时间：2023-06-27 17:58:32
关键词：经济保障房；融资成效；方法措施
中图分类号：F830.572 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2014）04-0058-01
保障性住房是指国家为了保证低收入者的生活条件而建造的一些限定租金、房价的住房。我国政府实施保障性住房政策极大的改善了低收入者的生活条件，但是，保障性住房具有公益性，因此，收益比普通的商品房要低，因此，融资较为困难。近年来，随着房价的不断攀升，人们越来越关注经济保障房的融资问题。
一、经济保障性住房融资的特点
经济保障房建设与普通的基础建设项目不同，这就决定经济保障房的融资也具有其与众不同的特点，具体来说，主要表现在以下几个方面：
1.融资规模大
我国低收入群体较大，目前无法通过自身的能力购买商品房，因此，对经济保障房的需求较大，这就要求我国的经济力保障房建设覆盖范围扩大，相应的资金规模也在不断的扩大。面对这种情况，经济保障房建设融资不能仅仅依靠政府的力量，必须建立多元化的融资渠道，保证经济保障房建设顺利进行。
2.使用期限长
经济保障房建设与普通的商品房建设一样，其建设规模较大，周期长，且资金回收周期长，因此，保障房融资的使用期限较长。因此，为了保证经济保证房的融资成效，需要将资金的使用期限考虑进去。第一，财政资金，财政资金是我国经济保障房建设资金的重要来源之一，其受到地方财政收入的影响较大，但是，近几年我国各地财政收入持续增长，因此，财政资金相对稳定。第二，信贷资金和金融渠道资金。这种资金容易受到国家政策和经济发展形势的影响，因此，具有不稳定性。第三，社会公共资金。这类资金的来源比较稳定，使用周期可以延长，因此，是经济保障房资金的重要来源之一，同时，这类资金也符合经济保障房的使用要求。
3.流动性差
我国经济保障性住房具有公益性，收入低微，且收益回收周期较长，因此，在短时间内资金很难流动。经济保障性住房主要通过租金收入的方式回收资金，但是，租金数额较少，通过租金方式回收资金需要经过很长一段时间。目前，我国房地产市场使用的是基于证券化的金融方式，这种方式使得经济保障房的投资方很难在短期内收回资金并进行资金流动。
4.偿还及收益性受政策影响较大
经济保障房是政府主导的，具有公益性，因此，偿还及收益也受到政府政策的影响。经济保障房重要包括以下几个种类：第一，限价商品房能和经济适用房。这种类型的经济保障房的投资收益较快，在政府允许房价范围内可以通过出售的方法收回投入资金，并获取收益。第二，廉租房和公共租赁房。这种类型的经济保障房的收益较低且缓慢，主要通过政府政策对租住者收取一定的租金，实现资金回收和收益获取。在经济保障房建设体系较为完善的发达国家，一般通过建立短期和长期相结合的保障房资金回收方式提高保障房的收益，从短期来看，经济保障房主要是为了解决低收入者的生活问题，从长期来看，政府可以通过赎买和鼓励租房者购买的方式提高经济保障房的收益。这种方式对于提高经济保障房收益效果较为明显，同时可以看出，保障房融资受到政府政策的影响较大。
二、加强经济保障房融资成效的方法分析
1.完善保障房融资的相关法律法规
我国保障房经过几十年的发展，相关的配套设施已经相对完善，但是应该看到，目前，我国对于保障房融资的规定还不够完善，因此，政府相关部门应该尽快解决这个问题，完善保障房融资的法律法规，使保障房融资受到法律的保护，通过法律途径规范保障房建设市场，只有这样才能够在最大程度上保证经济保障房顺利融资。
2.拓宽融资渠道
目前，我国低收入者占总人口的比重仍旧较大，他们的生活需要政府的帮助，因此，经济保障房建设需求不断增加，其资金需求量也在不断的增加，仅仅依靠政府的力量难以满足，亟需拓宽经济保障房的融资渠道。由于经济保障房的收益较低甚至出现亏损，因此，银行、基金对保障性住房的投入较小。政府相关部门要积极探索新的融资渠道，例如将保障房建设与一些收益较高的项目捆绑在一起，吸引投资。
3.充分发挥政府的主导地位，加大财政预算投入力度
保障房属于“准公共产品”，政府应当成为主要的建设资金负责者，充分地发挥出政府在保障房融资体制中的主导作用。政府加大财政预算投入力度，将保障房建设资金的需求纳入到公共财政预算支出当中。继续推行从土地出让的净收益中安排出一定数额的资金，并将其制度化，形成“硬性指标”。充分地利用企业年金、保险资金、住房公积金的闲置资金等各种长期资金用在保障性住房的建设，制定各种促进保障房租赁和建设市场发展的金融、财税、土地等的政策。建立健全长期稳定的保障房建设财政资金投入制度，确保年度财政预算当中保障房建设项目的支出比例，合理地安排保障房建设项目的支出构成比。
4.引入市场机制
在经济保障房建设中引入市场机制是拓宽融资渠道的重要方法之一，这样可以充分发挥经济保障房的优势。经济保障房虽然收益相对较低，但是建设及收益由政府把控，安全性能够得到保证。政府可以吸纳一些知名度低、急于打开市场的企业的资金，这样，这些企业能够通过投资经济保障房提高知名度，同时，也可以增加经济保障房的投入资金。
三、结束语
综上所述，保障性住房对于我国房地产行业的持续稳定发展和保障人们的生活水平有着重要的意义。目前，阻碍我国经济保障房建设的重要因素是保障房融资渠道过于单一，对政府的依赖性过大。为了解决这个问题，需要拓宽融资聚到，引入市场机制，只有这样，才能够促进经济保障房的建设。鉴于经济保障房融资方法对于我国民生工程建设的重要性，因此，本文研究这个课题具有非常重要的现实意义。
参考文献
[1]张振华.三重弱势：购房者群体利益受损地位形成的政治经济分析[J].福建论坛（人文社会科学版），2010
保障性住房是指国家为了保证低收入者的生活条件而建造的一些限定租金、房价的住房。我国政府实施保障性住房政策极大的改善了低收入者的生活条件，但是，保障性住房具有公益性，因此，收益比普通的商品房要低，因此，融资较为困难。近年来，随着房价的不断攀升，人们越来越关注经济保障房的融资问题。
一、经济保障性住房融资的特点
经济保障房建设与普通的基础建设项目不同，这就决定经济保障房的融资也具有其与众不同的特点，具体来说，主要表现在以下几个方面：
1.融资规模大
我国低收入群体较大，目前无法通过自身的能力购买商品房，因此，对经济保障房的需求较大，这就要求我国的经济力保障房建设覆盖范围扩大，相应的资金规模也在不断的扩大。面对这种情况，经济保障房建设融资不能仅仅依靠政府的力量，必须建立多元化的融资渠道，保证经济保障房建设顺利进行。
2.使用期限长
经济保障房建设与普通的商品房建设一样，其建设规模较大，周期长，且资金回收周期长，因此，保障房融资的使用期限较长。因此，为了保证经济保证房的融资成效，需要将资金的使用期限考虑进去。第一，财政资金，财政资金是我国经济保障房建设资金的重要来源之一，其受到地方财政收入的影响较大，但是，近几年我国各地财政收入持续增长，因此，财政资金相对稳定。第二，信贷资金和金融渠道资金。这种资金容易受到国家政策和经济发展形势的影响，因此，具有不稳定性。第三，社会公共资金。这类资金的来源比较稳定，使用周期可以延长，因此，是经济保障房资金的重要来源之一，同时，这类资金也符合经济保障房的使用要求。
3.流动性差
我国经济保障性住房具有公益性，收入低微，且收益回收周期较长，因此，在短时间内资金很难流动。经济保障性住房主要通过租金收入的方式回收资金，但是，租金数额较少，通过租金方式回收资金需要经过很长一段时间。目前，我国房地产市场使用的是基于证券化的金融方式，这种方式使得经济保障房的投资方很难在短期内收回资金并进行资金流动。
4.偿还及收益性受政策影响较大
经济保障房是政府主导的，具有公益性，因此，偿还及收益也受到政府政策的影响。经济保障房重要包括以下几个种类：第一，限价商品房能和经济适用房。这种类型的经济保障房的投资收益较快，在政府允许房价范围内可以通过出售的方法收回投入资金，并获取收益。第二，廉租房和公共租赁房。这种类型的经济保障房的收益较低且缓慢，主要通过政府政策对租住者收取一定的租金，实现资金回收和收益获取。在经济保障房建设体系较为完善的发达国家，一般通过建立短期和长期相结合的保障房资金回收方式提高保障房的收益，从短期来看，经济保障房主要是为了解决低收入者的生活问题，从长期来看，政府可以通过赎买和鼓励租房者购买的方式提高经济保障房的收益。这种方式对于提高经济保障房收益效果较为明显，同时可以看出，保障房融资受到政府政策的影响较大。
二、加强经济保障房融资成效的方法分析
1.完善保障房融资的相关法律法规
我国保障房经过几十年的发展，相关的配套设施已经相对完善，但是应该看到，目前，我国对于保障房融资的规定还不够完善，因此，政府相关部门应该尽快解决这个问题，完善保障房融资的法律法规，使保障房融资受到法律的保护，通过法律途径规范保障房建设市场，只有这样才能够在最大程度上保证经济保障房顺利融资。
2.拓宽融资渠道
目前，我国低收入者占总人口的比重仍旧较大，他们的生活需要政府的帮助，因此，经济保障房建设需求不断增加，其资金需求量也在不断的增加，仅仅依靠政府的力量难以满足，亟需拓宽经济保障房的融资渠道。由于经济保障房的收益较低甚至出现亏损，因此，银行、基金对保障性住房的投入较小。政府相关部门要积极探索新的融资渠道，例如将保障房建设与一些收益较高的项目捆绑在一起，吸引投资。
3.充分发挥政府的主导地位，加大财政预算投入力度
保障房属于“准公共产品”，政府应当成为主要的建设资金负责者，充分地发挥出政府在保障房融资体制中的主导作用。政府加大财政预算投入力度，将保障房建设资金的需求纳入到公共财政预算支出当中。继续推行从土地出让的净收益中安排出一定数额的资金，并将其制度化，形成“硬性指标”。充分地利用企业年金、保险资金、住房公积金的闲置资金等各种长期资金用在保障性住房的建设，制定各种促进保障房租赁和建设市场发展的金融、财税、土地等的政策。建立健全长期稳定的保障房建设财政资金投入制度，确保年度财政预算当中保障房建设项目的支出比例，合理地安排保障房建设项目的支出构成比。
4.引入市场机制
在经济保障房建设中引入市场机制是拓宽融资渠道的重要方法之一，这样可以充分发挥经济保障房的优势。经济保障房虽然收益相对较低，但是建设及收益由政府把控，安全性能够得到保证。政府可以吸纳一些知名度低、急于打开市场的企业的资金，这样，这些企业能够通过投资经济保障房提高知名度，同时，也可以增加经济保障房的投入资金。
关键词：保障性住房 融资
住房保障是一个重要的民生问题。党的十七大提出“住有所居”的发展目标，并以此作为改善民生的重要组成部分，保障性住房建设已经提升到一个前所未有的高度。近年来，我国保障性住房建设的进程不断加快，投入逐年增多，但资金问题一直是制约项目建设的瓶颈。今后一段时期，采取有效措施，提供更稳定的融资渠道，是加快保障性住房建设的关键。
一、保障性住房融资方式及困难
（一）保障性住房投入的资金渠道
我国保障性住房主要有廉租房、经济适用房、公共租赁住房等，从建设资金筹集渠道看，主要有以下几个方面：
1、政府投入和公共资金的引导作用
