时间：2023-06-27 17:57:41
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇财政资金分配方法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：环保专项资金 分配 对策
一、引言
环保专项资金是指除行政事业经费以外由各级环境保护部门会同各级财政等有关部门安排的专门用于环境保护的专项资金。按资金来源和管理渠道，中央财政环境支出资金可以分为中央预算内基建投资、中央财政环境保护专项资金和财政部每年安排给环境保护部的部门预算，环保专项资金主要用于饮用水源地防治、环境监管能力建设、新技术新工艺示范、新农村小康环保项目以及电厂脱硫技术改造等工程上，主要分配方式有项目申报法、因素分配法和中央统筹法。2003年，《排污费征收使用管理条例》指出，对排污费中的10%设立中央环保专项资金，用于环境污染治理和防治。“十一五”期间，财政环境保护专项资金总额达到 746.33亿元，占中央财政环境保护支出（约 1 666.53 亿元）的 45%，切实用于环境保护的相关问题，这对环境的改善、人民福利的提升有很大的作用。然而在2004年，财政环保专项资金仅设立中央环境保护专项资金和中央自然保护区专项资金两项。中央环境保护专项资金集中全国排污费的 10%，用于污染防治的实施。“十一五”期间，随着国家对环境保护高度重视，2007年设立了中央财政主要污染物减排专项资金、三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金和城镇污水处理配套管网设施建设“以奖代补”专项资金，仅就滇池治理投入的专项资金，自1993年治理滇池起，至今已投入超过600亿元，预计从2008年到2020年，滇池治理投入资金将突破1 000亿元；2008年开始设立中央农村环保专项资金、2010 年开始设立重金属污染防治专项资金。2004 年财政专项资金总量为 3.2亿元左右，2010 年各主要专项资金总额已达到 240亿元左右（其中城镇污水处理配套管网设施建设以奖代补专项资金 110 亿元）（孙宁、宋玲玲、程亮，2014）。可见，国家对环保专项资金投入数额越来越大，这也对环保专项资金的分配和监管提出了很大的挑战。
环保专项资金取之于民，更应该用之于民。要建设服务型政府、改善政府的服务水平和质量，就必须对如此庞大的资金数额进行合理有效的监督，以使环保专项资金做到科学、有效、及时和公正的分配，真正用到环境污染问题严重、环境污染防治设施项目、执法能力建设和民生重点关注的问题上，促进环保专项资金使用效率和管理水平的提高，改善环境质量，建设资源节约型、环境友好型社会。
二、环保专项资金合理有效分配的重要意义
自环保专项资金成立之日起，国家就在积极探索环保专项资金科学有效的管理方式方法，力图使环保专项资金用到实处，提高财政资金的使用效率和对社会经济发展的促进作用。近年来，环保专项资金在水污染整治、空气污染防治、噪音污染防治、土地资源的合理保护与有效开发、森林资源的合理利用、城市和农村垃圾污染的处理等环境保护方面发挥了积极的作用，环保专项资金真正地履行了国家公共服务的职责，有效地促进了“环境代价小、经济效益好、可持续的环保新道路”的建设，加快了资源节约型、环境友好型社会的实现。
（一）是促进国家宏观环境政策实施、符合国家战略规划的有效途径
国家环境保护的基本国策和相关的法律法规是实施环境保护工作的总依据，“十一五”规划和“十二五”规划是各级财政部和环保部门共同开展环境保护工作的总方针。环保专项资金有效的分配是实施相关环保规划、实现环境保护目标的手段和过程；按照国家方针政策和宏观调控政策，遵循成本效益的原则筹集和合理有效的分配环保专项资金，支持国家环境污染防治政策和战略目标；按照地方经济的发展情况，做到有限度的政策倾斜；支持国家重点支持的环境产业政策和影响人们健康的重大环境问题的治理和防治，促进国家环境保护目标的实现。
（二）是建设高效廉洁政府、促进政府职能有效实现的现实需求
随着社会的进步和发展，社会大众的民主意识逐渐加强，人民赋予政府支配、使用、监管环保专项资金权利，政府就应该认真负责地履行确保环保专项资金合理有效分配、科学的使用和有效的监督的责任；受托责任观有效地制约着政府职责履行必须符合人民的意志，必须做好有益于人民的事。建设廉洁政府是现代化民主社会的基本特征，做廉洁政府，就应该切实关注民生重点问题，把人民赋予的权利抓好，更要用好，切实有效地履行国家环境保护的相关政策，切实做到环保专项资金合理有效的分配，切实将财政资金用到实处，将环保专项资金用到民生重点关注问题、环境污染严重问题的治理、环境资源合理开发有效利用等问题上，真正发挥环保专项资金的作用，做到环保专项资金取之于民，用之于民。
（三）是有效利用有限资源、切实维护人民利益的根本需要
政府受人民之托，用人民的钱，理所当然应为人民办实事、办有益于人民群众利益的事。环境资源是有限的，社会经济财富也是有限的，政府负有将最少经济资源以最经济、有效、科学的方式进行管理，以最大的效益实现环保专项资金最小的投入，进行科学的分配和使用，最大化的实现环境保护的战略目标。政府部门应有效地将环保专项资金用于自然生态保护项目，重点支持农村环境保护、农业环境保护、土壤环境治理等项目；同时，重点关注资金分配中社会差异的问题，兼顾各阶层、各领域、各地区的差异性，树立科学发展的观点，向污染严重的农村和城市环境治理倾斜，重点关注环境污染和环境保护问题，对经济效益差的城市和地区多补贴，对经济效益好的地区鼓励拿出部分资金支持周边地区环境保护相关设施、监管能力和执法能力建设；确保惠民政策切实落到实处，确保环保专项资金的分配规范、有效，切实保护人民权益，建设清正廉洁、为人民服务的政府。
三、环保专项资金分配存在的主要问题
环保专项资金分配作为“规划-投资-资金分配-项目实施-绩效管理”的总体财政投资管理体系中的重要环节，环保专项资金是否做到科学、合理、有效的分配，直接关系到后续的项目实施和绩效管理工作的有效开展。国家也在积极探索环保专项资金分配方式，从“十一五”期间的项目申报法、因素分配法和中央统筹法等较为单一的分配方式向“以奖代补”“以奖促治”和“定向支持”等多种分配方式转变，有效地促进了资金分配的科学合理性，发挥了财政资金对环境污染治理和保护的积极作用。然而，环保专项资金分配过程中仍然存在着很多问题，具体表现在环保专项资金分配过程中的及时性、有效性、科学性和公平性等方面。
（一）环保专项资金分配缺乏及时性，制约项目实施进程和效果的实现
按理说，环保专项资金应该在计划下达时随计划拨付，对相关项目给予资金支持，然而在实际工作中，常常由于环保专项资金来源的财政拨款、预算外资金和其他资金并没有按计划到位，或资金到位率低，导致环保专项资金不能按计划的时间拨付，影响了项目的实施。具体表现在：一是项目资金分配审批程序复杂，拨付时间滞后直接影响到项目的实施进程。二是环保专项资金遭层层截留或被挪作他用，导致项目资金来源不足，有的单位不得不自筹资金，制约了项目实施进程和效果的实现。
（二）环保专项资金分配缺乏有效性，没有最大发挥专项资金的使用效率
环保专项资金是国家重点拨付用于环境保护与治理的财政资金，应该以最小的支出实现最大的产出效能，提高资金分配的有效性；环保专项资金应该分配到有利于提高社会效益、人民福利和环境保护等重点领域，提高环保专项资金分配的效果性。在有效性方面，环保专项资金分配主要存在以下问题：一是资金分配数量与实际需求差距大，分配数额不足。如在2008年至2010年黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金的审查中，发现甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南6个省区的45项水土保持项目资金总缺口2.77亿元，占规划工程总投资5.04亿元的54.96%，其中有1.91亿元是地方配套资金，占资金总缺口的68.95%，影响了水土流失治理任务的完成。资金拨付不足，资金供应链中断，导致项目中断，甚至项目的取消，许多项目无法实施，发挥不出环保专项资金的效益。二是资金拨款到位较迟，资金多次拨付，导致项目施工进程缓慢。很多中央拨款项目，应在年初拨付到位，结果年末才下达；有的项目本年拨付，下年才到位；有些项目申请资金一次下拨，上级部门分成几次才拨付到申请单位。这种拨款支付方式增加了很多的中间环节，造成了不必要的人力、物力、财力的浪费与损失。拨款不及时，也导致了项目进程缓慢，影响项目及时竣工验收。三是项目安排过多，资金分散。有些部门为了多上几个项目，多做几个环保工程，对环保项目审批不严密，只要是项目都分配资金，只注重公平性而没有集中主要的资金办大事，资金过于分散，降低了环保专项资金的使用效率和效果。
（三）环保专项资金分配缺乏科学合理性，影响资金的分配效果
环保专项资金的分配应该坚持科学的观点，要坚持以效益为最终出发点，科学地确定分配的重点区域，做到决策的科学性。目前存在的问题主要表现在：一是资金分配结构不合理。环保专项资金在安排上应该向经济欠发达地区倾斜，向环境污染重点领域倾斜，向资金需求量大的重点项目倾斜。然而，在资金分配的过程当中，有的审核部门不审查项目申请，没有根据县、区、市的经济发展情况，按照实际情况科学合理地制定资金分配计划，一味地追求分配的平均，忽视了分配的效率性，导致资金分配效率不高，没有发挥出财政资金应有的作用。比如在农村饮水安全工程资金分配上，资金分配计划不够科学，有些地方简单按照饮水不安全人口数量或者行政区域平均分配资金，未能区分轻重缓急，突出重点，因地制宜，导致部分资金投入与工程实际需要不完全相符。有些地方实施的诸如“连片供水”等地方性工作计划与国家下达的年度计划未有效衔接，导致工程建设进度快慢不一，影响了农村饮水安全工作阶段性目标的实现。二是职能交叉，多方资金来源，多头下拨资金。环保专项资金多由环保部门直接分配，直接下拨，但也有部分的专项资金由财政部直接下拨到主管部门，这种交叉的资金分配体系使得同一个项目存在向环保部门申请资金的同时，主管部门又再次就该项目向环保部门申请。如在2010年，浙江省新都热电有限公司桐乡垃圾焚烧项目、浙江省嘉兴市市区（中环路内）污水收集管网项目、重庆市永川区一环路污水干管工程项目、重庆市石柱土家族自治县城南片区污水管网项目、深圳市福永污水处理厂配套污水干管工程等5个项目单位重复申报中央污水垃圾处理资金3 946.15万元，占审计抽查中央专项资金的0.41%。而相关部门审计不严，是环保专项资金重复下拨的主要原因。三是资金超范围申报，虚报项目、虚领资金。有的项目不符合政策的规定，不符合环保专项资金的申请条件，但为分得环保专项资金这块“大蛋糕”，很多企业违规虚报项目，弄虚作假，以各种名目进行项目申报，由于监管手段不到位，导致分配出去的专项资金并没有用在实际需要的项目上。
四、有效的解决环保专项资金分配过程中出现问题的建议
环保专项资金分配的科学、合理、有效，直接影响到专项资金绩效的发挥，影响环境污染治理的效果与人民福祉的提高，为此，本文提出如下建议。
（一）提高环保资金分配的及时性，保证资金按时到位
审计了解并认为，目前行政事业单位部门结存资金数额较大，且呈逐年递增趋势，不利于财政资金的统筹管理与使用，也不利于提高资金效益和缓解建设与资金的矛盾，更不利于经济和社会的协调发展。因此，规范部门结存资金监管，强化财政职能，发挥沉淀资金效益，减轻财政负担十分迫切。经调查，部门结存资金呈现两个特点：一是在构成上以基金和专项结余为主；二是在分布上具有普遍性，并以有资金分配权的重点部门和事业单位为主。
一、结存资金较大的主要原因
（一）事业单位管理体制不顺，财政监管难度较大
在结存资金构成中，绝大多数为事业单位的各类基金，而基金构成的合理性取决于其收支活动是否真实与合法，更取决于事业单位的管理方式。
就目前管理体制来看，一是绝大多数事业单位从属于行政部门，财政财务收支活动的监管依赖于主管部门，加之事业单位多、分布散、资金规模不一，财政等外部监管鞭长莫及。二是基于从属关系，事业单位与行政部门间的收支活动有其内在联系，有些主管部门为了部门利益，将应上缴财政或应在本部门核算的预算外及其他财政收入在下属单位核算，造成收入不实，加大了基金分配基数。三是事业单位收入结构发生变化且来源复杂。近年来，随着经济体制改革的深入，全额或差额事业单位，除上级拨入、执收所得等财政收入外，不同程度的存在着国有资产出租或其他经营性收入，对此，财政不易掌握，控制更难。
（二）相关政策与制度存在缺陷
1、基金分配制度不尽合理。事业基金和福利基金是事业单位收支相抵后的结余分配。其收入来源包括财政拨款、预算外资金以及其他资金。就预算外资金而言，法规明确规定其不得用于个人福利支出，但根据基金分配制度，此类资金结余参与分配，其结果不仅扩大基金规模，且改变资金使用性质，影响法规执行的严肃性，并造成财政性资金支出向个人倾斜。
2、预算外资金支出管理政策滞后。多年来，预算外资金支出所采取的“专户存储”并编入单位部门预算的管理政策，是为了加强预算外资金收入管理，有效调动部门积极性，缓解部门经费不足所提出来的。随着预算外资金的增加以及收入管理的不断规范，特别是部门预算改革提出了加大综合预算管理的要求，这种实为部门所有的预算外资金支出管理模式已显滞后与不适，其不仅给财政资金统筹管理与使用带来不利，也为部门结存资金提供了空间。
（三）预算管理改革仍有空间
1、零基预算未完全到位。预算编制多采取“上年基数加增长”的方法，虽发挥了财政总量控制的优势，但实际操作中，为满足“财政控制数”和部门争取资金的要求，一些部门拿资金找项目，高标准编制预算，造成执行与预算脱节，部分项目未实施或相互调剂、宽打窄用产生差额，导致结余。部门预算改革虽然提出了以零基预算为基础，逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求，但因多年惯性以及零基预算需做大量的核实确认工作，财政力量无从保证，实际仍延续了传统方法。
