时间：2023-06-22 09:38:53
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政处分的概念，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】行政处分 民事法律行为 意思表示 规定功能的法概念
一、问题与进路
在大陆法系民法体系中，法律行为（ rechtgeschaefte ）是与法定主义体系相并列的独特的设权行为规则。作为观念抽象，它以系统完备的理论形态概括了民法学中一系列精致的概念和原理，形成学说中令人瞩目的领域。它被誉为“民法规则理论化之象征”、“民法学辉煌的成就（the proudest achievement）”， 1其实际影响已远远超出了民法自身的范围，而达至于行政法。Www.133229.cOM在德国行政法上，深受民事法律行为理论影响的是行政处分（verwaltungsakt）概念，2这个产生于自由主义法治国背景下法概念一直是传统行政法的核心概念。3在法律技术层面上，民事法律行为对行政处分概念的塑型、发展产生了重要的影响。从民事法律行为意思表示之核心要素被行政处分所吸收，行政处分因而被称为“行政法律行为”，4到上个世纪60、70年代行政处分概念与民事法律行为发生分殊最终形成行政法上别具特色的“法的行为”（ rechtsakt）概念，以及在晚近“基本法时代”、“行政国家”的背景下，行政处分概念又发生向传统民事法律行为回归等新趋势——在行政处分概念的发展、演化脉络中，民事法律行为的影响可谓若影随行。
深受德国行政法影响的中国大陆行政法亦设置了在功能上类似于行政处分的具体行政行为概念。但是，由于对德国行政法上行政处分概念之形成、发展脉络以及其与民事法律行为之传承关系的缺乏了解，大陆行政法在借鉴行政处分概念以建构具体行政行为概念的过程中，呈现出一种“知其然、而不知其所以然”的混沌状态。许多学者往往从各自所欲的立场出发，“创造、发明”形式各异的法律行为理论、行政行为理论，忽视了对学术传统的继受。例如，有学者认为，“从法学基本理论上讲，行为一旦受法律调整，它就能产生法律效果，它就应是法律行为，而不是事实行为”，所以，行政机关的行为只要受法律调整，具有法律意义，都是行政法律行为5。这种观点完全否弃了滥觞于罗马法的法律行为传统，将所有受到法律拘束的行为均纳入法律行为的范畴，亦否定了在当下行政法理论和实务中发挥支柱功能的行政行为形式理论，对理论和实务均无益处。6本文的目的在于梳理一个学术脉络——就行政处分与民事法律行为之间的关系——后者对前者形成、发展之影响，以及晚近行政处分概念向传统民事法律行为回归等发展趋势作一个梳理与评述，以期对国内行政法上行政行为的相关研究产生一些“正本清源”的作用。
在方法上，本文将从法学方法论意义上概念与原则的关系之角度展开分析与评述。从法体系的角度观察，无论是民事法律行为概念还是行政处分概念，它们分别是民法体系、行政法体系中“规定功能的法概念”。所谓“规定功能的法概念”，是指介于法的“内部体系”（法律原则构成的“开放体系”）与法的“外部体系”（抽象概念、类型构成的操作性体系）之间的“联系桥梁”，7它们是具有“目的性”和“技术性”功能双重属性的概念。就其“目的性”功能而言，它们并非为了法律适用过程中的“涵摄”而建构，而是为了实现特定法律原则的功能，将其内容或价值包含并与之形成“意义关联”，8在适用过程中如有疑义，则应“回归”到它所包含的法律评价（法律原则）以取得符合规范目的的答案。其“技术性”功能则体现为以“建构类型”9的方法，在法的“外部体系”中进一步具体化为富有操作意义的“技术性”概念。在这个层面上，它们是法律体系中纯粹的“技术性装置”，本身是“价值中立”的。它们在不同的法律领域所发挥的“技术性”功能，受制于它们与法律原则之间发生的意义关联。因此，作为“规定功能概念”的法律行为，可以在民法领域中成为实现“私法自治”原则的手段，也可以在行政法领域中实现“依法行政”等上位原则所蕴涵的价值。随着部门法的发展，法律原则可能产生新的价值导向，并与“规定功能法概念”之间形成某种新的意义关联，这个概念所发挥的技术性功能也会随之作出调整。
二、作为法律行为的行政处分概念之建构及其正当性
在奥托．麦耶的大作《德国行政法》中，行政处分（verwaltungsakt）概念首次被界定为：“行政机关于个别事件中，规定何者为法，而对人民所为具有公权力之宣示”。10这一概念的形成标志着行政法学获得学术上的真正自恰性，从规范性研究（正当性研究）与描述性研究两方面脱离了国法学、行政学的“樊篱”，为纯粹“法学方法”（die juristische methode）在行政法上的运用提供了契机。在政府被定位为“守夜人”的自由法治国阶段，行政法的绝对原则乃“依法行政”原则，它要求从规范性依据、运作结果等方面对行政权实施控制。由于政府职能较为简单，行政活动的方式也极为单一，行政处分被认为是当时国家行政最主要、最明显的活动方式。因此，行政处分概念成为承载“依法行政”原则之功能的最佳选择。11这个原则要求行政处分必须成为“合法律性与合目的性”的国家活动。此外，行政处分还必须是一个高度“形式化”、蕴涵“技术化”可能性的概念，以显示处于初创时期的行政法学不同于行政学、管理学、国法学等学科对行政活动的认识，并以行政处分概念为主干建构一套与民法体系相对应的行政法学理论体系。1219世纪末、20世纪初的德国，深受理性主义法学和潘德克顿法学影响的民法学已斑斓成熟。在此背景之下，德国的行政法学者借助经典的民事法律行为理论来构建行政处分概念。
1910年柯俄曼(kormann)发表的《国家法律行为之制度》一书，标志着行政处分理论的成熟，他引用民事法律行为中的法效意思表示观念，将私法行为与事实行为，以及公证、通知等准法律行为排除在行政处分之外，而仅视国家机关、公共团体所为具有法效意思的行为，为固有的行政处分。柯俄曼认为，行政处分是富有法律行为性质的国家行为，这种国家机关的法律行为与民法上的法律行为原则上并无差异。国家机关的行为属私法上的法律行为或公法上的法律行为原则上并差异，仅视其是以私法上的权利主体或以公法上的权力主体而作意思表示为区分。但是柯俄曼将法院判决看作行政处分。柯俄曼的理论引起了众多德国学者的共鸣，其法效意思表示说奠定了传统德国行政法行政处分概念的基础。后来，学者f1elner在继承柯俄曼理论的前提下，将非行政机关所为之行为，如法院判决等排除于行政处分概念之外，使行政处分概念在学理上基本成型。13德国行政法上传统的行政处分概念之建构即以此为基点，完全照搬民法上的“法效意思说”。鉴于行政法律关系的产生大多基于行政机关的单方面决定，德国行政法模仿单方民事法律行为之定义，将行政处分界定为，依行政机关单方之意思表示而发生法律效果的行为，行政处分亦被认为是行政法上的法律行为。14按照这个理论，行政法上的事实行为则被定义为依据法律的规定直接产生法律效果的行为。如行政机关报工作人员在执行人务过程中殴打行政相对人的行为其法律效果并不是依行政机关的意思表示而生，而是依据法律的规定产生，因此系事实行为。再如，所有的行政执行行为（包括强制执行），其法律效果皆由前一个行政处分而生（执行的依据），执行行为本身并不能直接依据行政机关的意思表示产生法律效果。因此，行政执行行为是事实行为。另外，还存在着行政法律行为与准法律行为的分类，准法律行为的法律效果也由法律直接规定，但在准法律行为中，也有行政机关的表意，只是这种表意是效果意思以外的行政机关的意思、认识判断等表示作为（即不发生法律效果的意思表示），因此准法律行为又称为观念表示行为。行政法上的观念表示行为大致上包括警告、劝告、确认、证明、通知、受理等形式。15
按照民事法律行为的“法效意思”建构的行政处分概念基本上可以满足自由法治国时期“依法行政”原则功能的实现。首先，作为“规定功能法概念”的行政处分概念在行政法“外部体系”中，通过“类型建构”进一步区分为各种行政处分的“具体类型”（如行政许可、行政处罚、行政征收等），形成一系列具有明确构成要件和法效果的“技术性概念”，从而便于对行政权实施控制和监管。另一方面，传统行政法上“依法行政”原则对行政权的控制要点在于“事后控制”——即通过行政诉讼对行政权的运作结果进行司法审查，因此，作为行政权主要运作方式的行政处分便成为了进入行政诉讼 “通道”的功能性概念，行政诉讼的主要任务在于审查行政处分的合法性。为了尽可能地实现这一功能，运用“推定式拟制”等法律技术的对行政处分概念的涵盖范围作扩张性的解释以扩大行政诉讼的救济范围，也是传统行政处分概念的重要特征。所谓“推定式拟制”，是指那些“当事人并未有意思表示，或者意思表示并不明确的案型，基于规范上的要求，拟制有某种意思表示之存在；或将不明确之意思表示，拟制为有特定之内容”，这种技术具有“不得以反证推翻之推定”的性质。16“推定式拟制”主要针对“行政不作为”之案型，若行政相对人依法请求行政机关保护其合法权益或许可其从事某行为，行政机关保持缄默或不予答复，如果按照意思表示理论解释，则行政机关并未作出行政处分，对这种“不作为”行政相对人不得提起诉讼救济，实与“依法行政”原则之规范宗旨不符。因此，在这类案型中，行政机关未明确作出意思表示被拟制为作出了否定性的意思表示，行政处分因被拟制而成立。17
然而，行政处分概念的建构却遭到了一些德国学者的反对和质疑。按照民法学的通说，法律行为乃民法领域实践“私法自治”原则的主要手段。18“私法自治”是民法体系中高位阶的根本性原则，其主要精神在于“个人自主”和“自我负责”。19为了实现“私法自治”原则的功能，立法者通过法律行为赋予行为人以意思表示创设、变更或消灭权利义务关系的能力，并在民法“外部体系”中建构类型化的契约以及遗嘱、婚姻等与法定主义体系相并列的设权行为规则（具体的民事法律行为），从而形成了民法体系化之主干。魏玛时代的著名公法学家jellinek（耶里内克）就以此为依据，反对将民法上的意思表示等同于公权力的意思表示。他认为，以民法上的营利业务（geschaeft）20来说明行使公权力并不妥当，尤其质疑将警察处理、征收处理与征税处理等视为法律行为。此后一直有学者反对以民法上的法律行为与意思表示来说明公法上的行政处分。21其中最为著名的当属民法学者werner flume（弗卢梅）的观点，他认为，私法上的法律关系通常需要复数的法律行为共同作用而形成，而公法上的法律关系通常都是通过单方行为而形成，因此行政处分并非（民法上所称的）法律行为；民法上法律行为是私法自治的体现，而行政处分形成的法律关系通常是单方要求相对人必须接受，其正当性直接来自于法律而非私人意思，并且需要遵循依法行政原则；行政处分虽然也与民法上法律行为一样具有目的指向性，但这是法律的要求，而非受制于行政的意思要素（willensmoment）。当具备一定法律构成要件的事实存在时，公务员即应作出一定行政处理，其在此并无创造性以及合乎自我意思的形成空间；行政机关的主观要素有时也具有重要性，例如在行政机关具有裁量空间时。但这与民法上法律行为中的自我决定仍有不同。因为行政裁量并非自由裁量，尽管在裁量范围内公务员可以根据自己的意志作出决定，但必须进行合义务的裁量并要以实现公益为目的，否则将构成裁量瑕疵。22
尽管遭受强烈质疑，但作为法律行为的行政处分概念仍然为学界和实务所接受。在司法实务中，德国以及台湾地区的行政诉讼制度均形成了与行政处分相适应的诉讼类型。例如，在一般情况下，对违法的行政处分适用“撤销诉讼”，撤销即含有“撤销因意思表示所生之法律效力”之意；对于因行政机关不作为“拟制”而成的行政处分，适用“请求处分诉讼”；认为行政处分无效则适用“确认诉讼”；23
从现代法律方法的角度考察，早年德国学者引介民事法律行为和意思表示理论创设行政处分概念，以之作为行政法体系化的核心概念，无论在理论上或是在司法实务上均具有正当性和自恰性。民法领域中作为“私法自治”手段的法律行为，乃是“规定功能法概念”的“目的性”特征的表现。在“私法自治”原则的引领下，法律行为可以在法的“外部体系”中层层递进为契约类型、婚姻、遗嘱等各种具体的、可辨识的法律行为，为人的“工具理性”行为、个人的自由发展和自我决定赋予法律上的意义和保障，进而成为实现“私法自治”、“意思自治”的工具。24但如果过于强调这一点则可能忽视了法律行为“价值中立”的“技术性”功能。法律行为“技术性功能”的本质在于授予行为人 “能力”或“权力”，行为人因而可以为自己或他人创设某种法律地位。在这个意义上，并不涉及任何伦理的、政治的、经济的因素，法律行为仅仅是一种法律调整技术，目的在于弥补法定主义调整方式的不足，25它与“私法自治”并不存在着必然的联系。以概念的精确分析见长的分析实证法学（analytical positivism jurisprudence）对此有着清晰的论述。
在美国分析法学家霍菲尔德（hohfeld）的权利的法律关系理论中，法律行为在逻辑上属于“power----liability”之法律关系，他认为，所谓power就是指a与b之间存在一种法律关系，a能够通过自己的行为创设a与b或b与其他人之间的法律关系。而liability就是指b应当承受a通过自己行为所创设的a与b之间或b与其他人之间的法律关系。当这种power被授予政府官员时，它是公法性质的权力，但它也可以是私法性质的，在私法领域，决定他人法律关系的power通常称为“authority”，而决定自己的法律关系的权力通常称为“capacity”。政府官员的所谓“权力”，其本质就是政府官员可以通过自己的行为来创设公民与国家之间的法律关系。霍菲尔德认为，一种特定的法律关系的变化可以由两种事实产生：一是为人的意志所不能控制的事实，二是为人的意志所能控制的事实。而power就是通过第二种事实来实现的。26在法律规范层面上， power就是以意思表示为核心的法律行为。而分析实证主义法学的一代宗师哈特的规则理论则更为清晰地阐释了法律行为的这一特征。哈特认为，设定义务只是法律的任务之一，法律的另一个任务在于赋予“权力”，它使得人们能够在某些情况下自愿地实现法律关系的变化。哈特从而将法律规则分为设定义务的规则（第一性规则）与授权的规则（第二性规定）。前者是法律直接以“命令性语句”规定人们必须干什么、不得干什么；后者是法律并不直接规定，而是授权人们通过自己的意愿创设规则。27当“第一性规则”（法定主义调整方式）无法将法律关系的具体内容和技术环节作充分的详细概括时，法律便以“第二性规则”授权人们通过自己的意思表示实现法律关系具体内容的确定化。因而，作为“第二性规则”重要机制的法律行为就起到了弥补法定主义调整方式不足的功能。应该看到，法律所授予的“权力”（法律行为）不仅有私人性质的，也有公共或官方性质的，“这种权力在司法、立法和行政这三个部门到处可见。”28
就行政法而言，“依法行政”基本原则决定了法定主义调整方式的重要地位，但这并不能否定法律行为（授权主义）调整方式在行政法上的自恰性。“依法行政”原则对行政权的控制和监管并不意味着行政权运作的机械和僵化。行政关系的变动不拘、驳杂多样使得法律不可能对所有行政法律关系的具体内容作出事无巨细的规定，法定主义方式无法使所有行政法律关系中的权利、义务内容确定。这就为法律行为制度发挥作用留下了空间。行政处分（行政法律行为）在此起到了“桥梁”或“中介”作用，它通过行政权力的作用将抽象的、一般的行政法规范确定为特定个案中的权利义务关系。而行政权的作用则是通过“意思表示”创设法律效果，“意思表示”意味着“选择空间”的存在。在行政法上，行政权力意思表示的“选择空间”被称为行政裁量。裁量的本意是判断、决定过程中的自主性（autonomy）。当然，行政裁量并非“自由裁量”，其自主性远不如体现“意思自治”的民事法律行为，“依法行政”原则所包含的“权力行使之比例原则”对行政机关裁量选择（意思表示）作出了严格的控制，它要求行政机关在法定范围内作出意思表示（裁量选择）时，不得背离决定的目的、不得考虑不相关的因素、不得违反可行性原则、不得违反均衡原则、不得违反平等对待原则、不得违反惯例原则等，否则将构成裁量瑕疵，29但这并不能全盘否定行政机关“意思表示”形成法律效果的“创造空间”。正如台湾学者翁岳生所言，“裁量乃裁度推量之意”，虽然它“不是随意的，而是有其准据和目标，因此和毫无准则限制之恣意不同”，但“行政裁量之斟酌衡量亦不受呆板之逻辑法则之约束，而在国家行政目的之大前提下，得有较大意思活动之自由。”30正是这种“意思活动的自由”使得行政处分所创设的法律效果并非单纯地依据法律，而是由其根据个案的情形选择、判断所定。
如果说民法上的意思表示体现了民法“个人自治”的精神，那么，行政法上公权力的意思表示体现的则是“他治”，31即法律承认行政机关可以按照自己的意志（在法律的范围内）单方面地为他人设定权利义务，用麦耶的话来说，是行政机关“在个案中规定何者为法之宣示”。这就是作为“规定功能法概念”的法律行为，在行政法上表现出的与民法法律行为迥然不同的“目的性”特征。
三、行政处分概念与民事法律行为理论的分殊
第二次世界大战以后，加强人权保障的呼声日高，欧陆国家的行政诉讼制度出现了“打开诉讼之门”、扩大人民诉权的发展趋势。但当时西德以及我国台湾地区的行政诉讼法均以行政处分作为进入“行政诉讼通道”的前提条件。经由民法上的“意思表示”锤炼而成的行政处分概念尽管十分精致，但其涵盖的范围却十分有限。按照传统的行政处分（法律行为）理论，行政法上所有的执行性行为均属事实行为，32即使是行政强制执行、即时强制这类极易侵害人民权益的行为亦被视为是事实行为而不得提起诉讼。而包含行政机关意思、认识判断等表示作用的准法律行为，由于其法律效果非依意思表示产生也被排除于诉讼范围之外。行政处分概念仅指依照行政机关单方意思表示产生法律效果的行为，大量的不含有意思表示作用，但实际上对人民权益产生重大影响的行政活动，人民均不得对之提起诉讼，司法权亦不得予以审查，这种状态显然与新形势下“依法行政”原则、“人权保障”原则的要求相悖离。
