时间：2023-06-26 16:23:54
关键词：涉农资金 审计监督 思考
三农问题及农业、农村和农民问题，对我国经济和社会的全局发展影响深远，意义重大，现阶段，我国农村对城市和工业发展的促进作用越来越明显，加强涉农专项资金的审计监督对社会主义新农村建设以及社会发展都有着建设性作用。
一、当前涉农资金审计监督存在的问题
（一）审计对象多，管理难度大
难以统筹审计深度与广度，审计对象众多，涉农资金会拨付到有一定覆盖面的基层，资金向各乡街镇、村、项目区、龙头企业甚至广大农户流动，资金越往下分散性越强，越难管理，致使审计监督部门难以兼顾工作的深度和覆盖的力度。
（二）涉农金额小，提审难度大
涉农资金金额小，问题杂，难以提炼审计成果，当资金分配到具体的实施单位时金额较少，往往只有几十万元，再进一步分配到农户手中却只有几百元，导致在查相关问题金额时，金额量少，在总体资金量中所占比重较小，加大了提炼审计成果的难度。
（三）审计人员专业素质缺乏
审计对象财务基础薄弱，涉农资金的审计工作一般面对的是基层单位，相关财务知识薄弱，专业素质不高，工作不够规范，内在的控制机制缺乏，工作效率低下。每一项涉农资金都包括项目实施绩效的统计工作，统计时有特定的指标，但是并非单一的某项资金的贡献因素对指标绩效评估有影响，在具体核实时，缺乏有效参照数据，采集方法不规范，给工作带来了很多困难。
（四）资金分配的公平客观性
在进行专项资金的管理时，非常重要的环节是专项资金的分配，为了确保让有限的资金发挥最大效益，即将其用分配到最需要的地方和最能发挥效益的地方，在进行专项资金分配时必须遵循公平客观性原则，结合实际，贯彻上级文献精神，科学合理分配涉农资金。
（五）地方配套资金分配不到位
涉农资金的分配是由中央财政或上级部门以及地方财政共同完成的，为了保证相关施工单位不因缺乏资金而偷工减料，影响施工质量，相关部门必须加强审计监督，确保地方资金分配到位。
二、关于加强涉农资金审计监督的思考
（一）抓住涉农资金审计监督的结合点
结合涉农资金审计与财政预算执行审计。在执行本级财政预算时，涉农资金的收支情况应有专人负责，以便了解本级预算执行中对涉农资金的投入力度、增减变化情况，对涉农资金占财政总支出的比例、涉农资金的支撑能力、涉农资金的使用方面存在的主要问题和对策有基本把握，奠定深入开展各项农村建设工作的基础;结合涉农资金审计与审计调查方式。审计调查和审计都是审计监督的重要形式，审计调查较灵活和宏观，具有极强的操作性，因此，对涉及单位较多、范围较广、政策性较强的涉农资金审计项目极为适用，所以，要有机结合审计和审计调查工作;结合微观审计与宏观管理。微观审计可以掌握党和政府制定的涉农资金政策的执行情况，对涉农资金在管理使用中出现的普遍性、倾向性和宏观管理等方面的问题能很好地发现和解决，进而便于向上级汇报相关情况，促进涉农资金使用的改进。
（二）加强涉农资金审计监督的具体措施
1、优化涉农资金审计的目标定位，完善涉农资金分配管理的体制机制
涉农资金涉及的主管部门包括财政、农业、林业、水利、扶贫等，存在重复和交叉的建设内容，因此，涉农资金的目标定位要明确，认清当前涉农资金分配管理的体制机制，为涉农资金的归并整合提供支持，以提高涉农资金的总体效益。以涉农资金管理使用的公开透明为出发点，结合实际情况，完善涉农资金分配管理的体制机制，将社会上的各种监督力量整合起来，发挥区、县级政府的支持及其相关部门的积极作用，使涉农资金的总体效益得到保证。
2、创新涉农资金的审计监督模式
中央不断增加涉农资金的拨付，不断扩宽拨付渠道，为了有效利用涉农资金，必须考虑涉农资金审计内容多、涉及范围广的特点，并且创新涉农资金的审计监督模式，为审计工作注入新的活力。找出审计工作中的重点，以重点带动全局的发展，重视扶贫开发、种养殖等。此外，制定审计监督方案，推动审计监督工作有计划、有组织的进行。加大审计监督力度，确保审计领域全面有深度，同时推动多个部门的整体配合，使资金在某一领域或某一方面的安全和高效运行得到保障。
3、改进和提升涉农资金审计基础工作
有机结合审计的专业性和政治性，将民主审计监督模式应用到涉农资金审计过程中去，充分发挥群众的作用，群策群力，建立起健全涉农资金审计绩效评价体系。紧密结合财务收支审计、工程决算审计、延伸审计调查与绩效审计，重视工程质量以及资金使用后产生的经济、社会和生态效益。研究和评估审计成果的力度要加大，使涉农资金使用的经济性、效率性和效果性得到质的提升。
三、结束语
社会主义新农村建设，是在党分析并结合当前国际国内形势的前提下，所提出和必须始终贯彻的符合我国经济社会发展阶段性特征的一项重要工作。建设社会主义新农村对加强涉农资金的审计监督提出了新的要求，必须加强涉农资金审计监督，审计机关应履行自身职责，加强监督，促进涉农资金审计监督更好的服务于社会主义新农村建设。
参考文献：
紧紧围绕《县社会主义新农村建设试点工作方案（年）》中确定的20个试点村和每年度确定的重点建设示范点，按照集中建设项目、集中建设地点、集中资金投入的要求和集中财力建亮点的原则，实现涉农项目在试点示范村水、电、路、通讯等基础设施建设和文化、教育、卫生等公共服务建设以及农业、农村经济社会发展项目上整体推进的目标。
二、整合涉农项目的范围及责任单位
项目整合范围包括市级以上政府及部门安排下达的涉农建设资金、项目、物资和县级部门安排的涉农建设资金。
三、整合涉农项目的程序
按照“项目整合、统一规划、统筹安排、优势互补、各尽其力、各记其功”的要求，整合涉农项目要做到“五统一”。
1、统一组织领导。县上成立新农村建设项目整合协调领导小组，并下设办公室，办公室设在新农村建设办公室，具体负责各类涉农资金项目整合的指导和协调工作。
2、统一项目安排。按照试点工作方案及要求，结合各试点示范村实际确定的年度任务,充分征求群众意见，合理安排涉农项目，使整合项目真正成为具有综合效益的民心工程。
3、统一申报入库。各涉农部门要根据项目申报指南,在项目整合协调领导小组的统一领导下，建立规范科学的涉农资金项目库，并根据确定的项目计划,编制项目可行性研究报告。项目整合协调领导小组统一组织对项目进行评审论证,对经新农村建设办公室审核符合政策要求和发展规划的项目,由财政局会同项目主管部门联合行文经新农村建设工作领导小组副组长审签后，向上级财政和主管部门呈报,同时报新农村办建设办公室备案，避免不必要的项目调整。
4、统一分配使用。县财政和项目主管部门要根据上级下达的项目计划，及时向项目整合协调领导小组提出统一整合使用的具体方案,并与试点示范村所在乡镇签订项目建设合同书后报县新农村建设办公室备案。
5、统一组织实施。项目计划批复下达后，项目整合协调领导小组要会同相关部门统一组织实施项目,统一协调项目建设,统一管理项目资金运行,统一项目竣工验收。
四、整合涉农项目的措施
1、加强组织领导，统一思想认识。新农村建设项目整合涉及部门较多，相关部门要做到统一思想，顾全大局，形成新农村建设项目资金的协调互补机制。
社会主义新农村建设是一个功在当今、利在千秋的伟大工程，全社会都应形成支持社会主义新农村建设的良好氛围。审计机关是专司经济监督的机关，更应深刻认识到在社会主义新农村建设中的神圣使命，充分发挥职能作用，切实推进社会主义新农村建设。
要充分认识社会主义新农村建设的重要战略意义。作为国家行政监督体系的重要组成部分，长期以来，审计机关积极履行监督职能，在涉农资金的管理、使用和效益以及各级党委政府、部门贯彻落实党的“三农”政策等方面进行审计监督，揭示存在问题，促进科学决策和规范管理，优化发展环境，发挥了积极作用。随着社会主义新农村建设的不断推进，党和国家将陆续出台“三农”方面的重大政策措施，各级政府也必然会继续加大对“三农”的资金投入，审计工作的任务更加艰巨，责任更加重大，地位更加突出。因此，各级国家审计机关一定要把服务推进社会主义新农村建设摆上重要的位置，以更加明确的目标、精干的力量、扎实的措施做好审计工作，从而为全市社会主义新农村建设作出应有的贡献。
要深刻领会审计监督在社会主义新农村建设中的作用。审计机关要深入贯彻中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》文件精神，以科学发展观统领审计工作，把服务推进社会主义新农村建设贯穿审计工作始终。要统盘制定“*”期间审计项目规划，以专项涉农资金审计为主线，以经济责任审计为重点，以财政财务收支审计为抓手，把各级党委、政府及其部门领导干部在社会主义新农村建设中履行经济责任情况，各类涉农专项资金的真实、合法、效益情况，纳入审计和审计调查的范围。通过扎实有效的审计监督，促进党的“三农”政策的有效贯彻和落实，促进农村经济社会事业的不断发展。
二、突出重点，把握关键，认真落实服务社会主义新农村建设的各项任务
社会主义新农村建设是一项巨大而复杂的战略性任务。审计机关作为综合监督机关，应坚持“全面审计，突出重点”的方针，抓住新农村建设中的重点和关键环节，加强监督，规范管理，增强效益，服务决策，切实推进社会主义新农村建设。
围绕促进农村经济发展开展审计监督。把促进农村经济发展作为审计工作的重要任务，作为衡量服务推进社会主义新农村建设的重要标志。结合各地“三农”工作的实际，审计机关要重点加强农业综合开发、土地复垦、农业产业结构调整、小型农田水利建设等资金进行审计监督，揭露和查处挤占、挪用、滞留、拖欠农业专项资金以及配套资金不到位等问题，保证农业专项资金在促进农村经济发展中发挥应有效益。
围绕改善农村生产生活条件开展审计监督。针对各地涉农专项资金的结构特点，重点加强农村公路、水电等基础设施和大型水利建设、农机具补贴、环境整治等改善农村生产生活条件和提高效率的专项资金审计监督，揭露和查处挤占挪用项目资金、虚假招投标、虚报工程造价以及损失浪费等问题，促进提高资金使用效益。加强对优势农产品产业带建设、种子工程建设、现代高效农业规模化建设以及重大畜禽疫病防控基础设施建设等农业产业结构调整方面投入资金的审计监督，为推进农业产业结构调整、改善农村发展环境服务。
围绕维护农村社会稳定开展审计监督。始终把注意力和着力点放在农村公路通达工程、农村教育培训工程、农民健康工程、农村环境整治工程、农村文化建设工程等新农村五件实事的审计监督上，确保实事工程真正实在，造福于民。紧紧抓住帮助贫困农民脱贫致富的扶贫资金筹集、使用和管理问题，抓住“普九”教育、征地补偿、农村税费改革政策落实、财政转移支付资金规范使用等事关农民切身利益的专项资金进行审计监督。把解决农村教育、医疗、建房等方面的热点难点问题，解决贫困农民生活保障问题，作为促进农村社会稳定的关键措施，切实保护农民利益不受损害，确保农民能真正从社会主义新农村建设中享受到最大的利益。