2、预算统筹作用不明显。按照要求各部门收支及以前年度的结余或基金，应在预算编制中给予全面的体现，但部分单位的收入等未全部纳入预算，致使部门结存资金只增不减。另外，用基金弥补事业经费虽列入预算编制项目，但基本上未落实。
3、专项资金管理有待完善。首先，上级补助资金对口下拨，不通过下级财政，对其收支余情况财政无从掌握；又因部分切块资金预算编制较粗，项目具体使用单位以及所需资金未能在编制中详尽体现，财政监督难以到位，同时给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间，应拨不拨或少拨资金，形成资金在部门滞留。其次，政策因素形成结余。如，根据相关政策，各地区增设高新技术企业融资担保专项资金，但由于资金风险，加之缺少合适项目，多数未用，在管理部门滞留。上述情况有客观原因，但也要管理措施不到位，致使资金在部门积淀。另外，专项结余应交不交现象时有发生。
二、规范结存资金从微观和宏观两个层面着手
（一）健全制度，规范资金管理
首先，预算管理要求应纳入综合预算统筹安排的资金、基金，在编制部门预算时优先考虑结存资金，逐步消化，同时加大综合统筹力度，协调区域经济和社会发展，切实将部门结存资金用实用好。
其次，建立健全相关制度，规范监管行为。一是明确结存资金管理原则，规定结存资金的范围、控制标准、使用方向、统筹比例，加强对结存资金的真实性、合规性、完整性的监管；对政策性和多渠道取得并长期闲置的结余，制定过渡性管理原则，纳入部门预算。二是完善基金分配制度，规范事业单位基金管理与监督。三是以收支并重为原则，研究预算外资金综合统筹管理办法，在不影响部门和单位积极性的同时，研究探讨以综合统筹为原则，以保障事业发展为目的，试行按比例编入部门预算的管理模式，并逐步向预算内资金管理过渡。四是完善财务核算监督制度，实行问责制，明确违规操作责任和检查责任，提高财务核算水平。
（二）深化改革，提高资金效益
1、完善部门预算，强化预算编制、执行和决算。一是逐步落实和推进零基预算，加大综合预算力度，提高预算编制的科学性。预算单位应加强年度预算收支计划的论证，预算编制力求准确、细化，财政部门深入调查，重点加强专项预算编制的真实性、合理性的审核，增强预算的严肃性、准确性和科学性；对于切块资金由主管部门提出分配方案，纳入单位部门预算，财政统一拨款。二是采取预算执行季报、实地检查、重点项目跟踪等形式，加强对部门或单位预算资金使用情况的跟踪与检查，严格资金拨付程序，在确保预算资金到位的前提下，避免或减少资金在部门滞留的可能。三是加强对决算环节的审核，逐步建立健全决算审签制度，确保决算信息的真实、可靠。
2、推进政府采购，规范支出管理。在政府采购规模逐步扩大、采购效益不断提高、集中支付比例逐渐加大的基础上，进一步严格执行采购目录，对应纳入、能纳入政府采购的项目必须实行政府采购，以减少资金拨付环节，避免资金在部门滞留。
一、高等教育财政支出绩效评价的理论基础和原则
受托经济责任理论认为，随着人类社会发展，财产所有权与财产经营管理权的分离，客观上导致了财产委托者对财产受托者进行经济监督的需要，这就直接导致了绩效评价的产生。为履行受托责任，就要求相应的评价体系对高校所掌管的经济资源及教育投入和产出的结果进行确认、计量、评价和报告，以如实反映高校履行受托职责和实现其教育职能的情况。高等教育绩效评价包含两方面的含义，一是能够反映和控制高校作为受托经济主体在受托责任上的具体履行过程，二是反映高校受托经济责任履行的最终结果。两者相辅相成缺一不可。
目前，我国高等教育财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向，政府部门的着重点在于每年教育财政经费的增长量和增长速度；在教育财政资金分配方面，一定程度上是通过财政部门与经费申请学校之间的“讨价还价”来进行的。这样做，一方面难以避免经验决策、关系决策的色彩，难以保障财政资金分配的科学性和合理性；另一方面在客观上造成了许多部门和地区高校年复一年地进行教育资金争夺战，而对教育投资责任和教育支出绩效不够重视。另外许多高校在申请教育经费时很大程度上存在着不顾国家财力可能性，盲目制定发展计划的倾向，尽最大可能性向财政申请经费，财政给多少花多少。许多高校在财政资金使用过程中也存在不计成本、不讲效益等问题。这种在教育财政资金拨付和使用上的权责脱节、责任不明等问题的存在，导致了有限财政资金比较严重的浪费。由以上问题可以看出，我国高等教育财政支出的绩效状况不能不令人担忧，这些问题的存在要求我们必须对高等教育支出进行绩效评价。
20世纪80年代以来，西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出了“3E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所谓经济性（Economy），是指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配苦乐不均的问题；所谓效率性（Efficiency），是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；所谓有效性（Effectiveness），是财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前效益与长远效益来衡量。高等教育财政支出作为公共支出的重要组成部分，这些原则也同样适应高等教育财政支出绩效的评价工作。鉴于目前我国高等教育财政资金使用过程中，由于资金使用单位对支出绩效认识模糊或者缺乏认识，导致高等教育支出在某些支出项目中忽视最终的目标和效果而单纯追求支出的经济节约；或不顾效果单纯追求效率而造成浪费；或追求所谓“效果”而不顾财政资源情况，最终影响综合效果等。因此，要对财政高等教育资金使用状况进行科学、客观的绩效评价，就不能片面地、孤立地分析其中的某一个要素，而要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析，从而达到综合评价的目的。
二、高等教育财政支出绩效评价存在的问题
我国高等教育财政支出绩效评价工作尚处于起步阶段，还未建立完善的绩效评价体系。由于高等教育财政支出绩效评价的激励和约束机制尚未建立，高等教育财政性资金的使用效益缺乏应有的考核、监督和评价，加上财经领域存在着“重改革，轻管理”、“重分配，轻监督”等一些不正常现象，导致高等教育财政资金困难与损失浪费并存，高等教育财政支出效益低下等。目前我国在高等教育财政支出的绩效评价上存在的问题大致有以下四个方面。
（一）未形成合理的高等教育财政支出讲效益的制度环境，绩效评价缺少应有的法律和制度保障。我国财政支出绩效评价制度建设和改革虽然取得了一定进展，但目前我国高等教育财支出绩效评价法制建设却近乎空白，还处于探索阶段，这极大影响了高等教育财支出绩效评价工作的深入开展和整体成效。从目前我国高等教育财政支出绩效评价的具体情况来看，制订绩效评价体系及评价标准，制定绩效评价的有关政策、制度、办法，组织、协调绩效评价工作开展，建立相应的报告制度和评价结果监督制度等都需要政府相关部门制定一系列的制度或政策才能有效开展。从国外高等教育财政支出绩效评价工作的发展实际来看，这项工作要取得实效必须得到立法的支持，而且要制度化、经常化。
（二）未形成有效的高等教育财政支出讲效益的监督机制。目前高等教育财政支出监督制度改革虽然取得了一定进展，如一些地方开始在高校实行国库集中支付制度，但仍然存在着一些问题。首先在对高等教育财政支出审查的内容仍只注重于合法性和合规性审核，未转向经济性、效率性和有效性的评价；其次对高等教育财政支出审查的目标仍仅限于鉴证形式，只是审查高等教育财政支出管理上存在的问题，而未转变为发现管理中存在问题并找出原因，提出政策建议，从而提高教育财政支出使用效益和支出效率；另外对高等教育财政支出审查的方式仍是提供审计式的鉴证形式和财务报告的事后审查，未能形成事前确定目标、事中监督和事后评价的方式。
（三）许多高校对高等教育投资责任和支出绩效不够重视，未能将绩效评价纳入高校预算执行和管理的整个过程中。高等教育财政支出预算的编制、执行和绩效评价没有形成一个系统的整体。绩效预算管理要求以成果为导向，将追求最大绩效作为预算管理的根本目标，将实现既定绩效目标作为预算管理的根本要求，将财政资源配置的最终成果作为衡量管理活动的根本标准，并贯穿于预算编制、执行、监督等各项管理活动中。但目前许多高校在预算资金的分配上只是着眼于把钱花出去而忽视了预算资金能够取得的绩效，更没有从源头上控制没有绩效和低绩效的教育投入项目，在教育投资责任上也没有形成一定的监督和追究机制。（四）未建立科学、规范、合理的高等教育财政支出绩效评价体系。高等教育财政支出绩效评价工作是一项十分复杂的系统工程，目前在我国尚处于起步阶段，还没有形成一套完整的、科学的、规范和合理的评价体系。我国的高等教育财政支出绩效评价体系建设主要存在以下几个问题，首先是如何对高等教育财政支出进行科学分类。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大学本科教育支出、高职教育支出，也有校园建设和改造项目、教师工资、学生补助、科研支出，还有人员开支、公用支出等等，同一类支出中的不同项目具也有很大差异，这给高等教育财政支出进一步细化带来很多麻烦；其次是如何解决评价指标的通用性。由于高等教育财政支出的公共性与复杂性特征，使我们短期内很难找到合适的指标来覆盖所有的项目，也很难找到合理的方法来对社会效益和长期效益进行对比分析；三是如何制定合理的标准值。其突出表现在由于不同地区、不同高校采用不同的会计核算方法和会计核算软件，使得高等教育财政支出缺乏应有的基础数据，加上各类学校的具体情况不同，其间的差异和个性特征导致制定评价标准难度进一步加大。
三、高等教育财政支出绩效评价的对策分析
在建立健全高等教育财支出绩效评价制度大框架下，构建基于高等教育财支出绩效评价导向的高校会计系统，全面引入绩效预算管理思想，并贯穿于预算编制、执行和绩效评价过程中，并积极探索，分步实施高等教育财支出的绩效评价工作。结合具体国情，我国高等教育财支出绩效评价体系的构建可以从以下几个方面着手。
（一）建立健全高等教育财支出绩效评价制度。建立高等教育财政支出进行绩效评价制度不仅仅是对财政支出管理改革的要求，更是对高等教育财支出的制度约束和控制手段。目前我国高等教育财支出绩效评价法制建设近乎空白，还处于探索阶段，这极大影响了高等教育财支出绩效管理工作的深入开展和整体成效。为此，我国首先要加快高等教育财支出绩效管理的法制化建设步伐，在《预算法》、《审计法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育财支出绩效管理的要求，加强对高等教育财支出管理的约束力，强化高等教育财支出绩效评价的手段，为开展高等教育财支出绩效评价工作奠定必要的法制基础。其次，要统一制定有关高等教育财支出评价规章和制度，明确高等教育财支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定等。
（二）构建基于高等教育财政支出绩效评价导向的高校会计系统，全面引入绩效预算管理思想，建立面向绩效评价的预算管理体系，并贯穿于预算编制、执行和绩效评价的整个过程中。有效的会计信息是高等教育财政支出绩效评价的基础，会计系统及其预算机制的建立是高等教育财政支出绩效评价的信息资源平台。但是目前我国现行高校会计系统由于收付实现制的会计核算方式和过于简单的财务报告制度等原因，无法满足高等教育财政支出绩效评价的需求。要有效实施高等教育财政支出绩效评价工作，就必须构建基于绩效导向的高校会计系统，改革现有的高校会计核算和财务报告制度，并在预算管理中全面引入绩效预算管理思想，增强预算编制的绩效性，优化预算资金分配，并以绩效为目标严格控制预算执行，增强预算的严肃性，同时加强预算支出的绩效考核，重视预算执行考核结果的应用，切实提高预算的管理水平。
（三）积极探索，分步实施高等教育财支出绩效评价工作。考虑到高等教育财支出绩效评价工作的复杂性，与此相关的法律法规等制度的建立和完善还需要相当长的时间。因此，我国的高等教育财政支出绩效评价工作应借鉴国外的先进经验，本着分步实施、逐步试点的方针来进行。首先在评价目标选择上，基于高等教育项目支出的特殊性，应先以高等教育项目支出的绩效评价为切入点，再推广到其他支出的绩效评价。二是在绩效评价的组织实施方面，应选择一些有代表性的重点高校作为试点单位，方案成熟后再过渡到其他高校。三是在评价方式和评价体系建立上，应先推行高校自评或考评为主，财政和教育主管部门选择重点进行评价，并积极协调高校共同制定绩效评价的指标体系、标准体系和方法等相关评价制度，并逐步过渡到以财政、审计以及社会中介机构为主的评价方式。
（四）努力做好高等教育财政支出绩效评价工作的配套改革。首先财政和教育主管部门应建立高等教育财政支出绩效评价工作的信息资源库，搭建便于统一会计核算信息的网络平台，以便于监测高校预算支出的完成过程，收集、查询高校预算支出信息，反馈绩效评价结果。其次财政和教育主管部门以及高校要科学合理地对高等教育财政支出进行分类，并能形成统一的会计核算制度、体系，这是建立财政支出绩效评价指标、标准体系和有效组织实施的前提和基础。另外要加强高等教育财政支出绩效评价的培训和宣传工作，逐步形成高等教育财政支出讲绩效和有绩效的良好氛围。
[参考文献]
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在我国社会主义市场经济体制的建立和发展过程中，如何认识财政监督职能的重要作用，如何调整财政监督职能的定位，如何转变财政职能的实现机制，是摆在理论界和实践工作者面前的一个重要课题。
