，第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等，实际上就是调解后撤诉的案件，从中我们往往看不出原告撤诉的原因，也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如采取有效措施，将其纳入司法监控的范畴，从立法制度上进行规范，使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。可见，虽然行政诉讼的制度设置上没有调解，但司法实践中调解却大量存在。最令人担忧的是，这些没有法院主持的调解，是否存在非法交易，损害国家利益或公共利益的情形；是否存在行政机关以势压人，欺压弱者，使行政相对人违背自愿的现象；是否存在行政机关反悔得不到执行的情况。为了消除这些可能出现的弊端，就必须让调解制度堂而皇之地走入行政诉讼的殿堂，从而消解因制度空缺带来的不良因素。诚如有学者言：“事实上，允许调解未必损害原告利益或者公共利益，不允许调解也不见得能够保护原告利益和公共利益。”[⑨]至于有人所担心的公共利益受损风险问题，可以通过法官在调解程序中的主导作用，来强化公共利益的保障。
从解决行政纠纷的角度出发，应当取消不适用调解的规定，准许当事人调解，然后由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，认为不违反当事人自愿和法律的强制性规定，不损害社会公共利益和第三人利益的，即确认协议的法律效力，否则，法院对协议的效力不予确认。在行政诉讼中规范的引入调解制度是我国行政审判实践所需要的，这样将更有利于通过行政诉讼来维护国家权威和群众的合法利益。
就当前行政诉讼的现状来看，要想更好地处理行政案件中双方主体的利益冲突，化解社会矛盾纠纷，必须建立行政诉讼调解制度。在审判实践中，行政机关与行政相对人之间的矛盾冲突经常出现，而行政审判作为解决好这种冲突的最权威的一种方式，很多时候仅仅做出正确的判决，是很难达到案结事了的目的。而相比之下，调解会更有效。特别当被诉的具体行政行为存在一些瑕疵，而又涉及到公共利益时，若判决支持原告诉讼请求，则公共利益将受到损害；若判决不支持原告的诉讼请求，则其合法权益又得不到保护，行政诉讼失去其存在的意义。法院在这种审判中处于两难境地，但如果适用调解，则法官可以充分发挥自己的才能，在原、被告之间做工作，促使双方达成和解，既保护了原告的合法权益，也维护了公共利益。因此，调解是解决行政诉讼中原、被告之间矛盾冲突，平衡好各方面利益冲突的最好途径。
（二）行政诉讼调解的实效性。
1、可以有效地化解官民矛盾，真正实现法律效果和社会效果的有机统一。
行政审判与党和国家的大局及中心工作联系紧密，涉及社会稳定的群体性、集团性的案件多，政治敏感性高。正如肖扬院长所说：“行政审判工作是社会主义法治国家的一个晴雨表，直接反映人们的法治意识，直接体现依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程度”。虽然我国的民主法制建设进程不断推进，但大多数人仍视“民告官”为畏途。如果设立调解制度，法院就可以在自愿、合法的前提下主持双方心平气和地进行调解，法院通过对双方当事人进行排解疏导，说服教育，一方面，能促使行政机关放下官架子，主动承认错误或失误，真诚与相对人平等协商；另一方面，行政机关与相对人平等对话从而能使相对人消除怨气，自愿做出让步。此举使相对人感到法院既讲法理又讲情理，能感觉到有说理的地方，有利于改变相对人对人民法院“官官相互”和工作生硬的错误看法，有利于行政机关对行政事务的长效管理，有利于相对人合法权益的保护，较好地体现了行政诉讼的目的。同时，由于是自愿达成的协议，一般都会自觉主动履行。这种方式为消除双方的对立和对抗情绪，有效化解官民矛盾，增强人民群众对政府的信任，密切行政机关与人民群众的关系，为维护社会稳定起到了重要的作用，较好地实现了法律效果和社会效果的有机统一。如果只能适用判决，则有可能适得相反，使矛盾进一步恶化。调解并不一定损害国家利益或公共利益。
排斥调解者认为，行政诉讼调解，很可能使行政机关用行政权力让步作交易，达成调解协议，从而损害国家利益或公共利益。这种观点，混淆了民事调解与行政诉讼调解的区别。在民事领域中，民事权利是私权，允许当事人放弃合法权利进行调解。而行政诉讼中，由于行政权是一种公权，权力是国家和人民赋予的，行政权是不允许放弃的。调解不是以违反法律为手段，以牺牲国家利益、公共利益为代价，况且调解是在法官主持下进行的，违反法律规定，损害公共利益的调解协议也得不到法院的确认。行政诉讼案件并不是像排斥调解论者所说的，合法的予以维持，违法的予以撤销，除此没有第三种以外的其他方式了。实际上，无论是合法的行政行为，还是违法的行政行为，处理时都存在许多法律允许的不同方式，双方当事人确有很多选择的空间。被告行政行为合法时，当事人可以合意选择符合法律规定的双方更能接受的行为方式或自由裁量的幅度。被告的行政行为违法时，可以协议重新做出合法的行政行为。如果是不作为，则可协议依法作为。如果涉及损害赔偿，还可以协议撤销行政行为，同时就赔偿数额、期限等协商一致，避免了多次诉讼的诸多不便。这些方式比起我们机械的判决来说，既不损害国家利益、公共利益，又提高了效率，化解了矛盾，符合中国人“和为贵”的解决纠纷的传统，其社会效果不言而喻。
2、可以调动相对人行政诉讼的积极性，有利于改变行政诉讼的现状。
从行政审判开展十余年来的实际效果看，形势并不乐观。虽然受理的案件每年增加，但真正的行政诉讼案件却未见明显增长，相反有下降的趋势。现实生活中行政争议的数量与进入行政诉讼领域的行政争议的数量在比例上还有很大的差距。而行政机关向法院申请强制执行的非诉行政执行案件却增长迅速，远远超过了行政诉讼案件。这种本末倒置的怪状与行政审判的任务大相径庭。究其原因，无外乎以下几点：首先，我国受中国几千年封建专制思想的影响，“民不和官斗”的观念在绝大多数人的头脑中已是根深蒂固。虽然有理，但“民告官”还是让老百姓望而却步；其次，慑于行政机关的威胁、刁难、打击和报复，相对人觉得自己势单力薄，与“官”斗是拿鸡蛋碰石头，顾虑重重，因而不愿、不能、不敢。即使了，害怕“赢了一阵子，输了一辈子”，诉讼中也被迫撤诉；再次，相对人对行政诉讼的信心不足，总认为“官官相互”，对法院不信任，对诉讼的结果存在合理的怀疑。虽然期望值很高，但热情却偏低，严重挫伤了相对人的诉讼积极性。还有执行难的问题，更使相对人视“民告官”为畏途。针对相对人的种种担心，如果能引入法院主持下的人性化的调解，通过法官的说理释法，促使双方在心平气和的友好气氛中平等协商，互让互谅地将纷争解决，没有强烈的对抗和怨恨，有利于相对人消除对行政机关日后打击报复的担心，改变对法院“官官相互”的看法。与对抗性很强的诉讼和冷酷的判决相比，“成则双赢，不成也无输方”的调解，注重矛盾的修复，和睦关系的再造，大大消除了相对人的重重顾虑，免除其后顾之忧，从而增强相对人诉讼的信心，激发诉讼的积极性。
3、可以切实维护相对人的合法权益，实现“公正与效率”双重价值。
公正是司法的灵魂，是司法的最终价值取向，失去公正，司法就失去了存在的意义。行政诉讼的根本目的是保护行政相对人的合法权益，而禁止调解的规定背后隐藏的非正常撤诉的突出问题，不仅未能如其所愿，相反，由于规避了司法的监督，造成原告的权益在诉讼中再次受到侵害仍只能忍气吞声、委曲求全，行政权仍有被滥用的可能，使得行政诉讼的立法意图完全落空。因此，设立调解制度，将当事人的合意置于司法的审查之下，能从根本上保证相对人的合法权益在诉讼中不再受行政权被随意决定和滥用的侵害，同时也能对已发生的侵害实施司法救济。这样，才能增强相对人对行政诉讼的公正感和认同感，树立行政诉讼的信心，真正实现行政诉讼的目的，进而推动行政诉讼的法制化进程。
行政审判专业性强，涉及众多的行政管理领域，适用的法律、法规繁杂。随着行政审判的深入开展，新类型的案件不断出现，新情况、新问题层出不穷。而行政审判起步较晚，无论是理论还是实践经验都相对薄弱。在目前这种情况下，如果能对行政诉讼案件进行调解，则可以避免对事实和证据的严密分析和认定，节约了诉讼成本，提高了效率。在案件完全可以调解解决的情况下，强令当事人走完烦琐冗长的诉讼全过程，强求法官像专家和学者那样花费长久的时间和精力对疑难问题和法律适用进行周密的分析、研究、论证并做出可能使矛盾更激化的判断，不符合行政诉讼及时解决行政争议的目的要求，与“公正和效率”的价值取向背道而驰，显然没有任何意义。
4、适应WTO规则的要求，与国际惯例保持一致。
协商、调解、斡旋是WTO确立的处理纠纷的基本原则。WTO确立的基本原则是各成员国普遍适用的原则。WTO对我国的行政诉讼制度提出了新的要求。行政审判在审理涉及WTO规则的纠纷中，理应遵循WTO确立的协商、调解、斡旋这些处理纠纷的基本原则，才能保证与国际惯例的一致性，才能适应入世的要求，体现效益的价值。而且调解的优势已经国内外的实践检验和证实，并被卓有成效地运用着。因此，我们应以入世为契机，在行政诉讼中引入调解机制。
三、建立行政诉讼调解制度的理论基础
