时间：2023-06-25 16:23:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇民事诉讼和行政诉讼，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
2、附带民事诉讼能否成立取决于行政诉讼能否成立。若行政诉讼被法院裁定驳回起诉或不予受理，民事诉讼自然无法被“附带”；但法院决定受理行政诉讼案件却不一定必然附带民事诉讼。法院如果认为附带不适当，可以驳回当事人的民事诉讼请求。
3、行政附带民事诉讼不同于行政诉讼中原告同时提起的赔偿诉讼。虽然，法院审理行政赔偿与民事诉讼有许多可以共同遵循的原则，但行政赔偿诉讼发生在法律地位不平等的相对人与国家行政机关之间，受国家赔偿法的调整；而行政附带的民事诉讼则是发生在平等主体之间，涉及的是民事法律关系，由民法调整。
司法实践中，法院可能遇到的行政附带民事诉讼主要有以下种类：
（一）行政诉讼与附带的民事诉讼原告相同的诉讼
这包括两种情形：
1、被诉的行政机关在对相对人作出的具体行政行为（如作出行政处罚决定）的同时，决定相对人对被侵害人进行民事赔偿或国家作出的民事赔偿的，相对人对具体行政行为及赔偿决定均不服的，在提起行政诉讼的同时附带提起民事诉讼。这时行政诉讼的原告同为附带民事诉讼的原告，行政诉讼的被告却为民事赔偿的对方当事人，即民事赔偿的请求人。
2、行政机关应相对人的请求，对公民、法人或其他组织之间民事侵权赔偿争议和权属争议作出裁决。争议一方或双方对裁决不服，在提起行政诉讼的同时附带提起民事诉讼。这时，行政和附带民事诉讼原告均为争议一方当事人，行政诉讼的被告为作出裁决的行政机关；而附带民事诉讼的被告则为争议的对方当事人。
（二）行政诉讼与民事诉讼的原告不同，被告也不同的诉讼
这包括三种情形：
1、行政机关作出行政处罚决定的同时，裁决被处罚人向权利受侵害人进行民事赔偿，被处罚人提起行政诉讼，权利受侵害人被列为行政诉讼第三人后提出提高赔偿数额或改变赔偿方式的附带民事诉讼。此时，行政诉讼的原告为被处罚人，行政诉讼的被告为作出行政处罚裁决的行政机关；而附带民事诉讼的原告为权利受侵害人，被告为被处罚人。
一、行政附带民事诉讼概述
（一）行政附带民事诉讼的定义
我国理论界有很多学者对行政附带民事诉讼下了定义，姜明安认为：“行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件、解决行政争议的过程中，附带解决与本案有关的民事争议的活动。”马怀德认为：“所谓行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。”
（二）行政附带民事诉讼的必要性
第一、诉讼经济原则的要求。对于行政争议和民事争议交叉的案件，法院大多采用分开审理的方式，先审理行政诉讼，再审理民事诉讼。因为行政行为具有公定力，一经确定就不能轻易改变。但只对行政行为所作的审查，并不能够直接解决民事诉讼当事人的问题，这使得行政诉讼陷入“半截诉讼”的尴尬境地。另外，分开审理会出现对同一案件进行两次审查，不仅会造成司法资源的浪费，而且会使当事人的权利得不到确认，给其带来不必要的时间、金钱和精力的耗费。第二、维护司法权威性的要求。司法的权威性正是司法能够有效运作，并能发挥其应有作用的基础和前提。行政争议和民事争议交叉的案件，由于管辖问题或其他原因，可能分由不同的法院或审判庭进行审理，可能会出现行政判决和民事判决不一致的情况，司法的确定性、权威性会受到很大的影响。第三、完善现有解决方式的要求。行政诉讼和民事诉讼都有其各自的局限性，单单依靠任何一种诉讼都难以处理两种争议交叉的案件。在行政争议和民事争议相关联的案件中，从表面是行政相对人对具体行政行为不服，但这一行政争议的背后存在着一个民事争议，行政相对人虽提起行政诉讼，但其最终的目的是要解决民事争议。法院分开审理的方式，只审理行政诉讼可能无法从根本上解决当事人之间的争议，而且很多情况下审理行政诉讼需要了解案件的各项民事情况。因此，为了法院能够一次性解决当事人需要解决的问题，完善现有的解决方式，建立行政附带民事诉讼是必要的。
（三）行政附带民事诉讼成立的可能性
第一、法律上的规定。《民事诉讼法》中规定：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，人民法院应当中止民事诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中也指出：“充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。”这些规定都表示我国在法律上开始对行政附带民事诉讼进行了探索，也开始承认这种解决方式。第二、法律实践的发展。我国的法治建设近几年来发展的很快，很多法院开始用行政附带民事诉讼的方式处理行政争议和民事争议相关联的案件，为全面推广行政附带民事诉讼积累了实践经验。
二、行政附带民事诉讼所面临的困境
行政附带民事诉讼在实践中运用并不广，立法上的空白、制度间的冲突、观念上的局限都使得其发展的较为缓慢，分析原因，找到对策，才能使该项制度发挥应有的作用。
（一）立法上的空白。
行政诉讼本身在我国起步就比较晚，很多制度本身还不完善，更不用说附带民事诉讼制度。在前文中，关于行政附带民事诉讼问题的虽立法已有所涉及，但我国《行政诉讼法》并没有专门性的规定，司法解释、指导意见以及其他法律中的规定又都太过笼统，没有形成比较系统、权威的体系。
（二）规则的粗陋。
在立法缺失的情况下，法院根据行政诉讼法的目的自发摸索的行政附带民事诉讼程序规则就会与其他诉讼制度出现这样那样的矛盾，简单僵化，各法院没有统一标准等等一系列的缺点纷纷暴露。具体到审判实践中，行政诉讼和民事诉讼本身是两个不同种类的诉讼，在具体制度上有很多地方规定很不一致，如诉讼管辖、诉讼时效、举证责任等。行政附带民事诉讼到底是该适用行政诉讼规则还是民事诉讼规则，或者说是应该设立专门的规则，在司法实践中没有一个相对比较统一、确定的标准。
（三）观念的局限。
我国长期以来都将公私法的划分规定的十分严格。认为两种权益侵犯事实没有交叉的可能，因而也就没有将两种权利救济方式予以合并规定的必要。在司法实践中，法院抱着“少做少错、不做不错”的观念，对行政附带民事诉讼持保守的态度，行政附带民事诉讼适用不够，发展也不够。
三、行政附带民事诉讼的完善
[论文正文] 行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益提起的诉讼，是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度；民事诉讼则是指公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间的财产关系和人身关系提起的诉讼，是解决平等民事主体之间民事纠纷的一种诉讼制度。从行政诉讼和民事诉讼的概念、调整对象、处理方式、受案范围等方面来看，二者是两种不同类型的诉讼制度，理论上存在本质上的区别，似乎很难存在交叉问题。但在司法实践中，经常出现民事诉讼涉及行政诉讼、行政诉讼涉及民事诉讼的交叉问题。如何处理好两者的交叉问题，对树立司法权威，维护行政机关依法行政和保护公民、法人及其他组织的合法权益有着重要意义。本文试就行政诉讼与民事诉讼交叉问题是如何产生的、交叉案件的主要类型、交叉案件的审理状况及交叉案件处理思路等方面予以探讨，以期与各位同仁商榷。
一、行政诉讼与民事诉讼案件交叉的原因。
（一）我国立法上的原因。
我国的行政诉讼制度最初是在民事诉讼法中作出规定的，1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”行政案件法律规定由民事审判庭适用民事诉讼程序审理，人民法院开始受理行政案件。1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼有了专门的程序法规定，才从民事诉讼中分离出来，成为一个独立的诉讼，各级人民法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政诉讼案件。由于行政诉讼法起步较晚，行政诉讼制度不发达，行政诉讼法也不受重视，因而行政诉讼长期处于一种附属地位，还没有完全形成独立的体系。从世界范围看，目前，存在独立行政诉讼制度的国家中，行政诉讼大多也是从民事诉讼中分化独立出来的。行政诉讼从民事诉讼中分离出来的事实说明了两大诉讼关系紧密。故两大诉讼案件产生交叉有其立法上的根本原因。
此外，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条第（三）项规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。这样，立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予了行政机关行使，如《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”土地权属发生争议后，依照民事诉讼法的规定，双方当事人可以打民事官司。但是，土地管理法规定了土地权属争议应由政府先行处理，而政府对土地权属争议作出的处理决定又是可诉的具体行政行为，依照行政诉讼法规定，当事人不服该处理决定，又可以起诉政府，打行政官司，这种立法必然产生民事、行政诉讼交叉问题。
（二）行政权的扩张与公民维权意识的提高。
现代国家的行政管理不仅涉及国家和社会公共事务方面的管理，而且涉及公民、法人及其他组织方方面面的权益，这就决定了行政诉讼的复杂性及与民事诉讼的交叉性。随着市场经济和现代社会的飞速发展，国家行政干预的范围也越来越广，行政权得到进一步扩张，产生的行政争议也越来越多，越来越广。与此同时，公民的维权意识也在不断地提高，具体行政行为一经作出，行政管理相对人为维护自身的合法权益，将行政机关告上法庭。甚至，有人打起公益诉讼的官司，认为行政机关开支的是纳税人的钱，就应当为纳税人服务，应当依法行政，如行政机关的具体行政行为侵犯了纳税人的利益，就应当被告上法庭，近几年，这类公益诉讼的官司也屡见不鲜。行政诉讼法实施后“民”告“官”的官司早已寻常。而行政行为往往会直接或者间接影响两方以上相对人的权益，这些相对人对行政行为的合法性有着不同的或者相互冲突的利益要求，有关当事人提起行政诉讼后，与被诉具体行政行为有利害关系的另一方当事人则提起民事诉讼；或者是行政相对人以行政裁决、行政处罚决定书确认的事实直接提起民事诉讼后，而相对利害关系人不服该具体行政行为提起行政诉讼；或者是有关相对人同时提起行政诉讼和民事诉讼。这些都是行政诉讼与民事诉讼交叉的成因。
（三）行政争议和民事争议相互交织不可分割，直接产生交叉问题。
当事人为民事权益进行民事诉讼时，由于法律或行政法规规定了当事人的某项权利的取得或行使必须得到行政机关的确认或许可，具体行政行为是行为人行使权利的依据时，为证明请求司法保护的民事权益的合法性，当事人必然要提供具体行政行为加以证明，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。民事诉讼为了查清事实，依法必须对当事人主张的权利的依据进行审查，以查明其诉求是否合法，具体行政行为出现在民事诉讼之中，而对具体行政行为的合法性审查是行政诉讼的任务，这样产生了民事诉讼和行政诉讼的交叉现象，民事争议的解决取决于行政行为的合法性。同样，行政争议中经常涉及民事争议，出现行政诉讼案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况。虽然行政争议案件和民事争议案件依法应按照各自的程序法进行审理，但在行政审判和民事审判实践中，出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。
二、行政、民事诉讼交叉案件的主要类型。
民事、行政诉讼交叉案件，是指行政诉讼与民事诉讼因在法律事实相互联系，在处理上互为因果或者互为前提、相互影响的案件。近几年来，行政、民事诉讼交叉案件呈逐年上升趋势，在审判实践中的表现形式多种多样，归纳起来，主要有以下四类：
（一）行政确认行为。行政确认是指“行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。”①如权属的确认、工伤事故的确认等。由此可见，行政机关的行政确认行为对行政相对人的权利义务会产生直接和实质的影响，一旦确认行为在事实认定、法律适用及确认程序上存在问题，使行政相对人认为其权益受到侵害，该行政确认行为必遭行政诉讼。同时，因该确认行为的利害关系人并不是一方，有利害关系的双方或多方为维护自己的权益，就会产生民事诉讼，形成行政与民事交叉诉讼。这种类型在目前的审判实践中比较多。
（二）行政裁决行为。行政裁决是指“行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。”②行政机关行使行政裁决权是由行政机关行政权的扩张引起的，但行政机关行使行政裁决权并不涉及所有的民事领域，只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，才对该民事纠纷予以裁决。如城市房屋拆迁裁决，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决，房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。……”对房屋拆迁、补偿、安置等案件的受理问题，最高人民法院法复［1996］12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”根据上述规定，同一起房屋拆迁、补偿、安置等案件，在不同的条件下，分别成为行政诉讼和民事诉讼的受案范围，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉。
（三）行政登记行为。行政登记行为是指“行政主体应申请人申请，在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。”③在民事法律领域，一些民事行为实施以后，民事权利并不因民事行为的有效实施而自然取得，必须经行政登记后才能取得。如根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十五条的规定：“房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定，办理权属登记。”该法第六十条第三款规定：“房地产转让或变更时，应当向县级以上人民政府房地产管理部门申请房产变更登记。”故房屋买卖合同签订和房屋的实际交付都不自然引起房产所有权的自然转移，必须提交相关资料经房产管理部门审查登记，才能发生房产所有权转移。因此，房产管理部门颁发房产证后，持证人凭房屋产权证主张自己的民事权利，提起民事诉讼，而与该房产证有利害关系的一方（即民事诉讼中的被告）却对房产管理部门的颁证行为提起了行政诉讼，从而出现的行政诉讼与民事诉讼的交叉。目前，因房地产市场的活跃和房屋转让的频繁，此类情况在实践中也比较多。例如：甲将其祖母乙所有的房屋办成了产权所有人为甲的房屋产权证，乙去世后，乙的两个儿子即甲的两个叔父要求分割遗产即乙的房屋，并提起了民事诉讼。诉讼中，甲以房屋产权证为证据，证明乙的房屋系甲所有，甲的两个叔父转而又对房产管理部门提起了行政诉讼，要求撤销房产管理部门颁发给甲的产权证，形成了行政诉讼与民事诉讼的交叉。