在这个背景下，对传统行政处分概念的批判逐渐成为潮流。上个世纪 60、70年代，德国、我国台湾地区的学者以及司法实务界出现了拒绝采纳传统学说的趋势，同时尝试对这个“规定功能法概念”之“技术性”功能作出调整，进而形成了新的有关行政处分之理论。台湾学者称其为“客观意思”说。33该学说认为，“法律行为之行政行为，并非完全依表意人之意思为凭，而常须受表示于外部之客观形态或法令支配。”因此，行政法上的法律行为，“皆应依其行为，是否发生法律效果为断”，34是否于行政相对人产生拘束为准。这种行政处分理论基本上否定了援引自民事法律行为的“法效意思表示”，全然不顾行政机关行为的主观意图，而仅以行为客观上的拘束、规制效果为判断标准。以传统理论标准划分出来的事实行为或是准法律行为，只要在客观上对特定相对人的权益产生了直接规制或拘束，即可视为发生法律效果的行政法律行为（行政处分），从而极大地扩张了行政处分的适用范围，拓展了进入行政诉讼程序的“通道”。这种理论上的变化，可以视为作为“规定功能概念”之法律行为，在“依法行政”原则要求强化司法审查的价值导向下所作出的调适。
值得玩味的是，尽管新的行政法律行为理论已与行政机关的“内心意思”无所关联，但并未完全截断行政法律行为与民事法律行为理论的衔接，新的理论被称为“客观意思”。“客观”一词在语义上具有“不依赖主观意识而存在”之涵义，而“意思”一词是指人的“内心意愿”。35 “客观”与“意思”的组合在语义上看似矛盾，实际上意味着“意思推定”的作用，即凭行政机关外在的客观的行为效果推定出其主观的意思表示。新的行政法律行为理论认为，并非在每一个行政法律行为中，均有行政机关意思表示的作用，如传统理论认为是事实行为的行政活动，只要在客观上对行政相对人产生了拘束，即认为是行政处分，这种行为并非依行政机关的意思表示产生法律效果，而此时仍然运用了“推定式拟制”的法律技术，即使行为人“无此类意思时亦被当作意思表示处理”。因此，“客观意思”在很大程度上是拟制的意思表示，传统理论中的事实行为、准法律行为只要在客观上产生了法律效果，即被拟制为法律行为。按照这个理论，“客观意思”有可能成为行政法上特有的“意思表示”理论，它将行政法律行为与民法上经典法律行为理论在形式上有机地联系起来。但是两者之间形式的联系并不能掩盖其实质的不同，因此，为了避免与民法上的法律行为(rechtsgeschaft)之概念相混淆，德国学者将行政法上发生法律效果的行为称为rechtsakt，有台湾学者将之译为“法的行为”。36
从“法效意思表示”转变为“客观意思”的行政法律行为，其适用范围得到了极大的扩张，也导致行政处分概念与传统民事法律行为理论的分殊。正如一位台湾学者所言，按照“客观意思”认定行政处分（法律行为或法的行为）的存在“着重只是法律效果的有无，至若实际行为态样是直接出自人力的文书、标志、符号、口头、手势或默示的意思表示，乃至非直接由人力，而系由号志与电脑等自动化装置作成的表示，在所不问。”37
由于民事法律行为理论的深厚影响，新的理论并未被学界所一致认同。但它在司法实务上却产生了重大的反响。1976年制定的德国现行《联邦行政程序法》对行政处分所作的定义是：“行政机关在公法领域中，为规制个别事件，以直接对外发生法律效果为目的，所作的各种处置、决定或其他公法措施。”这一定义强调了行政处分的“规制”(regulate)效力，并且以直接对外发生法律效果为目的，并不要求依照民事法律行为的机制——根据行为人的意思表示发生法律效果。我国台湾地区于90年代制定的“行政程序法”、“诉愿法”对行政处分的定义也强调其“对外直接发生法律效果”的特征，并未采用“法效意思”说。38在德国行政法院、台湾地区“行政法院”的历年判例中，这种以“客观意思”为基础的行政处分概念亦得到了认同。39总之，扩张以后的行政处分概念虽然构成了对传统民事法律行为理论的“离经叛道”，但在“技术性”功能上因应了“依法行政”原则加强司法审查、扩大人民诉权的要求。
我国大陆行政法学界虽未明确提出行政法律行为的建构理论，但在具体行政行为这个与行政处分有着类似功能的概念建构中，理论与实务均有意或无意地接受了“客观意思”说，如，“行政强制措施”、“行政强制执行”，这类行为并不一定都依行政机关的意思表示产生法律效果，但在客观上均能产生法律产果，因此将其视为具体行政行为。40但是，如果我们在不了解“客观意思”说与民事法律行为源流关系的前提下，仍然将具体行政行为定位为“行政法律行为”的话，就产生了理论上的混淆，从而在界定行政法上事实行为等问题时进一步陷入理论上的“乱麻”。不幸的是，这种混乱的局面已成为当下我国行政法学研究中之现状。我国行政法学的主流学说一般都将具体行政行为定位为“法律行为”，强调其对外产生法律效果而不援用“法效意思表示”，这一做法与“客观意思”说趋于一致。但是，在对具体行政行为具体阐释时，41或者界定行政法上的事实行为时，又会引用“意思表示”概念。这种前后矛盾的根源在于对行政法律行为学说史的忽视。
四、行政处分向民事法律行为理论的回归及其新趋势
如果说行政处分概念与民事法律行为的分殊乃是为了适应实践“依法行政”原则所不得不作出的调整，那么，随着基本法时代人权保障体系的进一步完善以及在现代行政国家（administrative state）的语境下政府职能的多样化、行政活动的变化万端，以行政处分为核心概念建构的传统行政法体系则遭遇了空前的挑战，42行政处分概念在行政法上的架构和功能也面临着更大的变数。
首先，在行政诉讼法上，以德国为代表的大陆法系行政诉讼制度普遍确立了“除宪法争议以外的一切公法争议”的受案范围。43行政诉讼程序不再以行政处分为“通道”，受案范围得到了极大的扩张，行政处分只是影响诉讼类型而不涉及权利保护的必要性。为扩大行政诉讼的救济范围而建构的“客观意思”之行政处分已无存在必要。
其次，在现代行政国家，国家行政事务的重心已从传统的“干预行政”、“高权行政”转向“计划给付”和“要求行政”（forderungsverwaltung）。在德国，要求国家积极实施社会福利、追求实质正义的“社会法治国”之宪法原则亦逐渐成为行政法上的基本原则。国家行政事务重心的改变，必然引起行政活动方式的转变。行政活动形式除了行政处分等传统的公法手段外，还要求利用私法方式平衡、直接控制与间接影响相配合等。契约式协商、信息和指示等新的行政活动形式越来越占据显著的地位。44显然，行政处分在行政法中的核心概念地位受到了挑战。
另外，行政处分的“静态”和“缺乏弹性”之特征使得它在很多情形中已无法适应现代社会变动不拘、驳杂多样的行政现象。传统的行政处分方式主要关注行政过程的终点，对行政权运行的结果实施控制。但现代行政必须面对各种高度技术性的事项和不确定性的风险，这要求行政机关在整个行政过程中为了实现某一特定政策目标，必须进行环环相扣的不同行政活动形式的链接与耦合，将政策、政治和法律都作为自己的考察变量，对行政过程中的实体性因素予以分析和判断。45传统的行政处分活动方式只是“静态”地将法律看作是一个预设的常量，缺乏时间和空间的视角。另外，行政处分以行政机关单方面创设法律效果为特征，这种法律效果非经法定程序不得撤销，但随着时间的经过，行政关系的复杂性和动态性特征往往使得行政处分的法律效果达不到预期的目的。行政处分实际上具有相当的“僵硬性”。
在 “基本法时代”、“行政国家”的背景下，以行政处分为支柱的行政行为形式理论已显得捉襟见肘。关注行政过程、行政法律关系中的政策考量、风险规制等实体性因素成为近来行政法学研究的潮流。尽管这些新的研究动向尚未从根本上颠覆传统行政法的理论架构，但在行政法教义学中作为“规定功能法概念”的行政处分亦应作出“技术性”调整，力求在法拘束的明确性（依法行政原则）与法适应性（社会法治国原则追求实质正义的要求）之间作出平衡，以克服传统行政作用方式的“僵硬性”。
近年来，在德国以及台湾地区的行政法上，以法律行为和意思表示来定位行政处分概念成为新的趋势，行政处分概念又回归到民事法律行为“法效意思表示”理论。正如德国学者毛雷尔所言：在基本法时代行政诉讼的受案范围已经超过了行政处分的范围，因此应更多考虑概念本身的逻辑性，46导致行政处分向传统理论回归的重要原因乃是由于行政诉讼受案范围的扩大，基于扩大诉讼救济范围之功能主义考量而建构的“客观意思”说已无用武之地，用“法效意思”解释行政处分可以和根深蒂固的民事法律行为理论保持一致，从而避免与传统理论“离经叛道”产生的理论风险。在司法实务上，亦倾向于用“意思表示”来解释实定法上的行政处分概念，例如，德国《联邦行政程序法》上行政处分定义中的“规制”被解释为行政机关的意思表示，规制的实质即为意思表示，只有通过引入规制或者意思表示的要素，才能将行政处分与行政上的事实行为(realakte)区分开来。47用传统理论来解释行政处分概念将引起行政处分涵盖范围的缩小，这与实体法上行政活动方式多元化、行政处分已失去昔日绝对核心概念之地位不无关系。
另外，为赋予行政处分概念“弹性”和“适应性”，将原来作为最终决定的行政处分予以“分节化”、“时间序列化”，灵活运用行政处分的附款成为新近的制度设置。例如，利用“部分决定”或“预备许可”制度，使一个完整的行政处分得以多阶段化，以应对事实变化的可能性以及行政规划、行政相对人生活安排的连续性要求。这种制度设计创设了具有变化潜能的行政处分的中间形态，从而提高了行政处分的“适应性”。而灵活运用行政处分的附款，允许行政机关事后修正、更新行政处分则使行政处分获得“弹性”。总之，晚近出现的各种行政处分新的制度设计，尤其是行政处分中间形态的精致化，一方面试图克服传统行政处分可能衍生的僵化问题，另一方面又可以保持行政处分所具有的促成法的安定性、类型化等重要功能。
中国台湾地区早在1943年就修订了《行政执行法》。近年该法再次被修改。最近的修订稿于1998年11月11日公布施行。中国台湾的学者们步入行政执行法研究领域亦相对较先。为此，研究与评判台湾的行政执行制度及理论，对于探讨中国大陆制定行政强制执行法，也许会有一定的裨益。
一、行政执行的基本概念
（一）行政执行的定义与特征
在中国台湾，行政执行 （〈英〉Administrative Execution），是行政上的强制执行（〈英〉Administrative Compulsory，〈德〉Verwaltungsvollstreckung）的简称。关于它的定义，一般以1947年修订的《行政执行法》[1]的第1条规定为依据。该条规定：“行政官署于必要时，依本法之规定，得行间接或直接强制处分。”1998年修订的新《行政执行法》对行政执行的定义在表述上略有改变。其第2条规定：“本法所称行政执行，指公法上金钱给付义务、行为或不行为义务之强制执行及即时强制。”但这种表述由于过份简单而很难直接作为学理上的概念。台湾学者们对行政执行所下的定义，已远远超逾了《行政执行法》中的概念，而且比较统一。以下是一种目前比较规范而公认的定义，它被写进了各种教科书：
行政上的强制执行，简称行政执行，系指当人民不履行其行政法义务时，行政机关以强制方法使其履行，或实现与履行有同一状态之行政权作用。[2]
这一定义揭示了以下几个法律特征：[3]
第一，行政执行以行政相对人负有行政法上的义务，而且不履行该义务为前提。这是行政机关发动行政执行的前提条件。如果行政相对人无此行政法上的义务，或虽有该义务但已履行，这便无以发生行政执行问题。
第二，行政执行是行政机关自身实施行政权的行为，无须借助司法机关或其他第三者力量进行。台湾学者吴庚对此说明如下：“国家机关之行政行为系基于公权力之意思表示，与私人之间意思表示不同；私人间所为之各意思表示或法律行为，如他造不愿履行其义务，除符合自助行为（民法第151条）之要件外，必须经由国家机关之公权力方可实现，换言之，须取得法院之确定判决，并请求法院依民事强制执行程序予以实现。行政机关则得以本身之公权力，实现行政行为之内容，无须借助于民事法院之执行程序，此乃行政执行特质之所在。”[4]
第三，行政执行的目的在于取得行政相对人行政法义务的履行，因此行政机关除了强制相对人履行义务外，也可采用其他方法来达到与相对人履行义务相同的状态。这正是间接执行与直接执行并存的理由。
（二）行政执行的内外“边界”
在台湾学者看来，有三个名称是相通的，即“行政上的强制执行”、“行政强制执行”与“行政执行”。具体的表述是：行政上的强制执行，亦称行政强制执行，简称行政执行。这一点不甚复杂，复杂的是行政执行必须与相近的概念慎加区别：
1.行政执行与民事执行。[5]行政执行与民事执行都属国家的法律强制执行制度，然而它们又是两种不同的法律执行制度。它们之间的区别集中表现在3点上：（1）义务的性质不同。行政执行与民事执行都系义务人不履行义务所发生，但行政执行是系义务人不履行行政法上的义务所生，而民事执行则因义务人不承担私法上的义务所致；（2）主体的合离不同。民事执行禁止“自力救济”，一方当事人不履行义务，另一方当事人不得自行强制执行，他必须请求法院确认权利，进而申请法院强制执行。而行政执行可以“自力救济”，作为一方当事人的行政机关对于行政相对人拒不履行义务的，有权自行强制执行。台湾学者同意瑞士公法学家布莱纳（Karl Brunner）观点，[6]在行政执行中，强制执行的请求者、确认者及执行者是呈三位一体之特征；（3）适用法律不同。目前在台湾，行政执行适用1998年修订的《行政执行法》，而民事执行适用1975年修订的《强制执行法》。[7]
2.行政执行与行政先行执行。根据台湾《诉愿法》第23条[8]与《行政诉讼法》第12条[9]所确定的救济不停止原行政处分执行的原则，在行政相对人提起诉愿或行政诉讼期间，行政主体有权先行执行被诉行政处分。行政主体的这一执行行为便是行政先行执行。行政执行与行政先行执行的关系是：行政先行执行是行政执行的一种状态，但不是唯一的状态，因为除了行政先行执行，事后的行政执行（即诉愿或行政诉讼后的行政执行）也属行政执行。
3.行政执行与行政处分。与德国、日本一样，在台湾的行政法学中，行政处分是个极为重要的概念，它的界定直接关系到诉愿与行政诉讼的范围。因为台湾《诉愿法》第1条与《行政诉讼法》第1条都把诉愿与诉讼的范围界定为“行政处分”的范围。[10]而行政处分又被法规[11]与学理[12]解释为：行政官署基于行政职权，就特定的具体事件，单方作出并发生直接法律效果的公法行为。但关于行政执行与行政处分的关系，由于台湾学者对行政执行的行为性质有不同的看法，[13]从而影响到对该关系的认同。从理论上看，大多台湾学者把行政执行看作是一种行政处分，因而把行政执行视为行政处分的一种形式，但从立法上看，由于台湾的《行政执行法》又排除行政执行行为适用诉愿与行政诉讼救济，只适用声明异议程序，这便导致事实上行政处分被排斥在行政处分范围之外。
4.行政执行与行政罚。在台湾，与大陆法系国家一样，把行政罚（Verwaltungsstrafe）看作是行政处罚的简称。有台湾学者认为，[14]行政执行与行政罚都因行政相对人违反法定义务而对其作出不利之处分的行为，这一点在实质上是相同的。然而它们之间显有实际区别：（1）从目的上说，行政罚是以制裁过去的违反义务行为为目的，是对过去违法的一种赎罪，而行政执行是对未来义务的执行，作用上是针对将来义务内容的实现；（2）从结果上说，行政执行的结果是达到与义务人已履行义务相同的状态，而行政罚无以达到这种状态；（3）从性质与法律适用上说，如果行政执行与行政罚都属行政处分，那末行政罚是“基础处分”，行政执行是“执行处分”，从而决定法律适用上的区别：行政执行适用《行政执行法》，行政罚则受《违警罚法》[15]规范。
5.行政执行与执行罚。行政强制执行中的执行罚（Ungehorsamsstrafe），系指相对人拒不履行义务时，行政主体以不断处罚的手段（如强制金）迫使相对人履行该义务。行政执行与执行罚，同属执行处分，而不是基础处分，这一点是相同的。但无论在台湾的行政执行法中，还是在行政执行法学理论上，执行罚都仅仅是行政执行的一种手段。[16]6.行政执行与行政上的即时强制[17].虽然从字义上看，行政上的即时强制很难说是一种行政执行行为，而且台湾的原《行政执行法》并没有“即时强制”的字样，但其学者大多把行政上的即时强制看成行政执行中的一种特殊类别，况且现行的《行政执行法》又把“即时强制”列为一种与“公法上金钱给付义务的执行”及“公法上行为、不行为义务的执行”相并列的执行制度，因此在台湾，行政执行与行政即时强制之间是一种整体与部分的关系。
7.行政执行与行政强制。在台湾，“行政强制”远不如“行政上的强制执行”和“行政执行”用得普遍，但也有学者把“行政强制”看成是“行政上强制执行”与“行政上即时强制”的合称。[18]这种观点与对即时强制行为性质的认识有关。他们认为行政上的即时强制是行政执行以外的一种行为，而不是行政执行的特殊方式。为在“行政执行”与“即时强制”之间寻找一个“种”概念，便出现了“行政强制”的这一概念。
（三）行政执行的种类
台湾在学理上对行政执行有多种分类，但以下几种相对普遍一些：
-积极义务的执行与消极义务的执行。[19]这是根据所执行义务的性质所作的一种划分。行政执行是迫使相对人履行义务或代其履行义务的一种强制行为，而所强制履行的义务有积极与消极之分，因而行政执行也就有积极义务的执行与消极义务的执行之分。“前者包括义务人自身之单纯行为义务及对行政机关为物之交付或金钱给付义务（性质上或为可替代者或为不得替代者），后者包括单纯不行为义务及忍受义务（性质上皆属不替代性之义务）。”[20]
-行政上的强制执行与行政上的即时强制；前者又可分为间接强制与直接强制。[21]这是以有无违反义务为前提所作的一种分类。行政上的强制执行，都是以相对人违反履行义务为前提的，而行政上的即时强制不以该前提为条件。
-公法金钱债权之强制执行与公法上作为或不作或容忍义务的强制执行；后者又可分为一般之行政强制与即时强制。[22]这是根据所执行义务的标的之不同所作的一种划分。公法金钱债权之强制执行的标的是一种“财产权”，而行为或不行为之义务的强制执行的标的是一种“行为权”。它与第一种分类不同的是：公法金钱债权之强制执行是属对积极义务的执行，但行为或不行为义务的执行，既可能是对积极义务的执行，也可能是对消极义务的执行。 如果说在学理上对行政执行有多种分类是正常而且是应该的，那末在立法上只能是一种分类。如果说上述的分类是纯学理性的，那末以下的分类是依据法规的分类所作的分类：