三、完善机制，改进方法，不断提高服务推进新农村建设的工作水平
建设社会主义新农村是一项崭新的课题。这对审计监督出提出了新的要求，审计机关必须不断研究新情况、破解新难题，不断提高审计监督服务水平，切实服务于社会主义新农村建设。
强经济责任审计，提高领导决策的科学性。把县乡党政领导干部和涉农部门领导干部作为经济责任审计的重点对象，把任中审计作为开展县乡级党政领导干部经济责任审计的主要方法，把贯彻落实党在农村的各项经济政策和涉农资金项目的决策依据、程序及其效益情况作为评价领导干部决策的重要内容，及时发现和揭示各级领导干部在贯彻落实“三农”政策和涉农资金运行中的经济决策问题，增强领导干部民主决策、科学决策的意识和本领，从根本上保证涉农资金科学、有序的管理和使用。对照资金使用目标和有关农业、农村经济政策，检查决策的科学性和资金使用的经济性、效益性、效果性，深入揭示搞“形象工程”、“政绩工程”，挤占挪用资金，套取骗取项目资金，急功近利寻求短期收益，管理不善造成损失浪费等问题。
加强财政审计，完善县乡财政供给机制。通过县级财政决算审计，摸清国家和省对县级转移支付资金、财政改革政策落实及效率效果发挥情况，揭露和查处财政收入质量不高、执行各项财政改革政策不到位、违反国家财经纪律等问题。结合开展预算执行审计、专项资金审计等，对财政、农业、林业、水利、国土、渔业、农机、科技、农业综合开发、扶贫办等各有关部门管理使用涉农资金的情况进行监督，揭示涉农资金和项目管理混乱、资金投入分散、监督不到位等问题，促进深化县级财政改革，理顺各部门行政管理和服务职能，提高财政运行质量，为建设社会主义新农村提供财政保障。
[关键词]社会主义新农村;金融服务;体系建设
我国是农业大国,要实现全面建设小康社会的宏伟目标,必须从根本上解决“三农”问题。由于农村经济发展基础薄弱,利用市场手段配置资金的能力相对于较发达的城市而言明显缺乏竞争力。因此,农村经济社会的全面进步更加需要金融的有效支持。实现农村经济金融的良性互动,始终是落实科学发展观,促进经济社会和谐发展的重要组成部分。金融业如何立足自身行业特点,更好地服务于社会主义新农村建设,是一个必须深入思考的重要课题。
一、深刻领会构建社会主义新农村建设对农村金融服务提出的新要求
(一)科学合理地构建农村金融服务体系,增强服务功能。农村金融服务体系是否科学合理,决定着农村经济社会能否持续、健康、协调发展。科学合理的农村金融服务体系,至少有以下含义:一是涉农金融机构的网点布局对农村要充分覆盖,真正方便农村、方便农民;二是涉农金融机构的职能定位要体现为“三农”服务的宗旨,功能相对齐全,互为补充;三是涉农金融机构的经营模式要与农村社情相适应,金融产品能够满足农村经济社会发展需求;四是涉农金融机构的治理机制应充分考虑到对农村经济社会发展的支持效果。
中共中央国务院关于社会主义新农村建设的部署已经明确,要转换农业发展银行职能,根据农村经济社会发展需要,拓宽其业务范围和服务领域,发挥农业银行支持农业和农村经济发展的作用,鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构和小额贷款组织。这些重大决策,既是金融业的发展方向,也是对金融业提出的具体要求。
(二)整合支农信贷资金来源,畅通支农资金投入渠道。农村信贷资金分布在各个涉农金融机构,资金分散,原有对邮政储蓄的优惠政策增强了邮政储蓄机构对信贷资金的分流能力,成为名副其实的农村信贷资金“抽水机”,县域国有商业银行受经营理念的影响,信贷资金逐步向城市和发达地区转移,客观上造成了对农村的投入相对不足。
从一定意义上讲,整合农村信贷资金资源,必将对原有体制机制下的农村资金投入渠道产生重大影响。一方面,各金融机构的服务功能更趋协调,金融机构之间的协调能力要进一步增强,对“三农”的综合支持能力要得到整体提高。另一方面,由于金融机构经营方略要更加具有互补性,逐步消除影响货币政策传导的不利因素,使党的惠农政策得到更好的落实。
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出,“县域内各金融机构在保证资金安全的前提下,将一定比例的新增存款投放当地,支持农业和农村经济发展,扩大邮政储蓄资金的自主运用范围,引导邮政储蓄资金返还农村。”这一政策,对增加农村信贷资金来源、发挥涉农金融机构的整体优势具有重要的指导意义。
(三)更新经营理念,创新适合农村发展需要的金融产品,提高信贷资金使用效率。如何使金融产品满足广大农村经济社会不断发展的需要,一直是涉农金融机构关心和探索的问题。多年来积存下来的传统经营模式,已不能完全适应当今农村社会的发展需要。在金融机构经营方面,贷款期限不合农业生产规律、金融产品过于老化和单一、贷款利率与农民使用信贷资金的收益率不同步、农业信贷资金非农化等现象较为普遍地存在;在信贷资金使用方面,贷款归还频度低、信贷资金被积压挪用、主观逃废债务等现象也较为普遍地存在。两种现象的并存,在一定程度上,体现出信贷结构与产业结构的偏离度过高,同时也反映出农村金融产品的开发落后于农业发展形势;其中有信用环境的原因,也有经营管理水平的原因。
落实建设社会主义新农村对涉农金融机构提出的新要求,金融业必须以创新的态度,在体制机制变革、经营理念转变、管理方式更新等各个方面积极主动地进行探索,在深入调查研究的基础上,根据本地实际,走出一条适合县域特色的经营发展之路。
二、加强和改进农村金融服务,更好地支持社会主义新农村建设
(一)深化农村金融改革,健全农村金融组织体系,为社会主义新农村建设提供资金支持和服务保障。一是农村信用社改革在已取得阶段性成果的基础上,要重点完善法人治理结构,健全组织体系和运行机制,进一步明确农村信用社的办社宗旨,把信用社真正办成面向“三农”的金融机构。同时,农村信用社要不断增强信贷资金实力,积极进行农村信用社结算制度改革,改善支付结算手段,提高电子化水平,更好地为“三农”提供全方位的服务;二是农业发展银行要扩大业务范围,发挥政策优势,支持农村基础设施建设、农业高新技术推广、生态环境治理以及生态种植业;三是国家开发银行要积极为农村发展服务,在农业基础设施、生态环境建设、合理开发资源方面提供资金支持;四是应加快农村保险事业建设步伐,尽快建立存款保险制度。特别是建立应对自然灾害和因不可抗力造成贷款损失的补偿办法,在保障农民利益的同时,保护金融机构的信贷资金安全,充分调动金融机构的积极性;五是在总结目前中小企业担保机制试办经验的基础上,制定相应法规以及风险管理办法,保证中小企业担保机制稳健运行,更好地支持县域中小企业发展。
(二)强化中央银行的窗口指导作用,畅通货币政策传导渠道,不断探索适合区域实际的资金有效供给机制。必须强化中央银行的窗口指导,发挥中央银行的货币政策传导作用,通过信贷政策指引、搭建信息交流平台等方式,及时将国家的金融政策措施传导到农村。按照建设社会主义新农村的要求,建立合理的农村信贷资金供给体制。同时积极引导金融机构开发新的业务品种,推动农村消费信贷业务的顺利发展。
第一,合理确定邮政储蓄资金返还当地的比例。邮政储蓄资金作为中央银行信贷资金,可以采用按既定比例层层返还的办法,增加农村信贷资金总量,具体可以采用两种模式:一是由人民银行以支农专项资金的形式,以支农再贷款的方式加大对农村信用社的支持力度,壮大信用社的支农实力;二是由中国人民银行将资金贷给农业发展银行等政策性金融机构作为支农专项信贷资金,扩大政策性金融机构的支农信贷总量。
第二,合理确定涉农金融机构的基准利率。在定价方面给予金融机构相应的优惠政策,让利于民,可以以财政转移支付的方式对金融机构给以适当补偿。
第三,充分发挥中央银行再贷款、再贴现等货币政策工具对新农村建设的支持作用。对农村信贷资金相对不足的地区,要加大再贷款支持力度,适当降低再贷款利率总体水平,实行差别利率和分类管理。普及对农村信用社开办再贴现业务,鼓励农村信用社办理票据贴现业务。
贫困县涉农资金整合对打赢脱贫攻坚战意义何在？此轮整合有何亮点？如何推进？财政部副部长胡静林就此进行了解读。
基层：知道哪儿疼，没法开方抓药
打赢脱贫攻坚战，资金保障是关键。近年来，中央财政认真贯彻落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，多渠道增加扶贫开发投入，逐步构建了针对贫困地区、贫困人口的财政综合扶贫政策体系。
胡静林介绍，初步统计，2015年中央财政用于支持贫困地区、贫困人口农业生产及改善生产生活条件、发展社会事业等综合扶贫投入近5000亿元。就财政专项扶贫资金而言，2016年安排补助地方资金规模达到660.95亿元，比上年增长43.4%。地方财政也较大幅度增加了扶贫投入。
“从某种程度讲，贫困县并‘不差钱’，关键是要管好用好各类财政资金。”胡静林说。
他指出，在扶贫投入规模不断增加的同时，贫困地区涉农资金使用管理仍面临不少问题。比如，“基层最知道自己哪儿疼，却没法开方抓药”，上下权责不匹配，贫困县没有项目安排和资金使用自；此外，“打酱油的钱不能买醋”，项目和资金“碎片化”安排使用，“专款专用”制约了精准扶贫措施的落地。
扶贫投入：多个渠道引水，一个龙头放水
财政专项扶贫资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金……国办文件列出了近20项可以整合使用的中央支农资金。胡静林说，此次试点核心就是要加大涉农资金整合力度，给予贫困县更多的自，最终形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。
我国目前有832个连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县。根据部署，2016年要选择不少于三分之一的贫困县开展试点。2017年，试点推广到全部贫困县。
“贫困地区涉农资金整合是一次意义深远的重大改革，力度前所未有。”胡静林说，这次改革是在国务院扶贫开发领导小组的直接领导和强力推动下实施的，此次试点对政府部门来说是一场“刀刃向内”自我革命，中央部门不仅要把资金、项目审批权限交给贫困县，而且要花更大精力，加强管理和服务，是各部门推进“简政放权、放管结合、优化服务”的重要体现。整合的关键在于打破不同资金之间的“壁垒”，这样贫困县可以对症下药，集中力量解决突出问题。
他指出，这一试点也是推进精准扶贫、精准脱贫的重要举措。要实现精准，就必须下放权限，必须打破束缚，改变资金“碎片化”状况，通过科学的规划和有效的项目平台，确保资金投向最重要的方向、最关键的环节、最准确的对象。
贫困县：重点做好“接”和“用”