（四）行政许可行为。行政许可是指“行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”④由此说明，行政机关的行政许可行为是与民事行为主体资格相关联的。如工商行政管理部门应申请而作出的市场主体的设立登记、注销登记等直接涉及民事主体资格的取得和消灭。又如甲申请国土部门批准宅基地扩建房屋，国土部门作出许可并颁发许可证，甲取得了扩建房屋的资格，但甲扩建的土地是乙一直耕种并上缴税费的田地，在甲扩建房屋的过程中，乙以甲扩建面积侵犯其权益为由进行阻挠，甲扩建不成遂提起民事诉讼，要求排除妨碍，而乙则以国土部门侵犯其土地承包经营权为由提起了行政诉讼，要求撤销国土部门的宅基地批准许可。从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉。
三、行政、民事诉讼交叉案件的审理状况
行政争议、民事争议交叉引发的诉讼案件应当适用何种方式进行审理，由于我国的法律并未作出明确的规定，审判实践中，对行政、民事诉讼交叉案件的审理，五花八门，主要有以下三种表现形式：
（一）直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定。
在民事诉讼中，当事人请求司法保护的民事权利，有些是基于具体行政行为产生的，比如行政许可行为、行政登记行为等。有些法院在民事案件审理中，认为对具体行政行为的合法性审查因不是民事管辖审判的权限，民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查；根据行政法原理，具体行政行为一经作出，非经法定的行政复议程序和司法审查程序撤销，就具有公定力、拘束力和执行力，勿庸置疑。加上最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定，国家机关以及其他职能部门依职权制定的公文文书优于其他书证，具有优势证据的效力，直接将当事人提交的具体行政行为作证据使用，以此确认当事人主张的民事权利能否得到保护。这样，民事审判直接确认了具体行政行为是合法的。如果与具体行政行为有法律上利害关系的第三人对该行为不服，提起行政诉讼，行政审判对行政机关具体行政行为的合法性经审查后，具体行政行为只要有下列情形之一：1、主要证据不足；2、适用法律、法规错误；3、违反法定程序；4、超越职权；5、滥用职权。根据行政诉讼法第五十四条第一款第（二）项的规定，行政审判要撤销该具体行政行为。导致同一法院对同一具体行政行为作出相互矛盾的裁决，引起当事人对法官或法院的误解，势必影响法院裁判的权威。
在行政诉讼中，特别是诉房屋登记机关不作为的案件，比如甲、乙两兄弟共有一套房屋，产权证上写的是甲的名字。某日，甲将房屋卖给丙，甲、丙双方签订了合同，丙付了房款，在丙向房屋管理部门申办房产转移手续时，房管部门以该房系甲、乙两兄弟共有为由不予办理。丙提起行政诉讼，要求法院判决房管局履行职责办理登记过户。诉讼中，乙作为第三人参加行政诉讼，同时乙因不同意出卖房屋，提出甲、丙房屋买卖合同无效。如果法院判决房产管理部门履行法定职责，在一定限期内给丙办理登记过户，那么行政判决就否定了行政机关在履行职责过程中的审查权，直接确认了甲、丙双方签订的房屋买卖合同的效力，这样的结果显然不是以事实为根据而作出的判决；如果是判决驳回丙的诉讼请求，那么该行政判决就直接确认了甲、丙双方签订的买卖合同是无效的。行政案件的判决，均对房屋买卖合同这一民事法律关系的效力作出了确认。显然，这种确认是不准确的，民事行为的效力要通过民事裁判来确认。
（二）先行政后民事或先民事后行政的审理方式。
在行政诉讼与民事诉讼交叉案件发生后，有的法院选择先行政后民事的审理方式，即将民事案件中止，等待行政案件裁判后再对民事案件作出裁判。理由是：在民事诉讼中，对与民事争议相关的行政行为一般作为民事诉讼的证据材料进行审查，其审查的范围和强度与行政诉讼中的审查完全不同，即使民事诉讼中审查出行政行为违法，但民事案件却不能判决撤销该行政行为或确认该行政行为违法，因此，应当先行政后民事。但是，一律按先行政后民事的处理方式会出现尴尬情形，因为，在实践中，有的民事诉讼却是行政诉讼的条件，如上述甲、乙两兄弟共有的房屋被甲卖给丙一案，如果按照先行政后民事的处理方式，则出现直接确认了房屋买卖合同的效力，行政判决直接确认了民事行为的效力，因此，当民事法律关系的确定成为行政判决的先决条件时，先行政后民事的审理方式显然是行不通的。
先民事后行政。行政诉讼与民事诉讼交叉情况的出现，大多数是民事争议发生在前。民事争议起诉后，诉讼中涉及到行政争议，因此有的法院按照时间的顺序，选择的是先民事后行政的审理方式。这种审理方式的理由是：行政机关有效成立的行政行为具有确定力，非依法不得随意变更或撤销；同时行政机关的行政行为又具有公定力，非因法定程序和法定事由改变之前，不论该行政行为合法还是违法都应推定为合法有效。由此说明，在民事诉讼中，法院完全可以采信行政行为所确认的事实和法律关系，并据此对民事案件作出裁判。但是，这种审理方式很容易导致案件的反复，如甲出卖一批生铁被工商部门查处，经鉴定，该批生铁系不合格产品，工商部门以甲出卖不合格产品为由处以没收生铁、罚款一万的行政处罚，甲被处罚后起诉供应其生铁的乙，理由是乙供的货为不合格产品，要求乙返还生铁货款。民事案件审理中，乙作为工商处罚的利害关系人又提起行政诉讼，要求撤销工商部门对甲作出的工商行政处罚。在这起交叉案件中，按照先民事后行政的处理方式，民事判决采信了行政处罚所确认的生铁为不合格产品，乙供应的产品不合格，遂判决乙返还货款，而行政案件在审理中却发现行政行为不合法，作出了撤销工商部门作出的处罚决定的判决。民事案件与行政案件对同一事实的认定出现了差异，导致同一法院作出的判决自相矛盾。在行政案件生效后，又通过审判监督程序对民事案件进行了纠正，造成案件审理的反复，影响法院裁判的权威。显然，先民事后行政也不是恰当的审理方式。
（三）行政附带民事诉讼的解决方式。
行政附带民事诉讼是人民法院在审理行政案件的同时，对与行政案件相关的有关民事争议一并进行审理并作出裁决的活动。在行政争议和民事争议交织的案件中，解决解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提，而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提，二者互为条件。行政附带民事诉讼有以下特点：一是行政诉讼的原、被告、第三人都可以在行政诉讼过程中提起附带民事诉讼；二是在行政诉讼过程中，行政机关对作出的具体行政行为负举证责任，民事争议的双方当事人对各自提出的主张负举证责任。
四、行政、民事诉讼交叉案件的审理思路。
（一）行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序问题。
当行政争议与民事争议出现交叉时，首先要考虑的一个问题，是先审理民事诉讼还是先审理行政诉讼？在行政诉讼法和民事诉讼法中均没有明确的规定，只有民事诉讼法第136条规定了“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼。”这条规定是目前司法实践中解决民事、行政诉讼交叉案件的主要程序法律依据。本着依法、遵循程序的理念，从有利于法院依法审理公正裁判案件的角度出发，本人认为对行政、民事诉讼交叉案件，应实行由法官行使释明权后，中止正在审理的争议诉讼，解决需要先行解决的争议。
具体来讲，应该根据不同案件的情况具体处理：1、当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖，没有因果关系时，即不会影响两种诉讼顺利审结时，人民法院就应实行行政诉讼和民事诉讼并行的方式，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理；2、当因民事、行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生因果关系时，如果民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当先审理行政案件，中止民事诉讼。再以行政诉讼的结果作为依据作出民事裁判；3、当因民事行政争议交叉案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时，人民法院审理案件的顺序就是先审理民事诉讼案件，作出民事裁判，然后再以民事裁判结果作为行政诉讼的依据作出行政裁判。上述处理方式我们概括为“基础性行为优先审理”原则，即当民事和行政案件出现交叉的情况时，民事行为和行政行为谁是基础性行为，谁就优先审理，当民事行为是行政行为基础性行为时，优先审理民事案件；当行政行为是民事行为基础性行为时，优先审理行政案件。这样操作既保证了办案效率，同时又保证了办案质量，是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合。
（二）行政诉讼中解决民事争议的问题。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”第97条又规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”这些规定是目前司法实践中解决民事、行政诉讼交叉案件的主要法律依据。
随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，如环境保护法、治安管理处罚法等。人民法院受理这类案件后，必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。在行政诉讼中涉及民事争议，并且民事争议的解决影响到行政争议的解决，即民事争议的解决是行政争议解决的前提时，法官应该行使释明权，告知当事人就民事争议部分另行提起民事诉讼，中止行政诉讼，待民事争议作出裁判后再行恢复行政诉讼，作出行政裁判。若当事人不另行提起民事诉讼，只是对民事争议部分提出审查的请求，则应先中止行政诉讼，将民事争议部分移送民事审判庭组成合议庭进行审查并作出裁判。
（三）民事诉讼中解决行政争议的问题。
民事诉讼中解决行政争议，是民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是以民事争议为主，涉及行政争议解决的案件。在民事诉讼中涉及需要对行政行为的合法性进行审查时，法官应当行使释明权，由当事人行使自己的权利，决定是否请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，并承担相应的法律后果。若当事人请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，民事审判庭应当中止民事诉讼，将当事人的请求移送行政审判庭进行审查，由行政审判庭对具有行政行为的合法性作出裁判，裁判结果作为民事审判的依据，由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。若当事人不另行提起行政诉讼，只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下，人民法院可以审查行政行为的合法性，也应先中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分，移送行政审判庭进行审理并作出裁判。这样的处理方式符合民事诉讼法第136条第一款第（五）项规定的“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼。”
综上所述，行政诉讼与民事诉讼交叉案件在审判实践中，由于缺乏统一的审理操作模式，一直困扰着法院。如何总结经验，积极探索此类问题的解决方式，已成为我们法律工作者面临的一个重要课题。正确处理好行政诉讼与民事诉讼交叉问题，对于化解社会矛盾，避免当事人缠诉，提高诉讼效率，维护社会稳定将起到积极的作用。
注释:
①姜明安:，北京大学出版社1999年版，第197页。
②姜明安:，北京大学出版社1999年版，第202页。
关键词：行政诉讼附带民事诉讼司法为民行政权力民事行为行政争议民事争议
随着社会的发展，社会关系越来越复杂。行政权不断扩张，越来越多地介入平等主体之间的民事行为之中，越来越频繁地对平等主体之间的民事行为进行直接调整。相应地，行政争议与民事争议的交织越来越多出现在行政诉讼当中。对于当前行政诉讼中遇到的行政争议与民事争议相互交织的状况如何通过诉讼途径解决，不仅是理论界有不同的认识，而且在实践中做法也是多种多样.这样的结果是不仅造成了理论上的混乱，而且还在实务中让承办这类行政案件的法官无所适从。笔者认为，要实现司法为民宗旨，破解在行政诉讼制度发展过程中遇到的这类难题，就应当在体制上大胆创新，对现行的行政诉讼制度进行必要的变革。笔者主张，解决行政争议与民事争议交织的如何审理才能最大限度地保护行政相对人的合法权益难题，应当建立行政诉讼附带民事诉讼制度。下面，笔者从行政法理和行政诉讼法理论出发，就建立行政诉讼附带民事诉讼制度的若干问题阐述个人的观点，请同仁们批评指正。
一行政权对民事行为的干预—行政争议与民事争议交织—行政诉讼附带民事诉讼
