时间：2023-06-21 08:55:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇县域发展研究，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：县域开发区；贵州省盘北经济开发区
中图分类号：F127 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）009-0-02
一、贵州盘北经济开发区基本现状
贵州盘北经济开发区是一个以煤为基础的工业型开发区，成立4年多来，在“零”基础、一穷二白的情况下，坚持“立足煤、依托煤、超越煤、跳出煤”理念，以“贵州新型材料生态工业区及循环经济示范基地，西南地区重点能源化工生产集聚区”发展定位为引领，推进“一区四园多组团”建设，努力打造贵州省“五百亿级”新型工业园区，依托境内黔桂发电厂、黔桂天能焦化厂、盘北煤矸石电厂、盘北洗煤厂、松河煤业等一批国有大中型企业和44个地方煤矿及洗选企业，基本建成了柏果煤-电-化-材一体化循环经济产业园、洒基煤-电-材循环经济产业园。
（一）基础设施完善，承载能力增强
坚持“3年打基础、4年大提速”的发展思路，按照“北产南城东景西流”布局加快配套设施建设步伐，围绕规划抓配套，着力提升园区承载力。高起点、高标准、严要求编制开发区总规、产规、控规、规划环评、土地利用方案等，为园区建设提供重要遵循。累计投资30余亿元完成园区“一环四横四纵”路网建设，其中主干道53.3公里、白改黑道路5公里，供水管网58.3公里、排水管网102.5公里、通讯管网53.3公里、燃气管网60.2公里，架设电网2公里、迁改电网68公里，治理河道1.5公里。
（二）扶持政策全面，投资环境优越
制定《盘北经济开发区招商引资优惠政策实施办法》、《盘北经济开发区保护投资者合法权益管理办法》、《盘北经济开发区产业发展扶持基金管理办法》等政策；建立了“代办制”、“一事一议”等服务制度；努力在社会治安、权益保护、招商引资、产业支持、工作效能等方面下功夫，积极构建“亲商、安商、富商”的投资环境。
（三）招商效益显著，产业发展强劲
坚持领导带队招商、以商招商、会展招商、互联网+招商等，加大与“珠三角”、“长三角”等地交流，达成了江苏工业园、锂离子电池生产、高精度铜箔生产等一批重大项目投资合作意向。目前，累计开工建设项目51个，建成投产项目29个，在建22个，双源石膏粉厂成功在上海股权托管交易中心Q板挂牌，盘北煤焦化资源交易储备中心影响力进一步增强。
二、存在的主要问题
虽然县域开发区（园区）经过多年的发展取得较好成绩，对地方经济发展起到积极的作用，但发展中依然存在规模较小、服务功能不健全、享受国家优惠政策较少、招商引资吸引力不强，有的园区规划还有待逐步完善。
（一）体制机制不顺
主要是管理机构不健全、权责不匹配。一是体制不顺。县域开发区（园区）管委会一般属于市级人民政府的派出机构，领导班子成员一般由市委管理，具体事务委托当地县级政府管理，存在人事分开的情况。二是审批无权。开发区（园区）内设党政办、经济发展局、住建局、社会事务局等单位，但无相应的行政职权，对企业服务仅限于协调、代办等作用，具体办事机构还要依托县相关职能部门，使企业建设和生产中存在的问题难以及时解决。三是人员不专。管理人员大多是当地调配的干部，业务能力参差不齐，真正懂经济、懂规划、懂建设的专业人员少，经济类复合型、高素质招商队伍更是少之又少。
（二）项目用地困难
自新土地政策执行以来，“征地难”、“拆迁贵”、“供地不足”等在不同程度上成为开发区（园区）发展的瓶颈。一是土地开发模式滞后。大多数开发区（园区）主要是通过征用集体土地，完善基础设施如土地平整、给排水等按照“七通一平”或“九通一平”建设，然后通过招拍挂等方式出让给企业。这种土地开发模式已不适应园区可持续发展。二是土地审批难度大。在国家土地政策日趋收紧的宏观背景下，各开发区（园区）获得的“土地供给”指标很难满足园区建设和大项目入驻的现实需要。三是土地利用效率低。入驻开发区（园区）的企业多以中小企业主，普遍存在科技含量低、产品附加值低、投资强度低、土地产出率低等问题。四是土地价格机制不全。各开发区（园区）在土地利用政策方面各自为政，有的为了招揽项目投资，高额的土地资产以低价、零地价出让给企业使用，导致价格评估体系不健全。
（三）招商效益不高
招商引资存在形式单一、地域M窄、队伍薄弱、主动性不足等问题。一是招商产业单一。关联度大、技术含量高的带动型项目偏少，除高精铜箔、锂电池外，其他项目产业带动能力较弱，产业链延伸空间狭窄。二是招商方式单一。主要采取领导带队招商、以商招商、会展招商、互联网+招商等，地域限于国内长三角、珠三角等地区，且缺乏专业化招商人员。三是招商服务单一。受体制机制制约，各种行政审批权在县直相关部门，园区仅限于服务代办等“原始阶段”，无法提供“准确、高效、便捷”的服务。
（四）产业带动不强
各开发区（园区）内普遍存在产业集群化程度低、企业间行业关联度小等情况，缺乏区域带动力强、产业链条延伸好，并在全国打得响的明星企业、龙头企业数量较少。开发区（园区）经济总量普遍偏小，还未发挥县域经济“主要增长极”的辐射带动作用。
（五）融资体制不畅
县域开发区（园区）正处于高速发展阶段，基础设施、标准化厂房及相关配套设施建设资金来源渠道单一，主要靠土地抵押从银行贷款和少量的财政扶持资金，融资形式偏于单一，没有充分利用民间借贷市场和社会闲散资金。入园区企业投产少、经济效益不佳，上缴税款少；土地出让价格偏低或者零地价，土地财政收入有限。入园企业投资主要靠自有资金，很难从银行贷到款，难以发挥金融财务杠杆效应，使企业错过很多发展商机。
三、发展对策
对于开发区（园区）而言，服务“企业”的特性更为具体和明显，要科学设计有效的服务、监管等机制和优惠政策，切实提高服务企业的办事效率。
（一）创新体制机制
坚持“谁招商、谁监管、谁收益”的原则，理顺开发区（园区）内管委会、投融资公司、本级政府、乡镇街道四者之间财权、事权、监管权的划分，建立科学的管理机制。一是优化管理体制。按照编制总量控制、职能优化整合、人员放开搞活的原则，允许管委会自主设置内设机构和人员配备，完善管委会机制，增强行政运行效率。二是优化机构职能。探索完善开发区管理机构与所在地政府协调互动机制，明确园区重点承担开发建设、经济发展等工作，社会事务由所在地政府承担。三是优化用人机制。坚持以环境聚人才、靠事业留人才、用制度促人才等措施完善用人机制，激发人员能进能出、收入能高能低、职务能升能降的活力；通过园区与乡镇间领导干部双向交叉任职、人员轮训、挂职锻炼等培育多能性人才；通过购买服务等方式与国内外招商队伍合作，提高招商引资的针对性。
（二）强化用地保障
坚持“控制总量、限制增量、盘活存量”的原则用好每一寸土地。一是坚持规划引领。按照园区规划与土地利用总体规划、城市总体规划“三规”合一，园区、城区、景区“三区”合一原则，科学规划布局园区。控制性详细规划按照基础设施、产业项目及服务配套设施各占“三分之一”的要求，合理布局产业发展区、管理服务区、商业服务区和居住生活区等。二是盘活存量土地。加大企业闲置土地的清查处置力度，建立园区企业退出机制，企业闲置土地超过1年的进行处罚，闲置2年以上的进行收回。对出让土地或划拨土地中设定的建筑密度、容积率、绿地率、投资强度、单位面积税收等事项进行核查，达不到相关要求的，按有关规定进行处罚或退出处置。三是控制增量用地。实行差别化用地政策，严格控制增量用地指标，优先安排重大招商引资和新型工业化项目用地指标，确保重点项目顺利落地。在符合规划、不改变原用途的前提下，鼓励支持工业用地依法适当增加容积率以提高土地利用率。规划建设多层标准厂房，倡导“立体发展”理念。
（三）优化投资环境
坚持“开发区的事开发区办”的原则，对涉及招商引资项目的县内审批事项，委托授权园区各职能部门集中、统一办理，提高项目审批的及时性和高效性。一是创新招商模式。创建专业化、市场化、国际化招商团队，探索聘请知名企业家作为园区经济顾问和法律顾问参与制定和实施招商引资工作，包括项目谋划、项目包装、潜在投资者分析跟进、项目洽谈、项目审批、项目建设期服务及企业后期服务等在内的全程式投资促进服务。二是提高入园标准。根据产业的集聚程度、投资强度、用地规模等制定多层次的准入标准。并以此为准入红线，跳出单个项目招商思维，倡导产业链招商。三是完善服务方式。树立开发区（园区）是地方经济发展“特区”的思想，本着“特事特办”的原则，提供高效、优质服务，只要投资者进入园区，就由专人提供全程优质服务，对重点项目实行分管领导跟踪负责制。成立企业权益保护机构，对侵犯企业合法权益的人和事，由企业权益保护机构监督有关部门依法依规、限期处理到位，全方位构筑“亲商、安商、富商”的投资环境。
（四）优化产业升级
开发区（园区）产业规划要与县域产业集群规划有机结起来，形成优势互补、协作共赢的良性互动机制，确保园区产业有扩张力，重点产品有竞争力，龙头企业有集聚力。一是实施“一区多园”发展战略。采取“一区多园，分工协作”的形式，把位置相距较近、结构雷同、功能相似、规模偏小园区，纳入一个园区管理。如盘县境内的三个园区（红果、盘北和盘南）可合并成“一区多园”，并申报国家级开发区或新区。按照“经济产业化、产业规模化、园区特色化”的原则，致力打造“区中园”、“园中园”，实现企业间资源相互配套，能量多级利用，物料闭合循环。二是提升产业集群发展。把产业基础好、技术含量高、带动能力强、发展潜力大、经济效益高的上游龙头企业项目作为招商引资引进和扶持的重点，着力打造全产业链条，加快聚集和扩张特色产业，提升产业关联度。通过技术改造和“攀高枝”，延伸产业链，提高产品附加值。如盘北开发区可依托黔桂煤-焦-电-化项目，围绕下游化工产品，策划、包装、引进30万吨煤焦油精深加工项目、15万吨粗苯精深加工项目等。三是扶持企业科技创新。建立健全政府投入为引领、企业投入为主体、社会参与为补充的多元化创新投入体系，发挥财政资金引导作用，落实国家科技投入政策。设立科技创新专项资金，采取补贴、奖励、贷款贴息等方式，支持创新平台建设、技术攻关、产学研合作、人才培养和创新奖励等。
（五）拓宽融资渠道
加强和完善园区的金融服务，认真分析园区信贷特点、需求状况和发展态势，探索金融支持园区建设的新路子，满足企业合理的资金需求和金融服务要求。一是探索融资模式多元化。通过平台公司发行企业债、公司和项目收益债；对一些带有公益性的商业项目采取PPP模式融资。如盘北开发区锦绣盘北城市综合体和盘北汽车商贸广场项目采用PPP模式融资5.2亿；标准厂房项目发行项目收益债券融资8.5亿元。二是优化调整债务结构。建立“短、中、长”融资需求配比体系，根据园区建设周期和金融环境的变化作及时调整，提高资金的使用效率，降低融资成本。三是创新财政扶持模式。探索建立园区产业发展基金随财政收入同步增长的机制，运用资本注入、业务补助、增资奖励等多种手段，引导融资性担保机构更好地服务园区企业。四是完善金融服务机构。引入金融机构和专家，为入园企业提供金融、财务、咨询等服务。鼓励有实力的企业和个人设立小额信贷公司，解决园区企业短期借款需求；鼓励银行业、金融机构等探索和开办知识产权、排污权、应收账款、订单、仓单等抵押质押贷款。五是加强培育企业上市。加强上市辅导，支持有上市意愿、符合上市条件的企业在创业板上市，扩大融资范围和渠道，缓解企业资金压力。对成功发行公司债和企业债的非公有制企业，按发行额度给予一定的贴息补助。
参考文献：
一、县域金融一般理论
1、县域金融发展
“金融发展”一词在金融资本家戈德史密斯的著作《金融结构与金融发展》中涉及过，戈德史密斯对其做出了解?，他认为一国的金融结构由金融工具和金融机构组成，这些金融工具、机构的种类越多、分布越广、组合越复杂就促成了金融发展。在麦里金的著作《经济发展中的金融深化》中提到了“金融深化论”，又从制度和政策层面对金融与经济发展问题做出了研究，丰富了金融发展的内涵。综合上述理论，县域金融发展包含三个方面的涵义：一是县域金融资产和机构数量的增长；二是金融体系的完善建立，制度的改进与创新；三是金融效率的提高。
2、县域金融发展的条件
（1）县域金融体系构建的完整性。县域金融体系的完整构建将会引领所有金融机构的正常发展与相互促进，顺畅的体系运行机制会促进各金融企业之间的联系密切程度，增强信息沟通与资源互补，同时完善的产业运行规律和市场规则为规范金融企业经营管理提供相关准则，也能防止恶性竞争，使其良性发展。
（2）民众的金融观念。民众的观念影响思维模块，作用于金融观念。由于县域信息传递与发展有限，并且大部分民众的文化程度不高，对于金融观念也是似是而非的，从而影响到了他们的金融行为，因此只有增强民众的金融观念即机会成本意识、金融风险意识，这样才能更好的推进金融产品的创新推广，缓解金融产业的融资来源狭窄问题，同时也能为人民带来新的收益途径，进一步发展县域经济。
（3）提高社会的信誉环境。在证券市场上交易的投资者都清楚，信用评级越高的企业更容易获得投资者的青睐，融资才能更顺畅，由此可见信誉会影响交易成本。如今的市场经济是法制的经济，更是诚信的经济，只有诚信的市场经济才可能是高效的市场经济。如果融资主体能诚信的将应有的信息告知于金融机构、市场，贷款机构就能充分分析，从而做出理性判断，避免“逆向选择”，同时，如果在投融资方面双方都能诚信相待，实现信息的充分对称化，整个社会的诚信氛围会十分融洽，县域金融的高效发展就能一直持续下去。