一是政府财政支出。2007年之后，中央政府把廉租住房建设、棚户区改造、公共租赁住房等投资作为贯彻改善民生的重大决策，逐年提高保障性住房建设补助标准。如西部地区（包括比照西部政策县）补助标准由2008年的300元每平方米逐步提高至2011年的500元每平方米；中部地区由200元每平方米提高至400元每平方米；对甘肃、四川、云南及青海四省廉租住房项目提高到了800元每平方米的标准。特别是国家启动的4万亿投资计划中，投入保障性住房的资金占到了22.5%。各级地方政府也加大了配套资金和土地投入，通过搭建地方融资平台解决资金短缺问题。二是公共资金支出。主要是住房公积金增值收益和土地出让收益。根据国务院规定，“住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于廉租住房和公共租赁住房建设。土地出让收益用于保障性住房建设和棚户区改造的比例不低于10%”。以上资金对保障性住房建设起到了积极的引导作用。
2、金融机构融资成为资金主要来源
由于有土地收益和地方税收作为担保，银行不断增加了保障性住房的信贷支持力度，主要表现为政策性贷款和银团贷款等方式，并以中长期贷款方式为主，占保障性住房建设资金总量的60%以上，极大地缓解了政府财政压力。根据中国人民银行数据显示，2011年末，保障性住房开发贷款余额3499亿元，全年累计增加1751亿元，占同期房产开发贷款数量的50.1%，比今年初水平提高31.7个百分点。
3、地方政府债券形成了有益探索
2011 年6 月，国家发改委下发了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，明确允许地方融资公司申请发行企业债券，为保障房建设筹资，并要求大部分资金要用到保障性住房建设中。2012年，财政部将代地方发行政府债券由前几年的2000亿元扩大至2500亿元，虽资金总量不大，但为保障性住房建设资金来源作了有益探索。
4、其他资金作为重要补充
主要是拓宽民间投资，吸引社会资金参与保障性住房建设；通过组建保障性住房投资基金，从城市维护建设税和国有资本经营预算中安排部分资金，落实相关税费优惠政策，有效地支持了保障性住房建设。
（二）保障性住房融资存在的困难
1、对政府性资金依赖较强
一是“十二五”规划纲要明确表示“未来五年要建成保障房3600 万套，实现保障房城镇覆盖率20%”，5年共需资金约5万亿元。2011年需求资金约1.3万元，主要通过中央财政补助、地方政府配套、土地收益金、公积金和银行贷款、社会资本等途径解决，由于保障性住房资金回收率较低，建设资金对政府性投资形成依赖。二是廉租房和公共租赁住房对政府的筹集压力最大。相比经济适用房、限价房、棚户区改造可以通过出售较快回笼资金，但对廉租房和公共租赁住房来说，各级政府筹集资金的压力最大，主要是政府除维持长期低租金收益外，还需承担大量的建设资金、为保障用地而放弃土地收益，且对社会资本缺乏吸引力。
2、地方政府受财力影响积极性不高
按照现有的财税体制，土地收益成为地方政府主要的预算外收入。保障性住房又是中央下达给地方政府的硬任务，必须对保障房用地做到“应保尽保”，这就意味着地方要为保障性住房无偿或低价提供土地。这样一方面放弃了这部分土地收益，另一方面保障性住房建设又占用了大量政府性资金。同时，随着近几年来国家不断加大对房地产的宏观调控，严格控制房价过快增长，使各地的土地出让收益锐减，受到这几方面的挤压，使得地方政府的财力制约造成建设保障性住房的积极性不高。
3、吸引社会资金投入的长效机制不健全
一是我国大规模建设保障性住房的时间较短，时间紧任务重，针对资金缺口较大问题，很多地方都进行了较好的融资模式探索，但还未形成一套较为成熟的经验和做法，吸引银行贷款和社会资本的长效机制不健全。对于开发商、银行等部门来说，保障性住房资金占有量大、收益低且回收期长，特别是在当前宏观调控和信贷政策影响下，国家多次提高存款准备金率，进一步收紧银根，对保障性住房融资大多持有谨慎态度。二是社会机构参与保障性住房建设在法律、政策支持等方面还不完善，也一定程度上影响了他们的参与程度。三是企业债券融资风险难控。由于保障房利润率低，发行企业债券的收益率很难达到投资者的期望，无形增加了企业债券的风险。
二、国外保障性住房融资机制的经验借鉴
（一）健全法律法规制度
国外大多数国家在住房保障方面相继建立专门性法律法规，如美国、德国、日本、韩国、法国等国家先后出台了一系列的法律法规，从法律层面上解决了保障性住房的融资、建设和管理体制，明确了政府作为社会管理和公共产品的提供者，在构建住房保障方面起到的主体作用。这些经验表明，健全的法律法规在推动建立住房保障体制方面发挥了不可替代的作用，为保障性住房政策的贯彻落实提供了法律依据。
关键词：保障性安居工程；融资机制；金融支持
中图分类号：E271文献标识码： A
一、保障性安居工程实施成效
（一）规模大
2010年至2013年的四年中，新疆全区新建改建城镇保障性住房107.7万套、安居富民房92.6万套、定居兴牧房5.5万户。其中2011年是“十二五”开局之年，也是自治区实施安居富民工程建设的第一年，保障性安居工程成果突出，各类城镇保障性住房实际开工套数超过了“十一五”期间的总和；2013年自治区确定了30万户安居富民、2.71万户定居兴牧工程和29.6万套城镇保障性住房及配套设施建设任务，至年终已全面超额完成建设计划。（详见表1）
表12010-2013年新疆保障性安居工程完工套数（单位：万套）
2010年 2011年 2012年 2013年 总计
城镇保障性住房 26.4 35.6 29.5 29.9 121.4
安居富民房 / 30 31.5 31.07 92.57
定居兴牧房 / 1.58 1.25 2.71 5.54
总计 26.4 67.18 62.25 63.68 219.51
（二）品质好
新疆通过出台适合新疆特色的保障房建设标准，对保障房的选址、规划、建筑、设备、装修与设施、施工和验收等环节做了严格、详细的规定，使工程建设管理进一步强化，工程质量和居住品质进一步提升。在实施“两居工程”建设中，新疆提出了“安居促乐业，产业促增收”的要求，建房的同时必须建设庭院，以发展种植业、养殖业、林果业、手工业加工等庭院经济，在改善农牧民居住环境的同时实施产业扶贫，因地制宜，支持和培育富民兴牧后续产业发展，提升农牧民增收致富和长远发展的能力，使安居与富民相结合，生活质量和农村文明程度得到了提高。
（三）金融支持力度不断加大
金融机构支持保障性安居工程建设的积极性有所提升，参与的主体逐步增多，新疆辖内22家银行中至少有8家银行支持保障性安居工程建设。2010年7月以来，全疆金融机构累计发放保障性安居工程贷款近200亿元。金融机构当年累计发放城镇保障性住房贷款占工程项目融资总额的比重大幅攀升，由2010年的8.6%上升至2012年的18.8%，上升10.2个百分点。除贷款外，金融机构还积极开发新产品，拓宽融资渠道，加大对保障性安居工程建设的非信贷支持，如发行企业债券、中期票据以及信托融资等。
二、保障性安居工程融资机制存在的主要问题
（一）融资渠道狭窄，尚未形成多元化资金保障机制
由于保障性安居工程项目收益率低，加之抵押担保机制不健全，对社会资金吸引力低，融资渠道狭窄。目前，新疆各类城镇保障性住房建设项目资金主要来源于中央和自治区补助、地方财政资金、对口援疆省市支援以及金融机构信贷，民间资金介入很少。
（二）缺乏配套激励政策，金融机构参与意愿低
由于保障性安居工程项目建设资金回收周期长，利润空间小，存在一定的资金偿还风险，在缺乏相应的担保和配套激励政策的情况下银行信贷的积极性、主动性不高。如，部分地方政府要求银行业金融机构在支持保障性住房项目建设时执行基准利率，在没有相应的补偿和激励政策支持下，金融机构承贷意愿偏低。
（三）缺乏差别化信贷政策，银行信贷准入受限
目前，保障性住房贷款在项目审批条件、资本金到位审查、资产质量认定、不良贷款核销等方面都比较严格，针对性不强，基本采用商品房开发贷款的管理模式。银行资金在保障性住房信贷准入上常常因为“四证”不齐、抵押物不合要求、风险收益达不到标准、银行额度受限等因素而受到限制，致使全区保障性安居工程项目建设的融资要求得不到有效满足。
（四）缺乏必要的沟通渠道，融资效率低
金融机构和政府相关部门之间缺乏必要的沟通渠道，信息滞后与信息不对称降低了保障性安居工程的融资效率。尤其是部分地处偏远、经济发展水平和金融意识相对落后的地区，因沟通渠道缺乏，有效沟通不足，项目与信贷资金不能实现有效衔接，建设资金需求存在较大的缺口。
三、完善保障性安居工程建设融资机制的对策建议
（一）创新融资工具，提高融资效率
积极引导银行业金融机构探索创新模式，开发多样化的金融产品，扩大抵押物范围，积极承揽保障性住房的土地储备贷款、开发性贷款、按揭贷款业务，加强房地产信贷结构调整，全面总结推广各地成功经验，根据保障性安居工程建设项目信贷需求的特点，开拓创新具有针对性的融资工具，创新信贷管理模式，培育和发展保障性安居工程建设的有效切入点，提高保障性安居工程融资效率，逐步加大对保障性安居工程建设的金融支持力度。
（二）完善保障机制，提高金融机构承贷积极性
设立与保障性安居工程建设相配套的担保基金、风险补偿基金，综合运用财政补助、财政贴息、税收减免、专项奖励等优惠政策，灵活有效的发挥财政资金的引导作用，建立信贷资金投入保障性住房建设的风险分担机制和激励机制，改善保障性住房建设贷款与财政资金融合支持环境，降低信贷资金风险，进一步提高金融机构承贷积极性，引导、撬动金融机构和社会资金投入保障性安居工程建设，拓宽保障性住房建设融资渠道。
（三）抓关键，加大对重点保障性住房项目的支持力度
集中精力解决重点保障性安居工程建设，如廉租房、公租房、棚户区改造房、农村危房改造、牧民定居住房、抗震安居住房等，对重点保障性住房项目与商业性房地产、限价商品房、经济适用房和一般性融资平台项目应进行严格区分，加大对重点保障性住房项目的支持力度。
（四）加强沟通与协作，实现项目与融资有效对接
金融机构应切实落实“区别对待、有扶有控”的信贷原则，加强与政府相关部门的信息沟通与交流协作，及时掌握保障性安居工程建设各阶段的信贷资金需求，跟踪了解贷款项目办理规划许可、建设用地审批、施工设计审查、竣工验收备案等手续的进展情况，在业务合规、风险可控的情况下，优先安排、审批和发放保障性住房建设贷款。相关部门应搭建平台，加强与金融机构的沟通对接，及时公布已列入财政预算的保障性安居工程项目，方便金融机构对项目进行筛选并及时列入信贷计划以积极介入，提高信息对接效率。进一步合作探索拓宽项目资金筹集的新渠道，尽快改善保障性安居工程项目建设资金来源单一的局面。
【关健词】城市建设；保障性住房建设；融资模式；完善与创新
引言
随着我国保障性住房建设规模的不断增大，对于资金的需求也日益增多。2010年全国住宅开发投资完成额为3.4万亿元，2011年近1.4万亿元的保障房建设投资，预计将达到全国住宅开发投资规模的三分之一左右。中央财政预算拟安排补助资金1030亿元，其余90%的资金需要通过各种途径配套解决。如果地方配套的资金跟不上，将成为制约保障房建设的关键问题。由于我国的保障性住房建设历史较短，建设经验不足，在建设过程中缺乏对金融工具的利用和创新，过度依赖政府政策性资金，导致在保障性住房建设中出现了融资问题。应加强对保障性住房建设融资模式的研究，充分发挥政府和市场的比较优势，从而为我国的保障性住房建设扫除资金障碍，进一步推动保障性住房的建设。
1 当前保障性住房建设几种主要融资模式
1.1 财政拨款
我国现阶段融资方式方法都比较欠缺，使得财政性拨款在保障性住房中占有重要比重，即便在金融水平较高的深圳亦是如此。数据显示，2008～2010 年深圳市财政拨款占保障性住房建设安排资金的比重分别达到36.27%、34.39%、21.28%（见表1）。在其他地区，财政资金占保障性住房融资的比重可能更大，地方财政面临着巨大的资金压力。
