时间：2023-06-22 09:38:52
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政与行政诉讼法学，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
随着法治观念的不断深入人心，我国的法学教育进入崭新发展时期。众多高校纷纷上马法学本科专业，法律专业学生人数迅猛增加，对法学教材的需求量也日益加大。步入书店，你会发现各式各样的法学教材琳琅满目，让人目不暇接。作为14门核心课程之一的行政法与行政诉讼法，到底该如何选择教材，才能适应新时期法学教育及其学习呢？教材建设是教学工作的基本建设，没有好的教材，提高教学质量只能是一句空话。所以本文拟结合行政法与行政诉讼法教学的理论和实践对目前选择行政法与行政诉讼法学教材问题谈一些看法。
二、行政法与行政诉讼法学教材的发展及存在的问题
建国初期，由于受苏联的影响，我国法学教育全面学习苏联，包括讲授苏联法学、采用苏联教材。1958年的教育大革命批评了学习苏联的教条主义错误，各校开始自编教材，1963年政法教育工作会议后，各校组织编写了一批自己的法学教材，但其内容亦多受苏联影响，且其内容主要为“总结我国政法实践经验，阐明党和国家有关的政策、法律。”这段时间内并未出版正式教材。最早出版的一批法学教材是1980年司法部成立的法学教材编辑部所出版的教材，以后又组织出版了若干批统编教材，至此为止，我国法学教材问题基本上已得到解决。行政法与行政诉讼法教材的发展也大体经历了这样一个发展过程。
之后二十多年，伴随着我国法学教育事业的飞速发展，我国的行政法与行政诉讼法学教材建设也取得了显著的成就。就本科生教材而言，已经形成三种教材系列的格局：一是教育部主持编写的法学教材系列，二是司法部主持编写的法学教材系列，三是有关法学院校组织编写的法学教材系列。当然，在这一格局之外，还有一些“散兵游勇”。行政法与行政诉讼法学教材市场虽然保持了一个高速增长的势头，师生们也有了更多的选择自由，然而这种繁荣背后所隐藏的危机，也是不可回避的。其中存在的那些困惑我们的问题，则需要我们进行深入思考和处理。
什么是教材，当由谁来组织编写？是法学权威还是人人皆可？在大学刚刚设立的时候，由于书籍比较缺乏，教师只能通过呆板的系统面授，甚至念讲稿来传播知识。随着科学技术的进步，书籍日益成为人们的生活必需品，其中专为学生编写的法学教科书，为人们学习法律专业知识提供了极大的便利。但是，应当看到，整个法学包括行政法与行政诉讼法学教材的编写出版则还置身于计划经济的囚笼。教育部、司法部、各法学院系以行政权限为据，包办垄断了大学法学教材的编写出版工作，学者个人若无它们的行政指令，基本上不能染指教材。与此同时，上述三家又纷纷单起炉灶，各组人马进行编写。最终结果是出现了法学本科教科书参差不齐的现象。在法学教育发达的国家，只有那些对某一学科有经年累月地深入研究、全面把握的权威学者，才能编写此类教材。然而，在我国，各大法律院系只要编写人马齐全就可以编写一套自己的法学教材。如此众多的法学教材中固然也有一些精品，但大同小异、雷同抄袭，概念、逻辑混乱的教材也不少见。我认为，青年学生如同一张白纸，法学教科书就像一名画家。只有技艺高超的画家才能在白纸上作出一幅佳作。品质低劣的教科书只能使那些辨析能力差的学子受到误导，被引入歧途，这种恶劣的后果无论是对未来的中国法治建设，还是对法学研究事业都会造成莫大的危害。而受害的学生如果不是经长年累月的努力，是难以消除这种影响的。
教材的内容该如何安排？案例分析是行政法与行政诉讼法教材忽略的内容.长期以来，案例从来不被看作法律的渊源，案例分析被认为是较低层次的研究不宜录入教材中，加之我国并没有专门的案例编篆机构，案例分散在众多的报刊杂志和编篆方法各不相同的汇编之中。新闻报道是否具有援引资料应有的真实性，常常需要仔细地甄别。经过作者加工之后，收入各种汇编的案例，往往失去原始面貌，因此，选择适用于行政法和行政诉讼法教材的案例更需要更多的创造性工作。另外，苏联法学的影响在行政法与行政诉讼法教材中随处可见，苏联法学从50年代输入中国，并且成为主流之后，至今影响还是很深.比如引用马克思等革命导师的著作来说明某一种法律的本质和调整对象，逐条解释现行法律的基本原则并加以论证其正当性.
在高等法学教育中究竟采取何种教材？是根据一些部门、出版单位及“知名专家”的垄断利益而要求编纂统一的法学教材体系呢，还是根据学术研究的现实状况采取多元化的教材体系？这是衡量一个国家法学发展开放程度的重要参照，也是能否以多元的学术和教育支持法制建设的学术支撑。现在，教材的使用上很难实现自由选择，由于各法学院系处在“近水楼台先得月”之优势地位，虽然教育部、司法部组编的教材在质量上要略胜一筹，而学生手中的教材大多是本校产品，本是教材消费的上帝——学生教师，在这种地方保护主义的作用下被晾在一边，低质产品大行其道，优胜劣汰的市场法则全无功用。
对于以上问题，我认为，教材的编写，应积极鼓励学有成就的法学家把自己的成熟的研究内容编写成见解各异的教材，主管部门只是给以政策性调控就行，而不用去考虑教材的编写者是否是法律权威还是无名小卒，只要你对研究有成熟的见解就可以编写教材。教材的内容不能搞大一统，可以在教学大纲基础上百花齐放，最好能借鉴国外先进的教材编写方法和内容，勇于打破我国法学教材的传统编写模式，因为教材的多元化对法学发展具有重要作用。教材出版后交给市场，让教师、学生根据自己的需要来自由淘汰，只有这样，那些经过市场洗礼的货真价实的好教材才能脱颖而出，才能建立教材的权威性。其实，法学的真正繁荣，一个重要的标志就是一门学科有数种各具特色的教材，而且教材的选用要真正实现市场化，即由读者、教学单位根据自己的判断与需求来选择。
三、行政法与行政诉讼法学教材选择过程中应注意的问题
关于行政法与行政诉讼法学教材选择很长时间以来一直是处于被忽略的地位。而教材的好坏是决定教育成败的一个重要因素。它将影响一代人，进而对整个社会发展产生或正或负的作用。我认为，在行政法与行政诉讼法学教材选择上要想真正彻底改变教材耽误人才的落后局面，就应该结合以下几点做出考虑：
首先，在教材选择上，应与教学目标配套。行政法与行政诉讼法学的教学目标也是高等法学教育的目标，即培养对社会有用的法学家，培养具有独立思维能力、判断能力和实际操作能力的法律人才，而不是培养只会背诵条文的学生。行政法与行政诉讼法学教材的选择上也应当适应这一目标。由于受苏联教条主义以及我国法学教育之“培养熟悉政策、法令的政法干部”目标影响，我国行政法与行政诉讼法学教材的内容多为政策、法律的注释。事实上，我国行政法与行政诉讼法学教材的完备是和立法的完备保持同步的。这就使得我国的行政法与行政诉讼法学教育以讲授政策、法律的条文为根本，为制定出来的政策、法律作正当性注释。当然，就行政法与行政诉讼法学教育而言，法条的讲解的确非常重要，它甚至是整个法学教育的基础，但它却不应该成为法学教育的核心。但是对于法学人才的培养，主要的事情不是详尽地背诵今天有效的条文，试想如果10年以后，在执行业务中，也许与这些条文的绝大部分无关，背诵对他有何用处？因此，行政法与行政诉讼法学教育的关键在于考察那些根本性的东西——包括各种法律概念、法理精义、立法技术、解释方法等等——从而把握据以制定条文的种种内在、基本、稳定的要素，以获得一种洞悉法律及其发展规律、并予以灵活运用的智慧。
另外，国家司法考试将影响行政法与行政诉讼法学教育的教育方式，进而影响行政法与行政诉讼法法学教材的选择。司法考试的一个特点是考查的范围广、内容细、难度相对不大，考点为法学基础知识，不能反映考生的理论功底。不少法学本科生经过系统的四年专业学习不能通过司法考试，而一些非法律专业的考生专啃几本司法考试教材，经过几个月短暂的冲刺却能通过考试，这对法学教育来说无疑是莫大的讽刺。在过去的法学教育中，一些高校擅长于进行理论研究，提高学生的学术素养，丰富学生的法学思想，夯实学生的理论功底，这种教学模式对提升法学教育层次具有积极的作用。司法考试的现状促使相当一部分的高校在司法考试的指挥棒下把精力集中于如何使学生通过考试关，而放弃理论素养的培养，这种教学方式培养出来的学生多是机械型、记忆型的，而非学术型、思想型的。这也不符合新时期法学教育的培养目标，这一局面的出现，将是法学教育的悲哀。司法考试是法学教育的试金石，不能通过司法考试这一关，很难说这个高校的法学教育是成功的，学生接受再丰富的法学知识也无济于事。司法考试的考查内容的重头戏仍是刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政法与行政诉讼法等常设课程，所占分值比例较大，而其它课程所占分值较少，有的只占一、两分，甚至有的内容多年不考。以成败论英雄的实际现状迫使各高校减少、放弃特色课程，转而围绕司法考试的考点来安排教学内容，甚至把司法考试教材作为法学本科教科书，如此缺乏特色的教学内容将会使法学教育沦于平庸。因此，在行政法和行政诉讼法教材的选择上，我们应尽量避免这一尴尬。
