时间：2023-06-25 16:23:04
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政绩效的制约因素，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：政府绩效；绩效评估； 问题与对策
政府绩效评估是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。政府绩效评估起始于上世纪40年代，而大规模的政府绩效评估则于70年代在西方国家兴起，然而一直到80年代初伴随着我国机关工作人员责任制的改革，政府绩效评估才开始在我国起步，虽然近些年来科学发展观和构建和谐社会的理念以及西方发达国家政府绩效评估经验的流入加快了我国政府绩效评估的发展，但由于政治改革和相关立法的滞后，在我国政府绩效评估尚存许多制约因素。
一、我国政府绩效评估取得的现状
（一）我国政府绩效评估的模式
在上世纪90年代，我国各地广泛开展的政府绩效评估活动的影响下，我国各地形成了特色鲜明的政府绩效评估模式和典范主要为目标责任型模式；社会服务承诺模式；第三方评价政府绩效模式等。目标责任制的绩效评估模式是在我国最先发展起来的绩效评估模式，现已被全国各地广泛采用。笔者认为最为合理的政府绩效评估模式为甘肃省实行的第三方评价政府绩效模式，由有相关资格认证的第三方评价机构起草评估计划书，并向政府监督委员会提出评价申请后，在接受监督委员会监督的条件下完成对政府绩效的评估。第三方评估模式基于第三方独立的地位特征和相应的评估能力，能客观、公正、科学的对政府绩效进行评估。除了这些比较具有代表性的政府绩效评估模式外还有南通的三位一体模式，洛阳的干部实绩型模式，邳州的战略导向型模式等。
（二）我国政府绩效评估取得的成绩
近年来我国政府绩效评估取得的成就不仅表现在各地结合本店情况形成了各具特色的政府绩效评估模式上，更重要的变化是在价值取向上由政府本位、正走向社会本位、公民本位，以社会公民的满意度为政府绩效的终极标准。在理论研究方面，我国学界从最初的介绍国外政府绩效评估理论发展到现如今评鉴国外理论阶段并努力探究着符合我国国情和社会主义特色的政府绩效评估理论体系。
（三）我国政府绩效评估存在的主要问题
1.缺乏相应的绩效评估法律制度
立法是推进政府绩效评估的前提和基础，纵观世界各地，继美国国会于1993年率先通过了《政府绩效与结果法案》后，英国、日本及澳大利亚等国也相继制定了相应法律来保障本国政府绩效评估的有效开展，政府绩效评估分散在目标责任制、社会服务承诺制以及效能监察制等具体管理机制中。我国目前政府绩效评估多以自发的形式发生在上级对下级，随意性、封闭性、神秘性、主观性较强，缺乏完善健全的政府绩效评估法律制度。
2.缺乏科学的政绩评估指标体系
在政府绩效评估体指标方面，当前我国的政府绩效评估指标体系在内容和相应权重上设置不合理。我国目前政府绩效指标如下表所示：
从上表可以看出：相比较于社会与人口环境等问题而言，我国政府的绩效评估指标高度重视经济建设方面的政绩，结合我国国情在理论层面上尚无明显缺陷，然而在实际操作过程中，此外政府绩效评估指标没有足够重视政府的廉洁状况和行政效率，一定程度上导致了现如今和政府行政效率低下的状况。
3.评估主体单一，评估过程不透明，评估结果不可信
我国目前的政府绩效评估多是政府内部的自发，而且多发生在上级对下级绩效的评估。一些地方政府通过简单的瞒上欺下措施即可在政绩评估中取得是上级领导满意而群众不满的政绩，甚至是只需要迎合了上级领导的意图便可政绩显著。
4.绩效评估的技术手段落后
由于政府绩效评估在我国起步较晚，相关的研究普遍滞后，例如开展绩效评估所必须的配套设施不完备、专业评估机构和专业评估人才的缺乏等。此外，在评估的方法方面拘于条件限制较多采用定性分析的方法而较少采用定量的分析方法导致评估结果不够公正、客观、科学。
5.绩效评估的理论基础薄弱，对实际操作的指导不够
目前我国学界对绩效评估的理论研究尚处于对国外理论的介绍和简单的评鉴
阶段，我国的基本国情决定了照搬国外绩效评估制度根本行不通，而结合本国特色的政绩评估体系还未形成。由于理论方面的不足，实践过程中不免漏洞百出、弊端连连。
二、完善我国政府绩效评估问题的对策建议
（一）制定完善的绩效评估法律制度
在世界范围内，许多国家的政府绩效评估都向着法制化推进，不管是政府绩效评估的先行者美国还是后起之秀日本，都将立法作为保障和规范本国政府绩效评估的重要举措，并分别制定了《政府绩效与结果法案》和《关于行政机关进行政策评价的法律》。再次在立法上对政府绩效评估的有关事项作详细的规定，使政府绩效评估有规可循有矩可蹈。
（二）确定科学的政绩评估指标体系
面对我国目前被实践扭曲了的政府绩效评估指标体系，用科学的发展观重构结构合理、层次分明、操作性强的政府绩效评估体系以迫在眉睫。笔者认为政府绩效评估指标体系应包含以下方面：经济发展、社会发展（如教育、科学、文化、卫生、体育等）、生态发展、廉洁水平、行政能力、行政成本和服务水平等。此外在相关权重分配上在结合当地实际的情况下，广泛听取各方面专家和社会公众的意见，构造科学合理的指标体系，同时在实践中不断完善政府绩效评估指标体系。
（三）评估主体多样化、评估过程透明化。
科学的绩效评估主体应该是多方面的，既包括政府内部监督机制更应包括政府外部（主要是社会公众）对政府绩效的认可。
1．政府内部的绩效评估主体
目前政府内部上级对下级或者对自身的政绩评估其主观性、片面性太强。针对这一现状应拓展政府内部的绩效评估主体，建立立体的评估主体体系，主要包括上级评估、自我评估、同级相互评估以及下级评估等，并加强透明度建设，这样才能提高政府内部绩效评估的可信度。
2．政府外部的绩效评估主体
政府外部的评估主体可以是多样化的，既可以是政党、国家权力机关、大众传媒还可以是民间机构、公民、社会团体和专业绩效评估机构等。社会公众对政府绩效拥有毋庸置疑的发言权，而大众传媒作为社会公众的代言人其地位的提升有助于民意的上传和政府精神的下达。
3.提高政绩评估的技术手段
政府绩效评估的开展有赖于全社会的共同努力，针对目前政府绩效评估技术手段的落后，一方面可以借鉴外国的绩效政府绩效评估技术，另一方面要大力开展相关技术的研究，和配套设施的完善。如构建网络评估系统，政府的绩效由社会公众打分评判，既可以让公众直接参与到政府绩效评估中来，更直观，高效。
4.加快绩效评估的理论研究，科学的指导政府绩效评估实践。
鉴于我国学界对政府绩效评估理论研究发展的落后，学界要加快相关理论方面的研究，在辨证唯物主义和马克思思想的指导下，借鉴国外理论研究成果结合我国实际构建科学的政府绩效评估理论体系，并在实践中不断完善发展。
5.提高政府自身对绩效评估的认识水平
在政府绩效评估中，政府的态度直接影响政府绩效评估的结果。如果政府不予配合或是消极应对，政府绩效评估也就化为空谈。还要对公务员进行思想教育和开展政府绩效评估的专题培训，提高他们对政府绩效评估的认识水平。
参考文献：
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关键词：民营企业；地方性政策；发展现状
一、我国关于民营企业财政政策的演变和特征
我国整体经济发展的速度和综合实力的提升比较快,国家的发展也带动了各个省和地区的发展,我国的民营经济也发生了很大的改变并且取得了很大的进展。在1987年的6月，我国了《中华人民共和国私营企业暂行条例》的条款条例，这标志着私营企业开始作为我国一种独立的经济成分,开始逐步步入到了我们的日常经济和生活中。2001年以来,江西省委以及省政府响应国家政策，陆续出台了一系列政策和条款条例来促进并且加快民营经济发展。江西省政府《关于进一步加快民营经济发展的若干意见》的政策条款在2002年,江西省大力建设发展工业园区,这一政策举措能够在很大程度上解决民营企业在发展中所遇到的诸如征地较为困难、发展速度较为缓慢、生产经营成本比较高等问题。2016年5月,国家发改委七方面着手稳定民间投资，民资市场准入再放宽，围绕解决部分地区和部门政策落实不到位、出台措施不配套，影响民间投资积极性发挥等问题，完善政策、狠抓落实，努力稳定民间投资。可以发现关于民营企业的政策有以下特征:第一,民营企业的政策总体稳定,渐进调整。无论是国家还是省政府,都是通过渐进式调整来探索能提高经济发展的政策措施并以此推动民营企业政策的良性演进。第二,遵循“稳定优先,兼顾效率”的价值逻辑。每一项关于民营企业的政策改革首先要维护社会稳定,在社会稳定和政策稳定的前提下再考虑提高生产效率和经济效率的问题。第三,可以总结发现我国有关于民营企业的政策主要还是首先以党的文件规定为主要内容,因为程序较为简单,在实际操作中更简捷。第四,在中央政府的政策出台后,地方政府也会呼应国家政策陆续出台地方政策来引导民营企业的发展。
二、影响民营企业发展的因素分析
（一）民营经济发展的外部环境问题
目前民营经济的发展形势而言,政府在统筹协调和监督机制方面仍存在一定程度的欠缺,一些部门和单位有时候会执行一些不是很有利于企业发展的政策、条款以及规定,在具体的执法和行政过程中,出现收取的费用比较高、提供的服务少且不完善、罚款的数量较多等现象,还有如政务公开、政企分开等不到位,程序和手续办理比较复杂繁多,有时候难以把握,监督机制有所欠缺,而责任落实不明,业务办理效率较低。行政机构设置臃肿、收费项目较多、审批环节过多且杂、税费不公平等现象的存在导致很多企业承受着一定的困难。
（二）民营企业内部竞争力不强
现代民营企业管理缺乏科学化和制度化、规范化和信息化程度比较低,较少的运用现代化的经营管理方式和技术。大多数民营企业对现代企业在有关经营管理知识、技术和创新的认识不足,以及企业管理方面的人才匮乏，技术创新和研发能力还有待加强,不但核心技术比较少,而且对技术研发的投入也不多。除此之外,绝大多数的民营企业和企业家的企业公民意识比较淡薄,在有关社会责任感、社会参与感、团队与合作意识和群体意识等方面不是很强。
（三）企业融资困难