1.2 土地出让金净收益
目前土地出让金净收益是我国廉租住房的重要资金来源。据统计，2010 年全国国有土地有偿出让收入是29397 亿元，同比上年增长106.2%。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定：土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。如果政府按照要求全部投入到位有近3000 亿元，这笔资金的投入会使保障性住房资金短缺的情况得到一定程度的缓解[1]。但地方政府能否落实缺乏有力监督，深圳市财政委员会主任乔家华在深圳市第五届人大常委会第二次会议上披露，深圳市2010 年土地出让计划收入239.04 亿元，其中安排6.94 亿元用于保障性住房建设，不到土地出让金总额的3%。
1.3 住房公积金增值收益
2009 年住房和城乡建设部等七部门联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，要求将部分住房公积金结余资金贷款用于支持保障性住房建设。近年来我国住房公积金增长较快，从理论角度分析，随着住房公积金归集额的逐年增长，增值收益也将随之扩大，而其中管理费用是应当严格控制的，贷款风险准备金也将随着管理制度的健全而逐步控制在较低水平，这样应该能够支持保障性住房建设的资金稳步增加。以南京市为例，2010 年实现住房公积金增值收益4.21 亿元，按住房公积金管委会审议通过的分配方案，从增值收益中安排2.52 亿元作为住房公积金贷款风险准备金；安排1.29 亿元作为城市廉租住房建设补充资金[2]。
1.4 其他来源
目前，“社会保障”和“出租保障性住房及配套设施”的资金也被用于支持廉租房和公租房的建设。但由于资金压力，我国社会救济福利费和抚恤支出的增长均较前几年缓慢，社会保障对于保障性住建设的支持力度不够。随着存量房数量的增加，建设成本下降，当出租房屋及配套设施的收入超过保养、维护、维修等所需的支出时，出租房屋及配套设施对于保障房建设的支持力度会增加[3]。
2 目前保障性住房建设融资模式的不足
2.1 对国家财政收入依赖性过强
财政拨款、住房公积金及土地出让金本质上都属于国家财政收入。保障性住房的福利性质决定了国家资金的支持在保障性住房建设中的重要地位。但是对国家财政资金的过分依赖，更多地强调了政府的主导而不是市场的调节，在政府财政严重不足和地区经济实力不平衡的情势下，这种模式是非常脆弱的。我们应该坚持政府在保障性住房建设融资中的主导地位，但是更应该改革僵硬的资金供给机制以减轻保障房建设给国家财政带来的巨大负担。
2.2 对地方政府激励程度低
目前，保障性住房建设任务通常是由中央制定总体规划，分配给地方执行。地方政府在建设保障性住房上缺乏主动性和积极性。我国目前对官员的考核指标中，GDP、财政收入等经济指标是硬任务，某些地方对领导干部的政绩考核中财政收入指标占到30%左右，但是加大保障性住房的建设往往会放缓GDP 和财税收入的增长。
第一，目前土地出让给地方政府带来很大财政收入，土地出让净收入占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右，保障性住房的建设不仅会使地方政府损失了土地出让收入，还须拿出资金对低收入家庭进行房租补贴，而且不能像商品房建设那样带来非常明显的GDP 的贡献。
第二，保障性住房的建设会在一定程度上拉低商品房的价格。据估计，廉租房的供给每增加5%，就会迫使商品房价下降3%～4%[4]，这又会对当地GDP 的增长造成不利影响。同时土地出让价格与房价直接关联，房价的下降又会进一步影响土地出让价格。
保障性住房建设所带来的土地出让金减少和商品房价格下降这两种现象相互影响，制约着地方政府建设保障性住房的积极性。
2.3 资金供给存在不稳定性
众多的待保障人口，巨大的保障性住房建设规模和资金缺口，目前以政策性资金为主的融资模式存在着极大的不稳定性。如果中央或地方财政吃紧，保障性住房的建设资金就可能被挤占。以住房公积金增值收益为例，公积金扣除住房公积金贷款风险准备金和公积金中心管理费用后，余额用来补充保障性住房建设资金，如果贷款风险准备金和管理费用金额较大，那么用在城市保障性住房建设上的资金就会相应减少[5]。
2.4 房地产金融工具缺失
目前我国保障性住房资金大部分来源于财政资金，很少利用房地产信托、证券、开发性金融等工具，对于市场机制的利用也还十分有限，融资效率低下，激励效应不足。更多地利用金融创新，将单一的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式，能够在一定程度上缓解目前保障性住房建设在融资环节上的困局。
3 完善保障性住房建设融资模式的建议
3.1 保证政府对保障性住房融资的强力支持
保障性住房准公共产品的性质决定了政府的支持对于保障性住房建设起重要作用。政府应通过对保障性住房提供财政专项资金的方式加速保障性住房市场的发展和完善：一是对开发商建设的经济适用房进行一定的补贴以提高企业利润率；二是实物配租，即通过新建、收购和旧公房转化等途径直接向租户提供廉租房、公租房；三是租金补贴，对自己到市场上寻找廉租房、公租房房源的租户给予租金补贴支持；四是预留维修基金，保证保障性住房的日常维修[6]。
3.2 加强投融资平台建设
以政府组建的国有投融资平台为核心，为保障性住房的建设筹集资金，并负责保障性住房的融资、开发、建设、运营管理等。政府和企业各自发挥比较优势，既保障了政府的强力支持和企业的规范化运作，又避免了政府直接负责的弊端，有利于减轻财政压力，提高融资效率。我国已有部分城市开始使用这种融资模式：2009 年常州以公共住房建设投资发展有限公司为住房保障投融资平台，取得较好的效果。2010 年南京市房地产管理局、国土资源局、交通集团和城建集团四家市级单位组成南京市保障住房建设发展有限公司，统一负责全市政策性住房建设，整合保障房的规划、融资、建设、管理等多个环节。
3.3 加强对地方政府的激励
第一，培育地方政府的稳定财源。通过开征物业税，改革资源税征收办法，将地方国有资本预算纳入财政预算，努力建设“项目融资、民间投资、信贷资金投入”的可持续金融模式等方法，使地方政府摆脱对“土地财政”的严重依赖。并且改革土地税制，设计让地方历届政府可以常年分享的土地或财产税，形成可持续的、稳定的财政收入来源，以弥补地方政府因保障性住房建设而丧失的部分土地出让金。
第二，完善对官员的评价考核机制。改变目前对官员的考核指标中以经济性指标为主要衡量指标的做法，更多地关注民生，在考核中反映民声，引导地方政府重视保障性住房的建设。
3.4 发展开发性金融
开发性金融有别于政策性金融和商业性金融。政策性金融容易带来融资效率低下，对地方政府激励效应不高等问题。而商业性金融在现有市场条件下运营，以追求利润为目标，不承担主动建设市场的职能。开发性金融不以赢利为唯一目标，能在市场缺损、制度缺失的情况下，通过制度建设、信用建设来营造市场、完善市场，提高项目竞争力，并在建设市场制度的过程中取得自身可持续发展必需的利润，实现政府发展目标[7]。开发性金融一般为政府拥有、赋权经营，具有国家信用，体现政府意志。保障性住房自身福利性质决定其不以盈利为目的。我国政府通过“十二五”规划以及各种“通知”“规章”的形式表明了建设保障性住房的决心，但同时又缺乏对于市场的引导和利用，制度还不健全，这些特点都适合应用开发性金融来助推保障性住房的建设。
4 创新我国保障性住房建设融资模式
4.1 推进房地产证券化
房地产证券将房地产的巨额价值切分并转化为小额的有价证券出售给投资者，加强了资产的流动性。这样不仅能够较为迅速地筹集资金，而且在切割价值的过程中也将风险分散给众多的投资者。房地产证券化的另一特点是可以在发行证券到期后再支付投资者券款[8]。如果在保障性住房建设中运用这种融资模式，则可以很好地弥补保障性住房中廉租房和公租房收益回收时滞性的缺点。
房地产证券的第三个特点：不易灭失、风险低、安全性好，加之廉租房和公租房的租金收入稳定性，投资者的收益可以得到很好的保障。
2005 年12 月1 日《金融机构信贷资产证券化试点管理办法》的实施，为房贷证券化提供了政策和法律依据。但要想在保障性住房建设中顺利运用房地产证券化，还应该继续完善相关法规，建立完善的个人信用体制，使银行能够准确地判断个人的信用情况；培养、引进专业人才，完善会计、税收制度以满足房地产证券化的需求。
4.2 发展REITs模式
房地产投资信托（Real Estate Investment Trusts，REITs）其实也是一种证券化的产业投资基金，通过发行基金的方式募集公众投资者资金。保障性住房REITs 的收益有以下两种来源：一是保障性住房的租金收入或销售收入；二是政府的政策性补贴和相应税金减免。保障性住房之REITs 方式的收益率低于证券市场上股票的收益率，在收益率方面不具备优势，但是有政府信用做担保，风险较小，并且增加了资产的流动性，便于投资者的参与和退出[9]。保障性住房REITs 对于对资金安全性有较高要求的客户有很大吸引力。
但我国目前保障性住房REITs 模式还不够完善，应该在以下几方面进行改进：加强相关法规和指导的建设；完善相关监督机制；加强税收制度相关政策支持；培养基金和资产管理方面的专业人才，以确保这种新的融资模式顺利运行。
有学者提出在REITs 模式的基础上加以改进，形成BTR 模式，即：增加BT 模式的相关内容，并且在住房分配管理方面引入管理机构，以保证保障性住房的公益性质。BTR 模式中建设资金由BT 投资人和REITs 基金负责解决，并且能够广泛利用民间小额资本，拓宽了资金来源，使政府负担得以减轻，并且规避了大量的风险。但BTR 模式对政府的协调管理能力有较高要求[10]。笔者认为，在REITs 运行过程中可以借鉴ABS 模式，以进一步降低融资成本并增强政府对项目的掌控能力，但不干扰市场机制的运行。
4.3 引入PPP模式
PPP（Public-Private Partnership）是公共部门和私营部门共同参与生产或提供物品与服务的任意组织形式。首先，PPP 模式能够引入市场竞争机制以提高产品提供效率；第二，PPP 模式能够解决城市公共产品建设过程中的产权归属问题，避免完全私有化带来的产权纠纷；第三，在PPP 中，政府和私营机构各自发挥比较优势：政府扮演的是投资经纪人的角色，发挥管理优势；私营机构是参与合作方，发挥资本及其技术优势[11]。相比较而言，PPP 模式更多地适用于政策性较强的准公共产品建设―――有一定的现金流入，但无法实现自身的收支平衡，政府需要对这类项目给予一定的政策倾斜和必要的资金补偿。因此PPP模式更加适用于保障性住房的建设融资。为了保障PPP模式的顺利运行，应该注意以下几点：第一，政府的角色由主导转向指导、监督。第二，合理分担风险。PPP 模式试图通过风险共担达到帕累托最优。通常可以根据各方获利多少的原则设计风险分担结构[12]。第三，建立健全法律法规，并形成有效监督机制，保障PPP 模式的运行。第四，加强专业人才培养。PPP 模式需要懂经济、财务、法律、合同管理和专业技术的专业人才来保障其顺利运行及发挥应有的作用。
参考文献：
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[7]陈元.开发性金融与中国城市化发展[J].经济研究，2010（7）：4-14.