二、陕西省城固县县域金融发展的现状
1、城固县金融体系的构成及其现状
（1）县域金融机构的构成类型。目前城固县县域金融机构的类型主要可以分为以下大致七类：一是中国人民银行，二是四大国有独资商业银行：中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行；三是股份制商业银行：中国邮政储蓄银行；四是城市合作银行：陕西信用合作社；五是国有以及股份制保险公司：中国人寿、中国太平洋保险公司、中国平安、泰康人寿保险有限公司；六是境内开办的外资、侨资、中外合资金融机构：中银富登村镇银行；七是典当行、小额贷款公司及其他具有金融性质的机构。
（2）县域金融机构的作用。 ①促进了城固县县域经济的发展。各种金融机构通过积极、活跃的直接投资、贷款等方式广泛的参与到当地的经济建设中去，活跃了当地资金的流动，开发了很多项目，特别是一些大规模的资金投资项目，对城固县当地的工业企业发展以及基础设施建设起到了极大的促进作用，更好地推动了经济的发展。如表2-3列示城固县2010-2015年的地区生产总产值，其中金融业对当地GDP占比总体在逐步上升。可见金融的发展对于县域生产总值及其经济的推进作用。
资料来源：城固县统计年鉴
②提高民众生活质量、维护社会安定与和谐。一些金融机构特别是银行体系，通过对农户、个体户、小微企业等提供的小额贷款和政策性贷款，极大地缓解了他们的资金短缺问题，使他们的生产生活得到了保障。保险公司推出的各种类型的保单也为企业、人民的生产生活提供了一定的保障，有效的提高了当地居民生活水平。总的来说从一定程度上维护了社会的稳定与和谐。
三、城固县县域金融发展中存在的问题分析
1、县域金融机构构成不完善，缺乏部分金融机构
目前，根据城固县县域金融机构的构成现状，结合城固县在建筑业、房地产业等各产业的发展现状及主要经济指标的反映可知道，在金融机构构成方面还是很不完善的。
在工业企业方面，根据表3-1可知，工业、企业有内资企业（国有企业、集体企业、有限公司、股份有限公司、私营企业）、港澳台商投资企业等，这些企业都在根据城固县经济的发展状况在不同程度上逐年增加投资，并且也在扩充着企业数量，然而纵观县域金融机构的构成来看，城固县县域内的财务公司、融资担保公司的数量却十分有限并且发展的不够成熟，难以胜任企业的发展要求，不能为企业很好的规划财务资金、提出投融资计划。
资料来源：城固县统计年鉴
在民众投资理财方面，随着金融市场的发展完善和民众理财观念的进步，越来越多的人们倾心于在证券市场做投资，证券公司也就成了必不可少的中介机构，然而在城固县县域金融的发展中并没有见到证券公司的身影，根据调查走访，大多数居民都是通过电话联系证券中介机构和网上操作等来投资，这样不仅会减缓金融资金的活跃程度，不利于县域金融的快速发展，而且更严重的还会让不法分子抓住机会，行使金融诈骗等，让民众蒙受损失，不利于社会安定与和谐。
2、县域各产业对金融资金的需求与县域金融机构资金的供给不平衡
（1）城固县县域金融资金的需求主体。主要包括：农民、个体工商户、小型微利企业主、各工业企业和政府有关部门及机关组织。
①农民。城固县域内以农户居多，农民也成为了金融资金的最大需求者之一。虽然单一个体需求规模较小，但是随着近年来城固县关于加强农业发展，改善并增强相关农产品产量政策的推行，农民创业基数在不断扩大，从而推动农业总产值也在逐年增加。如表3-2所示
表3-2 2010年-2015年全县农业增加值及其占比情况（单位：万元）
资料来源：城固县统计年鉴
②个体工商户及微小型企业主。个体工商户及微小型企业主也是县域金融资金需求的主力军之一，其数量多、集中度低、涵盖的行业广，主要包括：小型工厂主、零售批发业主、餐饮业主等。
③各工业企业。县域内大型的工业企业在日常生产经营的运作和投资方面也是离不开对资金的需求，并且需求量是巨大的。
④国家有关组织。主要为县域政府的有关部门及机关组织。为了贯彻落实国家推动新农村建设以及全面小康社会的要求，县域范围内必然要进行大规模交通设施、电力设施、通信?O施、教育卫生设施等基础设施建设，这些基础设施建设所需的大笔资金仅依靠国家财政是不能解决的，因此需要加注金融机构的资金，通过市场化运作来完成。
（2）金融机构资金的供给。城固县县域的金融资金共给主体主要是各大金融机构，通过城固县统计年鉴列示可知，中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国人民银行、邮政储蓄银行、陕西信合等以及一些保险公司是城固县县域金融资金的供给主体。具体的借贷情况如表3-3所示。
表3-3 2010-2015年城固县金融机构人民币存贷差额变化情况（单位：万元）
在城固县县域内各个产业可以说都需要金融机构的资金支持，然而结合几大金融机构的借贷情况来看，存入的多而真正贷出的少，资金的供给与需求失衡，资金调节十分不合理。
四、解决问题的对策建议
1、根据城固县的具体状况调整并完善县域金融体系的构成
高效率的金融组织体系是支持县域金融发展的重要途径。在城固县县域金融机构体系中，县域金融机构虽然数量较多，但是实际上其分工体系并不完善，一些必须的金融机构有缺失，金融体系布局部分失衡。为了促进城固县更好的发展，必须建立起多元化、多层次的高效服务金融体系。具体如下：
（1）在工业企业方面。为了适应大中型工业企业在城固县更好得投资与发展，城固县可以建立几家组织完善、制度成熟、技术过硬的财务公司，帮助企业分担财务工作，分析和调整财务风险，帮助企业避开财务困境的威胁。同时，城固县也可以在企业融资方面引进几家融资租赁公司，缓解众多企业在发展过程中的资金压力。
（2）在民众投资方面。随着城固县民众投资热潮的高涨和理财意识的增强，在县域金融体系中应该增加一些证券投资公司和基金公司，使人民可以亲身参与进来，更切实的接触到股票、债券、基金的投资活动中，更新他们的理财观念，改变县域落后的文化观念，活跃资金的流动性，让钱真正的“活”起来。
2、完善县域企业自身融资条件，提升各产业信贷环境，同时做大信贷总量以此来满足县域各个方面的资金需求
一方面县域内的中小企业要对自身加强合规管理，完善企业制度，规范项目风险评估，努力提高其信誉水平；另一方面，县域的企业发展要践诺持续稳步发展的原则，对每一个项目的资产结构、融资方式以及收益水平等指标进行分析、论证其适应性，减少盲目投资的损失。与此同时，县域政府在提升县域信贷环境方面，积极协助县域金融机构创立金融安全区，推进县域中介担保机构的建立，同时还要对相关的登记、公证等机构予以监督管理。
当前，县域经济的发展壮大，是新时期解决“三农”问题、城乡一体化发展的战略性举措，是建设小城镇、全面建设小康社会、建设社会主义新农村和增加农民收入的重要内容。文章在深入分析津市市经济社会发展过程中面临问题的基础上，有针对性地提出了具体的对策建议。
关键词：
津市市；县域经济；转型发展
一、津市市县域经济发展转型的必要性
自党的“十六大”提出“发展壮大县域经济”以来，县域经济的发展就越来越受到社会各界的广泛重视关注，学术界和各实践方都进行了大量的研究探讨与实践。众所周知，县域经济的发展壮大，是新时期解决“三农”问题、城乡一体化发展的战略性举措，是建设小城镇、全面建设小康社会、建设社会主义新农村和增加农民收入的重要内容。文章以津市市为研究对象，借鉴吸收已有的研究成果，深刻剖析津市市县域经济的发展现状，找出津市市县域经济转型发展中面临的障碍，为津市市县域经济转型发展献言献策，为津市市生态经济建设、县域经济更好更快地发展壮大提供参考建议。
二、津市市经济发展中存在的问题
近年来，津市市在立足自身区位、资源、人文等优势的基础上，紧紧抓住国家中部崛起、洞庭湖经济生态区建设、湖南的3+5城市群等战略机遇，坚持科学发展，在把握发展规律中构建和谐，实现了经济社会的长足发展，城乡环境面貌发生了跨越式变化。但是随着津市市经济总量的不断增加和人民群众的生活水平的持续提高，经济发展的可持续性与资源的不可再生性之间的矛盾、资源存量的有限性与资源需求的无限性之间的矛盾、支柱产业的刚性发展与多元产业发展之间的矛盾、人民生活水平继续提高的愿望与社会发展的缓慢之间的矛盾日益尖锐，这些已经或将成为制约津市市经济社会转型及可持续发展关键因素，这些都是传统的粗放的经济发展方式的必然结果。因此，只有正确认识津市市经济社会发展过程中面临的问题，才能实现津市市经济社会实现又好又快地发展。本文借鉴津市市历年统计资料的基础上，结合自身的感受与认识，从以上方面提出津市市当前在经济社会发展中存在的问题。
三、津市市实施经济转型的具体对策措施
1.在产业发展方面。首先，构建以工业为主导、农业为基础、服务业为重点的更为明确稳健的产业结构。首先，按照“突出特色、优化布局”的思路，走特色、精品的现代农业发展之路，夯实农业基础。将粮食、油料、棉花、生猪等传统农业产业做优，形成品牌；将桑蚕、食用菌、特色养殖等特色农业产业做强，形成规模。同时，大力推进环西湖农业综合利用示范区生态农业工程建设，推广农作物秸秆—有机肥—农作物等循环农业模式的绿色农业。其次，坚持走新型工业化道路，突出工业的主导地位，将津市市打造为湘西北工业重镇。在工业上，着力构筑“5+2”产业体系，也即五大传统产业（汽配、盐化、纺织、造纸和食品）和两大新兴产业（新型建材和生物医药），形成产业集群，不断提升产业的竞争力。具体来讲，扩大车桥生产规模，将汽配产业做大做强；改造提升盐化、纺织和造纸产业，延长产业链，提升产品附加值；培育做优食品产业，形成津市市特色品牌；大力发展高档建筑墙地砖、新型墙体材料等新型建材产业；积极发展酶制剂、医药制造等生物医药产业。同时，加强经济开发区配套基础设施建设，提升服务水平，鼓励引导企业向开发区集中，形成布局合理的产业集群。总之，在产业发展方面，通过优化布局，积极引导，突出重点，使农业、工业和服务业协调有序发展，充满活力。
2.在城市建设方面。首先，突出强化城市建设开发的规划，以城市规划区域为主体，以交通干道为纽带，形成城市空间布局合理、结构优化的现代城镇体系。以县城为基础，以其主干道为依托，实施县城的提质扩容，并将县城的功能分区，促进城区协调发展，将津市市县城建设成宜居宜业的新型城市。同时，加强县城周边城镇的建设，实现与周边城镇经济发展联动。其次，加强城镇基础设施建设，不断改善人居环境。加快城市道路建设与改造步伐，提升道路档次，完善城市路网体系，使城市道路更加美观、便捷通畅；加速城市给水排水管网建设改造，完善配套设施，确保管网水质达标，满足人们生产生活需要；建设好一批城市公共厕所、垃圾转运站、垃圾箱等设施，对生活垃圾实行无害化处理；全力推进城区公共经营场所、市政设施、住宅小区等地的夜景亮化工程建设，提升城市品位；依托津市市历史文化底蕴、生态环境，打造城市名片，提升城市文化。
3.在财政政策方面。首先，建立传统产业改造提升奖励措施。中央、省市政府要出台加大力度实施淘汰落后产能企业奖励政策，促进企业积极实施节能减排降耗进程，高效节约利用资源，提高资源的利用率。另一方面，津市市政府也要出台财政奖励扶持政策，从产业项目、政策资金等方面大力支持企业进行技术改造，鼓励企业厉行节约，发展循环经济，实现废弃物的减量化、资源化和无害化，在发展工业企业的同时保护生态环境，促进产业产品升级与生态环境共赢。对津市市来说，重点鼓励引导对盐化、纺织、造纸三大产业进行技术改造升级，延长产业链，提升产品附加值。其次，设立高科技新兴产业发展专项基金。在国家、省市高科技新兴产业发展目录指引下，明确适应本地发展的高新技术产业发展范围和判定标准。在此基础上，当地政府可以设立高科技新兴产业发展专项基金，对引进高科技新兴的企业和当地中小企业研发的高新技术产品，合理安排资金予以扶持，对其科技人员予以补助和奖励。同时，在土地、税收等方面给予支持。
4.保障措施。首先，加强领导，为津市市经济转型提供组织保障。津市市全市上下要从长远利益和未来出路来思考经济转型，将经济转型作为落实科学发展观的重大举措。通过各种媒体广泛宣传经济转型的指导思想、转型的方向、转型的重点及转型的政策，统一全市人民的思想认识，激发全市人民创造力，构筑经济转型的坚实的社会基础。同时，设立津市市转型发展专门机构，由市委、市政府直接领导，负责经济转型的规划编制、项目实施、资金筹措、组织协调等一系列具体问题，领导全市人民投入到经济转型发展的事业中来。其次，转变政府职能，为津市市经济转型发展提供环境保障。
在国家、省的宏观调控政策指导下，津市市政府应充分发挥地方政府的能动性，贯彻落实国家、省市的产业政策、宏观调政策，制定相应的政策措施，建立经济转型发展的政策支持体系。具体来说，政府减少直接管理经济，减少对企业的干预，建立起规范、高效、优质的服务环境，建立起适应市场经济体制的政策环境，建立起依法行政的法制环境，为经济转型法制提供良好的环境保障。再次，完善政绩考评体系，落实目标责任。在明确经济转型的方向和重点的基础上，坚持推行项目责任制，在市委、市政府的统一领导下，建立重点项目责任制，建立项目立项、招商引资、项目建设等定期调度、专项督查机制，使项目落实到具体单位，责任到人。同时，要改变唯GDP论的政绩观，打破片面追求速度第一、增量至上的惯性思维，探索试行绿色GDP核算制度，严格考核评估机制，定期开展考核评估。
参考文献：
[1]史培军、刘学敏.生态建设产业化、产业发展生态化[J].求是.2003(04):8.
[2]张复明.资源型经济转型模式研究.经济研究参考.2002(81):15-20.