在胡静林看来，推进贫困县财政涉农资金整合，一方面有关部门要舍得放手，做好“简政放权、放管结合、优化服务”的文章；另一方面，贫困县作为实施主体，重点要做好“接”和“用”的文章，敢于接、接得住、接得好，推动工作重心从“要到钱”向“花好钱”转变。
胡静林说，以往财政涉农资金整合以“拼盘式”为主，整合难以彻底，基层担心整合后部门不给钱，担心“打酱油的钱买醋“被追责，个别的还以此为借口不作为。这次涉农资金改革目标更精准、决心更大、条件更好。
他介绍，目前，纳入整合的资金范围已明确并授权贫困县自主使用。审计署专门发文，明确“对继续限定财政涉农资金具体用途或干扰统筹整合使用的，要坚决查处、坚决曝光”。财政部也将从资金分配方面为整合提供有力的资金和制度保障，让积极推进资金整合的贫困县在资金分配上能够得到更好的支持。
加强监管考核：避免“一放就乱、一管就死”
资金安全关乎改革成效。胡静林说，贫困县统筹整合财政涉农资金，核心是将大规模资金项目的审批权限下放。如果忽视监管，简单地“一放了之”就有可能出现“一放就乱”的问题。因此试点重点要做好监管和考核工作。
一是要全面实行公开公示制度，主动接受监督，进一步创新公开公示方式，准确有效传递信息，便于群众接受和社会监督。
一、涉农贷款增量奖励政策主要问题
在基层财政部门和金融机构的实际操作中，由于对相关定义理解存在差异、部分要素制定不够科学合理、相关数据审核缺乏有效手段等原因，惠农政策有待进一步优化。
（一）涉农贷款定义比较模糊，惠农政策落实时存在偏差一是农户身份认定缺乏操作性。随着户籍管理制度改革的深化，原农业人口居住地不稳定，“农户贷款”在实践中缺乏操作性。有的将户籍位于农村的都视为农户，扩大了农户贷款统计范围;有的以从事行业为标准，缩小了农户贷款统计范围。二是以“注册地”作为划分农村企业及城市企业标准不符合新农村建设实际。有的将注册地位于县里的企业贷款排除在外,有的则将注册地在农村的企业全部统计在内。三是以“农林牧渔业贷款“”支农贷款”等活动作为定义涉农贷款的主要标准不便统计和监督。金融机构及相关部门对贷款客户活动难以跟踪和监督，容易出现泛泛地将全部涉农贷款纳入奖励资金统计范围。
（二）贷款奖励条件设置单一，只考虑涉农贷款增幅而未考虑基数目前政策规定财政部门对县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。该方法对于上年涉农贷款基数大的金融机构，其下一年度贷款增幅难以实现。而一些放贷基数低的商业银行则可能获得更多奖励。
（三）申报程序繁琐数据不规范，各部门缺乏沟通和有效审核手段一是奖励资金从基层县域金融机构申请最终到财政部审核，再到各级财政部门拨付至金融机构，要涉及十多个部门，申报程序繁琐，不利于惠农政策落实速度。二是填报时信贷管理系统中的贷款用途信息登记不规范、数据提取不准确。三是地方各级财政部门对金融企业监管手段主要依靠财务报表快报制度，缺乏审核涉农款规模和质量的有效手段，为部分金融机构造假骗取财政资金提供了便利。
（四）实际享受奖励资金的贷款范围不清一个地域涉农贷款增量奖励审核时，财政部门、人民银行以及财政部专员办基本上会参考各地金融机构涉农贷款总额进行控制和核减。但基层金融机构对实际享受奖励资金的贷款范围不清，既不掌握哪类贷款享受了奖励资金，也不清楚哪类具体贷款被审核核减以及核减原因。上述致使基层金融机构无法在以后年度申报时按照上年的情况调整范围和标准。
二、完善涉农贷款增量奖励政策的建议
（一）完善涉农贷款统计制度，优化涉农贷款结构目前的统计制度和补充说明在实际操作中还存在一些不明确的地方，特别是关于支农和农村基础设施建设的概念，各个金融机构掌握的标准并不一致，有的存在较大的差异。建议人民银行和财政部商定后进一步予以明确，进一步提高数据的准确性。
（二）进一步完善增量奖励机制一是按照“鼓励增量，兼顾存量”原则，对总量实行差别认定，达到一定总量的，要适当降低增量奖励指标，以达到政策效益最大化。二是对涉农贷款浮动利率进行必要的限制。采取限定涉农贷款利率与加大涉农贷款贴息并行的政策措施。三是科学设定不良贷款比例指标，按照金融机构类别制定有差别的不良贷款率。如：同类金融机构不良贷款率，应不高于全国同期平均水平，对不良贷款率同比上升且高于全国平均水平的县域金融机构不予奖励。
（三）改变现行自下而上的上报审批程序，强化部门沟通协作让数据跑路要本着简政放权、加速惠农政策落实的原则改变现行审批程序，加速政策落实。建议由财政部牵头联合人民银行、银监局等部门制定相关制度和资金管理办法以及审核办法。可以参考实际下达的奖励资金主要依据市级人民银行系统数据模式。各地上报数据如与之有差异，审核部门将予以核减。
深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，坚持以科学发展观为统领，以发展现代农业为方向，以提高农业综合生产能力、促进农民增收为目标，以财政支农资金为引力，以县（区、场）为整合平台，以涉农项目为依托，通过建立政府领导、部门配合的项目建设机制，有效整合涉农项目，推进规模农业发展，实现农业资源综合开发，有力促进现代农业建设。
二、基本原则
坚持综合开发方式的原则；坚持规模建设的原则；坚持整合项目、资金，创新管理的原则；坚持多元化投入的原则。做到科学选点、统筹规划，合理布局、综合设计，归口申报、用途不改，县级负责、部门实施，整合资源、整体推进，规模开发、验收考评，分别利用、各记其功。
三、目标任务
通过三年的涉农项目整合，建设一批水田林路相配套的标准农田；开发一批规模大、质量优、效益高的种养业标准化农产品生产基地；发展一批科技含量高、示范作用大的农业科技园区。各县（区、场）整合涉农项目，建设规模农业示范园区任务：*县8—10个，新建县、进贤县6—8个，安义县4—7个，涉农区（场）3—5个。在完成以上目标任务的基础上，全面铺开规模农业综合开发建设，为我市率先在全省实现农业现代化打下坚实的基础。
四、整合范围和支持重点
（一）整合范围。能够纳入规模农业建设的中央和地方财政投入的涉农项目及其他相关项目，主要包括现行的农业综合开发、标准农田建设、千亿斤粮食增产工程、蔬菜基地建设、果业基地建设、泵站改造、水利末级渠系和节水灌溉建设、良种繁育基地、精养鱼池改造、土地整理、农村道路建设等，以及新出台的政策性财政支农、涉农项目；引进“三资”参与规模农业发展的项目等。
（二）支持重点。一是规模种植基地。原则上支持连片5000亩以上种粮基地，连片1000亩以上的蔬菜或果茶等高效经济作物基地，规模较大、标准较高的设施农业种植基地等基础设施建设；二是规模养殖基地。2000亩以上精养鱼池基地、万头以上的生猪养殖基地、5万羽以上的家禽养殖基地等基础设施建设。在项目选定时，对新建规模大的，已有一定规模基础再进行较大规模建设的，已争取中央或省里项目，需要再加大投资、做大规模、提升标准、形成特色（品牌）的优先实施。
五、组织机构
为了加强对整合工作的组织领导，保证涉农项目整合工作的顺利进行，市政府成立涉农项目整合工作领导小组（简称市整合领导小组），组长由市政府分管农业的副市长担任，副组长由市政府分管农业的副秘书长、财政局长、农业综合开发办主任担任，成员为国土资源局等各涉农项目单位的主要领导。领导小组下设办公室，办公室设在农业综合开发办，办公室主任由农业综合开发办主任兼任。
市整合领导小组职责：审定全市规模农业示范园区及发展规划；确定年度项目实施计划；明确领导小组成员单位工作任务。市整合办职责：下达年度项目申报指南；审核年度项目计划；组织对项目的评估论证；协调督促项目实施；组织项目验收及考评；负责落实领导小组交办的其他工作任务。市整合领导小组成员单位职责：负责落实市整合领导小组分解的所属项目整合计划；配合市整合办做好评估论证工作；负责督促县（区、场）推进所属项目实施；配合市整合办对项目进行验收；负责落实领导小组交办的其他工作任务。
各县（区、场）要成立相应机构，明确各自职责。为保障涉农项目整合工作顺利进行，市、县财政应在预算内安排相应工作经费和项目配套经费。
六、整合工作的程序和要求
（一）科学选点
乡镇（含国有农垦、农场企业）根据当地基础条件及农民积极性向县（区、场）整合办提出申请，作出区域起止方位、规模面积、建设条件、建设类别等书面说明，跨乡镇的可联合提出申请，各县（区、场）整合办召集涉农项目单位，对实地进行察看，择优筛选出若干个规模农业建设点，填写整合项目建设登记表，交整合项目领导小组审定后，分别上报市整合办和项目主管单位，项目主管单位组织审定后送市整合办组织审议，再交市整合领导小组确定规模农业示范项目点。
（二）统筹规划
按照“项目围着规划选，资金跟着项目走”的原则，建立以园区为平台，规划为龙头的整合机制。由县（区、场）整合办根据市整合领导小组批准的项目点，高起点制订因地制宜、布局合理、特色突出、亮点明显的整合项目规划（先制订三年规划，即2009年—2011年）。整合项目规划分别经市整合办和项目主管单位审核后，报市整合领导小组审定。县（区、场）整合办根据审定后的整合项目规划，组织项目单位按照规划目标、建设内容、投资估算、效益分析、资金来源、保障措施等编制项目建议书，进入项目库，并报市整合办和项目主管单位备案。
（三）编制计划
县（区、场）整合领导小组从项目库中择优筛选年度项目，初步确定涉农项目单位任务分解方案，整合办组织涉农项目单位编制可行性研究报告，汇总后上报市整合办和项目主管单位。市整合办和项目主管单位组织整合项目评审委员会对项目进行评估后，报市整合领导小组审定。各县（区、场）整合办根据审定分解的任务，组织编制年度计划，归口申报，并报市整合办备案。涉农项目单位要积极落实好项目和资金。
（四）综合设计
各县（区、场）整合办根据项目年度计划，制订总的设计方案。由各涉农项目单位聘请具备相应资质设计单位或具有设计能力的设计人员，按照“高标准、高质量”的设计要求，编制所属项目的初步设计。县（区、场）整合办根据方案要求审核综合汇总整合项目初步设计，搞好相关项目点的衔接。县（区、场）各涉农项目单位按审核后的初步设计报上级主管部门审定批复，上级部门没有批复要求的直接交县（区、场）整合领导小组审定。技术含量高的主要单项工程项目，各涉农单位要根据审定后的初步设计编制单项工程施工设计。
（五）部门实施
项目计划下达后，县（区、场）整合办按照投资主题不变、项目性质不变、管理要求不变、验收标准不变的要求，成立整合项目建设现场指挥部，调度协调各类项目施工。各涉农项目单位具体负责实施所属的整合项目。市整合办要加强督促检查，定期向整合领导小组汇报实施情况。
七、项目和资金管理