行政诉讼中引入调解制度不仅具有必要性，而且具有可行性，其理论基础包括如下几方面：
（一）双方当事人的法律地位平等
我国《行政诉讼法》第七条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”该原则贯穿于行政诉讼的整个过程各个方面，其为当事人自愿协商、平等对话奠定了基础。在行政执法过程中，行政机关和行政管理相对人的地位是不平等的，一方是行政主体，它代表国家行使行政权力，拥有单方做出具体行政行为的权力；另一方是作为行政管理相对人的公民、法人和其它组织，他们是被管理者，具有服从国家行政管理的义务，双方是管理与被管理，支配与被支配的关系，法律地位是不平等的。但是，一旦行政主体和行政相对人进入行政诉讼程序，成为行政诉讼法律关系的主体后，地位发生了变化，原来的被管理者成为原告，而管理者即行政机关成了被告，行政主体成为被告，双方成为行政诉讼案件的当事人，其在行政诉讼法律关系中享有同样的权利并承担相应的义务，行政诉讼法律地位平等为原告和被告方调解道路搭建了平台。
（二）行政自由裁量权的存在
众所周知，我国行政机关及其工作人员具有广泛的自由裁量权。自由裁量是行政行为的重要特征，也是行政机关行使行政职权的需要。对行政自由裁量权的含义，不同的学者有不同的理解，他们的相同点有：一是行政自由裁量权的来源都是法律对行政机关的授权；二是在这种授权下，法律规定两个以上的法律效果或某种行为范围；三是行政机关可以根据自己的判断决定实行何种行政行为、采取何种实施方式、选择何种法律效果；四是由行使行政自由裁量权而选择的行政行为的种类、实施方式及选择的法律效果都必须在法律规定的范围内。笔者认为，行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律、法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，它是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。在行政执法中，普遍存在着自由裁量权的现象且法律法规中包含着弹性伸缩度条款。以行政处罚为例进行说明：第一，对某一行政违法行为的处置，往往因有多个罚种和罚度可适用而可能做出多种具体行政行为，法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；第二，行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境。如药品管理法第73条规定的行政处罚幅度“处违法生产、销售的药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款”。行政机关自由裁量的空间异常广阔；第三，行政法以不确定之法律概念“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等概括性用语来划分档次，并规定了适用不同档次法定行政处罚条件。但因其本身未能说明有关“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”明确的内涵和外延，在具体的理解和把握上，由执法者自由裁量；第四，一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量。
按照行政机关在具体行政行为中的自由度可以将行政行为分为裁量行为与羁束行为。裁量行为又可以分为在法律法规限定种类、范围、幅度内的裁量和仅要求符合立法目的和原则的自由裁量行为。但无论哪种裁量行为都对行政机关授予了一定的处分自由度，在此权限内的处分，只要不是恣意和过分，都是行政权的合理行使。如果调解在行政诉讼中可以成立，则首先存在于行政机关拥有裁量权的具体行政行为中。对羁束行为，法律既然对行政机关的权限作了明确规定，行政机关就无自由余地，也就无妥协以达成调解的可能。
正是因为行政自由裁量权的存在，一部分行政案件适用调解来解决已成为可能。自由裁量权是法律赋予行政机关的，必然存在一个合法但不合理的问题，现实行政诉讼审判中我们可以对该类案件加大调解力度，通过人民法院的调解能使行政机关改变不合理的行为，防止权力滥用或处罚失当。行政立法给了行政机关大量的自由裁量的空间，这个空间，同时又是行政诉讼调解的空间。每一个不符合法律和理性的自由裁量行为，都可以在法院的主持下让其“回归正果”。
（三）公权力的有限处分性
实体处分权是调解产生的基础和前提，这是公认的观点。诉讼中是否可进行调解，关键问题在于行政机关是否拥有实体处分权。因为调解有时是一个妥协、让步的过程，只有在当事人双方相互放弃某些权利，或是一方主动放弃某些权利，调解才有可能实现，只要一方当事人不享有实体处分权，便不存在调解的基础。反对建立调解制度的观点认为，行政职权是法律赋予行政机关的国家权力，它同时又是一种职责，是职权、责任、义务的统一体，行政机关只有依照法律规定实施，既不可变更，也不可放弃，否则就是失职。由此推论，行政诉讼不宜建立调解制度。初看起来，这种排斥调解制度的观点似乎有一定的道理。但我们千万不能被这种表面的逻辑推理所误导。行政职权的实施方式不是死板固定的，其方式的选择取决于实际的需要。行政机关行使职权固然要遵照法律的规定，但我们绝不可幼稚地、天真地认为法律的适用就是法律与事实一一对应的过程，法律是针对某一类事实反复适用的，而事实是千变万化的。现代法学理论研究表明，法律规范再严密也不能涵盖行政管理的所有领域，即便涵盖了行政管理的所有领域，也不能严密到与多变的现实一一对应的程度。事实上，适用法律的过程是一个选择的过程，这种选择适用具有较大自由裁量的空间，“这样看来，行政机关依法行使职权，本身就是行使处分权。行政机关在法定权限范围内可以，对公权力进行有限的处分，行政职权的可处分性为建立行政诉讼调解制度奠定了理论基础。行政机关享有有限的行政处分权表现在以下几个方面：
首先，自由裁量权的行使是处分权的表现。“合法的决定往往并不是唯一的。行政职权的个案使用离不开行政主体的掂量、比较、评估、权衡和决定。这本身就隐含着对公权力的处分”[⑩].从现行的法律法规来看，行政主体被赋予了极大的自由裁量权。行政主体在法律明示授权或者消极默许的自由裁量权范围内，基于行政的目的，自由斟酌，自主选择而做出具体的行政行为的权力，包含着行政机关对行政权的自由处分。行政权中自由裁量权大量存在，而自由裁量权的行使在某种意义上就表示对公权力在一定程度上的处分。公权力无论是在行政程序阶段还是在诉讼程序阶段，均存在一个自由裁量的幅度问题，公权力具有有限处分性。
其次，合作行政、契约行政的发展为行政处分权提供了空间。“合意行政”理论认为，“行政就是管理，管理就是服务”，而在这种服务型的“合意行政”过程中，行政权已经实现了从威权至上向带有协商合作精神的公权力的转变，行政管理已不再仅仅是行政机关单方意志的体现，更多的表现为行政机关与行政相对人的合作，这样不但节约了行政成本，而且提高了行政效率，使行政目的得以圆满实现。对相对人而言，参与合作的行政，能使自己受益，享受行政机关提供的高质量的服务。行政机关与相对人的这种合作越充分，两者双赢的可能性就越大。行政机关与行政相对人就行政的事项，并非使用行政权力手段，而是常常在与相对人的征询、协商、沟通中做出行政行为。行政机关与行政相对人为了实现各自最大化的合法利益，通过沟通协商并达成协议的过程，既是行政机关行政的一种方式又是行政权处分的表现。如果行政机关不拥有实体处分权，将无法与相对人达成妥协，但这个处分权的行使，并不必然以损害国家利益、公共利益为前提，相反，这个实体处分权更能保证行政机关以符合法律精神的方式实现其行政目的。因此，我们应当承认在现代行政管理活动中，行政机关有必要、有可能在不损害国家利益、公共利益的前提下，根据实际需要处分其行政权。实践中，行政裁决、行政合同、具体行政指导三类行政行为，行政权力的性质都在弱化，为行政诉讼中的调解留下了空间。
最后，政府只能是体现为一个个具体的行政机关，而行政行为总是以一个或多个行政机关自然人的行动出现的。就算是政府完全依法行事，也难以避免主观意志的存在。因此，认为行政机关没有处分权，只是就总的情况而言，即在职责上必须维护授权者的总体利益，这和为了实现行政目的，在法律的规定范围内行使具体的有限处分权并不矛盾。
（四）弥补判决的缺陷