（一）城镇化水平分析
1.邵阳城镇化发展历程分析
邵阳城镇化的发展经历了一个从缓慢到平稳快速发展的过程，大致可分三阶段。第一阶段（1949~1990年）缓慢发展阶段。这一阶段，从1949年到1979年，历时30年，城市化水平不超过10%，一直到1982年城镇化水平才达到10.54%，1990年为12.91%，发展速度相对较慢。第二阶段（1990~2009年）平稳发展阶段。这一阶段，从1990~2000年城镇化水平由12.91%上升到22.8%，从2000年-2009年，城镇化水平由22.8%%上升到30.43%，20年间，城镇化水平平稳匀速发展，年均提高0.92%。第三阶段（2009年至今），城镇化水平进入快速发展轨道，年均提高1.90%，2013达到38.04%。
2.城镇化发展水平分析
（1）城镇人口发展情况
城镇化率概况城镇化发展较快，但整体落后，且县域城镇化水平偏低，区域发展不平衡。城镇居民收入增长较快，但相对较低，且城乡收入差距较大。就业去向个体工商业为主，国有、城镇集体经济等组织为辅。第六次人口普查数据显示：邵阳接受过大学（含大专）以上教育的有31.78万人，仅占5%，小学、初中文化程度的共484.7万人，占75.7%。可见劳动人口素质较差。大批农村剩余劳动力进城之后,因为没有接受过专门的技术培训,大多只能从事房屋建筑、环卫等体力劳动强度较大的部门和行业，难以成为城市发展的骨干力量。科研方面科技投入不足。2013年全市R&D人员2243人，R&D内部经费支出38944万元，全市人均48.32元，不足50元，R&D人员人均支出17.36万元。共申请专利1536项，实际授权792项；每万人人均不足1件。科研投入不足，一定程度制约了城市产业的发展。
（2）城镇规模和建设状况
近年来邵阳城镇规模在不断扩大，2013年邵阳市下辖建制镇103个，比上年增加4个。比2000年增加14个，城镇区域面积也在不断扩大，城镇建成区2000年为145平方公里，2011年达314.97平方公里，2013年超过400平方公里，以邵阳市区为中心、多层次、功能互补的城市群正逐渐形成。总体说来，城镇化质量较差。除市区和县城外，大部分小镇基础设施能不全，道路、绿化、垃圾处理、污水处理等设施建设滞后，商业服务、文化娱乐、医疗卫生设施较为贫乏。2013年，邵阳市人均城市道路面积仅13.61m2，人均公共绿地面积8平方米；每万人拥有卫生床位数33.62个,每万人医生数46.22个。各项指标落后全国平均水平。
（二）邵阳经济发展水平分析
2013年，邵阳市国民生产总值为1130.0386亿元，人均GDP15727元，分别比上年增加101.63亿元、1302元，增长9.88%、9.03%。总的说来，经济呈增长的良好势头，但经济总量还是较低，同期长沙GDP为7153.13亿元，人均GDP更是落后，全省排名14。工业化率为33.02%，处于工业化初期。从全市产业结构看,2013年三次产业产值的比重为22.5∶38.9∶38.6，非农产业比重合计达77.5%，产业结构趋向合理，现代制造业及现代服务、商品流通对GDP的成长起了较大的推动作用，但从产业聚集情况来看，邵阳城镇就业人员中第一产业就业人员占50.17%，第二产业占17.2%，第三产业占32.13%，但是农业机械化程度不高，生产效率待提高，从事第一产业劳动力急需解放。同时第二产业支柱产业较为乏力，只有机械加工、打火机制造等少部分产业聚集形成规模经济效益，其他大部分产业集群尚未形成，难以实现资源、资金、人口等要素的集聚。第三产业待进一步发展，吸收的劳动力待提高。
二、城镇化与经济发展之间内在关系分析
城镇化我们选取城镇化率（城镇人口占总人口比重）作为代表性指标，经济发展我们选取国民国内生产总值、财政收入作为代表，通过相关关系分析来解读城镇化率与经济发展的依存关系。随着城镇化率的上升，城镇固定资产投资、GDP、财政收入均呈直线上升趋势，通过Excel函数求得的相关系数依次为0.9756、0.9880、0.9684，可见城镇化率与GDP、财政收入、城镇固定资产投资指标之间均存在很强的正相关系。通过EXCEL确定趋势线，得到直线方程依次为：y=5359.7X-1295.8（Y：城镇固定资产投资额，X：城镇化率）Y=6399.4X-1321（Y：GDP，X：城镇化率）Y=624.59X-144.71（Y：财政收入，X：城镇化率）意味城镇化率每提高1%，城镇固定资产投资额、GDP、财政收入、将增加53.597亿元、63.994亿元、6.2459亿元，可见城镇化率的提高对尚处于工业化初期的邵阳经济有较大的杠杆作用，可以快速推动城市建设投资额的加大，国民生产总值、财政收入的提高。成为拉动经济增长的强大动力。
三、加快城镇化建设推动邵阳市县域经济发展的几点建议
（一）政府要制定科学合理的规划，循序渐进，推动城镇化进程
邵阳地处湖南中西部，多山区，交通不便，加快城镇化建设，首先要在建设规模，建设步伐、建设方向等进行制度研究论证，制定科学合理的规划，循序渐进，推进城镇化建设的进程。做到先规划后建设，既避免了城镇化建设的“”，也避免了城镇建设的无序性。
（二）政府要应因势利导，扶持优势产业、龙头企业的发展
1.加大投入，推动现代种植业、养殖业的发展及相关产品的深加工
邵阳是农业大市，种植业、养殖业有良好的基础，如：新宁的脐橙业、武冈的卤菜业、隆回的“生姜、辣椒、大蒜”三辣产业、邵阳县的油茶业等在社会都有一定的口碑和影响力。但规模都不够大，优势不够突出。政府可加大资金投入，改良、提升产品品质，同时加大宣传力度，提高产品品牌的知名度和美誉度，把产业做大做强，形成规模经济效应，以优势特色农业强县兴市。
2.加大投入，打造优势产业、龙头企业，推动制造业的发展
邵阳九县三区，市辖三区传统优势产业有冶金、机械、纺织、医药等，邵东优势产业有打火机行业、小五金、皮具业等，其他县市制造业基础较为薄弱。政府在城镇化进程中要因势利导，在资金投入、税收、融资、劳动用工等各个方面在政策上予以倾斜，支持上述优势产业及相关龙头企业规模上做大，品质上做强。
3.加大投入，打造黄金旅游线路，推动旅游经济发展
邵阳旅游资源丰富，市政府可以加大投入，完善旅游资源基础设施，把以崀山、云山、南山、黄桑、雪峰山为主题的生态观光区，以白水洞、桃花岛、魏源故里为主题的休闲度假旅游区全面推向市场。
（三）加强进城劳动力的培训，避免单纯的房屋城镇化和土地城镇化
加快城镇化的发展要注重进城劳动力的培训，包括职业技能、文化素质、职业道德修养等各个方面，最终将其转化为现代化的工业人和城镇居民。
（四）要重视城镇化的质量建设
关键词：苏北；县域经济；战略
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2008）01－0145－02
县域经济作为以行政区域为单元的区域经济，其发展越来越受到人们的重视。党的十六大明确发出了“壮大县域经济”的号召，十六届三中全会又进一步强调“要大力发展县域经济”。县域经济发展是发展苏北地区的主要内容，是江苏实现“两个率先”的关键，但苏北县域经济发展水平整体较低，研究苏北县域经济就是要根据其发展现状来扬长避短，制定科学的发展对策，从而实现苏北县域经济跳跃式发展。
一、苏北县域经济的SWOT分析
（一）优势分析
1．区位优势
苏北县域区位优势明显?熏地处黄海之滨，海岸线744公里，与日本、韩国隔海相望，紧靠以上海为龙头的长江三角洲地区，处在南下北上、东出西进重要位置，是全国沿海经济带重要组成部分。拥有新亚欧大陆桥即陇海铁路、京沪铁路、京杭大运河、数条高速公路和国道、徐州观音机场、连云港机场、盐城机场等骨干通道和基础设施?熏交通十分便利。连云港是江苏省唯一大型海港，也是国家主枢纽港之一和欧亚水陆联运重要结合点，苏北的区域优势十分明显。
2．资源优势
苏北地区拥有矿产、海洋、土地等较为丰富的自然资源，在资源短缺的江苏以及华东地区具有重要地位。在矿产资源方面，有徐州的煤炭、石膏和石灰石，淮安的岩盐、芒硝和凹凸棒土，以及连云港的水晶、金红石和蛇纹石等都具有良好的开发条件与利用价值。丰富的矿产资源为苏北大力发展重化工业提供了重要条件，苏北丰富的海洋资源和土地资源为苏北发展海洋产业及现代农业提供了基本保证。
（二）劣势分析
1．农业现代化进程滞后
苏北县域农业产业化经营水平低，主要是初级产品加工缺乏大而强的龙头企业和知名品牌的带动，农副产品精深加工能力弱，农产品附加值低，一些地区农村劳动者的素质不高，思想落后，创新能力弱。这些都直接导致了现代农业思想推广困难，剩余劳动力转移不充分，经济发展缓慢，地方财政收入较低，发展现代农业和农村公共事业资金投入不足，农业现代化步履维艰，发展缓慢。
2．工业发展缓慢
苏北县域总体上仍为农业社会，工业规模和比重过小，普遍缺少骨干企业、优势企业，工业的主体以县属中小企业居多，传统工业比重大，工业化进程明显落后，处于工业化初级阶段。二产增加值比重低于全省平均和苏南，工业结构尚未进入高加工阶段，附加值较低，没有形成具备一定规模的产业集聚和产业链条，这加大了企业生产配套的成本。这些问题一直困扰着苏北县域工业经济进一步发展，由于县域工业不发达，服务业不兴旺，造成城市反哺农村、工业反哺农业的可能性下降，导致农民增收速度减慢，这就给苏北县域经济的发展带来较大的负面影响。
3．服务业根基薄弱
苏北服务业基础十分薄弱，服务业的发展速度、层次和水平都不高。无法以市场化、产业化、社会化的标准来发展。苏北县域城镇布局分散，中心城镇规模偏小的格局严重制约了服务业的集聚发展。服务业功能缺失，研发、金融、中介等服务业基础薄弱；餐饮、购物、文化娱乐、教育医疗等服务业消费也严重外流；苏北的房地产业和商贸业，金融保险、中介服务等功能性产业发展严重滞后，信息服务、科技教育、内容产业等新兴服务业培育乏力，功能性产业发展严重软化等，这些都极大地制约了苏北县域功能的提升。
（三）机遇分析
1．国内经济发展势头迅猛
中国经济已实现连续三年两位数增长，宏观经济政策也日趋稳定，权威机构和专家普遍预计，在2007年，中国经济将延续2006年的高位增长态势，增长率将保持在10％左右。对于2007年宏观经济运行，国家发改委综合司预测处、国家统计局综合司均认为，总体上将延续较快增长态势。国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群预计，增长率为10％左右，同时世界经济保持较快增长将为2007年中国经济发展提供良好环境，国内供给因素能够支持经济的快速增长。
2．省内政策大力倾斜
江苏省委、省政府高度重视苏北地区的发展，陆续出台了一系列加快苏北发展的政策措施，这些政策措施在增加苏北基础设施建设投入、扶持苏北产业发展、促进对内对外开放、加快科技教育事业发展、推动苏南苏北合作等方面发挥了重要作用。在政策的大力倾斜、省委省政府正确领导、社会各界的支持等诸多因素的影响下，使苏北的经济迅猛的发展。
（四）挑战分析
从苏北县域周边省份的邻近地区来看，苏北县域经济发展面临着巨大挑战。山东省为了促进山东南边贫困地区的经济发展，制定了许多发展经济的优惠政策，这极大地刺激了发展资金向此类地区流动。对苏北而言，已形成超前和领先的态势，京九铁路开通以后，一些附近区域如安徽、河南等原来落后地区，经济发展条件都得到了较大提高，再加上中央政府的中部崛起战略和地方政府的配合，必将使这些地区的经济发生突飞猛进的变化，从而对苏北的发展形成了巨大挑战。从省内来说，如果苏北地区没有抓住全省发展的机遇及政策，苏北地区的经济不但不能和苏南的差距缩小，反而会越拉越大，这些都必须引起足够的重视。
二、苏北县域经济发展的战略对策
（一）农业产业化战略
苏北县域的农业产业化水平普遍较低。农业产业化是以市场为导向，以效益为中心，依靠龙头带动和科技进步，对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和企业化管理，从而联合分散的小农户进入市场，克服了盲目进入市场带来的一系列不良后果和风险；同时也大大地提高了农民的组织化程度和生产的社会化水平，从根本上改变了农业的弱质状况，推动农业走现代化之路，促进了商品生产基地的建立，使得先进技术及时推广、生产效率得以提高、农民收入得以增加。因此，应加快推进苏北县域农业产业化，促进传统农业向现代农业的转化。
（二）产业集群战略
理论和实践表明产业集群是培育区域竞争优势的重要途径，是区域经济发展的一种战略方式。苏北应把县域经济发展战略的重点放到发展产业集群上来，产业集群这种组织形式，最主要的特点是将大企业的内部分工外部化，集群整体对外相当于一个具有市场垄断能力的大企业，而集群内企业则是平等互助的专业化分工与协作关系，外部的垄断性与内部的有效竞争并存，使产业集群产生了1＋1＞2的竞争优势，产业集群对苏北发展县域工业起着巨大的推动作用。
（三）招商引资战略
苏北县域有很好的资源、地缘优势，但资金、技术、人才缺乏，自我发展能力不足。要实现全面建设小康社会的奋斗目标，仅靠自己的财政来解决发展中的问题是远远不够的，扩大开放、招商引资是发展苏北县域的一条重要途径。要把招商引资放到经济工作的突出位置，招商引资的力度决定经济发展的速度。苏北地区近几年在招商引资上成果显著，在当前招商引资的机遇很多，竞争也十分激烈的情况下，应进一步解放思想，把握机遇，努力提高招商引资的质量和效益。
（四）民营企业战略
民营经济是县域经济活力的标志。苏北县域经济是在很低的工业化基础上发展的?熏存在着散、小、弱、重的特点?熏企业集聚度差。苏北要充分利用民间力量把民营经济打造成工业经济的新生力量，使民营经济成为县域经济发展的主课题。可以说，没有民营经济的发展，县域经济发展就缺乏主要动力；没有民营企业的发展，就没有工业经济的发展。因此通过大力营造鼓励全民创业的外部环境?熏充分释放民间张力?熏激发县域经济的内生活力?熏大力推进县域经济的民营化进程?熏是苏北县域发展的现实选择。
（五）科教兴县战略
苏北县域要坚持实施科教兴县战略，把科技创新和教育发展放在更加突出地位，加大人才培养使用力度，着力提高经济增长的质量和效益。要通过中心城市进一步统筹整合科技教育资源，加大改革的力度，创新体制，增强可持续发展的动力和活力，走内涵发展的路子。教育的发展要深入贯彻“巩固、深化、提高、发展”的方针，进一步办好高质量的各级各类教育，培养高质量的各级各类人才，科技发展要加强与科研单位、企业、高校在人才培养和技术研发等方面的合作，实现优势互补，互相促进，要加快科技成果向现实生产力转化，在推动以信息化带动工业化、走新型工业化道路方面发挥骨干和引领作用。