其次，教学方法的变动影响行政法与行政诉讼法学教材的选择。目前，行政法与行政诉讼法学高等教育正酝酿着教学改革，课堂上教师“填鸭式”的讲授方法因其合理性﹑正当性问题而受到质疑，取而代之的是老师和学生之间的双向互动的教学方式，案例教学法﹑讨论式教学﹑专题研究等多种教学方法在调动学生的学习积极性方面发挥了很好的作用。模拟法庭教学也是一种不错的选择，通过筛选合适的案件，给学生更多的亲身参与案件的机会，使学生迅速熟悉案件的运行程序，这种身临其境的感觉，比纯粹的单一讲授在效果上要好的多。面试也成为考试的一种可行之举，在考试之前，准备好几十道题作为备选题目，由学生进行随机抽出题目，选中两三道题进行准备，然后口头回答，这样既可以考察学生对基本知识的掌握，又可以锻炼学生的口头表达能力和记忆力及临场应变能力。那么，针对不同的考试方法，选择教材时也是侧重点不同的。比如案例教学法，选择教材时尽量选择和生活比较贴近的案例教材，在把握理论基础上，掌握实际经验进行学习。
最后，选择行政法与行政诉讼法教材时，应考虑选用一些国外原版教材。行政法作为一个部门法起源于欧洲，在欧洲发展，完善。我国行政法的起步比较晚，大量的基础理论多借鉴外国，所以适当选用一些国外原版教材，特别是发达法律制度国家的优秀教材，对我国的行政法和行政诉讼法教材建设将有所帮助。原版教材最大的好处还在于原滋原味，没有经过译者的加工，学习时可以根据个人的理解进行分析解读，避免曲解作者的原义，有利于法律思想的传播。
参考文献：
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关键词：现代法治精神；行政诉讼法；基本原则；修改措施
行政诉讼法的完善是推进我国行政法治建设的重要途径，同时也为我国公民的权益提供了重要保障。但是随着行政诉讼法的实施，其缺陷和内在冲突也逐渐暴露出来。
就行政诉讼法的立法宗旨和立法目的来说，随着时代的迅速发展与人们思想观念的转变，行政诉讼法已经脱离了现代法治精神，对保障公民的合法权益产生了一定的不良影响和不利因素。行政诉讼法在内容上还存在一些不合理的法律文本和滞后条文，在一定程度上影响了构建法治国家进程，阻碍了社会的发展进程。因此，以现代法治精神推动行政诉讼法修改具有很重要的意义和作用。
一、行政诉讼法的基本原则
我国的行政诉讼法中第一章明确提出了行政诉讼法是根据宪法来进行制定和实施，主要保障三方的职责和权益：一是对人民法院来说，行政诉讼法保证人民法院在审理行政案件时的正确性和及时性；二是维护公民的合法权 益；三是对行政机关的维护与监督，这是根据行政诉讼法的目的和立法依据进行表述的。但是由于行政诉讼法保护公民合法权益的优先原则，行政诉讼法的第一章中的第一条要将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”放在第一位，以提高保护公民合法权益的地位，充分体现出行政诉讼法的基本品格和立法原则，促进行政诉讼法法律文本体系的构建和完善。
二、以现代法治精神推动行政诉讼法修改的具体措施
1.构建完善的行政审查体系
构建完善的行政审查体系是推动行政诉讼法修改的前提和基础，一般情况下，行政案件都是相对人进行上诉和申诉的，出现明显的倾向性，造成这种倾向性的主要原因是行政区和司法审判区的高度一致与切合，从而严重影响了行政案件的审判。
2.扩大行政诉讼救济范围
行政诉讼法的救济范围与救济力度应根据当前实际情况不断加以扩大和细化，从而满足我国目前社会发展与公民权益保障的客观要求。在扩大行政诉讼法救济范围的同时，还要对救济程序进行简化，为当事人提供便利，从而全面提升我国行政执法的效率和质量。
3.扩大行政诉讼的受案范围
扩大行政诉讼的受案范围主要体现在行政诉讼目标的重新定义、扩大保护范围和放开行政行为三方面。行政诉讼法中有明确规定，人民法院必须对行政行为是否违法进行进一步的审查，因此，可以对行政行为重新进行定义，可以改为行政相对人和行政机关间的争议和冲突。在扩大保护范围方面，现行的行政诉讼法只包括人身权与财产权的保护，忽略了其他权利。由于社会的进步和发展，与行政行为相关的权利还有劳动权、了解权以及知情权等权利，另外还要科学地界定行政诉讼的原告资格。因此，要科学界定其含义和标准，并针对不同类型的行政案件，要有不同的原告资格限制。
4.提高司法裁决的执行性和权威性
行政诉讼法第三条明确指出：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这条行政诉讼条款主要界定审判机关和行政机关以及个人、社会组织间的主要联系，但是实践效果并不明显。因此，笔者建议在其中增加“行政争议由人民法院行使最终裁决权”这一条内容，其主要目的：一是说明所有行政行为均有接受司法审查的机会；二是提高司法裁决的执行性和权威性，从而突出行政争议中的司法最终性。
三、结束语
综上所述，以现代法治精神推动行政诉讼法的修改和完善是推进我国行政法治建设的重要途径，也为维护我国公民的权益提供了重要保障。为充分保障公民的基本权益，必须以现代法治精神推动行政诉讼法的修改与不断完善。
参考文献：
摘 要：随着我国社会主义市场经济的进步和发展，法律教学在我国社会教育以及社会建设中发挥着越来越重要的作用。法律是国家维护社会稳定的制度手段，对于规范人们的行为，遏制违法犯罪心理有着极其重要的作用。行政法与行政诉讼法是一门公法课程，其阐述的公法思想对于我国社会民主建设有着重要的影响，能够规范政府行为，有利于我国社会建设的稳定，有助于我国社会的和谐发展。
关键词：角色模拟；体验式教学；行政法与行政诉讼法；教学
相对于“人治”而言，“法制”更具公平性，更能够代表大多数人民的利益。政府或是享有公共权力的组织是法制工作的执行主体，对于弱小的群众个人而言，既依赖政府，也惧怕政府。“依赖”是因为群众在多数情况下会仰仗政府的力量来维护自身利益，“惧怕”是因为群众担心政府滥用权力，侵犯自己的利益。鉴于此种情况，行政法与行政诉讼法所阐述的公法思想便发挥了作用，它能最大限度的发挥政府“善”的力量，遏制政府“恶”的力量。人民群众可以通过行政诉讼，维护自己的权利。本文主要讲的是如何在《行政法与行政诉讼法》教学中应用“角色模拟――体验式教学”来提升教学效率和质量，推进我国的法制建设，提高人们的法律意识，充分利用法律手段来维护自身的利益。首先分析了我国在《行政法与行政诉讼法》实践教学中的问题，然后阐述了如何通过“角色模拟――体验式教学”来提升《行政法与行政诉讼法》教学的效率和质量。
一、《行政法与行政诉讼法》实践教学中的问题
就当前我国社会的发展形势而言，急需要提高教育工作的教学质量和教学效率。在新时期，学校和教师的责任就是研究如何全面提升教学工作的质量。自恢复高校法学教育以来，行政法与行政诉讼法教学工作也开始在各大高校展开，高校法学教师研究了很多策略，用以提高教学效率和质量，比如模拟法庭教学、法律诊所教学以及遣派学生到公安部门、法院和检察院等机关参与实习。可以这样说，目前就职于我国各种法律机构的工作人员，大多数都经历了上述几类的实践教学。通过这些实践教学方式，让学生参与到不同的案件中，感悟作为一个执法者应该做的工作和具备的思想以及必须要掌握的专业能力，这对于加深学生对行政法与行政诉讼法知识的理解有着极其重要的作用。
随着时间的推移，这些实践教学的缺陷也逐渐暴露出来。例如模拟法庭教学，整个实践过程无法让学生完整的了解一个案件的立案、审理、判决、执行的诉讼程序。因为，模拟法庭教学所模拟的只是开庭过程，而对于开庭前以及开庭以后的程序就很少涉及了。另外，模拟法庭教学无法进行反复组织，学生个人也无法进行反复训练，对于学生学习策略的改进有着很大的局限性。再说法律诊所，在实际的实践过程中，因为法律诊所承担的主要是法律咨询活动，而无法与真正的法律以及诉讼活动相比。最后再讨论下将学生派至公安部门、法院和检察院等机构参与实习的不足之处。首先，社会上的法律纠纷不断增多，使得上述各机构的审判任务加重，在高负荷的工作压力下，机构内的法官人员根本没有精力接待学校的实习生；其次，我国各法律机构本身就匮乏法律人才，更加不可能专门分出部分人力来带法学实习生。即使有些法律机构接待了实习生，也仅仅只是让其负责打字、送达等一些无关痛痒的事务性工作，实习生根本没有机会参与到真正具有深度的案件审讯中。
二、如何通过“角色模拟――体验式教学”来提升《行政法与行政诉讼法》教学的效率和质量