[8]沈洁，谢嗣胜.公共租赁住房融资模式研究[J].经济问题探索，2011（1）：87-93.
[9]李静静.保障性住房融资中运用REITs 的探讨[J].工程管理学报，2011（1）：75-79.
[10]刘方强.基于BT 与REITs 的公共租赁房项目融资模式[J].建筑经济，2011（4）：77-80.
【关键词】社会保障资金 资金审计 问题及对策
一、社会保障资金资金审计中存在的主要问题及原因分析
（一）社会保障资金管理体制松散，资金管理分散
社会保障管理体制所涉及到的部门非常多，有些部门职能不同但权限平级，往往各自为政，出于各自利益考虑而出台各自的政策，没有做到有机的统一，从而导致社会保障资金管理体制松散。由于各部门分管的区域不同，政策不同，所以在社会保障资金的利用上方法和标准不一，在社会保障资金的管理细节上分散无序，从而弱化了社会保障资金管理体制的整体效果。
（二）社会保障资金制度执行力不足
一个好的制度，如果没有好的执行力，也只能是一个空壳。目前，我国部分的行政管理部门依旧存在着形式主义、等问题，社会保障资金审计制度关系国计民生，意义重大，如果任由形式主义作祟，制度不能有效落实，那将严重影响社会的和平与稳定。同时，由于各部门各自为政，没有统一的执行标准，导致审计制度在执行过程中出现各种业务上的交叉和错乱，这也是资金审计制度执行力不足的一个重要原因。
（三）审计工作管理不严导致违规获得社保现象增多
审计工作的不严格，给某些“有关系”“走后门”的人大开了方便之门，违规获得社会资金现象逐渐增多，一些不符合保障条件的人员通过各种手段，获得社会保障资金，而使那些应该获得社会保障资金的低保人员无法获得公正公平的对待。
（四）审计工作的滞后性
我国的社会保障资金审计工作带有一定的滞后性，这是由于社保资金在运营管理上存在漏洞，最主要的原因在于社会保资金的审计工作往往是在事后进行，但是由于信息具有时效性，当发现审计问题时再提出解决方案，往往已经错过了解决问题的最佳时机。同时，由于我国目前的社会保障资金审计工作的重心在于保全资金，所以在社会保障资金的投资运营上无法做到实时监控，使审计工作带有严重的滞后性。
二、提高我国社会保障资金审计工作质量的相关对策
（一）建立健全相关的社会保障制度，为社会保障资金提供制度依托
目前，我国的社会保障制度依旧存在着各种各样的问题，因此，只有不断健全相关的社会保障制度，才能发挥社会保障资金的真正作用，常言道“巧妇难为无米之炊”，只有制度本身越碓酵晟疲社会保障资金的利用才能越来越合理，社会保障资金的审计工作才能越来越顺利。
（二）提高社保资金制度的执行能力
强化社会保障资金征收力度，最重要的一点便是要提高社会保障资金制度的执行能力，首先，要提高工作人员的业务水平和业务执行能力，通过各种有效的途径对在职人员进行系统的培训，其次，要利用各种招聘渠道广招人才，通过提高在职人员的薪酬福利留住人才。最后，要对所有在职人员，尤其是高层领导人员进行思想教育，确保社会保障资金制度的执行能够落实到实处，避免形式主义。
（三）加强相关部门的协同合作
社会保障资金的审计工作是一项庞大而复杂的工作，其过程中涉及到多个部门，因此，要提高社会保障资金审计工作的工作效果，就必须统筹全局，加强相关部门的协同合作，实现部门间的信息共享，做到各部门之间相互帮助，相互监督，共同执行好社会保障资金的审计工作。
（四）建立健全社保资金审计监督机制
首先，要建立健全社会保障资金在投资方面的优惠政策，通过社保结余资金的有效运作，产生更大的经济收益。其次，要加强政府监督力度，对于违法犯罪行为予以严厉打击，做到执法必严。然后，要强化社会监督作用，力求做到全民参与，共同监督，我国是社会主义国家，广大人民群众是国家的主人，因此，只有发动广大人民群众共同监督，社会保障资金审计工作才能更有成效。最后，要做好内部审计监督工作，由于内部监督具有很大的灵活性，可以在事前、事中和事后审计工作中发挥独特的作用。
（五）完善社会保障资金信息共享制度
实现社会保障资金的信息共享，就意味着实现了整个社会保障系统信息的公开化和透明化，社会保障资金的流向也就清晰明了，有效的避免了重复参保、虚假参保的情况，也有效的阻止了等违法行为。此外，实现社会保障资金的共享，还在一定程度上保证了同一地区内社保水平的一致，维护了社会公平和公民的基本权益。
三、结语
只有在有充足的社会保障资金作为经济支持的前提下，社会保障制度才能谈得上实行、发展和完善，社会保障制度一旦缺少了社会保障资金，只能是一个理想化的空壳而没有任何实际的社会作用。因此，重视社会保障资金的审计工作，健全社会保障资金审计制度，完善社会保障资金监管体系，才能从根本上保障社会保障资金的安全性和完整性，提升社会保障资金的利用效率，目前，我国的社会保障资金审计工作还存在着各种各样的问题，但是，随着我国法律制度的不断完善，我国的社会保障资金审计工作一定可以有质的飞越，相关部门应加大社会保障资金审计工作的研究力度，为我国的社会福利事业增砖添瓦，贡献力量。
参考文献
政府的规划固然是美好的，全社会关于保障房作用的共识也已达成，但具体到操作层面，前景仍不乐观。据估算，兴建3600万套保障性住房大约需要5万亿元人民币。务实的有识之士开始担心，资金来源是否有保障？来自官方的数据显示，预计今年保障房建设来自中央的资金扶持将超过1000亿元。但是，省级配套投入、住房公积金贷款、银行贷款以及社会资金份额尚未有权威。
来自住建部的指示坚决，加之各地签署的责任状的约束，使得背负大量保障房建设的地方当局深感压力。
援引官方的数据举例：广东分配到的保障性住房任务是31万套，其中廉租房4.79万套、经适房3.08万套、公租房9.28万套、限价房11.5万套，棚户区改造2.35万套。该省住房建设厅的一位官员认为，即便像广东这样的经济大省，要完成这31万套任务，来自于资金筹措和土地方面的困难仍然很大。
渠道
面对这一困境，各路专家各显神通，从理论上提出了保障性住房融资的各种途径。
央行货币政策委员会委员李稻葵提出应建立保障房市场融资制度。他认为，保障房通过收取房租，可以形成地方政府的良性资产，因此资本市场也会感兴趣。保险资金对保障房建设的热情为这一论点做出了有力的例证。中国平安董事长兼首席执行官马明哲的观点与李稻葵不谋而合，并建议，利用保险资金支持国家保障性住房建设，发挥保险资金改善民主的作用。
自从突破政策阻碍后一直投资无路的保险资金，此时找到了增值要道。3月9日，中国太平洋保险提出筹集40亿元投资到上海地产集团的保障房项目上。据悉，中国太保与承担多个保障房建设项目的上海地产集团达成协议，牵头以10年期债权投资计划方式融资40亿元，用于上海部分公租房建设，即用于上海地产(集团)有限公司在上海市区约50万平方米公共租赁住房项目的建设和运营。
一位保险公司高级投资经理说：“尽管一些顶级写字楼和购物广场的回报率都比投资保障房高，但是我们还是对保障房比较感兴趣。”他的观点和一些房地产开发企业类似：“规模大，风险小，比如公租房，建完之后政府回收。保险资金每年都会刚性增长，我们要为多出来的钱寻找投资渠道，投资保障房但也不会忽略其他的投资渠道。”
最近，中国人寿对外透露，已与北京、重庆等地签订了投资保障房的合作意向。中国人寿董事长杨超置评说，因为保障房投资回报率现在还不确定，相关管理规定也还未出台，国寿将进行综合考虑。保险资金投入保障房建设的渠道并不单一，包括债权、股权投资、PE介入等。
杨超指出，目前一些领域和项目对保险资金有着迫切需求。比如，作为重大民生工程的廉租房、公租房等保障性住房建设正呈现蓬勃发展局面。如何吸纳社会资金参与、为保障房建设提供稳定可靠的资金来源，是保障房制度长期有效运转的关键。保险资金具有规模大、周期长、资金来源稳定等特点，非常适合参与保障房投资和建设。
此前一直备受争议的“房产税”，也成为了保障性住房资金来源的关注焦点。不少专家建议，应将房产税纳入其中。
参照上海和重庆的房产税率简单估算，在全国范围内商品住宅征收房产税的收入将占全国财政收入的6%左右，虽然低于国际平均水平，但是长期看有利于房地产市场健康发展。专家认为 ，这部分房产税收入可以为地方财政提供部分保障性住房所需的资金，不需要过多地动用其他资源所需的财政资金。同时，征收房产税可以缓解地方对“土地财政”的依赖，不但能够弥补降低土地出让成本而减少的土地财政收入，而且地方政府也可以真正执行对房价目标的控制。因此，全国范围内征收房产税是解决地方政府用于保障房建设资金来源的主要措施。
还有专家建议，内地可借鉴香港的经验，试点引入保障房信托投资基金(REITs)的“领汇模式”。海通证券相关负责人袁国良建议，在目前法律允许的范围内，设计符合实际情况的保障房信托基金模式，盘活政府所持有的“闲置资产”，将沉淀资产价值显性化。
四下看来，保障房建设所需资金的来源似乎有多条渠道。一些地市级官员在私下讨论时也曾经表示过类似观点，即“做好公共关系，资金到位的困难就有可能解决”。
“通过现有的资金渠道和一些新的政策支持，完成今年1000万套保障性安居工程的任务，是完全可能的。”住建部副部长齐骥说。
突围
原本房地产开发的资金主力――商业银行，如今在保障房如此浩大的工程面前因“盈利有限”而态度暧昧。
建设银行副行长朱小黄认为，按照商业原则办理，平台贷款的打包贷款模式难以走通。在安居房问题上，银行有社会责任，可以薄利，可以让利，但银行考虑的是楼盘能否销售出去，资金能否回笼，要算账，要风险可控。他表示，可让出部分利益但坚持商业化运作。
正当政府踌躇时，一些房地产企业开始试探性进入这个原本不愿触及的领域。此前，中天城投与贵州省政府签订“十二五”规划保障房建设框架协议。未来5年，中天城投将在贵州省内完成保障房建设投资约200亿元。
这是今年以来，第一家与政府签订保障房建设框架协议的上市房企。有预测说，中天城投的200亿元投资或可带来16亿元净利润。
截至3月25日，目前已公布年报的49家房地产企业中，超过70%已经或将要积极参与保障性住房建设。万科预计2011年保障房开工目标超过200万平方米，今年万科在上海的首次拿地，耗资11.19亿元，其项目类别就是保障房项目。
招商、金地、保利、远洋、绿城、首创等一线房企均将保障房开发纳为2011年战略规划的重点，并积极在全国各地寻求保障房开发项目。非上市公司绿地集团也透露，2011年保障房建设将占绿地开发总量的30%，累计投资将达500亿元。