融资难是影响民营企业发展速度的关键因素所在。融资渠道存在的障碍使得中小企业正常的生产经营活动受到了一定程度上的威胁,融资方式主要有直接融资和间接融资这两种方式。但是,普遍而言，中小企业与大企业总体享受着不同的融资待遇,中小企业在融资上有一定的困难，有时候银行无法真实甄别贷款企业的真正实力。另一方面,个别中小型企业自身的信用观念比较差,中小企业的整体信用度以及银行对其信任感整体都较低，贷款担保和抵押难的问题也普遍存在于中小型企业,这给民营企业带来了很大的困境。
三、促进民营经济快速发展的政策建议
（一）加大政策扶持力度
可以适当放宽民营企业进入市场经济领域的要求标准，努力减少甚至消除关于民营企业市场准入方面受到的歧视。政府需要加快进行角色的转变，民营经济的民营企业应该由过去的扮演的“管理者”角色逐渐向“服务者”这一角色进行转变。要进一步鼓励支持发展民营企业，还建议各地方部门可以把是否为民营经济做了优质服务、是否真正切实推动了民营经济的快速发展、是否有拟定并落实到位了有助于民营经济发展的各项优惠政策等，来作为各级地方政府在政绩评价和政治作风和素养方面的衡量指标之一。
（二）优化融资政策
经济环境和税收体制也是影响民营经济是否能快速发展的一个重要因素之一，建立一个合理完善的税收政策体系可以很好的积极促进民营企业快速发展，要以减轻税负为目标，构建一套具有完整配套、目标导向、可操作性强的政策优惠体系，争取向民营企业实行税面广、税率低的税收政策。对民营企业的直接融资渠道和间接融资机制给予扩宽和支持，努力消除目前的信贷歧视，各商业银行可以依据我国产业政策为导向，同时发放贷款应该坚持效益优先的原则。
（三）加强对企业的权益保护
为了推动民营企业的发展，还需要在完善法律体系的基础之上，依照法律适当加大对民营企业的权益保护，加大对民营企业的政策扶持和积极引导力度。民营企业自身应加强企业战略管理，走产权多元化的道路,进行科学合理的组织设计、任务分工科学化，构成权、责、利相对应一致的组织体系，先从制度上保证民营企业稳健发展、再提高民营企业的管理水平。民营企业自身应该提高自主技术创新能力、加大对技术研发的投入力度，努力提高民营企业自身的技术装备、产品的科技含量和创新力度。
参考文献：
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[2]邹凤莲.江西民营经济发展的制约因素与对策[J].商业文化，2008（7）：35-36
【关键词】政府采购；绩效审计；“5E”审计
政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购审计是财政审计中的一种专项审计，不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度，是一种政府行为。绩效审计的本质含义就是“3E”，即经济性、效率性和效果性。随着经济社会的发展，目前国际上已经基本达成共识，有些学者提出了“5E”的概念，主要是对经济活动的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性进行的评价。做好政府采购绩效审计不仅可以提高政府采购的效率，节约相应的营运成本，还可以促进政府采购制度的全面发展，增强政府工作的社会满意度和公众认可度，是国家经济正常高速地发展。
一、政府采购绩效审计的内涵
政府采购的主体是依靠国家预算资金运作的政府机关、事业单位、社会团等。政府采购为非商业性、非盈利性购买行为，以购买者的身份，在商品或劳务市场上购进商品或劳务时所发生的支出。政府采购绩效审计是由专门机构和专职人员依法对被审计单位使用财政性资金获取货物、工程和服务等采购活动的真实性、合法性、效益性进行审查和评价，以达到维护经济秩序、提高财政资金使用效率、加强宏观调控的目的。但是由于我国现阶段的特殊情况导致的各种经济活动中存在资料的不真实、舞弊行为的存在以及各种违反法律法规的现象的存在，因此决定现阶段的政府采购审计的目标是建立在合法性、真实性的基础上以“经济性、效率性、效果性”为主要目标，以公平性和环保性为辅助。
二、当前政府采购绩效审计存在的问题
政府采购审计能够利用政府审计的相对独立性、强制性对预算资金的使用进行监督，但是与此同时，我国的政府采购绩效审计中还存在着较为突出的问题，如：绩效审计标准制度不规范，审计缺乏标准；政府采购绩效审计不彻底，事后审计具有滞后性；审计监督部门协调性差，妨碍绩效审计的独立性；充分有效的审计证据难以获得等，主要体现在以下几点：
（一）审计标准缺乏，绩效指标评价体系不完善
由于我国的绩效审计起步晚，相关的研究资料相对较少，政府采购的法律法规体系不完善，而且对于这部分的实际操作尚处于摸索阶段，并且理论研究还没有到达成熟的阶段，因而我国的绩效审计没有明确的评价指标体系，实际操作中还存在着较大的不规范和随意性。故实际审计过程中只能遵守审计法和政府采购法，再根据采购活动中的资金节约率为主要的衡量指标，再结合一些财务指标来判断采购活动的经济效率性，这样并不能反映政府采购活动是否符合经济效率性的。
（二）对政府采购不能全面实行绩效审计，并且审计缺乏深度
由于政府采购活动是涉及面比较广泛、程序比较复杂，而且起步较晚导致公众对绩效审计的认识只存在于片面了解，不仅如此甚至有的审计人员对绩效审计也只是一知半解，对其认识非常局限，对为什么要审计、需要审计什么以及怎样审计都知道的太少。在执行绩效审计的时候只是单纯的审计有无舞弊行为的发生，只是针对采购部门对资金的使用效率进行审计，和一般的审计并没有区别，然而政府采购绩效设计不仅仅是审计资金的使用效率，它的“5E”目标就决定了政府采购审计要不同于一般的审计，要考虑采购活动是否有利于国内产业的发展以及对宏观政策的影响等等。事实上政府采购活动是分为事前、事中和事后三个环节的，而现行的政府采购绩效审计只是对采购活动结束后才对其进行审查、评价及总结并提出相应的措施的一种“事后监督”，并未对采购活动的前和采购活动中发生的一系列事项进行审计。
（三）绩效审计相对缺乏独立性
审计的有效性会受到审计实施者独立性的极大影响，若在审计过程中不能保持应有的独立性会导致审计结果的可信度受到质疑，由于审计单位与被审计单位同时律属于同一集团的领导，他们之间极大可能产生共同利益，一旦有这种共同利益的存在，审计实施者会在审计过程中包庇被审计单位，甚至为了这个共同利益与被审计单位合谋出具虚假的审计报告，这样的绩效审计形同虚设，完全不能产生任何效用。
《采购法》明确规定：政府采购有关的监管部门、审计部门、监察机关要依据法律、行政法规对政府采购实施监督。但是，由于各部门之间未能很好协调，各监督部门职能相互交叉重叠，且未能做好沟通工作，造成重复多头监督和监督存在空白地带的情况，也会影响绩效审计的独立性。
（四）审计人员专业性不强
之所以政府采购绩效审计停留在采购资金收支审计上，疏于对招投标、项目进展和政府采购绩效等重点方面的监督，主要原因是审计人员的业务素质没有达到政府采购绩效审计的需要。政府采购绩效审计所需知识超过单纯政府采购资金审计的范畴，它涉及到财政政策、贸易政策和产业政策等多方面，是政策性强而又复杂的综合性审计监督。正是由于政府采购绩效审计工作涉及面广，一些采购专业性强，而又缺乏相应的规范性具体措施，仅靠审计部门现有的人员及专业知识是不能适应对这一工作监督需要的。它要求审计机关拥有具备如下知识的人才：如经济学、社会学、法律、财会、计算机、信息系统、工程建筑学等，要求审计人员要非常深入地掌握政府采购工作方面的专业知识。
（五）较难获取充分可靠的审计证据
由于现行的绩效审计的方法和技术不够成熟以及对绩效审计的认识不够充分等导致在实施审计过程中很难获得充分的审计证据，更别说对审计证据的充分性和可靠性做出判断。若审计证据不够充分或者缺乏证明力度，则会有失结论的公正性，并会造成严重的后果。对政府采购活动的绩效审计是根据采购活动的一系列具体事宜形成的相关证据做出系统客观的分析，并不只是通过简单的财务数据来对采购活动进行审计，还需要大量的非财务数据来做支撑。这些非财务数据本身比较难获取，获取这些数据还要借助其他学科特定的方法对其进行处理，但是碍于审计人员对其他学科知识的匮乏，将导致不能很好地处理这些证据，不能将其形成为充分可靠的审计证据。
三、提高政府采购绩效审计质量的对策
针对政府采购绩效审计存在的问题，可以采用以下措施加以纠正和解决，以达到发挥审计的监督职能，加大审计监督力度，提高政府采购效率和效果的目的。
（一）加强绩效审计开展的内外环境建设
完善国家制度环境和社会环境的建设，深化政府体制改革建立健全公共财政，转变政府职能，树立正确的政绩观，淡化GDP意识，从全局出发，把社会的发展看成一个系统，用绩效审计来衡量政府及其工作人员的业绩，并要树立有限行政取向、服务行政取向和法治行政取向的思想，做好由全能政府向效能政府的转变。加强审计宣传，在全社会范围内树立绩效审计观念，加大对绩效审计的宣传力度，使整个社会都了解何为政府的绩效审计，转变过去单一监督主体的模式，采取评估主体多元化的模式。
（二）处理好绩效审计与传统审计的关系
目前我国弄虚作假、营私舞弊等违法、违规现象仍十分严重，在这种基础下开展政府绩效审计，则不能脱离传统的审计。要在绩效审计实践中，既要克服旧习惯和定式的制约，将绩效审计导入传统审计，使绩效审计缺乏实质的内容，跳不出传统审计的圈子的问题；同时应意识到财务审计与绩效审计具有一定相容性，要通过财务审计使被审计单位的财务资料达到正确、有序，从而使绩效审计有可靠的保证：一方面对被审计单位有了相对详实客观的了解，另一方面有助于确保审计数据的准确性和真实性，从而得出科学客观的审计结果以及相应的评价意见和改善路径。
（三）审计关口前移，加强事前和事中的监督
克服现行的绩效审计只是对事后这个环节进行监督，并未对采购活动的前和采购活动中发生的一系列事项进行审计的弊端，充分进行事前审计、事中审计和事后审计。为了防止政府采购绩效审计出现“马后炮”我们要从政府采购的预算编制、申报、审议、预算执行、监督等全过程跟进，做到全方位、多层次的监督检查，审计监督从“事后审计”逐步转向“事前、事中”监督和分析，加强对采购的实际成果与预算目标进行比较，就差异进行分析，切实提高财政性资金的使用效益。不论做什么事情都需要在事前做好计划，防止出错，绩效审计也不例外。在具体实践中，审计人员必须要有相应的采购计划，因在对采购活动进行绩效审计时必须对采购活动的计划进行审查如果发现被审计单位的财务收支活动严重不实，则不能再进行绩效审计程序而应进行传统的真实性、合法性审计，充分处理好绩效审计和传统审计的关系。