在传统的计划经济体制下，财政监督主要以行政监督为主，通过行政法规的制定和检查，监督行政事业单位和国有企业财政资金的运行和财务活动的进行以及财政政策、会计制度的执行。社会主义市场经济体制的建立，使财政监督具有了新的内容，它既要体现以国家为主体财政分配关系的监督要求，也要反映以价值规律和市场竞争为特点、多种分配形式并存的监督要求。一方面社会主义国家的分配性质，要求对国家行政机关、事业单位和国有企业进行监督，通过国家分配政策、财务制度以及相关法规的颁布，反映社会主义国家为主体的分配关系。同时，多种所有制形式的存在，要求通过私营、外资、合资企业的监督，维护按要素分配形式为补充的分配运行秩序。另一方面，社会主义市场经济体制要求财政监督要反映价值规律和市场经济的要求，按照客观经济规律，转变财政监督方式和监督手段，运用经济、法律方法监督地方、部门行政事业单位和企业的经济活动，使其收支行为、分配方式、资金营运、上交利税符合国家财政政策和市场准则，保证社会主义市场经济国家财政分配的正常运行，维护国民经济运行秩序。
社会主义市场经济的建立，改变了传统计划经济模式下国家财政在收支过程中统收统支、大包大揽，不讲经济效益的指令性分配方式。国家财政分配出现了三个转变，一是中央财政与地方财政在分配方式上变统收统支分配体制为明确事权、划分税种、确定收支的分税制机制。二是在国家、企业、个人的分配关系上，变单一按劳分配方式为以按劳分配为主体，按要素分配为补充的分配体制。三是在国家财政部门与其他政府部门的分配关系上，变预算内、预算外分配双轨制为逐渐向预算内单轨分配转变。财政监督也从计划经济体制下事无巨细、一统到底的直接监督，变为依法监督和间接监督，通过《预算法》、《会计法》、《税收征管条例》等财政法规，监督财政部门内预算编制情况和预决算执行情况，监督税务部门税收征管、汇集、解缴情况、纳税对象的完税情况，以及各财政部门非税性财政收入收缴上解和使用情况。并通过社会监督机构，监督企事业单位资产运行过程和财务会计活动，维护国家所有者权益和企业出资人利益，为建立现代企业制度提供保障。可见，社会主义市场经济的建立，经济运行的复杂性和多样性，对财政监督提出了更高的要求，使财政监督更加必要。
二、财政监督职能的定位
财政监督是对各项财政资金进行全过程的监督，寓监督于整个管理之中。它包括以下几层意思：第一，专门的监督机构要和其他业务机构合理分工，专司监督的部门应该牵头抓总，对整个财政监督工作、检查工作安排部署。第二，各业务部门要按照监督部门的要求进行监督。这要研究专司监督部门和业务部门分工到什么程度，怎样分合适。第三，正确运用检查的权力，对各种资金进行监督检查。事后要有核准报告制度，要由监督部门对报告进行审查、认可，使监督寓于管理之中，通过各项业务制定合适的规章制度。第四，体现财政监督的功能。结合支出管理体制改革，改造传统的支出体系和信息系统。在支出改革过程中，必然要触动传统的模式，旧的方法不行了，新方法要建立。在这个过程中，财政监督部门要发挥作用，要使每个制度建立的时候，就考虑到监督的职能，在新的管理体系和信息系统中资源共享，数据透明，预算确定下来后，必须进入信息系统，执行到什么程度，授权限于哪些人，在关键处行使监督职能。
三、转变财政监督职能的实现机制
在财政管理由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理转变的过程中，及时转变财政监督职能的实现机制更具有重要的现实意义。
1.改变过去传统的单一的财政监督内容和监督对象，把对执法部门的监督检查与对企业、单位的监督检查放到同等重要位置。必须从传统的以企业财务收支为主要对象的监督模式，转换为充分运用财政部门综合管理财政收支的职责特点，在开展对企业执行财会制度和预算收入解缴情况监管的同时，把工作重点逐步转移到本级预算收入、划分、留解、退付的监督上来。
2.由重收入监督转变到收支并重上来。通过财政收入监督，可以达到增加收入，防止财政收入流失的目的。但财政支出方向是否正确、资金使用效益如何，有无挤占挪用现象等，都关系到财政职能的发挥，关系到社会各项事业的发展。因此，新形势下的财政监督职能的实现机制，必须逐步建立从财政预算支出的申报、拨付到使用过程的跟踪监督机制。
3.由事后监督为主向事前、事中、事后的综合监督为主转变。没有事前、事中监督，根本谈不上监督体系建设。必须有一套办法规定，由专司监督的部门利用其所处的地位和职权来调动所有业务科室，对这套办法进行检查。
4.要从大检查突击性监督向日常全方位监督转变。十几年的大检查形成了一套有效的工作方法，但带有突击性质，并且检查对象多是企业。市场经济体制下财政工作的中心是以管理为主，因此，财政监督要转变监督方式，逐步由突击检查转到日常全方位的监督。财政监督不只是简单的查，要查、督并重，甚至监督应该更重要。重点不再是企业，而应是财政资金，真正形成日常监督与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。
5.由监督检查转变到监督服务。财政监督要彻底改变过去那种只重检查，不重管理，只重收缴，不重整改，监督检查与管理服务相脱节的做法。变单纯的监督检查为监督服务，寓服务于监督之中，把监督检查与建章立制、堵塞漏洞结合起来，达到为加强财政管理服务、为财政中心工作服务的目的。
6.从对外为主向对内为主转变，强化内部监督。财政部门手中的“财权”决定了有必要在内部建立起强有力的自我约束机制，包括自身队伍建设，制度规定的建设，行使内部审计职能，提高工作透明度、规范自身行为。内部监督应该做好内部审计、专项检查和离任审计。
四、坚持财政监督职能，必须加强法制建设
坚持财政监督，健全财政职能，确保市场经济有序运行，就必须加强财政法制建设。依法理财氛围越好，财政监督职能越能得到充分发挥。
一、公共财政支出在农民增收中的作用
公共财政通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和外部环境条件，有利于农业生产和增加农民利益，从而直接或间接地增加农民收入。按公共财政体制的要求增加农业支出，发挥其导向作用、乘数效应、“发动器”作用，促进农民收入增加。
1、导向作用。(1)有利于集中更多的财力，支持农业基础设施建设，发展农村公益性事业，为农民增收创造物质基础。公共财政资金是国家通过税收形式无偿分配的集中性资金，它可以对那些社会效益好、经济效益差的农业公共性投资项目给予重点支持。它不再对农业竞争性领域安排支出，而主要弥补市场失效，提供为农业农村发展所需的公共产品和准公共产品，这就有可能在支持农业基础设施建设，发展农村公益性事业以及支持农产品加工、储藏、运输、销售，支持农民技术培训，提高农业竞争力等方面加大支出力度，从而有助于改善农民的生产生活条件，有助于改善农民市场交易的外部条件，有助于提高农民的科技文化素质，为农民增收创造物质基础。(2)有利于推动农业产业结构的战略性调整，促进农村剩余劳动力的转移。公共财政的非赢利性为国家对农业实施有效的宏观调控，创造条件促进农村各种资源在农业内部各行业之间和城乡之间合理流动和配置提供了制度保证，有利于稳定提高农民收入水平。公共财政可以扶持发展以农产品加工和农村服务业为重点的第二、三产业，大力扶持劳动密集型的中小企业，以吸纳较多的农村剩余劳动力；可以通过积极扶持乡镇企业，帮助乡镇企业实现二次创业，使乡镇企业成为农村剩余劳动力转移的主渠道；可以通过清理，取消对民工就业的不合理限制和乱收费，为农民进城务工经商提供方便；公共财政还可以利用税收优惠、减免政策，积极稳妥地推进农村城镇化，促进农村劳动力向非农产业转移。(3)有利于调整财政分配关系，实现农民增收的目标。市场经济条件下的国民收入初次分配侧重于效率，而再分配侧重于公平。公共财政是国民收入再分配的重要内容，它体现服务主体平等的原则。对农民而言，农业财政支出是宏观分配中国民收入对农业的净流入，增加公共财政中的农业支出就意味着直接增加了国家对农业和农村的投入。因此，公共财政能够调节不同利益群体的分配关系，调节农业生产者与消费者、农民与城市居民之间的利益关系，缩小或者防止扩大差距，保障农民收入的稳定增长。
2、乘数效应。财政投入属于一种基础性投入，很大程度上能够决定和吸引其它经营性投入的多少和效益。乘数效应作用一方面是指财政投入过程中吸引金融资金和民间资金投入；另一方面是指财政投入的项目直接或间接地增加农民收入，并通过农民消费刺激需求，从而获得良好的经济效益和社会效益。徐详临教授在《三农问题论剑》中举例说：比如，政府有500亿元财政支出，运用这笔资金作为向农村投资的贷款贴息，以年利5%计算，可带动10000亿元的资金投向农村，对农村改变落后面貌起到的作用是不言而喻的。假设其中的40%转化为农民的劳务收入，就会有1亿的农村劳动力一年增加4000元的货币收入。不仅农村和农民从这1万亿元的农村投资中获益，随着农民消费流动城里人从中所获利益比农村人还要大，所产生的投资乘数效应至少要达到30000亿元，政府也会在社会财富的增长中，获得比500亿元贴息多得多的财政收入。虽然这只是一个假设模型，但财政收入的乘数效应是存在的。
3、“发动器”作用。我国农业自发投资能力较弱，一是因为农业本身是一个相对弱势产业，自我积累能力较差；二是因为国家过去长期采用牺牲农业支持工业的发展模式，农业积累少；三是因为我国农业是一个回报率较低，风险却相对较高的产业，对民间资本缺乏吸引力。农业自发投资能力弱造成了农业投资乏力，反过来又促成了农业落后的局面，形成了恶性循环，阻碍了农业走上可持续发展道路。实现农业可持续发展需要外部力量的介入，财政投入是一个重要的外部作用因素。实践证明财政对农业投资的效果十分明显，以农业基本建设投资为例，根据农业部信息中心（1998）的计算表明，农业基本建设投资与农业增加值和粮食产量的增加密切相关，1980~1997年间，每增加1亿元农业基建投资，可增加农业增加值38亿元，增加粮食产量39万吨。
根据朱刚、张元红、张军等同志对1991~1995年中国财政支农支出与农业增长之间的关系进行的实证分析(表)表明，财政（地方，占全部财政支农的绝大部分）投入对农业增长的贡献十分明显，在我国这样的劳动力过剩经济中，财政支农投入所起的作用甚至高于劳动投入的积极贡献，考虑到播种面积的增长有限，财政投入对农业增长的意义就更为重要。
二、财政支农存在的问题
政府财政支农工作对于促进农业和农村经济发展，保证农民收入不断增长，历来起着积极和重要的作用。但是我国在财政支农中存在不小问题，重点不突出，手段不得力，效果不明显，严重影响农民收入的增加。
政府财政支农资金投入总量“不足性”。尽管“九五”时期政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与我国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。如果按WTO协议计算口径，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996~2000年，我国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30%～50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%～20%。在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国使用了6种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在1996年~1998年计算基期内年均297亿元，占农业总产值的1.23%，与谈判允许的8.5%（1740亿元）相比，我国“黄箱”政策的支持空间还有1443亿元。
政府支农资金投入结构存在诸多的“不合理性”。一是政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右，而用于建设性的支出比重不高。二是在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。1996~2000年，中央财政累计安排水利基础设施建设投入达1100多亿元，约占中央农业基本建设投入总量的70%。1996~2000年，中央财政共安排林业生态环境建设投资230亿元，占同期中央农业基本建设投资的14.3%。水利、林业生态等社会效益显着、受益对象不仅仅局限于农业，其投入长期以来一直统计在农业投入中，一定程度上夸大了政府农业投入的规模。三是在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高。1998年以来，政府支农业投入中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500~700亿元之间，占政府农业支持总量的30%以上。而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。
政府财政支农资金管理体制不完善性，资金使用效果“不理想性”。一是财政支农投入高度依赖中央政府，中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清，地方政府对农业的投入严重不足。中央财政预算安排的财政农业支出约占整个农业财政支出的65%。地方财政尤其地（市）、县级以下财政大多为吃饭财政，自身财力连“吃饭”都不能保证，很难再向经济效益相对较低的农业追加投入。地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6%，1995年为7.9%，到2000年下降为6.6%。农业和农村经济发展既是中央政府的事权，也是地方政府的事权。什幺项目应由中央政府投资，什幺项目应由地方政府投资，对此没有明确的界定。这种体制增加了资金安排使用过程中的随意性，地方政府想方设法把支农职责压在中央一级。二是财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投入渠道较多，农业财政支出分部门管理。这种管理模式存在问题是，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政府各部门之间职责不清，政出多门，多头管理，力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。三是政府财政支农资金使用监督机制落后，资金使用效果差。目前，政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。