市、县（区、场）整合办、涉农项目单位和财政部门要加强对整合项目和资金的管理，积极推行“项目和资金公示制”、“招投标制”、“工程建设监理制”和“财政资金县级报账制”。
（一）项目和资金公示制。县（区、场）整合办和项目实施单位通过在项目区设立公示牌、公示栏等形式，公布项目和资金有关内容，以接受项目区农民群众和社会监督的制度。项目申报、实施和竣工验收三个阶段应分别进行公示。申报阶段的项目范围、项目设计、项目资金等情况由项目单位负责公示；施工阶段的所建工程的标准、投资和施工、监理单位等情况以及竣工阶段的投资完成、主要工程及数量、项目预期效益、运行管护等由县（区、场）整合办负责公示，市整合办负责指导和监督。
（二）招投标制。项目招投标工作由县（区、场）负责。省以上（含省级）财政支农资金项目按各涉农项目单位上级部门招投标规定执行，市、县财政支农资金可按地方相关招投标规定执行。没有具体招投标管理细则的部门和地方涉农项目，可参照《江西省农业综合开发土地治理项目招投标管理细则》执行。
（三）工程建设监理制。项目监理委托单位为县（区、场）涉农项目单位。在工程开工之前，监理委托单位择优选定具备相应监理资格或监理能力的单位。年度财政投资10万元以上（含10万元）的主要单项建筑物工程纳入监理范围，包括小型水库、拦河坝、排灌站、机电井、渠道防渗、机耕路、桥涵闸等，可委托专业监理单位进行监理，或委托具有监理资格的专业人员进行监理。年度财政投资10万元以下的主要单项小型建筑物工程、一般性土方工程，可委托专业监理单位监理，或委托具有监理资格的专业人员进行监理，也可请有一定专业技术的乡村干部、人大代表、政协委员现场监督，确保工程质量，扩大项目整合工作的影响力。
（四）财政资金县级报账制。项目财政资金归口管理。各涉农项目单位按现行项目资金管理程序签字预拨或报账。严禁挤占、挪用、滞留项目资金。县级财政部门监督县级报账，对不按县级报账制规定的行为要坚决制止。县（区、场）涉农项目单位严格执行财政资金县级报账制，自觉接受财政监督，及时通报项目资金运行情况。县审计局每年进行一次专项审计，提高财政资金使用的规范性、安全性、有效性。
八、验收考评
整合项目竣工完成后，各县（区、场）涉农项目单位初验所属项目。然后，县（区、场）整合领导小组组织有关涉农项目单位对项目建设情况、资金使用管理情况、项目管理情况、项目效益情况进行验收，对各涉农项目单位是否按计划完成了整合领导小组所分解的任务进行考评，并将验收考评结果报市整合办。市整合办组织市级有关涉农项目单位对县（区、场）整合工作进行考评，并将考评结果报市整合领导小组。
（一）项目建设情况。项目建设地点、规模、面积、任务是否与计划一致；各项工程设计是否合理，建设标准是否符合设计要求。
（二）资金使用管理情况。资金使用是否与设计中所列用途一致；报账进度与工程进度是否一致；报账手续是否规范。
（三）项目管理情况。是否科学制订了三年规划；是否按规定建立了项目库；是否按规定实行了项目和资金公示制、招投标制、工程建设监理制和财政资金县级报账制；是否按上级批复的设计及时组织项目实施；是否制定了切实可行的管护措施。
1、以发展农业产业化为抓手，打造主导产业发展资金整合平台。核桃、双孢菇是我县两大农业主导产业。围绕这两大主导产业，我们加大资金整合的投入力度，努力推动特色产业由规模优势向经济优势转变。一年来，在支持核桃产业发展上，以建设高标准核桃示范园区为重点，整合资金240万元，其中上级资金170万元，县财政支持70万元，新栽100万株、高接换优70万株、综合管护750万株，新建万亩核桃示范垣3个、核桃示范村15个，一举实现“农民人均百株核桃树”目标，核桃人均株数、面积、产量、收入稳居全省第一，核桃产业基地得到迅速发展。同时我们还积极吸引外资300万元、政府贴息30万元，扩建了古岳食品有限公司核桃油生产线，走上了核桃深加工增值的产业发展轨道。在双孢菇产业发展上整合资金257万元，其中县财政支持207万元、农户小额贷款50万元，新建高标准菇房100座、50棚以上基地2个、20棚以上基地5个，菇农人均增收800元，成为华北地区最大的双孢菇生产基地；同时，招商引资1100万元，建起了宏盛达公司双孢菇冻干生产线，所有产品直接出口到德国、日本等地。我县作为一个传统的农业生产县，小杂粮、金米、中药材、中早熟马铃薯、梅花鹿养殖五大特色农产品优势明显，在涉农资金整合项目中，我们建立了四个万亩特色农产品基地和一个梅花鹿养殖基地，依托五大特色农产品整合资金225万元。
2、以基础设施和社会事业建设为载体，打造项目资金整合平台。在资金整合投向上，我们把农村基础设施和社会事业建设放在重要位置，以“村村通”水泥(油)路、饮水安全、生态环境建设、通讯及广播电视覆盖、学校和基层卫生所建设为重点，通过项目分解，统筹安排，合理布局，重点推进。一年来，我县整合财政支农资金用于农村基础设施和社会事业建设7639万元，其中整合上级资金1535万元、县级资金4244万元、农民自筹960万元、带动社会筹资900万元。投资1700万元，完成了100公里的“村村通”水泥(油)路工程；投资2581万元，完成了“三水合一”工程，修建人畜饮水工程12处，解决了4万人口的“吃水难”和“吃不上干净水”的问题，土地治理897亩；投资1826万元，实施六大绿化造林工程，绿化5145亩，建成沼气池1020个，改圈、改厕1000户；移民搬迁250户1500口人，整合上级资金530万元、农户自筹800万元；整村推进3个村，整合资金120万元；农村劳动力转移培训1500人，整合资金82万元。
3、以新农村试点村和重点推进村为平台，推进涉农资金整合。财政支农资金整合最好的载体和“聚焦点”是新农村建设的试点村和推进村。新农村建设具有很强的综合性，无疑是高效吸纳整合“三农”资金的最佳平台。“分盘炒菜，一桌吃席”就是一种形象的比喻。在整合过程中，我们确定了18个试点村和重点推进村，按照“四化四改”、“六通”、“六个一”的要求，进行项目分解，部门实施，政府统筹。比如街巷硬化由交通部门负责实施，路灯亮化由电业部门实施，村镇绿化由林业部门负责实施，学校、卫生所分别由相关职能部门分别实施。政府作为主导，从财政划拨一定资金实行以奖代补。一年来，我县整合资金1732万元，其中上级资金652万元、县财政150万元、自筹850万元、社会资金80万元。街巷硬化100公里，村庄绿化5.5万平方米，安装路灯363盏，新建学校4所、甲级卫生所3个，新建农民休闲广场1处、农民文化活动室17个，试点村和重点推进村的面貌大为改观。在整合使用支农资金的过程中，我们坚持资金来源的多元化和各自渠道，鼓励各部门积极争取资金，多多益善。部门资金不得随意投放。在不改变资金性质和用途的前提下，部门各负其责，事权明确，权责匹配。通过资金的集中投放，政府的主导作用发挥了，农民的主体作用也体现了，同时也带动了社会投资的积极性，充分发挥了财政支农资金“四两拔千斤”的作用。
整合成效：
我县2007年财政支农资金整合试点项目主要涉及农业产业化、农村基础设施和社会事业建设、新农村建设3大类别13项，项目总投资10093万元，其中上级财政2467万元、县财政4671万元、自筹1975万元、社会资金980万元。通过开展财政支农资金整合工作，我们取得的成效主要有以下三点：
1、促进了产业结构调整，加快了农村经济发展。整合农业产业发展资金集中投入特色主导产业，改善了农业基础条件，提高了农业装备水平，加快了农业区域化、专业化、标准化发展步伐，改变了农业增长方式。通过抓主导产业培植，壮大龙头企业，走上了“公司+基地+农户”农业产业化的路子；小杂粮、金米、中早熟马铃薯、中药材、梅花鹿养殖五大特色农产品基地，初步形成了区域发展、特色显著、优势显现的“一乡一品、多村一业”发展格局。主导产业和特色农产品的发展，使全县农民人均纯收入大幅增长，2007年农民人均纯收入预计较2005年可增加30％。以核桃产业为主的并侯村，通过资金整合，加大了投入，推广了新技术，提高了管理水平，今年全村核桃总收入达到140万元，人均950元，成为我县依托主导产业走上共同致富道路的典型。
2、促进了基础设施建设，加快了城乡一体化进程。支农资金的整合，使大量资金投向农村基础设施和社会事业建设，实现了公共财政普照农村大地，从根本上打破城乡二元结构，走上了城乡一体化的路子。通过近两年的努力，我县广大农村的基础设施条件大为改观，农民的生产生活水平逐步提高，农村偏僻落后的面貌正在改变，部分条件较好的村在各级财政的支持下走上了城镇化建设的道路。北平镇北平村共整合基础设施建设、危房改造、教育、医疗卫生、文化等各类资金460万元，将小城镇建设与新农村建设有机结合起来，完成街道拆迁、沿街建设、街道硬化美化亮化、休闲广场及学校、卫生所、通讯、电视等各类基础设施工程，成为全市新农村建设的典型。
3、促进了社会事业建设，加快了构建和谐农村步伐。农村社会事业的发展也是我县财政支农资金整合的重点。我县农村社会事业发展坚持以人为本、全面协调的原则，从农民最关心、最期盼的事情做起，将整合资金重点用于改善农村的医疗卫生条件、积极推进农村养老保险、最低生活保障和新型农村合作医疗上，从机制上体现人文关怀，让农民切实感受到社会主义的优越性，激发农民建设社会主义新农村的积极性，从而实现农村的和谐发展。古阳镇安吉村大力发展农村社会事业，创建了全县首家社区医院，完善了各项社会保障机制，较好地解决了农民最关心的问题。他们积极发展农村体育运动，连续两届承办了全县农运会，农民文化生活丰富多彩。全村呈现出政治安定、社会稳定、人民安居乐业的良好局面。
财政支农资金整合试点工作的推进，对我县社会主义新农村建设起到一个强有力的推动作用。通过发展主导产业，为新农村建设奠定了坚实的物质基础；通过发展基础设施和农村社会事业，为新农村建设创造了良好的发展环境；通过扶持试点村和推进村，为新农村建设树立了学习的榜样和赶超的目标，积累了经验，探索了道路。
二、主要做法和措施
1、领导重视，强化组织保障。我县一是加强领导。成立了由县长挂帅的支农资金整合领导组，下设办公室，具体负责抓落实。相关项目承建单位法人亲自抓，并责成专人负责，形成层层抓落实的组织网络。二是广泛宣传。通过开办电视专栏、政府网站向外推介、项目承建单位法人公开承诺等形式，广泛动员，积极宣传，形成强大的舆论氛围。三是强化督查。层层签订目标责任状，建立支农资金整合项目台帐，并成立督查组，实行一月一督查一通报，全力推动支农资金整合步伐。
2、科学规划，明确整合重点。规划是前提。我们在规划的编制上，紧扣“十一五”规划纲要的农业和农村经济发展总体目标，围绕社会主义新农村建设这一主线，侧重于农业产业化发展、农村基础设施和社会事业建设三大资金投向，科学确定产业发展规划和项目村建设内容。在项目村的确定上坚持先易后难、择优先行、分步实施、全面发展的原则。按照小康与贫困兼顾、交通沿线与闭塞地区兼顾、城郊与边远区兼顾、发展潜力与相对稳定兼顾、工矿区与纯农业区兼顾的“五个兼顾”要求，确定项目村。力求做到规划科学，量力而行，适度超前，统筹兼顾。