行政诉讼附带民事诉讼制度的建立是基于行政诉讼活动中出现了行政争议与民事争议相互交织的现实，为了实现诉讼经济、避免作出相互矛盾的裁判，减少诉累，更好地实现行政诉讼的根本目的，切实保护行政相对人的合法权益，实践司法为民的宗旨而提出的一种诉讼制度。但是，为什么会出现行政争议与民事争议的交织呢？笔者认为，它的终极根源在于近代社会以来出现的行政权力对民事行为的介入。换句话说，如果追本溯源，行政权对“市民社会”的“入侵”是行政诉讼附带民事诉讼制度得以建立的最终根源.在自由资本主义时期，政府以“管得最少的政府是最好的政府”为信条，只在税收、国防、社会治安等方面发挥自己的作用，充当一个“守夜人”的作用，不参与“市民社会”的行为之中。这样一来，理论上，行政权力不介入每个生活在社会中的人之间的矛盾。如果人们的私权利受到来自私域的侵犯，要么在“市民社会”的框架内获得解决；要么直接通过司法途径解决。因此，行政相对人与行政主体之间只存在单纯的行政法律关系，行政争议与民事争议交织的情形无从产生。然而，“人类社会本不该有什么非得固定不变的教条，人类有权利来选择自己的出路，只要对人类来讲是合理的。”自近代社会以来，随着社会的发展和进步，情况发生了巨大变化。“与立法和司法相比，积极、主动和连续性本身即是行政的性格，而今随着经济、社会和科学技术的迅速发展，行政的触角已深入到社会生活的各个社会角落，发挥的作用越来越大，而且广泛地运用立法手段并行使传统上属于法院的权力来裁决社会纠纷，享有广泛的自由裁量权。”“市民社会”的方方面面已经被行政权力“侵入”。在当今世界各国都致力于建设福利国家的时代背景下，“现代社会发展与技术进步要求政府尽最大可能去服务于社会。”“现代行政的范围不仅限于近代传统的税收与安全，而是从摇篮到墓地无所不管。”。作为人民性质的国度，最大限度地保护最广大人民群众的合法权益，始终是我国行政权力行使的唯一出发点和最终目的。这就是说，只要是对保护人民群众合法权益有利的事情，行政机关就要去做；只要对保护人民群众合法权益有利的方式和手段，行政机关就要采取。这是在民的宗旨所决定的。何况，现代社会是一个崇尚权利张显的社会，人民群众已经不满足于行政权力不侵犯他们权利的行使这种消极保护方式，更多的是要求行政机关通过积极行政来保护他们的权利，包括运用行政权来调整民事行为。比如，行政裁决行为，行政确认行为使用越来越频繁就是这一趋势的有力反映。因此，行政相对人权利不仅可能遭受来自平等主体的侵害，而且还可能同时遭受行政权力的侵害。如果提讼，就产生了行政争议与民事争议交织在一起的情况。理所当然地，如何解决行政争议与民事争议的交织问题的时代课题就应运而生。行政诉讼附带民事诉讼制度的建立，无疑为这一课题的解决提供了一个良好的出路。
二行政诉讼附带民事诉讼概念和特征
所谓行政诉讼附带民事诉讼，按照笔者的理解，是指在行政诉讼过程中，应本案原告或者第三人的申请，受理与具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并审理的诉讼制度。行政诉讼附带民事诉讼制度具有以下基本特征：
第一，复合性。在行政诉讼中不再只存在着单一的行政诉讼，而是包含两种不同性质的诉讼即行政诉讼和民事诉讼。
第二，关联性。行政诉讼与民事诉讼之间有着内在联系，即二者之间存在着关联性。具体而言，本来平等主体之间的民事行为就可能产生民事争议，由于行政权力的介入，使行政纠纷和得民事纠纷交织在了一起。这样一来，一旦进入司法程序，民事争议的解决必须仰仗于行政争议的解决。
第三，主从性。行政诉讼附带民事诉讼从本质上讲是一种具有特殊性的行政诉讼。在行政诉讼附带民事诉讼制度中，两个诉有主从之分，行政诉讼处于主要地位，民事诉讼处于附属地位，如果没有行政诉讼，附带民事诉讼将不复存在。没有附带民事诉讼，不影响行政诉讼的成立。
第四，目的特定性。行政相对人提起行政诉讼附带民事诉讼的最终目的是获取民事利益。在行政诉讼附带民事诉讼制度中，对于行政相对人而言，他们最终的目的是为了获取民事利益。行政争议的解决，只是他们寻求权利司法救济的中间环节而已，他们的真实目的是寻求民事实体权利的救济。
第五，当事人的特定性。附民诉讼的原告、被告只能是行政诉讼附带民事诉讼的原告或者第三人。行政诉讼的被告不能成为附带民事诉讼的原告。
第六，分合性。从性质上讲，行政诉讼附带民事诉讼的行政部分和民事部分，是两种不同性质的法律关系，因此完全可以分开审理。所以，符合行政诉讼附带民事诉讼的案件，当事人可以就民事部分另行，进行单独的民事诉讼。法院也可以就民事部分作为民事案件另行审理。即使将行政部分和民事部分合并到行政程序中，一般也不应该将行政争议和民事争议混合进行审理，而应该在行政争议审理之后再进行民事诉讼的审理。也就是说，附带民事诉讼的行政诉讼和民事诉讼在性质上是可以分的，也是应该分的。“混合进行诉讼活动，容易导致法律关系的混乱，破坏诉讼程序的阶段性和完整性。附带民事诉讼的合，并不是混合。合是在分的前提下的合，
分是在合中出现的结果。”是否进行行政附带民事诉讼，取决于行政相对人是否提起。
三行政诉讼附带民事诉讼制度是处理行政与民事争议交织的理想选择
解决行政争议与民事争议的交织，为什么要建立行政附带民事诉讼制度而不是其他制度。这是我们首先要解决的一个问题。我们认为，建立行政附带民事诉讼制度是解决前述问题理想的制度。理由如下：
（一）诉讼程序效益原则的内在要求。“在诉讼程序中，各主体的行为如同市场竞争一样，彼此地位平等、机会相同，同时都要做出成本支付，才能获得相应的收益。恰当的审判程序不仅应当通过裁决使资源分配达到效益最大化，而且审判程序本身必须作到尽可能降低成本，提高判决收益。一般而言，行政程序越复杂，诉讼费用就越高，诉讼周期就越长。在行政争议与民事争议交织在一起的行政案件中，按照目前的行政诉讼制度，只能解决行政争议而不能对其中的民事争议一并解决，这样以来，就存在着这样一种尴尬的状况：通过行政诉讼，即使原告胜诉，撤销了被告对行政相对人的具体行政行为，那最多是使行政上的争议得以消解。但是，行政相对人之间的民事争议却没有得到丝毫的解决。要解决这一争议，行政相对人要么继续求助于行政机关重新作出行政行为，可能引发循环诉讼；或者放任该民事争议的存在，影响社会关系的和谐；或者直接求助于司法力量提起民事诉讼，增加当事人不必要的经济、精力上的负担。”这种不符合诉讼效益原则的做法，不仅造成司法资源的浪费，同时使民事争议当事人的权利长期处于不稳定的状态。“这与司法为民的现代司法理念也是格格不入的。建立行政诉讼附带民事诉讼，将与行政争议密切相关的民事争议在一个诉讼程序解决，有利于实现诉讼经济。
（二）从根本上保护行政相对人实体权利的保证。尽管通过行政诉讼程序，将具体行政行为纳入司法救济的轨道，将违法的具体行政行为撤销，可以消弭行政权力对行政相对人的权利的侵害。但是，在行政争议与民事争议交织在情况下，作为行政相对人来讲，一般来说，他们最关心的还是其民事实体问题的解决。因此，人民法院最终对他们的民事争议予以解决才是最根本的，也是他们打官司的真正目的所在。因此，当一个民事争议与行政争议交织在一起的案件进入审理的时候，原告最关心的还是其实体权利，即民事权利是否得到解决，行政争议的解决只是解决矛盾的一个中间环节。按照目前的制度模式，行政争议解决了，相关的民事争议却没有得到解决，形成“官了民不了”的局面。建立行政附带民事制度，就可以在解决行政争议的同时，将与行政行为密切相关的民事争议一起解决，“官了民也了”。因此，“尽管《行政诉讼法》规定了具体行政行为是行政诉讼的审理对象，但是，这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实，包括民事争议的有关事实，人民法院可以置之不理。”我们认为，人民法院不仅要审理与行政争议相关的民事争议，还应该做出相应的裁判，这才符合行政诉讼的目的。这才能最大限度地保护行政相对人的合法权益，实现司法为民。
（三）确保人民法院裁判结果的一致性。司法必须具有权威。“法的权威是指司法机关应当享有的威信和公信力。司法的权威性是司法能够有效运作，并能发挥应有作用的基础和前提。”“司法的权威性主要体现在两个方面：其一是对于当事人而言的权威性，由于司法本质上是一种自由裁量权，因此具有一定的强制性，当事人不仅在诉讼过程中要充分尊重审判人员、进行诉讼活动，而且必须服从法院做出的裁判；其二是对于其他机关、社会团体和个人而言，必须尊重司法机关的地位及其司法权的行使，不得对法院审判增加不适当的干涉，妨害司法公正进行。”司法裁判的最终性、唯一性是司法权威的重要体现。如果司法机关针对同一案件所做出的裁判相互矛盾必然会影响法院裁判的一致性和统一性，在很大程度上削弱司法的权威性，从而使司法权不能发挥应有的作用。在司法实践中，“近几年来，在法院审理的行政案件和民事案件中，往往存在基于同一事实而产生的行政案件和民事案件分别审判实体内容相互冲突的情形行政庭和民事庭就同一案件作出不同的判决的情况并不鲜见。，不仅有损司法裁判的严肃性，也影响了当事人合法权益的实现。”这些都严重地影响了司法的权威。建立行政诉讼附带民事诉讼制度就可以解决这一问题。
（四）促进行政审判制度向健康的方向发展。自建立行政诉讼制度以来，我国的行政审判总体来说是发展良好的。但是，最近一两年，行政案件总数却有下降的势头.究其原因，其中一个很重要的方面就是行政诉讼制度建设的缺失。行政诉讼只能对被诉的具体行政行为做出评判，而对与被诉具体行政行为密切相关的民事争议却无法解决，对于行政相对人来讲，“赢”与“不赢”差别不大，胜者很难得到好处，被戏称为“假判”。“半截子工程”和“官了民不了”的行政案件比比皆是，人民群众此类行政诉讼中不能得到实实在在的好处，极个别人逐渐对行政诉讼制度丧失信心。通过建立行政附带民事制度，可以理顺行政争议和与此密切相关的民事争议的关系，把行政相对人提起的与行政诉讼密切相关的民事争议放在一起进行审理，对行政相对人真正关心的民事争议一并审理，一并裁判，可以使老百姓对行政诉讼制度充分信赖，以确保行政诉讼制度的健康发展。
（五）通过扩张司法变更权处理附带民事争议局限性非常明显。目前，对于处理行政争议和民事争议的交织问题，除了现行司法界采取的措施外，有学者和实务界人士提出可以通过扩张司法机关的司法变更权等方式来解决。笔者认为，这种处理方式具有很大的局限性。首先，司法变更权是在认可行政行为合法性的基础上对其合理性的否定，不能应用于对行政行为合法性的否定，而不否定行政行为的合法性，解决附带民事争议无从谈起；其次，民事争议与行政争议是两类性质完全不同的诉讼，司法变更权始终是行政行为的合理性的调整，解决的是行政争议，不是民事争议；最后，司法变更权对民事争议的裁决会造成诉判不一致的情形发生，违背根本的司法原则。因此，笔者认为，不同应过扩大司法变更权的方式来解决行政争议与民事争议的交织问题。
四建立行政诉讼附带民事诉讼制度的理论和实践基础
我们认为，行政诉讼附带民事诉讼制度不仅有必要建立，而且无论在法理上，还是实践操作上都是行得通的，具有坚实的理论和实践基础。
（一）行政诉讼附带民事诉讼制度的建立不会造成司法权对行政权的干预的消极后果。建立行政诉讼附带民事诉讼制度的建立最大的理论问题莫过于担心司法权会不会干预行政权？笔者的答案是否定的。理由可以从以下几个方面来阐述：
1、行政权与司法权各自不同的属性决定他们只能发挥不同的作用。“在国家权力结构中，行政权与司法权虽然同属于执行权，但是两者大有区别。他们之间最本质的区别在于：司法权是判断权，而行政权是管理权。”他们之间的具体区别是：司法具有被动性，行政权具有主动性；司法权具有中立性，行政权具有鲜明倾向性；司法权注重权力过程的形式性，行政权注重权力结果的实质性；司法权具有稳定性，行政权具有应变性；司法权具有权力专属性，行政权具有可转授性；司法职业具有法律性，最初意义上的行政主体不具有法律职业性特征；司法具有终极性，行政权效力具有先定性；司法运行方式的交涉性，行政权运行方式具有整体单向性；司法管理关系具有非服从性，行政权的管理关系存在官僚层级式的服从性；司法的价值具有公平优先性；行政权的价值取向具有效率优先性。因此，两者不同的属性决定了他们只能发挥不同的作用，在国家权力构成中只可能是分工协作的关系，而不可能是“谁干预谁”的关系。
2、法律赋予行政机关调整民事行为的权力与司法机关的民事审判权是两个完全不同的概念。首先，赋予行政机关解决民事争议的权力并不意味着剥夺了法院解决民事争议的权力。随着社会的发展，法律赋予了行政机关解决民事争议的权力。“现代社会由于大量的民事争议具有极强的专业技术性，由普通法院来审理这些案件难以胜任。因此，专门行政机关被法律赋予权力以解决此类，民事争议，如有关房屋、土地、自然资源、专利、商标等的争议。”因此，在社会关系复杂多变的现代社会，赋予行政机关一定的解决民事争议权力是非常必要的，但是，人民法院却并不没有被完全剥夺解决这些领域民事争议的权力。这是一个行政权和司法权的共管领域。在共管领域，他们都是可以管的，只是方式、顺序和目的不一样而已。其次，从理论上讲，对于复杂的民事争议，法院也是能够管的。诚然，如果每一件民事争议都由人民法院来审理，人民法院的确力不从心。但是，只要进入诉讼程序，人民法院有义务审理尽管它感到困难的行政案件。人民法院审理有困难，在审理过程中遇到技术难题，人民法院完全可以委托专门的机构甚至交给行政机关的技术部门进行处理。最后，在法治社会，司法是最终一道屏障。那就是说，虽然法律赋予行政机关解决民事争议的权利，但是最终解决争议的权力保留在法院手中，任何争议都应当可以通过司法途径来解决。这是法治国家的应有之义。因此，法律赋予行政机关解决民事争议的权力与司法机关的民事审判权是两个不同的概念。
3、司法权尊重行政权不能理解成是“司法权应当避让行政权”。笔者认为，目前理论界和实务界特别是实务界对司法权应当尊重行政权存在着误解。认为司法权尊重行政权就是只要行政机关处理过的事项，人民法院就不能处理该事项，否则，就构成对行政权力的侵犯。相应地，对于民事争议，只要行政机关处理过，即使处理违法，人民法院也只能对错误的行政行为表态，却不能对争议的事实表态，继续任由行政机关作出可能再次错误的裁判。笔者认为，这种看法是有些片面的。正如前面笔者所指出的那样，在当代社会，司法权和行政权的管辖领域已经有一定程度的重合。在这些重合的领域，司法权为什么就不能代替行政权对民事争议迳行裁决呢？我们认为，理解司法权尊重行政权应该有正确的认识，应从下几个方面理解：首先，人民法院不侵入行政权所特有的领域，如军事、国防、外交等，这方面的争议，法院不应该受理；其次，司法权尊重行政权体现在尊重行政权的积极主动行使上，体现在不为行政权在的正当行使设定障碍。通过设定规范为行政权的行使设定“障碍”那是立法机关的事情；再次，司法权不干预正在行使的行政职权，不对行政主体依法行使职权“说三道四”；再次，不对行政机关已经生效的行为进行主动审查。如果当事人没有，人民法院充分尊重行政行为的效力，不应主动“关心”行政权是否合法。哪怕行政行为违法，如果当事人没有，法院也只能不闻不问。但是，一旦行政相对人向人民法院，人民法院就应当对行政行为进行“干预”，不“干预”，何来监督？最后，在司法权和行政权都可以管辖的民事争议领域，客观上讲，人民法院更能作出公正的判决。
4、人民法院对与行政争议密切相关的民事争议进行审理是基于当事人的请求，是司法权的正当行使，包括行政机关在内的自然人、法人和其他组织不得侵犯。附带民事诉讼成立的前提是被诉具体行政行为违法，在这种情况下，行政行为实际上已经被人民法院否定，民事争议却没有解决。法院基于附带民事诉讼原告的请求对民事争议进行审理，是司法机关行使司法权的体现。对被诉具体行政行为的否定在前，审理密切相关的民事争议在后，从理论上讲，行政相对人提起附带民事诉讼，已经非常明确地表明对行政权处理该民事行为的极端不信任，转而求助于人民法院，已经和该行政行为没有任何关系了。