（六）南北区域合作战略
江苏三大区域苏南、苏中、苏北经济发展差异很大，从全省的整体出发，应重点鼓励苏南地区与苏北地区的合作，以更大的力度推进苏南产业向苏北转移。从而加快苏北产业升级。
产业转移不仅注重苏南企业、项目的空间移位，更注重苏南先进管理体制的移植。先发优势在苏南，后发优势在苏北，苏北地区要紧紧抓住苏南资本向苏北转移的大好契机，深入贯彻落实科学发展观，促进区域协调发展，加快形成南北互动、共同发展的格局。同时，要主动依托和服务上海，积极参与“长三角”经济一体化进程，构建优势互补、互利共赢的跨区域合作机制。
参考文献：
关键词：县域经济 产业布局 跨越式发展
发展和壮大县域经济，是贯彻落实科学发展观的具体体现。县域经济作为我国全面建设小康社会的基本载体，已成为关系提高综合国力，全面推进现代化建设的战略问题。
一、加快发展县域经济跨越式发展的重要性及必要性
1、跨越式发展发展县域经济可以优化配置当地各种资源
发展县域特色经济，将会在传统产业的基础上逐步发展高技术产业，用先进实用技术和提升传统产业，增大特色产业和特色产品的科技含量，提高县域经济的装备和技术水平，从而提高县域资源的综合利用水平，降低资源利用过程中的浪费和环境污染，提高县域资源利用率。加快特色经济的发展，可以改变县域产业指向，弱化当地经济对自然资源的依赖程度，促进县域劳动力综合素质的提高。
2、跨越式发展发展县域经济，可以促进产业结构的优化升级
发展县域特色经济是县域产业结构优化与升级的基本目标。在沿海县域经济发展较好的县，特色产业在县域经济中占有较大份额，县与县之间发展各自不同的特色产业，在较大范围内形成了专业化分工，带动县域内优势生产资源的合理利用，有助于县域经济结构的调整与升级。通过立足县域特色，扶持县域特色项目，延长农产品的产业链条，发展优势突出的农产品开发、加工、销售的系列产业，可以促进县域经济的分工与协作，促进产业结构的优化与调整。
3、跨越式发展发展县域经济可以促进龙头企业的发展壮大
龙头企业是县域经济发展的支柱。在县域特色产业发展过程中，分散的农户和多变市场之间的矛盾，决定了发展特色产业必须由龙头企业或组织来带动。龙头企业或组织可以作为沟通生产者与市场的桥梁，能较好地解决产、供、销各个环节存在的突出问题，从而减少市场风险。这种依据市场导向的生产安排有利于化解市场风险，发挥企业的主体性作用，并为县域经济的长远发展奠定良好的基础。
4、跨越式发展发展县域经济，可以促进新农村建设
县域经济的发展，可以促进农村的快速发展，有助于城乡统筹，增加农民收入。从各地县域经济发展情况来看，凡是县域经济较强的地区，其产业发展已从多样化转向了特色化，分散在特色经济区域内的中小企业正在迅速集聚到工业园区，形成了分工协作的中小企业集群，提升了企业的整体竞争力，不仅增强了县级财政实力，而且增加了农民收入。因此，发展县域特色经济，对于提高农民收入水平，建设和谐新农村，具有重要的现实意义。
二、统筹城乡背景下县域经济跨越式发展存在的主要问题
在统筹城乡背景下，县域经济发展也面临着与以往不同的新问题。根据笔者对宜昌市5个县市的调查主要有以下几个方面：
1、思想认识存在偏差，思想观念陈旧
有些县市的主要领导干部在发展县域经济的过程中，以传统的思维方式来思考县域经济，不能及时根据市场的变化调节产业结构，导致当地经济结构单一，人为地设置地方贸易壁垒，影响了县域经济的健康发展。有些企业抱有小进即满、小富即安的小农意识，不愿投资开发新产品，不敢大力投资引进先进技术与科研人才，缺乏长期的可持续发展的战略思想，导致经济发展与建设规划脱节，企业布局不合理和无序建设问题突出，导致资源和生态环境遭到严重破坏。
2、特色定位不科学，产业结构不合理
有的县在招商引资和项目建设中，引进了一批过度超前短平快的项目，尤其是在一些经济欠发达的山区县，为了尽快改善当地经济状况，盲目上马短平快的发展项目，缺乏对产业的深入研究，导致本地的特色定位不准，严重制约了县域经济的健康发展。在工业上，不少地方仍以生产原料和半成品为主，工业附加值偏低，各区域产业趋同现象严重，产品缺乏市场竞争力。
3、管理机制不灵活，企业发展受制约
由于长期受计划体制的影响，部分企业管理体制和机制仍然不灵活，在转轨的过程中，多数国有企业存在着资产运营质量不高的现象，具体表现是观念陈旧，市场经营意识淡薄；企业决策机制、组织管理机制、创新机制和人才选拔机制明显滞后，难以适应市场经济变化的要求。作为县域经济主体的民营企业，其管理机制也有待进一步完善。要尽快建立现代企业制度，使企业早日步入健康发展的“快车道”。
4、资源利用率低，生态环境破坏严重
当经济发展与环境保护遇到冲突时，他们往往以牺牲资源和环境为代价，资源的产出率、回收率和综合利用率都偏低，对环境污染控制不力，破坏了当地生态环境。有的县只重视经济指标的增长，盲目引进外资企业，马高污染、高耗电的项目，造成县域环境质量迅速下降。这种做法带来的不是县域经济的高速发展，而是生态环境的恶化，将严重影响到县域经济的可持续发展，使县域经济失去又好又快发展的载体。
三、加快县域经济跨越式发展的路径
促进县域经济跨越式发展，既要立足特色又要立足筹城乡经济协调发展。
1、按照城乡统筹的思路，加快县域经济跨越式发展
一是统筹城乡产业发展。统筹城乡经济发展必须统筹城乡产业发展，使城乡产业由目前的失衡走向协调，由分割走向融合。要充分发挥市场配置资源的基础作用和政府调控经济的管理职能，建立一种全新的机制，促进城乡生产要素的双向流动和组合，实现生产力在城乡地域空间上的合理布局。
二是加大对农业和农村的投入力度。调整国民收入分配格局和财政支出结构，逐步建立和形成支农资金稳定增长机制，加强农村基础设施建设，改善农村生产生活条件。
三是加快农村富余劳动力转移。要进一步完善政策，破除体制障碍，建立城乡统一的劳动力市场，使农村富余劳动力享受与城镇劳动力相同的就业服务。
2、加强产业集聚，培植具有竞争优势的产业集群
一是选择合理的产业集聚点。也就是说要选择具有基础共性的产业进行集聚，使之聚集起来后，能够形成内生发展动力，在集聚区内产生合作剩余和竞争剩余。
二是为产业集群营造良好的发展环境。建议结合“十二五”规划的编制工作，组织制定产业集聚区发展规划，针对资源寻找型、市场寻找型、效率寻找型、资本寻找型等不同类型的产业投资者，提供差异性的产业集聚环境，为产业集群发展提供完善的服务。
三是建立合理的区域利益协调机制。可以寻求建立公共服务的有偿转让、税收分成、按要素分配等利益分配机制，确保各主体间的公平、合理分配，调动各区域单元加强经济合作的积极性。
3、以农产品加工业为核心，打造农业精品产业链
一是进一步加强农产品生产基地建设。目前农产品生产专业化基地少，标准低，特色不突出。要围绕各地农业的比较优势，形成区域化、专业化的生产格局，加快对初级农产品的转化和深加工水平，延长产业链条，增加农业收益。
二是发展壮大农产品加工龙头企业。对已具有一定规模、有较大影响的龙头企业，要强化其品牌意识和价值，在市场竞争中塑造优势品牌。对市场潜力大的农副产品精深加工、高科技、外向型龙头，要在资金和能源等各方面给予优惠政策，增强其经济实力和带动力。
三是努力创造精品名牌产品。品牌就是市场，品牌就是效益。应加大农产品名牌战略的实施力度，尽快打造一批国内乃至国际上具有较高知名度的农产品品牌，实现农产品从比较优势向竞争优势的转变。同时，积极开展农产品评估活动，制订优惠政策，鼓励企业打造名牌农产品。完善农业社会化服务。
4、围绕扶持特色产业，加快县域经济跨越式发展
一是建立外向型经济发展服务体系。要根据国际通行的标准，建立和完善生产加工的标准化控制体系、疫情疫病和有毒有害物质残留控制体系、质量监控体系，同时建立和完善风险预警与快速反应体系、信息化服务体系。
二是创新县域开放型经济发展体制机制。在目前情况下，可先行尝试建立外向型经济联席协调制度，对需要统一协调的项目，由政府召集联席会议议定，联席会议议定的事项各部门必须严格执行不打折扣。
三是建立为县域企业提供外贸人才服务的机构。国际经贸专业人才的匮乏是制约县域外向型经济发展的重要因素。因此，有必要针对县域企业规模普遍偏小、外贸人才缺乏的情况，建立专门的外贸服务机构，为县域企业提供贸易谈判、贸易政策、贸易信息等服务。
5、转变经济发展方式，加快调整优化县域经济结构
一是坚持市场导向，明确县域工业发展定位。各地县域经济发展水平不同，推进新型工业化，转变发展方式调整经济结构要坚持以市场需求为导向，根据市场需求的现状和发展趋势，科学布局新型工业化的产业发展规划，改变粗放式运作，高耗能、高污染的传统工业发展理念，注重发展具有县域区位特色的“低碳”、 “环保”的新产业，坚持以差异化赢得竞争优势，获得发展机遇和空间，使县域新型工业化能紧贴各县实际，更有利于县域产业特别是特色产业的优化升级。
二是增强县域科技自主创新能力。建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。广泛应用高技术和先进适用技术改造提升制造业，注重投入向技术创新和产业优化方向发展，注重传统制造业的技术更新和设备改造，大力开发和使用经济上合理、资源消耗低、污染排放少、生态环境友好的先进技术。加大对科技型中小企业的培育和扶持力度，加大知识产权保护以激发企业等研发主体投入研发资金的积极性。使通过自主创新，努力打造拥有自主产权的知名品牌工作落到实处。
三是抓好县域节能减排和环境保护。按照生态规律，利用自然资源和环境容量，将资源开发、清洁生产和废弃物综合利用融为一体。推动绿色发展、培育并不断壮大绿色和低碳产业，降低经济发展的资源能源消耗，缓解资源与经济发展的矛盾，提高县域经济的可持续发展能力。在建设生态示范县、环境优美乡镇、生态工业园区的同时，要推广资源再生利用，延长产业链条，努力缓解资源环境对经济增长的“瓶颈”制约，促进生态资源转化为经济增长优势。
6、大力推进改革创新，不断增强加快县域发展活力
一是要加大招商引资力度。要坚定不移地推进招商引资和项目带动战略，努力消除因资金不足带来的县域新型工业化的瓶颈制约。要以提升工业技术水平、整合生产要素为重点，以项目为基础，以存量引增量，积极寻求战略合作伙伴参与县域工业化建设，借助外力加快发展县域工业。加大招商引资工作力度，要积极寻求与大企业、大集团的联合合作，通过资产重组和资本运作，做强大企业，做“特”小企业。不断提高县域开放型经济水平。
二是要创新县域管理体制。目前强县扩权、财政省直管、行政省直管等改革已经试行。但是，加快县域经济发展方式转变，创新县域管理体制机制，关键是减少行政层次，提高行政效率，降低县域经济发展的交易成本，促进城乡协调发展的要求，最大限度下放管理权限，不仅在经济领域下放更多管理权限，而且在社会事务、干部人事等领域给予县级更大的自。还要改进和完善财政管理体制，提高税收返还比例，加大转移支付力度，为县域的经济发展创造更为有利的环境和条件。
三是要在深化农村改革上下工夫。要根据各县实际，切实深化农村综合改革和林权制度改革，稳步推进医药卫生和文化体制改革，稳步有序推进资源性产品和环保收费改革，加快县城和中心镇的建设，坚持走以工业化带动城镇化、以城镇化促进城乡一体化发展的路子。加强和改善金融服务，提高农村金融服务质量和水平。积极推广农村小额信用贷款，创新金融产品和服务方式，搞好农村信用环境建设，为县域经济发展提供多样化的金融产品，破解县域中小企业“融资难”的问题。
四是要完善政策法规，统筹城乡就业。要着手建立统一的劳动力市场，有效推进职业培训制度化，实行城乡统筹的劳动力就业管理体制，合理科学地设立劳动力市场管理机构，按照培养合格技能型劳动者的要求，逐步建立统一的农民工培训项目和资金统筹管理体制。加快公共就业服务制度创新，建立健全覆盖城乡公共就业服务体系和能到达乡镇的劳动力市场信息网络，促进城乡协调发展。
参考文献：
[1]范红辉.壮大县域经济 构建和谐社会[J].特区经济，2006，（1）.
关键词：社区银行；关系贷款；核心存款
中图分类号：F830.6 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2012）02-0071-04
县域经济在国民经济中处于宏观经济和微观经济的结合部，是经济结构、功能比较完善，产业类别比较齐全的区域经济，在我国社会经济中占有十分重要的地位。作为现代经济的核心，金融业的发展对我国高速发展的县域经济具有不可替代的支撑作用。目前，随着我国社会主义市场经济的深入发展，“三农”和中小企业金融支持问题已经成为制约我国经济快速发展，尤其是县域经济发展的一个瓶颈。从国外经验来看，设立社区银行是解决农业资金支持和中小企业融资问题的有效途径。本文在借鉴国外发展经验的基础上，主要探讨县域社区银行发展的路径选择。
一、我国县域社区银行发展的可行性
社区银行就是从当地住户和企业吸收存款并向当地住户和企业提供交易服务的金融机构[1]，具有以下几个特征：一是资产规模不大，二是在有限区域内服务和运营，三是属于现代商业银行，四是具有独立性，即自主决策权。发展社区银行，有助于减少县域信贷资金外流；有助于引导、规范民间借贷，促进其向正规金融转化；有助于促进信贷资金更多地流向实业领域，减缓“房贷”的增速。因此，在我国县域经济体系中，探讨县域社区银行设立的可行性尤为必要。
在我国县域银行业金融机构中，主要包含农村信用社、国有商业银行分支机构、邮政储蓄银行分支机构、地方性商业银行分支机构及新型农村金融机构（村镇银行、合作银行等）。而在县域银行业金融机构中，虽然银行种类很多，但农村信用社一直是资产规模最大，涉及范围最广，工作人员最多，与农户联系最紧密的县域金融机构。从机构网点情况看，2007年全国共有12.4万个县域金融服务网点，其中县域大型商业银行机构网点数为2.6万个，从业人员为43.8万人；中国农业银行县域网点数为1.31万个，占县域金融机构网点总数的10.6%；农村信用社县域网点数为5.2万个，占县域金融机构网点总数的41.5%[2]。
（一）农村合作金融机构发展情况
近年来随着国有银行在县域经济中的逐步退出，农村合作金融机构在支持地方经济发展，支持中小企业和“三农”等活动中发挥越来越重要的作用。从支农情况看，截至2007年底，农村合作金融机构发放农业贷款余额13 998亿元，农户贷款余额达到11 618亿元，农户小额信用贷款1 884亿元，农户联保贷款达到1 137亿元。获得贷款支持的农户数达到7817万户，占全国农户总数的32.8%，占有贷款需求农户的60%，受惠农民超过3亿人。