三、财政支农政策现实优化的原则
现行财政支农政策在支持范围、支持对象、支持力度上均难以适应现阶段农业发展的变化，不能满足社会主义市场经济条件下公共财政支农政策运作的要求，应进行有针对性的调整。财政支农政策现实优化应遵循以下基本原则：
公共性支出原则。随着公共财政支出框架的建立，财政支农政策也应坚持公共支出的原则，本着纠正，“越位”，弥补“缺位”的合理定位思路，财政支农范围要严格界定在非竞争领域，财政资金要退出农业的经营性、竞争性领域，使财政支持的重点切实转到农业的基础性、公益性和服务性领域上来。
市场导向原则。在财经支农政政策选择和实施过程中，要遵循市场经济的客观要求，合理有效地安排财政资金的投向和规模，从而促进各种资源的优化配置，提高农业经济发展的能力。
财力集中的原则。针对现行财政支农政策导向不明确、支持项目多、资金散、效益差的状况，今后在财政支出分配上要坚持保证重点、压缩一般、集中财力、增大力度的原则，调整支出结构，形成支农资金合力，以发挥财政资金导向作用。
高效透明的原则。所谓高效，是指财政支农部门运作的高效，包括按照建立公共财政的要求，合理界定财政支农资金的支出范围；维护资金的规模效应，严禁零打碎敲和撒胡椒面；保证支农资金的及时到位及合理使用等。所谓透明，是指增强财政支农资金安排、使用过程的透明度，自觉接受专业审计和群众监督，杜绝违法乱纪现象。
符合世贸组织的原则。我国已经加入世贸组织，财政支农时，要充分考虑世贸组织的规则，充分使用“绿箱”政策，正确利用“黄箱”政策。
四、财政支农政策现实优化的措施
公共财政政策要以“多予、少取、放活”为指导思想，以农村经济发展动力，以农民增收为目标，通过财政支出和收入政策的选择运用，实现农村经济的快速发展，提高农民的收入。具体来说：
要努力增加对农业的投入，使国民收入分配关系向“三农”倾斜。我国的农村经济在历史的不同阶段为国民经济发展作出了重大贡献，但农民享受政府提供的公共服务远远少于城镇居民。农业是弱质产业，对农业进行支持和保护是政府的重要责任，也是符合国际惯例的。从一些工业化国家和地区的经验看，人均GDP达到1000美元之时，基本完成从掠夺农业向哺养农业转变。目前我国人均GDP已达到1000元，客观上要求从提取农业剩余转向保护支持农业，加大财政支持农业发展的力度。财政部门必须站在全局的高度，努力增加对农业的投入，让公共财政的“阳光”照耀到农村。
调整国民收入分配结构和财政支出结构，大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。在中国工业化、城市化进程加快，开放化程度不断提高的背景下，确保主要农产品供求的平衡，提高中国农业的国际竞争力，保护农业环境和资源，增加农民收入，缩小城乡差距，迫切需要建立既符合WTO规则要求，又符合中国国情的对农业和农民的支持与保护政策体系。完善国家对农业和农民的支持与保护体系的总体思路是：进一步调整国民收入分结构和财政支出结构，努力增加政府财政支农资金投入总量；按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向，大幅度增加农民直接可以收益的资金投入比重；改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。（1）财政支农政策要向初级生产要素倾斜，主要向农村基础教育倾斜，向农民提供物美价廉的基础教育是对“三农”最大、最有价值的支持。一是教育能有效地打破贫穷的循环。现今农村劳动力市场的趋势显示，农民教育水平直接影响收入的多寡。根据国家统计局2000年的资料，一名农民的教育水平每增加一年，其转到非农就业后，平均可为家庭每年增加198元收入。但是目前我国用于教育的开支，只占本地生产总值的2.3%，还不如低收入国家平均的3.3%（世界银行2001），农村教育的普及与质量严重不足。二是农业和农村劳动力具有资产专用性特征。资产专用性是指某类资产或生产要素只能专用于某一类用途或产品生产。在完全市场竞争假设中，所有生产要素可以在各产业间自由流动。这样通过价格机制合理配置资源，因此具有专用性的资产将阻遏市场机制作用的发挥。由于我国农民具有文化科技素质低、生产技术落后、资金不足的专用性，造成他们在农村产业转换和升级过程中无所适从。因此，这也要求政府主导为农民提供必要的转产转业培训、技术培训和职业就业教育，以提高劳动者素质。近期来看，要推进农村税费改革，保证农村教育工作的正常运转；长期来看，要实施真正意义上的九年义务教育，建立完善的农村人力资本市场，加快开发与利用农村人力资源的衍生工具创新。(2)继续加大农业基本建设投资力度。与中央财力增长相适应，应逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保中央农业基建投资保持在较高水平。(3)建立对农民收入的直接补贴制度。一是逐步将主要农产品市场风险基金(如粮食风险基金)转为对农民的收入的直接补贴。二是在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。三是逐步将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴。
整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制。应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。合理划分中央和地方政府财政在农业和农村发展中的事权。在投资责任方面，总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理。凡属地方项目或中央补助投资的地方性项目，其投资、建设、管理和职责完全下放给地方；属于中央项目的，其投资、建设和管理均由中央政府或有关部门负责，也可通过某种方式委托地方建设或管理。建立规范的政府财政支农资金管理制度，包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程管理的规范化。
一、现行的政府间的财政转移支付制度现状
财政转移支付法是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称，是财政法制度的重要组成部分。从广义上理解的转移支付法包括政府对居民的转移支付制度和政府间的转移支付制度。
目前，我国财政转移支付制度一般是指政府间转移支付制度。政府间转移支付，它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。这种转移支付形式一般有三种：一是中央政府将其预算收入的一部分向下转移给地方政府；二是地方政符将其预算收入的一部分向上转移给中央政府；三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移。凡是相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移是狭义上理解的转移支付。在我国，从1994年分税制财政体制改革基础上确立的财政转移支付制度，是一种从狭义上理解的财政转移支付制度。
从形式上看财政转移支付法，是指财政转移支付法律规范借以表现的外在形式，它也有广义与狭义之分：广义上的财政转移支付法，泛指凡规定有关财政转移支付出方面内容的法律、法规、自治条例、规章等规范性法律文件的总称。狭义上的财政转移支付法，专指国家立法机关制定的以《财政转移支付法》冠名的单行法律。在我国尚未制定专门的《财政转移支付法》，有关财政转移支付方面内容的法律规范散见于相关法规与规章之中。
财政转移支付法律制度的内容一般包括：(1)转移支付的目标和原则。(2)转移支付的形式：目前转移支付的形式包括：社会保障支出和财政补贴支出，如定额补助，专项补助，结算补助，税收返还及其他补助形式。(3)转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序。(4)转移支付的管理和分配机构。(5)转移支付的监督及法律责任。
我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。我国现行的政府间财政转移支付制度是由四种转移支付的形式构成的：
第一种形式是“过渡期财政转移支付”。“过渡期财政转移支付”是我国在1994年实行分税制财政管理体制后开始设立和实施的。我国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡模式。我国的收支均衡模式同时考虑了各个地区的财政能力(财政收入)和财政需求，其基本的做法是：通过测算各个地区的标准财政收入和财政支出并对其进行比较，进而计算出地区的标准财政收支缺口(该地区标准财政支出大于标准财政收人的差额)。
第二种形式为“税收返还”。税收返还制度的建立是1994年分税制改革的关键性内容之一。税收返还制度的核心是在建立新的分税制财政体制的同时，确保各有关地方政府既得利益。另一方面，这种形式通过“存量不动，增量调节”的办法，提高中央财政在增值税与消费税增量上的比重。
第三种形式为专项补助(或者说是“专项拨款”)。“专项补助”作为中央政府对地方政府的财政转移支付形式。这些专项拨款，由中央政府拨付，不列入地方的财政支出范围。这种专项拨款的主要特点是拨付款项的有条件性，是由中央根据情况和需要来确定拨款的项目，拨款的对象，拨款的金额和拨款的时间。专项拨款主要用于给予地方政府的特大自然灾害救济费，特大防汛抗旱经费以及不发达地区的发展资金等。
第四种形式是“原体制补助和上解”。这种形式实际是原体制的产物。从1988年开始，中央政府财政部对部分省、自治区实行定额补助，与此同时部分省市向中央按照一定的比例解。
我国现行的政府间财政转移支付制度仍是一种过渡性的制度，带有较深的旧体制的烙印，难以适应社会主义市场经济发展和公共财政体制的要求。
二、现行的政府间财政转移支付制度存在的主要问题
由于我国现行的政府间财政转移支付制度是一种过渡性的制度，目前还存在以下问题：
第一，中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，事权、财权不对应，资金分配办法不规范。从而造成一部分财政支出的不合理，各级政府支出责任不明确，甚至带有较大的主观随意性，从而使转移支付制度缺乏科学性。
第二，现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。
第三，现行财政转移支付制度调控力度小，均等化功能弱。由于在现行转移支付制度中税收返还形式占的比重过大，一般性转移支付比重太低，致使中央财政调控权、均等化功能过弱。
第四，监督制约机制不健全。
第五，省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。
三、完善现行财政转移支付制度
从总体上看，我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上开始朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标改革，但是，距离以公共服务均等化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。为了进一步完善我国现行的政府间财政转移支付制度，必须深化改革：
1.完善适应市场经济发展的分税制财政体制，从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围，明确财政转移支付制度的调节目标和定位。
2.加强财政立法，在《过渡期财政转移支付办法》基础上制定《中华人民共和国财政转移支付法》，以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度，尤其是财政转移支付的监督制约制度。
3.简化与完善财政转移支付形式，重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式，尤其是应当尽快解决原体制补助和原体制上解当中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题。
4.规范专项补助，在进一步科学划分各级政府事权的前提下逐步减少中央政府对地方政府的那些纯粹属于地方区域性的支出项目的补助，并且按照公共服务均等化的要求和兼顾其他政策要求的前提下，规范各种专项补助，合理分配用于专项补助方面的财政资。
关键词：财政转移支付； 税收返还； 财权； 事权一、我国财政转移支付的现状
世界上几乎所有的国家都建立了中央对地方的财政转移支付制度，中央对地方的财政转移支付的效用有：补充地方政府财力，保障其提供基本公共服务的能力；平衡地区间财力差异，实现基本公共服务均等化目标。对于地区间经济发展差距较大的国家，其财政集权的特征比较明显，中央对地方转移支付的重要性较大。若是地区间经济发展差异大，则地区政府财力差距明显，财力薄弱的地区基本公共服务水平则跟不上国家的平均水平。因此，转移支付制度的完善对实现公共服务均等化、调节地域经济差异等具有重大意义。
(一)中央对地方转移支付的规模