（二）对行政行为合法性的审查实际上已经包含了对赖以支撑行政行为合法性的相关民事行为的审查。在行政争议与民事争议相关联的案件中，法院在对行政案件进行审理的过程中事实上已经对民事争议进行了审理，虽然民事争议的解决有赖于行政争议的解决，然而行政争议的解决不可能完全抛弃民事争议，法院在审查行政行为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议。在行政争议于民事争议交织在一起的行政诉讼中。尽管《行政诉讼法》规定了具体行政行为以外不是行政诉讼的审理对象，但是，这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实，人民法院可以置之不理。行政管理领域的广泛性使许多行政行为的作出立足于对相关民事争议的裁决或对有关民事争议的确认、变更或撤销。这些行政行为所建立的行政法律关系便涵盖着一定的民事法律关系。民事关系因行政行为而得到巩固，而行政行为则因民事关系的客观表现和证据证明得到合法性方面的保证。同时，由于行政行为的存在，一些民事争议或民事关系的调整与处理在方法、手段以及实体内容上受到一定的限制。民事主体如果要实现自己的民事权利，有时不得不首先对有关的行政行为的合法性提出异议。请求有关机关依法定程序撤销或变更，这样，行政行为的效力因民事争议而产生质疑。因此，“既然关系的客观状态和证据收集影响着行政行为的合法性基础，在行政诉讼中就不可能脱离有关的民事事实及其证据去进行单纯的对被诉行政行为的合法性审查。否则，这种合法性审查就成为无源之水，无本之木。”“无论是判决维持，还是判决撤销，人民法院在进行合法性审查时都必须将与被诉行政行为有关的民事关系或者民事争议的事实及其证据作为合法性审查的内容之一，才能保证合法性审查的全面与准确。”因此，既然在行政争议与民事争议交织的案件，人民法院已经对与行政行为密切相关的民事争议的事实和证据已经做出了审理，为什么人民法院就不能再进一步，对民事争议做出裁判呢？笔者认为，答案应该是肯定的。
（三）最高人民法院反对建立行政诉讼附带民事诉讼制度的理由值得商榷。目前，“学术界理论上设置的关于行政诉讼附带民事诉讼的诉讼程序仍然没有被最高人民法院所认可。”笔者认为，这不能成为反对建立行政诉讼附带民事诉讼制度的理由。现在实务界反对建立行政诉讼附带民事诉讼制度建立的一个主要观点是“因为在有的情况下，有些民事案件，特别是涉及复杂的民法及诉讼法疑难问题的案件，不适宜由行政审判庭审理。因为，毕竟行政审判庭的法官不如民事审判庭的法官熟悉相关的法律规范。我们不能因为效率而牺牲公正。”我个人认为，这种说法值得商榷。笔者认为，首先，行政案件不一定必须都由行政庭来审理。不管行政庭也好，还是民庭也罢，都是人民法院为了更好地审理案件而做出的内部分工，对外代表的都是人民法院，只要对审理案件有利，完全可以在全院范围抽调法官组成合议庭审理案件。其次，从法律规定的角度来讲，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定“各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行具体行政行为的案件。”但是，它并没有规定必须全部由行政审判庭的法官来审理这类案件。为什么不能采取以行政审判庭的法官为主，吸收民事审判庭的法官组成行政庭合议庭来进行审理的这种模式呢？再极端一点，民庭的法官出于办案的需要临时充实到行政庭，在某一案件也可以代表行政庭嘛，谁说民庭的法官就只能代表民庭。再次，从目前我国行政审判队伍现状来讲，岗位之间的流动是非常频繁的，行政审判庭的法官大多都有刑事、民事审判和其他岗位工作的经历，一直从事行政审判而没有从事过其他审判的行政审判法官少之又少。简直是凤毛麟角。说行政审判庭的法官都缺乏行政法律以外的其他法律知识是不符合实际情况的。笔者倒还同意这种观点：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一作出了如下规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。这一规定设定了行政诉讼附带民事诉讼的条件：一是被告所作的裁决违法；二是当事人要求一并解决相关的民事争议；三是这个民事争议与行政争议具有关联性。当这三个条件同时具备时，人民法院可以采取行政诉讼附带民事诉讼的方式。我们的理解是，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经为建立行政诉讼附带民事诉讼制度开了一个口子，我们完全可以在此基础上建立完善的行政诉讼附带民事诉讼制度。
因此，提起行政诉讼附带民事诉讼制度是切实可行的，是不存在理论和实务上的不可逾越的障碍的。
五提起行政诉讼附带民事必需具备的条件
我们认为，不是任何行政诉讼都可以提起附带民事诉讼的，要提起行政附带民事制度必须满足一定的条件，并且提起行政诉附带民事诉讼和成立行政诉讼附带民事诉讼的条件是不同的，具体是：
（一）提起行政诉讼附带民事诉讼的条件：
1、附带民事诉讼必须由原告或者第三人提起。行政诉讼附带民事诉讼必须由原告或者第三人提起只能由原告或者第三人提起，即民事争议的当事人提起。附带民事诉讼提起应当严格遵循“不告不理”的原则，如果民事争议的当事人在行政诉讼过程中并没有提出民事诉讼请求，则法院不能依职权主动对民事争议加以审理并做出裁判。民事争议当事人对于是否提起附带民事诉讼拥有选择权，如果不选择附带民事诉讼的方式，则法院只能针对行政争议做出裁决，这是基于对当事人诉权的尊重，也是民事权利自由处分原则的体现。但是，人民法院在受理后发现符合行政诉讼附带民事诉讼其他条件的，应当告知当事人有权提起附带民事诉讼，这是司法为民的具体体现，但是，有权提起附带民事诉讼的当事人放弃诉讼权利的，人民法院应当允许。
2、具有关联性。关联性是行政诉讼附带民事诉讼的本质特征。关联性主要包括：第一、行政争议与民事争议具有关联性。这种关联性是指行政争议与民事争议由行政主体的同一行政行为所引起或行政行为的做出不仅未解决原有的民事争议，反而引起新的民事争议。一种是民事争议并不存在，但由于具体行政行为而产生了民事争议；第二种是民事争议已经存在，行政机关为了解决民事争议而做出行政决定，当事人不服而产生行政争议。第二、两种性质诉讼之间具有关联性。行政诉讼附带民事诉讼必须有一个（或数个）行政诉讼请求，及行政诉讼原告认为具体行政行为侵犯其合法权益，要求人民法院对该行政行为进行审查；同时原告或者第三人必须提出相应的民事诉讼请求，即要求附民诉讼的被告停止侵害、排除妨害等等，并且，两种不同性质的诉讼请求之间必须具有内在关联性，这种关联性在于不同性质的诉讼请求均来自同一法律事实。
3、附带民事诉讼必须在一审中提起。行政诉讼的成立是附带民事成立的前提。附带民事诉讼可以与行政诉讼同时提起，也可以在行政诉讼一审结束前提出。当事人逾期提出附带民事诉讼的一律作为民事案件另案处理。对于行政诉讼已经存在的，附带民事诉讼的请求最迟应当在一审判决做出之前提出。一旦进入二审，当事人就不得再提起附带诉讼。
4、属于受诉的人民法院管辖。行政争议之受诉法院对附带民事争议应当具有管辖权，否则只能另行提起民事诉讼，而不能作为附带民事诉讼提出。由于我国行政诉讼与民事诉讼遵循的都是“原告就被告”的原则，且我国的司法区划和行政区划是一致的。因此，必要附带民事诉讼之管辖法院与行政诉讼之管辖法院实际上大体是一致的。
5、在法律规定的时效内提出。根据《行政诉讼法》的规定，“公民、法人和其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道或者应当知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外”而规定民法通则的规定，“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为2年，法律另有规定的除外。”行政诉讼附带民事诉讼的诉讼时效应当分别符合行政诉讼和民事诉讼之规定。鉴于民事争议之诉讼时效通常长于行政争议之诉讼时效，在一般情况下，我们认为，行政诉讼附带民事诉讼应当在《行政诉讼法》规定的时效，超过《行政诉讼法》规定的时效的，只能另行单独提起民事诉讼。
如果要使行政诉讼附带民事诉讼成立，除了上述条件外，还必须满足：
1、行政诉讼成立。行政诉讼成立是附带民事诉讼成立的前提条件。行政附带民事诉讼的本质是当事人在提起行政诉讼时附带提起民事诉讼或在行政诉讼进行过程中提起附带民事诉讼。附带民事诉讼是附属于行政诉讼的，如果行政诉讼的被法院裁定不予受理，其所附带的民事诉讼也随之被法院裁定不予受理，在此情况下附带民事诉讼的方只能提起单独的民事诉讼。如果行政被法院驳回，所附带的民事诉讼也必然被法院驳回。皮之不存，毛之焉附？如果第三人在提起行政诉讼时附带提起的民事诉讼被法院裁定不予受理，却不影响行政被法院受理，同样地，即使法院驳回附带民事诉讼，也可以继续审理行政诉讼。总而言之，如果行政案件不成立或不存在，就不附带民事诉讼的问题，当事人只能提起单独的民事诉讼。
2、具体行政行为违法。如果具体行政行为不违法，那就意味着人民法院认可了行政机关对民事争议的裁决，人民法院和行政机关对民事争议的裁判结果是一样的。在这种情况下，人民法院再通过行政附带民事制度来解决民事争议就毫无意义。因此，行政诉讼附带民事诉讼成立的前提条件必须是被诉具体行政行为必须违法。
六对哪些行政行为不服可以提起行政诉讼附带民事诉讼？
笔者认为，根据前述的对行政附带民事诉讼制度相关理论的分析，要提起行政诉讼附带民事诉讼，应当满足：首先，该行政案件内存在着民事和行政两类性质完全不同的争议；其次，民事行为或民事争议的存在是行政行为的原因而不是结果；最后，行政争议和民事争议紧密联系，不宜分开审理。按照此标准，笔者认为，对以下行政行为不服可以提起行政诉讼附带民事诉讼，主要包括两类：一类是对行政裁决不服提起的行政诉讼；一类是对具有行政裁决性质的行政行为不服提起的诉讼，包括：行政确认行为和存在被告人的行政处罚行为引起的诉讼。具体是：
（一）对行政裁决不服提起的行政诉讼。这是典型的一类可以通过行
政附带民事诉讼解决行政争议和民事争议的诉讼。从传统意义上讲，这类诉讼中的民事争议本来就应该属于法院管辖的范畴。但是“随着社会经济发展和行政权的扩展，突破了民事争议最终法院由法院裁断或只能由法院裁断、行政机关不裁决民事争议的传统。在一些特殊领域，法律明确授权行政机关有权处理民事争议。”行政裁决包括：权属纠纷的裁决，即当事人因某一财产的所有权或使用权的归属争议时，双方当事人依法向有关部门请求裁决，如土地使用权裁决、林地所有权裁决等；侵权纠纷的裁决，即一方的当事人的合法权益受到他方的侵权产生纠纷，当事人请求行政机关予以裁决，比如对专利权纠纷的裁决，商标权纠纷的裁决等；损害赔偿纠纷的裁决。即一方当事人的权益受到损害后要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷这种纠纷运用面很广，食品卫生、医药管理、环境保护等。对于这类行政案件，通过建立行政诉讼附带民事诉讼，就可以将行政争议和民事争议一并解决。
一、行政附带民事诉讼，是破解山林权属纠纷循环处理难题的有效方法
（一）行政附带民事诉讼审理山林权属纠纷案件的判决结果
由于人民政府对山林权属纠纷案件的行政处理是一种具体行政行为，人民法院对人民政府处理的山林权属纠纷案的审理适用《行政诉讼法》的规定，只能进行合法性审查，在处理程序上作出判决，而不能在实体上作出判决。如人民法院对山林权属纠纷案单纯作为行政案件来审理，而又在实体上作出判决，则违反了《行政诉讼法》的规定，存在法律上的障碍。如将山林权属纠纷案作为行政附带民事诉讼案件来审理，在民事部分，对山林权属纠纷作出实体判决，这一法律障碍则可消除。
（二）用行政附带民事诉讼的方式来审理山林权属纠纷案件，对行政部分和民事部分都作出判决，其判决结果有以下几种情况：
第一，如人民法院认为政府的行政处理决定合法（包括程序上及实体上均合法），则在行政部分，判决维持人民政府的处理决定；在民事部分，则将争议山场的山林权属判决给人民政府支持的一方当事人。
第二，如认为人民政府的行政处理决定程序违法，但对案件事实的认定清楚，则在行政部分，判决撤销人民政府的行政处理决定，但不要求人民政府重新作出处理；在民事部分，则将争议山场判决给人民政府支持的一方当事人。
第三，如认为人民政府的行政处理决定认定事实不清、证据不足，或认定事实错误，则在行政部分，判决撤销人民政府的行政处理决定，亦不要求人民政府重新作出处理；在民事部分，则在查清案件事实或在现有证据的基础上，将争议山场的山林权属判决给享有实体权利的一方当事人。
这样，就无论人民政府的行政处理决定是否违法，由于人民法院在民事部分对山林权属纠纷在实体上作出了判决，所以，案件都不会导致循环处理。
二、用行政附带民事诉讼方式解决山林权属纠纷循环处理的依据及审理程序
（一）法理依据
山林权属纠纷实为民事纠纷，只因法律授权人民政府对山林权属纠纷的行政裁决权，并且明确规定这种行政裁决属于具体行政行为，民事案件才成了行政案件。人民法院审理民事案件，人民法院是民事当事人的居间裁判者，人民法院会对民事当事人的实体权利作出判决。人民法院审理行政案件，人民法院是行政机关的司法监督者，法院的判决不会对行政机关的具体行政行为作实体上的处理（行政处罚例外）。在人民法院审理的山林权属纠纷案件中，存在以下几种法律关系：即原告与被告、第三人与被告之间因被告的行政裁决而形成的行政法律关系；原告与第三人之间因山林权的归属争议而形成的民事法律关系；人民法院与被告之间因对被告具体行政行为的司法审判而形成的司法监督关系；人民法院与原告和第三人之间形成的是司法维权关系。用行政附带民事诉讼方式审理山林权属纠纷案件，一方面对行政机关的具体行政行为的合法性实施司法监督；另一方面对原告与第三人的山林权属争议在实体上作出判决。有利于及时化解矛盾，解决纠纷。同样作为公法上的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）有关于刑事附带民事诉讼的规定。无论公诉案件还是自诉案件，司法机关在追究犯罪嫌疑人刑事责任的同时，刑事案件的受害人可以提起附带民事诉讼，使受害人因犯罪嫌疑人的犯罪行为给受害人遭受的经济损失能得到及时的赔偿，以便及时便维护受害人私法上的民事权益，做到“公”、“私”兼顾。而作为公法上的《行政诉讼法》没有行政附带民事诉讼的规定，但原理有相似之处。通过用行政附带民事诉讼方式审理山林权属纠纷案件，一方面，实现了司法权对行政权的监督；另一方面，山林权属纠纷双方当事人的民事实体权益得到了维护，亦做到“公”、“私”兼顾。用行政附带民事诉讼的方式审理山林权属纠纷案件，在法理上应是说得通的。
（二）法律依据