从社区银行的特征来看，农村信用社县级联社最接近社区银行。一是资产规模因县域经济总体情况不同而有所区别，但总体而言规模不大，在几十亿至几百亿元之间；二是在有限区域内服务和运营，主要是在当地县域范围，虽然上级行业管理机构（市级办事处、省联社）对多余资金可以跨地区调剂，但也需要取得县级联社同意，且一般都是有偿使用。三是县级联社属于一级法人，具有独立性和自主决策权，具有信贷产品决策权。四是正在向现代商业银行发展，目前按合作制原则管理。合作制具备四个不同于一般金融机构的基本特征：自愿性、互助共济性、民主管理性、非赢利性，所以农村合作金融机构在公司治理结构上还不完全符合现代商业银行的标准，主要是股份制改造还不彻底，但和商业银行一样，农村合作金融机构已开始按市场经济原则运作。
（二）国有商业银行、邮政储蓄银行、城市商业银行在县域的发展情况
1998年后，随着商业化改革的推进，国有商业银行的股份制改造、上市，国有大型银行大规模从县域、农村撤退。国有商业银行“经营策略”的特性使其不愿承担巨大贷款成本，而从县域经济大量退出，且县域设立的国有商业银行都是分支机构，不具有独立决策的能力，随着流程银行的发展和国有商业银行的扁平化管理，县域国有商业银行已经成为具体的执行机构，对作为主营业务的贷款业务，仅有建议权、推荐权，而无审批权，不符合社区银行特性，也不会成为区域性社区银行。
就目前状况来看，邮政储蓄银行还不是真正意义上的商业银行，属于由原来的纯储蓄机构向商业银行转变的初级阶段，受到资本充足率、风险防控能力、员工专业技能等多方面的影响，其一些商业银行的正常业务还受到严格控制，小额贷款虽然快速增长，但占比依然很低。就将来发展状况来看，股份制改造并择机上市的长远规划使其向国有大型商业银行模式转变，如中国农业银行模式，虽然其县域分支机构将逐步加大对中小企业和新农村建设的支持力度，可以成为服务于县域社区的国有大型银行分支机构，但依然无法成为真正意义上的县域社区银行。
城市商业银行是20世纪90年代中期由城市信用社逐批改制、组建而来，至今全国已有147家，遍及除以外的各个省（市、自治区）。截至2010年末，城市商业银行资产78 526亿元，占全国总量的8.33%。我国城市商业银行大部分受地域限制，资产规模不大，大部分在500亿元以下，属于中小银行范畴。由于城市商业银行主要是城市信用社改制而来，以城市经济为依托，在市区范围内经营为主，虽然近几年有发展到其他城市和下延到县域设立分支机构的趋势，但由于国家宏观管理层面将其定位为中小银行，以支持本地经济发展为主，而且其经营管理水平、风险控制能力、市场影响力也无法在短期内达到国有大型商业银行和股份制商业银行的水平，横向发展受到一定限制，纵向发展到县域也是采取股份制银行的策略，仅选取经济发达的县（市）设立分支机构。截至2010年底，河北省县域城市商业银行43家，覆盖率仅32.2%，全部为不具有独立决策能力的分支机构，所以城市商业银行更适合建设成为以市区为主要经营范围的社区银行，而不适合打造成为县域社区银行。
（三）县域新型农村金融机构情况
“2006年12月21日，银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》后，以村镇银行为代表的新型农村机构蓬勃发展。截至2009年末，我国共有172家新型农村金融机构开业，其中村镇银行148家，贷款公司8家，农村资金互助社6家。已开业新型农村金融机构存款余额269亿元，贷款余额181亿元，其中农户贷款65.5亿元（5.1万农户），小企业贷款91.2亿元（0.5万户），分别占贷款余额的36.2%和50.4%。根据银监会规划，2011年末要在全国35个省（区、市，除外）设立1 294家新型农村金融机构，其中村镇银行1 027家”[3]，约占90%的份额。目前村镇银行大部分设在县城，根据银监会有关规定，设立10家以上村镇银行的主发起商业银行，可以在中心城市设立管理总部，但总部不能从事金融业务，设立30家以上村镇银行的主发起商业银行，可以探索组建新型农村金融机构控股公司。总体上讲，村镇银行是真正意义上的“小银行”，县域村镇银行注册资本仅300万元，在乡镇设立村镇银行注册资本仅100万元，属于一级法人，是为当地农户或中小企业服务的小型商业银行，在工作效率、服务态度、贷款审核条件、利率决定机制等方面具有高效、灵活的特点。所以县域村镇银行符合县域社区银行的条件，可以考虑纳入县域社区银行来规划和发展。但由于国外金融机构逐步进军中国农村金融市场，可能出现非本国公民控股的村镇银行，如中国银行目前就与淡马锡控股子公司――富登金融控股公司开展设立村镇银行的合作。
二、国外社区银行发展情况及借鉴
国外银行业中的绝大部分银行是中小银行，而这些规模较小的“银行绝大部分属于社区银行，大都是在一定地区的社区范围内，按照市场化原则自主设立、独立运营、服务于中小企业和个人客户的中小银行。如在美国，45%的银行资产规模不足1亿美元，48%的银行资产规模介于1亿美元～10亿美元”[4]，截至2004年，美国银行业中，93%（超过7 000家）的银行可以被划为社区银行，而仅7%的银行被认为是大银行。形成这种现状的主要原因就是中小企业的存在和发展，而社区银行的发展反过来又进一步支持了中小企业的发展。以美国为例，平均来看，社区银行资产中的81%~86%是由小企业存款形成的。
（一）国外社区银行发展优势
第一，经营效率较高。银行业是否存在规模经济的研究在国外已开展多年。1987年，伯格、汉威克、哈暮夫雷认为，资产高于1亿美元时，银行通常存在着规模不经济的问题。1989年，劳伦斯提出总资产少于1亿美元的商业银行具有规模经济性。根据2004年的数据，小型社区银行盈利资产回报率是5.65%，中型社区银行的盈利资产回报率为5.73%，而大银行的盈利资产回报率仅为4.82%。这说明社区银行的经营效率要远高于大银行。从不良贷款率及租赁比率看，中小社区银行的不良贷款率及租赁比率仅为0.2%，比大型银行低0.14个百分点，这也证明社区银行的经营效果要高于大型银行。
第二，产品服务费用较低。从2003年度美联储报告，资产规模小于10亿美元的中小型银行“在支票账户、可转让的支付明令账户以及储蓄账户上可以使银行账户的费用降低18%~42%。在账户最低余额要求方面，小型银行在无利息的支票账户可以使得银行客户节约36%的成本，在存折账户可以比大型银行节省58%的成本。这说明在日常业务处理过程中，社区银行占用客户资金较少，对银行客户的吸引力强于大型银行。”[4]
第三，具有较强的关系信贷能力。对于大型银行来说，信贷客户的“硬信息”是其考量的最重要依据，如借款人的信用记录、收入情况、债务情况、财务报表、信贷报告等，对于信息不透明的借款人则不大愿意放贷。这样大型银行所追逐的客户自然成为体制健全、运营规范、账务明晰的大型企业。但在社区内的个体投资项目一般都属于不透明的借款人，如小企业、农场主等，而对于这些不透明的借款人的“软信息”处理需要了解本地情况，熟悉本地人脉关系的业务人员来做，这恰是社区银行的优势所在。近期的研究也指出“当关于个体投资项目的信息内在地是软信息时，大型组织的公司就处于比较劣势”。在过去近20年的时间里，社区银行提供了70%的农业贷款、40%的小额房地产贷款和1/3的小企业贷款。
第四，可以获得较大份额核心存款。核心存款主要是指业务存款和短期存款所组成的存款。2002年底，社区银行持有的10万美元及以下的账户的存款占存款总额的24%，但持有的金额更高的账户的存款仅占存款总额的15%。前面已提到，大型银行的核心存款占所有存款的34%，而中型银行占39%，大型社区银行占44%，中型社区银行占57%，小型社区银行占65%，乡村银行占67%，这说明银行的资产规模越小，其核心存款所占比重就越大，这些存款在较短时间内不会流出银行，也为银行和客户建立稳固关系创造了条件。
（二）国外社区银行面临的发展问题
第一，金融业的并购是社区银行发展面临的主要问题，银行并购可以为银行带来地区性互补、业务互补、产品交叉销售等便利，同时扩大了市场占有量，而规模的扩大也促进了信息科技技术在银行内部的应用和创新。虽然规模的扩大可以带来利润总量的增加、抗风险能力的提高，但如前文所述，其盈利资产回报率却呈现下降的趋势，说明资产运用效率在下降，并没有实现帕累托效应。目前，通过并购来实现银行规模的扩张依然是扩大银行规模的一条便捷之路，这也是美国银行数量减少，但银行经营场所增加的重要原因。受金融危机的影响，美国中小型银行倒闭破产数量急剧增加，这也为经营稳健、资金充裕的大型银行创造了扩张的机会，诸如摩根大通、美国银行、西班牙国际银行、巴黎银行等以较小的代价壮大起来。
第二，社区银行发展对政府依赖程度过高。政府外在推力是社区银行发展的保障。从国外社区银行发展历程来看，政府的扶持政策是社区银行产生和发展的重要力量。自1837年诞生第一部银行法以来，美国连续出台的多部法律都为社区银行的发展创造了条件，如严禁跨州设立分支机构、严禁竞争等政策。法国也曾出台措施帮助社区银行进行创建以及建立完善的管理体系。日本政府从存款保险制度、相互援助制度、信用保证保险制度等方面对社区银行等中小金融机构给予扶持。这些都说明，除了众多中小企业广泛发展带来的巨大需求外，政府扶持成为社区银行建设和发展的重要力量。然而过度依赖政府的扶持，也具有较高的风险，不利于自身风险防控能力的提高，在这次金融危机中，美国政府“保大弃小”的政策是小型商业银行倒闭的重要原因之一。
第三，受经济环境影响较大，抵御风险能力偏弱。社区银行相比大型银行不稳定性较高、信用度较低，在金融危机过程中，随着实体经济和房屋贷款问题的不断恶化，尤其是房地产企业不景气，开发商欠贷不还，致使资产规模较小，且涉足房地产行业的众多中小型银行倒闭。2010年美国共有157家银行宣布破产，是近18年来破产银行数量最高的一年，但破产银行资产总额为921亿美元，远低于2009年的1 697亿，多为资产不到10亿美元的社区银行。
三、我国县域社区银行发展及路径选择
我国现阶段扶持和发展与县域经济结构相适应的社区银行具有很大的现实意义。社区银行在为民营中小企业、农业提供融资上具有一定比较优势，且具有较广阔的发展空间。根据本文上述对我国县域银行业体系的分析，县域社区银行的设立和优化可以采取以下几种方式。
1. 深入推进农村合作金融机构改制，将其改造为社区银行。国外很多国家社区银行“最普遍的设立方法也是先有信用合作社，然后才逐步转化为社区银行。”[1]原来的信用合作社作为基层社区银行，在基层社区银行的基础上成立地区社区银行。考虑到我国县域银行业体系中农村信用社的主体地位，将县级农村信用联社转制成为符合社区银行特征的农村商业银行是首要目标。
第一，将基本达到监管当局改制标准的县级农村信用联社直接转制为农村商业银行。农村商业银行对促进县域经济发展、金融改革，尤其是支持中小企业发展壮大、新农村建设起着重要的作用。拟通过改制组建农村商业银行的农村信用社必须符合一定的基础条件和审慎性条件，如不良贷款率低于5%，资本充足率不低于10%，核心资本充足率不低于6%，拨备覆盖率不低于150%，所有者权益大于股本，按规定提足贷款损失准备金等银监会规定的各项指标；同时，对于发起人，也有严格的条件限制。随着县级农村信用社“达标升级”工作的深入推进，越来越多的信用社将符合组建农村商业银行的条件，在地方政府的扶持和监管部门的指导下，农村商业银行将成为我国县域社区银行体系中最重要的组成部分。截至2010年底，我国先后在张家港、常熟、江阴、上海、北京、深圳、天津等地区建立了85家农村商业银行。但“改制农村信用社也存在一些不利因素，如现代企业规范化改造难，民间资本由于对沉重不良资产包袱有畏惧情绪，积极入股有一定难度等。”[5]
第二，对目前不符合监管当局改制标准的县级农村信用联社逐步推进股份制改造，条件成熟后改造为农村商业银行。我国农村信用社存在时间较长，具备较好的群众基础和业务基础，但由于法人治理机构不完善，股权分配制度不健全，管理不到位等原因，盈利能力低下，风险依然较高，距离改制组建农村商业银行的基本标准还有一定距离。对于这类农村信用社应该先按照股份制的原则对其进行规范，首先“将资格股全部转化为投资股，然后按股份制原则对其规范，建立灵活的股权配置机制，从根本上改造和和完善股本结构，建立真正意义上的法人治理结构，从而为其进一步改造成为社区银行做好准备。”[5]
2. 引导民营企业资本组建新型社区银行。组建村镇银行是一种引导民营企业资本进入银行业的尝试。当前，“民营企业没有历史包袱，产权明晰，市场定位比较准确。但由于民营企业资本受利益驱动可能存在过度扩张的冲动，从而产生金融风险。由于银监会规定筹建村镇银行的主发起人必须是商业银行，且在村镇银行的控股比例不低于20%，其他自然人、法人及其关联方投资所占股份不得高于10%，这在一定程度上防范了企业股东控制社区银行，从而获取关联企业贷款等问题，但仍然存在民营企业股东联手控制社区银行的可能。据了解，这一情况在一定程度上还普遍存在。”[5]
3. 将民间非正规金融机构改造为社区银行。“与现有银行相比，一些地方从事资金交易的非正式金融机构的经营效率更高，并且对当地小企业创业、发展贡献更大。”[5] 以河北省为例，截至2010年末，全省已经开业并纳入统计的小额贷款公司161家（开业3个月后正式纳入统计范围），注册资本（实收资本）92.39亿元，全部实现了盈利，实现营业收入（利息收入）63 408万元，净利润23 420万元，上缴税金及附加6 139万元；年末贷款余额88.06亿元；全年向17 192个客户发放了20 168笔贷款，累计贷款156.98亿元。“积极引导民间非正规金融机构走上正规化、合法化道路，通过组建社区银行将民间闲散资金组织和运营起来，则更符合市场化发展规律。这种发展方式虽然短期难以实现，但从长远来看，具有非常重要的意义。”[5]
参考文献:
［1］王涛.我国社区银行发展模式研究［D］.厦门：厦门大学硕士论文，2007.
［2］丁武民.乡村发展过程中的金融支持研究［D］.青岛：中国海洋大学博士论文，2010.
［3］沈杰，马九杰.我国新型农村金融机构发展状况调查［J］.经济纵横，2010，（6）.
［4］林显强.中国中小银行开展中小企业信贷研究［D］.广州：暨南大学硕士论文，2010.
［5］张淑芳.浅析我国发展社区银行的思路与对策［J］.商场现代化，2010，（5）.