3、项目统筹，实现项目与规划的衔接。规划确定后，项目的选择至关重要。年初，我县由县支农资金整合领导组办公室按照全县农业和农村发展规划，组织成员单位提出当年项目整合计划(草案)，经县支农资金整合领导组研究后下达各有关部门执行。各相关部门按照确定的项目整合计划，把整合项目优先编入年度项目计划，并经县支农资金整合领导小组办公室审核后与项目主管部门联合上报，上级审批后下达执行。同时，根据新农村建设中长期发展规划，在时间上和空间上统筹安排项目建设，系统集成建设内容，集中财力办大事，以求得投资效益最大化。对水利、扶贫、发展计划、交通、农业、畜牧等部门管理的农村安全饮水、乡村道路、农田水利、优势产业、农业产业化等方面的项目资金，在年度计划申报时，先送县资金整合领导小组办公室进行协调衔接，依据项目申报指南，对照农村建设规划，对项目提出安排意见，项目主管部门据此修改完善项目计划。
4、严格要求，强化项目管理。一是强化项目管理。涉农主管部门按照支农资金整合领导组制定的工作规划，建立各自的项目储备库，并由县财政部门负责根据主管部门报送的储备项目建立起项目总库，统一管理；各主管部门具体负责各自对应项目的组织实施，要求符合招投标管理规定的项目实行招标，金额较大的物资材料采购严格按有关规定实行政府统一采购，统一组织项目实施。二是强化资金管理。按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，所有涉农项目资金全部进入“××财政支农资金整合专户”进行管理，实行封闭运行、专户核算和报账制管理。三是强化制度保证。我们相继出台了《××支农资金整合试点项目管理办法》、《××支农资金整合县级报帐制管理办法》等相关制度，严格坚持项目和资金公示制、项目工程招投标制、资金拨付报帐制、项目建设监理制、绩效评价制、责任追究制“六制”原则。通过制定这些严格的《制度》与《办法》，从根本上规范了支农资金整合项目的管理，确保了支农资金整合项目规范有序运作。
三、存在的问题及抓好整合工作的启示
存在问题：
1、农民对支农项目的期望值与项目的覆盖程度相比，存在较大差距。近几年来，尽管我县农业和农村经济发展迅速，成绩不小，但由于历史欠账太多，广大农村从产业发展到基础设施建设、从居住环境改善到新农村建设、从社会服务体系到人口素质的提高，各个方面都迫切需要一个大的发展和质的飞跃。尽管我们在试点村确立了不少项目，但是仍然不能满足广大农民争资金、上项目、发展农村经济的要求，这最主要的原因就在于整合资金的限制。
2、在项目实施过程中，涉及村级或农户的自筹资金比重大，落实困难。目前我县大部分纯农业村，集体经济薄弱，农户增收缓慢。在涉及村级公共服务、公益事业建设及移民新村建设中自筹资金比重过大，筹资困难，确需上级有关部门给予政策倾斜和资金扶持。
3、为县级支农资金整合营造比较好的氛围，创造比较宽松的条件。××属一个山区农业小县，上级投入的农业资金十分有限，加之上级下达多为“带帽”资金，造成了整合困难。
抓好整合工作的启示：
1、部门协调，密切配合是基础。财政支农资金整合是对现行财政管理体系的改革，要推进改革必然要打破原有条块分割的格局，同时也涉及到部门利益的调整。利益暂时受到损害的部门自然会对整合工作产生抵触情绪，如果不加以引导，任其发展下去，财政支农资金整合将无法发挥作用，可见部门协调，密切配合是基础。我县在整合工作中之所以能取得一点成绩，就得益于部门之间的密切配合和相互协调。可以说，各级领导干部都能从大局出发、恪尽职守的优良风尚，不计较部门的得失，团结一致，真抓实干，认真负责，才使我县的整合工作得以顺利开展。
2、科学布局，项目统筹是关键。财政支农资金整合工作的顺利开展离不开科学的规划和合理的布局。规划是先导，既要量力而行，又要适度超前，如果规划不科学、布局不合理，整合工作将走上重复建设、劳民伤财的弯路。所以规划很重要。我县资金整合的规划工作正是建立在充分调查、反复论证、科学决策的基础上，做到了从群众中来，到群众去，既充分尊重民意，又符合经济发展规律，既有现实的指导作用，又有深远的发展内涵，从而才能指导我县财政支农资金整合工作的顺利进行。
关键词：涉农财政政策新农村建设管理体制
一、新时期我国涉农财政政策实践的成果
1、扶持新农村建设，促进农业产业化发展
农业作为我国的重要经济产业，对国家的综合国力起着十分关键的作用。农业发展水平的高低关系着工业和服务业的发展水平。农业作为我国国民经济的重要经济命脉，国家和政府始终要坚持转换农业的发展方式，坚持走农业现代化的道路。天津市为了促进农业产业化的发展，财政部门连续多年专门设立专项资金，在关系到“三农”问题的产业建设、仪器设备和产品出口等环节均给予了大力扶持。此外，天津市还借助当地丰富的蔬菜资源和水产品资源建设了40多个农产品的生产基地、20个现代农业园区、100个设施农业示范区，从而形成了兼具合理布局与特色的现代都市型农业体系。天津市的各项财政政策实施多年，农业产业化取得了明显的效果，农村产业化程度越来越高，农村道路交通、大型水利等基础设施建设飞快，农民收入不断提高，经济水平得到了飞速的提升，社会更加稳定。
2、增强了对农业基础设施和农业科技的扶持力度
政府资金的大力支持对农村的发展十分重要，涉农财政政策是否完善与农村经济发展是否迅速呈正相关关系。我国的财政政策近年来越来越倾向于促进科技与产业的紧密结合。天津市在这方面做出了不少的举措，譬如为加快调整优化产业结构，促进涉农区县经济发展，天津市出台政策，提供各种转型资金用以推动农业科技化、机械化的进程，还增强了农机补贴的规模，同时还通过政府投资、吸引资金和税收调整等有效手段，对许多能够大力促进农民增收获利的农业项目给予了大力的资金支持。我国财政部门近年来十分重视科技在农业增长中的作用，投入大量的资金和技术用以提高农业生产率。农业机械化和科技化有效提高了农民劳动生产率，解放了农民的双手，减轻了农民的劳动强度，创造的价值也得到了巨大的提高，这不仅改善了农民的生活，并为其他产业的发展打下了坚实可靠的基础。
3、加大农村公共卫生投入，改善农村生态环境
农村公共卫生发展相对落后，但农村人口多，居民收入增长缓慢，仅靠自身的力量难以支付医疗费用。近年来，政策加大了卫生检疫、医疗服务和医疗补贴等方面的资金投入，把对贫困地区和人口的医疗卫生支持作为政府工作的重要内容，以保证贫困人群可以得到最基本的医疗救助。不仅如此，我国政府也着重投资了地方医院，地方医院接收的患者主要是农民群众，而农民群众收入不高，因此政府还在农村地区大力推进和实施新型农村合作医疗制度，医疗保险制度等，减轻农民看病难、看病贵的情况。投入了不少资金用以购买和引进先进的医疗器械。天津市还大力发展绿色生态、观光休闲等现代农业业态，加快发展设施农业，大规模开展造林绿化，狠抓环城区、环乡镇、环村庄植树造林，狠抓农田林网和林地建设。不仅如此，天津市还加快农村垃圾、污水处理设施和保洁队伍建设，先后在武清区石各庄镇、西青区王稳庄镇和辛口镇进行试点，这些措施在改善天津市农村的生态环境方面产生了重要作用。
4、强化财政对农村教育投资的支出责任
教育是百年大计，而农村学生的教育却与城市学生的教育相差甚远，一方面是农民经济水平普遍较低，即使是部分农民十分重视教育，但是却不能够给学生以大力的资金和资源支持；另一方面，农民地区落后，学校的教师也缺乏必要的知识，因此这大大限制了农村学生的发展和进步。义务教育属于社会公共产品，接受教育是每个适龄儿童的基本权利，我国十分重视农村教育，农村教育是国家财政支持的重点对象。财政部门大力实施农村义务教育保障机制，大力促进教育公平，合理配置教育教学资源。保障每一个适龄儿童的受教育权利。
二、新时期我国涉农财政政策存在的问题
1、涉农财政支出占财政支出的比重低
虽然我国的财政总支出在近些年来呈现大幅度上升的趋势，涉农财政支出也在逐年增长，但是这不能完全说明政府对农业的支持力度在加大，因为涉农资金在支出资金中所占的比例并没有大幅提高，涉农财政支出的绝对规模依然不足以支撑农业的快速发展，可见，我国对涉农问题的财政投入仍有局限，财政资金对“三农”的支持力度还有待提升。
2、涉农财政支出方式和支出结构不合理
我国农业补贴方属于暗补，通过各种流通渠道使农民间接获得补贴利益，但在实际情况中许多补贴资金却滞留在流通环节，无法到达农民手中。财政政策没有得到有效的推行、资金也在长期流动中浪费。这不仅造成了补贴资金的窄覆盖率，也让许多农民降低了对政府的信任。这一切都是由层层申报、逐步审查的财政支出方式所造成的。此外，涉农财政支出资金设置存在不合理现象，需要资金的地方会被落下，而有些资金的设置却存在交叉重复现象，资金分配很不科学，这使有限的资金并不能得到有效的利用。
3、涉农财政资金管理机制存在弊端
我国行政部门纷繁复杂，涉农的部门很多，涉农财政资金通常情况隶属于由多个部门，管理机制复杂造成一个项目经常会出现多个部门都有资金分配权，资金共同管理的情况。另外，涉农财政资金范围广、环节多，情况复杂、手续繁琐，有的项目执行时间长，执行中难免出现各种情况，最后造成有些涉农专项资金的政策目标难以按期实现。
三、完善新时期涉农财政政策的思路与建议
1、重视涉农财政投入，构建多元投入体制
涉农财政支出的比例显示着我国对三农问题的重视程度，但是我国涉农财政支出远远却低于其它发达国家涉农财政支出，这是我国农业发展后劲不足的重要影响因素。因此，为了更好地发挥涉农财政政策的效果，各级政府应切实加大资金和技术的投入力度，适度提高财政支农规模，把更多的财政资金投向三农，把更多的资源配置到社会领域。其次，我国还要调动各界的资金流入到农业领域，进行社会化投资，引导大量社会资金投入农村的基础设施建设，促进农业和农村地区的发展，保证涉农资金及时到位。从各方面加大对农业投入的力度，建立健全农业投入机制，使农业达到稳定协调发展。
2、调整财政补贴结构，加强对涉农财政资金的管理
国家财政部门十分重视“三农”的发展，逐年增加对农业、农村、农民的资金扶持。但这仍不能完全满足其发展需求。我国涉农财政资源毕竟是有限的，因此要采取各种有效措施将有限的资源发挥最大的社会效益，优化财政支农结构就是一个重要的方法。可以适度增加农村的科学技术投入、农村基础设施投入、农村社会保险和医疗卫生的投入以及农村教育事业的投入，尤其是要加重对农村生态环境的投入，同时适度压缩农业事业费支出等其他不重要的支出，这样才能最大限度的提高财政资源的利用率。其次，我国对涉农资金的监管力度不够，导致很多地区只重争取，而轻管理。因此要加强对农业资金的管理和分配，重视对相关人员和相应部门的监督。还必须明确各个部门的主要职责，划清各级政府的职责，防止部门责任推诿，同时确定各部门在涉农财政政策中的具体职责。保证财政政策的操作程序科学高效、公开透明，从而确保财政政策的具体执行公平公正。