在我国现行的行政诉讼中，主要有两种结案方式，即判决与裁定，其中判决又分为维持判决、撤销判决、履行判决、确认判决和变更判决（仅针对显失公正的行政处罚）五种。然而，仔细考察后，我们不难发现无论是判决或是裁定，都是一种非此即彼的结案方式，即使是部分撤销与变更判决，也并非当事人双方合意的结果。这样诉讼虽然已经结束，但是在许多情况下，当事人双方的矛盾并没有获得满意的解决，行政诉讼并没有实现其目的。这种无法反映当事人双方“合意”的非此即彼的纠纷解决机制显然已不能适应现代行政的要求。我国法律规定，法院对显失公平的行政处罚可以判决变更，而对其他的违法行为，目前法院只能判决撤销而不能变更，这对于大多数原告来说，其合法利益仍然没有得到有效的保护，因为撤销违法行为只是确认了具体行政行为的违法性，但对于该行政行为在撤销后，到底应如何做出，法院无权干涉，只能等待行政机关重新做出具体行政行为，并且对于新做出的行政行为，如果原告仍认为其合法权益受到侵害，行政相对人不得不进行新一轮的行政诉讼，若一审得不到支持还要进入二审程序，这一方面使得原告利益的保护遥遥无期，另一方面无形中也加重了双方当事人的诉讼成本和诉累，浪费了司法资源。相反，如果在行政诉讼中引进调解机制就正好能够弥补这方面的不足。如果适用调解，在法院的主持下由行政机关依法改正先前的违法行为，可直接达到原告的目的，保护原告合法权益，双方冲突得到了一次性的彻底解决，大大节省了诉讼时间与成本，减少诉累。因此，在行政诉讼中适用调解是合理之举。
四、构建行政诉讼调解制度的设想
作为人民法院审理行政案件的一种手段和方法，行政诉讼调解在各类行政案件中大量适用已是不争的事实，但作为一种制度，行政诉讼中的调解在我国还存在现实的法律障碍，需要一系列的配套资源作为其发展背景和理论基础，否则，这种制度就不会在我国真正建立起来。为顺应各国行政诉讼调解的程序化、规范化趋势，在将来修改行政诉讼法时，应适时把调解作为一种正式制度加以确定，以避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端。为节省诉讼资源，方便行政相对人与行政主体解决行政纠纷，我国应合理建构符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼调解制度。建立行政诉讼调解制度，首先应考虑行政诉讼的特殊性，同时要借鉴民事诉讼调解制度的成功经验和做法。笔者认为，我们不妨《对行政诉讼法》第五十条作如下修改：“行政诉讼在不违反公共利益且合法、自愿的前提下，可以适用调解，但法律、行政法规另有规定或者不宜调解的除外”。为此，笔者提出如下设想：
1、自愿原则
自愿原则，是指行政诉讼调解必须基于当事人双方的自愿，而不受外在不正当因素的影响。在法院调解的过程中，自愿原则居于核心位置，具有特殊的重要性。调解的本质特征决定了人民法院应充分尊重当事人的意见，因此人民法院启动、运行与终结调解活动必须以各方当事人的自愿为基础，切实杜绝强制当事人接受调解，以“和稀泥”的方式，动员原告撤诉，损害当事人的合法权益。自愿原则可以从以下两个方面理解：
第一，调解的提出和进行必须是双方当事人的意愿。人民法院只有在双方当事人自愿接受调解的前提下，才能主持双方当事人进行调解，如果当事人一方坚持不调解的，人民法院不能强迫或变相强迫进行调解，应当进入诉讼程序及时做出判决。在诉讼过程中，当事人可以自愿申请调解，而人民法院根据案件的情况也可以主动提出进行调解。但人民法院依职权提出进行调解，必须征得双方当事人的同意，否则调解也不能进行。
第二，调解达成的协议内容必须反映双方当事人的真实意思。调解协议的内容直接涉及双方当事人的权利义务，应当由当事人按自己的意思进行处分，人民法院只能根据政策、法律进行一定的说服教育工作，引导他们解决纠纷。调解协议的内容，必须是双方当事人自愿协商的结果，否则，即使达成协议，事后也有可能被当事人。
2、合法原则
合法原则，是指人民法院和双方当事人的调解活动及其协议的内容，必须符合法律的规定。合法原则重点强调法院对当事人双方的调解活动及其方案的合法性进行监督。在调解中允许当事人对自己的权利做出处分，但当事人的处分不得违背政策、法律的规定，或损害国家、集体和其他公民的权益，这是合法原则的基本要求。双方达成的协议内容，要符合有关政策、法律的规定。
当然，对调解协议合法性要求与对判决合法性的要求应有程度上的不同之处。调解不仅仅是法院运用审判权解决纠纷，它还是法院行使审判权和当事人行使处分权的结合。也就是说，当事人可以运用处分权在不违反禁止性规定的前提下达成双方所满意或者所能接受的调解协议，因此协议的内容与法律上严格认定的权利义务关系并不完全一致。妥协与让步在大多数情况下对达成调解协议时必不可少的。因此，我们认为合法性应定位于一种宽松的合法性，它不是指调解内容必须严格遵照法律规定，而是指协议的内容不得与法律禁止性规定相冲突，不得违反公共利益和损害第三人合法权益。
这里有必要明确自愿与合法的关系。达成调解协议必须当事人自愿，但当事人自愿的，不等于都是合法的。若一方当事人为尽快摆脱诉讼或者迫于另一方当事人的要挟，在调解过程中一再放弃自己的权利，这种显失公平的调解协议，是违背调解的立法本意的。法院对这种调解协议应当适度干预，从政策、法律上教育当事人放弃不合理的要求，尊重对方当事人的合法权益。
3、平等原则
是指在行政诉讼调解过程中，当事人双方诉讼地位平等，适用法律平等和利益保护平等。由于行政主体拥有强大的行政权力而对行政相对人处于优势地位，而在行政诉讼调解过程中，这一优势应该得到矫正，保证原告相对人与被告行政主体在法庭上的平等对峙，通过被告特定义务的履行和原告相应权利的行使，以及法庭对固有优势的抵抗来调节原被告双方权利义务的平衡。诉讼调解必须以当事人的地位平等性为基础，只有当事人地位平等，才不会存在一方压制强迫另一方接受非真实意思表示的机会，才存在协商的基础。
4、有限原则
行政诉讼中并非任何行政案件都可以适用调解，依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的调解受到限制。根据行政机关在行为时受法律、法规约束的程度为标准，具体行政行为分为羁束行为和自由裁量行为。由于羁束行为的内容、方式、程度等已由法律、法规做出了非常明确、具体的规定，行政机关只能严格按照执行，不得有任何改变，不存在自由选择的可能，所以，对这种具体行政行为不能适用调解。因此，笔者建议行政诉讼应建立有限的调解机制，法律中有明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行调解，法律没有限制性规定的，调解不得损害公共利益和他人合法权益。
（二）行政诉讼调解的范围界定
由于没有法律上的依据，在实践中出现了某些法官“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等现象，这种调解不但违背了自愿调解的原则，也导致了多年来撤诉率、特别是非正常撤诉率的居高不下。因此，明确哪些案件可以适用调解，哪些案件不能适用调解，有利于司法统一，防止调解制度适用的随意性，限制法官调解自由裁量权。笔者认为，行政审判中适用调解的主要有以下几类案件：[11]
1、行政处罚案件。根据有关行政法律、法规的规定，行政机关进行行政处罚一般都拥有自由裁量权，由此便可能产生处罚轻重失度的情况。由于自由裁量权的存在，行政机关在法定的权限内做出的任一选择都是合法的。实践中，若原告以被告的行政处罚“显失公正”为由提讼，法院对这种合法但不合理的行政行为只能判决维持，这样的判决就使得行政相对人的合法权益得不到保护。在审理过程中，如果行政机关认识到行政处罚明显过重，提出将处罚减轻，在审判人员主持庭审的情况下，如果原告同意，则这一纠纷即可获得解决。这样，通过调解，既能保护行政相对人的合法权益，及时了结争议，又达到监督行政机关依法行政的目的，实现了法律效果与社会效果的有机统一。
2、行政裁决案件。所谓行政裁决，是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。该类案件，原告的目的实质在于满足其民事主张，该类案件的调解，其实就是民事纠纷当事人之间的调解。
3、行政许可案件。《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”虽然《行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”但许多法律、行政法规在规定行政许可的具体标准和条件时，给行政机关以合理裁量权。这就为此类行政诉讼中适用调解制度提供了依据。当然，在调解中，人民法院必须坚持公平、公正的基本原则。
4、行政征收案件。所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。目前我国的行政征收体制由税和费组成。虽然法律、法规对于行政征收的范围、标准等都有规定，但在具体操作中，行政机关在征收时存在自由裁量的空间。如税法中关于税收的减、缓、免等方面只有原则性规定，如何掌握好尺度，就是税收征管部门的自由裁量权。还有一些费的征收，针对不同情况、不同范围，行政机关可以自由决定收费数额。因此，在行政诉讼中，法院可以在此幅度内进行调解。
5、行政补偿案件。所谓行政补偿是行政主体基于公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为而致使公民、法人或者其他组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平原则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。对于合法财产及合法权益的损害程度及补偿的标准、方式等，都存在合理及可裁量的问题。因此，此类案件可以适用调解。当然，人民法院在调解时，必须以保护“公共利益”不受侵害为原则。