中央对地方转移支付和税收返还数逐年增加。200年，转移支付与税收返还总额22005.68亿元，占中央财政支出的62.20%；2013年中央对地方转移支付和税收返还总额是48037.64亿元，比上年增长5.8%，并且持续六年的年均增速达到17%左右，2013年中央对地方转移支付和税收返还占中央财政支出68509.39亿元的70.12%，比1994年中央对地方转移支付占中央财政支出的比重16.5%提高53.62个百分点。可见中央逐渐加强对地方的财政转移支付力度，对地方经济的发展和调控有深远的影响。
( 二) 中央对地方转移支付的结构图12013年中央财政支出结构图
上图显示，中央对地方的税收返还占比7%,中央对地方的转移支付总占比为63%，其中包括一般性转移支付与专项转移支付两种形式:一般性转移支付主要是对地方的财力补助，用于缩小地区间财力差距，实现基本公共服务均等化; 专项转移支付主要服务于中央的特定政策目标，目前，中央致力于教育、社会保障、“三农”等公共服务领域的专项转移支付。
2013年，我国的专项转移支付为26626.9亿元，占中央对地方的转移支付总额的62%。
二、发达国家财政转移支付制度介绍
德国实行分权制的财政制度，联邦、州和地方政府均享有独立的财权和事权。德国的财政转移支付制度以“均等化”为核心，宪法规定公共物品在全国的提供要保持一致性，同时实行纵向和横向相结合的财政转移制度――联邦政府对各级政府进行资金补助，财力强的州政府对财力弱的州政府直接转移支付。德国的财政转移支付形式主要有：横向转移支付，根据税收收入能否满足州政府需求来区分州政府财力的强弱，由相对高收入地区对贫困州补贴财政;税收共享，所得税与法人税由联邦、州均等分享，对增值税实行二次分配，充分体现均等化效果；联邦补充拨款，对于财力异常贫困的州政府实行的一般性转移支付补助。
英国是单一制国家，其财权高度集中于中央政府。地方收入主要以中央的财政转移支付为主，地方自主性收入如营业税、市政税、公共服务费等只占财政收入很小的一部分，以此加强中央对地方的掌控。英国的财政转移支付主要分为：以拨款公式决定的财政补贴，为保障地方公共服务的均等化，即公式化补助；对于公式化补助还无以解决的地方政府，实行铁定补助，即特定公式化补助；以加强中央政策意图的资金投入，即专项拨款。
三、我国财政转移支付制度存在的问题
（一）地方财权和事权不匹配，对中央财政转移支付依赖性过高
目前，由于现行财政体制还不够完善，地方事权大、财权小。税收是地方收入的主要来源，以地方的两大税种为例，中央与地方的分成比例是：增值税75∶25分成，所得税60∶40分成，因此，营改增更是加剧了地方政府财权与事权之间的矛盾。当地方的财权不足以满足履行事权的基本要求时，就会导致地方对中央财政转移支付的依赖性过高，自身抗风险能力下降; 另一方面，由于中央和地方事权划分不够明晰，中央的财政转移支付难易切合地方的实际需要，加上中央财力有限，也无法满足地方的全部需求，使得地方财力和事权仍然不匹配。
（二）分税制的不彻底导致转移支付制度的不合理性
分税制的主要意义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。虽然中国初步建立起了分税制的框架，但尚未成熟，仍需完善与规范。中国的税制一直在改革，地方的税收尚未形成一个稳定的地方税体系，而且在税收的立法、征管、遵从上存在很多风险，并且地方没有税种设立权，影响了地方税收体系的建立。分税制的不彻底，影响了财力初次分配的合理化，使转移支付这种再分配包含了固有的不合理成分。
(三) 转移支付效率低下
首先，财政转移资金的分配和使用涉及中央多达37个部门的审批与管理，这样不仅效率低，还造成人力资源的浪费；其次，专项转移支付资金没有统一的标准、资金不能按时到位而且随意性较大，缺乏有效监督、审查与专业化管理，导致地方政府不能合理利用转移支付资金；再次，我国的转移支付制度存在着分配方法不规范，法制性差的问题，政府间转移支付需要立法的保障。
四、我国转移支付制度的完善
完善的财政转移支付制度不仅有利于财政资金分配的科学性，提高公共服务均等化，还能缩小地区间的经济差距，实现国家宏观调控目标。深化转移支付制度改革是一个系统工程，要在明确改革目标和原则的前提下，调整转移支付结构，改变转移支付运行模式，并通过配套改革来保障制度的变迁。
基于本文分析结果，做出如下建议：一、合理划分中央与地方的事权和支出责任，按照支出责任匹配相应的财力，寄予地方政府更多的财政自，以增强地方做大做强自身财力的积极性，进一步调整及明确中央和地方政府的事权关系，为建立规范的财政转移支付制度创造条件。二、采取以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的模式，增加一般性转移支付，严格控制专项转移支付，不仅能提高地方可支配财力，还对均衡地区间财力产生巨大促进作用。三、以立法保障财政资金的分配与使用，规范转移支付制度，加强对转移支付制度的监督，以实现专款专用，充分发挥中央对地方财政转移支付的效用。
参考文献：
[1]顾建光.完善我国财政转移支付制度研究[J].财经论丛,2008(5).
[2]李伟.完善政府间转移支付制度的思考[J].中国财政,2009(11).
一是部门预算编制内容不够完整、细化。按照规定，各部门收支及以前年度的各项结余都应在预算编制中全面体现，但部分单位的各项收入和结余资金未全部纳入预算。如部分单位的上级补助资金，由于对口下拨，不通过财政，财政难以全面掌握；部分单位编制部门预算时未将所有的附属单位包含在内；部分单位未将房屋租赁收入等国有资产有偿使用收入纳入部门预算。“打包切块”资金预算编制较粗，项目具体使用单位以及所需资金未能在预算编制中体现，给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间，这些部门在二次分配过程中，往往会挤占挪用、滞留应拨未拨资金，同时也会造成部分项目资金分配过小过散，重点不突出，资金效益不明显。而由于“打包切块”资金本身编制内容就不够细化，使得财政部门的监督难以到位，不能起到应有的约束作用。
二是部门预算编制方法不科学。多年来，预算编制采取的是“上年基数加增长”的方法，虽较好地发挥了财政总量控制的优势，但实际操作中，为满足“财政控制数”和部门争取资金的要求，一些部门拿资金找项目，高标准编制预算，造成执行与预算脱节，部分项目未实施或相互调剂、宽打窄用产生差额，导致结余。部门预算改革虽然提出了以零基预算为基础，逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求，但因多年惯性以及零基预算需做大量的核实确认工作，财政力量无从保证，实际仍延续了传统方法。
三是科学的定额标准体系尚未建立。如业务招待类预算编制标准较低，实际支出普遍存在超标准现象。目前，业务招待费按照单位公务费2%编制，预算金额通常在千余元到几万元间不等，已不能满足工作需要。特别是随着部门间跨地域的业务交流活动的增多，招待费用需求明显加大。为兼顾标准与实际，一些单位多采取在会议费、业务费中列支，有些单位甚至挤占项目支出，造成核算不实。
此外对会议、物业管理、办公楼装修等公用经费无统一的编制标准。目前，对此类费用主要是按单位单项核定，存在一定的随意性，且造成部门间差距较大及资金效益不高，同时，加大了资金控制与管理的难度。
四是部门预算编制质量和项目绩效的考核机制尚未建立。由于财政部门与其他部门的职能和分工不同，财政部门很难准确了解各部门全年所需的资金额度。另一方面各部门为了确保自己的资金使用，往往在年初编制预算时从自身利益出发过高预估某些项目。财政虽进行了一些削减，但有些项目的资金预算仍然高于实际需要，造成部门预算调整过大。而部门预算改革已推广多年，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，却鲜有人对此进行详细考究。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评机制。年初部门预算编制中项目经费虽单独编制，但多数部门未单独归集项目支出，而是与日常公用经费中的会议费、购置费、业务费等相混淆。造成实际的项目支出难以归集，部门预算也失去了约束效力。而在具体编制过程中，由于各部门项目缺乏可比性，可行性论证专业性较强，因此财政对其预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核也存在一定难度。
针对上述问题，笔者认为可从以下几个方面逐步加以解决：
（一）逐步落实和推进零基预算，加大综合预算力度。预算单位应加强年度预算收支计划的论证，特别是专项预算，力求准确、细化；财政部门要加强对重点部门或单位预算编制工作的前期调查、指导与审核，重点调查和审核专项预算编制的真实性、合理性以及收入与支出的完整性，增强预算的严肃性、准确性和科学性；对于切块资金由主管部门提出分配方案，纳入单位部门预算，财政统一拨款；规范上级补助资金拨付渠道，对垂直部门资金拨付行为作出限制性规定。
（二）研究确定编制标准，增强预算编制的科学性。财政部门应加强对预算编制标准的调研，特别是对于低标准和无标准的项目加紧进行深入调查与分析，既要考虑工作需要，也要考虑地区财力可能以及可操作性，不易一刀切，切实发挥预算编制标准的指导作用。
（三）完善预算编制与执行制衡机制，提高预算编制的约束力。采取预算执行季报、实地检查、重点项目跟踪等形式，加强对部门或单位预算资金使用情况的跟踪与检查，严格资金拨付程序，在确保预算资金到位的前提下，避免或减少资金在部门滞留的可能。加强对决算环节的审核，逐步建立健全决算审签制度，在确保决算信息的真实、可靠的同时，充分体现预算编制的严肃性。
关键词：财政税收；问题；改革策略
为了促进我国市场经济的快速健康发展，政府一定要加强财政税收制度的改革，去除财政税收工作中一些阻碍市场经济发展的元素。本文将深刻分析目前我国财政税收工作中存在有哪些问题，探讨如何深化改革财政税收工作，使之更能够适应目前市场经济的发展。
一、目前我国财政税收工作中存在的问题
1.缺乏有效的财政税收监督
在我国，经常会有一些逃税和偷税的现象发生，一些不法分子甚至代开或者虚开增值税的专用发票，伪造、倒卖或者盗窃增值税的专用发票，从而逃掉一大部分税收，这种不法分子在我国还是大有人在，而且屡见不鲜。另一方面，在我国财政税收工作中还存在有比较大的税收差额，税收差额的比重达到了30%到40%，所以我国的税收征管的效率还是比较低的。
此外，有一些企业经常伪造经营指标，虚报财务核算成果，从而从中捞取利益。对于一些不法的企业来说，他们往往会建立两套以上的账目，在缴纳税收的时候，通常上报的是虚假的账目。有的企业即使没有两套账目，但是会在财务核算方面作假，从而导致一部分税收流失。
有的企业更加猖狂，侵蚀税基。这些企业非常地腐败，而且屡禁不止，化公为私，侵蚀税基，侵吞国家的资财，因此已经成为了社会的顽症和毒瘤。
2.缺乏完善的预算体制
在我国，财政预算体制还很不健全，没有中长期的财政预算和周期预算，再加上其覆盖的范围比较小，所以很容易出现资金挪用的现象，因此不利于国家的宏观调控。此外，财政预算体制还缺乏有效的监督机制对其进行监督，所以财政预算的审核和审批没有实际的意义。
3.地方财政问题比较突出
在我国各个地区，财力是不平衡的，地方政府的财力和职能经常出现不匹配的情况。比如，各级地方政府往往没有完善的转移支付制度，没有合理的财政结构。还有各级地方政府的体制补助和税收返还的比例比较大，所以不能够实现横向的均等化，而且转移支付资金在管理和分配上既不透明，也不规范，所以带来一些很大的负面作用。
4.现有财税制度的缺陷
现有的财税制度在许多方面还是存在一定的局限，比如，税收的种类不健全，不利于发挥税收调节社会分配的功能的实现；对于非税收入，还没有纳入政府的收入体系；资源与环境税没有受到重视，不利于保护资源和环境；对所得税和增值税的设置不是很合理，因此不利于促进技术创新和社会的稳定。此外，还存在各级政府间的财力不均衡、地方与中央之间的收入划分不是很合理、分税制的改革不是很彻底等问题。
二、深化财政税收工作的改革策略
1.完善转移支付制度
为了更好地促进区域的统筹协调发展和实现基本公共服务的均等化，我国必须围绕主体功能区的划分，进一步完善转移支付制度。首先，确保转移支付资金的稳定来源，加大中央对地方的转移支付力度，加大省对各县乡转移支付力度；其次，加大一般性转移支付的比例，优化转移支付的分配方法；再次，加强对专项转移支付的有效管理，从而使转移支付资金用到实处；最后，健全主体功能区的转移支付的体系。
2.健全财政预算体制
首先，要扩大国家的财政预算的范围，建立复式的财政预算体系，使得财政预算体系中既包括资本性预算、经常性预算、国有资本的经营预算和社会保障预算等等，使得财政预算的范围覆盖所有的涉及财政性收支活动。其次，要加强国家财政的中长期的预算，加强中长期的财政发展规划。最后，建立完善的财政预算管理体制。
3.建立完善的支付方式
首先，要适当地扩大一般性转移支付的比例，对一般性转移支付和专项转移支付进行合理的比例搭配；其次，对转移支付分配方法进行改革，建立合理、科学、公开的财政资金分配制度；再次，通过考虑各个地区的人口数量、人均的占地面积、社会的发展水平和人均的收入状况等来确定财政的科学预算方法；最后，建立健全科学的支付体系，保证资金的稳定来源。
4.加强会计制度的改革
在我国现有的税收会计中，是以申报的应征数做为和核算的起点，但是有一些数据由于各种各样的原因，还是存在着一些失真现象，所以弱化了会计资料在税收工作中的作用。因此，必须对现有的税收会计进行一定的改革，提高计算机处理会计问题的应用水平，使得税收会计能够更好地反映税收收入和税源，加强会计在财税工作当中的作用。
三、总结
财税制度是国家的一项重要制度，是国家实现其职能的一种手段，为了更好地实现国家的职能，确保财税工作符合目前市场经济的需要，政府要加快对财税制度的改革，减少偷税、逃税等现象，加强对税收的监督，完善税收会计制度和现有的税负结构，扩大财政预算的范围，加强对财政预算的管理，从而更好地实现财政税收的作用，促进社会主义市场经济的发展。
参考文献：
[1]顾军生:浅谈基层财政监督工作面临的困惑[J].财政监督, 2011(01).