大多数研究者认为，目前保障房市场规模大，风险低，优惠多，在市场低迷时房企愿意参加此类项目建设。不过，也有一些市场声音认为，企业参加保障性住房建设除了保护基本利润之外，意在建设良好的“政府公关”。万科总裁郁亮就曾表示，“我们向地方政府说，建保障房只要给我1块钱利润就够了。为什么给1块钱利润？这样就可以对股东说，我们做这个项目没有亏钱。”
此前就有市场人士告诉《经济》记者，目前在市场不景气的情况下，企业参加保障房建设除了能维持一定利润，还能“拉近”和政府的关系。而和政府关系融洽将直接有利于在当地的发展。
企业虽然抱有热情，但政府却尚未制定细则“以对要害”。深圳市住房和建设局新闻发言人、副局长胡建文在近期接受媒体采访时说，政府的态度是鼓励社会资金参与保障性住房建设的，目前并没有这一操作的细节和办法，但其做法“符合政策导向”。
担忧也不是没有：中国大恒（集团）有限公司董事长张家林在公开场合表示，社会资本参与保障房建设，需要解决几个问题，首先是回报率，公租房每年的投资回报率可能只有3%～4%，未必能达到资本回报的要求，“如果达不到，就只是赔本赚吆喝，那就不可持续。”“另一个可能遭遇的问题是权证。公租房没有权证，如果由保险资金或其他基金来购买，最后这些房子什么权证都没有，在企业的资产负债表上是什么？递延资产还是无形资产？无法确定。”张家林说，“公租房能否有一个权证？要让资本投资得有点凭证。”“另外还有退出机制。以前VC（风险投资）不愿意投创新型企业，因为没有‘出口’。有了中小板之后，VC就愿意追着好企业去投资。现在，保险资金、社保基金投了保障性住房之后如何退出，将来谁来接盘，也是个问题。”
张家林表示，目前这几个“门槛”都是空白领域，不能简单停留在口号上，“最终还是需要有高层次的机制设计来统筹考虑。”
实践
在各方热烈讨论保障性住房融资的各种方案时，不少务实的城市已经将此付诸实践。
舍弃“土地财政”，划拨方式供地是重庆公租房建设过程中的一大特色。自2002年开始，重庆市成立了土地整治储备中心。2003年又在其基础上成立重庆地产集团，由市政府注资，建立了政府主导型的土地储备供应机制。近年来，重庆通过工业结构调整、老厂搬迁、院校置换、旧城拆迁、征用农村集体土地等方法，已经储备了10多万亩土地。这些土地以主城区为中心向周边地区辐射，包括主城区、城市重点拓展区、后中心区等，涵盖了各等级地段。
记者了解到，由于公租房用地以划拨方式供应，减免土地出让金，客观上使得地方政府土地出让收益大大减少，却降低了公租房的投资成本。据了解，为推进公租房建设，重庆市政府仅在主城区就从储备土地中以划拨方式拿出3万亩作为公租房建设用地。
以建设1000万平方米公租房为例，约需成本500亿元。由于公租房用地以划拨方式供应，加上免征城镇土地使用税、土地增值税，免征城市建设配套费等行政事业性收费和政府性基金，可减少一半资金投入，实际投资在250亿元左右。
上海率先试点险资投资保障房：“参与保障房建设”是参加今年全国“两会”的保险业代表、委员的议案、提案共同的关注点。中国保监会主席吴定富在公开场合表示，保监会正在研究保险企业投资保障房的准入机制，上海将成为保险资金投资保障房建设的试点城市。
昆明市市长张祖林则表示，今年昆明将建设11.4万套保障房，市政府将鼓励一些老国企参与公租房、廉租房的建设，这些国企既可以出土地，也可以出资金。张祖林表示，昆明保障房的资金来源，一部分来自财政；另外，有的国企有“退二进三”（退出第二产业，进入第三产业）的用地，市政府可以依照法律法规，改变这些土地的性质，政府出资，同企业一起用这些地来为相应企业的中低收入职工解决住房；其他保障房则是敞开供全市申请的，建设资金全额由政府出，“今后哪怕贷款也要把它做下来。”
河南省洛阳市市长郭洪昌表示，洛阳今年需开工建设的保障房超过100万平方米，涵盖廉租房、公租房、经济适用房、棚户区改造和农村危房改造等，需投入近40亿元。除直接由财政出资外，郭洪昌透露，洛阳市已获住建部批准，将在该市试点利用住房公积金贷款来支持保障房建设。“（洛阳）12亿元的公积金平时老在那里趴着，试点后将得以支持洛阳的保障房建设。”郭洪昌说，洛阳市还正向国家争取补贴政策试点，以尽可能减少资金缺口。
江苏省财政厅厅长潘永和表示，公共财政本质就是民生财政，江苏将通过调整支出结构，进一步向教育、医疗、就业、社保、住房等民生事业倾斜。“今年江苏的省级财政拿了4个亿出来，以奖代补，促进保障房建设任务的完成。”据悉，保障房建设实行目标责任制管理，省里主要负责任务和目标的分解，各地方政府承担住房保障工作的主体责任，住房保障目标任务完成情况将作为考核地方政府的强制性指标。
民间资本也在此嗅到了商机：由全国工商联主导设立的全国第一个公共租赁住房(以下简称公租房)基金--建银精瑞公租房建设投资基金，现已上报国家发改委，正待审批。公租房基金诞生是贯彻落实国务院鼓励民间投资“新36条”的举措之一。“新36条”第十三条规定，“鼓励民间资本参与政策性住房建设。支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策。”据了解，基金筹备得到众多房地产开发商积极响应，华远地产、路劲地产、复地集团华润置地等中国知名地产企业都是基金发起人。
建银精瑞资本集团董事长李晓东说：“从开发商角度考虑，他们面临不少社会压力，也想建保障房，但有心无力，赚多少钱不是关键，关键是压不起那么多资金，如果让他们少出钱或者不出钱，多出力，他们自然有积极性。”
“政府要做的，不仅是投入资金，更重要的是给市场一个杠杆，以政策撬动民间资本的积极参与。”贝塔策略工作室合伙人杜丽虹解析，现在并非缺乏公租房的投资资金，而是缺好的运作机制。如果能适当地启动政策性金融杠杆，通过税收优惠、税收返还、利息补贴、增信担保等方式引导民间资本进入保障房建设，将起到“点石成金”的作用。
颇具玩味的是，与官员、专家、学者不同的是，老百姓对于保障性住房的担忧是政府能否公开、公平、公正地出售、分配保障性住房。“如何确保1000万套保障房‘蛋糕’分配公平公正，杜绝‘开后门’现象，关键是制度设计要先堵住‘后门’。”重庆市国资委主任崔坚认为，在大规模建设保障房的过程中，必然警惕集资建房死灰复燃、开豪车买保障房等问题，国家应尽早作出顶层设计“防患于未然”。
声 音
潘石屹（SOHO中国董事长）：
政府能否吸引开发商或其他民间资本参与保障房建设，关键取决于保障房开发有没有退出机制，比如多年以后允许销售租赁型保障房。另外，政府也应采取贴息等办法，使房企开发保障房能满足最低回报的要求。经济适用房等出售型保障房的投资有出口，但大量的廉租房、公租房没有退出渠道，如果政府能允许开发商在多年以后出售这些物业，那么，开发商可能会积极参与。
毛大庆（万科集团副总裁）：
目前保障性住房多由政府委托开发商代建，建设资金来源单一，建议多方面扩大保障性住房资金来源，目前社保基金有8000多亿元，但只允许进入股市、国资委下辖企业重点项目和财政部的支持项目这三个领域。保障性住房建设风险低，可以尝试将社保基金作为保障性住房建设资金来源之一。
陈劲松（深圳世联地产顾问股份有限公司董事长）：
保障房谁出钱？怎么建？（一）配套20%～30%商业并全产权进入市场；（二）由开发商竞标，商业指定用途外利益归开发商；（三）经适房采用预售制，公租房亦提前摇号，缓解市场紧张；（四）政府规定住宅户型和标准；（五）鼓励银行为开发商建保障房贷款；（六）政府批地，旧改划定保障房比例。
贾卧龙（中国知名的房地产投资专家）：
中央对公租房的补助拨款已经下发，政府用行动兑现了自己的诺言，但是政府仍不能放松警惕，要加强对住房建设项目工作的监督，对入住条件的审查，对公共租赁住房补助资金实行专项管理、分账核算，以确保政策落实到实处。
一、云南省保障性住房建设的基本情况
（一）保障性住房的建设目标
“十二五”期间云南省保障性安居工程的建设目标为250万套（户），解决约800万城乡低收入群众的住房困难问题。其中，城镇保障性住房150万套（户），农村保障性安居工程100万户。2011年云南省将建设（筹集）保障性住房60万套（户），其中，城镇保障性住房40万套（户），包括公共租赁住房11万套、廉租住房9.5万套、新增发放租赁补贴9万户、城镇棚户区和工矿企业棚户区改造10万户、经济适用住房0.5万套；农村危房改造及地震安居工程20万户。政府要求所有项目于2011年5月底前完成各项前期工作，9月30日前开工并在年底前完成投资额的60%以上，竣工面积35%以上。
（二）建设资金来源中财政配套资金与社会融资各占一半
2011年60万套的目标任务，预计需要投入资金260亿元，除去中央补助的48.5亿元、省级配套资金14.77亿元和州市配套的财政资金后，资金缺口约为130亿元，需要多渠道筹集资金，银行信贷资金将成为社会融资的主导力量。
二、银行机构多措并举，加大对保障性安居工程建设的资金支持力度
一是银行业金融机构积极争取信贷规模向保障性安居工程项目倾斜。保障性安居工程建设作为今年政府部门稳定房地产市场发展，改善民生的重要举措，我省辖内银行机构高度重视，积极履行社会责任，在今年国家金融宏观调控的背景下，积极争取各自总行的支持，加大对保障性安居工程建设的信贷支持力度。国开行云南省分行向其总行积极争取规模，与昆明市政府签订了《开发性金融支持保障性安居工程建设合作协议》，力争全年新增贷款40亿元；建行云南省分行与云南省住房和城乡建设厅签署了《保障性住房战略合作协议》，积极支持全省保障性安居工程项目建设；工商银行、农业银行、中国银行三家省级机构草拟《保障性住房贷款管理办法》上报各自总行，积极参与保障性安居工程建设项目的信贷资金投入。
二是组织银团贷款支持保障性安居工程项目建设。公共租赁住房、廉租住房等保障性住房项目建设贷款期限较长，项目收益还本付息能力弱，贷款风险较大，单一银行往往难以承担大规模的资金投入。国家开发银行云南省分行为牵头行，牵头省建行、省农行等银行业金融机构发放银团贷款，重点支持2011年昆明市公共租赁住房建设管理有限公司承担的市级统建保障性住房建设、昆明市西山区、北市区经济适用住房、公共租赁住房和廉租住房的项目建设，贷款以项目用地作抵押。