（四）加强政府采购审计人员队伍建设，切实提高审计监督管理水平
要提高绩效审计人员的素质，并要定期对监督人员进行培训，使审计人员能够掌握公共管理学、电子计算机、工程学、心理学等多方面的知识，满足审计机关在对政府采购行为进行绩效审计时所需要的对各种能力的要求。明确绩效审计人员的职责范围，并以法律形式确定下来，使他们明白知道自己要做什么。要实行严格的审计质量责任制、审计工作稽查制度和内部审计制度，以进一步明确审计人员的审计责任，规范审计人员的审计行为，提高政府绩效审计的绩效。借用民间审计和内部审计部门的力量，吸纳社会专家，优化审计人员结构，改变现有审计人员知识结构单一的情况，保证监督的科学性。
（五）建立健全的绩效审计评价标准以及相关法律法规
建立一套科学可行的绩效审计评价指标体系不仅包括对经济效益的评价，同样也要对社会效益进行评价，因此在制定评价指标体系时不仅要考虑相关的经济效益指标，也要考虑如何对社会效益进行评价，所以在制定绩效审计评价指标是既要制定定量评价指标也要制定定性评价指标，毕竟社会效益不能完全靠定性指标来评价，可以制定一些原则性较强的定性规定，但是凡事都不是完全的，所以可以通过日常实践的经验来做一些补充性的规定来完善评价指标。
应该将政府采购各项监督制度的内容具体化、规范化，使得法律的这一规定具有可操作性，而不至于留于形式。法律应该对各项监督在政府采购过程中的“切入点”监督的具体对象和内容、具体程序等方面的内容做出明确的规定，进一步明确对政府采购负有行政监督职责的政府各部门对政府采购的监督重点、方式和方法，协调好这些部门之间的职责分工，规范好综合管理与行业管理的衔接问题，发挥好这些部门在监督上的优势，理顺监督管理关系，形成综合管理与行业专业监督相结合的协作机制，共同构筑对政府采购全方位、多层次、科学有效的监督制约机制，强化对政府采购行为的约束。
四、结论
开展政府绩效审计有利于实现财政资金配置最大限度的优化，有利于促进政府采购的效率性和效果性，体现政府采购的公开、公平、公正和诚实信用的原则和行政效率；能促使他们为了更好地完成各自的任务，提高工作效率和效果，加强内部控制，并且实现资源的最佳利用，使政府部门更加适应市场经济发展需要；同时还可以节约政府采购本身的成本开支，取得更好的效益，建设一个廉政的、取信于民的政府，增强政府采购工作社会满意度和认同感，维护正常的经济秩序。
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摘要:目前,民营企业普遍存在缺乏社会责任问题,社会上要求民营企业履行社会责任的呼声越来越高。许多民营企业家对履行社会责任的呼声怀有怨言和抵触情绪,对履行社会责任的认识存在误区。因此,只有通过一系列的政策措施,增强民营企业的社会责任意识。
关键词:政府;民营企业;企业社会责任;推进
一、企业社会责任相关研究的回顾
国外相关理论的研究经历了以下四个阶段。第一阶段是关于企业应不应该承担社会责任的争辩。以弗里德曼(Friedman,1962)、哈耶克(Hayek,1969)、波斯纳(波斯纳,1997)等为代表认为企业不应该承担社会责任;以安德鲁斯、彼得.F.德鲁克(1987)及利益相关者理论研究者(Clarkson,1995;Freeman,1984;Mitchell和Wood,1997)为代表,认为企业必须承担相应的社会责任,尤其是利益相关者理论的研究为企业社会责任奠定了理论根基。第二阶段是关于企业社会责任内涵的争论,在三种观点中最被管理学界推崇的是将企业责任划分为经济责任、法律责任、道德责任、社会责任(Carroll,1979)。第三个阶段是关于企业社会责任与企业绩效关系的研究。此类研究由于涉及太多制约因素很难得出确切的结论。第四个阶段是关于企业社会责任标准化及国际化的研究。最近几年企业社会责任研究朝着范围定性化、具体评价目标定量化及可操作性方向发展,其中影响最大的是企业社会责任认证体系SA8000和ISO2600推进及实施的研究。
我国学术界从理论上对企业社会责任进行系统研究起步较晚,但绝大多数研究者都对企业承担社会责任持肯定态度。自2004年以来,经济社会发展的现状使人们充分认识到企业社会责任的重要意义,使之迅速成为国内研究者关注的焦点,出现了很多研究成果。国内学者的研究很多都从我国的具体情况出发,涉及到了企业社会责任推进问题。由于介入较晚,国内学者的研究主要以介绍国外相关的理论研究和具体做法为主,而较深入的研究大部分是选取某个角度对此所做的分析,针对跨国公司推动和实践的社会责任的研究较多。
二、对浙江省民营社会责任现状的调查分析
温州大学课题组在2006年5月至6月之间,分别对563位中国民营企业经营者采用访谈加问卷调查形式进行了抽样调查。此调查以中国境内民营企业经营者(董事长或总经理)为主要目标对象,对563份由民营企业经营者所填写的问卷做统计分析。这些样本中涉及制造业、批发和零售业、房地产业、建筑业、交通运输、计算机服务和软件业和商业服务业等业。
1.社会责任认知度低,价值认识不足,企业社会责任内涵理解片面。调查数据显示,这些民营企业经营者多采用小作坊经营、事无巨细的管理模式,缺乏管理创新意识,对短期不能见效的管理、新名词、新理念多无暇顾及,社会责任认知度低,价值认识不足,对企业社会责任理解存在误区很多误区:如创造就业、按章纳税就是履行社会责任;慈善捐款就是履行社会责任;履行社会责任是有能力承担的大企业的事;企业社会责任与企业的长期发展战略无关;履行社会责任会增加企业负担和成本等。
2.企业内部缺乏系统、科学的企业社会责任管理机制。大多数企业未设立社会责任管理部门,在组织化、正规化方面严重落后于发达国家,使企业不能有效的把企业社会责任成本转化为企业绩效,严重削弱了企业履行社会责任的内动力。没有企业社会责任战略,没有社会责任实施推进机制。随意性、随机性、盲目性普遍存在,不能科学有效地利用企业社会责任实践提升影响力,转化为企业竞争力。许多企业的公益捐助活动多是出于从众心理,缺乏战略规划。
企业内部缺乏对企业社会活动绩效的评估和衡量。感受不到社会责任承担带给企业的价值,不能将社会责任与企业经营目标有机结合,融入企业发展战略。没有效益期待的事业必定不是企业发自内心乐意为之的事业,消极应付、懈怠、欺骗走过场就是意料之中的事了。
3.缺乏把企业社会责任转化为竞争力的意识和技巧。大多数企业缺乏把企业社会责任转化为竞争力的意识和技巧。与国外企业比,民营企业不善于公关策划,不善于以企业社会责任事件为契机大做文章,借助媒体,传播组织形象及产品或服务的信息,缺乏根据自己的行业特点、专业特长,针对能源紧张、环境污染、社会贫困、弱势群体等社会热点问题提供支持的意识和技巧。
4.逃避社会责任现象严重。在调查中我们发现,许多民营企业雇用廉价劳动力,超时加班、拖欠工资、工作生活条件差、工伤事故频发的情况仍相当严重。很多企业对内不遵守劳动法,不签订劳动合同。对外缺乏诚信,偷税漏税、拖欠货款、虚假宣传,污染环境,浪费资源。
企业的行为体现了企业最基本的价值取向和发展诉求。中国民营企业还没有把关注自然资源、生态环境、劳动权益和商业伦理融入自己的经营理念中,履行社会责任完全靠企业自觉和自律是很难在短时间内见效的,发挥特定时期强势地位的强势政府的起始推动和引导作用成为明智之选。
三、增加民营企业社会责任推进对策
单纯靠行政命令解决民营企业社会责任问题是不现实和不经济的,应通过一系列的政策措施,引导民营企业进行自主决策、自主选择,是企业社会责任控制机制化、市场化、长效化的先验尝试。
1.给予参与ISO26000制定的机会,保护民营企业利益。ISO26000国际企业社会责任标准是一个跨行业、跨区域的标准,至今已有50多个国家参加,把自己国家的企业社会责任价值观标准纳入这个体系成为各参与制订方的利益争夺点。我国应在政府所带领的参与制订代表中增加民营企业的代表力量,提出保护发展中国家弱小企业团体的阶段性发展要求,为中国民营企业争取更多发展空间和利益。
2.加大对地方政府的监管力度,修订地方政府政绩评定标准。在现行政绩评定指标体系下,地方政府的利益主要表现为地方经济总量或GDP的增加。如果地方政府对企业不履行社会责任的行为加强监管,必然导致高的监管成本和经济总量或GDP降低的双重损失,因此在自主选择状态下地方政府多倾向于从自身利益最大化出发,对企业有损于社会的行为实施弱监管或放任。而中央政府对为数众多的民营企业则鞭长莫及。中央政府企业社会责任治理策略的首选最佳策略应是加大对地方政府的监管和修订地方政府政绩评定标准。
3.加强企业社会责任法制化建设。制定和颁布《中华人民共和国民营企业社会责任法》作为推进民营企业社会责任法制建设的物质基础,是民营企业社会责任机制建设的当务之急。其中,民营企业社会责任所包含的法律义务与道德义务如何界定是立法的难点问题,可采取发达国家的通用做法,法律意义上的企业社会责任采取强制性规范的形式予以规定,而道德上的企业社会责任则采取授权性规范的形式予以规定。此外,还应修正现行法律条款中不利于企业履行社会责任的内容。严格执法力度,规范执法程序,加大对不承担社会责任的企业惩处力度。
4.设立企业社会责任五级管理部门,协同推进企业社会责任战略实施。设立国家、省、市、县、乡各级政府管理部门专门负责各级企业社会责任协调和沟通机制,协同推进企业社会责任战略实施,对所辖范围民营企业社会责任建设实施领导和管理,协调政府各部门间的政策和措施,保证政府政策的一致性。管理政府社会责任管理部门的工作职责首先是对本辖区的企业社会责任建设状况进行调查和跟踪监控,根据世界企业社会责任的发展趋势和衡量标准和本区域现状向所属政府提出相应的对策建议;其次是根据中国的实际情况制订本国的民营企业社会责任标准;再次是对辖区内民营企业社会责任的实施情况进行检查和调研,建立企业社会责任审计制度并推动其发展;再次,建立五级分管部门纵向及横向网格状信息交流和沟通机制,向全社会传播企业社会责任信息,加强各方面对这个问题的深入了解,实现企业社会责任的价值最大化;最后积极向社会进行有关企业社会责任的宣传、教育、培训、咨询等各种有效措施和形式,为企业提供社会责任支持和服务。