6、行政合同案件。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现。正因为行政合同有合同的特性，决定了人民法院在审理此类行政案件中可以适用调解。当然调解时，必须遵守公益优先原则，即当私人利益与公共利益发生明显冲突时，不得以牺牲公共利益为代价进行违法调解。
（三）行政诉讼调解的达成必须具备以下条件：
1、调解的主体为本案的当事人。行政诉讼是行政相对人一方作为原告，行政主体为被告提起的诉讼，因而诉讼调解的主体必须包含原告方的行政相对人与被告方的行政主体。
2、当事人对诉讼标的有处分权。“所谓当事人对诉讼标的有处分权，是指当事人就诉讼标的，事实上有处分的可能，法律上有处分之权限，对于调解标的，有权做成有拘束力之声明。”[12]一切调解的基础以相关当事人拥有实体处分权为前提，不存在实体处分权就不存在调解。
3、以当事人各方意思表示相一致的自愿性为前提。行政诉讼调解必须基于各方当事人自愿，尤其是行政相对人的自愿，否则，就不是其真实的意思表现，而只是处于强权地位或主导地位的当事人一方的单方意思体现。
4、不违反法律和不损害公共利益、他人利益。在行政诉讼中适用调解，必须坚持一个前提，即不违反法律和公共利益、他人利益。[13]众所周知，调解是最直接、最有效解决矛盾纠纷的手段，行政诉讼调解也是如此，其能保障原告与被告在平等协商的基础上做出让步，因此适用调解是首选，但是并非一遇到行政诉讼就套用调解，因为调解的本质特征是始终尊重当事人意见，行政机关不能为了图方便，超越或放弃法定职权而与原告进行调解，这样会损害国家权威，其应该在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过调解达到化解矛盾纠纷，维护当事人合法权益的目的。
（四）行政诉讼调解的程序
1、调解程序的启动
在行政诉讼中，提讼的是行政相对人，行政诉讼中调解的申请者也应限于行政相对人，如果允许行政机关申请调解，则可能出现因行政相对人惧于行政机关的行政权力而被迫接受调解的情况。将申请调解的权利赋予相对人，对行政机关则影响不大，行政机关可以接受也可以拒绝，这样就可以减少运用行政权力而胁迫调解的现象。此外，人民法院根据案件的具体情况，在征得双方同意的情况下，也可依职权提出调解。
2、调解方案的达成
调解达成协议，必须双方当事人自愿，不得强迫，但法院可以为当事人提出调解方案。在行政纠纷中，如果双方当事人已有达成协议的意向，但是由于法律知识或其它知识的欠缺，原告往往不知如何恰当保护自己的合法权益，或由于受到来自外在的压力而不得不放弃自己的合法权益；另一方面，被告则可能为换取原告人的调解同意而牺牲公共利益。在此情况下，人民法院根据职权主义原则，对双方当事人的调解活动进行必要的引导与监督，就成为调解能否成功的关键。如果协议内容涉及行政机关重新做出具体行政行为，则行政机关应依协议内容做出新的具体行政行为并履行之，不能将此协议直接视为行政机关的行为。如果行政机关事后拒绝履行协议，法院不能直接以此为执行依据，而应根据行政诉讼法的规定，按行政机关拒不执行判决、裁定的方法处理。
3、坚持调解的合议制
即行政案件是否需要调解，该怎样调解，应由和议庭成员讨论决定。有人将调解与简易程序等同，认为可由独任审判员决定并主持调解，这是不对的。如前所述，调解并非不适用法律，相反，与审判一样需要法官对法律精神、原则的深刻理解和娴熟运用，成功的调解是对法律目的的完美实现。合议制作为人民法院最基本的审判方式，其优点在于可以充分发挥合议庭成员的集体智慧，对案件事实和法律做出最准确的判断，而且还可以对个别承办人员为私利而违法调解实现监督。因此，可调解的行政案件并不必然是简单的案件，适用调解也不等于适用简易程序。
4、调解的审级
我国民事诉讼法规定，司法调解适用于当事人之后的任何阶段，既包括一审，又包括二审，是人民法院的诉讼活动之一。但是，关于行政诉讼调解，笔者认为，原则上应限定在一审期间，不适用于二审。因为只有在一审期间，行政机关才可以改变原具体行政行为，原告撤诉才能得到行政机关的实质回应。而在二审期间，由于人民法院的审理对象发生了变化，不仅要审查原行政行为是否合法，还要审查一审法院认定事实和适用法律是否正确，行政机关若改变行政行为，原告撤诉，只能使原审判决生效，并不能给当事人带来和解的预期效果，故在二审期间法官即使调解也会因缺乏调解基础而收效甚微。如果调解可适用于任何审级的话，当案件的判决结果对各方当事人都不利时，当事人往往通过调解来避免判决带来的不利后果，从而规避了损害国家利益、公共利益和他人合法权益的行为。同时，当事人通过调解来一审或已生效的判决，影响了一审或已生效判决的既判力和稳定性，损害了法律的尊严和权威。二审或再审的目的旨在纠正一审或已生效判决的错误，而不是为了给当事人再提供一次调解的机会。不过，行政赔偿诉讼是一个例外，根据最高法院有关司法解释规定，二审法院在审理期间若发现一审法院遗漏赔偿请求的，可以就行政赔偿部分进行调解，调解不成的，可以就赔偿部分发回重审。因此调解只适用于一审。
5、确定调解结案为法定的结案方式之一
应当允许人民法院以调解笔录或当事人提交的调解协议的书面形式结案，这是行政诉讼调解制度建立的标志。它不同于目前法院对因被告改变具体行政行为，原告申请撤诉予以准许的结案方式，后者实际上是受法律空间的压迫不得已而为之，这种结案方式常常给人以原告自我妥协的错觉，而且掩盖了法官的劳动，且反映在统计数字上，撤诉在结案方式中的比重过大，会使整个诉讼制度失去平衡。允许调解，明确调解为法定结案方式之一，就是尊重法官为调解结案而付出的努力，实际上，对于法官来说，调解成功一件案子并不比审理一件案子更轻松，既需要法官对事实的完全把握，也依赖法官对法律的深刻理解力。正如美国学者戈尔丁所指出：“调解需要一种高于运用法律能力的特殊技巧”。[14]总之，调解结案不应被视为诉讼结案的另类，应还其应有的地位。
（五）调解协议的效力
第一，确定当事人间权利义务关系的效力。人民法院的调解书送达当事人或调解笔录生效后，表明双方当事人对曾经发生争议的法律关系已经取得共识并得到法律的确认，权利方应依法行使权利，义务方应依法履行义务，这是法院调解书在实体法上的效力。
第二，结束诉讼的效力。人民法院的调解书送达当事人和调解笔录依法生效后，当事人之间的行政争议，在法律上已最终解决，当事人不得以同一事实和理由向人民法院再行，这是法院调解在程序法上的效力。调解书和特定的调解笔录依法生效后，其法律效力同法院生效判决书一样，当事人即丧失了上诉权。当事人如对法院的调解书和调解笔录有异议，也不能上诉。调解协议是双方当事人根据自愿、合法的原则，经过充分协商达成的，并在调解书送达前和调解笔录依法生效前，还允许双方当事人反悔。
第三，强制执行的效力。调解协议是双方当事人在人民法院主持下自愿达成的，一般情况下当事人都能自觉履行。但在司法实践中，有的当事人拒不履行调解协议确定的内容，于是就发生强制执行问题。依照法律规定，若调解书由给付内容的，一方当事人又不履行确定的义务，另一方当事人有权向人民法院申请强制执行。
（六）当事人反悔权制度
调解不可能保障百分之百的运行无误，因此有必要建立相应的救济制度，当事人的反悔权制度即是其中之一。当事人对调解的反悔包括两种情况：（1）调解书送达前的反悔，其是指当事人双方虽然经过法院的调解最终达成协议，但是当事人一方或者双方又协议的全部内容或部分内容，或者调解送达时拒不接受调解书，要求重新调解或判决的情形。如果调解书送达前或者送达时当事人拒绝签收的，调解书不发生法律效力，法院要及时通知对方当事人并对案件及时进行判决。（2）调解书送达后反悔，其是指当事人在调解书送达后，对已经收到的调解书反悔要求法院重新处理的情形。由于调解书自当事人签收时生效（当事人双方不在同一时间签收的，以后收到调解书的当事人签收的时间为调解书生效的时间），调解书送达后当事人反悔的，应告知当事人如确有证据证明调解违反自愿原则或者协议内容违法的，可以向法院申请再审。[15]
（七）法院在调解中的职权
1、调控行政诉讼调解的过程。行政诉讼调解过程在法官的主持下，通过其直接、深入、细致的教育、疏导工作，促使当事人各方在自愿的基础上达成调解协议的纠纷解决过程。调解过程由法官和当事人共同参与，由当事人分别提出调解方案进行协商，或者由法官基于职权提出调解方案以供参考，法官从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，当事人则从实现自己利益的角度综合考虑是否接受调解，这个过程是法官与当事人以及当事人之间意思交换的过程。在调解过程中，法官在调解程序中的具有主导作用，积极主动地介入并引导和促进协议的达成，实质上是法院代表国家对案件依法行使审判权的一种职能活动。
2、监督调解协议的内容。合法性审查是行政诉讼的核心，同时也是行政诉讼存在的灵魂。双方达成调解协议后，需要双方当事人对法院进行相一致的陈述，由法院对调解协议的合法性进行审查。这里的合法性审查是指在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过调解的低成本、高效率，达到纠正违法或不合理行政行为，监督和促进行政机关的依法行政，实现对当事人合法权益的保护的目的。