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[3]燕兆林:请多贴近基层财政人员[J].中国财政, 2006(02).
作者：财政部农业司农业一处
江西省根据标准文本先预拨30%启动资金，项目实施中根据执行进度凭实际支出有效单据拨付30%资金，项目验收合格后拨付30%资金；预留的10%作为质量保证金，待区市级财政验收后再行拨付。江苏省根据签订后的项目合同书先拨付60%资金，中期考评合格后拨付30%资金，验收合格后再拨付尾款。需要说明的是，该省规定企业对项目的投入必须高于财政投入，企业承诺的资金到位后，财政才拨付尾款。四是重点式投入。为了解决支持项目多而散、资金规模小的问题，辽宁省通过调研和专家论证，结合本地农业产业发展实际，确立了支持的主推技术，改变了过去由市县财政申报，省级部门组织专家评审的做法，使有限的财政资金发挥了集聚效应。2010年辽宁省通过重点式投入方式，确立了粮食生产、畜禽养殖和特色产业三大类14项主推技术，申报的项目数比改革前减少了23个。管理机制不断完善。一是建立项目资金管理办法。多数省份根据中央财政的要求，结合本地实际，制定了省级农技推广资金管理办法，对资金使用和项目管理等提出了明确要求，形成了“制度管钱、制度管事、制度管人”的“三管”局面，开创了农技推广工作有法可依、有章可循的良好环境。湖北省要求项目县（市）制定相应的管理办法，进一步明确了项目县（市）的工作规程。黑龙江省创建了“乡财乡用县监管”的管理平台，实行涉农专项由乡镇财政统一拨付、统一管理的运行机制，制定了资金管理办法，强化了乡镇财政的监管力度。此外，还建立了“部门提、财政审、政府批”齐抓共管的管理模式，充分利用业务部门专业优势，开展农技推广工作。山东省实行了财政资金直拨到县的管理方式，通过特设专户将农技推广资金直接拨付到县级财政，减少了资金拨付环节，避免了资金挤占、挪用和滞留的现象发生。二是科学规划项目实施方案。多数省份确立了省级立项的管理机制，根据本省农业优势产业发展规划和区域布局，研究制定项目实施方案，明确当年农技推广资金项目支持的方向、补助对象、实施范围等内容，建立起科学设计、统筹规划的项目事前管理模式。江西、湖北等省份将制约当地农业优势产业发展的薄弱环节作为支持的重点，实现了项目上下游完整衔接、无痕接缝的目标。江西省支持当地脐橙保鲜技术推广应用，有效促进了脐橙产业链的持续延伸。辽宁省还在实施方案中进一步明确了支持的主推技术，这种做法既明确了支持的重点，又降低了项目评审的工作成本，使财政资金花得更明白、用得更放心。三是严格监管项目实施过程。各地高度重视开展农技推广项目的责任制，采取多种措施，调动项目承担单位等多方面积极性，对项目实施过程进行严格监管，确保财政资金使用的安全性和有效性。湖北省建立了严格的项目管理责任制，按照“谁审批、谁建设、谁负责”的原则，对项目建设和资金管理出现问题的单位和个人从严处罚，并执行处罚登记制度，在安排其他涉农资金时，予以控制，切实做到了“管钱”“用钱”的责任风险并存。辽宁省实行分级管理责任制，省财政厅与省直农技推广部门，省直农技推广部门与有关市、县农技推广部门，有关市、县农技推广部门与所涉及的农民，分别签订了项目实施协议，形成了以农技推广部门为纽带，财政资金与农民有效衔接的联动局面，确保农技推广工作的顺利开展。黑龙江省通过项目监理的管理方式，对农技推广项目实行全程监理，由工程监理担负法定的质量监督责任人，确保工程质量和发挥财政资金的使用效益。同时，还建立了招投标、公示等制度，提高了财政资金项目管理的科学化、精细化，确保了项目实施的公开透明。四是有序开展项目绩效考评。开展农技推广工作的终极目标是农民通过使用先进适用安全的农业技术，增收致富。因此，各地高度重视农技推广项目取得的成效，强化以结果为导向的管理模式，建立绩效考评机制，组织各级财政部门和农技推广部门对农技推广项目进行考核验收，并作为下年资金分配时的参考依据，整体带动了参与农技推广项目工作主体的积极性。江苏省、吉林省还引入了第三方监管单位，通过财政监察部门、中介机构对农技推广项目进行考核验收，体现了绩效考评的公正性和公平性，扎实推进了各地开展农技推广工作。此外，各地还认真思考，在农技推广的方式方法、技术路线和经营模式等方面大胆尝试，一些地区从中摸索出了不少好的做法。辽宁省建立了财政、农技推广等部门与新闻媒体的联席会议制度，通过电视、报刊等新闻媒体，将主推技术与媒体栏目有效对接，充分发挥媒体的社会影响力，推广农业技术。湖北省为加速农业科技成果转化，总结出从“区域试验”到“基地示范”再到“大面积推广应用”的“三步走”模式，制定了“县（市）首席专家—乡镇技术指导员—科技示范户—辐射带动户”的农技传播路线，将先进的农业技术推广普及到千家万户。江西省以农民受益作为农技推广应用的落脚点，通过扶持经济实力好、带动能力强的省级龙头企业，按照“公司+农户”的经营模式，采取示范的方式，带动农户增收致富。
主要成效
（一）农技推广面不断扩大。科技是第一生产力。“十一五”时期，各地不断探索研究先进的农业新技术，扩大农业新技术的覆盖面，提高了耕地单位面积产出效益，节约了人、财、物的投入，为促进农业增产、农民增收提供了有力的技术支撑。辽宁省“十一五”时期推广农业新技术600项，推广面积3000万亩，覆盖作物面积60%以上，农业科技贡献率达56%，对农业总产值的贡献率达40%。2010年，通过推广土壤深松整地技术，实施面积15万亩，有效改善了土壤结构，提高了土壤肥力，玉米亩均增产18%～20%，粮食增产930万公斤，取得经济效益1180余万元。通过推广马铃薯单膜、双膜、三膜覆盖高效复种粮食、油料和蔬菜作物等6项综合技术，提高马铃薯单产水平15%以上，亩均增收800～1500元。湖北省“十一五”时期加快推进农业新技术的推广应用，农业科技贡献率达54%，比2005年提高了4个百分点，加快了农业现代化建设进程。通过推广地膜覆盖技术，每年推广面积达5500万亩以上，占农作物种植面积的46.6%，平均亩产增加20%以上；通过推广轻型简化栽培技术，有效适应了农村劳动力机构变化的新形式，推广面积7000万亩，亩均节省用工15个，降低生产成本50元，亩均增收达180元。2010年，累计推广各类种养模式、间套模式等面积3800万亩，其中推广稻虾连作技术336万亩，产虾29万吨，产值46.6亿元；推广稻鸭共育300万亩，亩均增收152元，累计增收4.5亿元。河南省“十一五”时期改革耕作制度，推广间作套种技术，提高土地周年生产力，粮食作物复种指数达到190%，为提升粮食综合生产能力提供了有力的技术支撑。（二）良种覆盖率不断提高。种源是农业生产的基础。“十一五”时期，各地高度重视农业新品种推广应用工作，不断扩大优良品种的覆盖率，加快新品种的更新换代，推进了农业规模化生产发展、优势产业向适宜地区定向聚集，促进了农业生产发展。河南省“十一五”时期主要农作物良种覆盖率达到95%。其中，优质粮食品种种植面积占粮食种植面积的70%以上（小麦、玉米、水稻的优质化率分别为71%、82%和94%）。此外，通过新品种的引进、繁育和推广普及，推动了畜牧业规模化生产发展，生猪、蛋鸡和肉鸡的规模养殖比重分别达69%、75%和97%。辽宁省“十一五”时期，通过推广玉米、水稻、大豆等农作物新品种1500个，推广面积4570万亩，更新面积4116万亩，良种覆盖率达到96.6%，实现了新增粮食、蔬菜、水果生产能力分别为150万吨、350万吨、60万吨，新增经济效益达365.6亿元，农民人均增收800元。黑龙江省“十一五”时期以推广应用农业新品种作为发展农业的主要抓手，加速农业科技成果转化应用，选育出农作物新品种、新组合400个，主要农作物良种覆盖率由2005年的93%提高到98%以上，品种更新至少实现两次，有效提高了粮食产量、改善了粮食的品质，为提高农业综合生产能力奠定了物质基础。（三）农业综合生产能力显著提升。农业综合生产能力是衡量国家农业发展水平的重要标准。各地“十一五”时期通过不断提高农业新品种的覆盖率和扩大农业新技术的推广面积，调整优化了农业内部结构，提升农业综合生产能力，确保了农产品有效供给、国家粮食安全和农民持续增收。2010年，河南省粮食产量达到1087亿斤，连续5年稳定在1000亿斤以上，连续7年创历史新高，连续11年居全国首位；肉类、禽蛋、奶产量均居全国前列；农机化水平显著提高，农机总动力达到10195.88万千瓦，比2005年增长28.5%；农民人均纯收入5524元，比2005年增长69.3%。黑龙江省“十一五”时期，高度重视农业技术推广应用和改善农业生产环境，实现了粮食产量首次突破1000亿斤大关。2010年，全省农机总动力达到3784万千瓦，比2005年增长69%。湖北省“十一五”时期实现了粮食连续5年增产丰收，2010年，全省粮食产量达到463.16亿斤，比2005年增长6.4%；实现农业增加值1969亿元，比2005年增长82%；农林牧渔业总产值3257亿元，比2005年增长83.42%；农民人均纯收入5832.27元，比2005年增长88.2%；全省农业机械化综合应用水平达到54%，耕地机整率超过75%。（四）农村生态环境逐步改善。农村生态环境好坏直接影响农民的生产和生活。“十一五”时期，各地通过推广应用先进适用的农业技术，不断改善农村生态环境。湖北省“十一五”时期通过推广测土配方施肥技术，提高了肥料利用率，减少了面源污染，累计推广面积2.7亿亩（次），受益农户800万户，实现小麦亩产增加24.6公斤、增长10.5%，水稻亩产增加45.3公斤、增长10%以上，每亩节约用肥3.6公斤，为农民节本增收34亿元。通过推进沼气建设，促进生态农业发展，从1979年开始进行沼气建设，截止到2010年累计建设沼气300余万户，覆盖率30％，每年为农民节约燃料支出8亿多元，利用沼渣、沼液减少农本3.2亿元，促进农民增收20元以上。通过利用沼气和改厨房、厕所、畜禽圈舍等，净化了农村环境，使200多万个农村妇女摆脱了烟熏火燎的炊事环境。每年有效减排二氧化碳等气体300万吨，减排二氧化硫3万吨。辽宁省“十一五”时期通过推广设施蔬菜秸秆生物反应堆技术，使设施内二氧化碳浓度提高2－4倍，气温提高1－2度，地温提高2－3度，产品提前上市7－10天，收获期延期15－20天，减少农药化肥使用量30%以上，亩产增加1311公斤，亩均节支300元，产值提高23%。通过推广发酵床养猪技术，2009-2010年养猪51.8万头，每年节省治理污水费777万元，降低了养殖业对环境的污染，减少了疫病的发生，取得了显著成效。（五）农业标准化生产水平不断提高。“十一五”时期多数省份充分发挥农业技术的示范带动效应，采取多种形式，提升农业生产标准化水平。吉林省靖宇县2009年组织实施了平贝母药林粮间套作栽培技术项目，通过1000亩的基地示范建设，带动了周边标准化种植面积6000亩，带动农户600户，户均增收2.5万元。吉林省汪清县2010年组织实施了1800吨冷冻保鲜蔬菜加工项目，引进先进技术设备，通过“公司+农户”的方式，为市场提供优质速冻保鲜蔬菜，带动周边300多农户，户均年增收4600元。辽宁省通过对每个项目制定技术要点和技术规程，提升了农业标准化生产水平，朝阳市“十一五”时期，无公害农产品、绿色食品和有机食品生产面积达到260万亩；申报全国绿色食品原料标准化生产基地2个，基地面积达到60万亩，有效地增强农产品品质和附加值。（六）农民科技素质显著增强。“十一五”时期，各地积极采取集中培训、现场指导、技术咨询等模式，开展农民培训工作，有效增强了农民学技术、用技术、懂技术的技能，提高了先进适用农业技术的普及率。黑龙江省“十一五”期间，通过入户指导，在备春耕生产、播种、田间管理、收获、销售五个重要农业生产环节中，组织技术人员对核心农户进行巡回指导，解决生产中遇到的技术问题；通过发放培训卡、明白纸、技术手册和技术光盘的培训模式，使农民能够随时学到相关技术，经统计，“十一五”时期开展农民培训三百余次，直接培训农民10万人，辐射群众达到1000余万人。