-间接强制执行与直接强制执行；间接强制又可分为（1）代执行与（2）罚锾；直接强制又分为，（1）对人之管束，（2）对物之扣留、使用或处分或限制其使用，（3）对于家宅或其他处所之侵入。这是台湾1947年修订的《行政执行法》对行政执行所作的分类，这种分类以行政执行的手段为标准，不少学者在学理上纷纷仿效。[23]
-公法上金钱给付义务之执行、行为或不行为义务之执行以及即时强制；而行为或不行为义务之执行又可分为间接强制与直接强制。这是台湾1998年新修订的《行政执行法》所作的分类，不少台湾学者也为此在学理上采纳了这种分类。[24]以下的阐述，我们将以这种分类为主线。
二、行政执行的法理基础与原则
在台湾，行政执行作为一种行政权作用的形式而存在，并且用立法确定它，这需要有厚实的法理基础与明晰的立法原则。行政执行的法理基础旨在解决三个问题：1.行政执行为什么会作为行政权的独特作用形式而存在？2.行政执行权应当归属于谁，行政机关还是司法机关？3.行政机关行使行政执行权是否需要有明文的法律依据？行政执行法的原则旨在解决：制定行政执行法必须坚持什么原则，被制定的行政执行法应当体现什么精神？台湾学者认为行政执行法原则主要有三项：1.法律保留原则；2.比例原则；3.救济原则。由于“法律保留”既是行政执行法理基础中的一个问题，又是行政执行法中的一项原则，因而以下分五个问题讨论。
（一）行政处分权与行政执行权的分离
行政执行之所以能作为行政权作用的一种独特的形式与类别而存在，并且还配之予单独的“行政执行法”，是源于行政处分权与行政执行权的分离。行政处分权与行政执行权的分离，乃是“行政强制执行法制化之主要重点所在。”[25]然而，行政机关的行政处分权与行政执行权的分离不是一开始就做到的，它经历了从合一到分离的历史沿革，人们对此的认识也经历了同样的过程。正如台湾学者李建良所说：“过去认为有行政权，当然就有执行权，就有强制权。而在法治的演变过程中，渐渐将此两者分开，有行政权，处分权，不当然有执行权。必须要各有各的法律依据。执行权不过是贯彻前面处分权所课予的义务，或从法令上所课予的义务。”[26]所以，行政执行权与行政处分权是完全不同的两种制度。
正因为行政处分与行政执行是两种不同的行政作用，有行政处分权者未必有行政执行权，我们就不能用行政处分的条件与法律依据来取代和审视行政执行行为。这就是为什么需要在行政处分条件以外另行设置行政执行要件、在行政处分的法律依据以外再行制定“行政执行法”的理由。
（二）行政执行权的归属
行政执行权与行政处分权分离以后，一个原本不存在的问题发生了：行政执行权是否象行使行政处分权那样由行政机关行使？世界上的做法不甚一致。在英美普通法系国家，大多由普通法院通过执行罚加以解决，而大陆法系国家，大多由行政机关作为执行机关予以处理。中国台湾地区主张行政执行权归属于行政机关自身。1947年修订的《行政执行法》把间接强制处分权与直接强制处分权赋予给“行政官署”。[27] 1998年修订的《行政执行法》依然坚持这一原则，它把行政执行分为三类：1.公法上金钱给付义务的执行；2.公法上行为、不行为义务的执行；3.行政上的即时强制。第2、3类的执行权依然归属于“行政官署”，新增的第1类执行权归属于法务部的行政执行署，这同样属于“行政官署”的范畴。
台湾之所以把行政执行权设置给行政机关自身，是有他们自身的理论依据的。台湾学者林纪东的解释具有一定的代表性。[28]他认为，行政机关之所以拥有行政强制执行权，乃取决于两点：1.“国家意思之具有强制力”。行政机关实施行政处分，乃是国家意志的体现，而国家意志必具强制性。“私人对于私人之权利，于其违反义务或不履行义务时，除提起民事诉讼，请求法院保护外，别无他法。然国家对于人民之权利，则具有强制力，于义务人违反行政法上之义务时，得以一己之强制力，加以制裁，于其不履行行政法上之义务时，则得由行政机关强制执行。”2.“维护公益与效能之必要”。“因行政法为处理公共事务之准则，应处处尊重公益，因维护公益之必要，不能不予国家以相当权力。又当此社会情势复杂，而又变幻多端之会，公共事务之处理，多利于速快，不容拖延，故于义务人不履行行政法上之义务时，得由行政机关径行强制执行之。”
（三）法律保留原则
法律保留原则（Prinzip des Gesetzesvorbehalt）是源之于德国的一项法治原则。其基本内容是：国家的某些事务须保留给立法者以法律规定之，否则行政权不得为之。换言之，对于特定领域的行政行为，没有法律的明文依据，行政机关不得为之。在台湾，关于行政强制执行是否适用法律保留原则，存在不同意见，但大多作了肯定的回答。坚持肯定主张者的理由是：无法律依据不得科以人民义务，这是法治的基本要求；行政执行大多以相对人不履行原行政法义务为前提，而当相对人不履行原行政法义务而招致行政执行时，由于执行行为不同于原处分行为，因而实际是行政机关对相对人科以了一种新的不利义务；所以，除了行政处分需有明文法律依据外，行政执行另需明文法律依据，不能以行政处分的法律依据代替行政执行的法律依据。[29]
（四）比例原则
比例原则（Verhāltnismāβigkeit/the Principles of Proportionality）同样是现代法治的一项原则。它的基本内容是：国家机关及公务员在执行职务时，面对多种可能选择的处置，应选择与法律目的最接近的方法。行政执行由于它的特殊性，更应适用该原则。比例原则是行政机关实施行政执行所必须坚持的原则，从而也是行政执行法所必须体现的原则。台湾现行《行政执行法》一改以前《行政执行法》规定上的空缺，增补规定：“行政执行，应依公平合理之原则，兼顾公共利益与人民权益之维护，以适当之方法为之，不得逾达成执行目的之必要限度。”[30]第5条所规定的“行政执行不得于夜间、星期日或其他休息日为之”，也正是这一原则的体现。
（五）救济原则
有权利必须有救济，这是救济原则（the Principles of Remedy）的核心。台湾学者认为，行政执行是行政处分以外的一种强制行为，它由许多强制方法所组成；这种强制行为与行政处分一样，同样会有侵害人民权益之可能，因此必须设置法律救济保障手段。台湾原《行政执行法》虽未规定救济程序，但事实上适用执行异议程序。1998年修订后的《行政执行法》已表明了救济途径。后者第9条规定：“义务人或利害关系人对执行命令、执行方法、应遵守之程序或其他侵害利益之情事，得于执行程序终结前，向执行机关声明异议。前项声明异议，执行机关认其有理由者，应即停止执行，并撤销或更正已为之执行行为；认其无理由者，应于十日内加具意见，送直接上级主管机关于三十日内决定之。”此外，第10条与第41条又规定了执行机关的国家赔偿与补偿责任，使法律救济原则得到了进一步的丰富。
三、行政执行法及其修订
台湾《行政执行法》，渊源于1913年4月1日旧北京政府仿日本所制版本，公布施行于1932年12月28日，后经1943年与1947年的修订，但变化不大。该法在六法全书中列于第六部分“行政法规”篇。由于它总共只有12条，故不设篇章。该法规定了行政执行的适用范围，设立了间接强制处分与直接强制处分两种执行类别，为间接强制设置了两种手段，即代执行与罚锾，此外还规定了行政执行的条件与程序。
该法在台湾实施了50多年，遂暴露出它的诸多缺陷。不少台湾学者也纷纷评判该法，认为到了修订的时候。如有学者认为该法：1.名称欠妥；2.适用欠明；3.强制执行程序欠缺；4.“代执行”、“罚锾”与“行政官署”之名称欠妥；5.代执行之规定有欠周详；6.如何强制执行罚锾或代执行费用，法无明文程序与手段；7.罚锾金额标准及数额规定不妥；8.直接强制的名称与内容不符，与即时强制混同。[31]
经过几年的立法研讨，台湾终于在1998年11月11日公布施行了最新的《行政执行法》。新《行政执行法》与旧《行政执行法》比较，无论在形式上还是在内容上均有较大、较多的变化。
首先在形式上，共设五章44条，比原来12条增加了32个条文。三章的结构是：第一章为总则，规定了该法的适用范围、行政执行的定义、行政执行的原则、行政执行的程序、行政执行的管辖、行政协助、行政执行的救济与时效等；第二章为公法上金钱给付义务之执行，规定了该类执行的适用条件、执行主体、执行手段与程序、执行费用等；第三章为行为或不行为义务之执行，同样规定了该类执行的适用条件、管辖机关、执行手段、执行程序与费用等；第四章为即时强制，规定了即时强制的适用条件、手段、程序上的限制、损失补偿等；第五章为附则，规定了该法的生效时间。
其次从内容上看，变化同样明显，特别是增加了许多新内容。具体表现如下：
1.调整了《行政执行法》与其他法律的关系。
在旧《行政执行法》时期，虽然《行政执行法》本身没有表明其本身与其他法律之间的关系，但实际上它仅是一个行政执行方面的“补充性法律”。管欧先生对此作了清晰的说明。[32]《行政执行法》与其他法的关系，在当时表现为三种情况：（1）法律本身特别规定其强制执行方法的[33]，按该法律规定；（2）法律规定移送法院强制执行的[34]，亦按该法律办理；（3）无其他法律特别规定者，方适用《行政执行法》。新《行政执行法》改变了《行政执行法》原先的地位，它使《行政执行法》从“补充法”变为“先适法”。新《行政执行法》第1条规定：“行政执行，依本法之规定；本法未规定者，适用其他法律之规定。”
2.确立了行政执行法的原则。
旧《行政执行法》没有为自身确定基本原则，亦无这方面的条文。而新《行政执行法》第3条规定：“行政执行，应依公平合理之原则，兼顾公共利益与人民权利之维护，以适当之方法为之，不得逾达成执行目的之必要限度。”这就是说，公平合理、兼顾公共利益与人民利益，乃是行政执行法的基本原则。
3.扩大了行政执行的范围，理顺了行政执行的类别。
旧《行政执行法》没有把公法上的金钱给付义务之执行纳入行政执行的范围之内，新《行政执行法》则做到了这一点。另在分类上，旧《行政执行法》系从执行手段出发，把行政执行划分为间接强制与直接强制，间接强制又表现为代执行与罚锾。而新《行政执行法》换了一种划分标准，它从所执行的义务内容性质及手段性质出发，把行政执行列为三种：（1）公法上金钱给付义务之执行；（2）行为或不行为义务之执行；（3）即时强制。
4.增加了行政执行中的限制条件与要求。
新《行政执行法》增加了许多限制执行机关实施行政执行的条件与要求。如第5条规定：行政执行不得于夜间、星期日或其他休息日进行；执行人员履行执行任务时，应对义务人出示足以证明身份之文件。这些内容为旧《行政执行法》所没有。
5.规定了执行时效制度。
旧《行政执行法》没有执行时效制度，新《行政执行法》填满了这一“真空”，确立了五年的执行时效制度。新《行政执行法》第7条规定：“行政执行，自处分、裁定确定之日或其他依法令负有义务经通知限期履行之文书所定期间届满之日起，五年内未经执行者，不再执行；其于五年期间届满前已开始执行者，仍得继续执行。但自五年期间届满之日起已逾五年尚未执行终结者，不得再执行。前项规定，法律有特别规定者，不适用之。”
四、公法上金钱给付义务的执行
【关键词】行政公告；法律性质；司法救济
【正文】
随着政府管理方式的转变，行政公告行为是行政主体不可或缺的行政管理方式和手段，在推动政府管理方式从封闭走向公开的转变，政府与人民间关系从对抗走向合作，程序上保障行政相对人的参与权、知情权等方面发挥了重要的功能。但违法公告侵犯行政相对人的合法权益也不鲜见。因此，研究行政公告行为的司法救济，对于保障相对人的合法权益，监督行政主体依法行政具有重要意义。
一、行政公告行为的界定与特征
（一）行政公告行为的界定
学界对行政公告的研究并不多。原因就是行政公告行为很难归属于哪一类行政行为，而学者们对行政行为总是进行类型化讨论。事实上，行政公告种类繁多，很难简单地归属于哪一类行政行为。因此，对行政公告行为的概念要做一般性界定确属不易。尽管如此，我们试图作这样的定义：行政公告行为是行政主体基于一定的行政目的，针对某项具体事件或者法定事项以公开的方式普遍告知大众的外部行为。这一概念揭示了四方面含义：一是行政公告是行政主体的职权行为。也就是行政机关以及法律法规授权的组织、个人履行行政职权公告的行为，不包括行政主体以外的国家机关、法人、组织的公告行为以及行政主体私法上的公告行为。二是行政公告行为是针对具体事项或者法定事项的行为。如质量检验公告。有时则是针对法定事项的行为，如我国台湾地区所谓的空白刑法，台湾大法官释字第103号解释针对惩治走私条例第2条第3项规定“第1项所称的管制物品及其数额，由行政院公告之”。[1]在大陆法律中也有大量规定，需要国务院针对一定的概念作出明确规定的现象。三是行政公告行为是行政主体的外部行为。可以通过政府公报、报刊、网络等手段公开其意思表示，如果仅在行政机关的内部公布，则非行政公告行为。四是行政公告行为是公开告知公众的行为。告知的对象是不确定的公众或可确定的多数人。行政公告有别于行政行为的通知，狭义的通知是针对个人所为的告知，行政行为的“通知是行政程序结束的标志，也是行政行为在法律上存在的起点，尚未通知的行政行为（还）不是行政行为，通知不仅是行政行为的合法要件，而且是行政行为的成立要件。”[2]《德国联邦行政程序法》或者《行政送达法》明确规定，一般命令、通过正式行政程序作出的决定和受送达人超过50人的计划确定程序以及收件人无法联系的行政行为都可以采取公告方式通知。因此，行政公告是公开而个别的通知方式。[3]在此意义上说，行政公告属于程序意义上的行政行为。当然行政公告也不仅停留在行政程序意义上，有时也表现为实体意义上的行政处分，如有时行政行为的对象并不具体明确，也往往通过公告为之。
（二）行政公告行为的特征
1．主体的职权性。行政法意义上的行政公告行为只能是行政主体依职权，一经就具有行政行为效力。其它主体也可以公告，但不属于行政公告的范畴。此特征仅从权力性质角度揭示了其权力及手段的行政职权属性，但并不是强调其权限的法律依据，行政公告有时没有法律的授权而是基于行政目的作出的行为。
2．性质的多样性。一般来说，行政法学研究的行政行为在性质上往往是单一的行政行为，而行政公告行为的种类是繁多的，其性质形态通常表现为多样性，部分是法律行为，包括具体行政行为、抽象行政行为，部分是事实行为，既有可能是实体行政行为，也有可能是程序性行政行为。
3．方式的公开性。行政公告行为是普遍公开告知公众的行为，而其它行政行为一般是个别告知具体的行政相对人。行政行为一经作出必须告知行政相对人才能成立和生效，一般情形下行政主体采取直接送达告知相对人的方式，但行政公告是在法定的情形必须公开或者不便于直接送达的情形下针对确定的多数或者不确定的相对人的以公开方式告知行政相对人一定事项、信息的行为。
二、行政公告行为的法律性质
研究行政公告行为的性质是研究行政公告行为司法救济问题的前提。行政行为的救济是一个庞大的系统。“不同的行为应相应设置不同的救济途径、方式和手段；反之，救济途径、方式和手段亦应与被救济的行为相适应，应根据被救济行为的不同特性设置，具有与被救济行为相适应的程序和制度。”[4]从某种意义上说，行政行为的性质决定了行政行为的救济途径、方式和手段。因此，研究行政公告的司法救济问题，必须先研究行政公告行为的法律性质。目前学界多将行政公告看作是行政事实行为，行政公告是向不特定的多数人宣告一定事实或事件，本身不产生任何法律效果，属于行政事实行为。行政公告本身是否具有“处理”的性质，是否产生法律效果不能一概而论。在许多时候，行政公告作为行政法律行为（行政行为）而存在，可以产生、变更和消灭相对人的权利义务，直接发生法律效果。作为行政行为的公告既可以表现为程序性的，又可以表现为实体性的。[5]也有论者认为，行政公告不是对其意指的法律现象性质上的概括，只是对行政主体通过公告形式实现特定行政目标的纷杂法律现象形式上共性的概括。并认为，行政公告作为法学概念，与现行行政行为具体范畴和种类是不同层面意义上的所指，它们之间没有必然的联系。[6]该论者试图从“法律现象形式上共性”的视角把行政公告作为一种与现行行政行为具体范畴和种类不同层面意义上的行政行为。这个研究视角很具有建设性，洞察了行政公告行为性质上不同于一般行政行为的特点。但是没有揭示行政公告行为与其它行政行为性质上的关联性。因此，界定行政公告行为的性质应当既要揭示其性质上的特点，也要揭示其与一般行政行为性质上的关联性。通常行政法教科书在论及行政行为时，把它分为两部分讨论，一部分为单一行政行为，属类型化部分；另一部分则属非单一行为，往往涉及某一问题，订定完整的自成体系的规定，也就是所谓的法制度。[7]而行政主体的单一行政行为，以有无产生法律效果可以分为法律行为和事实行为。法律行为一般又加以类型化，分为行政处罚、行政命令、行政契约等。事实上，在当今行政行为日益复杂化的情况下，此种分类已产生捉襟见肘的窘态。行政主体为实现一定的行政目的，其行为可能无法以所谓某一类型化的行政行为所能涵盖，会以不同的行为性质形态出现，表现为法律行为、事实行为等多种形态。如行政检查、调查的性质就具有多态性。行政公告同样也具有行为性质上的多样性。笔者认为，行政公告是以行政主体告知方式的特殊性——公开普遍告知公众为特征的归类方式的行政行为，而不是以有无产生法律效果等特征为归类方式的行政行为，其性质上表现为具体行政行为、抽象行政行为、行政事实行为等多种形态。
具体行政行为的概念是我国行政法学一个特有的概念，与我国台湾地区的行政处分的概念相近。近年来，这一概念受到了众多的质疑。但为了讨论的方便，笔者仍沿用此概念。具体行政行为性质的行政公告所指向的对象是可确定的多数人。它与德国、我国台湾地区的一般行政处分概念相近，属于行政处分的一种。一般处分之概念源自于德国法，主要以警察法为准，对象并非如行政处分仅以确定的个人为准，而系针对一个确定或可确定的人数为对象。其与法规的区别在于法规范是使用在一个不确定的人数上。在德国，一般行政处分有向可确定多数人颁布解散集会游行命令、事物有关的一般处分、使用关系的一般处分三种情形。在我国台湾地区，与德国一样，除了颁布解散集会游行命令公告外，还有公物之公告、特定之物或特定事件之公告。[8]在我国大陆地区，行政机关也经常通过公告行为对特定物或者特定事件向公众作出行政处理，这种类似一般处分的具体行政行为性质的行政公告一般产生实质性的决定，是行政主体针对确定的或者客观上可以确定的相对人（多数），但向公众告知就特定事项做出具有法效意思表示的行政行为。如某公用通道废止通行的公告等。这种具体行政行为性质的公告往往影响了相对人的具体权利和义务，除了不是针对个人而是针对确定的或者客观上可以确定的多数人外，具有具体行政行为的其他特征，具有行政行为的公定力、确定力和执行力。