五、结语
要实现行政诉讼的制度创新，必须把调解置于现代行政法最新发展的背景下作理解，即随着公法行为的契约化趋势不可避免，行政权力和公民权利相互依赖、相互制约正日益深刻地改变现代行政管理的面貌，从而为行政权力的行使赋予了不同于以往的形式和内容，也给以解决行政争议为已任的行政诉讼提出一个新课题。在实务中，随着行政行为的多样化、行政案件的复杂化加剧，如何认识羁束裁量行为在行政管理中的表现形式，明确法官司法自由裁量权的边界，正确把握调解的度，使之不侵越行政权，成为摆在我们面前的一道严峻课题，亟待研究解决。
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注释：
[①]参见方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版，第305页；
[②]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，第265-266页；于安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社1997年版，第85-86页。
[③]参见[美]J.弗尔博格、李志：《美国ADR及其对中国调解制度的启示》，《山东法学》1994年第4期；
[④]参见王振清主编：《行政诉讼的前洞实务问题研究》，中国方正出版社2004年版，第320页；
[⑤]参见王名扬主编：《法、美、英、日行政法简明教程》，山西人民出版社1991年版，第161页；
[⑥]参见乌怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第326页。
[⑦]参见杨海坤、朱忠一主编：《我国行政诉讼制度步履艰难的原因探析》，载于《行政法学研究》，1999年第4期；
[⑧]参见孙林生、刑淑艳：“行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下——对365件撤诉行政案件的调查分析”，《行政法学研究》，1996年第3期；
[⑨]参见《完善行政诉讼专家谈》，载于《法制日报》2002/3/2
[⑩]关于不确定法律概念和自由裁量，详见[德]哈特穆特。毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第124－148页。
[11]参见韩猛、施海红《论行政诉讼调解制度的建立》，安徽司法行政信息网2005年12月27日
[12]参见刘宗德、彭凤至[台]：《行政诉讼制度》，发表于翁岳生[台]主编：《行政法》，中国法制出版社，2002年9月版，第1465页。
[13]参见王养庆主编：《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》，法律出版社，1998年版，第168页。
2004年9月6日至10月29日，我在海南省高级人民法院参加本科毕业实习。实习期间，我努力将自己在学校所学的理论知识向实践方面转化，尽量做到理论与实践相结合，能够遵守工作纪律，端正工作态度，保守审判秘密，不迟到、不早退，认真完成领导和法官交办的工作，得到他们的一致好评，在思想上、业务上都有收获，同时也发现了自身的许多不足。在此顺便对学院以后的毕业实习工作提几点建议。 一、实习概况
在海南省高级人民法院召开的实习会上，我主动选择去行政庭（王娅和陈波也选择了行政庭），行政庭安排郭修江副庭长作为我的实习导师，由王华助理审判员带着我办理各种具体事务。两个月间，我严格要求自己，虚心向领导和法官求教，认真学习党和国家的政策，学习法律、法规，利用空余时间认真学习一些课本内容以外的相关知识，掌握了一些基本的法律技能，从而进一步巩固了自己在学校所学到的知识，始终保持谦虚谨慎、落落大方，始终以学习的态度做人做事，始终代表海南大学法学院学生的形象和素质。 在实习中，我参加了许多案件的开庭审理，先后到三亚市中级人民法院、海口市中级人民法院、龙华、美兰、琼山、秀英等基层法院观摩庭审，认真学习了正当而标准的司法程序，真正从课本中走到了现实中，从抽象的理论回到了多彩的实际生活，细致地了解了行政诉讼活动的全过程及法庭庭审的各环节，认真观摩了一些庭审的举证、质证、认证、辩论过程，并掌握了一些法律适用问题，真正了解和熟悉了我国行政诉讼的程序及法庭的作用和职能，同时还配合法官和书记员做好案件的调查笔录和庭审笔录，做好案卷的装订归档工作。 二、思想收获
实习期间，在高院领导和法官的引导下，我能够虚心向他人求教，遵守组织纪律和单位规章制度，与人文明交往。这段时间所学到的经验和知识大多来自领导和法官们的教导，这是我一生中难得的宝贵财富。这次实习让我深刻了解到，在工作中和同事保持良好的关系是很重要的。做事首先要学做人，要明白做人的道理。如何与人相处是现代社会做人的一个最基本的问题。
在短暂而充实的实习过程中，我深深地感到自己所学知识的肤浅和在实际运用中专业知识的匮乏。在学校总以为自己学得不错，一旦接触实际，才发现自己知道的是多么少。同时，我感觉到我们的法学教育和实践的确有一段距离。法学是一门实践性很强的学科，法学需要理论的指导，但是法学的发展是在实践中完成的。所以，我们的法学教育应当与实践结合起来，采用理论与实际相结合的办学模式。大学的法学院应当与公安、检察院、法院、律师事务所等部门建立良好的关系，定期安排学生见习，让学生更好地消化所学的知识，培养学生对法学的兴趣，尽量避免毕业后出现眼高手低的现象，向社会输送全面、合格、优秀的高素质法学人才。 在实习过程中，我发现法律普及非常重要。我国为推进法治建设所进行的多年的普法宣传教育活动，取得了很大成就，人们的法治观念、法律意识有了很大的提高。但在普法的深度与广度上还存在一些不足。普法活动不能只做表面文章，要深入实际，真真正正地让人们了解法律、法规的含义，并在这个基础上，逐步确立人们对法律的信仰，确立法律的神圣地位。只有这样，法治建设才有希望。 三、业务收获
实习期间，我参加了很多实务性活动，接触到许多案件，学到许多活知识，而从庭审观摩和典型案例中获益最多。 (一)庭审观摩感悟
规范庭审活动，是审判方式改革的必然要求。庭审活动规范与否，是衡量审判质量高低的重要标准。这里，我就行政审判庭审观摩中的一些具体环节，在结合书本理论知识分析的基础上，谈谈自己对行政审判庭审的几点认识与体会。 1.庭审灵活应变能力不强
庭审活动应当规范而不机械，严肃而不呆板。但在实际庭审过程中，审判长和合议庭其他成员对庭审的各个环节及其具体要求还不熟悉，不时要“搬本本”念念。同时，也没能根据案件的具体情况和当事人诉讼能力的实际状况，采取灵活操作方式，用通俗的语言对规范的法律用语进行必要的解释和说明，庭审活动显得生硬僵化，更谈不上效率和质量。 2.对当事人陈述的归纳不够充分和准确
在当事人陈述的基础上，审判长应当对案件事实进行归纳：第一，归纳直接确认的当事人陈述和认定的事实；第二，归纳当事人争议的事实（案件事实和证据事实）；第三，法庭调查的范围（大于或等于争议的事实）。直接认定的事实越多则当事人争议的事实就越少，法庭调查的范围也就越小；反之亦然。而在庭审中，合议庭往往在听取当事人陈述后，没有对当事人进行必要的发问或者发问不够充分即对事实直接认定。这样，一方面，认定的内容不够充分，相应地，当事人争议的事实和法庭调查的范围过宽，以至法庭调查时间拖长而影响庭审效率。另一方面，认定的内容不够准确，把还不能认定的事实（甚至是争议的事实）直接予以认定，认定事实没有充分证据依据。
3.对当事人举证指导不力
庭审的重心是当庭举证、质证和认证。其中当事人当庭举证是基础。但在庭审中我发现：（1）举证当事人当庭出示证据的方式不当，没有按举证要求出示证据，而法庭也没有及时予以指导；（2）举证当事人没有对证据进行说明或者说明不够清楚，审判长没有及时予以引导。特别是有群众旁听的情况下，更应要求举证当事人把证据的具体内容、取得方式、证明对象等说明清楚。举证说明不清，也妨碍了质证当事人进行质证，影响质证质量。 4.质证不够充分
质证是法庭审查证据的必要途径，也是辩论原则在法庭调查中的具体体现。法庭应当将当庭出示的证据交由质证当事人质证，质证当事人可对证据的客观性、关联性、合法性或承认或提出异议，并可提出相应的反证。庭审在质证方面存在的主要问题是：（1）质证当事人提出反驳意见后，法庭没有组织当事人进行充分的质辩，或者要求当事人将该质辩意见留在法庭辩论时陈述。质辩是质证的重要组成部分，审判长应当让质证当事人充分发表质证意见，进行充分的质辩，不能以有法庭辩论而限制甚至剥夺当事人质辩的权利，“大辩论”与“小辩论”的关系没有处理好。（2）质证当事人提出反证的，没有及时对该反证进行质证或者质证不够充分，妨碍了对本证的确认。（3）质证的方式不够科学，质证形式呆板。质证往往没有采取“一举一质”的方式进行，而且也没能根据案件的具体情况灵活应变不同的质证方式，影响了质证效果。 5.认证不够及时，认证结论不够全面