目前，《行政诉讼法》中没有关于行政附带民事诉讼的规定，但最高人民法院的司法解释有这样的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。笔者认为，这一规定，就是行政附带民事诉讼的法律依据。但这一规定是原则性的，目前尚缺乏具体操作性的规定。
（三）审理程序
应该修改《行政诉讼法》，对行政附带民事诉讼作出具体规定。在目前尚缺乏具体可操作性规定的情况下，笔者认为，在审理程序上可参照《刑事诉讼法》中有关刑事附带民事诉讼的规定来办理，但“必须符合《行政诉讼法》、《民事诉讼法》，及相关司法解释的规定”。在审理程序上应注意以下几点：
1.和受理
在行政诉讼一审过程中，原告可以提起附带民事诉讼，一般以书面形式向审理行政诉讼案件的人民法院递交诉状，同时提供有关证据材料。人民法院应认真审查，符合条件的，应依法受理，同时应将附带民事诉讼的状副本按时送达被告（指附带民事诉讼的被告），被告应按时提交答辩状。对不符合行政附带民事诉讼条件的，应不予受理并告之人不予受理的理由和根据。如果原告没有提起附带民事诉讼，人民法院应从解决实际问题，避免山林权属纠纷循环处理的角度出发，行使释明权，告知原告有提起附带民事诉讼的权利及附带民事诉讼所能解决的问题。
2.审理方式
行政附带民事诉讼的审理方式有三。一是与行政案件一并审判；二是与行政案件分开审理，一并做出判决；三是与行政案件分别审理、分别判决。一般以前二种方式为宜，只因行政诉讼与民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不清，一时难以查明，如一并审理，会超过行政诉讼的法定期限时，法院才采取第三种方式。
3.遵守行政诉讼和民事诉讼各自的审判原则
在案件审理中，应分别遵守行政诉讼和民事诉讼各自的原则，不能互相混淆，互相援用。如民事诉讼的调解、反诉原则不能适用于行政诉讼，行政诉讼的被告承担举证责任原则不能用于民事诉讼等等。
4.审判组织
合议庭是行政附带民事诉讼的审判组织形式。行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭，或由审判员、人民陪审员组成合议庭。即行政诉讼只有合议庭一种审判组织形式。对于行政附带民事诉讼而言，由于审理附带的民事诉讼由审理行政诉讼的同一审判组织进行审理，而审理行政诉讼案件的组织形式是合议庭，因此，行政附带民事诉讼的审判组织也是合议庭形式。
5.判决
以“两案一判”的处理为原则，以“两案两判”的处理为例外。法院对行政诉讼部分与民事诉讼部分应当一并做出判决，并制作一张行政附带民事诉讼判决书。判决书的事实部分对具体行政行为的合法性的事实和民事争议的事实应当予以叙述；判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部分和附带民事诉讼部分的判决理由及各自的实体法和程序法；判决主文部分应当将行政诉讼部分与附带民事部分的主文分开撰写。如果由于客观原因，行政诉讼部分与附带民事诉讼部分不能一并判决的，可以分别制作行政判决书和附带民事判决书，但应使用同一案号，两份判决书对各自未处理的民事部分或行政部分应当有所交代。如果附带民事部分是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。对行政诉讼部分的判决结果只有维持、撤销两种情况，即对政府的行政处理决定合法的予以维持，违法的予以撤销，但不要再判决政府重新作出处理。
6.关于对行政附带民事诉讼判决的上、抗诉问题
“行政附带民事诉讼的判决、裁定作出后，附带民事部分的当事人不服人民法院民事部分的第一审判决或裁定，有权在法定期限内提出上诉；人民检察院认为人民法院附带民事部分的第一审判决或裁定确有错误时，可以提出抗诉。上一级人民法院仅就民事部分进行审判，不审理行政部分；且民事诉讼当事人的上诉不影响一审行政判决、裁定的生效、执行”。所以山林权属纠纷附带民事部分的当事人不服人民法院民事部分第一审判决或裁定的，可以上诉。人民检察院亦可抗诉。上一级人民法院仅就民事部分进行审判，不审理行政部分。民事部分当事人的上诉不影响一审行政判决、裁定的生效、执行。
关键词：行政争议；民事争议；民行交叉
1993年的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”，作为民行交叉案件的一个著名案例，充分说明了单一的双轨平行审判制度无法很好地解决此类纠纷。在案件中，高永善与焦作市影视器材公司之间的民事争议是基础问题，该争议发生在平等主体之间，并不是由房管局颁发房屋所有权证这一具体行政行为引起的，但是由于行政行为的介入，使民事争议复杂化，该案历经三级法院，十余年审理，十八次裁判，共计作出二十多份裁判文书，仍然没有妥善解决，这样一个案情并不复杂的案子，却经历了复杂得非同一般的诉讼过程。时至今日，对这一问题的研究仍然具有很强的现实意义，因为随着社会关系的复杂化，两种法律关系交织的现象不仅越来越多，引发的纠纷也越来越复杂，协调处理越来越棘手。
一、民事行政交叉案件概述
（一）民事行政交叉案件概念
所谓民事与行政交叉案件（以下简称民、行交叉案件），是指民事与行政两种不同性质的法律纠纷，由于同一法律事实而发生或者一个法律事实的发生导致了后一法律事实的发生，从而产生了两种性质不同的法律争议所引起的诉讼案件。
（二）民行交叉案件的类型
1989年，《中华人民共和国行政诉讼法》施行，据此各地法院相继成立行政审判庭依法审理行政案件，我国才有了法律意义上的和正式意义上的“行政诉讼”，才出现了民行交叉案件审理的萌芽。
从司法实践上出发，就审判程序而言有以下两种分类：
1.民事诉讼中涉及行政争议
该类案件具有以下特征：
第一，这类案件实质上的诉讼标的是民事法律关系，行政行为的合法性并非诉讼的起因，诉讼的双方当事人是民事争议中的平等主体，行政行为的介入只是使得民事争议更加复杂化，但关于民事权益的争讼始终是案件审理过程中的主线。
第二，在这类案件的审理中，行政问题具有重要地位，行政行为的合法与否往往是民事争议解决的前提，不解决前提问题，争议也无法解决。
第三，当事人在诉讼过程中往往并不会直接要求撤销相关行政行为，而是将该行政行为作为民事争议中的证据予以呈现，另一方则以行政行为违法作为抗辩理由，从而将行政争议扯入民事争议当中，使得行政行为的合法性问题成为民事诉讼过程中不能回避的问题。
2.行政诉讼中涉及民事争议
该类案件的主要特征为：
第一，这类案件的诉讼标的为行政法律关系，具体行政行为的合法性问题是诉讼的起因，民事争议作为该行政行为引发的后果之一，是以附属问题的地位出现的，若该行政诉讼不成立，被法院裁定不予受理或驳回，那么只能就民事争议单独提起民事诉讼。
第二，行政争议与民事争议在法律事实上必须具有关联性，在处理结果上相互影响。民事争议作为行政诉讼的附属问题，其裁判结果构成行政诉讼解决的前提。
第三，民事诉讼是由行政相对人主动提起的。该类案件通常是行政相对人一方面因不服具体行政行为而提起行政诉讼，同时又认为正是因为行政行为违法导致自己的民事权益受到了损失，所以一并提起了民事诉讼。
二、民行交叉案件产生的原因
20世纪以来，随着国家行政管理领域的不断扩张，现代社会中行政权己逐渐介入到传统的私权领域，由于民法和行政法所调整的民事法律关系和行政法律关系存在大量相互交叉、重合的情形，这就使得当事人的同一行为有时具备了多重法律属性。伴随着司法实践的不断深入和社会关系的日益复杂，出现了民事争议与行政争议交叉在一起的行民交叉案件。
（一）立法不完善
目前，我国的行政诉讼制度尚不完善，行政诉讼长期处于附属地位，还没有形成独立的诉讼体系。首先，相比其他两大诉讼即刑事诉讼和民事诉讼来说，我国的行政诉讼制度还不够完善，尚未形成完整、独立的体系。其次，民事诉讼法也把一些民事争议的解决授权由行政机关行使，立法机关通过《民事诉讼法》、《土地管理法》、《治安管理处罚法》等，已将一部分民事审判权授予行政机关行使。第三，我国现行立法对于民事诉讼与行政诉讼交叉案件的规定很少，主要是在最高法院《关于行政诉讼法若干问题的解释》第61条和个别法中有所规定，这与我国司法实践不相称，导致操作混乱。
（二）行政权行使领域的不断拓展的因素
随着时代的进步和法治的完善，行政机关行政管理的领域越来越广泛和深入，不仅包括经济调节和市场监管，还包括社会管理和公共服务，这就有可能涉及甚至侵犯公民、法人及其他社会组织的权益。由于行政行为具有确定力的特点，使得许多行政行为成为确定民事主体身份以及权利义务的客观依据和重要证据。
（三）民法和行政法的相互渗透
一般而言，民法和行政法在调整对象、方式、手段上有着本质的区别，但是在某些方面又有着密切的联系。虽然大部分的行政法律规范是从行政的层面调整社会关系，但是其内容往往与民事法律关系有关。同时，在民事法律规范中，行政机关的登记行为也是民事法律行为成立的法定程序。由此导致了民事争议和行政争议的交叉。在某些民事法律规范当中，行政机关的登记行为是民事法律行为成立的法定程序要件。
（四）国家司法制度的规定
我国人民法院内部有着民事法庭与行政法庭的分工，分别用以审理民事诉讼与行政诉讼，两者各司其职。比如在房屋所有权登记中，自然人、法人、其他组织认为作为行政主体的房屋登记机关做出的或者应当做出而没有做出的具体行政行为侵犯其合法权益的，应当提起行政诉讼，交由行政审判庭处理；如果是要解决平等主体的自然人、法人、和其他组织之间基于房地产而发生的民事权利义务关系的争议，则应当提起民事诉讼，交由民事审判庭处理。因此，民事诉讼中必然会遇到行政决定、行政确认等的适法与否问题，从而产生了行政争议与民事争议的交叉现象。
三、我国民行交叉案件诉讼处理机制的现状
（一）立法规定现状
对于民行交叉案件的处理，在我国实际上并没有直接法律依据，司法实践中所采用的也只是散见于各种法律、法规、司法解释当中的一些规定。目前援引较多的是《民事诉讼法》第136条第5项，“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，人民法院应当中止民事诉讼。”即便如此，该规范只能说为民行交叉案件的处理提供了某种借鉴或指引，作为法律依据的提法实有欠准确。
（二）现行处理方式
由于“我国迄今尚无完整系统而又具体的法律规定与实践运作规则，理论上也没有形成统一的指导性意见”，因此究竟何种民行交叉案件的诉讼处理机制才是最切合中国实际需要的，这仍是一个处在不断探索中的课题。目前，全国法院在审判实践中对民行交叉案件的处理并不统一，不仅不同的法院处理方式不同，即使同一法院也没有固定采取某种作法，绝大部分法院都是针对案件的具体情况，选择适用了其中的一种或几种，没有形成统一、成熟的模式。
1.分别处理
当民事纠纷与行政纠纷发生交叉时，有的法院选择并行处理这种纠纷解决方式，这时两种纠纷的解决互不构成审判前提。例如，甲乙相邻，甲认为乙的建筑违章并影响其通风采光，向有关行政机关要求拆除违章建筑，未果。甲可以提起民事诉讼，要求其排除妨害；亦可以行政机关不作为提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责给予行政处罚。若甲在行政诉讼中要求行政机关责令乙拆除违章建筑，在民事诉讼中亦要求法院判决拆除违章建筑，则出现了诉讼请求的重迭。对于该类案件的处理，法院可在民事诉讼中判决停止侵害、排除妨害等；在行政诉讼中判决行政机关履行法定职责，即要求乙拆除违章建筑，接受行政处罚等。实践中，采用这类解决方式的法院，在判决前，民事审判庭与行政审判庭也会互相沟通协商，尽量保证裁判的一致性。
2.先行处理
具体分为先行后民和先民后行两种，而且针对行政诉讼与民事诉讼的先后顺序问题，学术界和实务部门长期存在争议。我认为，这两种解决方法是可以并存的。行政纠纷与民事纠纷之间谁先谁后的问题是由所需要解决的问题本身的次序决定的。
先行后民，是以行政纠纷的解决为前提的民事案件。在民事诉讼中，行政行为一般作为民事诉讼的证据材料按照民事诉讼法中对证据的审查原则进行审查，因为行政行为具有确定力和公定力，所以在民事诉讼中，即使查出该行政行为不合法，也不能对其进行撤销或者直接确认违法。所以，在这种情况下，实践中较为普遍的处理方式是先中止民事诉讼，待行政案件判决后再进行审理。例如，弟弟想要结婚，但是还没有达到法定结婚年龄，所以冒充哥哥，用哥哥的结婚证到行政部门进行了结婚登记，若干年后，由于离婚纠纷诉至法院，法院发现了弟弟是冒充哥哥进行的结婚登记，所以法院不能直接判处当事人离婚。在这种情况下，当事人应先到行政部门确认结婚登记无效，所以就不存在请求法院离婚的问题。
先民后行，是以民事纠纷的处理结果为前提的行政诉讼。例如，甲乙对一套房屋享有共有权，乙在甲不知情的情况下，将房屋转给丙，丙到房产登记部门要求变更登记。房产登记则认为，房屋是甲乙双方共有，必须在甲乙双方同时到场的情况下，才予以变更，乙不能单独处分。后丙以房产登记部门不作为提起行政诉讼；甲得知后，认为其作为房屋的共有人，对房屋享有优先购买权，且乙在其不知情的情况下，私自处分房产，请求判决乙丙二人的买卖合同无效。在此案中，买卖合同的有效性则是判断房产登记部门是否应当履行行政职责的前提，因此应优先处理民事纠纷。
3.同时处理
同时处理包括行政诉讼附带民事诉讼和民事诉讼附带行政诉讼。
行政附带民事诉讼是目前处理民事纠纷与行政纠纷交叉问题的典型方式。这种处理方式把几个性质不同但却相互关联的纠纷并入到一种诉讼程序中。这种处理方式的依据是最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的解释》第61条，虽然对于此规定是否能作为行政附带民事诉讼的法律依据仍有争议，但我认为是可以的。行政裁决是依申请为解决民事纠纷而作出的行政行为，针对行政裁决而提起的诉讼，本身是一种行政诉讼。而在针对行政裁决违法提起的诉讼中，民事纠纷与行政纠纷的关联性主要体现在，一方当事人既做为民事纠纷的主体，又做为行政行为的行政相对人。在民事诉讼中对行政行为的合法性进行审查，此种审理方式实质上也是种民事诉讼。当事人对于在民事诉讼中出现的行政纠纷并没有另行提讼，而是把据以产生该行政纠纷的具体行政行为作为民事诉讼中的证据，而对其进行合法性的审查。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》更明确的将行政机关制作的公文书证包括行政行为证书，视为民事诉讼的优势证据加以定位。为民事诉讼从证据角度对行政机关的的行政行为审查提供了依据。圳在实践中，一般法院经审查认为，行政行为在民事诉讼中处于证据地位，便可以直接对其的合法性进行审查，如果行政行为明显违法，以此为依据，可能会影响民事判决的公正性。
（作者单位：西北师范大学）
参考文献：
[1]赵红星.民~行政交叉案件审理若干问题研究[J].河北法学，2012，（2）.
[2]李燕凌.论民事诉讼中的民行交叉问题的处理[J].法制与社会，2013，（10）.