Development Path Selection and Optimization of County Community Bank
――with the United States and other Foreign Community Banking System Comparison
Kang Shu-sheng,Zhao Liang
（School of Economics，Hebei University，Baoding，Hebei 071000，China）
关键词：财政；县域经济；实证研究
近年来，Z市县域经济取得较快发展，但与全国和全省相比还存在很大的差距。根据2012年县域经济评价体系来对比：Z市人均GDP分别为全国和全省的46.9%和57.2%，工业增加值占GDP的比重分别比全国和全省低4.4和13.3个百分点。人均财政一般预算收入分别为全国和全省的7%和30%，如果剔除市直企业对财政收入的贡献，Z市县域财政一般预算收入仅为18亿元，人均指标差距更大。人均粮食产量虽高于全国，但农民人均纯收入却远低于全国和全省平均水平。总体来看，目前Z市经济基础薄弱，工业不发达，财政保障能力差，县域经济的发展仍未改变“农业大县、工业小县、经济弱县、财政穷县”的现状。
一、制约Z市县域经济发展的因素分析
（一）产业结构不合理，整体竞争力较弱
2012年，Z市三次产业结构为27.8：42.3：29.9。近几年虽然进行了农业结构调整，发展了畜牧养殖、经济作物种植等高效农业，但各县区农产品加工龙头企业较少，难以形成带动和辐射，农产品深加工及链条经济效益的作用发挥不明显。二产优势不突出。现代高科技企业起点低，数量少；重点企业规模小，能力弱，全市县域没有一家上市公司。三产比重虽上升较快，但因起步晚，规模小，不足以支撑整体经济发展。综上可知，Z市产业层次偏低，二、三产业薄弱的局面仍未打破，县域经济整体竞争力较弱。
（二）工业化水平不高，中小企业融资较难
在工业化水平方面，Z市县域工业经济与地方优势资源不相称，优势支柱产业未形成规模。总体来看，Z市县域工业化基本上处于起步和初创阶段，发展任务非常艰巨。县域经济中的多数企业是中、小企业，布局分散，主导产业尚未形成，整体呈现“小、散、差”特征。产品结构中以原材料及初级加工产品为主，高科技含量和高附加产品增加值比重低。在企业融资环境方面，县域民营中小企业发展所需资金严重不足。金融资源分布失衡，与中小企业实际需求不匹配、金融机构对中小企业的贷款门槛高、银行信贷激励机制和考评机制不完善、针对小型企业融资的金融产品缺失、金融机构服务成本偏高等因素不同程度制约着中小企业顺利融资。
（三）财力事权不对称，财政保障水平较低
一是收入上划，税源匮乏。目前，全市县乡财力少，县本级财力仅能保证发放工资，乡镇保证发放工资都困难，属于典型的“吃饭财政”。分税制改革以来，收入增量的大部分被上级集中。如增值税中央拿走75%，企业所得税和个人所得税中央拿走60%，加之近些年增值税转型、所得税减除费用标准提高及部分税率的下调等政策性因素，都不同程度地导致了地方税源匮乏。二是支出下移，事权增多。上划收入增加，而地方事权支出规模却不断扩大。县乡要提供义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等诸多事权，还要支持地方经济发展。近几年，随着调整工资、社会保障、公共卫生等刚性支出的增长，地方财政的支出压力越来越大。地方财力和事权不对称，导致经济发展动力不足。
（四）财政供养人员多，县乡负担较重
长期以来，由于缺乏对财政供给人员职数的有效控制，国民经济发展在取得举世瞩目成就的同时，行政事业单位人员也在急剧膨胀。尽管通过“撤乡并镇”等措施使现有“吃财政饭”的人员增长速度得以控制，但不少地方的行政事业单位依然是“人满为患”，不仅影响了工作效率的提高，而且使大量的“办事钱”变成了“吃饭钱”。“吃饭财政”的现状严重影响到各级财政对县域经济发展的支持力度。
（五）农村劳动力缺乏培训，技术人员较少
由于种种原因，绝大多数农村子女在初中阶段便辍学，而能考上大学并学成回到县乡创业的人极少；加之土地耕作投入成本高、回报率低，凡是能外出打工的都进了城市成为农民工。而且农村劳动力缺乏正规、系统的技能培训，专业技术人员较少，劳动力的整体素质偏低，对新技术和市场信息的掌握及利用程度有限，农村经济乃至整个县域经济的进一步发展受到严重制约。
二、促进Z市县域经济发展的建议
（一）积极推进县域工业化进程
积极推进县域工业化进程，是Z市发展县域经济的一项重要而紧迫的战略任务。一是要围绕资源优势，培育骨干企业。一定要立足本地资源优势，投资建设一批超亿元的工业项目，着力培植一批聚焦效应明显、特色突出、竞争力强的企业集团和产业集群，拉长产业链条，拉动基础产业，形成支柱产业，提高县域工业经济的整体实力。二是要加快推进工业园区建设，促进工业集聚式发展。把工业园区建设作为做大做强县域工业的主要途径，按照土地集约经营、产业链式延伸、企业集群组合、资源循环利用的要求，科学规划，完善功能，引导资金、技术、人才向园区汇集，着力培育主导产业和优势企业。
（二）大力推进农村经济结构战略调整
要把建设社会主义新农村作为县域经济工作的重中之重，把农业的发展放到整个国民经济发展中统筹考虑，坚定不移地推进农业结构调整。要在保护和提高粮食综合生产能力的前提下，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，走精细化、集约化、产业化的道路，向农业发展的广度和深度进军，不断开拓农业增效增收的空间。要加快发展农业产业化经营，增加支持农业产业化发展的专项资金，较大幅度地增加对龙头企业的投入。对符合条件的龙头企业的技改贷款，可给予财政贴息或补助。对新办的中小型农副产品加工企业，如果能带动农户，与农民建立起合理的利益联结机制，给农民带来实惠，应在财政、税收、金融等方面给以支持。
（三）尽快搭建中小企业投融资平台
积极构建以财政为依托的中小企业贷款担保机构，为县域企业特别是中小企业提供担保，为县域初创期的中小企业发展提供“种子”基金。广泛吸引社会和民间投资进入创业投资领域，发挥创业投资对县域经济发展的“孵化器”和“启动器”作用。也可试行对企业互助担保机构和商业担保机构提供必要的再担保，推动建立完善的民营企业信用担保组织体系，消除投融资障碍。另外，地方政府特别是县域政府还应创造条件，组建创业投资基金，以扶持县域中小企业加快发展。
（四）重新界定县乡政府的事权与财力
在事权方面，对事关国家整体利益的公共产品和服务，如基础教育等应由中央政府承担；对纯属地方性的公共产品和服务，如辖区内的行政管理、城市基础设施建设和发展环境、经济建设支出等由县乡政府承担；对属于国家和地方共同事权的.如计划生育、社会保障、农田水利基本建设、农村人畜饮水等涉及基本国策、社会公平与社会稳定的支出，可由中央、省、市、县、乡政府共同负担。
在财权方面，应按照事权与财力相对称的原则，重新划定中央与地方、地方各级政府之间的收入和财力分配，建立健全与事权相匹配的地方财政管理体制，合理降低上划中央“两税”比例，建立完善的转移支付制度，尤其是加大对财政困难县乡的转移支付力度，确保县乡政府能够拥有基本满足本级政府履行职责和义务的财权，从而为县域经济健康发展提供强大的财力保障。
一、依托区位交通优势,大力发展现代物流业
两市依托优越的区位交通条件,积极构建现代物流服务体系,发展目标明确,发展重点突出,效果十分明显。
大石桥市位于辽宁最发达的辽南地区,介于沈阳、大连两市之间,处于环渤海经济圈和辽宁实施“五点一线”战略的核心地带,地理位置十分优越,兼有陆路、水路,交通十分便利。盖州市境内公路、铁路、水路兼备,形成了纵横交错的交通运输网络。依托上述区位优势,大石桥市和盖州市分别明确了本地区发展现代物流业的重点并形成了一定的特色。大石桥市重点培育和发展以仓储分拨、零担快运、为特定客户服务、企业自我需求为主的现代物流企业,建立现代物流服务体系,推进现代物流业发展。大力挖掘物流需求,发展面向东北乃至全国的专业市场和配送中心。与此同时,盖州市依托鲅鱼圈港、沈大高速公路、中长铁路等运输网络,把发展“大物流”作为该市发展服务业的突破口。强化“一站式”办公,“一条龙”服务,使一批物流企业迅速进驻,迅速产生效益。2009年盖州市物流总量达到1500万吨以上,物流增加值实现3亿元,同比增长20%。目前,现代物流业已经成为两市县域经济新的增长点,现代物流服务体系日趋完善。
二、有效拓展商贸服务业发展空间,引导和推动各类企业发展连锁经营
下面以盖州市为例:
截至2009年底,盖州全市商业网点近1.1万个,农家(资)连锁店达到420家,乡镇覆盖率实现100%。实现社会商品零售额33.24亿元,比2008年增长20%。全市批零贸易餐饮业实现增加值21.16亿元,比2008年增长了23.02%。目前,盖州市明确了2010年商贸服务业要加快调整步伐、努力由传统商贸服务业向现代商贸服务业转变这一目标,积极推进以金都、兴隆、翔和为中心的批零贸易、连锁经营商业圈建设,带动红旗等周边辅助市场发展,全力推进万众商贸、清河商贸城等新兴市场建设,着手培育水产品、蔬菜、水果、米业等专业批发市场。
通过对盖州市的实践进行分析可知:专业市场建设对县域经济增长、农民增收拉动作用明显,以大商贸、大流通和现代化为特征的农村专业市场体系逐渐形成。“十二五”期间,要加快县域商品布局与经营模式调整,努力构建以大型现代化农产品批发市场、区域性配送中心为形式的高档次、布局合理、高效便捷的现代化商贸流通体系。同时,要引导和推动各类企业发展农产品和农资连锁经营。要引导和鼓励这些企业积极创新,转变营销方式,积极探索和发展连锁经营。尤其是为广大农民服务的种子、农机具、农药、农膜、化肥、饲料等农资供应销售。
三、深入挖掘、不断整合旅游资源,加快旅游产业体系建设
2009年,盖州市加大旅游产业重点项目建设力度。按照“盖鲅同域”发展的总体思路,以“双台温泉休闲旅游度假区”为中心,全力打造集生态旅游、温泉洗浴、观光度假、休闲养生为一体的旅游服务业平台。全市实现旅游总收入23亿元。
2009年,大石桥市坚持以科学发展观为指导,坚持以人为本,树立大旅游、大市场、大产业观念,以市场为导向、资源为依托、产品为基础、效益为中心,加强政府主导作用,调动社会力量,加大产品开发力度,完善旅游产业格局,提高旅游业经济和社会效益,推动旅游业的全面协调可持续发展。重点建设东部生态旅游带,中部宗教、科教和休闲娱乐旅游带及西部滨河和工业观光旅游带。注重旅游与饮食文化结合、旅游与休闲结合,形成结构完整、比例合理的旅游产业发展体系。
通过对两个县级市大力发展县域旅游服务业的经验进行分析后可知:旅游服务业可以有效带动县域经济发展和新农村建设,其本身也是一种具有较大发展空间和增值潜力的产业。积极发展县域旅游服务业关键在于:要大力保护环境和当地历史文化资源,形成旅游产业品牌;加强对风景名胜区、度假区、历史文化古迹、旅游城镇综合开发管理,在文化旅游、生态旅游和假日休闲旅游上做好文章;旅行社、旅游宾馆、饭店要保持特色,丰富内涵,提高效益;加大与周边地区的旅游联系,争取将有关景点纳入旅游线路,实现旅游资源共享、优势互补、合作多赢;景区、景点要完善服务功能,增强观赏度。
四、努力构建高效、安全的县域金融服务体系,积极打造农村信用工程,优化金融生态环境
农村的土地资源和丰富的劳动力资源如果不与资本相结合,就无法创造出财富,但资本在农村越来越成为一种稀缺的要素,直接制约农村经济的发展。从非正规渠道进入农村的资本由于高稀缺度和高风险,必然要索取高的边际报酬,从而使劳动的报酬进一步受到挤压。高效、安全的县域金融服务体系不仅可以解决农村资本有效供给不足的问题,而且,通过正规渠道供给资本可以有效分散风险、降低农户筹资成本,进而提高劳动报酬在总收益中的份额,最终可以促进农民稳步增收。为了构建高效、安全的县域金融服务体系并使之有效运行至少要从两个方面着手开展工作,一是要建立健全多元化的农村金融机构服务体系,不断创新金融产品,提高服务水平;二是要突出软环境建设,优化金融生态系统。营口市及所辖的大石桥市在以上两个方面表现突出,经验值得借鉴。2008年,根据中国银监会出台的《中国银监会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,经中国银监会和辽宁银监局批准,由营口银行发起成立了辽宁省首家村镇银行――辽宁大石桥隆丰村镇银行。营口作为全国第二批试点城市之一,在大石桥地区设立村镇银行主要是引导城市资金向农村资金的转移,并逐步解决大石桥地区农村金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的问题,加大银行业对大石桥地区“三农”发展的支持,加快大石桥地区社会主义新农村建设步伐。在同一年,营口市出台了《关于深化金融生态环境建设工作的实施意见》,该文件的制定,对于进一步推进金融生态环境建设,有效发挥金融作为现代经济核心的支持和带动作用,创造更加宽松的投资环境,促进经济社会与金融的良性互动发展等方面产生了积极影响并取得了预期效果。
[关键词]九江沿江开放开发；工业化；产业聚集；彭泽
[中图分类号]Q988；X24 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2013）05-0074-05
[作者简介]周 锋（1986—），男，江西南昌人，江西省社科院研究实习员，主要从事区域经济、金融管理研究。（江西南昌 330077）
2009年12月12日，国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》，标志着建设鄱阳湖生态经济区上升为国家战略，这是江西省建国以来第一个纳入为国家战略的区域性发展规划，目的是把鄱阳湖生态经济区建设成为世界性生态文明与经济社会发展协调统一、人与自然和谐相处的生态经济示范区和中国低碳经济发展先行区①。2011年5月24日，《江西省人民政府关于进一步推进九江沿江开放开发的若干意见》适时出台，旨在全力推进新一轮九江沿江开放开发，打造长江中游城市群重要支点、促进鄱阳湖生态经济区建设。九江市辖县、市、区域是鄱阳湖生态经济区的重要组成部份，生态经济区共含38个县（市、区），九江就占了12个，其中沿江开放开发区范围内有7个，包括浔阳区、庐山区、九江开发区、瑞昌市、九江县、湖口县和彭泽县，沿江开放开发区划范围面积5143平方公里，是鄱阳湖生态经济区各地区划总面积的10%。九江沿江开放开发这一举措把准了九江发展的主脉胳，利用长江沿岸152公里“黄金岸线”的优势，优化产业布局，推进产业聚集，大力推动了九江的新型工业化、新型城镇化建设，通过规划指引、政策扶持、建设配套把九江打造成为鄱阳湖生态经济建设的新引擎。
以此为背景，位于长江南岸、鄱阳湖畔的千年古县彭泽，在九江沿江开放开发以来，抓住机遇、深修内功，充分利用自身优势，通过以工业化、城镇化双轮驱动城市发展，在社会经济、文化民生等各方面都取得了较为显著的发展。通过研究彭泽的发展方式、剖析其发展问题、总结其经验不足对于九江乃至整个鄱阳湖生态经济区内的县域城市发展都具有一定的启示意义和参考价值。
一、彭泽县域发展的现状分析
彭泽县位于江西省最北部，长江中下游，九江市东北角上，素有“七省扼塞”、“赣北大门”之称。辖区面积1544平方公里，人口38.5万，总体地貌概括为“五山二水两分田，一分道路和庄园”，是国家级生态示范县。彭泽县在沿江开放开发战略的推动下，其国民经济快速发展、工业化与城镇化建设迅速推进。
（一）综合经济实力增强。全县2012年国民生产总值、规模以上工业主营业务收入、固定资产投资、社会消费品零售总额分别达到了54.2亿、121.3亿、76.2亿、17.8亿元，分别是2005年度的3.2倍、15.0倍、8.2倍和3.0倍，分别比2011年增长11.5%、42.5%、35.8%和15.6%，其中规模以上工业主营业务收入增长水平高于全省平均增长水平24个百分点；全县农民人均纯收入8700元，同比增长12%，财政总收入突破9亿元，同比增长39.5%。