吉林省2010开展了综合性农业科技示范园区，示范辐射作用效果显著。经统计，示范区建设各类农业科技示范场100余个，展示品种400多个，接待国家、省市农业科技人员、技术人员、专业管理人员及农民共计4100多人，已经成为先进技术的聚集地和辐射源，使新品种、新技术与农民实现了“零距离”接触，真正发挥了“作给农民看、引导农民干、给农民做示范”的示范引导作用。江苏省“十一五”时期累计开展农业实用技术培训1123.4万人、农民创业培训53.8万人，培养现代职业农民7万人，农民科技素质和就业技能不断提高，为现代农业发展和新农村建设提供了人才支持和智力支撑。（七）基层农技推广体系逐步建全。基层农技推广体系是政府为农民群众技术咨询与推广服务的公益性组织和平台，是统筹农科教协作、科教兴农战略的重要载体，是提高基层农技人员素质、推动农业技术进步、发展现代农业的重要力量和有力支撑。江苏省“十一五”时期大部分县乡镇农技推广体系改革已经完成，农业科技入户实现了村村全覆盖。同时，农技推广体系服务效能明显提升，队伍结构不断优化。目前，全省农业行业拥有各类专业人才近14万人，其中涉农科研人员1.2万人，占全国农业科研人员总数的10%以上。全省基层农技推广人员3.4万余人，具有大专及以上学历技术人员占53%。黑龙江省“十一五”时期，37个县基本明确了县乡农技推广机构的公益性职能，理顺了以县级农业行政主管部门直接管理为主的管理体制；实行了乡镇农技推广机构独立设置和区域设置形式，明确了人员编制和保障措施、实行了全员竞聘上岗等。辽宁省“十一五”时期基层农技推广体系的改革与建设逐步完成。目前，全省74个涉农县中，已有54个完成了改革与建设。此外，专业队伍素质也得到有效提升。全省16201名农技推广人员中，具有专业技术职称的1.1万人，占农技推广人员总数的70%。
主要问题
有些资金的性质和用途基本相近，但却分散在几个部门管理，缺乏总体规划和通盘考虑，导致一些领域资金重复投入，另一些领域却无人问津，技术推广速度和效率不高。同时，由于项目归口管理部门较多，具体要求和做法各不相同，农技推广资金的政策标准不衔接，管理流程不统一，制度约束力不够，增加资金监管的难度。分散经营阻碍农技推广。规模化生产、产业化经营是发展现代农业的必然要求，农业技术推广若能以此为基础，更能发挥其优势。目前，我国农村仍主要以家庭承包经营为基本经营单位，点多面广、个体分散、规模较小，导致农民组织化程度低，土地难以集约化经营，不能形成集中连片的规模化推广应用优势，难以适应新时期农业发展的客观需要。同时，由于小规模经营，难以带来科技比较效益，既影响了农民采用先进技术进行农业生产的积极性，又给农业科技成果的推广应用带来困难和阻力。农民素质有待继续提高。当前，进一步提高农民素质，还面临以下两大问题。一是部分农民仍然固守传统的农业理念，对新的农业科学技术缺乏认识，接受起来需要一个过程。二是由于大量有一定文化、有一定素质的年轻劳动力向城市转移，导致留在农村的劳动力大都是年龄较大，文化素质较低的群体，这部分人组织化程度不高，实施农业技术推广的自身能力和经验严重不足，影响着农业劳动生产率的提高和农业技术推广的实际效果。基层农技推广体系还需完善。现阶段，基层农技推广体系建设面临的以下两个主要问题。一是基层农技推广体系仍不健全。乡镇农技推广体系存在着体制不顺、机制不活、职责不清的问题，乡镇农技人员的大量时间和精力都用于行政工作，没有时间和精力从事真正的农技推广工作，导致基层农技推广体系仍然存在着“线断、网破、人散”的现象，制约着农业的发展。二是基层农技人员技术水平有待提高。目前，我国基层农技人员业务知识老化，技术推广能力不强，不能满足现代农业发展需求。同时，农业科技人才结构不尽合理，高层次农业科技创新人才不足，复合型、跨领域领军人才缺乏，农业科技创新团队较少。农业科技成果转化率依然不高。一是科研、教育单位和推广部门衔接不够紧密，科研成果与实际应用脱节，不能解决农业生产中的实际问题，农业科技成果转化“最后一公里”问题远未彻底解决。二是农业科技运行机制还不完善，农业科技创新资源整合力度不大，不能共享，重大项目研究的系统性、连续性不强，科技创新资源有待整合优化。三是农业科技创新评价机制亟待完善，科技创新的前瞻性、超前性不够，科研人员急于求成现象不同程度存在。
几点建议
（一）积极配合我部开展的财政涉农资金整合工作，以“农技推广资金”为平台，整合其他用途相近、性质相似的财政涉农资金，集中财力办大事。二是加大多元化投入力度。建立以政府投入为引导、社会投入为主的多元化农业科技投入体系，形成多元化投入格局。（二）完善项目选择和资金管理。建议各地在中央财政资金引导下，围绕当地优势产业发展规划和区域布局，积极引导资源向优势产区、主导产业和关键环节聚集。此外，加强对项目实施的监督检查，完善项目绩效评价，奖优罚劣，从而形成以结果为导向的推广资金分配管理机制。（三）深化基层农技推广体系改革。基层农技推广体系是农业科技进步的基础工程，是发展现代农业的基本建设，是服务“三农”的基本队伍。因此，要不断加强基层农技推广体系的条件建设、制度建设、队伍建设和能力建设，完善基层农技推广体系、提高农技人员科技素质、提升农民种养水平，更好地发挥科技服务“三农”的作用。（四）构建农科教企联合推广机制。要积极支持和引导农业科研单位、教育机构、涉农企业、农民专业合作组织等参与农业科技推广服务。探索农技推广服务的多种实现形式，采用招投标、政府订购、委托服务等方式，引导社会各方力量参与农技推广，增强农业科技服务能力，有效解决农技推广“最后一公里”问题，真正实现农业科技对农业生产、农民增收的带动与促进作用。
为进一步优化发展环境，加快我市经济和社会事业发展，市财政在严格落实现有政策的基础上，不断加大对我市工业、农业、服务业、教育和环保等资金的扶持力度。但是，从近年来的执行情况看，财政专项资金管理存在着资金分散、资金扶持项目交叉、资金规模安排不够合理、管理不够规范、考核不够到位等问题。为此，本着“集中财力办大事”的原则，进一步加强财政专项资金科学化、规范化管理，对现有的市级各类财政专项资金进行整合，通过优化资金配置，促进产业提升，保障民生工程，从而推进我市经济和社会事业健康发展。
二、调整市级财政专项资金结构的主要内容
自年以来，经过市政府批准设立的市级财政专项资金共20项，主要用于市、区发展支出，省级及省级以上专项资金配套支出。现有市级专项资金包括：高效外向农业专项资金、新型工业化专项资金、新兴产业专项资金、酒业发展专项资金、全民创业资金、金融发展专项资金、软件和服务外包专项资金、旅游促销经费、乡村旅游专项资金、服务业发展引导资金、创业创新领军人才专项资金、职业教育专项资金、民办教育专项资金、科技型中小企业创新基金、科技成果转化专项资金、科技计划项目资金、科技创业种子基金、环境保护专项资金、水运发展专项资金、市长质量奖等。
调整现有专项资金结构的原则是：将同类或相近性质的专项资金适当整合归并，不同类型的专项资金在使用方向上予以明确。改变现有专项资金名目繁多、资金分散、扶持范围交叉的状况，提高财政资金使用效益。
经归并调整，将现有的20项专项资金整合为9项，另增设市级财政专项资金工作经费。整合后的9项专项资金目录包括：
1．现代农业发展资金；
2．工业引导资金。整合现有新型工业化专项资金、酒业发展专项资金和新设立的新兴产业专项资金。
3．现代服务业引导资金。整合服务业发展引导资金、旅游促销经费、乡村旅游发展专项资金、金融发展专项资金、软件服务外包专项资金。
4．全民创业发展资金。
5．人才发展专项资金。
6．教育发展专项资金。整合职教发展专项资金和民办教育专项资金。
7．科技创新专项资金。整合科技型中小企业创新基金、科技成果转化专项资金、科技计划项目资金和科技创业种子基金。
8．环境保护专项资金。
9．水运发展专项资金。
三、调整后市级财政专项资金的管理与使用要求
按照《市市级财政专项资金管理办法》的要求，坚持“谁主张、谁主管、谁负责”的原则，制定专项资金具体管理制度，并做到：
（一）明确使用范围：市、区范围内，符合我市经济和社会发展规划要求的项目。
（二）明确投入重点：专项资金注重发挥引导和杠杆作用，防止资金使用分散化。注重围绕发展优势主导产业，重点支持现代农业发展，扶持龙头企业、中小企业、新兴产业和现代服务业，促进经济加快发展，提高经济效益。注重科教和公益性事业发展，加大公共财政的投入力度，提升社会效益。
（三）明确申报程序：凡符合申报条件的单位，向所在地主管部门和财政部门申报，同一类专项资金统一由牵头的市级业务主管部门汇总，相关部门配合。项目申报每年组织两次，或者实行上半年预申报，下半年集中审批制度。预申报两月内，市级业务主管部门应会同财政等相关部门，及时核实项目申报的真实性、效益性，形成初步核实意见，联合下达项目初审确认书。在项目初步审核认定的基础上，再由市级业务主管部门牵头，会同财政等部门，共同组织有关专家、业务人员或委托有资质的社会中介机构，组成项目评审小组，对申报的项目集中联合评审。并按一定比例实地核查，择优立项，合理确定资金分配方案。
（四）明确管理要求：专项资金的设立、申报、分配、执行、绩效评价和监督检查等各个环节，要充分体现依法行政的要求，严格按照规定的管理程序和方法运作。专项资金管理必须做到公开、公正、规范。专项资金一般实行项目管理，项目的确定实行集体决策、联合会审、专家评审等制度，建立科学的决策和筛选机制。
四、调整后市级财政专项资金的支持重点与方向
1．现代农业发展资金。主要用于：（1）现代高效农业特色主导产业培育、现代农业示范园建设；（2）市级农产品市场体系、质量体系建设；（3）流通类农业产业化龙头企业；（4）扶持农业新产品、新技术研发、引进和推广；（5）科技创新类的农业项目优先从科技创新专项资金中安排；（6）荣获市长质量奖的农业项目。不得用于扶持农副产品加工类企业。
2．工业引导资金。
A类：新型工业化专项资金。主要用于：（1）规模以上的工业企业技术创新与产业升级项目、节能与循环经济项目、新经济增长点及财源建设项目、公共服务平台与服务体系建设等；（2）获得省级特色产业集群和特色产业聚集区、出口基地等称号的项目补助；（3）工业产品国内外市场拓展补助；（4）加工类农业产业化龙头企业；（5）荣获市长质量奖的规模以上工业项目；（6）科技类项目优先从科技创新专项资金中安排。不得用于酿酒企业、新兴产业。
B类：新兴产业引导资金。主要用于：（1）新兴产业（新能源、新材料、生物技术及新医药、节能环保、电子信息、物联网）发展，重点用于产业化项目、研发项目、创新能力建设项目和示范工程项目；（2）奖励新兴产业的培育和特色产业集群；（3）荣获市长质量奖的新兴产业项目。
C类：酒业发展专项资金。主要用于：（1）涉及酒类企业的各项补助和奖励，重点支持酒业园区建设、鼓励技术研发、扩大窖池规模、加快人才开发和推进品牌创建等；（2）扶持中小酒厂做大做强，提升品质；（3）荣获市长质量奖的酒类企业等。其他类型专项资金不得用于酒类企业。
3．现代服务业引导资金。
A类：服务业发展引导资金。主要用于：（1）服务业示范引导企业、服务业重点项目及公共服务平台与服务体系建设；（2）支持物流等现代服务业发展项目；（3）实施服务业品牌和标准化战略并已具成效的项目；（4）奖励效益好、规模大的现代服务业项目；（5）按上级要求扶持服务业项目必要的配套资金；（6）荣获市长质量奖的服务业项目等。不得用于金融业与软件服务外包项目。
B类：旅游发展专项资金。主要用于：（1）编制市区旅游规划和修编补助；（2）专项补助乡村旅游基础设施配套建设项目等；（3）奖励旅游景区（点）创建、旅行社地接奖励等；（4）旅游促销项目，含城市形象宣传、旅游重大项目的招引、乡村旅游节庆活动、参展促销补助等。