关键词：行政诉讼费用诉讼成本国家承担诉讼成本追偿对等原则
一、引言
1982年《民事诉讼法（试行）》出台，我国民告官的制度──行政诉讼得以确立。《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”这是行政诉讼最直接且又最早的法律渊源。与之相对应，根据《民事诉讼法（试行）》第80条、第178条、第190条、第200条之规定，行政诉讼收费制度也随之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后两次颁布了《人民法院诉讼收费办法》①，使行政诉讼收费制度进一步具体化。
行政诉讼收费是指当事人进行行政诉讼活动，应当向人民法院交纳和支付一定数额的费用。行政诉讼通行的说法是指行政相对人与行政主体②在行政法律关系领域发生纠纷后依法向人民法院提讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，作出裁判的一种活动。显然行政诉讼的时间区域为：从当事人提起行政诉讼时起至行政裁判作出时止。行政诉讼收费即当事人在该时间区段应向人民法院所交纳的诉讼费用。根据1989年《人民法院诉讼收费办法》第一章规定行政诉讼收费分为三类：1、行政诉讼案件受理费和其它诉讼费用；2、行政诉讼案件执行申请费和其它执行费用；3、非诉行政案件执行申请费和其它执行费用。显然前述行政诉讼收费只包含《人民法院诉讼收收费办法》中的第一类，而不包括后两类收费。实际上，行政诉讼案件执行是指行政诉讼终结后，依国家强制力将发生法律效力的判决，裁定及其它法律文书，按其内容和要求加以实现的活动；非诉讼行政案件执行是依国家强制力将没有经过行政诉讼程序，但已发生效力的行政法律文书的内容和要求加以实现的活动。可见行政诉讼、行政诉讼案件执行、非诉行政案件执行，是三个不同的，有着质的区别，又相联系的概念。三个概念，泾渭分明，不容混淆。《人民法院诉讼收费办法》第一章将上述三种收费统一称为行政诉讼收费的作法，很值得商榷，由于不是笔者今天所要讨论的范围，姑且不议。笔者所要讨论的是设立上述三种收费制度的合理性与其改革方向的问题。为了行文方便，本文以《人民法院诉讼收费办法》为准，将上述三类收费统称为行政诉讼收费(广义)，而将第一类收费称为行政诉讼收费(狭义)。如无特别说明本文中行政诉讼收费均指上述三种收费，即广义上的行政诉讼收费。
在讨论行政诉讼收费时，我们不能考究设立诉讼收费的必要性。概观设立行政诉讼收费的原因，大抵有以下几种：设立行政诉讼收费制度。⒈可以减少国家财政支出,减轻人民群众负担。⒉有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念,防止滥用诉权。⒊有利于行政机关行使职权，促进依法行政。⒋有利于体现当事人在在诉讼中法律地位的平等。⒌有利于维护国家的和经济利益。但笔者认为上述理由存在着逻辑上的缺陷，也严重不符合客观实际。
此外，我国行政诉讼收费的标准，没有考虑行政诉讼本身的特殊性，完全照搬民事诉讼的收费模式，将案件分为财产案件与非财产案件。非财产案件按件征收，财产案件按财产的价值的一定比例征收，数额越大，费用越高。从理论上讲，司法实践中将行政诉讼分为财产案件与非财产案件的做法是行不通的，因为所有的行政诉讼法律关系的客体均为具体行政行为的合法性，而非象民事诉讼法律关系中的客件，可分为：财产类客与非财产类客体。因此现行的行政诉讼收费制度须改革。
二、对行政诉讼收费制度质疑
现行的行政诉讼收费制度的主要依据是《民事诉讼法(试行)》和依该法制定的《人民法院诉讼收费办法》及其补充规定。从《人民法院诉讼收费办法》规定来看，行政诉讼收费制度基本上是民事诉讼收费制度的翻版。由于民事诉讼与行政诉讼不仅是量的不同，在质上也有明显区别，故现行的行政诉讼收费制度有几点值得商榷。
(一)对行政诉讼收费制度设立原因的质疑。
1、实行行政诉讼收费制度并不一定会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
有人认为人民法院审理行政案件是解决相对人与行政主体之间的行政争议，这毕竟是一部份当事人自己的事情。把少数人花费的诉讼费用由国家包下来，增加了财政支出，从而间接加重了人民群众负担，显然不合理。实行行政诉讼收费制度，则可以减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
但一个不可忽视的客观事实是──当作为原告的行政相对人为行政主体或作出具体行政作为的行政主体败诉或部分败诉时，并不会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。在我国人民法院，行政主体均不从事生产经营活动，属非营利性机构，其经费都来源于国家财政拨款，其财产所有权归属国家。此时无论是当事人胜诉还是败诉，还是部分胜诉或部分败诉，其所承担的诉讼费用也必然由国家财政支付。实行行政诉讼收费从表面上看，使人民法院在行政诉讼中损失的诉讼成本似乎得到了弥补，但实际上由于人民法院与行政主体的经费都来自于国家财政拨付，故行政诉讼成本的最终承担者仍为国家。行政主体向人民法院所交纳的诉讼费用，在国家财政内部，只不过由一帐户转移到另一个帐户上面。同时，这笔诉讼成本也间接转嫁到广大人民群众身上。
2、以防止滥用诉权，作为实行行政诉讼收费的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
一些学者认为设立行政诉讼收费制度有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念，防止其滥用诉权。《民事诉讼法（试行）》与《行政诉讼法》均规定诉讼费用由败诉一方承担，双方都有责任的由双方分担。这一规定具有一定的惩罚性质，可以对滥用诉讼权的行政相对人在经济上课以一定的约束，这是其一；其二，收取行政诉讼费用还可以促使当事人慎重对待自己的诉权，从而预防纠纷，减少缠诉，防止诉累。但笔者认为，以此作为设立行政诉讼收费制度的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
第一，我国《宪法》第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这也是我国实行行政诉讼制度，制定《行政诉讼法》的宪法依据之一。可见公民提起行政诉讼是其实现基本权利的一种形式。实行行政诉讼收费制度，在一定程度上限制了公民基本权利。第二，滥用诉权的标准不清，人民法院在判断何为滥用诉权时主观意向大，具有很强的伸缩性。俗话说“苍蝇不叮无缝的蛋”。如果行政主体的具体行政行为无懈可击，行政相对人也不会无事生非，将行政相对人对行政主体的具体行政行为不服或稍有不服而提起行政诉讼视为滥用诉权的话，恐有失《行政诉讼法》立法本意。事实上，是否实行行政诉讼法收费制度与滥用诉权是两码事。对某些有钱人来讲，行政诉讼是否收费，其仍都可以滥用诉权。第三，提起行政诉讼本来就是公民享有的一项基本权利，也是一个国家法治文明的体现。以收取诉讼费用作为行政诉讼的前提条件，很可能导致某些人因无法交纳或暂时无法交纳行政诉讼费用，而使自己的合法权益得不到法院的保护，从而对作出侵犯其权益的具体行政行为的行政主体“敢怒不敢言”，有冤无处申的尴尬局面。那种认为老百姓是刁民的“防民”思想应当向“为民”观念转变。
3、实行行政诉讼收费制度与体现当事人在行政诉讼中法律地位平等没有必然的联系。
有人认为设立行政诉讼收费制度，收取诉讼费用，反映了当事人在行政诉讼中法律地位是平等的。因为在具体行政行为中，双方当事人的实体地位是不同的。一方为拥有行政管理权的行政主体，另一方是被行政主体管理的相对人，双方属于行政隶属关系。双方的权利义务不对等，这样双方在实体法律关系中，是处于法律地位不平等的双方当事人。因而在行政诉讼中实行平等的行政诉讼费用原则，显得更为重要。这样充分体现了我国法律面前人人平等的思想以及保护公民法人和组织的合法权益的立法性质。
然而当事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交纳诉讼费为标准，而以双方在行政诉讼中所享有的权利和承担的义务是否平等为标准。行政诉讼收费的主要目的是为了弥补国家诉讼成本的损失。那种认为实行行政诉讼收费制度，能改变当事人在诉前不对等的法律地位，体现了法律面前人人平等的观点。笔者认为有失偏颇。以此作为设立行政诉讼收费制度的理由实在是牵强附会。
4、实行行政诉讼收费制度并不一定会使行政主体依法行使职权促进依法行政。
收取行政诉讼费用能促使行政主体依法行使职权，促进依法行政，一个重要理由是：通过对行政主体课以经济上的约束，以达到依法行政的目的。这实际上是混淆了一个概念，即行政主体财产所有权究竟归国家还是归该行政主体。如果说行政主体财产归该行政主体所有的话，还有可能够体现行政诉讼收费的惩罚性，促进行政机关行使职权。如行政主体财产属国家的话，则受到损失的仍旧是国家，即所谓“崽用爷钱不心疼”，因而未必能促进行政主体依法行政职权，依法行政。
5、实行行政诉讼收费制度，有利于维护国家的与经济利益，是对国家原则的一个误解。
在世界上，一些国家也实行行政诉讼收费制度。随着我国对外开放的发展进程的加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多。如我国不实行行政诉讼收费制度，则有损于国家与经济利益。这体现了一个国家的尊严，因而一些人认为在我国实行行政诉讼收费制度不仅需要，而且必要。
笔者认为国家是一个国家固有的权利，是国家最重要的属性，表现为对国内最高权和对外独立权。对外国的一些做法，应当批判地接受。因为是否实行行政诉讼收费制度是一个国家份内的事情，是一个国家对内最高权的表现。不能说一个没有实行行政诉讼收费制度的国家就有损于国家。在涉外行政诉讼中我们可以根据对等原则来维护国家与经济利益。
(二)对现行行政诉讼收费制度的法律依据和征收标准的合理性质疑。
退一步讲，既便上述理由成立，但现行的行政诉讼收费制度也值得商榷。
1、现行《人民法院诉讼收费办法》的法条依据失效，其合法性值得怀疑。
现行的《人民法院诉讼收费办法》是依据1982年的《民事诉讼法(试行)》而制定的。由于该法已经失效。故1989年《人民法院诉讼收费办法》的法条依据也随之失效，从而使《人民法院诉讼收费办法》的根基得到了根本性动摇。皮之不存，毛将焉附，该《办法》的合法性很得推敲。在《行政诉讼法》实施11年和《民事诉讼法》实施10年的今年，《人民法院诉讼收费办法》仍涛声依旧，不能不说是一种人为的遗憾。
2、现行《人民法院诉讼收费办法》所确的行政诉讼费用征收标准不合理。
《人民法院诉讼收费办法》将行政诉讼收费与民事诉讼收费合二为一，在费用征收上两者可互相通用。行政诉讼收费和民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件与财产案件。非财产案件按件征收；财产案件④，以其所涉金额与价款按比例征收。非财产案件的行政诉讼费用按件征收倒不难理解，但财产案件按比例征收则有点过份附会于民事诉讼收费制度。第一，所有行政诉讼案件所争议的标的是具体行政行为的合法性，而非财产问题。行政案件所涉财产的金额或价款只是具体行政行为所导致的后果，而不是行政诉讼案件所争议问题的本身。因此不能将行政案件当财产案件看待；第二，行政主体有时作出的具体行政行为是难以估价或者是金额与价额巨大的，如大片森林、国土、水体、滩涂、珍稀文物等。这些案件如以金额或价款的比例来计算征收行政诉讼费用，其巨额费用无论是相对人还是行政主体都难以承受，特别是行政主体作为国家部门并不是经营性或营利性单位，其单位行政行为的财产也不归其所有。该笔巨额费用的最终承担者仍旧是国家财政，显然这种行政诉讼收费不合理，仍只不过是巨额的行政诉讼费用在国家财政内部由一个帐户转移到另一个帐户。诉讼成本仍间接地转归广大人民群众承担。因而我国的行政诉讼收费制度带有很大的民事诉讼收费性质。行政诉讼收费制度没有体现，行政诉讼维护社会公共利益等公权利的自身特点。
三、改革行政诉讼收费制度初探。
由于我国现行的《人民法院诉讼收费办法》的法条依据已失效。诉讼收费行政、民事不分的办法已不适应现代市场经济的发展。改革行政诉讼收费制度迫在眉睫。如何改革行政诉讼收费制度，笔者曾作如下探讨。
(一)建立诉讼成本国家承担制。
行政诉讼必竟不象民事诉讼那样解决的是平等主体民事权利和民事义务之争，它所要解决的是行政主体的具体行政行为是否合法，行政法律关系上的权利或义务如何落实的问题，因而在行政诉讼中必有一方是代表国家行使行政权的行政主体。换言之即国家为行政权利、义务的终极享有者或承担者。相对人提起行政诉讼的目的起因是因为其认为行政主体的具体行政行为存在法律上的缺陷，是其作为国家的主人参政的一种形式，因而在行政诉讼中产生行政诉讼费用应当由国家承担，实行行政诉讼成本国家承担制度。其次，作为行政诉讼和行政诉讼案件或非诉行政案件的执行的客体所依据的法律源于行政法，而行政法属公法领域，维护的是整个国家的公共利益公共秩序等公权利，公法的混乱将会造成整个法律体系的混乱的。故行政法的公法性质也决定行政诉讼收费不宜象民事诉讼那样，实行诉讼成本按过错原则由当事人承担。（建立行政公诉制度是实行诉讼成本国家承担的一个比较好的方式，可以与相对人行政自诉方式一同构成我的行政诉讼提起方式）。第三，人民法院作审判机关对行政主体的具体行政行为进行监督，是其职责所在，即国家机关对国家机关监督，是国家机关内部的事务，诉讼成本理由国家财政支付。如由当事人承担，则不尽合理。只有实行诉讼成本国家承担才能扭转这一不合理体制。
(二)建立行政诉讼成本追偿制度。
行政诉讼成本追偿是指在行政诉讼，行政诉讼或非诉行政案件执行过程中，所发生的诉讼成本损失，国家有权向有关责任人员要求予以赔偿。它包括国家对原告、被告、第三人的行政诉讼成本的追偿。从当事人是否为行政主体为标准。行政诉讼成本追偿可分为对非行政主体的诉讼成本追偿，和对行政主体诉讼成本的追偿。在对非行政主体行政诉讼成本追偿中，诉讼成本由非行政主体承担，在对行政主体的诉讼成本追偿中，则将责任落实到有关直接责任人承担。这样才能够真正减少国家财政开支，减轻广大人民群众的负担。
(三)建立滥用诉权惩罚制度。
提起行政诉讼是公民、法人、其它组织的一项基本权利，但权利不能滥用。为此在行政诉讼中有必要建立滥用诉权惩罚制度。在建立滥用诉权惩罚制度上，可以参考以下因素：一是对滥用诉权的界定。界定时应当考虑到行政主体的具体行政行为是否存在法律上的缺陷，原告提起行政诉讼的目的是否出于维权的正当需要。行政案件本身导致金额、价款的有无大小不能作为判定滥用诉权的标准。滥用权诉的具体表现形式应当以法律的形式规定下来，不宜给予人民法院较大的主观随意性。二是对滥用诉权者给以一定的制裁。追究其相应的民事责任，行政责任，造成国家财产损失巨大的，可以追究刑事责任。
(四)对于涉外行政诉讼，实行对等原则。
随着我国对外开放发展进程和我国加入WTO的步伐加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多，是否实行行政诉讼收费制度各国做法不一。对此类行政诉讼，如机械地坚持诉讼成本国家承担，则可能有损我国与经济利益。因而从平等的原则出发，在实行行政诉讼成本国家承担的同时引入对等原则，这样既维护了国家，又避免了国家经济利益的损失。在实行对等原则中应当考虑以下两个因素：一是诉讼成本的核定；二是该外国对中国公民、法人、其它组织实行行政诉讼权利的限制程度。
注：
①1982年的《人民法院诉讼收费办法》为试行办法；
②含法律法规授权组织，下同。
③此处指的是一般情况，因为人民法院诉讼费的免除是有限的，且程序繁索；
④严格地讲为行为后果涉及财产权的行政案件。
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一、国内关于行政诉讼证明标准的三种模式