【关键词】： 行政公告 行政行为 行政行为的告知
一、源自现实的问题
《环境噪声污染防治法》第35条规定，城市人民政府公安机关可以根据本地城市市区区域声环境保护的需要，划定禁止机动车辆行驶和禁止其使用声响装置的路段和时间，并向社会公告。
《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定，单位和个人有本条例所列财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。
《税收征收管理法》第45条规定，税务机关应当对纳税人欠缴税款的情况定期予以公告。
《中药品种保护条例》第11条规定，对批准保护的中药品种以及保护期满的中药品种，由国务院卫生行政部门在指定的专业报刊上予以公告。
《药品管理法实施条例》第59条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门应当根据药品质量抽查检验结果，定期药品质量公告。药品质量公告应当包括抽验药品的品名、检品来源、生产企业、生产批号、药品规格、检验机构、检验依据、检验结果、不合格项目等内容。
某市卫生局对该市纯净水市场中不同品牌的饮用水进行了大抽查，随后在全市范围内公告了抽查结果，其中被认定存在质量问题的生产厂家认为，卫生局在抽查程序违法且没有合理和科学依据的情况下，公告抽查结果，影响了该厂的声誉，致使其市场占有量明显减少，侵犯了其人身权和财产权，故向法院提起了行政诉讼。[1]
笔者以上所罗列的现实法律规范和案例，旨在表明法律实践中，存在着大量的行政主体为实现特定的行政目标，通过公告形式，向社会有关行政权行使信息的法律现象。我们姑且将这种以公告形式实现行政目标的行为称为行政公告。然行政公告作为一种法律制度，是否有足够的法理支撑、应具备哪些构成要素等问题，都有赖于对行政公告的分析和论证。
二、行政公告释义
行政公告并非法律概念，充其量只是法学概念。受研究者兴趣偏好与精力所限，目前，我国行政法学研究领域对行政公告的专门研究非常匮乏，[2]行政公告作为普遍存在的行政法律现象，尚未引起足够的重视。
（一）含义
纷繁复杂的行政公告现象背后，其共性在于行政主体依据法律所赋予的职权，通过公告形式来实现预期的行政目标。据此，行政公告是指行政主体依法履行职权，为实现特定的行政目标，通过公告形式，将与行政职权行使相关的信息向社会公布的一项行政法律制度。
首先，行政公告只是对一定法律现象形式上的概括，而不是性质上的厘定。现行行政法学研究，都是在界定行政主体行为内容性质的基础上，对形式上具有共性的行为作归类研究。如行政许可、行政处罚等，都是在界定其对相对人产生行政法律效果这种本质属性基础上，对形式上具有共性的法律现象的概括。而行政公告不是对其意指的法律现象性质上的概括，只是对行政主体通过公告形式实现特定行政目标的纷杂法律现象形式上共性的概括。这表明，行政公告作为法学概念，与现行行政行为具体范畴和种类是不同层面意义上的所指，它们之间没有必然的联系。
其次，行政公告是履行行政职责的表现。依行为性质的不同，行政机关可以有民事主体、行政主体、行政相对人，甚至是刑事责任主体的不同身份。行政法所关注的只是行政机关以行政主体身份出现时所表现的权利义务状态。本文的行政公告，是行政机关在履行行政职责时的公告，虽以公告方式行为，若不是履行法律所赋予的行政职责，则不在行政法学研究领域范围内，也不是本文所指的行政公告。
（二）种类
不同形态的行政公告，它的适用范围、适用条件、法律性质、救济途径等可能存在差别，对不同形态的行政公告依据一定的标准进行划分，是非常必要的。基于前文是从形式上界定行政公告，以行政公告内容的形式特征为标准，对行政公告进行类型化分析是可行的路径。[3]据此，行政公告可以分为：
1．行政规范性文件公告
它是指行政主体以公告形式，将行政法规、行政规章以及其他行政规范性文件在报纸、新闻媒体、特定公共场所张贴等方式，向社会不特定公众公布的一种行政公告。由于行政规范性文件规范对象的广泛性和不特定性，通过对每个被规范对象的具体送达不具备现实性与可行性，故只有通过公告形式向社会不特定公众公布。如：《环境噪声污染防治法》第35条所规定的城市人民政府公安机关向社会所的公告。
2．行政处理公告
它是指行政主体通过公告形式，将其针对特定相对人作出的行政处理决定，向社会不特定公众公开。行政处理由于涉及特定的当事人，应该遵循政府行政相对性的要求，不得对社会公开，这是公民隐私权保护的需要。然原则依托例外而存在，在特定情况下，因某种因素的介入，行政处理决定可能会丧失“私”的特性，而必须向社会公开。虽然行政处理公告的法理根基、适用范围和适用条件等都有待于进一步论证，但现实中不乏行政处理公告的现象。如：《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定，对单位和个人的财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。
3．其他行政信息公告
从广义上来理解，一切有关行政权行使条件、范围、过程、内容以及后果等因素都可称之为行政信息。但行政法所指的行政信息，应是与行政权行使直接有关的信息。其他行政信息公告是指，行政主体以公告形式，将除了行政规范性文件和行政处理决定之外的，其他直接有关行政权行使的信息向社会公众公布。这类行政公告在法律实践中非常普遍，如药品监督行政主体公布药品抽查结果等。我国现行的法律规范中，也有大量的关于其他行政信息公告的规定，如：《价格违法行为行政处罚规定》第18条规定，单位和个人的违法行为，情节严重，拒不改正的，政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外，可以在其营业场地公告其价格违法行为，直至改正。
（三）相关概念辨析
行政公告作为行政目标实现的手段，它与其他行政手段或者行政法律现象之间的异同比较，有利于其自身内涵的界定和阐释。
1．行政公告与行政行为的告知
依通说，行政行为的告知是指行政主体在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为，包括拟制行政行为的依据、陈述意见的机会、行政救济的途径和期限等内容的告知。[4]作为向相对人告知一定的内容，行政公告与行政行为的告知具有一定的重合之处，如行政规范性文件的公告，既属于行政公告范畴，也可以划归行政行为告知的范畴；且两者之间在特定情况下，也可能呈现性质上的一致性。[5]但两者之间的差别是显而易见的：
（1）对象和表现形式不同。行政公告是行政主体通过报刊、新闻媒介、公共场所布告等可见的形式，向社会公众公布有关行政信息的活动，它的表现形式一般是书面的。而行政行为的告知中，如拟制行政行为依据、陈述意见机会等，都是通过口头或书面向特定相对人进行告知。
（2）内容不同。行政公告的内容包括行政规范性文件、行政处理决定以及其他行政信息，而行政行为的告知内容包括拟制行政行为的依据、陈述意见的机会、行政救济的途径和期限等。前者较概括和抽象，后者较为具体和细化。
2．公告送达
公告送达是指当受送达人下落不明，或者无法用其他方式送达时，行政主体可以用公告形式向相对人送达行政处理决定。自发出公告之日起，经过一定期间，视为送达。它与行政公告存在以下差别：
（1）性质上，行政公告只是对行政主体通过公告形式实现行政目标的各种法律现象形式上的概括，不能反映这些法律现象的本质属性，不同的行政公告有不同的法律性质。而公告送达是程序性法律行为，其本身并不直接对相对人权利义务产生新的影响。
（2）内容上，行政公告的内容包括行政规范性文件、行政处理决定以及其他行政信息；而公告送达的内容是行政处理决定，至少在现今我国行政法学研究语境下是如此，而不包括行政规范性文件和其他行政信息的公告送达。[6]
（3）对象上，行政公告的对象可以是特定而具体的行政相对人，也可以是非特定的社会公众；而公告送达，在一般情况下，其送达对象为具体、可数的行政相对人。
三、行政公告的性质
本文是从形式上对行政公告内涵作了界定，然真正决定行政公告存在的合理性，以及适用范围、适用条件、法律救济途径等根本性问题的是行政公告的性质。所谓行政公告的性质，是指行政公告是否属于影响公民、法人或者其他组织现有权利义务状态的行政行为范畴。行政公告包罗万千，不同种类的行政公告有不同的性质。
（一）作为行政行为的行政公告
判断行政主体的行为是否属于行政行为，其形式是其次，关键在于行为内容能否对相对人权利义务产生新的影响。行政公告是否属于行政行为，取决于行政公告具体内容是否对相对人产生新的权利义务变化。一般而言，具备行政行为属性的典型行政公告有以下几种。
1．行政处罚、行政处分决定的公告
基于不同的目的，根据不同的标准，行政行为可以有不同种类的划分。在非行政规范性文件领域，根据行政行为是否对相对人有惩戒效果，行政行为可以分为带有惩戒性质的行政行为与不带有惩戒性质的行政行为，前者主要指行政处罚和行政处分。[7]
之所以将对行政处罚、行政处分等具有惩戒性质决定的公告，纳入行政行为范畴，而否定其他行政处理决定公告的行政行为属性，是因为行政处罚、行政处分决定的公告，会对相对人的权利义务产生新的影响。现例举法律实践中的具体情形阐述如下。
《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定，单位和个人有本条例所列财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。据此，财政行政主体可以公告其作出的处罚、处分决定，该行政公告将对相对人现有权利义务状态产生影响，其缘由为：
（1）从立法意图来看。一般而言，行政处罚、处分决定只需送达相对人即可，行政处罚、处分决定无需、甚至不得向社会公开。立法者之所以赋予财政行政主体在作出行政处罚、处分决定的基础上，公告该行政处罚、处分决定的权力，使社会不特定公众知悉相对人违法行为的存在以及所受的不利制裁，从而影响相对人的良好声誉和形象，其目的在于加强财政行政主体的管理力度以及行政权行使的有效性。故从立法意图来看，行政处罚、处分决定的公告具有影响相对人人身权的目的，具有行政行为的属性。[8]
（2）从公告的内容来看。行政处罚、行政处分意味着行政主体对相对人的行为作了违法性的宣告和确认，这不仅可能对相对人的财产权产生不利影响，也可能对相对人的人身权产生不利影响，但这种不利影响只局限于行政主体与相对人之间的特定范围内。而通过公告行政处罚、处分决定，使得原本不知悉相对人违法行为的其他社会公众获知该信息，使得相对人的人身权产生了新的不利影响或者扩大了原有的不利影响范围，这符合行政行为的本质属性。
2．产生行政法律效果的其他行政信息的公告
行政规范性文件和行政处理之外的其他行政信息公告，是否会对相对人产生行政法意义上的影响，没有统一的类型化标准。对于产生行政法律效果的行政信息只能作个体化分析，视其具体内容而定。一般而言，产生行政法律效果的其他行政信息公告在实践中有以下两种常见形式：
（1）对相对人违法行为的公告。相对人若有违法行为，法律一般是规定了实体性内容的制裁措施，或者追加规定行政主体可以将对相对人违法行为所作的制裁措施通过公告形式，公之与众，作为加重处罚。但有时，法律也会赋予行政主体可只公布相对人的违法行为本身，而无需公布对违法行为所作的制裁决定。如：《价格违法行为行政处罚规定》第18条规定，任何单位和个人有本规定所列违法行为，情节严重，拒不改正的，政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外，可以在其营业场地公告其价格违法行为，直至改正。
虽然，这种公告行为可以理解为强制执行措施的一种，但不可否认的是，它将对相对人的人身权产生不利影响。这类行政公告因其具有对相对人产生行政法律效果的现实性，而被归入行政行为范畴。
（2）能引起行政法律效果的行政检查结果公告。一般而言，行政检查结果只是行政主体作出实体性裁定的基础。但有时候，法律授予行政主体可以公开行政检查结果，而不作实体性裁定。此时，行政检查结果的公开，就可能影响到被检查人等相对人的权益，该行政检查结果的公告就具有行政行为的本质属性。
此类行政公告在实践中，主要表现为负有保证公民生活安全责任的行政主体，通过对有关公民生活安全的物品的监督和检查，向社会对其监督和检查结果所作的公告，如食品安全监督部门、质量监督部门、药品监督部门等对食品、生活用品、药品等是否符合相应质量、安全要求等检查结果所作的公告。如：《药品管理法实施条例》第59条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门应当根据药品质量抽查检验结果，定期药品质量公告。药品质量公告应当包括抽验药品的品名、检品来源、生产企业、生产批号、药品规格、检验机构、检验依据、检验结果、不合格项目等内容。
（二）作为行政事实行为的行政公告
当行政公告不会对相对人权利义务产生行政法意义上的效果时，就属于行政事实行为范畴，典型的有以下几种。
1．行政规范性文件的公告
由于行政规范性文件所具有的普适性和对象的不特定性，其公开方式只能选择公告的形式，以行政公告为载体。但是，实际上对相对人产生规范性约束的是该规范性文件，而不是行政公告本身，行政公告只是作为该规范性文件对外发生法律效力的前提。或许有人会质疑，没有经过行政公告的行政规范性文件不具有任何的法律效力。但行政行为效力所具有的可分性表明，行政行为对于行政主体和相对人有不同的效力，且效力发生的时间也不一致，[9]行政规范性文件的公告只是一种附属性的程序行为，其本身不对相对人权益产生行政法意义上的影响，属于行政事实行为范畴。[10]如：
《环境噪声污染防治法》第35条规定，城市人民政府公安机关可以根据本地城市市区区域声环境保护的需要，划定禁止机动车辆行驶和禁止其使用声响装置的路段和时间，并向社会公告。
2．不带有惩戒性质的行政处理决定的公告
不带有惩戒性质的行政处理决定，由于并不包含对相对人行为的否定性评价，对该处理决定的公告，不会对相对人的人身权造成不利影响，类属于行政事实行为。法律实践中，也存在着大量的这种行政公告形式。如：
《煤炭法》第26条规定，煤炭生产许可证的有效期限届满或者经批准开采范围内的煤炭资源已经枯竭的，其煤炭生产许可证由发证机关予以注销并公告。煤矿企业的生产条件和安全条件发生变化，经核查不符合本法规定条件的，其煤炭生产许可证由发证机关予以吊销并公告。
《海域使用管理法》第21条规定，颁发海域使用权证书，应当向社会公告。
《专利法》第55条规定，专利局作出的给予实施强制许可的决定，应当予以登记和公告。
3．不产生行政法律效果的其他行政信息公告
除了对行政违法行为和能引起行政法律效果的行政检查结果的公告之外，对于其他信息的公告，一般都不会产生行政法律效果，具备行政事实行为属性。如：
《人民防空法》第35条规定，县级以上地方各级人民政府根据需要可以组织试鸣防空警报；并在试鸣的五日以前公告。
《防洪法》第25条规定，防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区。洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，在防洪规划或者防御洪水方案中划定，并报请省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后予以公告。
《执业医师法》第20条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当将准予注册和注销注册的人员名单予以公告，并由省级人民政府卫生行政部门汇总，报国务院卫生行政部门备案。
四、行政公告的适用条件
现代法治社会中，政府行使权力的所有行为，即影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须有严格的法律依据。[11]无论是作为行政行为的行政公告抑或作为事实行为的行政公告，由于都是向社会不特定公众公开，具有广泛的社会影响，必须符合一定的条件。但行政公告的性质不同，即是否会对相对人产生行政法律效果的差别，其适用条件也不同。
（一）作为行政行为的行政公告适用条件
1．行政处罚、行政处分决定的公告适用条件
政府行政的相对性，以及过罚相当原则所要求的相对人不因自己违法行为而受到过度的不利影响等决定了，针对特定相对人的行政处罚、行政处分决定一般不得向社会公开。但当有其他因素介入，经过利益衡量之后，可以允许行政主体以公告形式公开行政处罚、行政处分决定。具体而言，以下情况可适用行政公告：
（1）作为行政执行措施时。通过对行政处罚、行政处分决定的公告，使不履行行政决定义务的相对人的声誉等权益受到减损，给予其较大的压迫感，从而促使其自觉履行行政决定。从这一层面上，行政处罚、行政处分决定的公告有作为行政执行措施的作用和属性。但若将所有的行政处罚、行政处分决定的公告定性为行政执行措施，那么将导致这类公告游离于现行行政诉讼体制之外，使得不具备行政公告条件的行政公告逃避司法权的监督，因为对于行政执行措施不能提起行政诉讼。若对行政处罚、行政处分决定的公告是在相对人不履行行政决定义务情况下使用时，其就属于行政执行措施，否则就属于行政处罚的一种，相对人对此享有提起行政诉讼的权利。
（2）行政处理决定本身的适用范围具有不特定性时。行政行为的执行力一般限于行政主体和行政相对人之间，对于非行政行为当事人不具有实质性的约束力。但是，某些特定情况下的行政处理决定，虽然其相对人是特定的，其内容却具有扩散性，导致了行政处理决定的适用范围具有不特定性和扩散性，要求非行政相对人的公民、法人或者组织予以执行。此时，该行政处理决定就须通过公告形式向社会不特定主体广为告知。这种公告形式在实践中并不鲜见：