法庭应在质证的基础上及时对证据作出认证，确认该证据是否有效以及对证明什么事实有证明效力。经过法庭认证，案件事实应当清楚，证据应当确实充分。庭审实践中普遍存在着认证不够及时，认证结论不够全面的问题。认证不及时既反映法庭对证据的分析和把握能力不强，不能大胆作出认证结论；同时也反映法庭对当庭认证的重要性认识不足。在实际操作上，没有当庭认证的，法庭没有向当事人明确交代或者交代不够清楚，不当庭认证的理由不够充分。经休庭评议作出认证结论，在开庭宣判时没有向当事人宣告，以致庭审缺少了一个必要环节。认证结论不够全面具体体现为认证结论（包括肯定性的或者否定性的结论）没有充分说理，有效证据的证明对象没有说明清楚，只简单地宣布“该证据有效”，而没有告知该有效的证据对证明什么事实有证明力。此外，由于质证不够充分，以致认证的基础不够扎实；有些认证结论过于武断，对有疑点或者不能单独作为定案根据的证据，武断地予以肯定或者否定。 6.法庭辩论的组织、控制能力有待提高
法庭辩论是当事人及其人充分发挥各自诉讼能力特别是法律知识水平的重要阶段，是辩论原则在庭审中贯彻落实的具体体现。在法庭辩论中，法官应当表现出听言纳谏的心胸和虚心谨慎的态度，确保当事人、人充分发表辩论意见，做到言无不尽。但又不能让当事人、人毫无节制和漫无边际“聊砍”。因此，审判长组织和控制法庭的能力显得十分重要。实践中存在的主要问题正是在审判长组织、控制能力欠缺上。具体表现为：（1）在组织法庭辩论前往往缺少对辩题的归纳，或者归纳不够准确。（2）对当事人的辩论发言缺乏必要指导和引导。（3）当事人简单重复发言内容时没有及时有效地予以制止。 7.“先定后审”，开庭走形式
法庭应当是案件“审”和“判”严肃场所，要让当事人有理讲在法庭，证据摆在法庭，诉讼活动围绕着开庭进行；同时法官审判案件的主要活动也应在法庭上进行。实践中，有些庭审似有表演或者“走过场”之嫌，甚至庭前已经对案件进行讨论和评议，判决结果实际已经作出。这种“先定后审”的审判作风有违审判方式改革的方向。我并不反对庭前了解案情、研究案件，作好充分的庭前准备，甚至做到“心中有数”。但是，庭前准备特别是在“心中有数”的情况下，开庭审判更要注意防止“先入为主”，更要注意听取和仔细分析“那方”当事人的意见，以保证案件的公正审理和正确判决。
此外，庭审中还有不少细节上的缺欠。具体表现为以下方面：(1)书记员在庭前做准备工作时过于机械、“严肃”。合议庭成员还没有入庭，庭审还没有正式开始，书记员在做准备工作时应当“口勤、手勤、脚勤”，办事周到细致，核对诉讼参加人身份时应当到案前进行实际核对。(2)审判长和审判员入庭后，应当依次由审判长、审判员、诉讼参加人和旁听人员坐下。有些庭审中审判员未等审判长坐下就先坐下，或者未等审判长、审判员坐下，书记员就喊“请（诉讼参加人和旁听人员）坐下”。这就有违设立这一环节的初衷。(3)合议庭成员的座位相距太远，不便当庭评议。有些审判长“太独”，没有发挥合议庭的集体作用，贯彻合议制原则不力。(4)法庭内发生有手机、传呼机作响，当事人坐姿随便不雅观，新闻记者擅自进入审判区进行录像拍照，有未成年人入庭旁听等违反法庭纪律的现象时，审判长没有及时制止。(5)核对诉讼参加人的方式太机械，花费了很长时间。(6)未经合议庭当庭实际评议，即假借合议庭的名义宣告评议结论。(7)当庭质证中，有时忽视第三人的质证权利。(8)宣布判决结果时，审判长起立而其他人员特别是诉讼参加人都坐着听。
（二）典型案例分析
[案情]
原告：南庄公司； 被告：海口市人民政府； 第三人：海滩管理公司。
1995年5月16日，被告作出《关于滨海大道西延线海滩管理的批复》，同意第三人负责管理滨海大道西延线海滩约6公里的开发建设和经营管理。1995年8月1日，第三人根据批复的授权，与原告签定《假日海滩项目合作开发合同书》。合同约定：南庄公司向海滩公司支付1000万元土地综合开发经营配套费，换取第三人管理的海滩的东段约60亩土地50年（自1995年8月1日至2045年7月31日）的开发经营收益权，用于兴办餐饮娱乐、休闲及相关服务项目。规划指标为容积率＜0.2，绿化率＞80％，高度不超过两层。项目的设计方案须经第三人审查批准后，报规划部门审批。关于海滩公司的违约责任的约定是：若由于土地权属、施工水、电、用地性质及规划指标原因使南庄公司不能按期进场施工，海滩公司每日须按南庄公司已付款的万分之八向南庄公司支付违约金，若延期两个月以上，海滩公司每日按南庄公司已付款的万分之十支付违约金。并且，南庄公司负责开发区域的开发进度顺延。 1995年8月至1996年3月间，原告依约向第三人支付土地综合开发经营配套费550万元和450万元，共计1000万元。之后，南庄公司根据合同约定的要求，提供“南庄餐饮娱乐中心”项目。第三人审查通过后，向规划部门报建。1996年3月25日规划部门召开设计方案评审会，提出修改意见。原告根据评审意见对设计方案进行修改，于同年11月再次申报评审。此后该项目的审批再无下文。南庄公司多次找市政府及有关部门，被告于1997年11月函复原告，称项目用地与另一公司开发用地相关，待审定他公司的用地情况后再定。同年11月20日，被告根据国务院和省政府的通知精神，作出《关于加强成片开发区规划管理的通知》，将假日海滩重新规划为特殊保护区，不得建设永久性建筑物，所有的待建项目一律停止审批。至此，原告的餐饮娱乐中心项目再无下文。原告即向第三人要求退还已经支付的1000万元及其相应的利息。第三人以该款已经用于假日海滩的基础设施建设，公司无力偿还1000万元及利息为由，拒绝了原告的要求。无奈，原告向法院提起行政诉讼。其诉讼请求是：依法确认被告市政府不履行合同的行为违法；退还原告南庄公司已经支付的土地综合开发费1000万元和赔偿利息损失。
被告辩称，本案不构成行政诉讼。因为本案被诉具体行政行为不存在，被告从未收到原告1000万元综合开发费，原告与第三人签订《假日海滩项目合作开发合同书》属民事合同，应当通过民事诉讼途径解决。海滩公司辩称：海滩公司对滨海大道西延线约6公里的海滩的开发和管理经海口市政府授权，并完全履行了与原告确定的海滩所约定的义务，原告不能按约定期限开发，海滩公司没有过错。 关于《假日海滩项目合作开发合同书》的效力，各方当事人均无异议；而且当事人也一致认为，由于规划调整，合同继续履行已无可能，应予以解除。 [审判]
一审法院认为，原告南庄公司与第三人海滩公司签订《假日海滩项目合作开发合同书》属民事合同，应当通过民事诉讼途径解决。裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉。案件经二审认定，第三人海滩公司与原告南庄公司签订的合同属于受委托实施的行政管理行为，合同双方在该合同履行过程中发生的争议，属于行政争议。原告南庄公司认为被告市政府不履行合同的行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。裁定撤销一审裁定，原审法院继续审理。
原审法院受理后继续审理，判决：一、被告市政府于本判决生效后10日内返还已收取原告南庄公司交付的土地综合开发费1000万元及利息（按同期银行存款利率计算，550万元从1995年8月起计息，450万元从1996年3月起计息）；二、驳回原告的其他诉讼请求。 在宣判前，当事人三方达成和解。 [分析]
我认为，本案以下几个方面的问题值得分析和探讨。
1.合同的性质
对原告南庄公司与第三人海滩公司签订的《假日海滩项目合作开发合同书》的性质，认识上有分歧。一种意见认为，该合同属于南庄公司和海滩公司两个平等主体之间以自己的名义签订的民事合同，具有民事合同的基本特征。另一种意见认为，该合同是海滩公司在被告市政府授权的范围内，为了开发经营和管理假日海滩而与原告签订的行政合同。二审法院裁定认为，该合同属于行政合同。 所谓“行政合同”，是指行政主体为了行使行政职权，实施行政管理，就其行政管理的事项与行政相对人一方经协商一致后，就设立、变更、终止行政权利义务关系而达成的协议。行政合同具有行政性、合意性等特征，其中行政性是行政合同的本质属性，是其区别于民事合同的根本标志。具体体现在：第一，行政合同是行政主体行使行政职权的方式或者手段，其目的是有效实施行政管理，改善行为方式；第二，行政合同的内容是行政主体与行政相对人设立、变更、终止的权利义务。该权利义务以行政法律关系为基础，主要涉及双方当事人在行政管理中的权利义务。
将《假日海滩项目合作开发合同书》定性为行政合同，原因有：首先，合同主体应当是被告市政府和原告南庄公司。虽然合同是以海滩公司名义签订的，但市政府《关于滨海大道西延线海滩管理的批复》中授权海滩公司负责管理假日海滩的开发和经营事宜。该授权在行政法上视为委托。因此《假日海滩项目合作开发合同书》属于受被告市政府委托的海滩公司实施的行政管理行为。在被告对该合同一直没有提出异议的情况下，应由被告市政府承担该合同的法律后果。其次，就合同的内容来讲，《假日海滩项目合作开发合同书》所设立的权利义务关系，是有关假日海滩开发管理中的权利义务关系，具有行政性。
; 2.司法审查范围和法律依据