应当根据具体行政案件具体分析，目前国内理论界关于行政诉讼的证明标准分为三类模式，主要证明标准为：民事诉讼中的优势证明标准、刑法基础上进行适当修改而产生的排除合理怀疑的证明标准和介于民法与刑法中间的明显优势证据标准。第一种为接近民事诉讼证明标准的行政诉讼证明标准——优势证明标准。何家弘老师认为民事诉讼和行政诉讼的证明标准都可以表述为“优势概率的证明”，就是在审查诉讼双方证据的真实性和证明力的基础上，评价双方证明结果概率，其中概率占优势者即可胜诉或得到有力的裁决。此种标准一般适用于涉及财产权或人身权的行政裁决案件。但是在适用中应当注意：第一，优势证明标准只适用于行政裁决案件，不允许扩大到其他行政案件，也不允许将非行政裁决案件当做行政裁决案件处理；第二，此种标准只适用于财产权和人身权争议，其他权利并不适用。优势证明标准一般适用于民事诉讼法领域，在行政诉讼中适用此标准的主要原因是作为行政诉讼客体的具体行政行为具有多样性，既有公权力色彩较浓的单方行政行为，也有公权力色彩较浓的双方或多方法律行为。正因为后者更多的参透了当事人的意志，才使得在诉讼中采用的证明标准更加类似和接近于民事诉讼。虽然行政裁决的客体是民事纠纷，但是此时的民事纠纷已非单纯的进入民事诉讼的民事纠纷，而是经过了公权力作用的民事纠纷。所以其证明标准比同等条件下进入民事纠纷的证明标准更高一些。第二种为接近刑事诉讼证明标准的行政诉讼证明标准——排除合理怀疑标准。排除合理怀疑标准，又称案件事实清楚、证据确实充分标准，一般适用于刑事诉讼中，是行政相对人人身或者财产有重大影响的行政案件参照刑事诉讼的证明标准而适用的又一种更加严格的证明标准。行政行为本身是一个多层次、多角度的行政手段，既包括具有一般行政行为特点的行政处理行为，也包括接近于民事行为的双方合意行为，甚至还包括一些比刑事制裁更为严厉的行政行为。所以在行政诉讼中，也应当适用排除合理怀疑标准。第三种则是介乎于民事诉讼与刑事诉讼证明标准的行政诉讼证明标准—明显优势证明标准。明显优势证明标准是指在行政诉讼中，法庭按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。其主要内涵包括：（1）行政机关认定案件事实的要点明确、清楚、具有说服力，提供的证据相对于原告的证据具有明显的优势。这里所说的明显的优势是相对于民事诉讼上的一般优势而言的。（2）清楚而有说服力的证明标准不排除存在合理的怀疑，但这种合理的怀疑不是无限度的，应当是基本的违法事实清楚的情况下，存在一定的合理怀疑。（3）行政机关提供的证据与其认定结论之间具有逻辑关系，即在行政诉讼中处于优势地位的行政机关应有充分的证据证明公民的违法行为，且具有一定说服力。（4）被告提出的证据达不到清楚而有说服力的证明标准时，应当承担败诉的风险。清楚而有说服力的证明标准是行政诉讼中的一般证明标准。
二、建立行政诉讼证明标准的“多元化”模式
鉴于理论界的通行做法，《证据法学》对行政诉讼证明标准作出规定：
(一)在此基础上,根据行政案件的性质,设定了三类证明标准。
(二)它的适用范围最广。这种标准充分体现了行政诉讼的特色。
(三)以优势证明标准和严格证明标准为补充。。
三、结语
现行行政诉讼证明标准应当采用明显优势证明标准为主，优势证明标准和排除合理怀疑证明标准为补充的证明标准划分，采取这样的划分不仅符合我国诉讼法法律的相关规定，在此基础上更突显了行政诉讼法的自身特点，在实践中针对不同行政案件具体应用，有利于法官自由裁量权的发挥，同时也符合公正与效率价值，使法官在办理案件中有章可依，方便行政管理相对人的合法权益的保护，也与我国现有行政诉讼证据规则相符合。在行政诉讼证明标准的适用问题上，我们应当结合具体案件具体分析，根据具体行政行为的种类，行政案件的性质及对当事人权益影响的大小等因素，具体确定案件的证明标准，从而保证最大程度地作出正确的判断，最大程度地实现公正与效率，这样才能符合现代法治的要求，有助于制度的完善及实现司法的公正。
本文作者：侯静工作单位：西北政法大学行政法学院
行政诉讼、又称“民告官”的诉讼，是法院应公民、法人或者其他组织的请求，通过审查行政行为合法性的方式，解决特定范围内行政争议的活动。原告认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，都有权按照《行政诉讼法》的规定，向人民法院启动诉讼程序，如果原告起诉之初，仅提出了要求法院解决行政争议，可否在法庭辨论终结前，一并要求解决与之相关的民事争议、增加诉讼请求呢？现在从《行政诉讼法》及最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释，还有《最高人民法院行政诉讼证据若干规定》中都没有相关的明确规定，审判实践中，一般都予驳回，不予审理，告之申诉。
笔者认为，在行政诉讼中，如果原告起初并未一并主张侵权赔偿请求，这应当就是行政附带民事的诉讼，法院应当审理。
第一，增加诉讼请求，符合行政诉讼法立法的最主要目的。
最主要目的，就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。即是为遭受行政机关或行政机关工作人员侵害的当事人，公民、法人或其他组织提供救济途径，通过诉讼方式保护公民、法人组织或其他组织。在《行政诉讼法》第二章受案范围第十一条中用肯定列举的方式确定了立案标准，这八类可诉具体行政行为，基本上均可涉及原告的民事利益，只有第十一条第一款第四项行政许可案件与侵权赔偿无关。除此之外，行政侵权发生后，必然有损原告的民事权益，如果原告起诉时仅要求法院作出撤销、变更、确认的判决，而当时未主张侵权赔偿，但在庭审辨论之前又提出了，法院不予审理该部分请求，岂不与立法本意相悖，救济又怎能真正落到实处呢？本身行政机关在行政执法和行政诉讼中处于优势，原告处于劣势、弱者的地位。原告启动国家公权力，即审判权，就是想通过国家公权力审查行政机关具体行政行为的合法性，进而承担因行政行为造成的损失，最终实现合法权益的目的。
第二、增加诉讼请求有《行政诉讼法》第五十二条为依据。
该条款规定，原告的合法权益受到被告作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。如单独主张赔偿请求，应先向行政机关解决，否则法院是不予受理的。从本条的立法本意看，行政诉讼体现的是一种经济原则，便于当事人双方解决争议，也可以避免出现一事多判。当然，这里就存在一个选择权，如当事人选择在行政诉讼中一并主张，那么法院合并审理行政附带民事诉讼，如果当事人选择单独解决，法院只审行政部分。在第五十二条中，原告有权请求赔偿，应当理解是一种广义的整个法院诉讼程序，而不能单单理解为法院的立案阶段。既然法律未明文规定当事人不能在行政诉讼中增加诉讼请求，当事人依此规定，就有权行使诉权。部分法院以原告没有在立案时一起主张，一般不予审理，而是告知当事人只能单独向行政机关去主张，实质上是一种违反本条立法原意，也是违反了节约诉讼成本的行为。
第三、法院审理行政争议案件时，可参照民事诉讼法的有关规定，采用民事诉讼规则进行。
在《民事诉讼法》第五十二条“原告可以放弃或者变更诉讼请求”，在《民事诉讼证据若干规定》第34条第3款规定“当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出”。但在《行政诉讼法》及《行政诉讼证据若干规定》对原告可否增加、变更诉讼请求没有作出规定。当然，行政诉讼的特点决定了举证主要针对被告的。但对于原告这一权利的默视，还是尽快完善才能更好的体现行政诉讼立法的本意。好在最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”这为原告的增加诉讼请求确实是难能可贵的依据。
第四、增加诉讼请求并没有改变行政诉讼的内涵，仅是诉讼请求个数的变化，是一个量上的增加。
在行政诉讼中，如原告变更诉讼请求，如主张法定机关履行法院行为，现更改为撤销违法具体行政行为，这时的变更，通常意味着要求被告承担责任形式的变更，是当事人要用新的实体权利主张代替原来的实体权利主张的一种诉请行为，作为法院，对这种变更，笔者认为不应支持，按其原主张审理为妥。但原告如果起初即行政争议又侵犯民事权益，后增加赔偿的民事请求，这一增加实质上并没有改变行政诉讼的原始内涵，仅诉讼请求个数的增加。
因此，笔者赞同行政诉讼中，原告可以在起诉后，庭审中增加诉讼请求这一观点。
关键词: 行政合同；行政合同救济制度；行政诉讼；民事诉讼
一、我国的行政合同纠纷
目前我国的行政合同随着时代的发展也越来越普及，这是一个从行政命令到民事协商的过程，是社会进步的表现，同时随着合同的增多，纠纷也随之而来。首先通过“刘文修等诉北门乡政府行政合同纠纷案”进一步了解行政合同纠纷：
y市政府为解决西部人民用水问题需要征用库区的农村集体土地。2002年2月12日，乡政府和村委会分别以甲乙方身份签订《协议书》，达成征收及补偿协议。刘文修等村民在征地安置、补偿问题上提出要求但被拒绝。2003年12月，刘文修等138人以乡政府为被告，以黄坑村委会为第三人提起行政诉讼。法院审理后认为，被告行为合法，没有侵犯原告的合法权益，据此判决驳回原告的。刘文修等人不服，向二审法院提起上诉。终审判决：驳回上诉，维持原判。
其中，被告北门乡政府和黄坑村委会辩称：被告与黄坑村委会之间签订的合同不是行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。合同的内容需批准，因此对原告不产生实际影响。那么，被告辩称的行政合同不是行政诉讼的受案范围是否正确？如果行政诉讼不能解决行政合同纠纷，民事诉讼是不是可以取代行政诉讼来解决行政合同双方纠纷？首先我们分析行政合同的定义。
二、行政合同含义界定与特征
在我国关于行政合同理论和实践上较国外起步晚。目前我国还没有法律、法规对“行政合同”进行定义。早在1999年在《合同法》出台前，有学者提出建议，要在《合同法》其中或其外明确行政合同的法律地位。 但没有被采纳。
现学术界中部分专家学者对行政合同的界定不同，但综合各学者对行政合同的界定，笔者认为无论是从形式标准还是实质标准上定义，都有一些共通点，即行政合同一方是行政主体以行政管理目的与另一方为相对人或另一行政主体达成协议在双方意思表示一致基础上达成的旨在产生、变更或消灭行政法上的权利义务关系的协议。
根据行政合同的初步界定我们可以了解：行政合同是一种双重性质的制度，内容上兼具行政管理的性质又是以契约合意形式体现。因此它涵行政性与民事性双重性质。
首先，行政合同的行政性表现为1）主体：行政合同中至少一方当事人是行政机关或者行政主体。2）目的：行政合同的最终目的是为了实施行政管理，合同只是行政主体实施行政管理的一种手段。3）行政优益权 ：无论是合同缔结前还是之后，行政主体的优益权始终存在，作为发起方的行政主体处于管理者、监督者的地位。
其次，行政合同的合同性：1）合同缔结的平等，如果不出于公益需要，合同的平等性占主要地位。2）相对人有缔结合同的自由，相对人可以通过衡量双方利益后选择是否缔结合同。3）在缔结合同后双方均应受行政合同的约束，不能随意违约，否则需要承担相应的责任。
行政合同独有的性质决定了它与民事合同相比，有着民事合同所不具有的特征：1）行政合同主体特殊。2）行政合同最终目的是为实施行政管理。3）行政合同是关于行政法上权利义务的协议。4）一方主体拥有行政优益权。
三、目前我国行政合同纠纷救济现状
长期以来，国有土地出让合同，公房租赁合同，财政支农借贷合同纠纷等许多行政合同纠纷被纳入民事诉讼管辖。
以《国有土地使用权出让合同》为例，我国法律界对该合同的性质认识不一。就理论界而言，民法学者认为其属于民事合同，行政法学者认为其属于行政合同。在审判实践中，以前法院将《国有土地使用权出让合同》大多作为民事案件来受理，依据是最高人民法院《民事案件案由规定（试行）》，该规定将土地使用权出让合同纠纷规定为第五个民事案由，属于房地产开发经营合同纠纷 。但是，最高人民法院在2004年1月关于规范行政案件案由的通知中，把行政合同列为行政行为之一。依据该通知，《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷，应该属于行政诉讼范围了 。这使实践和理论在理解上更加混乱。
再如《中华人民共和国农村土地承包法》第56条规定：“农村土地承包合同中当事人一方不履行合同义务不符合约定的，应当依照《合同法》的规定承担违约责任。”我国《行政复议法》第6条第6项规定：“认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法提起行政复议。”显然，这条规定的农村承包合同属于行政合同，而与《农村土地承包法》截然相反。
四、我国行政合同纠纷的救济通道
（一）民事诉讼通道
如前所述，我国关于行政合同纠纷的解决多数是以合同的性质进入了民事诉讼的程序之中。这种救济模式虽然从行政合同的定性上存在着许许多多的争议，但在司法实践中也起了一定的作用。民事诉讼有它自己的优势。
首先，民事诉讼门槛低，只要符合条件就可以提起民事诉讼，不得以不属于法院的受案范围而拒绝受理。其次，行政合同有着行政性与合同性双重属性，政府也是遵循平等协商的原则和合同相对方约定实体权利义务内容，法院可以以合同纠纷来解决纠纷。然后，我国的《民事诉讼法》相对《行政诉讼法》而言比较成熟，民事合同领域的立法比较完善，有丰富的理论基础，同时民事诉讼的审限比较长，可能更好的查清事实和保护合同相对人的合法权利。最后，在证据证明方面遵循民事诉讼的证明规则，能减轻政府的许多压力。
但是，民事诉讼的优势不能掩盖实践的错位：
首先，从理论上讲，民事合同救济的私法理念与行政合同的公益理念不符，不利于公共利益实现。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第2条规定，民事诉讼的主要任务是保护民事活动的当事人的合法权益。而行政合同是不对等的行政主体与相对人之间在公法上的争议，不属于民事诉讼的受案范围。其次，民事诉讼法不利于保障双方的权利。1）民事诉讼缺乏司法审查的职能。这样会使行政合同慢慢的走向“压制相对一方的意思的自由表达、使行政契约滑向行政命令的危险。” 加上行政主体在行政合同的签订，履行方面享有行政优益权，导致诉讼中平等难以维持，在行政合同订立和履行阶段，行政主体享有的权利多于相对人，而义务却少于相对人，民事诉讼无法矫正这种不对等的状态。2）同样，民事诉讼也不利于保护行政特权。行政主体拥有特权，签订行政合同的最终目标是行政管理，实现公共利益。但根据《合同法》的相关规定，程序复杂，解除合同条件狭窄，对调整行政政策、保护公共利益非常不利。最后，民事诉讼无法妥善解决行政合同引发的赔偿问题。我国行政主体每笔办公经费都有专门用途并经过预算，显然，行政主体的民事赔偿费用没有正常渠道可供支付。若要赔偿只能拆东墙补西墙或自设一个机关小金库，这会使行政工作进入一个恶性循环。假如行政主体没有钱来赔偿而消极履行义务又当如何？倘若法院强制执
行，恐怕会上演华山论剑中东邪打西毒的一幕。
通过上述的讨论可以看出，民事诉讼不适合行政合同的保护，难以真正的解决行政合同纠纷问题。那么，我国的行政诉讼法能否有效解决行政合同的纠纷？
（二）行政诉讼通道
透过现象看本质，行政合同虽说是以合同的形式体现，且通过协商以平等原则签订。可行政合同的权利并非源于私法，而是公法。其二，虽然行政合同双方在签合同时以平等、自愿的原则签订，其地位应当是平等的，但行政主体有很多行政优益权是不能被削弱的。例如：选择合同对象、确定合同内容、指挥监督合同的履行等方面行政权，即行政主体强硬的一面。其三，当行政合同出现不可抗力、形势变更等情况时，行政主体可以强制解除合同或制裁，这样政府既当运动员又当裁判，背离了民法中的公平原则。
综上所述，笔者认为行政合同是公法行为。虽以合同的方式管理，但其实质是为更好的实施行政管理，理应属公法行为。那么，行政合同本属行政诉讼法的一部分。根据《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。”且最高人们法院《解释》第1条第1款规定受案范围时使用“行政行为”代替了“具体行政行为”即行政行为包括具体行政行为，也包括行政合同和事实行为。