如《招标投标法》第53条规定，投标人因违法行为而被取消参加今后招投标活动资格的，行政主体在作出取消其资格的决定后，应将决定公告。
《金融违法行为处罚办法》第3条规定，金融机构的工作人员受到开除或者撤职纪律处分的，由中国人民银行决定其终身不得在金融机构任职，并在全国性报纸上公告。
2．产生行政法律效果的其他行政信息的公告适用条件
产生行政法律效果的其他行政信息的公告主要包括相对人违法行为的公告和能引起行政法律效果的行政检查结果公告，其有严格的适用条件限制，必须符合下列其中之一：
（1）作为行政执行措施时。对于相对人的行政违法行为，行政主体一般应给予实体性的行政处罚或者处分，而不能只公告该行政违法行为。倘若违法行为相对人不履行处罚或者处分决定，那么行政主体可以采取公告该行政处罚、处分决定本身，或者只公告该违法行为相对人的违法事实，而不公告处罚、处分决定，以作为行政执行措施，督促相对人履行行政处罚、处分决定的义务。[12]如：《价格违法行为行政处罚规定》第18条规定，任何单位和个人有本规定所列违法行为，情节严重，拒不改正的，政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外，可以在其营业场地公告其价格违法行为，直至改正。
（2）公共利益介入时。行政主体因履行职权而作的行政检查，一般只涉及特定的相对人，无需且也不能向社会公布检查结果。但是，当行政主体所进行的检查或者其公布的检查结果，关系社会不特定公众的人身、财产安全时，也即当该行政检查或者检查结果有公共利益因素介入时，行政主体应该通过公告形式向社会公布其检查情况。[13]如食品卫生监督主体对市场上特定食品的检查结果、质检部门对市场上关涉公民人身安全的生活用品等的检查结果，就应该通过公告形式向社会公布。
（二）作为行政事实行为的行政公告适用条件
在民主法治国家中，公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉，以公共利益为目的是公共行政的概念属性和功能属性。[14]具有行政事实行为属性的行政公告，虽不直接产生行政法律效果，但由于也属于行使行政权力的积极行为，行政权的公益性决定了其仍然须具备一定的条件：
1．行政规范性文件的公告适用条件
行政规范性文件的公告是其对外生效的前提条件，未经公告的行政规范性文件不得作为行政行为的依据。所以，关于行政规范性文件的公告是制定主体的一项义务，只要存在行政规范性文件，其必须通过公告形式向社会公布。
2．不带有惩戒性质的行政处理决定的公告适用条件
此类行政公告的适用条件应该是当该处理决定的内容有必要使社会不特定公众知悉，以便作为社会公众今后行为的指向或者借鉴的，行政主体才可以用公告形式公布该行政处理决定，否则不得公告。如：《中药品种保护条例》第11条规定，对批准保护的中药品种以及保护期满的中药品种，由国务院卫生行政部门在指定的专业报刊上予以公告。
3．不产生行政法律效果的其他行政信息的公告适用条件
根据行政效益的要求，基于行政成本的考虑，该类行政公告的适用也应具备严格的限制条件，只有在行政信息会对社会公众造成影响，确有必要时，行政主体可以公告，行政主体享有较大的自由裁量权。如：《人民防空法》第35条规定，县级以上地方各级人民政府根据需要可以组织试鸣防空警报；并在试鸣的五日以前公告。
五、行政公告的救济
作为行政目标实现手段的行政公告，由于其只是对众多法律现象的形式概括，作为独立的行政手段尚未得到明确和重视，行政法学界关注较少，行政立法和司法实践没有统一和明确的认识，关于行政公告的救济，是一个有待规范的问题。
我国现行行政复议和行政诉讼体制，均是以行政行为是否对相对人产生行政法意义上的影响为标准，来界定是否将行政行为纳入各自的救济体系。所以，应根据是否具有对相对人产生行政法律效果的属性，分别论证行政公告的救济途径。
（一）具有行政行为属性的行政公告的救济
属于行政行为性质的行政公告主要包括，行政处罚和行政处分决定的公告、对相对人违法行为的公告，以及能引起行政法律效果的行政检查结果公告。对于这些行政公告，由于其具有行政行为的属性，且针对特定的相对人，根据《行政复议法》的规定，相对人若认为该行政公告侵犯其合法权益的，可以依法提起行政复议；根据《行政诉讼法》的规定，相对人若认为该行政公告侵犯其人身权、财产权的，可以依法提起行政诉讼。[15]
（二）具有行政事实行为属性的行政公告的救济
具有行政事实行为属性的行政公告，由于它不对相对人产生行政法意义上的法律效果，所以此类行政公告不应纳入行政复议和行政诉讼体系。但必须注意行政事实行为与行政行为模糊状态的行政公告的救济问题，因为，行政事实行为存在向行政行为转变的可能。由于行政事实行为与行政行为没有统一而明确的界定标准，两者之间存在一些模糊、变动不居的状态。[16]在界定此类行政公告的救济途径时，必须坚持以最大限度保护相对人权利救济为原则，尽量将有争议的行政公告纳入行政复议或行政诉讼体系。我们须确立这样的观念，即使是事实行为，若造成人民权利侵害或负担，而产生除去义务或损害赔偿义务时，则不应只视为事实行为，而应允许相对人提起救济。[17]
注释：
[1]类似案例可参见王国和等：《对一起因大桶饮用水质量公告引起行政诉讼的思考》，《中国卫生监督杂志》2000年第2期。
[2]就笔者的阅读范围，无论是教科书体系，还是专著体系，尚未有对行政公告的专门论述，甚至没有出现过行政公告的提法。有关学术杂志上，公开发表的关于行政公告的研究文献也非常鲜见，只有学者张晓玲发表于《华中科技大学学报（社会科学版）》2003年第6期的《论行政公告》一文。
[3]当然，行政公告还有其他分类标准，如以行政公告的内容性质为标准，行政公告有作为行政行为的行政公告与非行政行为的行政公告之分；以行政公告是否可以救济为标准，可将行政公告划分为可救济行政公告与不可救济行政公告等。但是，这些标准是建立在形式标准之基础上，没有对行政公告进行形式上的划分之前，就以行政公告的实质作标准进行的划分，有本末倒置之嫌。
[4]参见章剑生：《论行政行为的告知》，《法学》2001年第9期。有学者将行政行为的告知限定在具体行政行为中，详见孟昭阳、赵锋：《论行政告知制度》，《中国人民公安大学学报》2004年第1期；也有学者将行政告知等同于说明理由制度，见张引、熊菁华：《行政程序法的基本原则及相应制度》，《行政法学研究》2003年第2期。
[5]关于此点，请见本文第二部分“行政公告的性质”的相关论述。
[6]其实，抛开学界对“公告送达”的传统认识，行政规范性文件的公告行为，无论是从实质层面，抑或从形式层面上来说，就是行政规范性文件的公告送达行为，因为行政规范性文件的普遍适用性决定了其无法通过个体的直接送达方式，而只能采取公告送达。
[7]当然这里带有惩戒性质的行政行为，仅指纠正相对人违法行为措施之外，对相对人追加的不利处理，不包括对违法行为本身所作的纠正措施，如因相对人违法而需撤销其行政许可证，那么这个撤销决定虽然对相对人来说具有惩戒性质，但其属于对相对人违法行为本身所作的纠正措施，不属于这里特指的带有惩戒性质的行政行为。
[8]或许有人会将对行政处罚、处分决定的公告理解为行政处罚、处分的执行措施，督促被处罚人、被处分人依法及时履行义务，但即便如此，该执行措施也会对相对人产生新的影响，它与其他行政执行措施不同，其他执行措施只是单纯的对执行行为内容的实现。
[9]对行政机关本身来说，行政处理效力的开始时期和行政处理的成立时期一致，行政处理一旦作出立即生效。对当事人来说，行政处理只在行政机关使当事人知悉时起才能实施，即行政处理只在公布以后才能对当事人主张有效。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第165页。行政处理效力的开始时期，应分对行政机关本身和对当事人而不同。
[10]这也符合我国现行行政诉讼体制中规定的行政规范性文件不可诉的要求，如果认为行政规范性文件公告将对相对人权益产生影响，将导致该行政公告具有可诉性，必然导致公告所内含的行政规范性文件也具有可诉性。当然，行政公告主体、程序上的违法是否可诉，是否影响行政公告的效力则是另外层面上的问题，有待进一步深入探讨。
[11] [英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第25页。
[12]在日本就存在作为间接强制执行方式的公布违反事实措施，即相对人有义务的不履行时，将该事实向一般公众公布。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第173～174页。
[13]利益衡量的裁判方法理论要求权利之间发生冲突时，根据权利重要性等标准，或者一种权利必须向另一种权利让步，或者两者在某一程度上必须各自让步。详见[德]卡尔·拉仑兹：《法学方法论》，陈爱娥译，台湾五南图书出版公司1996年版，第312～321页。行政主体在此个案中，类似法官的角色，应运用作为裁判方法的利益衡量来决定是否进行公告，以及在什么范围内公告。
[14]参见[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第323页。
[15]如在日本，对于公布违反事实措施，可以提起撤销诉讼。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第173～174页。
1.细则的含义
细则是有关机关为实施某一法律、法规、规章而制定的详细具体的法规性文书。
国家的有关法律或上级机关的有关条例、规定等，在具体环节上不可能面面俱到，需要相应的管理部门结合实践再作补充和阐释。另外，不同地区不同单位在实行某一法规的时候，允许结合本地区本单位的情况进行具体的处理。因此，有些法规在的时候，就在结尾外特意说明：“本条例（规定）由××部门负责解释”，或者“各地要结合本地区的情况，制定出实施细则，并于×月×日前报××办公厅”。这些都显示了细则这种文体的必要性。
2.细则的特点
（1）派生性
细则不是一种独立存在的法规性文书，它必须以某一法律、法规为前提，是某一法律、法规的派生物。有了《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》，才会有随后产生的《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》；有了《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》，才会有为实施这一规定而制定的细则。
细则作为法律、法规的派生物，只能是对原文的补充、阐释和细节化，使相关法律和法规更详尽、周密和具体，而不能超出原法律、法规的内容范围，更不能自行其是，另立法规。
（2）解释性
细则要对原法律、法规的重要词语、规定事项给以阐释，使其含义更明确、具体，更具有可行性。例如，《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定实施细则》第十二条说：
《暂行规定》第九条、第十一条所称“较大损失”是指有下列危害结果之一的：
1.造成直接经济损失五万元以上的；
2.成不良政治影响，有损国家的信誉、形象和威望的。
在原文中，重大损失是模糊概念，经细则解释后，变得清晰、明确了。
（3）补充性
细则还要对原文不够详尽的地方进行补充，例如，《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》第六条规定：“国家行政机关工作人员利用职务上的便利挪用公款的，应当根据其数额及其他情况，给予行政处分。”《细则》对此进行了补充：
根据《暂行规定》第六条，对挪用公款尚未构成犯罪的，依照下列数额及本《细则》第六条规定的“其他情况”给予行政处分：
1. 数额在五千元以上的，超过三个月，但在被发现前已全部归还本息的，给予撤职至开除处分；
2. 数额在三千元以上的，不满五千元的，超过三个月未还的或者归本人进行营利活动的，给予记大过至撤职处分；
3. 数额不满三千元，超过三个月未还或者归个人进行营利活动的，给予记过至降级处分；
4. 挪用公款归个人使用未超过三个月的，给予记大过以下处分；数额在五千元以上的，给予记大过至撤职处分。
挪用公物归个人进行非法活动或者被发现后不退还的，依照《暂行规定》第四条的规定给予行政处分。
挪用公物归个人使用的，参照挪用公款给予行政处分。
补充之后，大大增强了规定的可行性。
（4）详细性
细则还有一大特点就是特别详细，这一点在文种名称中已经显现出来了，以上例文也可证明这一点。
（二）细则的写法
1.标题和日期
（1）标题
细则的标题由原法规名称加“实施细则”或“施行细则”组成，如《中华人民共和国安全法实施细则》、《国家行政机关人员贪污贿赂行政处分暂行规定实施细则》。
（2）日期和制发机关
在标题之下正中，加括号标注日期和制发机关名称，或者批准、修订日期和机关名称。随命令、通知等颁布的细则，可不列此项。
2.正文
正文是细则的主体部分，要对某一法律、法规的实施作具体、周密的阐释、补充和规定，但不得超出原法律、法规的基本内容。
细则的正文有两种写法：一种是章条式写法，一种是条款式写法。
（1）章条式写法
总则是开头部分，主要用来说明制定细则的根据、目的、指导思想、基本原则、实施机关等。总则一般排为第一章，分若干条。
分则是细则的主体部分，分若干章，每章再分若干条。分则用来对原法律、法规进行解释、补充，作出细致周密、切实可行的规定。
附则是细则的结尾部分，主要用来提出执行要求。
（2）条款式写法
这种写法不分章，直接列条，适用于内容较简单、篇幅较短的细则。根据、目的、基本原则、指导思想等内容，写入前几条；解释、补充和规定，写在中间，条款最多；执行要求写在最后。
【 例 文 】
中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则
第一条 为了保护和鼓励台湾同胞投资，促进海峡两岸的经济发展，实施《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》，制定本实施细则。
第二条 本实施细则所称台湾同胞投资是指台湾地区的公司、企业、其他经济组织或者个人作为投资者在其他省、自治区和直辖市（以下简称大陆）的投资。
第三条 国家依法保护台湾同胞投资。
台湾同胞投资者的投资、投资收益和其他合法权益受国家法律保护，任何机关、单位或者个人不得侵占、损害。
第四条 国家依法鼓励台湾同胞投资。
台湾同胞投资依照国家有关法律、行政法规和本实施细则的规定，享受优惠待遇。
第五条 台湾同胞投资适用《中华人民共和国台湾投资保护法》和本实施细则；《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》和本实施细则未规定的, 比照适用国家有关涉外经济法律、行政法规。
第六条 台湾同胞投资，应当与国家国民经济和社会发展规划相适应，符合国家产业政策和投资导向的要求，比照适用国家关于指导外商投资方向的规定。
第七条 台湾同胞投资者可以用自由兑换货币、机器设备或者其他实物、工业产权、非专利技术等作为投资。
台湾同胞投资者可以用投资获得的收益进行再投资。
第八条 台湾同胞投资，可以依法采用下列投资形式：
（一）举办合资经营
企业、合作经营企业或者全部资本由台湾同胞投资者投资的企业（以下简称台湾同胞投资企业）；（二）合作勘探开发自然资源；
（三）开展补偿贸易、加工装配、合作生产；
（四）购买企业的股票、债券；
（五）购置房产；
（六）取得土地使用权，开发经营；
（七）购买国有小型企业或者集体企业、私营企业；
（八）法律、行政法规允许的其他投资形式。
第九条 台湾同胞投资者进行投资，需要审批的，依照国家有关法律、行政法规规定的程序办理审批手续。
第十条 设立台湾同胞投资企业，应当向对外贸易经济合作部或者国务院授权的部门和地方人民政府提出申请，接到申请的审批机关应当自接到全部申请文件之日起45日内决定批准或者不批准。
设立台湾同胞投资企业的申请经批准后，申请人应当自接到批准证书之日起30日内，依法向企业登记机关登记注册，领取营业执照。
第十一条 设立台湾同胞投资企业，台湾同胞投资者应当依法向审批机关提交申请文件；必要时，还应当附具由国务院台湾事务办公室或者地方人民政府台湾事务办事机构出具的有关证明文件。
第十二条 审批机关审批台湾同胞投资，应当提高效率，减少管理层次，简化审批程序，做到管理制度统一、公开、透明。
第十三条 台湾同胞投资企业依照国家有关法律、行政法规的规定，享受税收优惠待遇。
第十四条 投资于大陆中西部地区的台湾同胞投资项目，可以按照国家有关规定给予鼓励或者适当放宽限制。
第十五条 台湾同胞投资企业符合贷款原则的，可以按照国家有关的规定给予必要的信贷支持。
第十六条 台湾同胞投资者个人及其随行家属和台湾同胞投资企业中的台湾同胞职工及其随行家属，可以依照国家有关法律、行政法规的规定，向公安机关申请办理一定期限的暂住手续。台湾同胞投资企业中的外籍职工的入出境和暂住手续，依照国家有关法律、行政法规的规定办理。
第十七条 台湾同胞投资者个人的子女和台湾同胞投资企业中的台湾同胞职工的子女，可以按照国家有关规定进入大陆的小学、中学和高等学校接受教育。
台湾同胞投资者或者台湾同胞投资企业协会在台湾同胞投资集中地区，可以按照国家有关规定申请设立台湾同胞子女学校。经批准设立的台湾同胞子女学校应当接受教育行政部门的监督。
第十八条 台湾同胞投资企业依照国家有关法律、行政法规和经审批机关批准的合同、章程，享有经营管理的自。
台湾同胞投资企业经营管理的自受国家法律保护，不受任何机关、单位或者个人的非法干预和侵犯。
第十九条 台湾同胞投资企业在购买机器设备、原材料及辅料等物资以及获得水、电、热、货物运输、劳务、广告、通信等服务方面，享有与大陆其他同类企业同等的待遇。