人民法院审理行政案件，要对具体行政行为是否合法进行审查。而对行政合同的司法审查，不能仅限于合同订立上的合法性、有效性，还应当审查合同履行、终结（包括被告单方解除合同）的合理性、合约性，以及违约责任确定等。就本案而言，双方当事人对订立合同的合法性没有异议，对终结合同（实际上是被告市政府单方解除合同）的合法性和合理性也没有异议。原告提出的依法确认被告市政府不履行合同的行为违法和退还土地综合开发费1000万元及利息损失，是从行政赔偿的角度提出的诉讼请求。而从合同纠纷的角度看，该诉讼请求实际属于合同履行合约性问题和违约责任问题。因此，囿于合法性的审查范围，行政合同案件就无法审判。
从审查的法律依据上看，目前人民法院审查行政合同的合法性、合约性以及确定违约的责任等，均缺乏明确的、直接的法律、法规依据。解决法律适用问题是审理行政合同案件首先遇到的难题。《中华人民共和国合同法》第一百二十四条规定：本法分则或者其他法律没有明文规定的合同，适用本法总则的规定，并可以参照本法分则或者其他法律最相类似的规定。因此，合同法应成为人民法院审理行政合同案件的主要的、直接的法律根据。虽然行政合同关系不属于合同法调整的平等主体之间的民事关系，但作为“合同”，行政合同与合同法所调整的合同关系有诸多共性；合同法确定的原则、具体规定，均可适用于行政合同。因此，在当前的情况下，参照合同法的相关规定处理行政合同纠纷，不失为一种较好的选择。
3.处理的根据
根据合同法的有关规定，可以得出这样的基本结论：
第一，《假日海滩项目合作开发合同书》除了违约责任的部分内容，其他条款并不违反法律、法规规定，属于合法、有效的行政合同。合同法第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 第二，被告市政府于1997年11月20日根据国务院和省政府的通知精神，作出《关于加强成片开发区规划管理的通知》，将假日海滩重新规划为特殊保护区，不得建设永久性建筑物，所有的待建项目一律停止审批。至此，合同约定的开发经营项目已不能建设。根据合同法第九十四条的规定，合同“因不可抗力致使不能实现合同目的”应予以解除。对此，双方当事人意思表示亦一致。可以视为被告市政府已实际单方解除了《假日海滩项目合作开发合同书》。
第三，合同法第九十七条规定，合同解除后，已经履行的，根据履行的情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。这是确定合同解除后双方当事人责任的基本依据。原告南庄公司诉请退还其已经支付的土地综合开发费1000万元和赔偿利息损失有事实和法律根据。故判决被告市政府于本判决生效后10日内返还已收取原告南庄公司交付的土地综合开发费1000万元及利息（按同期银行存款利率计算，550万元从1995年8月起计息，450万元从1996年3月起计息）。 第四，被告市政府不履行交付合同约定的假日海滩给原告南庄公司开发经营的义务，属于违约行为。而且被告市政府于1997年11月20日作出《关于加强成片开发区规划管理的通知》后，实际上单方解除了《假日海滩项目合作开发合同书》。因此，原告诉请确认被告市政府不履行合同的行为违法，没有事实和法律根据，应予驳回。 第五，由于涉诉的行政合同系第三人受被告的授权委托所实施的行为，委托人市政府应对此承担全部法律后果。被告提出的先由第三人海滩公司承担责任，由其承担补充责任的主张，没有法律根据。 4.判决方式问题
根据行政诉讼法以及有关司法解释的规定，行政诉讼的维持、撤销、确认等判决方式，显然不能满足行政合同案件审理的需要。能否判决解除合同？在确认被告单方解除合同不违法的情况下，能否判决当事人违约责任？这是审理行政合同案件面临的一个难题。一种意见认为，根据《关于执行若干问题的解释》第九十七条的规定，人民法院审理行政案件，除依据行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。另一种意见认为，民事诉讼法本身也没有具体规定民事诉讼案件的判决方式，合同无效、合同解除等判决结果往往在民事实体法律规范中规定。因此，解除行政合同案件判决方式在民事诉讼法中也没有规定。 我认为，行政合同案件作为新类型案件，在缺乏明确、直接的法律规范的情况下，人民法院突破行政诉讼法的现行规定，适用最合适的判决方式以解决行政争议，符合行政诉讼法的立法意图。因此，行政合同案件可参照合同法的有关规定作出实体判决，包括直接依据合同法的规定判决解除合同。当然，就本案而言，涉诉合同事实上已由被告市政府解除，而且原告没有提出解除合同的诉讼请求。因此，判决书的主文中可不必有判决解除合同的内容，仅在判决理由部分阐述合同已实际解除事实和认定解除是否适当、合法的理由即可。
5.关于违约责任和违法责任的认定 原告诉请判令被告市政府承担返还财产和赔偿利息损失的责任，属于违约责任。从合同法的角度看，被告没有履行合同约定的义务，并导致合同解除，根据合同法第九十七条的规定，原告有权要求恢复原状（返还1000万元综合开发费用）和赔偿损失（1000万元的利息损失）。故原告的诉讼请求有事实和法律根据，应予支持。如果将原告诉请判令被告市政府承担返还财产和赔偿利息损失的责任认定为行政赔偿责任，就发生相反的处理结果。因为从行政法的角度看，返还财产和赔偿利息损失，系被告市政府不依法履行职责所致，与行政行为直接相关。诉请被告返还财产和赔偿利息损失的前提，是被告的行政行为已经被确认为违法。就本案而言，被告已经单方解除了合同，对被告单方解除合同的合法性，原告没有提出异议。法院亦认为，在假日海滩的规划已经依法作出调整的情况下，被告单方解除合同是必要的、合法的。因此，原告诉请确认被告不履行合同的行为违法没有事实根据，其行政赔偿请求自然应予驳回。 6.行政合同诉讼性质的反思
如果认为行政合同纠纷应由当事人通过民事诉讼的方式解决，似乎不合当前的潮流。行政合同作为行政行为的特殊方式，符合现代行政理念。行政合同的本质在于其行政性，行政合同纠纷属于行政争议。但是，行政合同的平等性决定了行政合同的诉讼性质为民事诉讼。 第一，行政机关选择以合同的方式来实行其行政目的，并与行政管理相对人协商一致达成了协议，这本身就说明：“高高在上”的行政机关，愿意就某一具体的行政事务以平等（或者拟制的平等）的身份与行政管理相对人签订合同。这种特殊的行政行为正因为具备了合同的这种内在的自愿、平等本质，才使之成为“合同”。 第二，行政合同作为“合同”，其当事人在法律地位上是平等的，或者视为平等的。这与当事人在行政法律关系上的不对等性并不矛盾。因为，如果从合同所约定的事项（主要是合同设定的权利义务）上看，行政机关显然处于主导和支配的地位，合同当事人的地位是不平等的；但如果从合同的本性看，该合同所约定的权利义务虽有所“不公”，权利义务确实不对等，但达成协议实乃“一个愿打一个愿挨”，属当事人双方真实意思表示。
第三，当事人之所以愿意达成协议，实际上亦各有所图。行政机关认为该合同有利于行政目的的实现，能更好地履行行政职责；而行政管理相对人在平衡自己在行政上的权利义务和民事上的权利义务得失、利弊后，认为该合同有利可图。因此，就当事人各方而言，行政合同在实体上于己是有利的。 第四，就行政机关而言，为了确保行政目的充分、有效地实现，确保行政职责的切实履行，在行政合同中除了约定其不履行行政义务所需要承担的法定的行政权利义务，还可以约定补充有关民事权利义务，特别是违约责任。就行政管理相对人而言，其不履行行政合同，往往不仅仅应当承担相应的行政责任，还可能承担民事责任。这是一般的行政行为所不能作到的，也是行政诉讼无法审查的范围。
第五，行政合同的民事诉讼性质，还利于行政机关主动进入诉讼程序，依法追究相对人的违约责任。而在行政诉讼中，行政机关只能作为诉讼的被告，被动参加诉讼，一定程度上制约了行政机关主张权利，行使权力。诚然，从理论上讲，行政机关在行政合同中具有必要的撤销权、合同变更权甚至行政处罚权；但在特定的行政合同中，行使上述权力往往与合同约定不符。比如在违约责任的程度方式上没有上述行政权方面的约定，或者约定限制上述行政权的行使等。退一步讲，即使行政机关有这方面的特权（行政合同约定之外的法定职权），也未必能够达到主动提起民事诉讼、追究相对人相应违约责任的法律效果和社会效果。 四、不足之处
由于是第一次参加毕业实习，尤其是第一次这么真正走进社会，我在许多方面还不够成熟，存在诸多不足，主要表现在：一是因为海南省高级人民法院所受理的案件多为二审上诉案件，没有机会参与具体案件的办理，对案件的分析相对较少；二是没能带动同一庭内另一办公室的同学积极参与各种具体工作，致使工作任务分配不够均匀，给法官留下不好的印象；三是没能与高院其他庭室的实习同学进行广泛交流，实习内容相对单一，不能对法院工作的各个具体环节有全面的了解；四是没能与不同法院、检察院的实习同学交流实习经验，对全省司法系统的整体情况了解不多；五是在某些社交场合显得比较单纯，学生气较浓，没能很好地配合法官的活动；六是白天身体活动较频繁，晚上在教室学习感到比较累，考研复习效率不够高。 五、实习建议