针对目前行政法与行政诉讼法实践教学中的问题而言，必须要改进实践教学方式，以提升学生对行政法与行政诉讼法的理解和应用。“角色模拟――体验式教学”是一种新兴的实践教学方式，对上述各种实践教学方式中的缺陷进行了补充，在应用的过程中收到了极好的效果。“角色模拟――体验式教学”模式的教学过程：
（一）选择案例，创设情境
在体验式教学模式中，首先老师要选择经典的诉讼案例，所选择的案例必须要具备代表性，且实体法律问题不可太过复杂，也不能过于简单，最好选择存在一些法律争议的案件，以法律关系的争议性质来吸引学生的注意力。案件诉讼主体要尽可能的设置多种角色，以便学生对不同的诉讼角色进行体验。同时，诉讼证据要多样化，以方便学生对证据知识的学习；诉讼过程必须要完整，这样才能让学生掌握完整的诉讼程序。
（二）组织学生，参与诉讼
在案例选择完成并设置好情境以后，老师必须要鼓励学生积极参与，对学生进行自由分组，让学生自由选择角色，比如被告、原告、诉讼人、第三方人员等。任何一个诉讼体验式教学案例，都应该从整个程序的最初阶段开始，先立案，再是开庭准备、开庭审讯、判决、执行，以保证学生体验的完整性。在教学体验过程中，学生可以通过发现问题、解决问题，实现对自身能力的提升。
（三）总结方法，书写报告
教学体验完成以后，学生要根据自己在整个过程中的体验写份学结报告，总结自身在该过程中的学习方法、学习所得以及自身的不足。并在之后的学习中，根据自身的不足进行改进，以此渐渐提升自身的法律诉讼能力。同时，在教学体验结束以后，学生之间要加强沟通，互相交流，学习对方的经验。老师也要与每个学生进行谈话，从老师的角度指出学生的不足，帮助其改进，肯定学生的优点，鼓励其继续发挥。这不仅可以激发学生的学习积极性，同时还可以拉近学生与老师之间的距离。
三、结束语
总而言之，“角色模拟――体验式教学”是一种新兴的行政法与行政诉讼法教学模式，它作为其他实践教学方式的补充，还存在着很多的不足需要进行改进。通过经验的积累，相信在以后的教学中，这种教学模式将会得到全面的普及，对于提升行政法与行政诉讼法教学的效率和质量有着巨大的作用。（作者单位：齐齐哈尔大学哲学与法学学院）
该论文系编号为：2012154的齐齐哈尔大学教育科学研究项目《角色模拟――体验式教学在《行政法与行政诉讼法》教学中的应用》的研究成果。
参考文献：
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[3] 高丽虹.案例教学在建筑类院校行政法与行政诉讼法课程教学中的应用[J].赤峰学院学报（哲学社会科学版），2011，32（6）：224-226.
摘要:行政诉讼的目的与行政诉讼法的立法目的，从本质上，讲具有一致性，都指向———保护公民、法人和其他组织的合法权益，因而，在司法实践中经常将二者混为一谈，使本应清晰明了的司法实践活动陷入迷茫的境地。本文笔者希望对二者之间的关系进行梳理，希望能为司法实践的顺利进行尽一份微薄之力。
关键词:行政诉讼;行政诉讼法;目的
一、引言
行政诉讼是针对行政行为引发的纠纷而向人民法院提讼，行政诉讼的依据是行政实体法规范和行政程序法规范的存在，而行政诉讼的顺利进行则需要行政诉讼法规范的合理制定。行政诉讼法是规定诉讼程序规则的法，行政诉讼法是为实现行政实体法规范和行政程序法规范的正确实施而制定并起作用的。以上两者是不同的两个概念，虽然行政诉讼法是为了行政诉讼规范有序地进行，也不能否认二者的目的不同，更不能将二者混为一谈。
二、概念比较
行政诉讼是人民法院审查裁判行政主体在行政管理过程中与行政相对人产生的行政纠纷的活动。而行政诉讼法是规范行政诉讼活动过程中的行为的律则。简洁一些，行政诉讼就是解决行政争议的活动，行政诉讼法则是规范行政诉讼活动的律则。虽然，规范行政诉讼活动是行政诉讼法存在的价值之一，保障行政诉讼活动的规范化进行是其主要的功能。而且行政诉讼的常态化，诉讼活动的顺利进行都有赖于行政诉讼法的实施，但二者的目的不完全相等，也是两个不同的概念，任何时候都不能将二者混为一谈。
三、研究行政诉讼的目的与行政诉讼法的立法目的区别的价值
行政诉讼的目的堆行政诉讼活动的进行具有指示性作用，行政诉讼法第一条规定的行政诉讼的立法目的，不少学者直接将之与行政诉讼目的等同。细读条文表述，我们能发现，该规定确定的目的有三层，保护公民权益、提高人民法院的审判效率、规范行政行为。司法实践中究竟应该那个目的优先，不同的法官有不同的理解，不同的理解将直接导致同一类案件在不同的法院遭遇不同的对待，或者不同的判决结果。在特定的社会历史时期，行政诉讼的目的直接决定了行政诉讼受案范围的内容，法官判案的结果。诉讼法与诉讼活动本身不是同一概念，行政诉讼也如此，对行政诉讼的目的和立法目的的准确把握才能更好地解读每条法律规则设置的初衷。因此，我们需要厘清二者之间的区别，这样可能较为深刻、准确地解读每条法律规则。对人民法院来讲，准确解读立法目的，有利于人民法院能在受理案件时正确地判断是否受理纠纷，而不是单纯地依照法律条文的字面表述机械地判断案件是否属于审查裁判的范围，将本应受理审查的纠纷拒之司法解决渠道之外，在审理案件过程时，对受案范围的深刻解读，能使人民法院更准确地判断案件性质，提高审判质量和效率;对行政主体来讲，有利于行政机关工作人员在法律规定的范围内合法的行使行政职权;对行政相对人来讲，能使行政相对人在行政诉讼活动过程中能更好运用法律维护自身的合法权益。
四、行政诉讼的目的与行政诉讼的立法目的的区别
有学者认为，行政诉讼的唯一目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。①有学者认为行政诉讼的目的有三，确保人民法院审理行政案件的效率、保证行政权在法律规定的范围规范有序地行使、避免行政相对人的合法权益遭受不法侵害，而且持此种观点的学者占多数。三个目的，在司法实践中，遇到具体的问题，到底哪个目的具有优先性，很容易造成混乱，不合理也不具操作性。笔者比较赞成前者，行政诉讼的目的是唯一的。因为，首先一个行为的目的不该是多样的，多样的目的往往造成无目的，使行为无方向性，滞缓行为的效率;其次，行为的目的不可能多样，虽然行为进行过程中会有阶段性目的，但都应该是实现最终目的的过程。按照这个理论，笔者认为，行政诉讼的最终目的是即保护相对人的合法权益。而多数学者所支持的行政诉讼有三个目的的观点，实质是行政诉讼法的立法目的，实质是将诉讼的目的与立法的目的等同了。因为，我们知道行政诉讼具有解决纠纷、救济公民权利、维护社会公平正义、提高诉讼效率和行政效率的功能，这些功能的发挥是它存在的价值，这些功能的运用，是为了化解纠纷，对公民权利进行救济，预防社会矛盾激化。而行政诉讼法是规范，规范的目的就是维护秩序，行政诉讼法的目的就是为了维护行政诉讼秩序，确保行政诉讼过程有序顺畅。这样来讲，行政诉讼法的立法目的就该是保证人民法院审判案件、化解纠纷的效率。而如果由于行政诉讼法的内容不完善，或存在不严谨不科学的地方，导致上述功能不能得以正常发挥，那仅仅需要进一步完善法的内容，而不影响行政诉讼法应有的目的。总之，两者是相互联系、相互促进的，诉讼活动的顺利开展，需要诉讼法的支持，诉讼法的立法初衷是为了诉讼活动的顺利开展，确保审判效率。
作者：赵丽 单位：上海政法学院
如果行政主体实施的行为，虽然要产生法律效果，但不产生行政法律上的效果，而是产生其他法律的效果，如行政主体实施的民事法律行为，就只产生民事法律上的效果，因而就不属于行政行为。张树义教授认为，行政行为是指行政主体实施的产生法律效力的行为[2].并认为，行政行为要成立，必须同时具备主体要件、权力要件和法律要件，缺少任何一个要件，都不构成行政行为。张正钊教授较通说的观点是，行政行为是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或特定的人，对外部采取的能产生直接法律效果，使具体事实规则化的行为[3].并认为行政行为并包括以下要素：一是主体要素，即实施者应为行政主体；二是职能要素，即是行政主体行使职权的行为；三是法律要素，即能产生法律效果的行为；四是目的要素，即目的在于实现国家管理。张利民教授则认为，行政行为是国家行政机关依法行使行政职权，为管理国家的行政事务而实施的具有法律意义和效果的行为[4].其构成要素和张正钊教授的观点基本相同。王连昌、马怀德教授认为，行政行为是享有行政职权的行政主体行使权力，对国家和社会公共事务进行管理和提供公共服务的行为[5].这一定义在构成要素上，除主体要素、职权要素、法律要素外，还增加了管理和服务要素。实际上，关于行政行为的概念，在不同的国家里，因国家结构和国情的差异，具有不同的观点。如日本学者则认为，行政行为是指行政活动中，在具体场合具有直接法律效果的行政的权力性行为[6].德国学者则认为行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施[7].