三是对保障性住房的贷款准入给予政策倾斜。在信贷资源配置方面，将保障性安居工程项目贷款列为支持类产品；在项目资本金方面，保障性安居工程项目的资本金比例为不低于20%，而其他房地产项目资本金要求为不低于30%；在贷款利率价格方面，保障性安居工程项目贷款利率集中于基准利率至基准利率上浮10%区间，而一般房地产开发项目利率执行基准利率上浮10%以上。
四是应用理财产品的多元化融资支持保障性住房建设。银行业金融机构应用理财产品的多元化融资支持保障性住房建设，如民生银行昆明分行委托其总行通过发行信托产品为昆明市拓东路片区拆迁户改造项目筹集资金32.1亿元，贷款期限2年；兴业银行通过委托贷款为昆明中树营片区城中村改造项目融资5亿元，贷款期限4个月；建设银行发行信托产品支持昆明市西山区保障房土地开发，筹集资金2亿元，贷款期限1年半。
三、保障性住房贷款增势强劲，资金重点支持工矿棚户区改造等项目建设
（一）保障性住房贷款快速增长，贷款质量总体较好
今年在云南省保障性安居工程建设加快发展和银行机构加大对其资金支持力度的背景下，全省保障性安居工程贷款保持快速发展势头。截至2011年6月末，云南省保障性住房贷款余额100.35亿元，较年初新增28.15亿元，余额较年初增长40%，比同期全省各项房地产贷款增速高29.8个百分点。今年上半年累计发放贷款58.07亿元，占各年累计发放金额的42.4%。截至6月末，全省保障性住房不良贷款余额117万元，不良贷款率仅0.01%，贷款质量总体较好。
（二）金融机构超过八成的资金投向城市和国有工矿棚户区改造，租赁住房贷款加速增长
上半年，全省银行业金融机构信贷资金支持了51个保障性安居工程项目的建设，发放贷款58.07亿元，其中：占比83.9%的48.74亿元贷款投向了城市和国有工矿棚户区改造的14项工程，主要用于支持昆明西山片区螺蛳湾城中村，昆明官渡片区关坡村、云秀商务中心等城中村改造项目的建设；占比近10%的5.72亿元贷款投向了临沧和昭通两地的22个公共租赁住房项目，占比5.88%的3.41亿元贷款投向了昆明、昭通、临沧、大理等地13项廉租住房项目建设；占比仅0.34%的0.2亿元贷款投向昆明市和普洱市的经济适用住房建设。
云南省人民政府今年将公共租赁住房和廉租住房确定为保障性安居工程建设重点，随着两类项目的陆续推进，公共租赁住房和廉租住房项目贷款得以快速发展，上半年发放贷款金额分别占各年累计发放金额的100%和77.5%。
表1 信贷投向各类保障性安居工程情况
（三）全省近九成的贷款向昆明市高度集中
上半年，昆明市作为全省保障性住房建设目标任务最多的城市，获得全省比重89.33%的51.87亿元贷款，而其中超过九成的资金投向了城市和国有工矿棚户区改造；临沧市获得占比6.65%的3.86亿元贷款；昭通市获得占比3.65%的2.12亿元贷款。截至6月末，全省尚有楚雄、德宏、保山和怒江四个州市从未获得过信贷资金支持。
受调查银行普遍反映，昆明市保障性安居工程项目多，融资需求大，财政实力较强还款来源较有保障是贷款集中向昆明投放的重要原因。
图1 2011年上半年保障性安居工程信贷资金区域分布
（四）贷款期限以中短期为主，利率集中于基准利率至基准利率上浮10%区间
上半年发放的58.07亿元保障性住房贷款中，占比90.1%的52.32亿元贷款期限在5年期以下，期限5-10年和20-30年的贷款分别发放0.04亿元和5.71亿元，分别占0.07%和9.83% ，长期贷款全部为公共租赁住房项目贷款。
图2 2011年上半年保障性安居工程贷款利率区间分布
从贷款利率区间分布情况看，近九成的贷款发生额集中于[1，1.1]的利率浮动区间，其中（1，1.1）区间的发生额占比最大，为54.5%，基准利率水平的贷款发生额占比33.57%。从利率期限结构看，利率水平与期限长短呈同向变化，5年期以下中短期贷款利率加权平均水平为6.5%，20-30年长期贷款加权平均利率6.8%，各期限贷款加权平均利率水平6.53%。
（五）四大商业银行和国家开发银行贷款占比近六成，股份制银行和地方法人银行机构贷款发放加速
从2009年至今，银行业金融机构累计向云南省保障性安居工程发放贷款137.03亿元，其中四大商业银行、国家开发银行、股份制商业银行和地方法人银行机构（云南省农村信用社省联社和富滇银行）分别发放贷款62.64亿元、17.41亿元、48.1亿元和8.88亿元，分别占累计发放金额的45.72%、12.71%、35.1%和6.48%。四大银行和国家开发银行纷纷表示，作为大型银行，愿意承担社会责任，积极支持当地保障性住房项目建设，为地方经济平稳发展作出贡献。
图3 各类银行机构保障性住房贷款发放占比
截至6月末，股份制商业银行和地方法人银行机构合计发放贷款占贷款各年累计发放金额的比重为41.5%，较上年末上升8.5个百分点。今年上半年，该两类银行机构发放的贷款占各类银行机构新发放贷款的比重超过了50%，股份制商业银行和地方法人银行机构对全省保障性住房信贷支持的力度明显加强。
四、存在问题
（一）相关政策支持缺位，银行机构对保障性住房信贷支持的积极性受到影响
一是政府配套资金来源不足。今年全省保障性安居工程配套资金中，中央财政资金已安排48.5亿元，省级财政配套资金下拨14.77亿元，州、市配套资金大约70亿元，但由于州市财力有限，资金配套压力大，导致保障性住房建设进度缓慢。二是缺乏对金融支持保障性住房建设的激励机制。当前各行信贷规模较为紧张，银行倾向把信贷资金优先分配至高收益项目，保障性住房项目信贷风险大，收益小，加之政府未对金融支持保障性住房建设制定相关的奖励办法，一定程度上影响了金融机构参与项目融资的积极性，当前云南省近七成的股份制商业银行没有介入保障性住房融资。
（二）受抵押担保、还款能力等因素制约，租赁住房获取信贷资金难度较大
今年全省公共租赁住房和廉租住房建筑任务20.5万套，占城镇各类保障性住房项目建筑任务的66%，上半年却仅获得占比近16%的保障性住房贷款。信贷资金难以大幅介入租赁住房的因素主要包括：一是廉租住房、公共租赁住房项目用地多为划拨土地，土地使用权归地方政府所有，保障性住房开发实体无法利用土地进行抵押获得信贷资金；二是租赁住房收益主要靠房屋租金和政府财政承担，由于公共租赁住房、廉租住房租金收入水平较低，项目投资回报周期长，而政府尚未明确租赁住房的退出机制，银行信贷风险收益难以匹配，资金介入比较审慎。
（三）保障性住房建设融资渠道单一
当前保障性住房建设融资地方政府主要依靠银行贷款，债券、保险、银行间市场等多元化融资渠道尚未充分利用。截止2011年6月末，全省银行业金融机构累计发放贷款58.07亿元，占两级财政投入资金的91.78%，民间资本和其他资金基本没有投入。保障性建设资金来源过于依赖银行贷款，在政策不配套的情况下，会增加银行系统性风险。
五、几点建议
（一）政府部门要充分发挥财政资金的引导作用，吸引更多的信贷资金投向保障性住房建设
一是要充分发挥财政资金的引导作用，尽量加大地方财政的投资，采取直接投资、资本金注入、土地出让补助等方式，加大对保障房前期建设的投入，做实项目资本金，满足银行的贷款条件；二是要对给予积极支持的金融机构税费、风险补偿等政策支持；二是要建立金融支持保障性住房建设的激励机制，对于给予保障性住房建设信贷支持较为积极的银行业金融机构，省政府可以按照新增贷款的一定比例进行奖励，或是从存贷款业务拓展方面给予该类银行积极支持，从而吸引更多的信贷资金投向保障性住房建设。
（二）完善公租房配套政策，为信贷资金投入创造条件
一是建议由财政资金作为主导设立保障性住房担保基金，完善风险补偿机制，为社会资金积极介入提供保障；二是地方政府应尽快明确公共租赁住房和廉租住房的退出机制，制定项目回购的实施方案，落实回购资金来源，减少不确定性，促使信贷资金积极投入。
关键词:保障性住房；融资模式；REITS
2010年以来，保障性安居工程建设成为政府调控房地产市场、解决中低收入以下阶层居民住房问题的一项重大民生项目，2011年更是在全国各地掀起了保障性住房建设的热潮，接下来面临的最大问题就是资金短缺。2011年保障性住房建设需投入资金1．3万多亿元。其中，经济适用住房、限价商品住房建设投资4000多亿元，这类保障性住房主要由社会投资，通过销售实现资金平衡；各类棚户区改造投资5000亿元，这部分投资由政府补助一部分，主要通过企业筹一点、住户拿一点等办法解决；廉租住房和公共租赁住房建设投资4000多亿元，这类保障性住房主要由各级政府、用工企业、社会机构投资等解决。各类保障性住房投入资金在建设和运营期内暂不到位的，在符合风险防范要求的前提下，利用银行信贷等金融手段解决。2011年1000万套保障房开工任务已完成，但从资金到位上程度看，才落实60％。从此看来，解决资金成为了做好保障性住房建设工作的首要任务。
一、我国保障性住房融资困境
（一）资金缺口大、负担重
以江西省为例，2011年保障性住房建设资金来源如表1。
2012年2月6日，江西省住房和城乡建设厅召开全厅副处级以上干部大会上制定了今年保障性住房的新目标，即全省新开工建设各类保障性住房23．1万套，力争达到30万套，建成18．22万套以上。加上去年开工今年续建竣工的17万套，今年实际建设近47万套，力争竣工30．86万套。完成农村困难群众危房改造8万户。今年全省保障性安居工程建设任务将于8月底前全部开工建设，12月底前将基本建成60％。这意味着需要的资金将比去年更大，政府负担加重。
2012年3月5日举行的第十一届全国人民代表大会第五次会议开幕式暨总理作《政府工作报告》中指出“中央财政安排资金1713亿元，是2010年的2．2倍，全年城镇保障性住房基本建成432万套，新开工建设1043万套。”虽然新开工保障房较去年有所减少，但加上去年未完工量，今年实际在建工程量有1800万套左右，资金需求反而要比去年加重。
（二）融资渠道单一
由于缺乏吸引社会力量参与的激励机制，保障性住房建设资金来源渠道单一，形成过度依赖政府投入的局面。今年2月6日，财政部出台《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》，要求各地切实做好今年保障性安居工程财政资金安排等相关工作，并加强资金监督管理，确保资金专款专用。在保障性安居工程现有资金来源基础上，将增加的地方政府债券收入、个人住房试点地区取得的房产税收入、部分国有资本收益和城市维护建设税收入用于保障房安居工程建设，确保不留资金缺口。但这些资金的不确定性以及地区差异的存在，很难从根本上缓解融资难题。因为我国缺乏相应的监管部门和担保机制，成了股份公司上市融资这一渠道很难实现。