由此可见，法律在对注册商标专用的保护上赋予了司法机关和工商行政管理机关同样的强制措施权，虽然一个是司法强制措施，一个是行政强制措施，在性质上有根本性区别，但其对当事人产生的效果和影响是大致相当的。
由于保全证据，责令停业，查封和扣押被申请人财产的保全措施有可能会影响被申请人正常的生产经营活动，并会导致一定的损失，为防止诉讼权利滥用和保护被申请人的合法利益，我国《民事诉讼法》规定：申请人申请有误的，申请人应赔偿被申请人因财产保全所造成的损失。申请有误主要有以下两种情况：第一，申请人故意伪造申请财产保全的条件，其目的在于干扰被申请人正常经营活动或出于恶意报复；第二，申请人诉讼决策失误，即申请人由于过失错误地对被申请人申请财产保全或者申请财产保全数额超出其实际有权请求的范围。出现以上两种情况，申请人都应当赔偿被申请人因财产保全所造成的损失，因此法律规定了对于诉前财产保全申请人应当提供担保，不提供担保的，人民法院应驳回其申请。
而工商行政管理机关作为行政主体，有义务主动挖掘或根据举报发现侵犯商标专用权行为，并加以调查处理，是一种积极主动的法律行为，对涉案当事人的调查取证，证据保全，查封扣押等强制措施都是基于工商行政管理机关的主观意愿而主动采用的，由此产生的一切法律后果由该行政机关承担，对其因具体行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的。则依照《行政诉讼法》、《国家赔偿法》相关规定，由工商行政管理机关对被错误采取行政强制措施的当事人进行赔偿。也就是说即使在商标注册人或利害关系人错误地向工商行政管理机关举报侵犯注册商标专用权情况下，工商行政管理机关只要根据申请人的举报申请实施了错误的行政强制措施。就必须依法赔偿被行政强制当事人因财产查封扣押所遭受的损失，而对于错误地向工商行政管理机关举报的申请人，法律并未规定其赔偿义务，错误申请人一般很难受到追究和追偿，即使被申请人被错误执行强制措施而遭受重大损失，要求追究申请人的责任，也必须另行通过民事诉讼或向行政机关申诉来保护自己的利益，这无疑又会给刚刚受到打击的被申请人增加人力、财力、精力的负担，因而直接对造成被申请人损失的工商行政管理机关提起国家赔偿是成本最低的选择，这样一来。工商行政管理机关由于他人错误而“买单”的情形就会产生。
当然，工商行政管理机关为了保障公正执法。降低执法风险，会严格根据法律法规要求举报申请人提供相关证据来证明申请的合法性和正当性，也会对这些证据作相应的审查和判断。但商标权作为一种私权利在受到侵害时，绝大多数的举报人都是商标所有人或利害关系人，他们所提供的证明材料都是合法和完备的，而他们作为商标侵权的指证人和鉴定人，其身份也是毋庸怀疑的，此时他们如举报指证某类商标侵权正在发生或存在，请求工商行政管理机关立即采取行政强制措施予以处置，工商部门是没有任何理由予以拒绝的，否则会陷入行政不作为的被动局面。至于对申请人申请行政强制措施的真正目的、动机等深层原因，工商行政管理机关无暇亦无权作深入调查和分析。这就为工商部门应商标权利人或利害关系人的申请而采取行政强制措施的合理性和正当性埋下了隐患。
笔者在执法实践中就曾遇到过这么一种情形：
某公司向笔者所在地工商局举报有若干经营户销售假冒该公司注册商标的手写板，举报者提供了手续完备的商标注册证、公司委托书、鉴定人资格证等法律文件，请求工商局立即出动对侵权商品予以扣留。经工商执法人员对证书审查和上网比对，认定了举报者的合法身份和文书的真实性。遂在举报者的指引下。对几户涉嫌销售假冒产品的经营户采取了行政强制措施，扣留了一批手写板。但举报人迟迟不提品鉴定书。经工商人员数次催促，举报人才吞吞吐吐承认其实被举报人销售的手写板产品全部是正宗货，只不过这几个被举报人作为公司的商在利用同种产品在不同地域的销售差价，绕开从公司总部进货的渠道，直接从销售价最低地域进货拿到武汉销售赚取差价利润而已，是一种违反公司营销策略的“串货”行为。由于对这种“串货”行为没有行之有效的制止手段。公司不得已才想出这种方法，借用工商行政执法力量“教训”一下这些不听话的商。执法人员在狠狠批评了举报人的虚假举报后，急忙解除了强制措施，紧接着花费大量精力做了大量细致的安抚善后工作才平息了事端。避免了行政败诉的发生，而对身处外省的举报人却无时间精力去追究了。整个事件的发生、经过都符合行政执法程序，但结果却明显不公正!由于缺乏对权利申请人的有效法律约束，权利人毫无顾忌地滥用权利诱使工商行政管理机关成为其“打手”。不但造成了经营者的直接损失，还严重损坏了工商行政管理执法权威。造成不良的社会影响，严重浪费了行政执法资源。
而类似的事件不太可能在人民法院的诉讼案中出现。其根本原因在于我国的《民事诉讼法》和《商标法》都规定了财产保全担保制度，一方面防止了被申请人转移、隐藏财产逃避债务。另一方面也防止了申请人错误申请给被申请人造成的损失得不到赔偿，充分体现了对诉讼各方当事人合法权益的平等保护，因而要求申请人在申请财产保全时提供担保，目的正是在于为被申请人的损失赔偿请求权提供诉讼制度上的保障和实现对诉讼各方的平等对待，确保民事诉讼形式公正的同时，也鼓励、支持当事人在诉讼各个阶段平等参与诉讼。此外。就一般公正而言，诉讼财产保全担保制度要求一方在申请财产保全的同时承担保障对方实体权利的义务，也体现了对双方权利义务的公平分配原则，使被申请人的实体权利得到一定保障。
反观工商行政管理部门在商标侵权的行政处理模式中却存在着相当多的缺陷。第一，在商标所有人或利害关系人请求查封扣押与侵权活动相关物品时，只防止了被申请人转移隐藏证据及相关财产逃避责任，而没有防止申请人错误申请给被申请
人造成损失不进行赔偿，事实上造成了对商标争议各方当事人合法权益的不平等保护。第二，申请人在向工商部门申请采取行政强制措施时只需提供单方面的证据，不必顾忌错误申请的后果。被申请人一旦被错误采取强制措施而遭受损失，赔偿请求只能向实力强于自己的国家行政机关提出，而对错误申请人办法不多，实际上是将申请人应承担的保障对方实体权利的义务转嫁到了工商行政管理部门身上，将“依法”执行行政强制措施的工商部门拖下水。充当行政败诉和国家赔偿的“冤大头”。第三，就一般公正而言，申请人申请工商部门采取行政强制措施时根本就没有承担保障对方实体权利的义务，申请人充分享受了《商标法》赋予的权利而没有履行保障对方实体权利的义务，双方在权利义务上的分配也是不公平。第四，作为私权利的商标权的侵权诉讼在由司法裁判的同时，法律又规定了行政处理和行政调解，从立法本意来看应视为是对司法裁判的补充，目的在于简化办案程序，提高法律效率。而目前法律体系中工商部门作为行政机关并不具备裁判中立的身份。在依职权主动采取行政强制措施时就已将自己身份与一方当事人混为一谈，这对另一方当事人是极不公平的。有违裁判中立和处分原则，不符合程序公正和实体公正的要求。
在此笔者大胆建议，工商行政管理部门在处理商标侵权案件时，可以借鉴、引进财产保全担保制度相关理论。尝试在商标侵权案中对申请行政强制措施试行担保。其理论可行性有以下四点：第一。商标所有人或利害关系人在请求工商部门采取强制措施时和申请人民法院采取财产保全和证据保全时。其申请方式，程序是大致相同的。第二，无论是工商部门应申请人请求采取行政强制措施还是人民法院应申请采取财产保全和证据保全，都应视为一种假扣押。假处分，都只是一种临时性、预防性的保障措施，对案件的处理只能通过调查、调解或当事人自行和解方式来解决。因此工商部门此时的行政强制措施和人民法院的证据及财产保全措施的性质和作用是大致相当的。第三，工商部门在申请人提供证据证明某类商标侵权正在发生或存在而采取行政强制措施时虽然形式上是以工商部门名义采取的行政强制措施，而实质上该行政行为大部分反映的是申请人的思想意志，这又和人民法院应申请人的申请采取财产保全和证据保全的表现形式大致相同，第四，《商标法》同样赋予了工商部门根据当事人的请求，可以就侵犯商标专用权的赔偿数额进行调解的权力，这与人民法院解决商标纠纷的民事调解的工作方法也是一致的，
法律的精髓在于公平、公正，“失去了约束的权利会成为他人的灾难”。如果工商行政管理部门在处理商标侵权案时能够有防止申请人权利滥用和保护被申请人合法利益的预防措施，要求申请人就商标侵权采取行政强制措施提供担保，则上述案例中的情形完全可以避免，申请人在提请采取行政强制措施前会慎重考虑自己的举报动机，举报内容的正当性和合理性，在正当行使自己权利的同时，考虑到他人的生存空间，合理谨慎使用法律的强制力。工商部门在申请人提供担保后也可以放手工作，加快处置效率，尽快阻止或减少违法行为对当事人的损害。由于提供了担保，被申请人被错误采取强制措施后所遭受的损失有了赔偿保障，被申请人可以尽快得到补偿和安抚，因错案而产生的一系列损失和不良后果都可以减小到最小程度，即彰显了法律的公正性。又避免了纠纷和诉讼的发生，节约了行政资源，提高了行政效率。
随着经济的不断发展，工商行政管理部门在调查处理商标侵权案件时采取行政强制措施的范围不断扩大，频率不断增强。对当事人的影响越来越大，在某些时候甚至可以左右一个企业的生死存亡。因此。工商行政管理部门的强制措施影响力与司法强制的影响力越来越接近，对双方当事人利益的获取和损失意义重大而深远。