在司法实务界，最高人民法院原行政审判庭庭长江必新，根据最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》，认为行政行为是指具有行政职权的机关、机构或者组织所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为[8].这个义包括三层含义：一是行为的实施者为具有行政管理职权的相关、机构或者组织；二是行为的具体内容必须与行政职权有关联；三是必须是能对相对人的权利义务产生实际的影响。这实际上是从法院的行政审判受案范围角度下的意义。
根据以上观点，经分析研究，笔者比较赞同王连昌和马怀德教授的观点，认为，行政行为是指拥有行政管理职权的行政主体，在行使职权对国家和社会事务进行管理和服务时所实施的在法律上产生法律效果的行为。这个定义包含主体要素、职权要素、管理服务要素和法律要素。
行政行为，根据行政行为的对象是否特定为标准，可以分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政主体针对不特定的行政管理对象而实施的行政行为。也有人认为，抽象行为是行政机关以不特定的相对人实施的行政行为[9].对抽象行政行为，理论和实务界均有多种观点。对具体行政行为，也跟对行政行为的概念一样，法学界和实务界均存在争议。目前法学界和实务界关于具体行政行为概念的观点，主要有张树义教授认为，具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定，与抽象行政行为相比，具有特定性和直接性[10].张正钊教授认为，具体行政行为，是指行政机关在行使行政权过程中，针对特定人或特定事件作出影响对方权益的具体决定或措施的行为[11].张利民教授也基本持此观点，同时认为，关善于抽象行为和具体行政行为的区分界限，至今尚未定论。姜明安、皮纯协教授认为，具体行政行为是指行政主体针对特定行政管理对象实施的行政行为[12]，仍强调对象的特定性。王连昌和马怀德教授认为，具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为[13].这个定义简捷明了，符合以特定主体为标准的划分方法。
司法实务中，对具体行政行为的界定，随着市场经济体制的建立与完善，社会主义法律框架的建立与完善，法学理论的发展，也在发生变化。1991年5月29日，最高人民法院试图通过对具体行政行为下定义来解决人民法院受理行政案件的具体范围，因此，在最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见》（试行）中，第一条规定：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这就是最高人民法院在行政诉讼法实施之初对具体行政行为所作出的法定概念。这一条的规定，从当时的社会经济发展情况和行政审判实践来看，对于理解和适用行政诉讼法的受案范围，起到了一定的积极作用，在审判实践中，受到欢迎。但是在较长时间的司法实践中，逐渐显露出这一规定的缺陷，行政审判中对这一规定的适用条件出现了不同理解。比如对“针对特定的公民、法人、或者其他组织”的理解，有的理解为是指在作为具体行政行为的载体的行政法律文书中点名丁姓的相对人才具有原告主体资格，否则不得以原告名义提起行政诉讼。还有的理解为，“针对”，既要包括形式上的针对，也要包括实体上针对，只要是该具体行政行为涉及到其直接权益利害关系，就可以原告名义提起行政诉讼。再有，在该条的属概念中使用了“单方行为”这一概念，从发展变化了的社会情况看，实际上有许多双方或多方行为也属具体行政行为范围，如行政合同行为，行政协定行为等。正因为1991年最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见》（试行）已不适应发展的行政行为形式，才于2003年7月8日在前述意见的基础上，最高人民法院讨论通过了《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》。解释第一条对具体行政行为进行了发展，他既包括法律行为，也包括事实行为；既包括作为，也包括不作为；既包括单方行为，也包括双方行为。
综上，笔者认为，对具体行政行为下定义，大可不必详细到细微末节，只要符合逻辑学上关于下定义的规则就可以了。至于具体行政行为包括哪些行政行为，那是具体行政行为的范围研究去解决的问题，而在具体行政行为的概念中无法也不可能解决。为此，笔者完全赞成王连昌和马怀德教授对具体行政行为的观点，即具体行政行为，是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为。这一定义简单明了，符合属加种差的逻辑形式，也符合定义项义与被定义项相应的规则，符合具体行政行为与抽象行政行为的划分标准，在实践中也适用，易于掌握。
注释：
[1] 姜明安、皮纯协主编《行政法学》，中央党校出版社2002年4期第1版第60页。
[2] 张树义主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2001年版第21页。
[3] 张正钊主编《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2004年6期第2版。
[4] 张利民主编《中国行政审判教程》，四川人民出版社，1993年8月第1版第83页。
[5] 王连昌、马怀德主编《行政法学》2002年修订版，中国政法大学出版，第107页。
[6] （日）盐野宏著，杨建明译：《行政法》，法律出版社2000年版第80页。
[7] 高家伟译《行政法学总论》，法律出版社2000年版第181页。
[8] 《行政执法与行政审判参考》第1辑，法律出版社2001年9月第1版第78页。
[9] 王连昌、马怀德主编《行政法学》，2002年修订版，中国政法大学出版社第109页；张利民主编《中国行政审判教程》，四川人民出版社1993年8月第1版第88页。
[10] 张树义主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2001年版第24页。
[11] 张正钊主编《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2001年6月第2版第101页。
[关键词] 特别权力关系；内部行政行为；行政诉讼；受案范围
【中图分类号】 D925.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）01-049-2
一、传统特别权力关系理论
（一）特别权力关系传统理论的渊源及概念
特别权力关系理论起源于十九世纪的德国，最初是为了维护君主对官员及军队的统治权。德国法学家拉邦正式提出“特别权力关系”的概念，并构建了理论体系。1876年拉邦在其《德意志帝国之国家法》提出人民对国家发生的勤务上之义务有三种情形：一种是命令与服从的管理关系，是基于纯粹的权力关系而产生的勤务关系；一种是私法上平等的雇用关系；三是这两种情形的合成，即关系的内容具有权力性，但关系的构成取决于当事人的同意。这是一种具有公法性质的契约，官吏有特别的服从、忠诚义务，国家则负有保护和支付薪俸的责任，这便构成了特别权力关系的基本要素。后来，德国行政法学鼻祖奥托・迈耶在拉邦的理论之上进行了更加深入的发展。其认为：特别权力关系可以基于法律、行政处分或因利用公共设施（如学校）而当然发生，其主要类型有公法上的营造物利用关系、勤务关系、以及特别监督关系等，在这些关系中，人民负有特别的服从义务，自由受到限制。奥托・迈耶特别指出，在特别权力关系中，依法行政、法律保留等原则不再适用。
依传统行政法理论，所谓特别权力关系，指在特定的行政领域内，为达成行政目的，由人民与国家所建立，并加强人民对国家从属性之关系。在特别权力关系中，人民被吸收进入行政内部，不再适用在一般情形所具有之基本权利、法律保留及权利保护等，形成“无法之自由空间”，构成“法治国家之漏洞”。特别权力关系与一般权力关系相对，在特别权力关系中，当事人地位不平等，处于行政主体相对的一方不仅要服从一般的法律法规，还要服从特定机关内部的规章制度。传统意义上的特别权力关系，属于行政法律关系中的一个特殊种类。
（二）传统特别权力关系的基本特征