二、中国REITS模式的构想
REITS是一种采取公司或信托（契约）基金的组织形式，以发行股票或受益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益安比例分配给投资者的基金。保障性住房REITS的收益按照来源主要分为两部分：廉租房和公共租赁房屋缴纳的租金、经济适用房和限价商品房的销售收入。
（一）设立契约型REITS组织
REITS向投资者发行信托凭证，然后用募集到的资金购买房产或相关资产。
（二）设立独立托管部门
由于REITS没有独立的法人资格，必须聘任信托管理人管理REITS，同时需聘任房地产管理公司管理所购房地产相关资产。具体运作模式如图1所示。
如图所示，REITS向投资人发售信托凭证融资，获得的资金由基金管理公司负责保管、使用；同时设立保障性住房资产管理中心，专门负责购入房地产组合，为了不挤占商品房用地，可以考虑购入存量商业地产，并由其对保障对象进行资格认定，收取租金返还REITS；最后由基金管理公司向投资人派发红利。在这个过程中，保障性住房REITS、基金管理公司和资产管理公司相互制约，同时政府部门予以监管，以防止资金擅用影响工作正规化。
三、中国成功运用REITS需要的基础
（一）拓宽保障性住房市场
申请保障性住房条件从各方面限制了公民取得保障的权利，在坚持建设保障性住房的目的下，应尽量放低申请门槛，使更多公民享受保障福利，解决住房问题，同时也能更好的调控商品房市场泡沫。以江西省“三房合一”为例，从2012年起，江西省将停止新建经济适用房和限价商品房、廉租房，经济适用房与公租房保障对象将统一纳入公共租赁住房保障范围，在廉租房对象应保尽保的基础上，公租房保障对象将覆盖城镇常住人口，包括农村进城务工、创业人员，申请条件不受户籍限制。
（二）出台相关税收政策及监管制度
目前我国还没有配合REITS上市的相关法律法规，为了规范银行间债券市场上市的信托式REITS产品交易结构、受益券发行、信息披露，中央拟定了《银行间债券市场房地产信托受益券发行管理办法（征求意见稿）》，但未涉及监管事项。而REITs严格的监管机制和信息披露制度，将会大大提高整个保障性住房体系的运作效率和透明度，有效改善以往以政府为主的公租房融资系统中的资金浪费、占用以及挪用等不良现象。可以借鉴美国税收法律，首先，根据《1960年美国国内税收法案》规定，如果REITs将每个年度盈利的 95％以现金红利方式回报投资者（1999年《REITs现代法案》将其下调为90％），就不必缴纳公司所得税，从而避免了对REITs和股东的所得双重课税。
（三）中央、地方两政府职责分明
融资机制是住房保障体系的核心，实现保障性住房建设可持续发展的关键在于明确政府在保障性住房融资机制中的主导地位。借鉴发达国家的经验，如表2所示。
发达国家中央和地方政府公共参与保障性住房融资，不过两个职责各有区分。通常抵押贷款机构和税收工具由中央政府控制。奥地利、比利时、德国、美国等国家都有中央政府层面下方到各州或省层面趋势，美国中央政府保留想保障性住房供应商提供运营补贴以及想新增投资融资或财政激励的融资责任。
关键词：保障性住房；财政支出预算；资金来源渠道
一、保障性住房的概念及其分类
保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限制价格、限制租金、严格准入的住房，一般由经济适用房、廉租房和公共租赁房三部分构成。保障性住房是具有社会保障性质的我国开发的住房建设项目，是政府为了保障人民“住有所居”、避免房地产市场竞争而对低收入人群住房困难、帮助低收入人群改善居住条件的一种措施。
经济适用房是指政府划拨土地给保障性住房建设项目，对享受保障性住房的低收入人群给予以政府指导价格出售、免收配套基础设施建设的费用和税收优惠政策等制度保障。享受经济适用房的人群是在经济上具有一定支付能力或者预期支付能力的低收入者，这些人对经济适用房拥有有限产权。经济适用房虽然是商品性住房，但在根本上具有社会保障性质。
廉租房是指政府或者机构将产权在其名下的房屋以低于社会普通房租的低租金租赁给低收入家庭。由于租金较低，且廉租住房只租不售，因此这些低收入家庭对廉租住房并不具备产权，而廉租住房也是针对城镇居民中最低收入者，这类人群作为廉租住房保障的对象，普遍受到社会的关注。
公共租赁房是指政府或者政府委托机构，提供在市场上的供中低收入的住房有困难的家庭可租赁的住房，并于每个月对这些家庭有相应的租房补贴。这类保障性住房保障的人群是收入高于享受廉租房但是又低于经济适用房的标准的低收入者，也是这类保障性住房较好的解决了这类人群的住房问题。
保障性住房具有全民性、福利性、安全性、层次性等特点。全民性是指任何一个国家都需要住房保障制度，都需要解决住房问题，并且住房保障要涉及到每一个有需要的社会成员的切身利益，每一个社会成员都具有享受法律规定的统一标准的保障的权利，不能有所偏倚。福利性是指住房保障制度通过转移支付途径，各方面福利待遇都有所提升，使被保障对象的住房条件得到了一定的补偿。安全性是指住房保障作为社会保障制度的一种，能够为人们提供一个安全稳定的居住环境和生活条件，使他们无生活和工作后顾之忧。层次性是指住房分配方面的水平公平和垂直公平，即针对同等困难程度的群体要同等对待，针对不同困难程度的群体所提供的保障类别不同的特性。
二、当前我国对保障性住房的财政支出预算情况分析
2008年按照国务院规定的资金来源渠道积极筹措资金，积极落实对保障性住房中廉租房建设的税收优惠，建立健全廉租房制度，中央财政安排资金68亿元，增加17亿元。
2009年预算中保障性安居工程资金493.01亿元，增加311.1亿元，增长171%。加大对廉租住房建设和棚户区改造的投入，对中西部地区适当提高补助标准。
2010年预算中保障性住房支出550.56亿元，完成预算的111.7%，增加368.66亿元，增长202.7%，高于预算主要是加大了保障性住房建设支持力度。其中，中央本级支出26.43亿元，对地方转移支付524.13亿元。
2011年住房保障支出预算数为291.63亿元，比2010年执行数减少94.85亿元，下降24.5%，从2011年可以看出，中央开始减少对住房保障的预算支出，但并不意味着对保障性住房减弱了保障力度，其主要原因是将对保障性住房的支出预算转移给地方政府。
2012住房保障支出2601.6亿元，完成预算的122.9%，增长44.6%。超过预算较多主要是预算执行中增加了对城镇保障性安居工程和配套基础设施建设以及农村危房改造的补助。其中，保障性安居工程支出2253.89亿元，全年支持城镇保障性安居工程住房基本建成601万套、新开工建设781万套（户）；农村危房改造范围由中西部地区扩大到全国农村地区并提高中央财政补助标准，支持改造农村危房560万户。
由以上数据可以看出，我国财政预算对保障性住房的支出和保障性住房的实际执行数都呈现逐年增加趋势，且增加的幅度有着巨大的变化。究其原因，2011年是保障性住房大规模建设的开局年，从整个“十二五”看，根据中央和各省市的“十二五”规划，计划有3600万套保障性住房中，廉租房和公租房约占50%，即1800万套，可以看出中央将对住房保障的重点放在较低水平的保障上面，得以保障我国公民基本的“住有所居”；棚户区改造性住房1100万套，占30%；限价房和经济适用房约700万套，占20%。据有关部门测算，“十二五”期间，保障性住房项目建设需要资金约4.93万亿元。其中，廉租房和公共租赁房需要资金约1.75万亿元，棚户区改造需要资金1.38万亿元。可见，这次保障性住房的建设规模为史上最大，而其带来的资金压力也空前严重，保障性住房建设资金来源问题将成为各级政府长期面对的问题。
现实状况是，保障性住房的支出主要由地方财政支出来承担。但在实际运行过程中，地方财政收入有限，且由于保障性住房筹措资金的来源渠道单一、且收益率低，减弱了投资主体投资保障性住房的积极性，因此，仅仅依靠财政支出对保障性住房加以保障仍然存在着很大的资金缺口。
三、我国保障性住房财政支出预算存在的问题
通过对国家财政预算数据的分析可以看出，总体而言，我国财政预算对保障性住房的支出比例逐年加大，但同时，从巨大的资金缺口上也能看出，我国财政支出预算对保障性住房的投入规模远远不足，且保障性住房的项目建设对政府的财政支出预算的依赖程度很大。再者，由于保障性住房建设在资金投入过程中存在回收周期长、利润空间小等原因，使得社会资金参与保障性住房融资的积极性不高，因此，不得不说我国目前保障性住房项目建设的资金来源存在着较为单一的重大问题。这个问题集中表现为：政府财政支出预算压力大。
中央和地方财政支出预算是当前我国保障性住房建设的重要资金来源。目前，尽管我国的国家财政支出预算对保障性住房项目建设的支出比例在逐年增加，但地方政府承担了保障性住房建设筹资的大头，融资压力较大。就全国范围看，在东部和中部经济发达省市，地方财政预算支持保障房建设有一定的支撑，但对保障性住房的资金支持力度还远远不够。因此，在保障性住房建设项目的资金来源问题上，对地方政府的财政支出不能抱有太大的期望，因为保障性住房的建设在某种程度上来说属于社会保障范畴，在政绩和利益方面均对地方政府没有明显的收益，使得作为资金掌控者的地方政府在保障性住房建设工作方面缺乏积极性。
四、我国保障性住房拓宽资金来源渠道的策略
1.充分发挥政府财政支出在保障性住房资金来源体系中的主导作用。作为准公共产品的保障性住房，其在某种程度上代表着我国的社会保障水平的高低，因此，在保障性住房领域，政府应发挥其在保障性住房资金来源体系中的主导作用，成为保障性住房项目建设的资金来源的主要承担者。想要解决这个问题，需要政府从财政政策层面发挥其重要作用。首先，政府应加大财政支出预算用于保障性住房项目建设的的资金安排，并确保保障性住房的财政支出预算在年度财政支出预算中占有合理的比例；第二，对保障性住房建设项目给予一定的税收、利息方面的优惠政策，如对保障性住房税收的减免和贴息政策，减轻低收入人群的住房负担和住房压力；第三，完善保障性住房项目建设的土地供应机制，降低保障性住房的建设成本，从而进一步减轻保障性住房资金来源的巨大压力。