5.建立企业社会责任激励机制、监督机制和社会责任披露制度。激励机制包括正激励和负激励,对好企业的奖励就等于是对差企业的惩罚。对承担社会责任成绩优秀的企业政府应给予必要的奖励,如慈善捐款冲抵或减免税费、企业信誉状况与融资以及担保系统挂钩、评选社会责任先进企业给予表彰、建立企业社会责任分级评定及升降级制度等。同时要发挥社会舆论、新闻媒体、企事业单位及公民个人的监督作用,建立对违背社会责任行为的举报奖励制度。
企业社会责任披露在国外是一项成熟的制度,应该要求企业定期公布社会责任报告,政府有关机构也应定期对辖区内的民营企业社会责任状况进行公布。
6.积极引导社会力量为民营企业社会责任建设服务。在强化企业社会责任方面政府发挥着巨大的作用,但这是不够的。政府应该积极引导各种社会力量参与到企业社会责任建设过程当中来。在国外企业社会责任建设过程中,各种非政府组织等社会力量发挥了举足轻重的作用,但我国目前市场经济制度还不是十分完善,在经济活动中非政府组织的作用还极其有限,我们应该在法律允许的范围内促进非政府组织的发展,使其在企业社会责任建设过程中发挥应有的作用。如行业协会、民间商会、民间环保组织、慈善组织机构、各种志愿者组织等等。另外我们还应积极推动员工与企业的工资集体议价机制,保护劳工权益。
7.鼓励责任消费和责任投资。责任消费指消费者越来越关心他们所购买的商品的制作是否符合基本的人权标准和环保标准,是国际企业社会责任运动的重要推动力量。责任投资,即社会责任投资(sociallyresponsibleinvestment,简称SRI)是指在传统的财务指标之外,以预期稳定利润分配的持续性、遵守法律、雇佣习惯、尊重人权、消费者问题、社会贡献程度和对环境问题的关注等社会伦理性标准为基础,评价并选择企业所进行的投资。此外,SRI还包含以社会正义、地区贡献、行使股东权利等为目的的资金投入行为。国家及各级政府应积极倡导、鼓励消费者和投资者(或机构)把企业社会责任作为消费和投资的关键决策因素。
《纲要》主要目标任务的评估情况
从规划目标评估情况看，《纲要》确定的主要预期性指标和约束性指标均完成较好，许多指标进度快于预期，为全面实现预期目标奠定了坚实的基础。从规划任务评估情况看，总体完成情况良好。
城乡区域统筹发展取得新成效
统筹推进新型城市化和新农村建设，城市化率从2005年的56%提高到2007年的57.2%。杭州、宁波、温州三大中心城市和浙中城市群功能不断完善。深入实施“千村示范、万村整治”、“万里清水河道”、“千万农民饮用水”、“乡村康庄”等工程。2007年底，村庄整治率达到35.4%，等级公路通村率、客运班车通村率分别达到97.4%和88.5%，587万农村人口的饮水安全问题得到解决。
产业结构优化升级取得积极进展
高效生态农业加速发展，十大特色农业产业基地加快形成；工业结构调整加快，形成12个全国性制造中心和一批国内重要产业基地；服务业发展势头良好，增加值年均增长15.3%，高于生产总值增幅1个百分点，人均服务业增加值居各省区首位。
社会民生继续改善
全面推行城乡统筹就业，城镇登记失业率逐年下降，城镇“零就业家庭”基本消除，农村低保家庭就业帮扶稳步展开；覆盖城乡居民的社会保障体系建设加速推进，社会保险参保面不断扩大，农村五保和城镇“三无”对象集中供养、被征地农民基本生活保障、困难群众价格上涨补贴、政策性农村住房保险等制度继续完善；人口与计划生育工作得到加强，低生育水平保持稳定。
文化建设全面推进
加快实施文化建设“八项工程”和“新农村文化建设十项工程”，率先免除城乡义务教育阶段学生学杂费，推进“提升高等教育办学质量行动计划”和“职业教育六项行动计划”。积极推进卫生强省“六大工程”和“小康健身工程”建设，全省人均预期寿命、孕产妇死亡率、婴儿死亡率等主要指标均居全国领先水平。
基础设施保障能力进一步提高
积极推进能源建设，综合运输网络初步形成，水利重点工程建设进展良好，信息化加速推进，扎实推进防灾减灾工作，制定48个省级专项应急预案、应急保障行动方案和124个省级部门和单位应急预案。
资源环境保护取得阶段性成效
加快推进循环经济“991行动计划”和工业循环经济“4121示范工程”，组织实施十大重点节能工程，建立节能降耗目标责任考核体系；加大污染减排工作力度，全部建成县以上城市污水处理厂和生活垃圾集中处理设施；制定《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，建立覆盖水系源头地区的生态财力转移支付制度。
开放型经济继续发展
利用外资的规模和质量同步提升，外商投资重点领域逐步转向高新技术产业、先进制造业和现代服务业；积极实施“走出去”战略，企业境外投资机构数居全国第1位，并创办了4个国家级境外投资贸易园区；积极参与长三角合作与交流，做好援疆和对口帮扶工作，全力开展对口支援四川省青川县的恢复重建工作。
体制改革创新步伐加快
启动实施三大省级综合配套改革试点；制定出台扶持中小企业发展的政策措施，继续深化国有企业改革；全面实施工业用地招拍挂制度，加快推进阶梯式水价、差别电价等改革试点；全面完成省级非行政许可审批事项的清理工作，开展行政机关内部审批职能整合与集中改革试点，加快建立公共财政体制。
《纲要》实施中的突出问题
从经济周期看，在经历2001―2007年连续7年的快速增长后，今后一个时期我省经济的总体趋势是“增长幅度适度回落，结构调整步伐加快”。预计2008―2010年生产总值增速回落幅度可能在2-3个百分点。若以9%的年均增长率测算，2010年全省生产总值可达27000多亿元，高于《纲要》预期目标。同样按相应方式测算，预计到2010年，《纲要》提出的19个主要指标大部分能按期完成。结合过去两年半的实践，《纲要》实施中还存在一些突出问题。
节能减排压力加大，完成目标任务艰巨
2006―2007年，万元生产总值综合能耗年均下降3.82%，低于规划进度0.55个百分点；化学需氧量和二氧化硫排放总量年均下降1.55万吨和3.15万吨，化学需氧量降幅未达到进度要求。节能减排长效机制也有待完善，一些企业缺少节能减排的积极性和主动性。
产业结构优化升级进展不快，服务业比重提升缓慢
2006年和2007年，全省服务业增加值占生产总值比重比上一年分别仅提高0.1和0.6个百分点，与规划年均提高1个百分点的目标存在一定差距。同时，工业产业层次偏低，2007年高新技术产业占工业增加值比重为20.2%，两年仅提高0.7个百分点。
城乡居民收入和公共服务差距较大，统筹城乡发展任重道远
城乡居民收入差距扩大的趋势仍未有效遏制，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入比例从2005年的2.45∶1扩大为2007年的2.49∶1。农村基础设施建设滞后，尤其是欠发达地区农村的生产生活条件亟待改善。
投资项目建设的制约因素增多，重点工程推进难度加大
随着国家出台加强和规范新开工项目管理的调控政策，投资项目前期工作周期明显拉长。此外，一些政策处理的难度也越来越大，征地拆迁成本不断提高，节能环保要求更加严格，客观上延缓了包括不少重点工程在内的投资项目进程。
转变发展方式的体制机制不够完善，改革攻坚难度增大
反映资源稀缺程度和环境治理成本的价格机制不够健全，科技、人才等管理体制还不适应经济社会发展需要。微观主体制度创新和组织创新不足，多数民营企业采用传统的家族式管理，难以适应市场环境发生的急剧变化。
省人大常委会的审议意见
省人大常委会组成人员认为，“十一五”以来，全省认真贯彻落实科学发展观，深入实施“创业富民、创新强省”总战略，围绕《浙江省国民经济和社会发展第十一个五年（2006-2010年）规划纲要》确定的目标、任务和要求，做了大量卓有成效的工作，各类目标进度总体良好，经济社会取得了长足发展。在看到取得的成绩的同时，也必须看到《规划纲要》执行中存在的问题和差距。为推进“十一五”规划目标任务全面完成，促进浙江经济社会又好又快发展，常委会组成人员提出了诸多意见。
继续加大工作力度，努力完成规划目标
首先要对指标体系作进一步分析判断，为决策提供可靠依据。其次要完善政绩考评体系，发挥政策激励作用，加大工作力度，加强组织协调，促进各项政策措施落实到位。再是各地各部门要增强大局观念，优化实施环境，依法行政，强化服务，创造性地开展工作，推动《规划纲要》各项目标任务的完成。
优化产业结构，加快经济转型升级
――大力发展服务业。制定实施加快服务业发展有针对性的政策措施，积极破除制约服务业发展的体制机制障碍，突出支持对提高产业竞争力作用明显的生产业发展，着力发展金融、旅游、软件、创意、会展等现代服务业，增加生活业门类，努力提升服务业的水平和比重。
――大力发展高新技术产业、装备制造业、临港工业和现代能源产业。加快应用和推广先进制造模式，积极运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，促进区域块状经济向现代产业集群转型。
――加快建设高效生态的现代农业。创新农业经营体制，建立健全以现代生产要素投入农业、现代生产方式改造农业的发展机制，积极培育和发展农业中介组织和农村经济合作组织，不断提高农业比较效益和农民收入。
――着力推进重大项目建设。在优化结构、提高质量的基础上，使投资保持适度高于GDP的增长，强化要素资源保障，抓好“三个千亿”重点工程建设，为推动产业结构优化升级和发展方式转变提供有效载体。
推进科技进步，提升区域创新能力
加大重大科技专项和项目的组织实施力度，抓好各类科技项目成果的引进和推广，不断攻克经济转型升级中的技术难题。优化科技资源配置，提高经费使用绩效，发挥财政资金的导向作用。在充分发挥现有人才作用的基础上加大人才引进力度，提高人才质量，着力引进重点领域的领军人物和高端人才，同时努力创造能使人才脱颖而出并充分发挥作用的环境条件，加强人才培养。
强化节能减排，促进持续协调发展