C类：金融发展专项资金。主要用于：（1）金融机构信贷投放和担保机构考核奖励；（2）新设金融机构（含保险公司和农村小额贷款公司）和增设金融网点奖励；（3）农村小额贷款公司贷款投放奖励；（4）支持创司设立等；（5）政府性投融资公司考核；（6）企业上市补助和奖励；（7）荣获市长质量奖的金融业项目。
D类：软件服务外包专项资金。主要用于：（1）软件服务外包产业园项目建设，以及已初具规模发展优势的软件、外包企业；（2）奖励营业额（销售额）实现突破的软件服务外包企业项目，以及资质认证、原创奖励、品牌奖励等；（3）外经贸发展项目，奖励出口上规模、国际产品认证等；（4）荣获市长质量奖的软件服务外包项目和外贸企业等。
4．全民创业发展资金。主要用于：（1）支持初创期及规模以下的企业发展；（2）重点创业群体的创业项目，含大学生创业、青年创业、文化产业等；（3）创业平台建设补助；（4）创业文化载体建设；（5）微小企业项目贴息。不得用于农业示范项目、科技项目以及软件服务外包项目。
5．人才发展专项资金。主要用于：（1）对引进创业、创新领军人才启动资金资助；（2）对培育本土创业创新人才资助；（3）急需人才补助资金；（4）对引进领军人才中介机构的奖励。其他各类专项资金对同一企业不得再安排人才奖励资金。
6．教育发展专项资金。主要用于：（1）市级职业学校以及民办教育的建设和发展；（2）重点奖励已具规模和社会效益好的职业和民办学校教育项目；（3）落实市政府关于支持职业教育、民办教育发展的奖励政策。
7．科技创新专项资金。主要用于：（1）科技研究开发、成果转化、科技创新等项目建设；（2）奖励获得科技专利的项目；（3）产学研项目；（4）科技创业项目。不得用于软件服务外包项目。
8．环境保护专项资金。主要用于：（1）区域性、流域性的污染防治和城市环境综合整治项目；（2）重点污染源治理和减排项目；（3）环境监管能力建设和项目运行维护；（4）饮用水源污染防治项目；（5）生态环境保护工程及农村环境综合整治项目；（6）环保科研和政策研究项目；（7）市长质量奖的环保项目。不得用于节能类项目。
9．水运发展专项资金。主要用于：（1）国家及重点水运建设工程要求地方配套的建设资金；（2）市属公益性重点水运工程项目及项目可研、勘察设计等经费；（3）政府鼓励、扶持引导的非公益性的水运项目。
10．市级专项资金工作经费。按照不超过专项资金总额的5%提取专项资金工作经费。统筹用于有关主管部门对项目评审、培训、会议、考核评比、工作性奖励等。由业务主管部门根据工作开展情况，提出使用计划，送财政部门审核，报市政府政审批后安排。
五、调整后市级财政专项资金的支持方式
在调整专项资金结构的前提下，进一步完善市级专项资金的使用方式，实行合理的财政资金补助形式，主要有：
1．以奖代补。主要针对已完工且成效明显的项目。奖补资金应避免小而散，对绩效明显突出的可予以重奖。坚持同一个单位同一项目只能享受一个类型的奖补资金。
2．直接补助。主要针对新设立的初创期企业、新兴产业、现代服务业，以及预期绩效明显的重点项目等。
3．贴息补助。主要针对初创期、规模以下的企业，暂时资金周转困难且具有发展潜力的企业等。
4．专项借款。主要针对科技型企业和初创期、规模以下的企业，暂时资金周转困难且具有发展潜力的企业等。
5．股权投资。主要针对新兴产业发展项目等。
六、项目实施的绩效评价与监督检查
市、区财政部门和业务主管部门分别对专项资金实施情况、使用情况进行监督管理。项目承担单位应及时上报项目实施情况。
市级业务主管部门对市区范围内管理的专项资金，及时报送执行情况总结。
市级财政部门负责专项资金绩效目标管理工作。由市级审计、财政部门牵头，联合业务主管部门，采取抽查、重点检查、全面检查等方式，对专项资金开展绩效评价和审计。年度绩效评价工作应于下一年度组织新一轮项目评审前完成。
当年未使用完的市级财政专项资金预算不再结转下年使用。经批准的跨年度执行的项目专项资金可结转下年使用。
属于尚未执行完毕的跨年度支出项目，市级业务主管部门继续跟踪项目实施，项目建设结束及时组织验收。
关键词：政府预算 绩效 公共财政
一、引言
从经济角度看，政府预算是一种合理划分政府与市场边界的资金分配活动，由于其分配对象性质的特殊性――公共资金，使得这种分配活动纳入了政治程序。随着公共财政基本框架改革的深入，政府的预算管理越来越受到关注，而完善公共预算体系，逐步实现绩效预算，已经成为各个国家追求的最终目标。探索符合中国经济与社会发展特点的新型政府与预算管理，对于可持续发展及经济社会的进步都有着举足轻重的作用。
二、政府预算管理的经济学基础
(一)公共品最佳供给的一般均衡分析
依据福利经济学中帕累托最佳效率条件，私人产品和公共产品的帕累托最佳供给条件为，每个消费者在任意一组公共产品与私人产品组合中的边际替代率之和必须等于这组产品的边际转换率。公共产品的边际增量产生的社会总效用增量，是每个公共产品消费者消费公共产品的边际效用总和。
以UA和UB分别代表两人的效用函数，利用萨缪尔森的分析假定，即已知效用函数、社会福利函数和生产可能性函数，寻求符合帕累托最优和社会福利最大化目标的资源配置和产品分配方案。由社会效用可能性边界UU结合社会福利函数WO，得到切点B即社会最理想状态，即产品配置的最优，通过社会福利函数，确定财政支出的最优规模。如图所示。
(二)效率分析
1 “X一无效率”理论。“X一无效率”，实际上是指一些与组织或动机有关的因素所导致的效率损失，这种效率损失与组织结构给予处于组织中的机构或个人的激励和监督程度有关。从公共经济学的角度来看，就是给追求效用最大化的官僚机构更大的自由，使预算规模最大化的过程中有更少的限制。通过转嫁给纳税人的高税收以及低水平的公共服务和产出来追求最大效用。
2 官僚与配置无效性。美国经济学家威廉・尼斯坎宁对的经济分析进行了详尽阐述，提出了尼斯坎宁模型。在模型中假定了官僚机构的预算―产出函数，利用简化的形式指出：公共部门的预算规模是社会最佳规模的两倍。官僚机构通过提供公共产品而换取最大的预算资助，使其效用函数中大多数变量产生有益影响，实现官僚机构的效用最大化。
三、公共部门经济学与政府预算管理的内在联系
公共品的一般均衡分析指出了公共产品与私人产品的最佳配置与分配关系，得出了符合社会效益最大化的约束条件，从理论上避免了“免费搭车”现象的产生，可以为政府以消费者及社会效益最大化为前提的预算制定提供有力的理论依据，同时对于政府的预算管理以及预算目标的实现给以借鉴。
基于效率角度的“X一无效率”理论和官僚与配置无效性理论为政府预算的绩效管理提供了理论依据。由于政府机构的浪费、寻租、效率低下，以及自由程度的最大化限制最低化，使得官僚机构的效用是预算规模的增函数。基于理论中所存在的问题，为实际管理提供了现实的指导意义。鉴于此，本文通过公共部门经济学理论的指导以及经济学方法，结合我国政府预算的实际情况，分析我国目前政府预算管理中存在的问题。
四、我国政府预算管理存在问题分析
(一)监督力度不够，预算透明度低下
人大、财政以及审计部门对预算的审查监督，是预算监督中的重要环节。由于法律赋予人大的审查批准权只是流于形式，对于审批监督的范围、内容、实施程序和操作办法，以及与之相应的机构设置、人员配备等，都没有相应的配套法规，存在较大的随机性与滞后性。对财政部门而言，只有当预算出现了不平衡，才是《预算法》规定的预算调整的范围和内容，因此，各级财政可以在不违反《预算法》和不需要经过人大批准的前提下，将超收部分的资金安排支出，甚至“空转收支”。而外部事后审计以及对绩效的审计，由于利益相关者的联系使得审计部门的监督力量薄弱。我国目前预算信息披露不及时、不全面，甚至还处于保密状态，财政活动的透明度低下，使社会公众难以获得有关信息，社会监督机制无法有效建立，从而出现“逆向选择”和“道德风险”等损害委托人利益的行为。
(二)预算执行过程中约束软化
政府预算是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划具有法律的约束力，任何部门和个人都不得任意变更。但由于预算编制时间较短，指标的信息资料收集掌握不完备、不准确，导致后期预算执行时频繁调整，致使财政支出变动性变大，不确定因素增多，以致财政资金使用中腐败现象和寻租行为频频发生。
(三)编制不科学，缺乏预见性
从预算收支上看，在收入预算的编制上，往往存在较多的随意性与随机性；在支出预算的编制上，缺乏科学的细化、量化分析与论证；从预算与中长期战略之间的关系上看，缺乏必要的连续性、长远性与预见性，难以提高预算的管理效率及资金的使用效率。
五、完善政府预算管理路径选择
(一)提高预算编制的水平
采用跨期编制，延长预算的编制时间，在上一年度数据基础上，增强本年预算的可比性、长远性和预见性。可借鉴西方发达国家经验，尝试编制中期滚动报告以及财政中长期计划，以政策性、经济性为基础，编制1年、3年、5年的滚动报告。
(二)完善预算管理及监控手段
1 落实人大的监督责任，保障对预算的控制力。严格规范人大审批监督的范围、内容、实施程序和操作办法，充实与之相应的机构及人员，选用专业型的学者以及长期从事财政，审计以及统计分析的人员；改变代表的选举方式，以行业为对象，实现代表的专职化；增强审计力量，预算中应加强对审计的运用，保证预算的合法性、真实性以及效率性。
2 内部与外部控制相结合，保证执行的合理有效性。内部监控是政府或政府各部门管理者为本部门预算的执行所采取的政策和程序，能够保证全部政府和各个机构适当和有效的运行。外部监控主要表现为立法机构、审计机构和公众的监控。建立起立法机构、审计机构、公众不同层次的控制监督体系和制度，实现由传统的行政型监督变为法律监督为主的现代化、多环节、多方位、多层次的财政预算监督机制。
3 提高预算的透明度，实现预算管理的公开公正。对政府预算进行管理监督是社会的责任，体现了。“民主决策、民主管理、民主监督”的重要内涵，而预算透明是保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的前提条件。公众有权参与政府预算的全过程，通过对预算编制，预算草案讨论、批准等以及预算实施进行社会监督，从而提高预算的透明度，使其更具权威性、公开性与公正性。
(三)推行绩效预算，提高资金运行效率
1 完善绩效预算的法制制度建设与评估体系。从政治学角度来讲，任何改革都是制度的变迁，当制度上升为法律，这种改革才更具有时效性与强制性。因此，推行预算绩效改革只有得到立法机关的强力保障，改革才得以实现。良好的绩效指标必须满足五个标准(CREAM标准)，即清晰性、相关性、经济性、充分性及可监督性。以五个绩效指标为基础，以横向比较法、纵向比较法等多种方法、多重价值标准、多向维度以及多元评估主体为辅助手段，建立多层、多向、多元的评估体系，借以对支出的绩效做出科学的评价。
2 政府预算与政府会计中引人权责发生制。从部门绩效预算的核心思想来看，权责制的引人，对支持绩效导向的部门，绩效预算管理模式提供重要的支持作用；从各国政府会计的发展形式上看，权责发生制会计可以更准确、更全面地反映一定时期内提品和服务所耗费的总资源成本。目前，澳大利亚、新西兰等国家开始在政府预算会计中使用权责发生制，或采用部分权责发生制。
3 用绩效预算优化基本支出和项目支出预算。在实行定员定额管理的基础上，坚持用绩效预算来优化基本支出：一是按照效率的原则，精简政府机构，限制人员编制，提高政府工作效率；二是财政部门对各部门的“人均支出水平”合理核定，以减少不必要的支出。坚持用绩效预算来优化项目支出，首先，对项目支出预算所分的三类支出细化；其次，将项目支出预算目标的设计、规划与编制融合为一体。按照效率规则，政府各部门对相关项目进行设计，提高实现目标的效率，计算每项实施计划的成本与效益配比，择优录入项目，以完成项目支出预算的编制。