3、进一步完善农业补贴发放方式和程序
我国的涉农专项资金的分配，大多采取由下而上的层层上报的方式，从基层县级单位上报到政府通过再到涉农专项资金最终下达，需要经过长期时间，还涉及国家、省、市、县、乡财政部逐级审批，层层申报。这种发放方式导致了资金链条长、时间跨度大、行政效率低等问题。低效率的行政程序在一定程度上阻碍了农业的发展。农业补贴是国家为农民减轻负担一大举措，因此各相关部门要精工简政，提高工作效率，完善工作步骤，精简审核过程，尽量舍弃一些完全没有必要的审批流程，为农业资金开绿灯。只有这样我国的涉农财政资金才能实现其原本的目的，发挥应有的作用。
—、引言
（一）选题意义。2014年以来中国人民银行多次使用定向降准对符合条件的涉农金融机构提供更为充足的流动性，自此人民银行引导金融支持农业发展的政策工具箱中又多了一项有力工具。实施近两年，现行货币政策、信贷政策多种支农政策工具实施效果如何，在不同时期、不同经济环境下政策工具效果是否有差异，又是否起到预期的叠加协同效应等问题都值得进一步深入研究。本文拟通过构建的金融支农绩效评估体系，对广东省现行政策工具实施效果进行比较、综合分析，为进一步提高金融支农水平提出相关政策建议。（二）文献综述。现行研究成果主要集中在金融支农效应及支农再贷款等工具使用效果，较少通过建立绩效评估体系定量分析多种支农货币信贷政策工具的个体效果及效应叠加。彭志强（2009）认为近年来定位于服务“三农”、支持“三农”发展的支农再贷款业务却不断萎缩，贷款规模大幅下降，结合潮州本地情况，发现农信社经营能力提高、资金自求平衡能力增强，支农再贷款制度设计上的局限性等因素是造成经济欠发达地区支农再贷款发放萎缩的主要原因。王彦青（2013）认为河北省各级各类金融机构积极贯彻文件要求，涉农金融服务主体日益增多，信贷产品不断创新，资金分布也更趋合理，但仍需健全壮大基层涉农机构，建立县域涉农贷款的投放激励机制，完善农村保险体系，加强金融与财政政策配合，助推涉农信贷发展，满足“三农”日益增长的资金和金融服务需求。田湘龙（2011）通过对湖北省支农再贷款运用情况的调査，重点分析了导致支农再贷款运用减弱的流动性充裕、缺乏激励机制、管理约束过强、价格相对偏高等六大原因。毕翼（2013）从支农再贷款的中间环节－农村金融机构人手，对影响其使用再贷款的主要因素进行分析，并挖掘原因，进而提出政策建议＾而对于具体的支农货币信贷政策工具的使用效果，前人研究较多的主要是支农再贷款，部分成果建立了对支农再贷款的绩效评估体系，为本文的研究提供了有益的参考。乔海滨（2015）对内蒙古支农再贷款管理和使用的基本情况和存在的问题进行了总结，概括了基层人民银行的管理情况和金融机构的使用情况，总结了支农再贷款的社会效应，并有针对性地对支农再贷款管理使用中存在的问题提出了相应的对策建议。中国人民银行黄南州中心支行课题组（2014）总结了黄南州支农再贷款使用绩效，提出了在支农再贷款使用中存在的实际问题并分析了问题原因，最后提出了改进支农再贷款使用绩效的建议。李晶彦（2015）基于政策要求分析设立衡量支农再贷款使用效果的指标，并根据实践经验和数据的可得性列举了可能影响支农再贷款使用效果的主要因素，通过比较分析和实证检验筛选对支农再贷款使用效果有显著影响的指标，分析各项影响因素的影响程度，为优化支农再贷款管理提供参考依据。简锦恩（2010）认为支农再贷款政策及其效应，由于制度缺位和路径局限令其失去引导“三农”领域信贷资源配置的作用，在统筹城乡发展的新形势下，应当以制度化、主导性、统筹城乡为原则，通过制度化管理、合理核定额度、丰富工具、建立风险控制机制等方式，重构支农再贷款管理体系。整体来看，目前文献对支农货币信贷政策工具的研究以单一工具的定性分析为主，本文针对支农货币信贷政策工具效果难以定量分离的问题，建立包含支农信贷资金投放、支农信贷资金结构、支农信贷资金利率、支农信贷可持续性、三农发展五维度的综合绩效评估体系，全面、定量的分析各个政策工具的执行效果，并在此基础上对支农再贷款、再贴现、定向降准的多种政策工具进行比较分析，不同区域经济特点影响下政策效果的差异进行实证分析。
二、广东省货币信贷政策支农工具使用情况和特点
2011年以来，人民银行广州分行不断完善支农再贷款和再贴现的投向和利率要求，并建立再贴现投放效果监测考核，加强差别化存款准备金管理，开展法人机构的“一定存款比例考核”、“定向降准考核”与县域农行“三农金融事业部”差别化存款准备金考核，探索开办了支小再贷款、扶贫再贷款，增强对涉农企业以及县域地区小微企业的信贷支持力度，积极引导降低社会融资成本，发挥了较好的定向宽松和利率引导作用，有力支持了广东三农经济发展。（一）信贷政策支持再贷款使用情况和特点。1．信贷政策支持再贷款使用情况。2014年2月7日，人民银行将原有的流动性再贷款划分出了信贷政策支持再贷款，包括支农再贷款和支小再贷款，2014年正式开办支小再贷款，2016年创设了扶贫再贷款。2014－2015年期间，人民银行下调4次支农、支小再贷款利率，同时为推广信贷资产质押，以信贷资产质押方式发放的信贷政策支持再贷款利率可再减10BP。自2014年始，对金融机构借用再贷款资金发放的贷款利率加点幅度上限及贷款增速作出明确规定并多次对上限进行下调，目前加点幅度按3个百分点掌握，最高可调整至5个百分点。为加强对农村地区和重点领域的支持力度，充分发挥提高再贷款政策效能，人民银行广州分行将支农再贷款限额重点投向粤东、粤西、粤北等欠发达地区，支小再贷款限额重点投向小微企业较为聚集的珠三角地区，扶贫再贷款则全部投向国家、省级扶贫开发工作重点县地区。整体来看，再贷款规模逐步上升，但2016年以来，受宏观经济形势影响，广东“三农”及小微领域的有效信贷需求下降，涉农信贷风险明显上升，导致地方法人金融机构对支农、支小再贷款的资金需求减少，再贷款整体规模有所下降。2．信贷政策支持再贷款政策效果及其特点。一是作用直接，直接增加了“三农”信贷资金，缓解涉农资金需求。二是杠杆撬动，撬动了更多资金投向涉农领域。人民银行明确规定，金融机构借用再贷款资金必须全部用于发放涉农贷款和小微企业贷款，并在借用再贷款期间，所发放的涉农贷款和小微企业贷款增量不低于借用再贷款资金总额。三是利率引导，引导金融机构降低涉农贷款成本。人民银行规定要求，金融机构借用再贷款资金发放的贷款利率加点幅度在实际支付的各期限档次再贷款利率上原则上不超过3个百分点，随着再贷款利率的数次下调，金融机构发放的涉农及小微贷款利率也随之下调。（二）涉农再贴现使用情况和特点。1．涉农再贴现使用情况。2014年8月，人民银行调整了再贴现业务的投向和操作要求，2014年9月，人民银行广州分行建立再贴现效果投放效果监测考核机制，对再贴现资金投放效果、再贴现利率传导效果、再贴现资金使用效率、再贴现资金安全性等指标进行考核，其中“涉农票据占比高于30％或者小微企业票据占比高于50％”的考核力度最大，权重为70％，强化了再贴现工具信贷导向功能。从投向结构来看，再贴现投向涉农的比重稳中有升，保持在三成多的比重。与再贷款情况类似，2011－2015年五年间，投向涉农的再贴现的覆盖地区、累计发放额等指标也逐年增加，但自2016年以来，随着宏观经济形势的变化，整体规模也有所下降。2．涉农再贴现使用情况政策效果及其特点。一是作用温和，投向结构比重较为持稳。2011以来，投向涉农的再贴现累计发放额占比最低24．88％，最高37．72％，变化不大，主要地区集中于湛江、清远、河源等农业产群化地区。二是利率引导，引导金融机构降低票据贴现成本。人民银行要求，办理再贴现的票据贴现利率原则上应低于不办理再贴现的票据贴现利率，该项指标考核权重为15％。（三）结构性准备金政策使用情况和特点。1．结构性准备金政策使用情况。2010年建立“一定存款比例考核”，考核对象主要为贫困地区法人金融机构，将新增存款一定比例用于当地贷款考核达标的机构，获得执行低于正常标准1个百分点的准备金率。同时，对新成立的农商行可以给予一个季度的过渡期准备金率，缓解资金压力。2014年创设“定向降准考核”，人民银行首次实施定向降准工具，符合审慎经营要求且“三农”或小微企业贷款考核达标的机构，获得执行低于正常标准1个百分点的准备金率。同时，对县域地区农业银行“三农金融事业部”进行考核，考核达标的，获得执行低于正常标准2个百分点的优惠存款准备金率。同样，受宏观经济形势影响，各法人机构贯彻执行货币政策力度下降，2016年，考核达标机构的小微企业与涉农贷款增速均逐年下降，2016年甚至低于各项贷款增速。2．结构性准备金政策效果及其特点。一是作用较为间接，引导金融机构增加涉农信贷投放。2014年实施定向降准以来，考核达标的金融机构在信贷结构、信贷投放增速、信贷投放存量等方面的指标明显优于未达标的金融机构。二是短期内改善金融机构流动性效果较好。结构性准备金政策以考核形式决定降准与否，在短期内对改善金融机构流动性资金需求作用较为积极，而对改善信贷结构的影响相对较弱，获得执行较低档次准备金率的机构并未立即表现出更高的信贷投放增速与增量。三是存在地区差异性，在农业主产区和山区效果更为明显。定向降准通过对涉农信贷指标进行考核，降低符合条件机构的存款准备金，增强其信贷能力，在执行中发现，该政策在农业主产区和山区效果更为明显。从广东的执行情况看，在粤北地区定向降准对涉农贷款的引导作用较珠三角及粤东西两翼明显。
三、货币信贷政策支农绩效评估体系的构建及基于广东省的测算