第一，双方地位的不平等性。在此关系中，特别权力主体一方对相对人有绝对的强制力和处罚性，相对人处于劣势地位，只能是绝对的服从。第二，相对人义务的不确定性。权利主体无须法律授权就可制定内部规则来限制相对人的权利。第三，法律保留原则在特别权力关系中不适用。第四，在解决纠纷时，一般不得提起法律争讼。有权利就有救济是法治国家的基本原则，但在传统的特别权力关系理论下，公民权利受到损害，只能向主管机关或上级机关申诉，这就排除了特别权力关系受司法审查的可能性。
（三）特别权力关系理论的修订以及对我国行政法的影响
特别权力关系理论在后来又得到了不断地发展，在20世纪初开始传播到日本和中国的台湾地区，其中日本受其影响最深，中国台湾地区深受德国法和日本法的影响。二战以后，由于世界范围内的“人权保障”之精神的兴起，并随着德国基本法的颁布，特别权力关系理论逐渐受到修正并有很大的发展。
传统的特别权力关系理论由于明确排除对特别权力关系的司法救济，反对相对人的法律救济权，与当代的民主法治理念相违背，一直以来特别权力关系救济问题饱受争议。目前学界普遍支持德国法院于1972年根据一次判决而产生的“重要性理论”――即承认特别权力关系中权力方与相对方之间的权利义务不同于普通的行政法律关系或民事法律关系，但在权利的救济上，一旦涉及到相对方作为一名公民的基本权利，必须适用法律保留原则，否则在权利受到侵害时，可以寻求司法审查救济。
我国虽没有正式引入特别权力关系理论，但在现实别权力关系制度一直被我们实施和贯彻。我国的行政法学受德日以及台湾地区的影响，特别权力关系理论在我国制度构建中都留有烙印。特别权力关系理论虽有缺陷，但其也在不断地发展和完善，我国应当良性地引进特别权力关系理论，弥补其缺失，加强对特别权力关系的法律救济制度，指导我国行政审判的实践，为公务员、学生等特殊群体的合法权益提供更好的法律保障。
二、特别权力关系与我国的内部行政行为
（一）根据我国现行制度，在实务中，特别权力关系主要有以下几种：行政职务关系；军队与服役军人之间的关系；学校与学生之间的关系；监狱与在押犯人之间的关系；强制戒毒机构与戒毒人员之间的关系；实施强制隔离时发生的医疗机构与传染病人之间的关系。
（二）我国的内部行政行为
行政行为以其适用与效力作用的对象范围为标准，可分为内部行政行为和外部行政行为。所谓的内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。内部行政行为是一个广泛的概念，包括内部行政规则、行政处分、人事管理监察行为以及公立高校对学生、教师的纪律处分等。
对于内部行政行为的具体内容，我国法律没有给予明确的界定。而内部行政行为的可诉性问题，理论界一直争议不断。我国《行政诉讼法》第12条第3款规定行政机关工作人员奖惩、任免等决定不属于行政诉讼受案范围。显然，这一规定源于特别权力关系的传统理论。法条虽只列举奖惩、任免两项，但这类内部行政行为不仅仅限于这两项，其他的如辞退、开除等行为，这些对公务员的人身权和财产权的影响几乎与行政机关吊销外部行政相对人从事某种职业、工作的许可证、执照相同。但在我国现行《行政诉讼法》中，却被明文排除在受案范围之外，只能依靠行政途径救济。
基于特别权力关系理论，学校作为法律授权的行政主体，被国家赋予行政权力，这些权力的行使仅对管理关系内部发生效力，如此，可以把学校对学生的部分管理行为纳入内部行政行为的范畴，这样明确了教育行政行为的法律性质，将其与特别权力关系理论与我国的内部行政行为结合在一起，为教育行政纠纷的合理解决寻找到行政法理依据。
三、内部行政行为的可诉性
当下中国社会矛盾日益增多，多种因素导致行政相对人宁可都不愿通过法律途径解决纷争，一个重要原因就是现行的行政诉讼法受案范围过窄。修改我国的行政诉讼法，扩大行政诉讼法的受案范围，是解决行政相对人法律救济困境的有效手段，而将部分内部行政行为纳入行政诉讼法的受案范围之列，也是具有必要性和可行性的。
（一）内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的必要性
首先，有利于尊重和保障人权。2004年宪法修正案规定“尊重和保障人权”，对一般公民我们强调保护人权，同样，对处于内部行政关系的公务员也该同样受到人权的保护。行政机关对公务员的处分行为、学校对学生开除学籍都可能涉及公民的劳动权、受教育权等基本权利。依据我国现行的行政诉讼法受案范围，行政机关侵犯公民人权和人格尊严的案件有些是法院不能受理的。好在目前的《行政复议法》第6条第（9）项的规定，“受教育权”已被纳入了复议范围，突破了《行政诉讼法》和原《行政复议条例》有关人身权、财产权的限制，故学生的受教育权应当属于行政诉讼法所保护的权利范围。
其次，将内部行政行为纳入行政诉讼是现代行政法发展的必要趋势。受特别权力关系理论排除司法审查的影响，我国的行政诉讼法把内部行政行为排除在受案范围之外，随着理论、人权保障和依法治国理论的发展，特别权力关系理论应得到新的修正与完善，如今保障公民的基本权利、对行政权力进行严格的控制和规范是行政法的重要目标。
最后，有利于切实减少社会矛盾，促进社会和谐稳定地发展。经济社会不仅为了寻求效率，更要追求和实现法律的实质公平和正义。在目前中国社会全面转型的大背景下，社会矛盾、纠纷日益增多，合理的制度设置规范和及时、有效的权利救济手段可以将一些社会隐患、纠纷和矛盾防患于未然。公务员对影响其合法权利的行为提讼是法律的应有之意。近年来，人民法院陆续受理了一些与教育行政法律关系有关的案件，其中影响较大的“田永诉北京科技大学”、“刘燕文诉北京大学”案等，都给现行的行政诉讼法律制度提出了新的难题和挑战。
（二）内部行政行为的可诉性制度设计
1.内部行政行为可诉性的范围标准。对特别权力关系理论，我们关注的不该是它如何引进或到底在我国是否存在的问题，而是在现代法治进程中不断地将其加以修正和创新。确定内部行政行为的可诉性范围，应该有一个基本标准：对涉及公民基本权利具有重大影响的事项，须纳入行政诉讼受案范围之内，反之的则排除司法审查的范围。
2.内部行政行为可诉性的原则---穷尽救济原则。不是所有的内部行政行为都是可诉的，把握一个原则就是：只有在受内部行政行为影响的权益在穷尽内部救济依然解决不了时，可以提讼，请求司法救济。穷尽原则首先给予行政机关内部改错、纠错的机会，最后再保证公务员的司法救济权，有利于真正化解纠纷、矛盾、减轻法院负担。
3.内部行政行为具体的受案范围。按照姜明安教授的归类划分，其将内部行政行为分为内部行政规则、行政处分、公立高校对学生、教师的纪律处分和人事管理、监察行为四类。（1）对于内部行政规则的可诉性，应以相应规则的一定外部化为前提，完全对公民、法人或其他组织权利义务不产生影响的纯内部规则不应纳入行政诉讼受案范围。（2）对于行政处分，现行行政诉讼法完全排除作为行政诉讼的受案范围从保障公民基本权利出发，目前宜纳入行政诉讼受案范围的限于开除、辞退、和解聘三类，这些涉及到了公务员的基本权利，法律应予以保护。（3）公立高校对学生、教师的纪律处分。公立高校对学生、教师的纪律处分相当于行政机关对公务员的行政处分，如涉及到基本权利的开除、勒令退学、辞退、解聘等，也应纳入行政诉讼法的受案范围。（4）人事管理、监察行为。姜明安教授将内部行政行为分为两类：一类是人事性质、一类是工作性质，在人事性质方面，涉及到公务员的合法权利，应纳入受案范围。哪些属于涉及公务员基本权利的内容呢？主要指公务员的录用、聘用等，这些涉及公民的劳动权、平等权、公平竞争权等。对于“双指”和限制财产权应该纳入行政诉讼法受案范围，理由是《行政监察法》规定的这两项监察措施涉及作为公务员的公民的人身自由和财产权等重要基本权利，如排除司法审查，即有违平衡原则。
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「法制日报编按1月19日本报《法治时空专刊》5版刊登了《高校学生有权状告学校吗》一文，文章指出，高校学生不服学校纪律处分的，可以进行申诉或申请行政复议，但无权状告学校。文章一经刊出引起强烈反响。清华大学公共管理学院法学教授于安撰文表达了不同观点
高等学校管理行为引起的争议是否可以进入行政诉讼，尽管司法界、法学界和教育行政部门作出了巨大努力并有所进展，但是在一些法律程序上至今仍然纠缠不休莫衷一是，更有甚者最近还出现了向后转的声音。这一问题的处理到底走向何方，值得法律界和法学界高度重视并进行严肃、彻底的讨论。