（二）工业化快速发展。全县2012年实现规模以上工业增加值27.9亿元，同比增长17.1%；实现主营业务收入121.3亿元，同比增长42.5%；实现利税7.7亿元，同比增长50.9%；新增规模以上企业17家，规模以上企业达到58家，投资超10亿元的企业7家。三次产业比例由2005年的34.8：33.0：32.2达到了2012年的21.7：57.5：20.8，由此可以看出，彭泽县的工业化推进速度相当迅猛。①
（三）城镇化进程快速推进。彭泽县在沿江开放开发中，坚持强工兴城战略，在推进工业大发展的同时，大力推动城镇建设，通过对山南新城的开发建设拉开了城市框架，形成“两城”带动、齐头并进的形势，一改彭泽县一条“扁担街”的历史，为县城长远发展提供了广阔的空间。全县城镇化率从2008年的28.6%增长到2012年的43%，城镇化水平大幅提高。
二、快速崛起的做法和经验
（一）主攻工业，打造产业集群。彭泽县抓住沿江大开发大开放的机遇，重点打造彭湖湾工业园和矶山工业园两大临港工业园，通过大投资，大建设，搭建大平台，引进大中型企业，带动全县工业大发展。彭泽县工业园总规划面积达43平方公里，投资20亿元，彭湖湾园区和矶山园区落户项目分别达到22家和28家，2012年共实现主营业务收入36.1亿元，逐步形成了以纺织服装、精细化工、装备制造、建材矿材为基础的四大支柱产业体系，临港产业集群效应初显。②
（二）扎实搞好基础建设，改善发展硬环境。基础建设是县域经济发展的底子，彭泽县坐拥长达46.5公里的长江“黄金岸线”，是其不可多得的稀缺资源，彭泽县通过大力推进基础建设，改善投资环境，为城市发展提供了有力保障。在公路交通建设方面，彭湖沿江大道于2012年底全线通车，全县“三纵两横”的路网已基本形成；在工业园区建设方面，园区内水、电、路网工程基本建成，启动矶山二级综合污水处理厂和工业集中供水项目，完成9700米的园区排洪渠系改造工程，改善园区环境，推动了生态环境保护与经济发展相融合；在能源电网建设方面，红光220千伏变电站正式运营，矶山10千伏双回路电路架设完成，全县配电网改造升级工程全面竣工。通过搞好基础建设，为彭泽的开放开发打开了新局面。①
（三）建设服务型政府，优化发展软环境。彭泽树立“优化发展环境，一切为发展服务、一切为项目服务、一切为投资者服务”的理念，促进政府职能转型，努力营造亲商安商的一流服务软环境。为了让所有落户企业无顾虑投资、零障碍发展，该县推出许多服务举措，如实行四套班子“四级调度”机制，所有领导干部到一线去发现问题和解决问题。这些举措无疑对优化投资环境，吸引全国各地商户起到了积极作用。
（四）坚持以人为本，积极改善民生。工业化和城镇化不仅是财政收入增加，也不仅是城镇人口比例增长和城镇面积扩大，更重要的是人民生活水平提高和全民素质提升。彭泽县在开放开发中坚持以人为本，做到工业化与城镇化协调共进的同时，抓好各项惠民工程，积极创造就业机会，2012年发放再就业小额担保贷款5190万元；加大社会保障力力度，累计发放城乡低保金2869万元、大病救助金1105万元；通过财政配套资金1.1亿元，完成了六大类67项民生任务；大力发展教育事业，新建维修校舍面积2.7万平方米，改建增设农村幼儿园41家。②
三、推进城市发展中不容忽视的问题
彭泽县在推进沿江开放开发战略，促进城市快速崛起的过程中，也存在一些不容忽视的问题。如为了取得快速发展，步子太急，迈的太大，环境容忍标准降低，由此造成生态环境破坏、要素资源浪费、产业结构失衡等不良后果。主要表现在如下几个方面：
（一）园区产业布局不甚合理。具体在园区招商过程中，引入的企业呈现乱、杂、微现象：如彭湖湾工业园布局了包括纺织、造船、水泥、机械制造、新能源、酿酒、金属冶炼、塑胶、汽配等行业在内的众多企业，普遍规模较小。另外，全县总投资超过10亿元的项目很少，没有一个超过50亿元的大项目，企业之间的相互关联度不高、没有形成聚集效应，缺少龙头企业、缺乏核心竞争力，同时，这些小微企业占用了大量的沿江岸线土地资源，不利于沿江持续、有序开发和利用。
（二）战略型新兴产业发展缓慢。彭泽工业园区缺少资金密集型和知识密集型企业，战略型新兴产业发展较为缓慢，新型工业化程度低。彭泽当前的四大产业体系中的纺织服装和造船工业规模偏小，缺乏竞争力，受到国际金融危机影响，面临严峻考验；作为彭泽工业支柱的水泥行业也是面临行业产能过剩，存在巨大压力；由于缺乏战略性新兴产业的支撑，彭泽经济可持续发展存在压力。
（三）资源要素紧缺。经济发展离不开人力、土地和资金的支持，三者缺一不可，三者的富足可以带来城市的繁荣，三者的紧缺则造成城市发展的瓶颈。
第一，土地问题。由于国家控制、省级统筹安排，2012年彭泽的新增用地指标为450亩，然而根据彭泽县的安排的各项工程要求，如迎宾大道工程、彭泽天然气利用工程、茂华物流有限公司、禾益化工有限公司的建设需求，总计需用地指标达6811亩。这个数据足以反映彭泽用地紧缺的现状。另外，如前文所述，由于产业布局不合理，小微企业占用了大量用地指标，也加剧了土地资源的紧缺。
第二，资金问题。一方面基础建设需要投入大量资金，沿江开放开发以来，彭泽县虽然得到了省市的大力支持，基础建设大跨步前进，但对路网的建设、工业园区的建设、拆迁的补助等仍然需要大量的财力投入，根据县政府统计主要工程共需4.96亿元，相对于县级财政来说，无疑是相当紧张；另一方面金融体系供血乏力。市政工程、企业建设需要的资金支持很大一部份来源于金融机构贷款，例如大部分企业的建设和运营都需要向银行贷款，且适度的负债有利于企业的发展。最合理的资产负债率一般为40%～65%。当前，彭泽县所有的金融体系由8家银行和1家小额代款公司构成，2012年年末银行的存贷比仅为40%，大大低于国家限定的红线75%，资金的紧缺程度由此可见一斑。
（四）生态环境面临恶化风险。西方老工业城市发展是走末端治理路线，对生态环境造成了严重的破坏，其代价和影响难以估量。越来越多的国家开始注重环境生态的保护，将人口资源与环境的协调可持续摆在发展的第一位。然而中国很多县域城市为了发展而忽视对生态环境的保护，彭泽县在开放开发的过程之中，就存在如下问题：一是彭泽部分企业和个人依托县域沿江运输成本低廉的优势，将一些土山碎石运往其他城市加工抑或是铺路垫基，这是一种低层次、粗放式的经济，既浪费资源、又破坏城市路网、城市环境，对可持续发展造成不利影响；二是彭泽沿江的矶山工业园有众多医药、印染等化工企业，如果管控的力度不够，可能对水资源安全造成不利影响。县政府已经制定了园区企业管理制度、基本建成了管网、污水处理厂等设施，但偶发性排污超标现象仍难以杜绝，一旦处理失当，后果将十分严重。
（五）农业现代化进展缓慢。彭泽素有农业大县之称，但农业生产方式粗放，产业不成规模。彭泽是有产量居全省之首的棉花籽、油籽，有“中国鲫鱼之乡”的彭泽鲫，有口味俱佳的瘦肉猪、人工饲养梅花鹿、东升豚、葛粉等诸多特色农副产品，如此众多的当地优势资源，却无法形成品牌，没有一家驰名的农副产品生产企业。
四、对策和建议
为建设“四化”同步、健康发展、绿色崛起的城市，针对彭泽县发展中存在的问题和不足提出以下几点建议。
（一）拓展战略眼光，打造核心竞争力。拓展战略眼光，就是要发展壮大战略型新兴产业。一方面，按规划布局临港产业的同时，着力引进节能环保、生物产业、高端装备制造业企业；另一方面，要进一步优化产业结构，促进传统产业的升级转型，建立产业优势，打造核心竞争力。在招商引资上，要从大招商变为招大商，引进产业链中的上下游企业，做大做强产业链，以点带面地加大产业聚集力度和规模经济效应；要大力发展金融业及服务业配套，提升第三产业比重，提升城市发展质量。
（二）大力发展民营经济。民营经济是市场经济中最具活力的部分，具有促进中小企业发展、扩大就业、激活民间资本的多重效果。彭泽县在民营经济领域具有很大的发展空间，应该从政策上、体制上大力扶持民营经济发展，积极支持和鼓励外出务工人员回乡创业。例如通过建立外出人员联系常效机制，加大招商引资对在外人员的联系和宣传；设立专门办公机构，负责促进民营经济发展对策研究；开通民营企业审批绿色通道，加大技术指导和专项资金扶持力度，引导全县民营经济蓬勃发展。
（三）积极推进农业现代化。彭泽县在农业资源上拥有天然优势，具备做大做强特色农业的底子，可以借鉴安徽省当涂县农业综合发展的经验，大力发展现代农业。要整合小、散企业，规模化农产品生产养殖，支持发展农产品深加工，提升产品附加值，扶持企业龙头，做大产品品牌，要有把产品做成品牌，品牌做成名片的决心，力争在几年之内产生2～3家全国性知名企业，形成3～5个全国知名品牌。①
（四）建立健全金融服务支撑体系。县域发展最缺的就是资金，要对接项目和资金，就需要有健全的金融服务支撑体系。要改变过去那种“什么样的地方就需要什么样的金融”的错误认识，越是欠发达地区，越需要金融服务的支持。首先要加强金融机构的建设，发展多层次、多样化金融机构组成，综合建成政策性金融、合作性金融和商业性金融。要重点发展商业性金融，建成有国有商业银行、地方商业银行、社区融资机构以及民间金融组织共同组合的县域商业金融组织体系；其次，要创新金融服务，充分利用民间资本，发展小额贷款公司，给予充分的政策支持，着力于解决中小企业贷款难的问题。
（五）建立土地集约利用模式。在工业化和城镇化进程中，土地供求矛盾是普遍存在的问题，解决这一问题的根本途径是提高土地资源利用效率，实现土地集约式利用。一是要严格按照规划引导进行项目建设，防止滥用、浪费、闲置用地；二是通过实施低丘缓坡荒滩等土地复垦，推进城市建设用地增减挂钩，增加用地指标；三是要尝试用指标置换等方式解决用地指标不足的问题；四要重点引进大型企业，提高单位土地面积产值，为大型企业项目留地，争取重大项目用地特例特批。
（六）重点加大生态环境保护力度。“青山好处惟彭泽”，彭泽县素来风景迷人，环境优美，自然景观、生态景观不胜枚举，在推进城市发展的同时，既要金山银山，又要绿水青山，若是图一时利益，而损害生态环境，终将得不偿失。一要淘汰弱后、低端产业，发展绿色循环经济，实现人口、资源环境的可持续发展；二要重点保护沿江区域生态环境，制定严格的污染排放标准，加大企业排污监管和违规处罚力度，严控工业三废，提高污染处理能力；三要合理进行城市规划布局，形成工业区、生活区、行政区三区相辅相成的格局，进一步完善基础设施建设，修复城市道路，提升环境承载能力，打造人口宜居城市。
【关键词】扩权强县 县域经济 机理
现如今，全国多数省份都在大张旗鼓的进行扩权强县的改革并取得明显的成效，但是还是有一些关键问题却没有定论。扩权强县到底是如何影响县域经济的发展呢？当今县域经济的发展，很大程度是得益于制度创新。制度创新理论代表人物，美国经济学家诺斯曾提出 “经济增长的关键在于制度，一种能够提供个人刺激的有效的制度是使经济增长的决定性因素”，事实也在也在验证这一理论，现今实行的扩权强县改革正如当年实行的以及创办乡镇企业这些制度创新及突破一样，对县域经济的发展起到积极的促进作用。
当前县域经济的主要制度约束之一，就是现行行政管理体制中的主导市管县体制。以下研究就从扩权强县破除市管县体制的弊端（市管县对县域经济的阻碍）角度，来分析扩权强县促进县域经济发展的机理。
（一）扩权强县降低行政成本，提高管理的效率
市管县体制弊端之一，就是在省与县之间，增加了市这一级中间管理层，拉长了行政路线，在增加行政成本的同时降低了管理效率。其主要体现在以下两个方面：一方面，省与县之间的沟通要以市作为中转，市县成本都大大增加。据某县委书记反映，市管县体制使得市级政府机构增大，工作人员增多，对县里的各种检查应接不暇，导致接待费用大幅增加。另一方面，各种文件和会议繁多，中央和省里的文件已经发到县政府，地级市为了强调文件的内容精神，还要在发一遍文件，这样就大大增加了行政成本。会议的问题也如此，同样的会议内容，省里开了之后市里为了强调落实还要在开一次，这样会造成人力财力的严重浪费。
科斯认为，交易费用是解释经济绩效的关键，有效的制度政策可以减少交易费用，激励经济效率的提高。首先，扩权政策的实施，使得行政审批更快捷。部分行政审批权力直接下放到县，大大简化了审批程序，财政资金运转周期缩短，行政审批时效性明显增强，更直接、更高效的为企业和百姓提供服务，拉近管理者和市场主体之间的联系，为投资者节约了宝贵的时间，率先占取市场先机。
在市管县体制下，市不但要管其所辖区的城市经济社会发展，还要管辖县域经济社会发展，这样的情况导致其精力必然有所分散，存在大多数市发展政策偏向于所辖区。另外，在市管县体制下，市级政府作为决策点，中间有县级政府过渡环节，距信息源 （乡村事务）较远，所以，信息传达过程速度慢且失真度高，决策效率低下，影响政策的执行。周三多在《管理学原理》中提到，决策点与信息源距离越近，决策越能做到及时准确，效果也就越好。扩权以后，县级政府掌握一定的财权和事权，成为决策点。此决策点离信息源较近，能够及时对乡村事务进行决策及部署。由于县级政府所辖区域主要是农村，因而可以集中精力处理农村事务，带动县域经济的整体发展。
最后，扩权强县是“省直管县、市县分治”改革的前期环节，具有明显的过渡性质，扩权后的市县分治将减少政府管理层次，实现扁平化管理，而管理层次减少必然降低管理成本，提高管理效率。
（二）扩权强县通过下放经济和社会管理权限，提高经济发展的主动性和积极性
在市管县体制下，上一级政府对县级政府的职权过多干涉，导致县级政府在经济和社会发展的主导权的匮乏，县级政府发展经济的积极性和主动性受到严重打击。
扩权强县是将部分归属地级市的经济管理权限和社会管理权限赋予试点县，形成对县级政府的一种行政激励效应。这种行政激励效应主要体现在以下几方面。首先，它的激励作用是让县一级政府可以有更大的权力，即自的拥有。有了自，试点扩权县的部门工作人员的主动学习性会大大加强，这种动力主要是来源于以前打交道的多是市里的相关部门，汇报工作也是向市级的部门汇报，实施扩权后，县里的工作就变为向省里的领导汇报了，省里对县里的要求更高，因而给县里的领导的压力更大，所以他们自身也会感觉到自己需要通过加强学习才能提高自身的水平，不断的让自己的工作质量得到改进，能够很好的与省里的各部门做好接轨，促进扩权强县改革的步伐。在过去市管县的领导下，县级主动性不强主要是因为他们很多时候都处于一种被动的位置，就是只是接受市里面的领导，市里说什么，就做什么，也不论市里面的政策是否符合自身县的发展而盲目的一贯执行，这种无权无责的状态，就更加谈不上对工作的创新了。扩权以后，许多具体事务的执行担子直接落到了县级的身上，有了这个责任以及这种决策权和执行权的授予，县一级就逐渐有了主人翁意识，真正的把县里的事情当成自家的事情，这样，工作积极性自然就会大大增强了。另外一个很重要的方面。就是县级政府主动性直接带来得发展效益，他是如何促进的呢？其原因是在与县域自身得事情，自身的环境，最了解的还是县级政府，由于过去市管县体制下市管理的县不仅仅只有一个，所以他无法集中精力来专门针对某一个县的发展，可能会厚此薄彼，在加上市对于县的特色不一定会很了解，所以可能制定的经济发展规划和措施不一定适合县，所以，把权力交给县，让县自己去发展，他才能制定出最适合自身发展的规划。第三个动力，也是物质上的动力，那就是财权。有了财权，县级政府才拿的出钱来搞县里的建设，来支撑各种有利于县的项目支出，提供惠及民生的公共产品和服务，人民才会生活的更好。而且县财政和省财政的直接对接，也避免了一个阻碍，就是市对县财政的“劫持”，所以在实施后，补助扶持，转移支付都能够快速完整得到县的手里。县级就有资金保障来搞经济建设。
（三）扩权强县促进要素的流动，促进县域产业优化升级