把好市场准入关，严格执行强制性能效标准，加大落后产能的淘汰力度，强化节能降耗目标责任制；进一步加强重点企业节能改造工作，突出抓好钢铁、有色金属、电力、化工、建材等重点耗能行业节能；进一步推进节能技术创新，大力发展循环经济，全面实施一批重点节能工程。要加强环保能力建设，以结构调整为重点，对全省现有的环境容量使用作出规划，尽快建立与环境承载能力相适应的经济结构体系和产业布局。
着力改善民生，维护社会和谐稳定
关键词：基本公共服务；供给制度；价值取向；公平正义；改革完善
中图分类号：D669 文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2013）04-0013-04
实现基本公共服务均等化的关键在于要有一套科学合理的公共服务供给制度，合理的制度体系又取决于政府制定政策和设计制度时的价值取向。多年来，我国已经制定了一系列关于公共服务供给的政策和制度，包括公共财政制度、供给决策制度、公共服务运行机制和供给考核机制等。但由于以发展经济为核心和效率导向的价值观仍然没有改变，加上政府在治理过程中的“政府本位”和集权理念驱动下，公共服务理念仍然严重缺乏，其在公共服务供给实践中表现为重视经济建设，忽视和轻视公共服务；重视社会建设的效率，忽视社会的公平正义；公共服务供给决策缺乏民主，忽视公民参与；中央和各级政府之间的权责划分不合理，地方政府缺少自；公共服务监督不力，问责不严等问题。
基本公共服务供给制度的完善与否直接影响基本公共服务的供给数量、质量和效率，也是促进基本公共服务均等化的制度保障。制度的作用就是要体现民主公平，合理有效的配置社会资源，保障每个社会成员平等地享受社会发展成果。基本公共服务供给制度中存在的不公平现象实际上是一种制度歧视，因此，改革现有基本公共服务供给制度，转变政府治理理念和价值观，是完善基本公共服务供给制度、促进基本公共服务均等化的紧迫任务。
一、当前我国基本公共服务供给制度存在的缺陷
当前，我国基本公共服务供给失衡，不管在城市还是农村，对社会保障、基本医疗和公共卫生、义务教育、就业服务等方面的财力投入明显不足，尤其是城乡基本公共服务的供需失衡，城镇地区享受基本公共服务的机会、条件、待遇等大大优于农村地区。造成这一系列问题的主要原因在于基本公共服务体系有缺陷，供给体制设置不够合理。
（一）财政供给制度不科学
1.基本公共服务财政支出总量不足。首先，财政支出用于公共服务的资金不足，比例偏低。虽然近几年国家加大了对义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务的财政投入，但基本公共服务支出占财政总支出的比例却没有明显的提高。根据2011年财政支出计算可得，用于基本公共服务的财政支出只占总财政支出的32.1%，① 2008年至2010年这个比例分别是31.2%、31.9%、31.4%，而一些发达国家一般都达到50%左右。其次，城乡之间、区域之间公共服务财政支出存在很大差异。以2010年各地基本公共服务人均财政支出来看，财政支出前五名青海、北京、、上海、天津分别为5525元、4655元、4155元、4083元、3380元，而江西、安徽、山东、湖南、河南的人均基本公共服务财政支出分别为1526元、1520元、1501元、1491元、1426元，②区域之间人均基本公共服务财政投入的差距还是很大。最后，重城轻农的供给偏向明显。农村在医疗卫生、基本生活保障、社会保险、基础教育、科技培训等基本公共服务方面获得的财政投入大大低于城镇地区。从卫生费用支出情况看，我国城乡基本医疗卫生费用支出的差距非常大（见表1）。通过表中数据计算可得，2008年至2010年，城市卫生费用支出占全国卫生费用总支出的比例分别为77.4%、67.2%、77.6%，而同一时期农村卫生费用支出占全国卫生费用支出的比例仅为22.6%、32.8%、22.4%，显然，城乡之间人均卫生费用支出的差距也是很明显的。
2.财政支出结构不合理。由于我国长期坚持以经济建设为中心和效率导向的价值选择，致使我国用于基本公共服务的财政支出数额明显低于经济建设的支出（见表2）。[1]由于财政开支的惯性影响，到今天，我国财政支出中，社会性支出比例仍然低于经济性支出比例，这种支出结构倒挂不仅与高收入和中等收入国家相比差距甚大，与许多低收入国家相比也差距明显。由此可见，这样的财政资金分配制度体现了国家重经济建设而轻公共服务的倾向。除此之外，我国公共服务的财政支出很大部分由地方政府承担，由于各地政府财政实力的差异较大，造成地区之间、城乡之间公共服务水平的差距也越来越大。
（二）公共服务供给决策机制有缺陷
公共服务供给的决策机制制约和影响着公共服务的实际效果。这主要体现在：首先，自上而下的决策模式，缺乏广泛的公民参与，影响公共服务政策的科学性。在公共服务供给决策中，各级政府习惯于“政府说了算”、“按领导的意见办”，公民参与普遍不足，公民的意见表达得不到应有的重视。而且，决策的过程往往不公开不透明，公众对公共服务的相关制度和政策的知晓度低，在一定程度上影响了公共服务供给的效率。
其次，公共服务决策过程忽视公民需求表达，导致偏好误识，影响政策的合理性。在公共服务决策中，由于缺乏公民需求表达的刚性制度安排，政府往往从自身偏好出发提供公共服务，这必然造成公共服务供需脱节，导致公共服务供给的错位、缺位。从我国当前的实践来看，公共服务逐步摆脱了总量短期的矛盾，但公共服务供需脱节矛盾已经显现，甚至局部地方出现供大于求、浪费严重的现象，广大群众的真正需求并未很好得到满足。
其三，公共服务缺乏决策问责，监督不力，影响政策的严谨性。由于公共服务决策的复杂性，使得决策者的法律义务和责任往往难以确定，导致对决策主体的决策行为和决策结果没有进行严格监督和约束的制度安排。对决策失误和决策失效行为没有合理的责任追究机制，使得决策主体做出决策行为时有较大的主观性和随意性，影响了政策的严谨性，也影响了公共服务供给的质量和效率。
（三）公共服务的监督机制与考核制度不健全
首先，监督制度设计不完善。基本公共服务供给的过程和结果缺乏严格的部门监督和法律监督。在内部监督上，主要由上级政府和同级人大进行监督，财政预算和审计对基本公共服务供给的监督和约束远远不够。在外部监督上，力量微弱。社会公众、新闻媒体、第三方组织等监督力量未能真正参与到公共服务供给的监督中来，外部监督主体缺少参与的途径和相关的法制保障，由于自身力量较小，影响力不足，因而不能有效地对政府行为进行监督。
其次，制度监督的执行力差。监督制度没有严格的执行，制度运行的机制不透明和非程序化，监督效果低下，导致政府公共服务供给行为的随意性和主观性大大提高。基本公共服务供给的监督制度不健全，对政府的公共服务行为约束较弱，从而导致了基本公共服务供给的低效和失衡。
再次，考核机制不健全。一是考核主体单一。基本公共服务供给的实施结果完全由上级政府根据下达的任务指标进行评估，缺少社会公众和独立社会组织的参与，其评估结果的效度和可信度较低，一定程度上忽视了广大社会公众的感受和其实际的社会效益。二是考核内容过于经济化和数字化。公共服务供给评估的内容主要是资金的投入情况、资金的使用效率、项目的完成情况和效果等经济指标和数量指标，而对公众的满意度和社会发展的长远效应考虑不足。三是考核指标的可行性、有效性不强。关于供给结果的考核指标不健全、不统一，各地区可能存在多重的考核标准。四是对考核结果不够重视。造成公共服务供给低效率和结构失衡的一个重要原因就是没能很好地利用考核结果对供给主体进行相应奖惩。
二、基本公共服务供给制度结构失衡的原因
（一）以发展经济为中心的政府治理导向和效率优先的价值选择是造成基本公共服务供给失衡的根源
首先，多年来的“以经济建设为中心”的发展理念和“效率优先，兼顾公平”的价值导向一直主导着我国公共政策的制定和执行。实际上，在公共政策设计的过程中过分注重经济的发展，轻视了公共服务，重视公共服务的社会效率而忽视其社会效益，未能在效率和公平之间实现相对的平衡。其次，“以城市为中心”的经济发展理念，使得绝大多数的财政资金投入到了城市建设当中，而用于农村经济建设和基本公共服务的资金严重不足，这进一步拉大了城乡基本公共服务的差距。最后，“以效率为中心”的价值导向主导着我国社会建设的各个方面。政府在提供基本公共服务的过程中，往往热衷于投资见效快、收益期短的一些公共项目，而对一些见效慢、收益期长的公共服务项目重视不够。
（二）高度集权式的行政管理体制造成了公共服务供给责权分配不对等，影响了基本公共服务的均衡发展
我国政府实行的是集权式的行政管理体制，在这种严密的科层结构管理体制下，政府权力高度集中，而政府责任却层层下放，这样的行政管理体制带来了一系列问题。一方面，政府管理体制僵化，制度缺乏弹性，对社会公众的需求变化很难做出快速、及时的回应，从而导致政府基本公共服务供不应求与供给过剩并存，影响了基本公共服务的均衡发展。另一方面，政府权责的不对等造成基层政府公共服务负担过重，财力不足。财权高度集中于中央和省级政府，提供公共服务的职责却堆积在各地方政府，特别是农村地区的基层政府财力不足，却承担了基本公共服务的大部分责任，权责的不对等和财力的差异造成基本公共服务供给不足、供给缺位、供需错位等问题。
此外，传统的官本位治理思想和政府本位观念也不同程度主导着公共服务的决策和实施，公共服务供给决策往往是自上而下，轻视公民权利，供给决策主要根据上级行政命令，忽视社会民主和公众真实需求乃至公民的利益表达和意见反馈，造成基本公共服务供需的脱节和错位，严重影响了基本公共服务供给的效率，造成了基本公共服务的非均衡化发展。
（三）市场经济不发达、公民社会发育程度低、公共服务供给主体单一，影响了基本公共服务供给的效益