运用AHP模型构建包含支农信贷资金投放、支农信贷资金结构、支农信贷资金利率、支农信贷可持续性、三农发展五维度的综合绩效评估体系，测算近五年广东省的支农政策绩效水平，并对其趋势特点进行归纳总结。（一）构建货币信贷政策支农绩效评估体系。i．货币信贷政策支农绩效评估体系构建及指标选取。参考文献关于货币信贷政策支农绩效的论述，结合广东省支农货币信贷政策工具使用情况，本文在建立货币信贷政策支农绩效评估体系时，围绕货币信贷支农工具主要通过影响金融机构支农信贷投人达到支农、惠农的政策目标，设定支农信贷资金投放、支农信贷资金结构、支农信贷资金利率、支农信贷可持续性四个准则层目标，同时加人考察政策工具实施最终效果的三农发展指标，共5个准则层目标。再根据5个准则层目标，考虑符合经济意义、数据可得性、指标具代表性等条件，选取了涉农贷款增速、农户贷款审批通过率、涉农贷款中非房地产业占比、新型农业主体贷款占比、涉农贷款利率、涉农贷款相对各项贷款利率高低、金融机构涉农贷款回收率、金融机构利润增长率、金融机构资本充足率、农村人均纯收人、人均农业总产值11个指标层，具体绩效评估体系内容及变量见下表。2．指标权重确立。本文采用问卷调查的方式，向广州分行及广东省辖内19地市人民银行货币信贷部门负责人及1名主要业务骨干发放调查问卷采集货币信贷政策支农绩效指标之间的相对重要性，然后以Satty的比例九标度体系确定了取值标准。即以1、3、5、7、9分别代表指标i和j两相比较一样重要、稍微重要、明显重要、强烈重要和极端重要，而介于等级之间的程度比较分别赋值为2、4、6和8。本次调查共收回有效问卷40份，使用expertchoice11．5计算判断矩阵，并进行一致性检验。具体各层权重见下表，其中inconsistencyratio＝0．06，小于0．1，说明数据通过一致性检验。根据算得指标权重，在准则层中权重最大的为支农信贷资金投放和支农信贷资金利率，权重均为0．248，其次为三农发展。在指标层中，权重最大的五个指标依次为涉农贷款相对各项贷款利率高低、涉农贷款增速、农村人均纯收人、新型农业主体贷款占比和金融机构涉农贷款回收率。（二）基于广东省的近五年数据测算及趋势分析。基于上述绩效评价体系，将广东省19地市汇总数据代人算出2010年－2016年上半年货币信贷政策支农整体绩效，具体绩效情况见下表。通过绩效评价结果，发现广东省货币信贷政策支农效果呈现以下趋势和特点：1．基于层次分析法构建的货币信贷政策支农绩效评估体系能排除外部影响，较好拟合实际金融政策支农效果。相对于使用客观赋值法，本文通过层次分析法构建的货币信贷政策支农绩效评估体系可以有效避免由于财政支农力度、农业灾害等非货币信贷政策因素对绩效结构的外部影响，较好的拟合实际金融政策支农效果。从2010－2016年的测算结果看，结果与客观情况整体一致，具有推广运用的实践意义。2．货币信贷政策支农绩效稳步提高，绩效增长由规模扩张向质量提升转变。2014年－2016年上半年，货币信贷政策支农平均绩效为0．989，较2010年－2013年平均绩效提高了0．075，期间表征质量的支农信贷资金结构平均绩效稳步提升，有效弥补了表征规模的支农信贷资金投放平均绩效下降带来的影响，说明绩效增长由规模扩张向质量提升转变。2014年以来支农货币信贷政策更加注重对信贷资金的结构优化，总行先后出台《中国人民银行关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》、《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》等文件，除了引导支农资金避免过度进人县域房地产市场，还特别提出加大对新型农业经营主体、贫困地区的金融支持。3．支农信贷可持续性、三农发展绩效保持较髙水平，但支农信贷资金利率水平有待进一步降低。2010年－2016年上半年，支农信贷可持续性、三农发展平均绩效分别为0．151、0．178，均接近满绩效水平。支农信贷资金利率绩效小幅下降，说明政策工具未能显著降低支农资金利率水平，细分的看，表征支农资金绝对利率水平的绩效由0．041降至0．037，而表征相对利率水平的绩效由0．205降至0．170，相对利率水平降幅更大，在当前流动性较为充裕，整体市场利率水平下降的背景下，支农信贷资金的利率降幅不及一般贷款。
四、支农货币信贷政策工具绩效评估——基于广东省的实证
为了检验支农货币信贷政策工具对支农绩效的影响程度，本章对2011年－2016年上半年期间13个半年度的广东省内珠三角、东翼、西翼和山区？四个区域支农绩效进行测度，并以此为被解释变量，以各个支农货币信贷工具为解释变量，分别检验支农货币信贷工具的个体固定效应，以此分析支农货币信贷工具实施效果受地区、时期的影响程度。被解释变量：运用上文建立的货币信贷政策支农绩效体系，分别测度2010年上半年－2016年上半年珠三角、东翼、西翼和山区四个区域的支农绩效（IND），结果如下图：解释变量：通过采集广东省内自2010年1月以前开业的农商行、农信社、村镇银行使用支农再贷款（REL）、再贴现余额（RET）以及涉农指标符合定向降准条件释放资金（TARR）三个变量，为消除量纲的影响，对变量进行标准化处理，使其取值大于0，且方差为1，处理后各变量量纲不同造成的问题得到解决。采用面板数据单位根检验中的Summary检验，滞后阶数选择采用Schwarz法则自动选择，以下将LLC检验结果列出。由检验得出支农货币信贷政策工具绩效（IND）为平稳数据，而支农再贷款（REL）、再贴现余额（RET）、定向降准释放资金（TARR）三个变量为1阶平稳，回归分析对1阶平稳的三个变量差分后数据，防止由于非平稳数据导致的伪回归。为了更准确地检验解释变量对被解释变量的影响，本文借助hausman检验，L－L检验以及从核心变量系数具有实际意义的角度选取相应的模型，模型1首先检验各政策工具对支农绩效结果影响的显著性，模型形式为：＝／？＇以v＋／32／？￡7＾＋ft；，，＋C，＋＋，该模型采用变截距不变系数模型和个体固定效应模型最佳；模型2、3分别检验支农再贷款（REL）、涉农指标符合定向降准条件释放资金（TARR）对支农绩效结果的地区差异，模型2形式为：Q＋吖，，模型3形式为：＝AM邮．，＋G＋气，，均采用不变截距变系数模型和个体固定效应模型最佳，而投向涉农的再贴现主要集中西翼地区，其他地区较少发生，因为无法单独建立模型进行检验。整体来看，3个回归模型结果良好，／？2都在0．6以上，说明模型拟合优度较好，F值均在1％水平下通过显著性检验，DW值显示不存在明显的残差自相关，由结果可知：1．支农再贷款普适性髙、区域差异性小，适合作为引导资金加大三农支持力度的常规性政策工具。从模型1看，支农再贷款对支农绩效影响通过1％显著性检验，系数为正数说明支农再贷款与支农绩效均为正相关，与其经济意义相符，支农再贷款直接增加涉农金融机构“三农”信贷资金，同时明确规定再贷款资金必须投向涉农领域，通过直接增加资金和防止资金流出硬约束两重措施保障了支农、惠农的政策效果。从模型2看，支农再贷款在山区、珠三角和东翼均能显著提高支农绩效，且区域间系数差异相对较小。其中再贷款在山区对支农绩效的提升最为明显，系数为4．56，小幅高于珠三角的3．84，主要原因是山区五市是再贷款政策支持的重点区域，再贷款作为支农信贷资金来源之一，在该区涉农贷款中占比为2％，高于其他地区，频繁使用支农再贷款产生规模效应；珠三角地区金融机构经营效率和贷款审批最为高效，支农再贷款资金平均利用率达94．49％，政支持资金转化为涉农信贷最为迅速，因此政策工具支农效果仅次于山区。2．涉农再贴现产生的政策效果依赖于区域农业产群化水平，适合作为加大特定区域支农水平，促进支农政策与农业产群化形成良性循环的选择性政策工具。从模型1看，投向涉农再贴现并不能普遍提升全省四区域的支农绩效水平，主要原因是从总体看再贴现使用次数较其他工具都少，且使用区域主要集中在湛江、清远、河源等农业产群化地区，在非农业产群化地区受制于农业企业规模较小、产业链条较短、结算票据量不大等因素，难以取得广泛效果，而在农业产群化程度较高的地区如湛江，政策效果则非常明显。3．定向降准在释放流动性的同时能提升区域政策支农绩效，但政策效果区域差异大，在主要作为流动性操作工具的同时兼具调节区域间三农发展的功能。从模型1看，定向降准对支农绩效影响通过10％显著性检验，说明定向降准可以一定程度上提高支农绩效，但效果仍有提升的空间。定向降准目前为不定期实施，金融机构较难对政策形成明朗预期，同时并未对释放资金投向涉农设置硬约束，弱化了政策工具的引导信贷资金进入“三农”领域的效果。从模型2看，定向降准实施效果有较大的区域差异性，政策效果的区域差异与资金充裕程度成反向关系，存贷比较高的地区支农绩效增幅较大，该工具在山区对支农绩效的提升最为明显，其后依次为珠三角、西翼和东翼，系数分别为4．93、3．33、1．12和1。山区金融机构支农信贷增长受限于资金瓶颈，定向降准释放资金恰能解决资金来源问题。珠三角地区金融机构普遍存款规模较大，下调同样幅度的存款准备金情况下能释放更多的信贷资金用于支农，同时，珠三角也是完成农商行改制占比最髙的地区，农信社改制农商行不但使自身资本金扩大、充足率提高，也在公司治理水平、风险管理能力和盈利能力方面得到增强，更易于将定向降准释放的支农惠农政策信号嵌人经营管理决策中，从而提高支农水平。而东西两翼尤其是东部地区金融机构资金较为充裕，对加大支农信贷投入从而在达到定向降准后增加可贷资金的动力不强。综合两个模型的结果发现，定向降准在作为释放流动性的货币政策工具的同时还具引导金融机构加大涉农信贷资金投人、提升区域政策支农绩效的功能，但效果区域差异性大，在资金充裕地区效果有待提升。
五、研究结论及进一步提高货币信贷政策支农效果建议
（一）研究结论。1．基于层次分析法构建的货币信贷政策支农绩效评估体系能排除外部影响，较好拟合实际金融政策支农效果。运用显示，近年来广东省货币信贷政策支农绩效稳步提高，绩效增长由规模扩张向质量提升转变，但支农信贷利率水平有待进一步降低。2．货币信贷支农工具绩效存在地区差异，可统筹兼顾选择最优政策工具组合。其中，支农再贷款适合作为引导资金加大三农支持力度的常规性政策工具；涉农再贴现适合作为加大特定区域支农水平的选择性政策工具；定向降准在主要作为流动性操作工具的同时兼具调节区域间三农发展的功能。（二）进一步提高货币信贷政策支农效果建议。1．持续完善支农货币信贷政策绩效评估体系，丰富绩效评估结果运用。一是探索建立定期开展区域支农货币信贷政策绩效评估体系的制度安排，逐步丰富绩效评估结果运用，如将绩效评估结果作为调节工具使用的参考。二是完善涉农信贷指标体系构建，为强化支农信贷政策工具定向结构性调整功能，设计更灵活的货币信贷政策工具创造条件。如探索构建基于新型农业经营主体及贫困户贷款的政策绩效评估指标，作为信贷政策支农再贷款、再贴现额度分配的参考。三是提高支农政策绩效评估的科学合理性。如在定向降准考核中，剔除纳人涉农贷款范围的注册地在县域的房地产开发贷款，确保定向降准资金能投向政策支持的行业和企业等实体经济。2．根据各区域政策效应特点，结合定向降准实施情况设置再贷款操作导向，并进一步优化政策工具的实施环境和传导渠道。一是在实施定向降准的年份，珠三角和山区支农绩效本身提升较快，此时可以适当加大再贷款向东西两翼尤其是东部地区倾斜，拉动绩效落后区域的支农水平。二是在未实施定向降准的年份，再贷款作为支农、惠农的常规性政策工具在强化引导、加大投人，补足其他工具空缺的同时，应该更为注重区域间的平衡发展。三是对以西翼为代表的农业产群化地区应进一步加大再贴现政策投入，促进支农政策与农业产群化形成良性循环，同时，抓紧优化再贷款、定向降准等政策工具的实施环境和传导渠道，增加工具选择多样性。3．提升货币信贷政策工具的灵活性，进一步疏通支农传导渠道＾一是灵活根据金融机构资金松紧程度进行逆周期操作。如在货币信贷环境紧缩时，金融机构资金较为紧缺，提高支农再贷款总额度，从而确保金融机构支农信贷资金的持续性和稳定性，同时“因地制宜”，针对目前山区金融机构吸存较为困难，对支农再贷款资金依赖性较高，适当倾斜支农再贷款的额度，充分发挥再贷款作为普适性政策工具的支农绩效。二是提高支农再贷款利率定价的灵活性。如综合考虑金融机构发放的涉农信贷资金利率的优惠程度、涉农信贷政策导向评估结果、MPA评估结果给予金融机构支农再贷款利率一定的调整空间，对符合政策要求的商业银行提供更低的央行融资成本，体现利率的优惠性和惠农性，引导金融机构降低涉农信贷资金利率水平。三是提升结构性准备金政策考核的灵活性。目前定向降准主要以事前的考核决定降准与否，对改善信贷结构的影响有待提高，可增加对获得执行更低档次准备金率的机构涉农贷款增量和增速进行后续考核，如金融机构获得定向降准后，涉农贷款增量及占比不升反降，则取消下次定向降准的资格，引导金融机构将定向降准释放的资金投人涉农信贷领域。