扩权强县之所以能够促进县域经济的发展，很重要的原因之一就是扩权强县能够促进县域产业结构优化省级。发展是主题，结构调整是主线，优化产业结构是新时期新形势下促进经济快速健康可持续发展的必然要求。而扩权强县促进产业结构省级，是因为各种资源要素的一种空间转移。新古典经济学有一个观点，资本、劳动等等的这些资源要素，它们要往哪里转移，取决于那个空间的良莠，这个就是我们所说的趋利性原则。在市管县体制的背景下，好的资源要素都尽量的是聚集在地级市，城市化的迅猛发展也说明了这一道理，实施扩权政策之后，试点县逐渐开始享受像原先地级市的一些权力，这些县逐渐变成了一些新的区域发展重点中心，基于趋利性原则，这些资源便转移到了这些扩权县，促进了县域产业结构的优化升级。我们先说说第一产业农业的变化。扩权之后，农村留下的是一些真正善于务农的能手，并且人均耕地大幅增加。充足的劳力还有田地为农业规模化和产业化经营提供了很大的可能性。另外很多省份在下放权限得时候，都下放了农业项目的审批权限。这一个审批权限到底有何用处呢？它能够促进农业基础设施的改造；另外一些伴随着扩权而产生的惠农政策，例如对农业科技人才的培养，能够让农民掌握更多知识，从本源上提高生产率，真正的促进农业的发展以及壮大。笔者认为，扩权强县的实施对工业的发展壮大作用最为大，审批权的下放，县级部门能够直接向省级部门申请项目，节省了很多时间省去了很多人力财力物力，企业能够及时的抓住最佳机遇进行投资，这样的局面大大激发了企业的热情，如此良性循环，对工业的发展产生了极大的推动力。招商引资权扩大了，县域经济的活力也被调动起来了。最后，扩权强县之所以能够促进第三产业的蓬勃发展。笔者认为，主要是来源于第二产业工业的带动，因为在第二产业迅猛发展的同时，它的相关产业，比如电信、金融、IT业等等的也会有很多机遇，这些机遇就是资源要素流入第三产业。此外，很多扩权政策都是有关金融、旅游的，在政策方面也对第三产业产生了正面作用。
（四）扩权强县改进城乡基础设施建设
扩权强县之所以可以促进城乡基础设施的改建，主要是由于扩权强县中实行省管县财政体制以及下放经济社会管理权所起到的作用。在原先市管县的体制下，由于财权和事权都掌握在所管地级市的手中，县政府没钱也没权进行基础设施的建设。扩权后则出现相反的局面，县级政府有钱了，也有权力了，所以可以投入资金进行建设，提供基础设施除了可以满足人民的需求，更是破除城乡二元结构的法宝。下面就分别从省管县财政体制解决资金问题以及下放权限解决权力问题来论述扩权强县是如何促进城乡基础设施建设的。
实行省直管县财政体制，即省级政府将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还等直接部署到县级政府。这是一次全面的制度创新，因为财权的下放让县域的经济和财政权限增大了。他是如何运行的呢？首先，政府缺的是资金，而省管县财政体制就是通过把税收权等权力给县级政府，使这笔资金很顺畅的交到县政府的手上，从而破解了这种约束。其次，省管县财政体制实施过后，增量返还政策以及鼓励性财政支付制度得到了大力的实施，这样大的力度让县政府有了足够的资金，可以建设配套的基础设施，使得各种招商投资等经济活动更加活跃，换句话说，政府有能力了，基础设施就建成了。还有一项很重要的，就是避免了市刮县、市卡县等市级对县级的变相剥削行为，也让省级可以直接了解县级财政的一个具体情况，从而能够实施实时监控，让建设资金真正落实到位，也就是我们所说的提高资金的利用效率。
（五）扩权强县对县域空间组织结构起到调整和优化的作用，形成合理经济布局
县域经济若要健康协调的发展，必然要有一个合理的空间组织结构，扩权强县能够优化县域空间的组织结构，其最重要的表现就是它能优化县域城镇聚落体系，在原先市管县的体制下，由于缺少财力以及权力，得不到上级的支持，城镇聚落体系得不到调整及优化。事实上，中心镇由于占有区位优势以及实力比较强，在加上它对周边乡镇的辐射能力，它是两个中心，即县域的中心以及若干城镇的中心，是片区的首位城镇，所以它对县域经济的发展有着重要的作用。实施扩权强县改革，扩权县拥有更多财力以及权限，可以选择中心城镇进行扶持，充分发挥出中心城市的扩散作用，提高城镇化水平逐步实现城乡一体化，对聚落体系起到极大的优化作用。
参考文献：
[1]徐小玲.扩权强县促进县域经济发展问题研究【D】.安徽大 学，2010：3-8
[关键词]毛南族；人口分布；可持续发展
[作者简介]覃双顶，广西师范学院经济管理学院行政管理专业2009级硕士研究生；农专文，广西师范学院经济管理学院行政管理专业2009级硕士研究生；王文震，广西师范学院经济管理学院旅游管理专业2009级硕士研究生，广西南宁530001
[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2010)09-0059-03
毛南族是我国个人口较少的少数民族之一，大部分聚居于广西西北部的环江县、南丹县、都安县、宜州市、河池市，另有少部分居住在广西境内其他县份、市区以及毗邻的贵州省。据全国第五次人口普查数据显示，截至2000年，全国毛南族人口共有10.7万人，其中居住在广西壮族自治区的人数为72545人，约占67.7％。而仅广西环江毛南族自治县就居住有毛南族人口56414人，占全国毛南族人口的53％，为全国毛南族人口居住最多的县域。环江毛南族主要分布在下南、思恩、水源、上南、洛阳、川山、木论、大安等八个乡镇，其中上南、下南两个乡，是毛南族的传统聚居区。1964年这两个乡的毛南族人口为14263人，占全国毛南族人口总数的64％，尽管近几年有部分人员迁移至其他乡镇居住，但这两个乡镇的毛南族人口仍占全国总毛南族人口的40％左右。随着全国县域老龄化人口的趋势加速，作为全国人数较少的少数民族聚居地，如何改变他们的人口现状、教育现状、经济现状等，对于促进该区域人口乃至全国毛南族人口的可持续发展极为重要。
一、毛南族人口现状分析
(一)人口老龄化速度加快。广西环江毛南族自治县的老年人所占的比例逐年提高，但儿童以及中青年人口数量增长速度却相对缓慢。在全国第五次人口普查数据中显示，65岁及以上的毛南族老年人总数已经超过该民族总人数的6％，并且有明显快速增长的趋势，而14岁以下少年儿童人口却只占总人口的15％左右。根据国家公布的数据得知。全国该年龄段的儿童人数约占全国总人数的22％。可见，毛南族儿童数量比例与全国儿童所占总数的比例存在较大的差距，人口增长速度的缓慢令人担忧。从整体上看，这次普查的毛南族人口与20世纪90年代初的人口普查结构相比较，出现最明显的情况是老年人所占比例逐年递增，而儿童所占比例逐渐下降。因此，如不及时采取促进人口可持续发展的新措施，则在2015年之后，老年人口比例将会超过所占总人口的7％，而国际通行的达到或者超过这个比例，则该地区便正式进入了人口老龄化时代。
(二)文化素质较低。整体而言，毛南族人口所受到的教育情况比较差，综合素质远低于全国接受教育的平均水平。从第五次人口普查情况来看，拥有大专以上学历的人口所占的比例约为2.3％，仅是全国平均水平的一半，而具有中专或者高中学历的人口也不超过1万人，所占的比例约为8.5％，也仅为全国平均数的2／3。那么，广西环江毛南族自治县下南乡作为毛南族人口居住最密集的区域，他们的接受教育程度又如何呢?据最新人口普查资料显示，该区域人口的整体教育水平更是低于全国毛南族教育的平均水平，具有大专以上学历人员仅占总人数的0.57％左右，超过九成的人口受教育的程度是初中或者以下，这样的教育状况严重制约了该区域人口的可持续发展。
(三)就业结构单一，生活困难。广西环江毛南族自治县由于自然环境和历史条件的制约，传统的农牧业依旧是该区域人民的主要产业，其他产业发展速度比较缓慢。据环江毛南族自治县政府最新公布数据显示，2008年全县从事农牧业人数所占比例高达77％。而毛南族人口从事农牧业人数占总人数的比例更是达到了80％左右，并主要集中在种植甘蔗以及养蚕这两种传统行业上。这种山多地少的实际情况，使得该区域农牧业所创造出来的收益不高，大部分从事农牧业的人员只维持基本生活水平，甚至有一部分还没有脱贫，人民生活受到严峻的挑战。区域人员生活的困难和就业结构单一，进一步影响了该区域人口的可持续发展。
二、毛南族人口可持续发展存在问题的原因
(一)外出务工人员多。中青年后备力量不足。近年来，随着“80后”、“90后”逐步成为劳动力的主要组成部分，而这两代人更倾向于远离故乡，赴广东、浙江、上海等发达地区务工，其中也有部分已经成家的“70后”乃至“60后”的人员，他们宁愿扛起行李外出工作，出去务工之后，有些在外地成家立业，扎根于他乡，有些则常年不归故乡，漂泊在外，这种情况的出现造成了留在家里的中老年人比例逐步上升。此外，由于我国传统观念的影响。越是贫困的地区，重男轻女的思想越浓厚，而女少男多的比例，进一步制约了生育的可持续，加上这些年未婚女性更倾向于走出家乡，出嫁到发达区域，造成了不出去务工的适龄男性更难找到对象组建家庭，直接的后果是上有老人四位，下有未婚年轻人一位，这种情况的出现进一步加快了人口老龄化进程。2005年以来，环江毛南族自治县每年外出打工的男女青壮年约为3.2万人，占劳动力总数的22％左右。这样人口的流动与迁移，加剧了该区域人口结构进一步不平衡，老龄化日趋严重，直接制约了该区域人口的可持续发展。
(二)教育投入不够，自身求学意识不强。学校硬件设施比较差，如教室数量的不足、教学环境的恶劣、学校位置的偏远等等，都影响了教学的正常运行。有些中小学，几个年级同在一间教室上课，学生混杂学习影响了教学的进度和质量的提高。而且有些学生日行十几公里到学校上课的现象更是随处可见，如此艰辛的求学方式成为部分家长和学生的后顾之忧。此外，教学软件的缺乏同样突出，如任课老师综合素质不高，学识有限，知识更新跟不上城里的教学。由于师资力量缺乏，高中毕业生给初中上课，初中毕业生给小学上课的现象依然存在。基础教育阶段质量的差距严重影响了他们升入初中以及高中甚至大学的机会。同时，由于传统的观念根深蒂固，女性接受教育的比例远不如男性，尽管这几年国家以及地方政府均加大支持少数民族女童的入学优惠政策和财力支持，但还是很难改变一些地区尤其是偏远少数民族地区所固有的重男轻女思想。所以，即使有优惠政策出台，在毛南族区域人群中实施的情况并不乐观。部分学生本身存在读书无用的意识，也严重影响了他们接受教育的主动性，甚至有些毛南族女孩自己认为不入学接受教育是合情合理，是给家里减轻负担，有
利于全家更快更早的走上富裕。另外，男性整体的入学教育情况也不容乐观，大部分的男孩上完了初中甚至中学都还没有毕业就缀学外出务工。总之，由于长期以来，我国在教育方面的资金投入有限，与发达国家的教育投入比例相差甚远。在这样的情况下，偏远山区少数民族的教育费用受到制约成为必然。而由于教育环境的不乐观加上当地适龄求学儿童以及他们家长的求学意识淡薄，给该民族的教育事业造成了较大的影响。这种后果严重制约了该区域教育整体水平的提高，从另一个层面讲，也制约了该区域人口可持续发展。
(三)自然环境制约以及政策倾斜不够。整体上而言，毛南族人口因接受教育的程度不高，大部分人员只能从事比较简单的农牧业劳动，且由于缺少先进技术的支持和外部良好环境的推动，靠山吃山、靠水吃水的现象极为普遍，从而造成了这些从事农牧业人员生产率比较低，加上政府财政投入不足，无法进一步推动当地工业、服务业以及旅游业等产业的发展。因此，无法带动更多的当地居民从事其他职业，这就导致留在家中的大部分人员只有依靠少量的田地，运用传统的技术进行耕种养殖维持生计，而稍微掌握些技术的青年以及中年人往往更倾向于到珠三角长三角务工。这难免就形成了一个恶性循环，制约了后方经济发展的步伐以及加剧了区域人口生活的贫困。此外，由于历史地貌原因，山多田地少，人口居住比较分散，难以形成就业群和产业群，人员的有限也限制了产业进一步的扩大，各自为生的生活方式很难带动一个区域的可持续发展。
三、毛南族人口可持续发展的对策分析
(一)调整生育政策，减少年轻人外出务工，完善养老保险制度。由于毛南族人口基数比较低，国家可以在适当的时候放宽该区域的生育政策，适度调整生育率，比如男女双方均为毛南族的可以多生，男方为毛南族的可以生两个，女方为毛南族的在生完第一胎四年后可以生育第二胎。同时鼓励其他民族女性与毛南族男性组建家庭，这样可以进一步扩大生育的群体。对于这种情况的家庭可以适当给予其他方面的优惠政策。国家和地方政府应该重点关注人口比较少的少数民族增长情况，在制定国家政策的时候考虑区域人口可持续发展的实际情况，若通过一定时期的实施后发现人口数量的增长严重影响了该地区的可持续发展，则再根据实际情况另外制定政策，具体问题具体分析。这样可以在一定程度上制约老龄化的进一步加快。多年来，尽管人口性别比偏高的严峻形势得到了党和国家高度重视，各级政府也采取各种各样的措施进行综合治理与调整，但根据最新调查结果来看，出生人口性别比依然居高不下，最终的治理效果并不明显。这在一定程度上归咎于毛南族自身的生育意愿与现行的生育政策存在一定的距离，当然也包括受传统性别偏好的影响所致。因此，我们要加强宣传教育，努力转变人们的传统婚育观念，开展关爱女孩行动，严厉打击非法鉴定胎儿性别以及贩卖、残害、溺弃女婴的违法犯罪行为，通过制定相应的政策法规和营造舆论环境等多种方式，综合整治出生人口性别比失衡问题。针对那些适龄结婚男女，上级政府可以制定相关政策鼓励他们留在本地成家立业，减少中青年外出务工的人员数量，这样有利于调整人员年龄结构，降低区域人口老龄化速度。此外，进一步完善养老保障体系，通过各种优惠政策鼓励外地企业到该区域建立养老院，或者建立适合老年人就业又合适他们身心健康的产业。加大养老保障政策的宣传，教育子女尊老爱幼，使他们老有所养、病有所医，促进该区域人口可持续发展。
(二)转变教育观念，加强外界援助以及加大教育经费的投入。在对少数民族区域人口进行教育的过程中，要加强对求学者以及他们家长宣传生男生女都一样，女儿也是传承人的思想，让适龄上学的男女均有同样的机会入学接受教育。鼓励大学毕业生到该区域进行教学，或者鼓励教学经验丰富的老师到该区域担任教学骨干，还可以通过鼓励召集大学生志愿者以及大学生村官这些群体到该区域作贡献。政府则要制定好辅助政策，让赴这些地区教学的老师和大学生没有太多的后顾之忧，使他们安心且尽力地教学和工作。此外，创办一些技能培训班，培养缺乏知识理论和技术的人员，确保他们的义务教育和职业技术培训水平同步提高。通过进一步提高返乡农民工的技能，让他们掌握实际操作技术，最大限度地发挥他们的聪明才智，为家乡作贡献。同时还要提高农村劳动力城镇就业能力和提高对该区域的教育投入，建设更多的中小学，改善学校教育的基本设施，如办公设施、娱乐健身设施，要在基础教育阶段给他们提供比较好的平台。还可以在初中以及高中阶段分别独立设置毛南族班级，在教育资源的分配上有必要向他们作些优惠的倾斜。在升人高中以及报考大学上，适当增加毛南族考生照顾分。
(三)转变经济结构，提高当地经济建设水平和加强外界的援助。越是贫困的地方越留不住人才，而没有人才则又进一步拉大了贫困地区与发达地区的差距，造成经济更落后，严重影响该区域人民的生活质量和幸福指数，当然也制约了人民的可持续发展。因此，要改变这种经济状况，在国家优惠政策的制定、鼓励优秀人才到贫困自治县作贡献的同时，当地政府也要挖掘内部优秀人才以及有发展潜力的人员进行学习或者培训，尤其是进行技能的培训，用知识和技术指导当地劳作人员，使知识转化为力量，以发展当地经济，提高当地人口素质。在提高传统农牧业发展的同时，寻找机会带动第二以及第三产业的发展，通过鼓励外地企业到该区域设立分部，吸收当地的就业人员，在增加当地财政收入和提供就业机会的同时也创造了公司的利润。上级政府则要进一步加强扶贫政策的制定与落实，增加对该区域的财政拨款，把这些贫困区域的基础设施完善好。要致富先修路，通过基础设施的完善，改变区域单一的产业结构。在提高第一产业发展的同时，招商引资，拓宽渠道，把第二产业和第三产业同步发展上去，形成人口、教育和经济的可持续发展。
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