一方面，尽管我国市场经济取得了很大发展，但是我国市场经济的各项体制还不完善，市场发育程度低，开放程度低，进入壁垒高，缺乏公平有序的竞争机制，使得市场主体参与提供公共服务缺乏相应的制度保障和公平开放的良好环境。市场主体参与提供公共服务的成本高，缺乏参与的动机与动力，在很大程度上造成了公共服务供给主体单一、供给方式和供给渠道的单一性。另一方面，社会力量较弱，公民社会发育程度低下。非政府组织的发展程度低，其在基本公共服务供给中的作用未能得到有效发挥。组织化程度低，缺少政治话语权。这一系列的制约因素限制了政府以外其他供给主体参与基本公共服务供给的机会与热情，从而造成基本公共服务供给缺乏竞争，效率降低，也使得公众的选择大大减少，降低了公众满意度。实践中，一些社会组织社会化程度低，独立性不强，政府对其干预过多，以致其不能充分发挥应有的作用。此外，社会中介组织发育程度低，管理制度还不完善。目前，中介服务行为不规范，导致违法违纪现象时有发生，会计、法律、仲裁等高级专门人才短缺，影响了中介组织的服务质量，破坏了其在公众心目中的形象和在事务管理中的地位， 并使其成为了整顿市场经济秩序的重要对象。[2]公民和社会组织由于自身发展的不完善，所以在当前条件下无法扮演提供基本公共服务的角色，而政府又不是万能的，无法满足公众多样化、多层次的公共服务需求，所以在现实社会中，必然有很多的公共服务领域出现空白，这也是造成基本公共服务非均衡化发展的重要因素。
三、完善我国基本公共服务供给制度的路径
“政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具”，其主要职能是“决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”。[3]这就要求政府必须合理定位自己的角色和职责，并通过建立一套系统的、合理的制度体系，对公共资源进行统一规划和合理安排。在政策制定的过程中，要始终秉承公平正义的价值理念，从全体社会成员的切身利益出发，科学民主地进行制度设计。只有在公平正义的价值导向下，才能构建起公平合理的制度体系，保障每个公民的合法利益不受损害，也才能保证社会秩序的正常运转，促进社会稳定和谐发展。
（一）转变政府治理理念，健全政府治理结构
首先，转变政府治理理念，更加注重社会公平。一方面，我国特殊的历史背景和现实国情使我国政府在基本公共服务供给制度设计价值取向上存在着城市偏好，对公共资源配置实行了向经济建设、工业、城市倾斜战略，这种价值取向造成了基本公共服务供需的脱节。同时，将城乡基本公共服务供给的价值取向与经济政策的价值取向混为一体，基本公共服务供给制度的设计理念定位不准。因此，在基本公共服务供给制度改革过程中，固然应将经济发展所追求的效率优先、兼顾公平价值观作为基本公共服务供给的基本理念，但基本公共服务供给的主导价值应该以公平为导向，以尊重民意为原则。因为在效率优先、兼顾公平的理念下， 会使城乡基本公共服务供给制度缺乏整体系统通盘考虑， 导致城乡差距扩大。[4] 另一方面，在我国公民温饱问题已基本解决的形势下，公民对社会和政府提出了更高层次的发展需求，在社会利益分配和共享上，社会公众强烈希望能得到平等的、公正的对待，希望能享受公平的公共服务，这就要求政府要及时转变治理理念和价值导向，在公共政策制定过程中充分考虑公民的切身利益，重视公民需求表达，注重保障社会的公平正义。
其次，加快行政体制改革，适度下放权力。行政体制改革是合理划分各级政府职权的根本。为此，要科学地划分中央和地方政府的基本公共服务职权，一方面要保障上级政府对下级政府的宏观指导和有效控制；另一方面也要改革现有的高度集权的行政体制结构，下放一定的权力，给予下级政府一定的自和自治权，提高地方政府提供基本公共服务的积极性，促使其履行好公共服务的职能。与此同时，要科学划分各级政府的财权和事权， 完善财政管理体制，要根据基本公共服务的特性， 明确划分各级政府的事权。[5]
（二）完善供给决策制度，促进公民有效参与
首先，构建需求导向的公共服务供给决策机制。社会需求的变化决定政府供给的变化，因此各级政府要时刻关注广大公众需求，根据所获得的社会公共服务需求信息，合理地配置公共资源，有针对性地提供公众急需的公共服务，尽可能满足公众需求，让公众满意。基本公共服务供给制度的目的是为人民服务， 所以在为服务对象制定政策时， 理应保障每一个公民必要的话语权， 充分体现公民的意志。
其次，建立政府主导——公民参与双向互动的决策制度，提高决策的民主性和科学性。应根据供给决策的政策质量要求和政策可接受性，科学界定公民适宜参与的决策范围和层次。要看到一些公共服务决策问题的决策质量选择优于决策的可接受性选择，如专业化的公共服务立法、专业标准制定、财政预算等；而其他一些供给决策问题则对公众的可接受性有较大的需求，即更应看重公众对政策的可接受性或遵守程度。对政策质量期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小，另一方面，对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。 [6]合理的决策方式不仅能保障供给决策的科学性，而且能促进公共服务政策的有效实施，提高公众对政策的支持力度。
再次，建立政府回应制度。各级政府在制定公共服务供给政策时不仅要符合广大公众的利益，而且要对公众提出的关于公共服务的意见、建议和批评等信息能及时获取并做出积极的回应，要给予公众满意的答复。通过对公众需求的回应和双方的互动沟通，不断了解公众的需求变化，及时调整公共服务供给。质言之，政府应当对公民的偏好不断地做出回应，保障公众需求与表达的自由，并且创造出一个良好的环境来保证公众参与，用参与的方式来寻求政策共识，提升公共服务决策的质量。[7]
（三）健全公共财政体系，创新转移支付制度
完善公共服务财政供给制度，就要在合理划分各级政府事权的基础上给予各级政府相对应的财政自，确保其在提供基本公共服务时有充足的财政保障。提高各级政府提供基本公共服务的财政能力，形成规范、合理的、可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制，根据社会经济发展水平的升高和公众需求层次的提高逐步提高基本公共服务的财政投入。一方面，在完善纵向转移支付制度的基础上，中央政府可以根据地区实际，根据公众现实需求，定点实施政府间公共财政的横向转移支付制度，加大对贫困地区的公共财政资助力度。另一方面，要着手改革现有的专项支付制度，提高对贫困地区、弱势群体和特定基本公共服务项目的转移支付水平。
（四）加强公共服务立法，健全公共服务法制体系
基本公共服务的有效供给需要合理的体制安排，需要正确的价值导向，也需要有严密的法治保障。所以，必须逐步建立健全公共服务法制保障体系，加强基本公共服务供给的法律监督。各级政府所具有的基本公共服务供给责任和决策权，需要完成的基本公共服务目标， 在法律和政策上必须有明确的规定。国家还应制定相应法律以明确基本公共服务供给的财政支持结构。此外，还应制定诸如供给标准、供给类型、供给模式、准入标准、公众参与机制和其具体方式、范围等可行的法律细则或条例。[8]
[关键词]农村土地制度产权缺陷土地流转使用权物权化
一、农村土地制度的产权缺陷
土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功的使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。当前的农村土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的产权缺陷。
1、农地产权主体模糊
《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的，对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下，村委会自治职能与政治经济职能不分，必然产生问题，不可能完全代表农民集体利益，必然带来对农民土地权益的侵犯，这也是造成近些年来土地乱局的一个重要原因。
2、农地产权权能残缺
在我国现有的土地制度安排下，农地产权权能表现出以下两个层次的残缺。
（1）农地集体所有权权能残缺。理论上，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的完全权利，但是客观事实上，我国的农地集体所有权是一种不完全的权利，我国的法律对农村土地集体所有的属性作出了多方面的限制。如《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；农村集体所有者不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，必须经国家有关部门批准。可见，农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家，集体土地所有权的经济利益得不到保障。最突出的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。
（2）农民承包经营权权能残缺。《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。法学界一致认为，农民的土地承包权为物权而非债权。作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但在实际运作中，由于农地产权不清即土地最终处置权由政府和村集体所有，这常常使农民的使用权、处置权、收益权受损。农民的土地使用权不稳定，在相对较短的土地承包期内，农民承包的土地面临着随时被收回的可能。农民的土地处置权不充分，农民承包土地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权力也被严格限制。在土地财产权利分配中，农民完全处于弱势，必然导致农民的土地收益权受侵犯。
二、农村土地的流转困境
1、农村土地使用权的流转困境
农村土地使用权流转形式主要有转包、出租、入股和互换，其共同特征是不改变农地的农用用途。通过土地流转，可以使土地的使用权价值得到充分的体现，更重要的是，可以扩大土地经营规模，推动农业科技进步，提高农业生产效率。目前，我国农地还没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。原因就在于在现有的中国农地产权制度存在严重缺陷的情况下，土地使用权的流转和集中面临着许多制约因素：在所有权和使用权相分离的情况下，土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短，租期越长，土地的使用权价值越大，租期越短，土地的使用权价值越低。我国的农地承包期限不过二三十年，土地的使用权价值较低，由此导致土地交易的低收益，抑制了农民流转土地的积极性；由于农民的土地经营权不完整，集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收，由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性，土地流转的交易成本十分高昂；目前我国覆盖农村的社会保障体系还没有建立起来，土地仍被视为农民的社会保障。