目前阻碍法院受理高等教育行政诉讼案件的主要理由有两个，一是说高等学校不是行政机关，不是适格的行政诉讼被告；其二是说高等学校的管理行为属于单位的内部行为，不是司法审查的对象。有的法院如此将其写入驳回起诉的裁判文书，有的文章依此思路进行讨论。这些作茧自缚的说法在法律上缺乏依据。
在行政诉讼被告问题上，我国的行政诉讼立法从来没有规定过被告只能是国家行政机关，也从来没有排除过高等学校就一定不能作为行政诉讼的适格被告。按照行政诉讼法第四章诉讼参加人的有关规定，行政诉讼被告包括国家行政机关和组织两类。这里的组织当然可以包括高等学校。至于哪些组织可以成为行政诉讼被告，决定性因素不是该组织本身的性质和地位，而是其是否有权作出具体行政行为。这是当代行政法组织功能原则高于组织形态原则的表现。
认为高校管理是所谓“内部行为”，不属于行政诉讼法上的具体行政行为的主张，在法律上也是不能成立的。我国的行政诉讼立法从来没有直接提到过所谓“内部行为”的概念。主张此观点者引用的根据，主要是行政诉讼法第十二条中关于“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”应当排除行政诉讼的规定。但是这一规定同高等学校管理行为并没有直接的联系。第一，1999年的最高法院司法解释明文规定，该项规定仅仅是指“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”，没有将其中的“等决定”延伸到行政机关以外的组织机构；第二，对于行政诉讼法第十二条规定中可能包含的“特别权利关系”因素，已经在制定国家赔偿法的过程中进行了清理，1994年的国家赔偿法中不再将此项列入排除范围。
当然最关键和最重要的问题，是必须正面回答被指控的高等学校管理行为是否属于行政诉讼法规定的“具体行政行为”。因为高等学校的地位和行为结构比较复杂，这里仅仅以国家举办的高等学校对在校学生作出开除处分为例进行分析，这是目前高校行政诉讼最常见的情形。
首先，1989年公布的行政诉讼法第一次在国家立法上提出具体行政行为的概念。但是基于当时的条件，该法律本身没有对这一重要法律概念作进一步阐明。1999年最高人民法院将具体行政行为解释为：“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为”，只要不是该司法解释所排除的六种情形都可以纳入这一范围。这种行政行为的最重要特征是具有“国家行政职权”的性质。概括地说，现行行政诉讼法上的具体行政行为，在主体上既可以是机关也可以是组织；在权利来源上既可以是法律法规的规定，也可以是行政机关委托的事项；在内容上是实现国家行政职能的各种职务权利。
其次，国家举办的高等学校对本科学生的纪律处分，是将给学生带来消极法律后果的惩罚性“职权”行为（见高等教育法第四十一条第1款）。这种职权行为是否属于行政诉讼法上的国家行政职权，取决于高等学校的性质、功能和受处分学生享有的权利的性质，以及学生与学校相互关系的性质。
高等学校教育管理行为的性质，很大程度上取决于管理权利的性质和来源。高等学校的教育管理权，就国家举办的高等学校而言，其权利来源主要有三：第一是法律直接授予的，第二是行政机关委托的，第三是国家批准认可的学校章程中规定的。目前高等学校侵权案件涉及最多的学生学籍、学位和教师评聘学术职务三大领域，学校的管理权限全部都来自国家立法授权或者国家行政委托。学校对学生学位的管理权限是由《学位条例》规定的，学校对教师评聘专业技术职务的管理是由高等教育法第三十七条规定的，学校对学生学籍管理权限是由教育部《普通高等学校学生管理规定》直接规定的。高等教育法对于高等学校校长代表学校对教师的聘任管理和对学生的学籍管理权限问题，没有笼统地放入学校章程作概括权利处理，而是以法律名义作出单独列举规定。
国家举办的高等学校是国家公益事业单位和国家公共设施，设立的根据和目的是实现国家的教育行政职能。受教育者通过国家举办的竞争考试或者国家认可的其他途径取得学习资格和学生地位，所产生的是对国家公共设施的利用权利和相应的义务。如果学生没有正确履行这些义务，其利用权就会受到限制乃至剥夺，或者不能产生他所希望的利用公共设施的积极法律后果（例如受到处分后难以找到理想的工作）。这种权利性质的主要方面是学生对国家的公法权利，而不是简单的对所在学校单位的民事权利。要剥夺这种对国家的公法权利，必须有足够的公法理由和国家行政职权。一个只有民事权利的管理者要限制和剥夺当事人对国家的公权利，在理论上和法律上都是难以成立的。所以如果离开高等学校的公共设施性质，只是以维护一个单位正常工作秩序需要的立场对学生作出纪律处分，那么问题就不仅是这个管理者法律意识不健全，而是对工作职责认识的缺失，可能不再具有担任国立学校管理者的资格。
综上所述，以所谓“行政主体”不适格和“内部行为”不可诉为由，否认高校管理案件进入行政诉讼在法律上是难以成立的。
摘 要：行政诉讼法是调整行政诉讼活动的规范，推动行政诉讼的进程。但目前仍存在“立案难”的问题，最常见的表现就是案件不属于人民法院行政诉讼受案范围而不予受理。本文从行政诉讼受案范围的影响因素出发，提出几点扩张受案范围的建议，将更多的行政诉讼争议纳入到行政诉讼受案范围。
关键词：行政诉讼受案范围 行政行为 行政机关
随着时代的不断进步和发展，民主深入人心，行政主体实施行政行为的公开、公正以及公平化，使得“民告官”不再是神话。法应是关心所有人的，行政诉讼就是其中以诉讼的方式解决行政争议的制度的总称，即是“民告官”的解决方式。这也是公民参与到民主政治进程中的一种表现方式。但法律也不允许盲目的引起争议，因此若想能顺利通过诉讼来解决公民与行政主体之间的争议，必先了解行政诉讼的受案范围，即哪些可以“告”。
行政诉讼受案范围解决的是人民法院和其他国家机关之间处理行政案件的外部分工问题，从而划分其二者的权限。此范围决定了司法机关对于行政主体行政行为的监督，也是法院受理一定范围内行政争议的依据。同时也给受到行政主体行政行为所造成损害的公民、法人和其他组织以诉权指引。这一范围说明了法律将哪些争议纳入到行政诉讼中来，哪些行政争议案件只能由行政机关来解决，也同时决定着行政终局裁决权的范围。
一、影响行政诉讼受案范围的几个方面：
行政诉讼受案范围应从不同层面、不同角度来进行考虑，若想扩大或限制行政诉讼的受案范围应先从这些因素中来确定：
1、行政诉讼的当事人应是涉及行政争议引起行政诉讼的利害关系人，怎样才属于具有利害关系的人，立法及解释上存在一定的弹性。判断其是否具有行政诉讼受案范围的当事人资格，对利害关系人的确定过程也就是看其所涉及的争议是否需要通过行政诉讼的方式来解决或必须经过行政诉讼方能解决。此当事人资格的确定也是行政诉讼受案范围确定的最根本条件之一。如在行政诉讼受案范围较窄的国家，只承认与被诉行政行为具有直接利害关系的人具有资格，而不承认具有间接利害关系或反射利益关系的人具有资格。①而在那些行政诉讼受案范围较宽的国家，则包括具有间接利益或反射利益关系的人，且检察机关在作为另种公益人身份时都具有资格。
2、法律可以规定某种行为是否具有可诉性，因而导致各国对行政行为的分类及性质的不同也影响着行政诉讼的受案范围不尽相同。在有些对行政诉讼限制很小的国家，法律规定凡是涉及到公民权利或义务的行政决定都具有可诉性；某些国家则规定具体行政行为可诉，抽象行政行为不可诉；而在有些国家仅规定非统治行为可诉，将统治行为排除在外；又或是有些国家将正式行为列入可诉范围。虽有上述对行政行为各种不同的分类，但从行政行为的性质上来说，大多数国家是将审查行政机关违法行为的权力赋予法院的。可存在缺陷的是法院并不能对行政行为中的不当行为进行审查。因此，它们将扩大“违法”的概念， 把大部分不当行为归称为“违背法律目的和精神”的行为，以此为途径使得一部分不当行为也加入到行政诉讼受案范围的行列中来。
3、行政诉讼受案范围虽受着各国政治、经济以及文化状况的制约，却也体现着各国的法治现状。法律对受案范围的宽窄规定并非是随意的选择，此种制约也是影响行政诉讼受案范围的最重要因素。（1）行政机关的制度完善，各行政机关的职责、职权与管理手段明确，有良好的行政监督制度，那么行政诉讼的普遍适用性将大大降低，其普遍适用性下降了，行政受案范围也随之无需扩大。法律具有滞后性的特征，完善的制度建立，需要严重且尖锐的矛盾暴露出来，才可相对应的修补不完善的制度。可见，行政诉讼的社会需求量与受案范围是同时扩大的。（2）中国宪法保证法院作为司法机构的独立性。②若司法机关解决行政争议的能力愈高，则行政诉讼的受案范围愈大，反之则愈小。司法机关的公信力、威信力，以及对行政机关的监督权限，包括司法人员的素质等等，都影响着司法机关解决行政争议的能力。（3）公民权利意识和自主意识的发展及进步也决定这行政诉讼受案范围的扩张。公民权利意识提升，才会主动运用自己的权利，自我意识到其权利受到侵害应当得到救济的时候，公民权利的救济才会随之出现。而观之行政机关，在有公民监督的情况下，其压力自然形成，对行政诉讼的受案范围扩张也就削弱了。