台湾同胞投资者个人和台湾同胞投资企业中的台湾同胞职工在交通、通信、旅游、旅馆住宿等方面，享有与大陆同胞同等的待遇。
第二十条 台湾同胞投资者投资的财产、工业产权、投资收益和其他合法权益，可以依法转让和继承。
第二十一条 台湾同胞投资者依法获得的投资收益、其他合法收入和清算后的资金，可以依法汇回台湾或者汇往境外。
台湾同胞投资企业中的台湾同胞职工的合法收入，可以依法汇回台湾或者汇往境外。
第二十二条 台湾同胞投资者可以委托亲友或者他人作为其投资的人，人应当持有具有法律效力的授权委托书。
第二十三条 国家机关对台湾同胞投资企业收费的项目和标准，应当与大陆其他同类企业相同。任何机关或者单位不得对台湾同胞投资企业另立收费项目或者提高收费标准。
任何机关或者单位不得向台湾同胞投资企业摊派人力、物力、财力，不得对台湾同胞投资企业进行法律、法规规定以外的检查、罚款，不得违反国家规定强制或者变相强制台湾同胞投资企业参加各类培训、评比、鉴定、考核等活动。
台湾同胞投资企业对违反上述规定的行为，有权拒绝并向政府有关部门举报。接受举报的政府部门应当依法作出处理，并为举报人保密。
第二十四条 国家对台湾同胞投资者的投资不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益和需要，对台湾同胞投资者的投资可以按照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。补偿相当于该投资在征收前一刻的价值，包括从征收之日起至支付之日止合理利率计算的利息，并可以依法兑换外汇、汇回台湾或者汇往境外。
第二十五条 国家依法保护台湾同胞投资者个人及其随行家属和台湾同胞投资企业中的台湾同胞职工及其随行家属的人身自由和人身安全。除依照国家有关法律规定办理的外，不得对台湾同胞采取限制人身自由的强制措施。
第二十六条 在台湾同胞投资企业集中的地区，可以依法成立台湾同胞投资企业协会。
台湾同胞投资企业协会的合法权益以及按照其章程所进行的合法活动，受法律保护。
第二十七条 各级人民政府应当对台湾同胞投资提供优质、规范、方便的服务。各级人民政府台湾事务办事机构应当做好台湾同胞投资的法律宣传与咨询、投诉受理和纠纷解决等工作。
第二十八条 台湾同胞投资者、台湾同胞投资企业、台湾同胞投资企业协会认为行政机关或者行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照国家有关法律、行政法规的规定，申
请行政复议或者提起行政诉讼。第二十九条 台湾同胞投资者与大陆的公司、企业、其他经济组织或者个人之间发生的与投资有关的争议、当事人可以通过协商或者调解解决。
当事人不愿协商、调解的，或者经协商、调解不成的，可以依照合同中的仲裁条款或者事后达成的书面仲裁协议，提交中国的仲裁机构仲裁。大陆的仲裁机构可以按照国家有关规定聘请台湾同胞担任仲裁员。
当事人未在合同中订立仲裁条款，事后又未达成书面仲裁协议的，可以向人民法院提讼。
第三十条 台湾同胞以其设在其他国家或者地区的公司、企业或者其他经济组织作为投资者在大陆的投资的，可以比照适用本实施细则。
(一)受贿罪的概念
是指国家工作人员利用职务上的便利,索取他人财物,或者非法收受他人财物,为他人谋取利益的行为。
(二)受贿罪的构成特征
1、犯罪客体
本罪客体是国家机关工作人员的职务廉洁性。
2、犯罪客观方面
表现为行为人利用职务上的便利,索取他人财物,或者非法收受他人财物,为他人谋取利益。利用职务上的便利是指利用本人职务上主管、负责或者承办某项公共事务的权利所形成的便利条件。 受贿罪的行为方式有两种:一是索贿,即行为人在公务活动中主动向他人索取财物;二是收受贿赂。
3、犯罪主体
本罪的主体是特殊主体,即必须是国家工作人员。
4、犯罪主观方面
本罪的主观方面是故意。
二、受贿罪判多少年、量刑标准是多少
犯受贿罪的,根据受贿所得数额及情节,依照本法对贪污罪的规定处罚。索贿的从重处罚。因此,根据情如轻重,分别依照下列规定处罚:
1、个人贪污数额在十万元以上的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑,可以并处没收财产;情节特别严重的,处死刑,并处没收财产。
2、个人贪污数额在五万元以上不满十万元的,处五年以上有期徒刑,可以并处没收财产;情节特别严重的,处无期徒刑,并处没收财产。
3、个人贪污数额在五千元以上不满五万元的,处一年以上七年以下有期徒刑;情节严重的,处七年以上十年以下有期徒刑。个人贪污数额在五千元以上不满一万元,犯罪后有悔改表现、积极退赃的,可以减轻处罚或者免予刑事处罚,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
一、检查行为应当依法规范
执法检查是中国人民银行依照有关法律、行政法规的规定，对监督管理对象依照法定程序进行的检查、监督行为。1一般检查规则。根据《行政处罚法》第三十七条的规定，中国人民银行组织对监管对象进行检查，其派出的检查人员不得少于两人，检查时应当向当事人或者有关人员出示证件；并且，如果检查人员与当事人有直接利害关系的，还应当进行回避；询问和检查应当制作笔录。2取证程序。中国人民银行在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经机构负债人总、分、支行行长批准，可以将证据先行登记保存；中国人民银行在调查非法金融机构和非法金融业务活动时，对与案件有关的情况和资料，可以采取记录、复制、录音等手段取得证据。3执行有关纪律。检查人员应当严格执行中国人民银行制定的检查纪律，如不得向被检查单位吃、拿、卡、要，不得循私枉法，实事求是，不得随意夸大或者缩小违法事实等等。
二、处罚行为应当规范适当
处罚是中国人民银行根据被检查单位的违法事实和情节，依照法律、行政法规的规定作出并执行处罚决定的行为。
（一）根据《行政处罚法》的规定，中国人民银行可以作出的行政处罚决定包括：警告；一定数额的罚款，责令停业整顿，没收违法所得、没收非法财物，暂扣或者吊销经营金融业务许可证以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。根据法律规定，限制人身自由的行政处罚只能有公安机关作出，因此，中国人民银行不能作出行政拘留的处罚决定；同样，暂扣、吊销营业执照的行政处罚，人民银行也无权作出，而只能由工商行政管理部门作出。
（二）处罚依据适当，掌握法律冲突原则。法律冲突是指不同法律规范对同一违法事实的认定和处罚不一致而产生的冲突和矛盾。中国人民银行的工作人员应当掌握下述法律冲突原则：1.层次冲突原则，即不同层级的法律规范发生冲突时，应当以层级较高的法律规范作为依据。如《商业银行法》和《金融违法行为处罚办法》对某一行为的处罚发生冲突时，因为前者是法律，而后者则仅是一部法规，从层级上讲，前者要高于后者，因此，应当依据前者进行处罚。目前，我国的法律规范按层级从高到低依次为：法律、行政法规、地方性法规、部委规章和地方性规章。2.特别冲突原则，即特别法和一般法发生冲突时，应当依据特别法进行处罚。如《中国人民银行法》和《行政处罚法》发生冲突时，因为后者属于特别法，因此，应当依据后者作出处罚决定。3.实际冲突原则，即制定时间先后不一样的法律规范发生冲突时，应当依据制定较晚的法律规范处罚。掌握并熟练运用层级冲突原则，对于中国人民银行依法行使，对金融违法行为作出定性准确、轻重适当的处罚意义重大。此外，在进行处罚时，人民银行的工作人员还要注意法律废止、重新修订问题，不能依据已经废止的法律作出行政处罚决定，应从实施之日起，依照重新修订的法律进行处罚。
（三）遵循处罚原则。中国人民银行作出行政处罚决定，应当依照法律、行政法规的规定进行，在执行中应遵循以下原则：1处罚法定原则。即没有法律依据的，处罚行为无效；对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚依据；违法事实不清楚或者违法事实不能成立的，不得给予行政处罚。2一事不再罚原则。即对当事人的同一违法事实不得给予两次以上罚款的行政处罚。3罪罚相当原则。即中国人银行在设定和实施行政处罚，应当依照违法行为的事实、性质、情节以及对社会的危害程度，作出轻重适当的处罚。4对同一违法事实不得同时依据两部以上法律、法规处罚原则。5不得因当事人申辩而加重处罚原则等等。
（四）制作处罚决定书应当规范。处罚决定书是由中国人民银行制作，用以裁明当事人违法事项和对其处罚情况的书面证明文件。一是规范的处罚决定书应当记载下列事项：1当事人的姓名或者名称、地址；2违反法律、法规、规章的事实和证据；3处罚决定的履行方式和期限；4不服处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；5作出处罚决定的金融行政机关名称和日期；6处罚决定的履行方式和期限等内容。处罚决定还必须加盖作出决定的人民银行的印章。二是处罚决定书使用的法律用语必须规范。如某金融机构擅自将经营金融业务许可证出借给他人使用，并获利3万元。某人行根据《商业银行法》第七十四条第八款规定，决定对其处以违法所得3倍的罚款。在下达的处罚决定书中，却使用了“处以9万元罚金”的字眼，这就是一个明显的错误，因为“罚金”是刑法中的概念，只有司法机关才可以使用，人行用“罚款”两字才准确。再如对当事人是作出“行政处分”还是“纪律处分”也要严格区分；行政处分是对国家行政人员实施的处罚，而人行在对商业银行和其他金融机构责任人进行处罚时，因为处罚对象非国家行政人员，因此只能进行“纪律处分”。
在作出行政处罚决定时，执法人员还要注意以下三点：一是不能随意处罚。处罚决定必须严格符合有关法律、法规、规章的规定，不能信口开河，随意设定处罚档次和处罚方式。如某金融机构设立分支机构未经人行批准，某人行依照《金融违法行为处罚办法》，作出“给予警告，并处3万元罚款，对该机构负责人给予记过的纪律处分”的处罚决定。这个处罚决定其实是个错误决定，其错误就在于随意变更处罚幅度。因为依照《金融违法行为处罚办法》第五条之规定，对于擅自设立分支机构的金融机构应处以“5万元以上30万元以下”罚款，对机构负责人应处以“撤职直至开除”的纪律处分。还有一种情况就是随意设定处罚种类。如让违反《金融违法行为处罚办法》有关规定的金融机构负责人“写出书面检讨”，这种“处罚”该办法中其实并没有，因此是一种随意设定处罚种类行为。二是不能随意更改处罚决定。处罚决定是一种非常严肃的法律文书，一经作出即应严格履行，不得随意更改。人行在处罚应坚持原则，制止讨价还价行为，坚决维护处罚决定的严肃性。三是适当运用从轻、减轻处罚原则。为了体现“重教育、轻处罚”的轻罚精神，《行政处罚法》规定了应当从轻、减轻处罚的情节，如当事人主动消除危害后果，配合执法机关查处违法行为有立功表现等，对于“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”，可不行政处罚。这些原则，人行在执法时应慎重掌握，不要随意减罚，也不要当减不减，重罚轻教。
三、处罚应严格履行告知、送达、听证程序
1人民银行在作出处罚决定前，应当告知当事人作出处罚的事实、理由和证据，并告知对方有陈述和申辩的权力。除非当事人放弃了该项权力，否则，如果人民银行没有履行告知义务，那么其作出的处罚决定就没有法律效力。2送达程序。人行作出处罚决定后，应当将处罚决定书当场交付给当事人，或者按《民事诉讼法》的有关规定，在七日内送达并由对方回证。人民银行可选择：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达六种方式之一进行送达。3听证程序。人民银行对金融机构作出责令停业整顿、吊销经营金融业务许可证、资格证、较大数额的罚款“较大数额的罚款”具体是指：中国人民银行县级支行为5万元以上，中心支行为20万元以上，分行为50万元以上，总行为300万元以上，上列数额均不含本数等处罚决定之前，应当告知被处罚对象有要求举行听证的权力；如果当事人要求举行听证，作出处罚决定的人民银行应当举行听证。人民银行应在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。当事人可以亲自也可以委托他人参加听证，就调查人员所列违法事实、证据和处罚建议进行申辩、质证。
【关键词】入罪；行政行为；刑法机能
一、刑法对入罪的行政行为的规定
（一）犯罪成立基机能
行政行为作为犯罪的成立必须是以罪犯要有行政行为作为前提的，没有行政行为，就没有构成犯罪的可能。主要的法规表现在：其一，必须经过行政确认才能具有犯罪的可能；其二，必须经过行政通知才能构成犯罪；其三，必须经过行政处罚才能构成犯罪；其四，罪与罪的标准用行政行为区分的；其五，行政处罚等同与刑事处罚。
（二）刑罚机能
行政行为具有的刑罚机能主要体现在：其一，行政行为可以用来量刑，作为从重量刑的根据；其二，行政行为可以在一定条件下代替刑罚执行。
（三）刑事司法证明机能
行政行为在案件审查的时候对一些事实起到证明的作用。例如在行政处罚后又有犯罪行为，之前的行政处罚可以作为证据证明故意的心态。
二、审视行政行为的入罪机能
（一）关于行政确认中的悖论
行政确认是一种对犯罪成立具有一定影响力的行为，在行政确认中悖论的产生主要体现在交通事故犯罪的责任认定行为上。在2000年颁布的有关交通肇事案件问题的解释中，行政认定是本罪成立的条件，但是交通事故行政责任对肇事罪进行认定使行政与刑事的界限混淆，对责任的认定并不能完全影响罪行的量刑。对交通事故中人的主观心态的确定占很大一部分。同一种行为，在不同的心态下做出来，行政认定和司法认定所判定的刑罚是不同的，产生相悖的现象。
（二）严格的责任机制
我国在刑法中并不存在严格责任，但是不对行为人是否为主观过错进行分析的一点来看，我国还是对严格责任有所体现的。行为人在受到两次或两次以上的行政处罚时，即使不具备故意犯罪的条件，也构成了故意犯罪的过错，产生了一定严格责任的意蕴，严格责任是否应该存在是一个争议很久的话题。实质上，我国行政处罚成为犯罪成立的前提，就是没有必要确认行为人在产生行为时的心态的。我国的严格责任中除了法外行医罪，都是一些与公共犯罪没有联系的罪行。所以说，我们应该考虑在这种情况下，通过这种形式进行评价犯罪是否合理。
三、审视刑罚和司法技能
（一）行政处罚中从重处罚的不合理性
骗取出口退税款和倒卖车船票这两项都是作为行政处罚中从重处罚所依据的情节。在这种状况下，行为人接受两次行政处罚的条件下又进行一种犯罪行为，这时就会对其从重处罚。这种处理方式在司法的角度上讲可以严厉打击犯罪行为。在这种情况中，行为人两次行政处罚和一次犯罪的行为并没有直接的关联，不应该作为从重的依据。这种处罚手段也是把前两次行政机关的处罚效果所否定。行为人在进行过行政处罚之后再进行犯罪行为虽然可能说明这个行为人对社会的危害性比较大，但是这并不符合法治社会人人平等的理念。
（二）行政行为中司法证明的常识性
例如销售假冒商品被行政处罚后又再次进行假冒商品的销售行为。这种情况下，行为人肯定了解销售假冒商品的后果，这就是常识性的事件。没有必要将其纳入司法解释中。从我国刑法的结构模式上来说，注意规定是对相关规定的一种重申，在没有设置注意规定的时候，也存在相应的法律适用。
（三）行政处理中刑罚替代的违法性
替代刑罚是为了消除不负刑事责任特定人的危险一种，有保安处分的性质。例如在走私案件中，确定主要责任人，若个人是主要责任人，就只对个人采取刑事责任，对单位进行行政处理；若单位起主要作用，那么都不追究刑事责任，只进行行政处理。这种代替也存在着问题，使得以罚代刑现象不再是隐性问题。
四、确立一般司法审查
行政确认在很多司法解释中存在，作为犯罪成立的前提对有关刑法规定进行解释。这种情况的出现，有关部门要针对其进行现实的妥善处理。尤其在对社会的各个方面都有所涉及的情况下，怎样才能使行政确认对人权侵害减少，这是司法审查必须要进行的原因。
（一）行政确认
在司法及刑法解释中，行政确认行为导致入罪主要是在交通事故的责任认定中和医疗事故的技术鉴定上。其在法律中不直接影响另一方的权益，只是作为事件的行政处分的前提，并不用建立新的法律关系。所以说，行政确认并不具备可诉性。但是其作为刑事责任认定的前提，会对行为人产生较大的影响，如果将行政确认排除司法的审查范围，会增加不当入罪的机率。刑法必须有独立判断的能力，这是对量刑和保障人权最基本的要求。
（二）行政处罚
通过对行政行为的分析，行政处罚进行犯罪行为的确定，会加重行为人因为行政处罚而产生的负担，所以对这种行政处罚进行司法审查是非常有必要的。对其进行司法审查就是对之前的行政处罚和刑罚的处罚依据进行审查。法律是高于政府的，在某种程度上说，是政府行政所依据的。在决定这种入罪和量刑的重要问题上，进行行政审查是必然的。审查是不仅是一种形式，还是一种实质的工作，是用来判断之前的处罚是否合法，调查处罚的依据和处罚的事实对于可以撤销的是不可以作为处罚依据的。
五、结语
总的来说，行政处罚成为从重处罚的依据是对违法行为评价不当的结果；在常识方面，行政处罚对刑事司法的证明从司法解释的角度上讲也是没有必要的；一些代替刑罚的行政处理方式根据司法解释得到。总之，在进行行政行为确认的时候，一定要建立司法审查机制。
参考文献：
关键词 高校教师 申诉 问题 对策
一、引言
随着我国高等教育规模的不断扩大，高校教师数量也相应地增加了许多。而国家在高等教育领域引入竞争机制，教师体制发生了正大的变革，教师在教学的同时也要承担一定的科研任务。因此，教师在聘用聘请、教学教育、职称评定以及项目申请中，难免会与学校发生纠纷，但是相关法律法规的缺失，以及高校教师保障制度的不健全导致教师在于学校的纠纷中处于弱势地位，并往往陷入无法可依的困境，相关的教育管理部门也经常卷入高校教师与学校之间的纠纷之中。
在目前这种状况下，为了进一步保障和实施好教师各个方面的政策，减少教师和学校间的纠纷，促进合法、合理的解决纠纷，急需建立一个合理的机制。
二、高校教师申诉制度现状