2、农村土地所有权的流转困境
农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的，必然要占用大量的农业耕地。但是《土地管理法》规定，农村土地集体所有者不能买卖土地产权，也不能随意改变所属耕地用途。对此我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。据此，征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式，也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径，而且客观上将“公共利益”需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质项目在内的所有建设用地项目。
土地在转为非农用地以后，会产生巨大的土地所有权增值收益，作为村集体成员的农民应该得到合理的部分。但是土地征用制度是一种非市场化的土地制度，它通过强制性的行政手段将村集体所有的土地征用，虽然给与一定补偿，但补偿费用较低。事实上，在现行体制下，农村土地的财产权掌握在地方政府和村委会手中，各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应，其自身利益很容易与资本的逐利动机整合，动用征地权帮助企业取得土地使用权，攫取大量的土的所有权流转收益。征地成本与出让价之间的巨额收益，使地方政府有着巨大的拓宽征地范围的冲动，占用了大量耕地，土地浪费现象严重，同时也导致了大量的腐败现象。随着农民土地的大量征用，由于补偿费用过低，越来越多的农民陷入了贫困境地。据统计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。
三、农村土地制度的改革思考
实践证明，现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场化流动，浪费了稀缺的耕地资源，阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度已经成为学术界和政府部门的共识，但是究竟应该如何改革，学术界则提出了许多不同的思路。
1、坚持农地使用权物权化改革方向
概括而言，学术界提出的农地制度改革思路主要分为两类：一是跳出现有法律的框架，采取激进的改革；二是在现有法律框架内，进行渐进的改革。
实行土地私有制，把土地还给农民或者是实行土地国家所有下的农民永佃制均属于激进的改革观点。农村土地私有化方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织和基层政府对农民利益的损害，但该方案实际上无法操作。在我国基本社会经济制度框架下，农地所有权的变更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面临着强大的意识形态阻力。农村土地国有化虽然意识形态阻力小，但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚置的所有权，处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的小农经济，制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有的制度安排。
渐进的改革方案坚持土地集体所有制，将已经给予农民的土地承包经营权物权化、长期化，即土地使用权物权化、长期化，强调弱化集体所有权，强化农民的承包经营权。渐进的观点认为，在形式上，应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念，并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质，明确土地使用权的内容。物权是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利，物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以对抗一切不特定的义务人，除物权人以外，其他任何人都对物权人的权利负有不可侵害和妨害的义务。土地使用权作为一种物权是对农民使用的土地要素内含的各种财产权利的度量，包含对土地排他占有、使用和收益的完整权能和有条件的土地处分权。与土地的承包经营权相比，物权化的土地使用权权能更加完整，相对于土地所有权也更加独立，更为重要的是其使用期限是长期的。农民土地使用权长期化，是保持农地产权稳定性的最重要因素之一，其他国家的经验表明，延长土地的租用期可以提高土地的使用效率。
渐进式的改革方案针对农民土地财产权利被严重侵害的事实，以保障农民的土地财产权利为出发点，提出了在淡化所有权或不触动所有权的前提下，寻求一种相对独立的、稳定的、扩张的农民土地使用权的思路。该思路避免了所有权变更带来的巨大交易成本，使之具备了现实操作的可能。在当期，坚持农地使用权物权化的改革方向是现实选择。
2、建立有利于保障农民权益的征地制度
征地权是国家的强制性行政公权，只能服务于公共利益的需要，这是社会公正的基本要求。国家的征地权应严格限制在公益性项目用地上，经营性项目用地只能通过有形的土地市场，以平等交易的方式获得。因此，改革征地制度首先要严格界定公共利益的范围，防止公权私用；其次要完善征地程序，引入监督机制；第三要按照被征土地改变用途后的市场价格给予被征地农民公平合理的补偿。
对于经营性项目用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地企业与农民平等协商，按市场原则公平交易。在实现土地使用权物权化以后，农民在土地征用和征购过程中就具备了与地方政府、企业平等的法律地位，有权出卖土地使用权。政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。
3、建立农村社会保障体系，妥善安置失地农民
农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。
目前土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。
[参考文献]：
金融生态是借用生态学的概念对金融外部运行环境的形象描述,而其概念有广义和狭义之分。广义金融生态环境是指与金融业生存发展具有互动关系的社会、自然因素总和,包括政治、经济、文化、地理、人口等一切要素与金融业相互影响、相互作用的方面,是金融业生存发展的基础。狭义金融生态环境是指微观层面的金融环境,包括法律、信用体系、会计与审计准则、中介服务体系、企业改革的进展及银企关系等方面以及金融体系内部各要素如金融市场、金融机构、金融工具、金融产品,通过资金媒介和信用链条形成的相互作用、相互影响的系统。
良好金融生态环境主要包括:稳定的经济环境、完善的法制环境、良好的信用环境、协调的市场环境和规范的制度环境。良好的金融生态环境可以促进金融资源合理配置和保值增值,促使社会创造更多财富,并且可以有效防止金融主体的机会主义行为,促使其将各种成本内在化到自己的治理结构中。加强金融生态环境的建设具有重要战略意义。金融生态环境中各因素相互连接、相互依赖、相互作用,共同构成一个有机整体,即金融生态链。金融生态主要是组成金融生态系统的各部分之间的相互关系,其中一个重要内容就是金融要素的优化配置。
金融生态圈中的任何一个环节功能不畅,都会影响整个金融生态圈的良性循环或金融业的运行效率。重视和加强金融生态环境的建设,无论是对金融业的发展还是对经济的发展都具有重大而深远的意义。
首先,加强金融生态环境建设是金融业发展的基本条件。只有加强金融生态环境建设,才能对经济社会各方面有宏观、透彻、准确的掌握,能带动整个金融业的可持续发展。金融业控制着国家的信贷资源,只有加强对金融生态环境建设,把个体微观经营行为与整体宏观经济发展要求相结合,才能提高信贷资源配置效率,为经济社会可持续发展提供强有力的资金支持。而改善金融生态环境就是要推动金融业与其外部环境之间的和谐发展,通过金融生态环境的优化,可以更好地发挥金融融通资金、优化资源配置的功能作用,推动经济快速健康发展。
其次,加强金融生态环境建设是维护金融稳定和完善公司债券市场的重要保障。从金融生态的角度看,政府、公司属于环境因素,但从政府、公司等角度看,金融业则是它们的环境因素。金融风险的累积不但削弱了金融职能,而且也影响到金融业的正常发展。更严重的是金融风险的累积最终可能引发金融危机,这将对整个国民经济产生巨大的破坏作用。2008年的全球金融危机起源于美国的次贷危机,而这场次贷危机的影响愈演愈烈,形成一种“蝴蝶”效应,引发了国际金融风暴,导致全球闹股灾,从而使很多国家的金融生态环境恶化,市场对这些国家的金融体系、乃至整个经济体系失去了信心。因此,建设良好的金融生态环境,不仅是金融业健康发展的前提条件,也是维护国家稳定的重要保障。
最后,良好的金融生态环境是社会诚信的重要载体,是对债权人的保护。金融业是建立在信用基础上的特殊行业,金融生态状况折射了社会诚信水平,金融生态环境建设是构建诚信社会的强大动力。金融生态建设和金融业的稳健、可持续发展将为自身和社会诚信建设创造条件。同时,金融生态状况的改善需要在全社会范围内建立良好的诚信机制。在公司债券市场上,无论是信息披露还是信用评级,如果缺乏诚信基础,那么就不具有存在的价值。尤其是投资者在债券市场获取信息方面不占优势,其权益无法得到保障。只有诚信才能构筑公司债券市场发展所需的生命线,让投资者和融资者在公司债券市场上能够进行理性的博弈。此外,良好的金融生态是促进社会充满活力的重要力量,还能实现动态平衡,有效控制金融波动,降低不确定性,有利于推动金融市场和社会经济持续发展。