但是，如之前的刘文修等人的行政合同纠纷案是无法通过现行行政诉讼妥善解决的。虽然《解释》间接的将行政合同引入行政诉讼的受案范围中，但没有进一步的规范。现行的行政诉讼制度是以“具体行政行为”为核心而设计、构建的，将行政合同强行植入行政诉讼中还存在很多弊端。大部分的行政合同是否合法没有明确的法律依据可供参考对照。且现行行政诉讼制度只审查行政行为是否合法，除合法性审查外，显然不能为其他的诉讼内容、活动及其结果解决纠纷。正如刘文修等人一案中，法院的结论是被告行为合法，驳回原告刘文修等138人的诉讼请求。因此，现行行政诉讼制度还不足以妥善解决行政合同纠纷。
五、完善我国行政诉讼的几点意见
通过上述分析，现有的行政诉讼也不能有效的保护行政合同双方的合法权益，对此提出几点完善行政诉讼的意见：
1、调解。《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”但我认为只要符合调解的基本原则，法官就可以适用调解。调解与和解不同，调解是由法官作为中立者促使双方达成一致意见。法官在调解时遵循原则，把握其中的尺度，对双方调解既能有效缓解双方矛盾，又可以降低成本，提高效率。同时应当注意的是：法官应在中立者地位中防止以下几点：1）行政主体运用其行政优益权强迫行政相对人。2）利用法律专业知识，误导行政相对人。3）行政合同双方当事人串通损害国家利益或其它非法行为。
2、原告主体问题。余凌云教授曾说过：“为适应解决行政契约纠纷的要求，就必须在原有单向性构造的行政诉讼制度框架中针对行政契约的特点建立专门适用于解决行政契约纠纷的双向性构造的诉讼结构。” 当相对人违约或因相对人过错造成损失时，行政主体的特权不足以保护公共利益时同样需要原告这样一个身份。
3、诉讼时效。《行政诉讼法》第57条规定“人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。”但基于行政合同的合同属性，建议对行政合同争议先参照《民法通则》的规定，把诉讼案件的审理期限延长至6个月，有利于审理人员查清事实，保障当事人的合法权益。
4、审理内容。可按何兵教授分类方式，分成司法审查和非司法审查两部分。首先，司法审查仍遵循“法无明文规定即禁止”。1）暂时以组织法为订立行政合同的职权依据，合同不得违反有关法律的禁止性规定，且行政主体采取的制裁手段有法可依。2）合同内容合理。3）程序合法。其次，在非司法审查方面，行政合同应当认可合同法对要约、承诺、生效要件的规定。但合同法规则与行政规则冲突时，首先以公共利益为重心，再考虑取舍。
5、证明责任。行政合同不是具体行政行为，因此行政主体在收集证据时是不会“先取证，后裁决”的。所以行政合同双方均应承担举证责任。此外行政主体还应对相关职权负说明义务。
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一、三种诉讼方式的弊端
“平行诉讼”的弊端。以行政诉讼附属民事问题中较典型的房屋登记侵权之诉为例：取得房屋所有权证之外的第三人，认为行政机关的房屋登记行为侵害了自己的合法权益，向法院提起行政诉讼，要求撤销该行政登记行为并重新作出登记，但对涉及的房屋权属之争，当事人须提起民事诉讼。由于行政法律关系和民事法律关系法律规定分属两个不同的审判组织审查，且审查的重点有别，方式各异，因而出现不同的结论抑或互相对立的判决也就不足为怪了。即便两类诉讼最终结果一致，原告的主张得到支持，在民事诉讼中，法院也只有对其所有权予以确认的权力；在行政诉讼中，法院也只能按照行政诉讼法的规定判决撤销该行政登记行为并责令重新作出。如果行政机关迟迟不履行或无视行政诉讼法的规定，又以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的行政行为，当事人只得再次提起行政诉讼，法院只能再次予以撤销。这样，撤了又作，作了又诉，诉了又撤，循环往复，出现了“法律真空”。这样不仅使权利人陷入一场旷日持久的累诉，其合法权益得不到及时有效地保护，而且严重损害了法律和人民法院的权威与尊严。这种当事人无奈，人民法院无能为力的两难局面，有违行政诉讼的立法本意。
“附带诉讼”的弊端。持此种观点的法律依据是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第61条“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”的规定。但该规定也只是“可以”一并审理，而不是“必须”或“应当”。且这一规定也只是针对“行政裁决”的特例，除此以外的其他具体行政行为则不能适用。同时，对如何一并审理，未作具体说明，实践中很难操作。是否是以附带诉讼的形式一并审理，目前还不得而知。因而这一诉讼方式长期被束之高阁也就不难理解了。即便予以一并审理，也确认了行政机关所认定的事实错误，法院也只能判决撤销该具体行政行为并责令重新作出。如果行政机关拒不履行或又重复作出相同的具体行政行为，则与“平行诉讼”的最终结果一样，又回到了“撤了又作，作了又诉，诉了又撤”的恶性循环老路上，当事人的合法权益仍无法得到法律及时、有效的保护。
“单一民事诉讼”的弊端。“不告不理”是民事、行政诉讼所应遵循的原则。当事人在提起行政诉讼后，人民法院既不能动员其撤诉，又不能动员其提起民事诉讼。若其既不起诉又不撤诉，法院将陷入被动的两难境地。即使提起民事诉讼，由于行政诉讼法明确规定行政诉讼案件由人民法院行政审判庭审理，这就排除了除行政审判组织以外的其他审判组织也能审查具体行政行为合法性的可能。由于该民事问题是行政诉讼中的附属问题，因而民事诉讼只是行政诉讼这一“主诉”中的“从诉”。抛开行政诉讼而搞所谓的单一民事诉讼，显然是舍本逐末，具体行政行为是被维持还是撤销仍是民事诉讼无法逾越的一道门槛。因此，欲以民事诉讼取代行政诉讼的做法直接挑战了我国现行的法律规定，理论上是行不通的。
二、适用司法变更权的必要性
从以上分析不难看出，三种诉讼方式均存在着其自身无法克服的弊端。虽然在三种诉讼方式中，法院不遗余力地履行其职责并消耗了大量的司法资源，但具有国家强制力的法院判决面对行政机关公然对法律的亵渎时却无可奈何，无异于一纸空文。此举不仅不能彻底解决纷争，及时维护当事人的合法权益，而且使人民法院陷入两难境地，严重损害了法律的尊严。人民法院在行政诉讼中只对行政处罚显失公正才享有司法变更权，这一针对特定的具体行政行为出现的特定情形而赋予人民法院的唯一一项司法变更权，适用范围和条件是极其有限和严格的，除此之外的其他不当的具体行政行为，人民法院只能予以撤销或一并责令重新作出、限期履行，而无权变更。这种有限的司法变更权无法解决行政诉讼中的诸多问题，实践证明已不适应社会发展的要求，由此产生的法律真空也是行政诉讼立法时所始料不及的。因此，扩大变更判决的适用范围，赋予人民法院对此类案件的司法变更权就显得尤为紧迫和必要。在行政诉讼中，人民法院通过对涉诉的附属民事争议一并审查后，迳行适用变更判决的形式，对不当具体行政行为予以变更，可从根本上摆脱行政机关拒不履行或重复作出相同具体行政行为而法院对此却无可奈何的窘境，才能节约诉讼成本，提高诉讼效率，维护法律的尊严和法院的权威，实现行政诉讼的目的。
三、适用司法变更权的可行性（理论依据）
（一）司法的最终裁判权所决定
“司法是社会正义的最后一道防线”，这是由司法的本身性质所决定的。人民法院代表国家行使审判权，享有处理社会各种纠纷的最终裁判权。行政诉讼是行政权的司法途径的救济，是人民法院对已生效的具体行政行为实施的法律监督，它是在行政机关充分行使行政职权后，对不正确或错误的行政行为的一种补救，是事后救济。既然是司法救济，就应当有司法救济的特殊手段；既然是司法最终裁判，就应有与之相对应的权力。实践表明，司法变更权是司法救济的有效手段，是司法最终裁判权的充分体现。这种权力也只是司法的判断权，是法院以其判断来纠正行政机关的错误判断，而绝非是代替行政机关行政。对此，美国著名的法学家庞德曾指出：“司法判断最完全地按照法律来实现正义，它比任何其他裁判形式更好地把确定性和灵活性两者所具有的各种可能性结合起来”。不赋予人民法院在审理该类案件中的司法变更权，纷争将得不到最终彻底地解决，司法最终裁判权将无从体现，司法救济将成为空谈，无异于画饼充饥。正如贝勒斯所说“倘若人们求助于法律程序来解决争议，那么争议须在某一阶段上最终解决，否则求助法律程序就毫无意义”。
（二）案件的特殊内容所决定
行政诉讼中的附属民事问题，在行政诉讼法实施前均是由人民法院按民事、经济纠纷来处理，由人民法院作出确认。行政诉讼附属民事问题是基于当事人对行政机关的民事争议事实所作的确认或处理不服而引发的，如果人民法院无权变更行政机关对错误事实的认定，实际上是漠视行政机关可对民事法律关系作出任意判断，从而承认行政机关认定事实的终局性及其享有的不受法律约束的权利，显然违反了宪法第5条“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业、事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定，有悖“司法最终”原则，司法救济与司法监督也就无从谈起，人们通过行政诉讼来维护自己合法权益的期待只能是望梅止渴。
（三）行政诉讼的本身要求
人民法院的审判权是完整的，既包括法律审，也包括事实审。对具体行政行为合法性审查，是建立在事实真实的基础上的审查。如果事实不清，合法性也就失去了存在的基础。因此对不真实的事实，如果人民法院只能予以撤销而不能变更，必然导致人民法院审判权的残缺而难以实现行政诉讼维护当事人合法权益、监督行政机关依法行政的目的。同时，由于我国不存在行政法院和普通法院的审判系统之分，只是按案件类别不同划分归属同一法院哪一审判组织审理，因此，对于行政诉讼中的附属民事问题，直接在行政诉讼中以变更判决解决，既符合行政诉讼的要求 ，也体现了“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，不存在任何法律上的障碍。
（四）公正和效率的必然要求
关键词：房地产权属登记；行政行为；民事行为；交叉的审理
中图分类号：F293.31 文献标志码：A 文章编号：1673－291X(2008)03－0078－02
目前，在法院受理的涉及房地产权属纠纷案件中，行政争议和民事争议重合的案件呈增长趋势。这一状况的出现与现代社会行政权的扩张、行政法与民法互相渗透相关，同时也是我国经济体制改革、社会发展的必然。合法的行政行为建立在有效的民事行为的基础上，二者相互关联，互为因果，这种客观存在的关联性导致民事诉讼与行政诉讼必然存在交叉。二者相互交叉所发生的法律事实性质不同；人民法院适用的审理程序、对实体调整的法律依据不同。所以，房地产权属登记行政诉讼与相关民事诉讼的交叉不仅历来被法学理论界所重视，而且也是行政、民事审判活动中的难点。笔者将对此类问题的性质、特点、范围及审理方式、程序作如下探讨。
一、房地产权属登记行政行为与相关民事行为发生交叉的范围和特点
房地产权属登记行政行为是指房地产管理机关依据房屋所有人或使用人的不同申请，经过对申请人所提供的证明材料审查核实，确定房地产所有权、居住权、他项权的管理行为。它在行政法上最重要的价值是明确了登记申请人对登记所确认的内容产生了权利，并可以在权利被他人侵犯时，以登记的行政行为与之发生对抗，任何机关、团体及其他个人非经法定程序不得以任何理由撤销该行为。登记申请人向房地产管理机关提交的申请材料主要是有效的民事行为的相关材料，这其中可能存在民事纠纷从而引发民事诉讼。
与房地产权属登记行政行为有关的民事诉讼主要包括：房地产买卖合同纠纷诉讼、抵押合同纠纷诉讼、继承纠纷诉讼、析产诉讼、侵权诉讼、离婚财产分割纠纷诉讼、赠与纠纷诉讼、互换纠纷诉讼、房屋租赁诉讼、房屋动迁安置补偿诉讼等。房地产权属登记行政案件中与民事行为有关的行政诉讼主要包括：诉房地产登记机关的初始登记行为、转移登记行为、变更登记行为、他项权登记行为、不履行法定职责行为、注销行为、撤销注销行为等。
房地产权属登记行政行为与相关民事行为相互交叉的主要特点是：一是二者均是建立在同一标的物上的权利义务争执；二是在同一标的物上产生三方利害关系人，即房屋登记的合法主体、登记簿上的权利人和民事权利人；三是物权的产生来源于民事法律关系和行政法律关系；四是发生诉讼时，是不同法律事实和不同法律关系的对抗，而不是同一法律事实和法律关系的对抗。
二、房地产权属登记行政案件与相关民事争议是否发生交叉的审查确定
房地产权属登记行政行为与相关民事行为在法律关系上发生冲突而引发诉讼时，很难或不可能由一个审判组织依据单一诉讼程序解决争讼，必须根据案件的不同事实，理顺出不同的法律关系，依据不同的程序法，作出相应的判决结果。行政诉讼的当事人行使行政诉讼权利的目的不但是为了维护自己的行政权利得到实现，而最重要、最关键的目的是要通过行使行政诉讼权得到救济之后实现其人身和财产上的权利。这就充分说明了行政诉讼与民事诉讼无论从主体上，还是从诉讼目的上都存在着千丝万缕的联系。但是这种联系一旦发生诉讼不能适用一个程序来调整。
从审判实务角度上研究，房屋登记行政案件与相关民事案件在程序上的交叉问题在具体的案件中应当重点把握以下几个方面：一是涉案的法律关系是否为行政法律关系与民事法律关系并存；二是两种法律关系相互之间发生影响，包括时间上的影响和空间上的影响；三是用一个程序能否彻底解决诉讼当事人的争议；四是作为行政法律关系的诉讼主体或民事法律关系的当事人能否在一个案件中依法予以追加。民事审判中的房地产案件和行政审判中的房屋登记行政案件，只有同时具备以上四点，才可以确认该案为行政与民事交叉案件。
例如，甲公司将自己开发的房屋在未办理所有权登记之前将其中部分门市房卖给了乙企业。’在价款和房屋相互交付一年后，甲将该房屋全部登记为自己的所有权。同时向乙下属的使用单位丙收取房租。当乙得知丙向甲缴纳租金，以自己与甲的买卖行为是所有权的买卖而不是使用权的买卖为由，指定丙停交租金，同时向人民法院请求确认双方买卖行为是所有权的买卖，而不是使用权的买卖，并要求甲返还违法收取的租金。本案中，原告的是民事法律关系，主张财产权，被告以行政法律关系进行抗辩，二者同发生在一个案件之中；原告房屋买卖行为的内容与被告答辩的登记行为相互产生影响，在时间上，双方的买卖行为在先，登记行为在后，在空间上涉及了所有权和使用权；按照民事诉讼法的规定，民事诉讼不能解决行政登记是否有效的问题，而行政诉讼又不能对双方当事人的买卖行为是否合法、买卖的标的物如何确定作出裁判；在诉讼参加人的资格上，登记机关不能在自己登记的房屋发生买卖纠纷时以第三人或其他诉讼当事人的身份参加诉讼，而卖方同样不能以原告的身份参加行政诉讼。
三、房地产权属登记行政案件与相关民事案件发生交叉时的审理方式
由于法律并未明确规定行政诉讼和民事诉讼的分工，作为法官也并非能够准确确定，那么原告在进行诉讼选择时难免存在偏差。此时人民法院应当行使阐明权，同时应当尊重原告的诉讼选择权。根据我国现行的民事诉讼法及其相关司法解释和行政诉讼法及其相关的司法解释规定，当二者交叉时，应当从公法优于私法的角度确定审判顺序，并在审判实践中应当把握以下几个原则：
一是行政审判优先原则。按照公法先于私法，比照刑事先于民事的审判原则。当二者发生程序上的交叉时，应当采取行政审判优先的原则。在大多数的涉及房屋处分权争议的案件中，有关登记的行为或者发生在买卖之前，或者发生在买卖之后，要么是初始登记，要么是撤销登记。例如，本文所列举的某公司房屋买卖纠纷案，既然被告在答辩中举出了房屋登记行政行为的证据，那么就应当中止民事诉讼，起动房屋登记的行政诉讼程序。通过审查行政机关登记行政行为的合法性问题，确定涉案房屋的所有权。
二是民事优先证据原则。在大量的房屋所有权纠纷案件中，涉案的房屋已经发生登记行政行为，而行政机关却不能完整的提供登记证据时，人民法院会判决撤销该行政行为，但因行政审判不能评价民事争议，所以行政相对人的权利仍未得到明确保护，此时主张权利的一方可以在民事诉讼中通过举证证明争执房屋所有权的归属，然后以生效的民事判决作依据请求房屋登记管理机关变更登记。
三是民事调解原则。按照行政诉讼法和最高院司法解释规定。人民法院审理行政案件涉及民事争议部分，可以进行调解。在房地产登记行政案件中，有关受益权的争议适用调解的原则是比较妥当的。例如，房屋动迁案件中涉及到的产权登记人的回迁权和补偿权与房屋临时使用人安置权问题。根据《城市房屋拆迁管理条例》第27条的规定，动迁行政行为涉及承租人权益部分，既可以由产权人与承租人协商，也可以由人民法院或行政机关调解。