二、保障诉权的实现，扩张行政诉讼受案范围的几点建议：
行政诉讼受案范围太窄，使得大量的行政争议不具有可诉性，不能进入诉讼程序中来。马怀德认为,行政诉讼法的受案范围应当表述为：“自然人、法人或者其他组织和行政机关发生行政争议提讼的,人民法院应当受理。本法规定不予受理的争议除外”。将受案范围扩大是行政诉讼法的第一要务，也是目前学术界的普遍观点。如何进行扩展进程，我认为应从以下几个方面着手：
1、允许大多数抽象行政行为进入行政审查范围。在审判实践中，存在着将具体行政行为认为是抽象行政行为的误区。如何判断抽象行政行为呢？学者认为：抽象行政行为所针对的对象是确定的，可以反复运用于某一领域的事项或事件，须通过具体行政行为作为媒介，送入执行过程其自身并不具有直接执行力。但实际上很多抽象行政行为直接对私人的权力和义务加以限制，并不需要具体行政行为的中介。③应将这类直接对私人的权力和义务加以限制的抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围内。《行政复议法》在新修订后已将对抽象行政行为的审查纳入行政复议程序中，行政诉讼法也应跟随其步伐，把此类抽象行政行为放入行政诉讼的受案范围。
2、 关于终局行政裁决行为，根据我国现行的相关规定，对于终局裁决的救济可分为两类：一类是相对人仅有行政救济权而无司法救济权；另一类是相对人可以在行政救济和司法救济中来进行选择，但只要选择了行政救济，就无法再进入司法救济中来。如此，促使某些机关滥用其权力，扩大自身的终局裁决权，避免接受司法审查。拥有终局裁决权的行政机关并非对所有事项都拥有该权利。我国现行行政诉讼法关于行政终局裁决不受司法监督的规定明显有悖于司法公正的原则，④若超出了终局裁决权的范围，则所实施的行为应进入司法监督审查，这些超出范围所实施的行为，必须纳入行政诉讼受案范围之内，对其进行限制来更好的保护行政相对人的合法权益。
3、 行政合同行为是否属于具体行政行为，是否应当纳入行政诉讼受案范围，一直是受到争议的题目。合同的签订时以双方意思表示一致为前提的，可在行政合同的履行、变更或解除中，行政机关却享有优先权。行政机关在作为行政主体参与到行政诉讼中时，其法律地位并不能完全等同于一般的民事主体，并且行政机关是为了实施行政管理而签订合同的。因此行政合同理应视为一种行政行为，那么行政合同也应当纳入行政诉讼受案范围的行列。
我国目前多数行政诉讼案件关系到国计民生，行政诉讼法是化解这些社会纠纷的有效制度，依法解决这些行政纠纷，有利于维护社会和谐稳定，能促进行政机关依法行政，能为国家经济，社会发展提供有效的司法保障和服务。因此，应将各类行政争议纠纷，纳入可诉范围内，切实维护当事人的诉讼权，得到保障。（作者单位：湘潭大学法学院）
注解
① 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，2007年，第469页。
② 张千帆：《宪法学导论》，法律出版社，2007年，第381页。
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（3）《国有土地房屋征收与补偿条例》“征求意见稿”在涉及“危旧房改造”方面（多含有商业性拆迁因素）曾赋予被拆迁人决定是否拆迁权，设置了“被拆迁人90%以上同意”这一拆迁先决条件，但最终放弃了这一要求。立法的这一转变，也暗示了公共利益应当由政府决定，而不是由被拆迁人决定。
（4）“艾正云、沙德芳诉马鞍山市雨山区人民政府房屋征收补偿决定案”，见“最高人民法院网站” http：///article/detail/2014/08/id/1429353.shtml。
（5）“刘玉林等诉会东县人民政府房屋征收补偿决定案”，“裁判文书网” http：///zgcpwsw/sc/scslsyzzzzzjrmfy/xz/201506/t20150604_8424396.htm。
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行政诉讼的举证责任制度是行政诉讼中最重要的理论之一，2000年3月10日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），又进一步引发了对此问题的争论，在此，笔者浅谈对此问题的看法。
就行政诉讼而言，被诉具体行政行为是行政机关在行政管理过程中作出的，依照行政法治原则，行政机关有义务依法行使行政权力，当其不依法行使行政权力给相对人造成损害时，也就意味着其在行政诉讼中承担没有履行法律对其要求，应承担举证责任，这是对其所作的惩罚，以督促其在行政管理过程中依法行政诉讼。
在这个问题上长期以来有二种观点，一是被告负主要的举证责任，而原告负次要的举证责任；二是被告负严格的举证责任，而原告只是负一定的证明责任。
第一种观点的理由是根据《行政诉讼法》第三十二条规定，既然法律规定只对被告要求其承担具体行政行为合法的举证责任，那么其他问题则依照“谁主张，谁举证”的原则处理，因此原告也必然承担一定的举证责任。另外，又根据《行政诉讼法》第四十一条关于起诉条件中第三项规定“有具体的诉讼请求和事实依据”，认为这是原告承担举证责任的法律依据，加之《若干解释》第二十七条也明确规定了原告承担一定的举证责任，此观点一时之间占据了上风。
笔者认为此观点混淆了举证责任与证明责任的区别，并且与行政法学的理论，以及行政诉讼法的立法宗旨相悖。
笔者同意第二种观点，理由如下：
首先，举证责任是一种重要的法律制度，行政诉讼法32条仅仅规定被告负举证责任，不能想当然的推导出在其他问题上原告须承担一定的举证责任，更不能认为原告在其他问题上负举证责任的荒谬结论。
其次，按照依法行政原则，行政机关在行政管理活动中应遵循先取证，后裁量的程序，行政机关作出具体行政行为，其中包含了行政机关的意志，这也符合“谁主张，谁举证”的原则，因为具体行政行为可视为行政机关在行政管理时的主张。
第三，在行政管理中，行政机关处于主导地位，享有行政权力，享有较广泛的权力，单方意志就可决定行政法律关系的成立，而行政相对人处于被管理者的地位，这种行政法律关系中“不平等地位”使得在行政诉讼中为了公平、正义，必须以行政诉讼中“不平等”来抵消行政法律关系中“不平等”，以做到整个行政法部门中整体平等，因此，在行政诉讼中被告负严格的举证责任有利于维护公民、法人、其他组织的合法权益，确保判决的公正。
最后，在行政管理中的证据往往涉及一定的专业性，行业性知识，需采用特殊的设备才能获得。比如：污染结果，伪劣产品的认定，相对人基于其知识、权利往往不可能取得有实际意义以及有法律上说服力的证据，让其承担举证责任勉为其难。
行政复议，是我国行政立法中的一项重要制度。是公民，法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。是行政机关对下级或者政府对所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错行为。在我国行政法的规定里，复议机关一般是上级机关或上级主管部门（省部级单位的复议机关仍为原机关）。在旧的行政诉讼法中，如果复议机关不更改原行政机关作出具体行政行为，即作出维持的复议决定，那么，当事人即使对复议机关作出的复议决定不服，也只能把作出具体行政行为的行政机关列为被告，而不能把复议机关一并列为被告，告上法庭。
在很多行政单位中，并没有专职的部门或人员负责行政机关的法律事务，当行政机关被告上法庭，且不说最后的判决结果如何，诉讼开始后，行政机关必须安排人员负责诉讼事项，有些媒体还会对一些影响较大的案件进行跟进报道，在现今媒体发达，传播迅速的时代，这会大大增加行政机关的曝光率，无形之间产生压力使得行政机关不得不安排人员花费精力应对行政诉讼，甚至最后承担败诉风险。因此，对于复议机关来说，如果继续维持原行政行为，那么就必然免于被告上法庭。