二、海南省金融生态环境分析
目前,海南的金融生态环境在金融产业体系的外部和内部都存在诸多问题。
一方面海南省的金融产业体系的外部环境没有形成良好的金融生态环境。依据金融生态环境内涵的界定,金融产业体系外部环境主要包括法律环境、地方政府和区域经济发展基础三个方面。在区域法律环境方面,尽管改革开放已进行了很多年,但海南计划经济时期的行政权力至上、以权代法的做法仍随处可见。我国的法律基本上是以粗线条为主,这为执法者在具体操作中留有很大的自由度。基层地区的许多有法不依、执法不严在一定程度上就是由此原因造成的。有关金融业运作的全过程,如产权、进退出制、创新、整合、监管、重要业务、自律、保护、破产等方面尚存在许多法律空白。在地区层面,配合国家已颁布法规的地方性法规及结合地区特点制定的法规还很欠缺。在地方政府方面,海南省地方政府的观念既表现为仍较保守,又表现为急功近利,即对新事物、新体制、新做法吸收较慢,且不能将之与地区区情有机结合,眼光短浅、图省事、图政绩、摆花架子,缺少长远打算。在经济基础方面,海南在经济体制改革的较长一段时期内,由于历史包袱拖累造成了改制缓慢、改革滞后,其经济、社会的发展均较慢,这在相当程度上阻滞了金融产业的正常发展和金融业创新成果的出现。
另一方面海南省金融产业体系内部环境也阻碍了良好的金融生态环境的形成。在区域信用环境方面存在的主要问题表现在:信用体制不完善和信用意识淡薄。海南省信贷征信体系的建设基本上不能成为银行系统对贷款风险进行有效评估的基本支持和重要依据,这使海南省对其内部资金不能进行有效利用,从而形成内部资金通过总行一级的资金池流向其他地区,严重阻碍了其他地区的资金向海南的正常流动和授信程度,从而总体上导致海南省在经济振兴过程中的资金“瓶颈”。
另外,由于海南省信用环境欠完善,银行无法对贷款风险做出合理评价,骗贷、三角债、逃债、虚报、隐瞒等事件屡屡发生,从而导致海南省金融业的发展非常滞后。在区域金融产权方面,以国有银行制度为主是我国金融环境的一个重要特征,在建制、运行和管理监督等方面,渗入了较浓厚的国有银行管制的色彩,这是在新时期金融体制改革中出现的新的金融产权制度不明晰问题。由于金融产权不明晰导致产权关系不清,进而引发风险承担责任人不明确和自担风险、自负盈亏等市场化运作机制不能有效落实。在区域金融机构方面,海南省的金融机构主要仍然以国有独资四大银行及其分支机构为主,支撑经济、社会事业的运行,缺少引领地区经济、社会发展的地区性银行机构。在区域金融中介方面,海南省为银行提供服务或与其业务相匹配的信托公司、金融租赁公司、财务公司等非银行金融机构及会计师、律师、财务师、审计师事务所不仅数量有限,而且整体水准和工作人员素质不高。
三、海南省金融生态环境缺失对经济金融发展的影响
海南省金融生态环境在20世纪九十年代初遭到严重破坏,金融体系失去平衡,金融机构、司法环境、执法环境、信用环境等不同程度恶化,导致地方金融有效供给严重不足,信贷供求缺口问题突出,地方经济在严重“缺血”的状态下低效运转,金融生态系统的效能难以正常发挥,严重制约了经济增长,导致了海南经济在沿海开放城市中一直处在欠发达状态,各项经济指标一直在沿海开放城市中排名靠后。金融生态环境的缺失主要通过以下方式对海南省经济形成制约:一是地方企业获取贷款困难,成长完全靠自身积累,以致企业规模小,发展速度慢,始终达不到规模效益;二是基础设施建设缺乏资金来源,招商引资受阻,无力承受发达国家和地区的全球产业链的转移,海南省外资投入在20世纪九十年代后期显著减少就是很好的证明;三是产业结构调整滞后,缺乏金融支持,就缺乏产业结构调整和技术改造所需要的资金投入;四是投资环境退化,难以吸引外部投资者进入。以上这些制约因素,使海南省经济金融生态链陷入“金融生态环境恶化金融业严格控制信贷金融业务和盈利水平低下金融机构收缩业务和网点地方企业成长受阻金融生态环境进一步恶化”的恶性循环。这种“累积性恶性循环”使得海南省经济增长一直受到金融生态环境缺陷和金融生态效能弱化的制约。虽然九十年代后期以来,海南省政府尽最大努力重树沿海开放地区经济金融形象,但信用重建需要时间积累,地方经济的恢复却时不我待,为此付出了巨大的代价。这从一个侧面反映了金融生态环境被破坏之后的重建成本是非常高昂的。
四、构建和谐区域金融生态环境,促进海南经济金融协调发展
(一)落实科学发展观,适时增加有效信贷投放。要全面理解国家宏观调控政策,准确把握市域经济运行的
特点。正确处理防范风险、发展业务和支持地方经济增长之间的关系,在着力搞好信贷结构调整的同时,适度增加有效信贷投放,建立起金融发展和经济增长的良性互动机制。首先,要在继续保持贯彻落实国家宏观调控政策成果的基础上,正确审视经济发展相对滞后,过热迹象不明显的地域特征,在加强调控的同时,要注重引导支持,防止信贷的过度萎缩;其次,应增强宏观意识,跟进研究经济金融形势的发展变化趋势,准确把握银行业运行情况和风险状况,指导银行业金融机构加强市场分析,避免贷款投放的盲目性,倾力防范和化解各种风险;最后,应继续调整与优化信贷结构,支持地方经济快速健康发展。各银行业金融机构要适时、适度地调整和优化信贷投向,积极向上争取授信额度,适当放宽对企业的评信标准和限制,降低门槛,进一步扩大信贷投放,在调整和改造过程中寻找新的利润增长点,发现和培育新的经济“亮点”和“绿洲”,促进地方经济的发展。
(二)优化经济金融发展环境,促进经济和金融的可持续发展。实践证明,一个金融生态环境良好的地区,必然是最吸引资金的“洼地”。构建和优化区域金融生态环境,一是要建设一个良好的信用环境,要培养信用意识和风险防范意识,提高全社会的金融意识和诚信意识。重塑新型银企关系,对改制后中小企业、私营企业进行规范化管理的同时,要树立起新的、长期、互信的银企关系,对恶意逃废债务的企业进行严厉制裁,从根本上杜绝逃、废、赖债劣迹的发生,维护银行债权;二是要建设良好的政策环境。将银行业作为地方的一个优势行业,把支持银行业的发展作为扩大招商引资的一项重要举措,支持银行业提高资产经营质量和经营效益,为金融机构向上级行争取更多的信贷规模,开辟信贷投放绿色通道提供政策环境;三是要建设良好的法制环境。严厉打击涉及金融领域的各类违法行为,加大案件执行力度,为银行业金融机构提供良好的法制环境。四是建设良好的舆论环境,充分利用新闻部门的舆论宣传优势,坚持从正面宣传报道金融政策、金融环境和金融经营管理情况,为金融业的发展营造良好的社会舆论环境。
(三)加强政府、银行、企业三方合作,共同创建宽松的融资环境。可以由政府牵头做大、做强现有的担保公司,完善担保机制,健全贷款担保制度,积极引导和推进形式多样的中小企业信用担保体系建设,鼓励具备条件的社会法人,特别是那些有一定规模、生产经营活动正常,负债率低的民营企业之间成立信用担保机构和发展担保业务,发挥对民营经济融资的桥梁纽带作用,鼓励解决民营企业贷款担保难的问题。要督促有关部门简化抵押评估、登记、公证等手续,降低收费标准,努力解决民营企业抵押难的问题。同时,政府应协调各经济管理、司法、新闻宣传和金融等部门,扎实开展创建金融安全区工作,教育企业强化信用意识,重诺守信,在全社会努力营造“诚实守信”的良好氛围。还应建立民营企业信用评价机构,根据全市民营企业信用信息,对民营企业做出综合评价,实现信用信息共享,逐步完善信用登记、信用评估、风险预警、风险管理等企业信用评价功能。对于通过国企改制来的民营企业,要将改制后的民营企业与改制前的信用区别开来,注重考察新企业的信用。另外,政府还应加强对民营企业的管理,鼓励组建行业自律性组织,如行业协会或行业商会等,对民营企业自身行政管理、财务管理等进行培训。要监督和管理民营企业,注重增加积累,提升技术含量和产品档次,切实提高产品的市场竞争力。要帮助民营企业努力提高自身素质,增强驾驭市场经济的本领,从经营机制、经营策略、组织管理、自身素质等多方面进行提高,技术改造和产品更新,提高市场竞争力,加强行业协会内部企业的联保作用,从根本上改善区域融资环境。
(四)强化银行业经营管理,提高风险防化能力。一是要紧紧抓住海南省目前良好的机遇,用好、用足、用活中央已给政策,采取超常规手段加快处置不良资产,消化历史包袱。要拓宽信息渠道,抓住政策导向,及时向上级行反映实际情况和风险程度,积极争取核呆指标,最大限度处置不良贷款;二是在国家政策允许的范围内,采取转让、打折出售、打包处理、租赁、招标、拍卖等方式直接处置不良贷款。同时,加强与地方政府合作,推动区域性资产重组和置换,盘活不良资产;三是各银行业金融机构要加强组织领导,落实相关责任,坚持常规手段“抓降”,加大不良贷款清收力度;四是加强贷款分类监管,要真实反映资产质量,既要敢于亮底,又要积极处置,要进一步加大对恶意隐瞒不良贷款行为的处罚力度,切实防范不良贷款反映失实造成的风险。
(五)采取有效措施,支持中小企业和县域经济发展。海南省应针对中小企业规模小、数量多、发展快、资金需求量大的实际,建立与之相适应的信贷管理机制。首先,各银行业金融机构要明确中小企业信贷职能部门,培养中小企业信贷专门人才,完善适合中小企业信贷人员的业绩考评和绩效挂钩体系;其次,建立适合中小企业的资信评估标准,对中小企业的评估和信用评级应以定性为主、定量为辅,注重对成长性指标考核,突出对业主个人的信用评级以及对其所处经济环境、市场环境和信用环境的评价;第三,应完善授权授信制度,改变目前从建立信贷关系到每笔融资都要上级行审批的办法,根据各基层行的决策、管理水平和所在地区经济结构及企业融资状况,分层次明确融资审批权限,减少贷款审批环节,提高办事效率;第四,应推进信贷融资产品创新,拓宽担保渠道,探索新的贷款担保形式,解决中小企业抵押资产不足的问题;最后,可以适当扩大对中小企业的贷款利率浮动幅度,减少中小企业贷款融资的高成本和高风险代价。
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