高校教师申诉制度指当学校或教育机构侵犯教师合法权益时，或者高校教师对学校或其他教育机构作出的行政处理不服，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由、请求处理的法律制度。高校教师申诉制度是一项专围绕高校教师在教育教学等活动中相关活动的法律救济措施，是保障高校教师权益的法律依据。
从高校教师的法律法规形成过程来看，1953年12月，教育部就学校教职员工的行政处分问题函复华东行政委员会教育部，指出学校教职员工系国家工作人员，其犯有应受行政处分之错误者可根据情节给予行政处分。继而在1957年10月26日，国务院了《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，其中第12条规定：“国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候，应该在接到通知后一个月内，向处理机关要求复议，并且有权直接向上级机关申诉。国家行政机关对于受处分人的申诉，应该认真处理。对于受处分人给上级机关的申诉书，必须迅速转递，不得扣压。但是在复议或者申诉期间，不停止处分的执行。”
在这个法规中，国务院的规定明确了“申诉”中的教育行政救济的范围限于对教师的行政处分行为，但它却为高校教职员工提供了一条可行的行政救济办法。1993年10月31日通过的《教师法》中规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其它教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”这为教师通过申诉获得救济提供了基本的法律依据。相关法律法规的不断设立，表明了我国的教师申诉制度正在不断完善。
三、高校教师申诉制度存在的问题
（一）重原则，轻实践
现行的高校教师相关法规大都是法律原则性的规定，不易在实践中操作。如《教师法》第39条和《教育法》第42条等，只是对教师的权益和申诉做了原则性的规定，比较简单，在实践中不易操作。相关法规在应用解决教师纠纷时会让当事人产生更多的困惑。
（二）受理范围不清晰
一方面，对符合申诉的教师概念界定不清晰是导致受理范围不清晰的根本原因。教师法的规定对高校教师的界定不准确，比如高校中除了讲课教师外的校行政人员，校医务人员，校内的后勤保障人员等，是否适合教师法以及相关规定，没有做出明确的规定。
另一方面，对教师权益内容界定不清楚。根据教师法的规定，教师在其合法权益被侵犯时，如果对相关单位作出的处理不服，可以在规定的期限内向有关部门提出申诉。但法律并没有规定出合法权益的具体内容，导致在法律适用时会出现一系列的问题，教师的权益有很多方面，如果一旦有权益遭受侵害就向专门机关申诉的不现实的。
这些规定都非常不利于维护教师的合法权益，当教师申诉时，会遭到条件不符等各种理由的拒绝和推诿，导致教师的合法权益得不到有效的保障。
（三）后续救济不足
由于高校教师相关法律保障建设滞后，《教师法》只对教师的申诉制度进行了简单的规定，但对教师的行政复议和行政诉讼等制度却没有进行明确的规定。如果申诉机关对教师的申诉不予受理，不予答复，或者教师不服申诉处理决定时候，这些情况能否得到相关救济，教师又该走怎么样的法律程序，法律都没有对这些进行有效规范的规定。
（四）申诉保障制度不足
一方面是申诉环节不完整。尤其是缺乏说明理由这一环节，申诉处理机构没有说明相关的法律法规依据，导致教师在申诉后对得到的答复不理解，而相关法律对教师提讼的各种期限，申诉的具体程序等都没有做出具体而明确的规定，导致申诉人得不到满意的答复，从而不能有效地解决纠纷。
另一方面是回避制度。申诉中回避制度的缺失也是高校教师申诉制度中的最大不足之一。根据《教师法》的相关规定，上级教育行政部门受理教师申诉案件，而上级教育部门又往往是学校的上级，管理学校的事务。在受理高校教师申诉时，教育行政部门既是“运动员”又是“裁判员”，教师申诉判决的公正与公平性很难得到保证。
此外，由于高校教师权益保障机制链条的不完善，高校教师和学校的纠纷处理又有很大的限制性，法院一般不予受理，教师和学校的关系为特别行政管理，因此，导致法院不能直接受理教师与学校之间的纠纷案件。这更加使教师处于弱势地位，不能合理有效的保障自我的权益。
四、完善高校教师申诉制度的建议
（一）设立校内教师申诉委员会制度
针对相关法律法规不完善，以及教师是一个高知识的群体，建议在校内设立教师申诉委员会制度，一旦教师与学校之间发生纠纷，可以通过教师申诉委员会现行化解。如果事情比较严重，高校申诉委员会化解不了的纠纷，再依照法律规定向上级教育行政管理部门提出申诉，从而更加高效地解决教师的申诉。
教师申诉委员会制度，是指依托校内有关部门如教师工会等依照校有关规定成立，对教师以及学校其他工作人员的申请进行处理。教师也可以在自身权益受到侵犯或对学校的相关规定不同意时，向教师申诉委员会申请处理，申诉委员会也应该本着客观事实，充分听取各方意见，在进行调查的基础上，采用相关法律校规，对教师的申诉进行初步处理，并形成处理意见书，送达给教师本人。这样，不仅能有效的处理教师的申诉，也极大地改善了教师法律上不利的地位。
同时，高校教师申诉委员会制度应具有以下特点。首先，申诉委员会的独立性。高校申诉委员会是学校和教师的中间组织，在处理教师申诉时，应双方地位平等，这就需要委员会是独立的，这样才能做出对学校和教师都比较公平的处理建议。其次，申诉委员会人员的组成应当科学合理。要保证委员会人员组成广泛的代表性，使和教师与学校相关的利益群体都有表达自我意见的平台。教师代表、学校代表、教育行政机关代表、相关专家学者应以一定的比例分配名额，同时注重性别、年龄、职位等分布的合理性，加强委员会的代表性和公平性。最后，委员会的民主性。每一位委员会成员，只要是经合理程序产生的，都应有相同的权利，在教师申诉处理中有平等的决定权，这样，才能更大程度上保障申诉教师的合法利益。
（二）完善教师申诉制度的基本制度
教师申诉困难在于法律法规不完善，在于各种制度机制不健全，需要在申诉实践中建立完善好相关的法律制度。
第一，完善公布制度。公布制度即是对各种法律法规应该予以规定的应规定明确，并以法律的形式向社会大众公布。在法律应用中，对不能给予过多裁量权的要明确规定法律的行使方式。在对教师的处理过程中，应当说明理由，在处理之后，对所有的信息建立档案，允许相关人员查询、质疑和询问。这样，从整个流程完善高校申诉公布制度，通过透明化、阳光化来促进教师权益的有效维护。
第二，引入听证制度。听证制度起源于司法制度，指任何个人或机构，在进行仲裁或判决时，不能只听取一方的说明，还要听取另一方的相关陈述。而在未听取另一方的陈述的情况下，不得对其施行惩罚。
教师申诉制度中引入听证制度，就要在相关机构进行裁决时，允许教师对自己的相关行为做出说明，提供证据。同时，鼓励其他人员参与听证。通过听证制度的施行，能够有效地防止偏袒以及权力滥用的现象出现。
第三，确保申诉公正。申诉中的公正制度包括回避制度、调查制度、责任制度、合议制度等，要保证客观公正，就要对教师申诉事项进行合理的调查研究，在取得客观真实的材料基础上，在裁决过程中采取回避制度，其他有权力的裁决人员应当进行合议，以做出更加公正的裁决结果。同时，实行责任制度，对违反法定程序和法定事项做出的裁决进行相关人员的责任追究。切实杜绝、违法裁决等行为的发生。
第四，说明理由制度。目前，申诉受理部门在作出处理决定时，对决定内容所依据的客观事实与法律法规往往不作充分详尽的说明，这既难以让申诉人理解和信服，也难以保证申诉处理决定的合法性与公正性。
而说明理由制度要求无论是高校委员会或者教育行政机构，在对教师的申诉做出处理时，必须说明相关的法律依据，而不能只采取官样文章，申诉处理不是行政任命，一个决定只是呈现出了结果，而是要求各相关人员不但程序公正，而且所依据的法理是有据可循，经得起考验的。这样，在送达相关人员处理决定的同时，才会让申诉的教师心服口服，进而安心工作。
（三）完善现有法律法规
一方面，完善申诉程序的规定。现存的行政法律法规，对教师申诉的程序性规定不清楚，导致教师在维权时缺乏有据可依的程序，进而阻碍了教师权益保障的维护。可以采取司法的程序，设定教师在申诉中进行非正式的申诉程序—正式的申诉程序—听证程序—申诉决定的作出程序—申诉程序的审核与送达—申诉时效，这一些列完善的法律程序过程，并对各个程序进行详细的法律规定。
同时，也只有在明确申诉步骤的基础上。制定好完整的申诉案件程序，处理好提出、受理、审理和处理四个环节，并对各个程序进行明确而详细的规定。这样，申诉程序也才具有可操作性，才能在实践中得到更好的应用。
另一方面，明确、细化申诉时限。权益保障也需要在规定的时间内作出，以防止拖延和推诿，切实保障教师的合法权益。应明确在教师提交申诉书后申诉部门应在审查的基础上，在十日内决定是否受理，并把决定送达本人。对于不符合申诉的，应告知原因，对于符合申诉的，给予受理。在受理之后，应进行充分的调查，并在二十日内作出初步处理意见，并把意见送达到教师被人和相关机构备案。对于情况复杂，短期内不能够处理的，应当告知申诉人具体情况，并明确申诉处理期限。通过申诉时限的确定，建立起合法合理的教师申诉制度，从而更大程度上保护教师的合法权益。
五、小结
高校教师申诉制度是一项在实践中需要不断完善和创新的制度，需要弥补相关法律法规的不足，创新高校教师申诉处理制度，推荐校内申诉委员会制度，以及完善法律法规制度，同时，把法律各项公平的制度引入教师申诉制度中，才能确保教师合法权益得到有效的保障。
（作者单位：中国地质大学工会）
参考文献：
一、知识权利的行政保护
行政保护是保护知识权利的不可或缺的重要手段。纵观我国当前的法律法规，并没有明确统一界定知识产权行政保护的概念。有的学者认为，知识产权行政保护是包括“知识产权行政授权、行政确权、行政处理（包括行政调解，行政裁决，行政复议，行政仲裁等）、行政查处（包括行政处罚，行政强制等）、行政救济、行政处分、行政法制监督、行政服务，等等”的全面保护。或认为，“知识产权行政保护是行政机关对知识产权的全面保护，指行政机关根据法定职权和程序，依据权利人申请或其他法定方式，履行职责，授予或确认权利人特有权利，管理知识产权使用、变更、撤销等事项，纠正侵权违法行为，保护各方合法权益，维护知识产权秩序的活动。这两者表达方式虽然不同，但基本可以涵盖我国目前关于知识产权行政保护的具有代表性的主流观点。
知识权利行政保护，广义上来说，是指相关国家行政管理机关在遵循法定程序和运用法定行政手段的前提下，依法处理各种知识权利纠纷、维护知识权利秩序和提高知识权利社会保护意识，从而有利于知识权利制度扬长避短的一种保护方式。首先，保护主体是国家各级涉及到知识权利的行政管理机关以及被这些行政管理机关授予相关执法权的其它社会组织；其次，执法的依据是国家立法机关制定的相关法律，国务院制定的法规，国务院各部委制定的部门规章，以及各省，自治区，直辖市制定的地方规章；第三，针对的对象是各种侵害知识权利的行为，且这种行为没有达到刑事犯罪标准；最后，保护的主体须是运用行政手段来保护权利人的合法权益，且运用行政手段处理知识权利侵权案件是最重要的内容。
二、行政法对知识权利的保护措施
知识权利的行政保护措施直接体现着知识权利的行政管理机关权力的大小、范围，也体现着国家在特定时期对知识权利保护的注重点，以及随着市场经济发展和人民社会实践中的需要而改变和发展的趋势。狭义上，知识权利的行政保护措施主要有：知识权利申请的受理，审查，知识权利的行政授权，知识权利行政确认、知识权利纠纷的行政处罚、行政复议、行政调解、行政裁决等行政法制监督及行政管理服务。广义层面的知识权利行政保护则主要是指中央和地方行政机关制定的各层次的知识权利保护战略以及法律方针政策层面的知识权利行政保护措施等内容。我国知识权利应该获得全面、有效的保护，以应对和解决社会生活中不断增长的权利需求。知识权利的有效运行，也离不开行政机关的介入。
三、行政保护知识权利的必要性
l.知识权利行政法保护有利于建立良好的知识权利法治环境，是我国和平发展的国际环境的需要，也是深化改革、促进我国经济又好又快健康发展的需要。经济的发展使竞争的焦点由过去对物质资源的争夺，转向对知识权利的争夺和保护。涉及知识权利的产品的产值在世界各国尤其使发达国家的国民生产总值中所占的比重越来越大。科技和人才的竞争实际上就是知识权利的竞争。
2.行政保护与司法保护方式相比有其自身的优势。行政权保护符合政府职能转变的方向。行政保护主要通过行政执法的方式进行。行政执法的一个重要特点就是可以主动介入，耗时非常短，投诉非常方便，力度也比较大。行政保护和司法保护各司其职，相互配合，共同发挥着维护知识权利法律秩序，保护当事人合法权益的重要作用。
作者：郁婧单位：辽宁大学法学院
一、诚实信用原则在民法上的本来意义
《合同法》第16条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”此条规定，确立了诚实信用原则作为君临整个合同法的基本原则地位。诚实信用原则在我国法上成为普遍性原则，主要见于私法规定之中，如《民法通则》第4条、《担保法》第3条、《票据法》第10条、《个人独资企业法》第4条、《合伙企业法》第4条等。
就诚实信用的定义，一般认为是要求民事主体在民事活动中维持双方的利益平衡，以及当事人利益与社会利益平衡的立法者的意志。①也即立法者为实现上述三方利益平衡的要求，目的在于保持社会的稳定与和谐的发展。诚信原则，论其性质，一含有“诚”的因素，诚已、诚人、诚物，不仅是当事人之间的信用利益，也包括第三人或公众的信用利益。二含有“信”的因素，即相对人于其所信，应不受欺，其正当期望不应失望。
作为概括条款的诚信原则，其初适用于一般的恶意抗辩，其后渐次发达，适用范围由债之关系而不断拓展，各国在民法典中均有表述。我国台湾地区民法（第148条）则将诚信原则上升成为民法的基本原则。
（一） 私法上诚实信用原则勃兴的缘由
19世纪的法律学常把道德与法律孤立开来，所谓概念法学由此得以发达。概念法学的贡献，在于使法律学成为科学之一种。但概念法学无视法律社会的、伦理的价值，由此也抑制了法律学的进一步发展。此时，便需要诚实信用原则来作为调和法律与道德的媒剂。
今日，私法学已由意思趋向于信赖，已由权利滥用自由思想趋向于权利滥用禁止思想，已由个人本位趋向于社会本位或团体本位。诚实信用原则在私法上便大有用武之地。
（二） 诚实信用原则的制度机能
诚信原则是公平正义的象征，不仅可广泛适用于权利的行使与义务的履行，而且对于法律的伦理性与当事人之间利益的均衡性，具有促进与调节的作用，诚信原则的适用就是正义观念的具体化。一般而言，诚信原则具有如下功能：
一是为解释补充或评价法律行为的准则。大陆法系的诚信原则与英美法的衡平法颇为相近。
二是为解释或补充法律的准则。法律条文通常为抽象的规定，适用于具体的案件时，通常需要运用“法律的解释”加以明确。解释法律有诸多的方法，但必须以诚信原则作为最高的准则。当法律规定有欠缺或不完备时，则需用“法律的补充”来加以填补法律漏洞，补充法律则更应以诚信原则为最高准则。
三是为制定或修订法律的准则。法律是公平正义与诚实信用原则的表现，立法机关在制定或修订法律时应遵循诚实信用原则。在制定法律时，应将诚信原则的精神融入到具体的法条中，实现“诚信原则的具体化”。当法律变得不合时宜，适用的结果显然有违诚信原则时，则产生了修订法律的需要，修订的目标是使缺陷的法律得到修复而成为“良法”。如何制订“良法”，则仍应以诚信原则为指针。
（三） 诚实信用原则的价值补充
法律概念或条款，不仅有其规范目的，且应赋予其规范使命，使其带有价值。然而有些概念或条款，需要法官的参与努力，予以价值判断，才能具体化而得以操作使用。这类概念或条款称为不确定概念或概括条款（或称一般条款）。
诚实信用原则为概括条款，其内容极为抽象，其具体化的过程离不开法官价值补充的努力。也正因此，诚信原则赋予了法官自由裁量权，使得法官有了一定程度上的造法功能，在机械法治主义下显出一些生机。
（四） 诚实信用原则与权利滥用和公平等价有偿原则
由于我国民法已另立权利不得滥用原则和公平等价有偿原则与诚信原则并立，由此发生三个原则的分工问题，从理论上讲，诚信原则包容着权利不得滥用原则和公平等价有偿原则，但立法上已将他们分开，需对他们的界限进行划分。笔者认为：权利不能滥用原则主要调整涉及绝对权方面的权利义务关系；公平等价有偿原则和诚信原则主要调整相对权方面的权利义务关系，并且诚信原则主要是对当事人提出具备善意诚实的内心状态的要求，以此实现当事人外部利益关系的平衡，诚信原则的种种表现，莫不与当事人内心状态的要求有关，因此诚信原则可视为比其他两原则均上位的概念。
二、诚实信用原则在税法上能否适用
诚实信用原则由私法领域发展形成，可否适用于公法领域？如何适用？早期学说多持保留态度，认为私法上的诚信原则仅在交易中适用，公法关系中缺乏交易性质；且公法关系中国家享有种种的优越性，与对等的私法关系不同；公法关系中欠缺内部的亲密性，也与私法关系有异。
（一） 否定说
该说认为私法多为任意性规定，公法多为强行性规定，私法上意思自由原则，为公法上不许。公法具有严格性，法规所规定的必须遵守，诚实信用原则的主要作用在于补充法规的不足，如果适用于公法上势将破坏法规的严格性。
（二） 肯定说
肯定说认为，诚实信用原则可以适用于公法领域，但又有不同见解：
1、由私法类推适用的理论。
类推适用，即关于某种事项，现行法上尚缺乏规定，法院在处理此种事项时，得援引其性质相似之法规，以资解决。法的类推，可区分为法的内部类推与法的外部类推。内部类推，即于特定法之中，例如行政法、民法本身内部规定间相互类推适用的情形；外部类推，即如将私法领域中的规定类推于公法领域的情形。诚实信用原则能否适用于税法，属于外部类推，一般并不承认法的外部类推，因此民法与税法等公法部门之间并不允许互相类推适用。
但有基于类推承认诚实信用原则适用于行政法的判例，例如1926年6月 14日德国行政法院判决中指出：“国家作为立法者以及法的监督者，若课予国民特别义务，于国民私法关系，相互遵守诚实信用的原则亦是妥当的。”即宣示了诚实信用原则不仅于国民之间，对于与国民相对立的国家（国家机关）也是妥当的。