实践中，复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象也确实比较普遍，导致行政复议这项旨在内部纠错和监督的制度未能很好發挥作用。使许多本应由行政复议制度解决的问题被延后推至行政诉讼阶段，导致司法机关发生角色错位，承担了不应该由它承担的责任，并由此产生连锁反应，无法形成科学的行政争议解决体系。法律是一种诱导机制，它通过责任的配置和规则的强制，迫使产生行为外部的个体将社会成本和社会效益转化为私人成本和私人收益，使其对自己的行为承担完全责任，从而通过个体的最优选择实现社会最优。根据修改后的第二十五条第二款，无论复议机关作出维持还是变更的复议决定，当事人若不服复议决定而提起行政诉讼，复议机关都要作为被告参加诉讼。这就使得复议机关在作出复议决定时，必然会顾虑到之后可能产生的诉讼压力和诉讼风险，进而推动复议机关对原机关作出的具体行政行为进行谨慎审查。这项法律条文的修改激活了复议制度，长远看，复议制度的良好运转，也有利于行政争议的尽早化解，不必将所有行政争议最后都推向法院，无形中节约了诉讼资源，提高了矛盾解决效率，节约社会成本。修改后的行诉法第三条明确规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。该条灵活地规定了行政机关负责人的应诉义务。行政机关被列为被告，出庭义务会增加其法律责任感，也能使当事人感受到法治力量，久而久之，有利于法律权威性的树立。
但是，在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第6条第1款规定，以复议申请不符合受理条件为由驳回的情形不属于“复议维持”，按此规定，若复议机关不受理复议申请，就可以避免做共同被告，此规定是否会导致行政复议立案难度增加？如果实践中，复议机关为了不作为被告而以不符合受理条件为由驳回申请的话，便会严重影响行政相对人的合法权益，而且与行政诉讼法修改的初衷也是相违背的。
行政诉讼法与行政法作为程序法与实体法有着天然的互动关系，也能看出因为行政法在具体适用时出现的障碍，促使了行政诉讼法的部分内容修改。行政诉讼法的修改在增强行政诉讼程序保障的同时也增强了行政法的法律权威性，提高了具体行政制度例如复议制度的适用性，最终实现各级行政机关依法行政、“官民”和谐，从而保障公民的权利。
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[关键词] 环境公益诉讼；原告资格；公诉权
【中图分类号】 D90 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）03-043-2
一、环境公益诉讼的概念和特征
（一）环境公益诉讼的概念
我国环境法学界对环境公益诉讼尚未作出明确的定义，学者间也未形成统一的看法。本文认为，环境公益诉讼是指任何公民、社会组织和国家机关，依照法律的规定，对违反法律侵犯环境公共利益的行为，有权利向人民法院提诉，由人民法院追究违法者的法律责任的一系列活动的行为。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，它不要求原告与本案有直接利害关系。环境公益诉讼制度的内涵包括环境公益诉讼的制度化、原告资格的适当放宽、环境公益诉讼的受理范围、举证责任的分配、诉讼费用的分担、建立原告奖励制度、发展环保团体和防止诉讼滥用。
（二）环境公益诉讼的特征
与传统的侵权救济途径相比较，环境公益诉讼具有如下特征：
1.环境公益诉讼的目的具有公益性
环境公益作为社会所具有的独立的利益，区别于社会成员的个体利益。
2.环境公益诉讼的行为具有预防性
环境侵权具有公害性和不可恢复性，一旦发生就难以恢复，所以发挥环境公益诉讼的预防保护功能就显得非常重要，这也是我国《环境保护法》中“预防为主，防治结合”原则在诉讼法中的具体体现。
3.环境公益诉讼的原告具有广泛性
在环境公益诉讼中，原告的目的在于保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公共利益。
二、环境公益诉讼的公诉权之立法不足
（一）环境基本法的立法不足
我国《环境保护法》第6条规定的“一切单位”从字义上理解应当包括检察机关、环境行政机关，以及其他企事业单位；“控告”一词，应当包括向人民法院提讼。但由于我国现行法律规定的比较模糊，而并非所有的诉讼都会得到法院的支持。根据我国宪法的规定，根据环境保护的现实需要，应及时对民事诉讼法和行政诉讼法进行完善，赋予检察机关环境公益案件的权，从而可以建立检察机关提起环境公益诉讼制度，弥补民事诉讼法和行政诉讼法上的这个不足。
（二）《刑事诉讼法》的立法不足
我国《刑事诉讼法》第77条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条中明确规定了在刑事诉讼中赋予检察机关提起刑事附带民事诉讼的方式来维护公共利益的资格。这是我国现行的三大诉讼法中，关于公益诉讼原告资格的规定还对检察机关提起公益诉讼的条件进行限定，仅仅在受损失的单位未提起附带民事诉讼的情况下，检察机关才能提起附带民事诉讼。
（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法不足 我国《民事诉讼法》第14条和《行政诉讼法》第10条中，关于检察机关提起公益诉讼的相关规定，这些规定仅赋予了检察机关的审判监督权和权，并没有对检察机关的民事案件和行政案件的权，以至于检察机关无权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼，这完全不能适应检察机关提起环境公益诉讼的需要。
三、环境公益诉讼的公诉权之立法完善
（一）环境基本法的立法建议
检察机关的职能特点是国家法律监督机关，同时也是公益诉讼国家干预原则的具体体现。赋予检察机关在环境公益诉讼中提讼的权利，当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督并采取措施，对环境资源破坏进行有效的补救。环境公益诉讼分为环境行政公益诉讼和环境公益民事诉讼；它既可以是针对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以针对单位和个人提起的环境公益民事诉讼。因此，在我国《环境保护法》中，应明确赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，即检察机关应行使的公诉权。
（二）《刑事诉讼法》的立法建议
根据我国《刑事诉讼法》第77条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条的规定，虽然在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的资格，但这仅是在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的资格，且在具体操作中规定了若干限制条件。因此，在通过修改《刑事诉讼法》的相关规定，应放宽检察机关作为原告行使环境公益诉讼公诉权的条件，从而充分维护被害人的环境合法权益。
（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法建议 根据我国《民事诉讼法》第14和15条的规定，检察机关可以支持受损害的单位或个人向人民法院。在环境诉讼中，纠纷双方当事人的力量对比不平等，处于弱势群体的污染环境、破坏资源者是地方财政、税收的主要来源，和政府机关等部门关系密切，经常受到地方政府的保护；作为受害方的公众为不特定的多数人，非常分散，难以形成共同的力量，在诉讼中处于弱势地位，同时由于环境污染损害的机理复杂、潜伏期长，侵权致害具有公害性、累积性、间接性，受害者缺乏相应的科技知识和监测手段以及有关信息资料，弱势群体的诉讼权利不对等，导致结果的不平等。
因此，检察机关可以利用自身现有的取证、侦查方面的资源优势支持，帮助环境诉讼的原告提供证据，支持原告提起环境公益诉讼。对侵犯环境公益无人、无力，或公民不敢、不愿的，检察机关以环境公益诉讼原告的身份参与到诉讼中来，可以更好地维护环境公益。
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