作者:吴燕生 戴朝忠 杨伯凌 杨小琳 吕斌 代丹萍 张景智 张伦军 单位:中国人民银行惠州市中心支行课题组
关键词：涉农资金 主要问题 主要原因 对策建议
一、乡镇涉农资金存在的主要问题
多年来，各级对农业农村的投入不断加大，涉农资金种类和数量越来越多，在改善农民生产生活条件、保障农业发展、促进农民增收等方面发挥了非常重要的作用。但受基层财政管理能力不足等因素，涉农资金管理不规范的问题突出，一些方面比较混乱。
（一）在预算编制环节，不够系统科学
在涉农资金预算编制的过程中，部分单位缺乏系统调研论证，导致预算不能很好地贴近实际，有些不够全面，有些超出实际需求，实际执行的过程中不能最大限度地发挥作用。还有的财务核算使用科目不准确，本应分类核算的却合并核算或混合核算，无法正确判断专项资金使用是否合规，影响了下一步资金使用效益评价和监管。
（二）在具体安排上，缺乏统筹和整合
受部门条条框框限制，涉农部门对各自的项目和资金，从规划到建设到验收各自为政，导致涉农资金有的过于松散，“撒了胡椒面”，发挥不了最大效益；有的过于集中，造成重复投资和建设。同时，有些涉农资金违背了专项专用原则，存在专项支出项目间互相挤占，造成损失浪费。
（三）在使用环节，跑冒滴漏问题比较突出
按照规定，涉农项目建设单位由县主管部门负责实施和监管，项目资金通过固定渠道直接拨付到项目实施单位，项目实施地只负责搞好环境保障，对项目实施监管缺乏积极性，形不成监督管理的合力。受涉农资金和项目单个数额小、数量多等因素限制，监管难以做到每笔都规范有效，涉农资金挤占挪用问题不同程度存在，影响了安全性和实效性。受经济和财力制约，很多涉农项目地方难以配套，存在“上级给多少钱就干多少事”的问题，导致涉农项目不能发挥预期效益。
（四）在验收环节，存在走形式、走过场的问题
项目审批、指导和验收全部由上级主管部门负责，为了项目圆满完成，有时存在验收不严格、不细致的问题，导致走了过场。
二、主要原因
出现以上问题，既有体制机制方面的原因，也有涉农资金自身特征和管理使用等多方面的原因。
（一）资金补贴分配体制有失公正
涉农政策初衷是好的，但在落实过程中有时存在偏差，造成政策落实有失公正，群众满意度不高。如小麦补贴政策，都是从村级层层上报汇总的数字，有的是估摸数，与实际面积不相符，偏大导致“补而不种”，偏小导致“种而不补”。
（二）资金管理和使用面广繁杂
涉农资金拨付渠道多，参与管理部门多，管理上未能形成一整套科学完善的规范，资金的投入、分配、使用、管理、监督等环节都存在一些问题，使资金不能充分发挥效益。例如涉农资金发放多数使用“一折通”，基层财政所和信用社存在衔接协调不到位的情况，农户存折丢失、销户后自行补办而不重新登录新账号，导致补贴资金不能及时上折兑现。
（三）乡镇涉农资金监督建设滞后
在传统的监管模式下，部门条块分割，相互之间缺乏沟通，监督严重缺位。特别是涉农资金种类繁杂，有的数额较小，审核费时费力，上级和县乡审查、监督力量不足，造成不能全部纳入监督范围，存在很多盲区和漏洞，加大了涉农资金安全风险。
（四）资金信息不对称，操作透明度不够
涉农项目公开的内容针对性不够，规划计划、分配方案、类别标准等基层群众关注的事项没有列为公开内容。公开的形式单一，面比较窄，影响了效果。
三、对策和建议
新时期加快发展现代农业，更好地促进农民增收，必须在加大投入的同时，全面加强监管，发挥有限资金的最大效益。针对乡镇涉农资金监管中的问题和不足，提出以下建议供参考：
（一）高度重视，切实完善乡镇财政管理制度
立足“三农”工作的新要求和乡镇财政的特点，研究界定乡镇财政职能，强化对支出的监管职能，确保职责明确、制度健全、操作规范、运转高效，完善乡镇财政体制。在资金发放上，性质相同的新农村建设、道路建设、农村义务教育等项目加强整合，形成大类项目，降低管理成本；性质不同、差异较大的项目，特别是事关农村贫困群众的补贴类项目，资金存款、收入、支出、结余都一一对应相符，做到专账核算、专款专用，坚决杜绝挤占、挪用等现象的发生。
（二）加强管理，提高资金使用效率
扩大乡镇财政资金监管权限，将各类涉农资金全部纳入乡镇监管范围。完善项目监管机制，严格按要求做好申报、公示。坚持资金监管和预算管理相结合，常态化开展乡镇财政资金抽查巡查工作，加强对使用情况的绩效考核，发现问题及时督办整改。
（三）创新形式，广泛接受监督
严格按照涉农资金管理使用的制度规定，将其作为村务公开、村民议事等重点，并不断新网上公开等形式，方便群众参与，广泛接受监督。完善“村账村用乡代管”、“一折通”补贴发放管理等制度，加强对群众的宣传，方便群众查询，把资金使用全过程置于阳光之下。
（四）强化培训，打造精干的乡镇财政队伍
整合乡镇站所力量，加强财政所人员队伍建设，适应涉农资金监管的需要。采取向上参加专题培训、定期自己组织培训等方式，加强对乡镇财政人员专业知识教育培训，丰富专业知识，增强岗位责任感，提高业务能力和政策水平。完善县对乡镇财务人员考核机制，提高财政所人员监管能力和服务水平。
参考文献：
[1]财政部关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见[J].中国农业会计，2010；05
一、当前涉农职务犯罪案件的主要特征
(一)犯罪主体集中于村支部书记、村主任
由于监督机制不健全、基层干部个人素质较低及农村亲属、宗派关系等因素的制约,在中国广大农村,往往是“一言堂”,书记和主任无法做到相互制约、相互监督。在实际工作中,村支部和村委会要么形同一人,要么互相压制,很难平等、合理的开展工作。在这种情况下,容易发生职务犯罪,甚至是共同犯罪。
(二)犯罪领域相对集中
涉农职务犯罪主要发生涉及土地征用补偿和侵占支农惠农资金。随着各级经济开发区、招商引资、城市扩容、高速公路、水利工程等征用、开发农村土地的项目大量上马,相伴随的涉农职务犯罪案件也时有发生。同时,随着各级党委、政府对“三农”问题的普遍重视,加强农村建设优惠政策、措施陆续出台,大量支农惠农资金陆续拨付基层,极少数握有监管、审批、发放补贴资金权限的管理人员趁机侵吞,中饱私囊。
(三)犯罪手段日趋复杂
随着检察机关不断加大对涉农职务犯罪的查办力度,其犯罪手段也越来越复杂、隐秘。一是用他人或亲友的名字,或重复登记,骗取国家的征地补偿款、财政补贴款。二是将上级返还的计划生育罚款以及土地补偿费、宅基地款、等收入,采取收入不入账或少入账的手段,予以侵吞或挪用。三是虚列支出,以发奖金补贴、列支招待费的名义侵吞公款。四是利用招商引资、工程项目等职权收受贿赂。
(四)窝案串案比较突出
征地补偿款、惠农资金发放等工作需要调查、审核、发放等多个环节,为贪图私利,或规避风险,村委会、村支部人员往往串通一气、共同作案,在实际办案中以窝案、串案居多。
二、“涉农”检查工作的对策建议
检察机关是国家法律监督机关,承担提起公诉、查办职务犯罪、诉讼监督等法律职责,在建设新农村过程中,要围绕“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题,充分履行法律监督职能,维护法律尊严,保障社会主义法律在农村的统一、正确实施,为新农村建设注入强有力的法治力量。在当前形势下,检察机关应主要做好以下方面的工作:一是要紧紧围绕党委、政府关于建设社会主义新农村的重大决策和部署,充分认识检察机关服务新农村建设的重大意义,加大宣传力度,全面深入开展“检察工作进乡村,服务新农村建设”活动,充分发挥检察职能,积极关心和支持新农村建设。二是充分发挥控告申诉等部门的“桥梁”和“纽带”作用,深入开展“控申接待进乡村”活动,教育和引导农村群众通过合法渠道逐级上访,不能无理上访,及时疏导、排解矛盾纠纷,全力化解农村地区不稳定因素,促进农村的和谐团结。三是积极查办“涉农”职务犯罪,加大对农村基础设施建设、农田水利建设和利用职权侵吞、挪用农村特困救助资金、扶贫救灾资金等“涉农”专项资金以及各种“涉农”补贴款等农民群众最关心、要求最迫切的职务犯罪行为的打击力度,积极为新农村建设创造良好的社会管理环境和服务环境。四是依法打击破坏农村稳定的各类刑事犯罪。保障农村社会的稳定,认真履行审查批捕、职能,重点打击盗窃、抢劫、杀人、投毒、绑架、敲诈勒索等侵犯农民群众生命财产安全的严重刑事犯罪;生产销售假药劣药,生产销售伪劣农药兽药化肥种子等坑农害农犯罪;在农村金融改革中的非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪;非法采矿,盗伐滥伐林木,非法占用土地,非法转让、倒卖土地使用权等犯罪;危害农村公共安全的教育设施和消防重大责任事故、重大劳动和工程安全事故等犯罪。五是要严肃查办和预防发生在基层的职务犯罪,进一步完善惩治和预防农村基层职务犯罪机制,深入开展“检察预防进乡村”活动,加大预防工作力度,为建设社会主义新农村营造良好政务环境。要加大对农村基础设施建设、经营性土地使用权和资源配置、耕地保护、农村金融改革等领域的职务犯罪的查处力度,对土地征用、拆迁安置补偿中发生的重大违法案件和重大侵民事件所涉及的职务犯罪以及非法批准征用、占用土地罪,放纵制售伪劣商品等渎职犯罪要坚决查处,在广大农村强化“惩防一体化”建设,为建设新农村服务。