2、一般的法律思想理论
基于一般的法律思想认为诚实信用原则于公法领域上是妥当的。往往与类推相混，须加以区分。类推，指其相关的法律原则不存在的情形，由其他所拿来的原则，将其适用而成立；而一般法律思想理论，与类推的情形不同，其相关原则并非不存在，由于该原则自始地存在，并非由其他原则借用而来，而是创新的公法领域中发现其中已经存在的原则使用而已。
一直以来，大陆法系主张公法与私法的基本性质是相异的，排除类推适用的方式，采用一般法律思想理论，承认公法上有诚实信用原则的适用。即在私法与公法特别是行政法之间，以具有密切关系的一般性质的法律思想为前提，认为凡于私法规定的一般原则，虽并未规定于公法，不能当然说不存在于公法中。因此于私法规定之一般的法原则，也适用于公法，其并非基于私法规定的类推，而是既成潜在于公法的相同原则，只是私法对于上述原则较早发现。德国首次运用一般法律思想理论，主张德国民法第618条含有社会的保护思想，适用于公务员法；并且主张依民法第618条规定的法律上的规则，存在着一般的法律思想并且是必然的存在。法官并非依类推的方法，而是由创新的公法中取出，来补充行政上的缺陷，诚实信用原则也依此方法产生于公法中。
3、由法的本质来观察。
“法乃是由国民法意识所成立的价值判断”，法意识乃是肯认正当的行为以及不肯认不正当的行为，由该法意识所判断的事实构成将来行来的标准的规范。此所谓诚实信用原则，乃基于国民法的意识所成立根本法的要求，而于法之所有体系中均妥当，即无论公法或私法均妥当的——其本不认为公法与私法之区别——但由于所结合具体法要求不同，而产生诚实信用原则的限制。前述类推适用于与一般的法律思想理论，均以公法、私法的区别为前提而立论，法本质说否认该区别而立论，并认为诚实信用原则乃法共同的原则方属妥当，此乃二者间重大的差异。
上述三种观点，笔者赞同一般法律思想理论。诚信原则外延不十分确定，但确是具备强制性效力的一般条款，对诚信原则的研究，只有深入到其产生变化的经济、政治意识形态条件中去，才能达到深刻，诚信原则作为大陆法系中独特的一条法律机制，在大陆法系范围内具有普遍性和一般性。其确立是对大陆法系追求法律绝对确定的补救。诚信原则以“善意及衡平”为内容。对于私法，可给予以道德的要素，使法律渐次近于伦理的观念。何况“善意及衡平”不仅为私法规范之目的，亦为公法规范之目的。在法律基础发生动摇之时，成为法律所视为最后的堡垒。诚信原则虽以社会伦理观念为基础，但其并非“道德”，而是将道德法律技术化，因为道德的本质为“自律”，而诚信原则具有“他律”的性质，基于法律与道德的相互关系，而成为法律的最高指导原则，对其他法律原则，具有上位原则的意义。其虽为客观的强行规范，但内容却可因社会变迁而赋予新的意义。诚信原则不限于民事活动，在公法领域、在税法领域同样适用。实际上，私法中发展成立的诚实信用原则，在税法领域已获致承认，各种学说、判例来看并无争论，争论的只是承认的法理。税收法律关系的建立，并非源自契约，而是依据法律规定，于有课税权的国家与国民之间成立。他们相互之间，在税收法律关系成立以前，已经建立了相互信赖关系。因此，不论税务机关或纳税义务人，出现相互破坏对方的正当信赖关系并给予对方经济性不利的背信行为时，应认为有扰乱税法秩序之嫌。
三、诚实信用原则对税务机关的适用
（一）适用的要件
诚实信用原则适用于税务机关，需具备以下要件：
1、税务机关必须有成为纳税义务人信赖对象的行政行为，该行政行为可以是作为或者是不作为，只要纳税义务人能据此作合理的推论。当行政行为为言行时，不以文书形态出现，该场合比较难加以证明。言行的形式，包含正式场合涉税问题回答，申报指导，处理的说明，所得调查时的保证，税法的统一解释，申报确认以及更正处分等。但对于并无代表权限的税务职员或税务部门的言行，因欠缺其他要件，不成为信赖之对象。
2、纳税义务人信赖税务机关的行政行为，并且纳税义务人主观上为善意。但当税务职员未获局长授权，若信赖该职员保证，不成立正当信赖。当明白地违反税法的优惠处置，若不存在特殊原因，不成立正当信赖。信赖欠缺正当性时，税务机关有举证义务。
3、纳税义务人因信赖税务机关行政行为，并据此信赖基础为相关经济性处理。仅仅因纳税义务人信赖税务机关的行政行为，尚不足适用诚实信用原则。在信赖关系下必须为某些经济性处置。
4、信赖与处置之间存在因果关系。若否定适用本原则，税务机关必须证明信赖与处置之间无因果关系存在。
5、在税务行政行为下，纳税义务人必须蒙受经济上损失。纳税义务人未遭受损失，不适用此原则。
6、税务机关行政行为必须为违法行为或不当行为。若税务行政处分为一违法处分，即使不援用适用该原则，也应当被取消。违法处分下，即使为一违反自己言行之处分，即背离纳税义务人之信赖而予以不利益者，仍可适用此一原则。实际诉讼上，因其他理由判断是否违法处分尚不明确时，在第二次主张下，可援用适用该原则。
（二）适用效果
本原则若适用于税务机关，其税务行政行为将属违法行为或不当行为。若对是否违反该原则有争议时，一般应通过行政复议或行政诉讼解决。由于涉及国家税收，一般应行政复议前置，否则将打乱税收秩序。
但即便是上述场合，税务机关并没有丧失包含课税处分权在内的其他税务行政处分权。只是禁止以违反诚实信用的方法行使处分权。除前述场合外，各种场合下，税务行政处分权的行使都必须依循诚信原则。并且一旦出现违反诚实信用的税务行政行为时，由于纳税义务人早已知悉不应信赖税务机关的言行，却仍以该言行基础而作经济性处置，并再出现同样的税务行政行为时，则不得适用诚实信用原则。
四、诚实信用原则对纳税义务人的适用
（一） 适用要件
对于税务机关，纳税义务人若有违反自己言行的行为时，除没有适用诚实信用原则的必要外，还需接受制裁。如通告处分、重加算税以及取消减免税资格等。而且，因纳税义务人也能适用该原则，但适用场合大受限制。适用要件如下：
1、纳税义务人有使税务机关信赖的行为。
2、纳税义务人的使税务机关信赖的行为主观上不排除故意。如咨询之际，故意隐蔽真实事实部分，或诱使税务机关回答等。
3、税务机关基于信赖为相应行政行为
4、在税务行政行为下，国家必须蒙受经济上损失。
5、信赖与处置之间存在因果关系。若否定适用本原则，纳税义务人必须证明信赖与处置之间无因果关系存在。
（二） 适用效果
纳税义务人的不当得益或行为归于无效。并且由于纳税义务人本身有背信行为，不得主张税务机关基于背信行为而为的“背信行为”。但纳税义务人也不因此而接受超过上述程度的不利利益。
五、诚实信用原则在我国税法上的适用类型
（一） 信赖保护
在民法上，有信赖利益的保护规定，如缔约过失责任。问题是，在税法上，若纳税义务人因信赖税务机关的特定行为，而据以实施无法回复的财产上处置，事后税务机关又不认同，进而主张税收债权，此时纳税义务人能否以信赖保护为由提出抗辩呢？
我国税法在一定程度上承认信赖利益的保护，典型规定如《税收征收管理法》第52条第1款规定：“因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在3年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金。”
上述法条规定，因税务机关的责任致使纳税义务人未缴或少缴税款的，税务机关可以在3年内要求补缴，但不得加收滞纳金。即由于税务机关的行为，纳税人基于信赖而做出少缴或未缴税款的行为，税务机关不得加收滞纳金，纳税人的信赖应该尊重。但因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在3年内仍可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，可见，我国税法在税收本金上未给予信赖保护，却在滞纳金方面给予了信赖保护，因而我国税法的信赖保护是有保留的。
（二） 税法上权利失效
诚实信用原则表现在权利失效制度上，税法上的权利失效制度系从法治国家思想所导出的信赖保护的特殊形态，由于权利失效是诚实信用原则的特别适用情形，所以与诚信原则情形相同，其适用对象是具体的税收法律关系的当事人。
1、税收权利人的权利失效（这里的税收权利人指国家）。
我国税法对税收权利人权利失效的规定，主要见于《税收征收管理法》第 52条规定：“因税务机关的责任，致使机关在3年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金。因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在3年内可以追征税款、滞纳金；有特殊情况的，追征期可以延长到5年。对偷税、抗税、骗税的，税务机关追征其未缴或者少缴的税款、滞纳金或者所骗取的税款，不受前款规定期限的限制。”前述规定显示，税务机关行使税收债权，有个期限限制，超过该限制期限，税收债权即丧失，即称为税收权利人的权利失效。
2、税收义务人的权利失效。
我国税法对税收义务人权利失效的规定，主要见于纳税人的不当得利返还请求权的规定。《税收征收管理法》第51条规定：“纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起3年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及进查实后应当立即退还；涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定退还。即纳税人必须3年内主张权利，否则其权利行将失效。
「参考资料
关键词：行政许可；专业性技术组织
许可广泛存在于人类社会，既有政治、经济、社会和管理领域的许可，又有法律领域的许可。在法律上，许可行为十分常见，在公私法领域均可觅其踪迹。行政许可就是私法概念遁入公法领域的表现。许可在逻辑构造上呈现某种相似性，都表现为得到批准或授权而获得相应的自由或权利（权力），只不过对权利的处分更为自由罢了，而权力的运用则需遵循实体和程序规范。权力表现为不同的形态，由于其物质基础不同导致衍生出不同的具体形态，国家公权力只是其中一种，即表现在公共事务中的政府权力。一般我们言及国家公权力，都是从外在的形式出发进行定义的，认为凡具有行政机关之形式（财政、人员）从事行政活动者方为政府。①在传统的“统治”理念中，政府是公共事业管理、公益事业和社会福利的唯一提供者；但随着小政府，大社会的历史变迁，公共治理的主体早超出了惟政府的单一格局，非政府组织在社会的公共治理中也占有重要的一席之地。只不过在这里由于非政府组织掌控了某种重要的公共资源，其作出的不再是私有领域的权利处分，而是对相对人的权利具有重要影响的行政处分。
具体到行政许可中，专业性技术组织就在一定程度上发挥了某种行政的职能。我国现行法律对这种职能的发挥进行了肯定，并且对其职能发挥划定了大致的界限。譬如《行政许可法》第28条对行政机关和专业性技术组织在行政许可中的事务进行了分工，“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。”对此条，笔者有以下几点理解：第一，专业技术组织在行政许可中的事务局限在一定范围，仅对特定物实施检测、检疫、检验；第二，专业技术组织基于其在专业领域的技术优势行使行政职能，其必须满足法定的专业技术条件；第三，从发展趋势来看专业技术组织将承担起对特定物品的检测、检验、检疫的重任，但该条仍做了保留规定，在法律、行政法规明确规定的情况下行政机关仍是检测、检验、检疫的主体；第四，根据权责相统一的行政法原则要求，专业性技术组织被赋予相应的行政职能的同时，也应该承担相应的法律责任，这种责任包括刑事责任、行政责任、民事责任。但是这种责任由于专业技术组织与行政主体之间关系定位不明确，导致了责任的模糊，这也正是本文所要探讨的。
一、专业技术组织与行政主体的关系
《行政许可法》第28条专业性技术组织对其所涉及特定物品进行的行政活动并非包括所有事项，而只是涉及与自己职能相关的事项，仅限于检验、检测、检疫这些本部门具有较大优势的技术性活动。关于专业技术组织和行政机关的关系，法律并无统一规定，但大概可分为三种类型：
第一种是重叠关系。在某些专有领域，行政机关拥有自己的专业性技术机构，以便更好地实现行政目的，这种情况下专业技术组织与行政机关是隶属关系甚至是重叠关系。如《药品管理法》第65条规定：“药品监督管理部门根据监督检查的需要，可以对药品质量进行抽查检验。抽查检验应当按照规定抽样，并不得收取任何费用。所需费用按照国务院规定列支”。 药品监督管理是是国家专营的，基于其在国家社会生活中的重要性，没有交给专业性技术组织去检验。药品监督管理部门根据监督检查的需要，设置专门的专业性技术机构，对药品质量进行抽查检验，从而为判断药品质量状况提供技术依据。
第二种是委托关系。《进出口商品检验法》第3条规定：“商检机构和经国家商检部门许可的检验机构，依法对进出口商品实施检验”。同时依据该法第2条、第8条的规定，由国务院设立的进出口商品检验部门在各地设立的进出口商品检验机构主管当地的进出口检验工作，但不是唯一的，经国家商检部门许可的检验机构，也可以办理一定范围的进出口商品检验鉴定业务。前者是一种内部领导关系，甚至是重叠关系，因为此时专业技术组织（商检机构）是行政机关内部的一个机构，此情形与这一种类型相同；但后者，在商检机构经商检部门许可成立的情形下，它在组织上是独立的，行政机关通过委托由其具体进行检验方面的操作，这种情形就是行政法上的委托行政行为。
第三种是指导关系。专业性技术组织作为社会中介组织的一种，一方面它是深入体制改革、扩大对外开放以及发展商品经济的必然结果。另一方面，作为政府主导型的成品，天生对政府部门具有较大的依附性。但随着改革的深入，专业性技术组织必须与行政机关在隶属关系上和经济利益上分割开来，因为这种模式引发了种种弊端：一是分割市场，垄断执业；二是政府职能市场化，强制服务乱收费。违背市场规律的行政干预也滋养了诸如行业垄断、地区封锁、管理混乱等现象，使中介机构在市场经济环境中综合竞争力先天不足。正是看到了这一点，有的法律明确规定专业技术组织和行政机关不能有任何隶属关系和利益关系，如《产品质量法》第20条规定：“从事产品质量检验、认证的社会中介机构必须依法设立，不得与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或者其他利益关系。”，但由于我国对中介机构的管理一直采取双重管理模式，中介机构所从事的业务必须受其业务主管机关的指导，实践中专业性技术组织在很多情况下不具有独立性，导致其客观性、公正性受到限制，权威性受到怀疑。
二、专业性技术组织的责任归属
上文为什么首先要对专业性技术组织与行政机关的关系进行分析，就是因为专业性技术组织实施的检验、检测、检疫根据其与行政机关的关系可以是行政相对人提起行政许可申请的一部分，也可以是行政机关作出行政活动的一环。在专业性技术组织的鉴定材料成为行政相对人提起行政许可申请材料的一部分时，作出行政许可的行政机关一般只对该鉴定材料做形式审查。此时作出该鉴定材料的专业性技术组织必须具有独立的责任承担能力，当其鉴定结论因为真实性而导致行政相对人行政许可申请失败的，由专业性技术组织对许可申请人承担民事责任，特定情形下还要向社会和公众承担行政或刑事责任。当专业性技术组织的鉴定结论是行政机关行政活动的一环时，此时意味着专业性技术组织的活动即行政机关的活动，由行政机关承担其对外法律责任。这种情形发生在专业性技术组织与行政机关重合或是其内部机构抑或是行政机关委托给专业性技术组织实施的情形。此时行政许可机关不但要颁发行政许可证件，还要就专业性技术组织的鉴定结论加盖印章，专业性技术组织的鉴定活动成为行政机关作出行政许可行为的一环。当然在这种情况下对鉴定结论的真实性直接承担责任的就不是专业性技术组织和许可申请人，而是行政许可机关了。当申请人因鉴定结论这一环节因为真实性而使许可申请遭到拒绝以及造成损失的，许可申请人可通过行政复议或行政诉讼求得救济，专业性技术组织处于第三人的地位。但并不是说就此可以免除专业性技术组织的责任，事后行政许可机关可以通过对其行政处分（内部机构）或者民事诉讼（委托）进行追偿。
由上可以看到，专业性技术组织与行政机关在依附或隶属关系上不尽一致，也导致了相应的法律责任的承担不同。依照行政法原理，行政机关自己实施或者其内部机构实施的以及委托给其他组织实施的行政活动都应由行政机关对外承担行政责任。上述专业性技术组织与行政机关的三种关系，第一、第二种情形下产生的责任可归之于行政机关的责任，第三种情形应归于专业性技术组织的单独责任。虽然我国行政法学界也存在把行政指导纳入行政诉讼受案范围的呼声②，但针对此种情形下的行政指导，笔者认为对目前专业性技术组织受到行政干预的情况可通过体制改革去解决，而不是以行政诉讼这种妥协的方式去委曲求全。因为这是对独立专业性技术组织责任承担的误解，它应该为其活动独立地承担行政（非行政主体）、民事和刑事责任，从长远看也无益于专业性技术组织的独立发展。
三、结语
随着政府职能由管理型向服务型的转变，它把过去很多由政府承担的活动交给社会组织去完成。但不要忘了政府是最后的公益维护者，在交给社会组织之后也不要忘了其监督职能，社会组织本质上是私人而非“国家”。③同时我们也要“要理顺行政机关与专业服务组织的关系，对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构，要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来，面向社会广泛提供技术服务，成为依法独立从事技术检测、检验、检疫活动，并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织”，④防止行政权力借助社会组织来规避责任的情形发生。（作者单位：1.湖南司法警官职院；2.湖南石门县人民检察院）
注解
①王智斌.行政特许的私法分析[M].北京：北京大学出版社，2008.
②郭润生，宋功德.论行政指导[M].北京：中国政法大学出版社，1999.