2.充分调动商业银行投资保障性住房的积极性。由于保障性住房领域的利润低、风险大、回报回收周期长使得商业银行对于投资保障性住房的这一问题一直保持谨慎状态，投资积极性不高。因此，政府应充分在货币政策领域发挥其宏观调控的职能，充分调动商业银行投资保障性住房的积极性。第一，针对商业银行出台一系列优惠政策，例如，允许商业银行在投资保障性住房过程中在合理的范围内自行降低或者提高贷款利率，同时放宽贷款期限，并对其贷款项目进行减税等优惠政策；第二，对保障性住房在贷款资产质量认定、不良贷款核销等方面实行区别于商业性房地产的信贷政策。
3.吸引社会投资资金积极参与保障性住房建设。除了从政府和商业银行筹集保障性住房项目建设的资金外，还应该在社会投资资金处寻找保障性住房项目建设的资金突破口，从而能够将更多的社会投资资金吸引到保障性住房的建设项目上。多渠道、多方式筹集资金，还可从以下两个方面着手：第一，试点推行保障性住房“配套”商业住房开发的模式。允许在保障性住房的建设中配备一定比例的商业住房，即在新建保障性住房中留出一定比例的商业住房用来投资底层商铺，用来出租出售，这样既满足了社会投资者的投资需求，同时为保障性住房筹集了一定的资金；第二，提倡地产开发商在开发新的商品房地产项目过程中，在商品房中配备一定比例的经济适用房，同时允许购买经济适用房的低收入人群延长贷款购房并延长其贷款期限，同时给予低收入人群一定的管理费用，这样开发商既可以享受国家在保障性住房领域给予的税收和利息的减免、同时也有利于保障性住房的开发和建设，减轻了政府财政支出的负担，也成为保障性住房项目建设又一资金来源。
4.各级政府要提高对保障性住房建设的认识。作为具有社会保障性质的建设项目，它承担了对低收入居民的住房保障任务，使得我国低收入居民能够实现“住有所居”的生活水平。但我国目前对保障性住房的财政投入仍然不足，我国保障性住房也面临着资金来源渠道单一的融资现状。解决这一问题需要政府和银行以及社会投资主体共同努力，拓宽保障性住房建设的资金来源渠道，从而进一步发展我国的保障性住房建设，更好的践行我国“十二五”计划中争取使全体居民“住有所居”的最终目的。
参考文献：
【关键词】社会保障；财政；社会保障财政制度；可能性；必然性
1 社会保障财政制度的定义
社会保障财政制度是指社会保障基金由财政给与稳定支持的制度，财政对社会保障基金参与管理，指导和监督。
从社会保障财政制度的定义中可以看出，社会保障基金应由财政给与支持，其主要原因有： [1]1）社会保障制度的最终责任主体是国家或政府，纵观各国社会保障制度，不论是政府直接主办，还是以国家信誉做担保，通过社会自治或市场操作方式实施保障，国家都要承担最终责任。2）社会保障是维护社会稳定的一项基本社会制度，而维护社会稳定是国家繁荣的基础，也是政府的基本责任。3）强制性是社会保障的一个重要特征，尽管各种选择性保障项目和民营公益项目在最近一个历史时期有所发展，降低强制性社会保障水平，减少政府责任也成为一种明显的改革趋势，但通过政府推行强制性社会保障的主体地位没有改变。
以上因素都决定了政府即财政对社会保障基金要给与稳定支持，并采取各种有效措施，保证社会保障基金的稳定健康发展。
2 建立社会保障财政制度的理论基础与可能性
[2]政府社会保障责任是政府重要职责之一，而政府社会保障财政责任则是政府社会保障责任的核心。社会保障财政责任的界定： 从性质上有帮助责任、有限责任、基础责任、最后责任、转移支出责任和法定责任； 从内容上有财源责任和管理责任； 从配置上有纵向配置责任、横向配置责任和财政类型配置责任。
2.1 社会保障财政责任的性质
1）帮助责任
社会保障财政责任就是财政代表国家和社会对公民提供物质帮助的责任。正因为是一种帮助， 由财政所供给的社会保障水平， 既不可能满足公民的全部生活需求， 也不应当遵循等价交换原则而要求公民作出对等的贡献。明确这一点， 对于确定财政的社会保障支出合理水平和控制财政的社会保障支出适度规模有重要意义。
2）有限责任
社会保障除政府参与外还有其他多种社会参与者， 财政所供给的社会保障只是社会保障体系的一个组成部分， 必须与其他社会保障相结合。不应当将社会保障的全部负担都推给财政， 而应当划清财政责任主体与其他责任主体的社会保障责任界限。
3）基础责任
公民需要保障的生活需求是多层次的， 其中最低层次是基本生活需求， 此种需求若得不到满足便不能生存。国家提供社会保障的首要任务就是保障公民的基本生活需求， 其实质就是保障公民的生存权
4）最后责任
也称兜底责任。财政是社会保障的保障。社会保障主要是为了弥补市场缺陷， 一旦社会保障基金入不敷出， 财政扮演着最后风险承当者的角色。各国财政几乎都要对社会保险基金给予适当补助， 有的是弥补保险基金赤字，有的是承担保险费开支。
5）转移支出责任
正因为社会保障财政责任属于转移支出责任， 财政的社会保障支出应当执行财政的收入分配只职能， 坚持公平分配原则[3]。
2.2 社会保障财政责任的内容
1）财源责任
即财政作为社会保障的资金来源所承担的责任。其中包括：[4] a）集资金的责任。财政应当以征收社会保障税和费、发行社会保障债券和彩票、变现国有资产等方式， 为社会保障筹措所需资金。b）分配资金的责任。财政应当以财政支出预算的形式在各种财政类型之间、社会保障各项目之间、中央和各级地方之间合理分配社会保障资金。c）提供资金的责任。财政应当遵循社会保障预算的安排， 按照专款专用的原则， 以拨款、补贴等方式， 向社会保障经办机构和服务机构供给资金。
2）管理责任
由于社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准直接影响国民收人的分配和再分配， 影响财政分配关系， 财政有责任管理社会保障资金运行的全过程， 以保证基金既能及时筹集起来和支付出去，又与国家、企业和个人的经济承受能力相适应。
2.3 社会保障财政责任的配置
1）纵向配置
关于社会保障财政责任在中央财政和地方各级财政之间的配置， 强调以下两点特别重要：a）财政责任与保障职能和事务对称。b）财政对下级财政负连带责任。
2）横向配置
关于社会保障财政责任在不同地方财政之间的配置， 应当坚持地方财政责任与地方经济水平对应的原则。我国的区域经济不平衡， 既有与世界各国区域发展过程中的共性（ 如资源、技术、产业等结构因素的影响） ， 又具有本国改革与发展中独特的制度和政策背景。达成共识的是， 发达地区的经济发展有不发达地区的贡献， 发达地区的超前发展是以牺牲不发达地区的落后为代价的。
从以上的理论分析可以看出，社会保障财政责任的划分，使得社会保障财政制度的设计有了坚实的理论基础。 [5]需要筹集足够的社会保障基金来满足社会保障制度发展，目前我过社会保障基金筹资采用的是社会统筹缴费的办法，但现行的统筹方式存在着许多不足，因此，为解决社会保障资金来源问题而专门设立的社会保障税则成为可以采纳的一种方式，在我国现阶段，开征社会保障税的时机已成熟，条件也已具备。[6]我国应当制定《社会保障税法》，设计一种能够体现效益性，公平性，规范性和适度性原则的社会保障税制度。在已具备的理论基础和基金筹资方式改变条件成熟的情况下，使得社会保障财政制度的建立成为一种可能。
3 建立社会保障财政制度的必然性
资金筹措是社会保障制度建设的核心， 没有稳定的？资金来源， 搞好社会保障就是一句空话。 [7]要实现资金来源多元化， 建立可靠、稳定的社会保障基金筹措机制， 一个重要方面就是建立社会保障财政制度。
1）从福利国家的社会保障实践表明，建立社会保障财政制度是给社会保障以稳定的财政支持的基础，与此同时，几乎所有建立社会保障制度的国家，都重视财政对社会保障的作用，在许多国家的财政总支出中，社会保障支出占有相当的比重，有的国家还将社会保障资金收支纳入政府经常预算或专项预算。财政还特别注重加强对社会保障结余资金的管理，规定结余资金一般只能购买政府公债，以保证结余资金的安全和保值增值。
2）加大财政对社会保障的投入，是政府在社会主义市场经济条件下职能转变的必然。[8]在计划经济体制下，特别是建国初期，政府把大部分财力放在基本建设和创办国营企业上。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，政府的职能应主要转向公共事务管理，把维护社会的稳定、公正、和谐放在重要位置，把更多的财政资金用于包括社会保障在内的社会公益事业。与一些发达国家财政支出中社会保障资金所占比例相比，仍然比例很小。因此调整财政支出结构，把更多的财政资金投到社会保障方面，既是政府在市场经济条件下职能转变后应做出的重大调整，也是与国际接轨的重要步骤之一。
3）建立社会保障财政制度是政府维护社会稳定的必要手段。建立社会保障财政制度可以防范财政风险，保持财政的稳定性和可持续性，社会保障收支失衡，经济衰退带来失业率增加，大灾害带来社会救助支出增加等问题都会造成财政风险。[9]政府公共部门采用有关制度对社会保障财政风险进行界定，评估，通过收支活动以及相应政策，实现对风险的控制和最小化。对财政风险的有效防范也在一定程度上维护了社会稳定。
4 结论
社会保障制度被形象地称为“绿岛理论”，对于能得到社会保障的人如同沙漠中的绿洲，没有得到社会保障的人就如同沙漠，如果绿洲没有得到很好的保护， 沙漠没有得到适当的治理，终将有一天沙漠会侵蚀绿洲。[10]治理沙漠与保护绿洲则需要社会保障制度改革，而我过现阶段社会保障制度改革和社会保障事业发展所遇到的诸多障碍中，最需迫切克服的莫过于资金短缺。充足的社会保障基金是社会保障制度赖以存在和运行的物质基础。事实上，社会保障财政责任制度的基本方面是积极的，福利的刚性等问题大多可以在经济发展中得到解决。
【参考文献】
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[8]仲德维.建立社会保障财政支持机制的必然性和紧迫性[M].山东劳动保障改革纵横，2000，7.
关键词：保障性住房；融资；住房建设；管理
Abstract: affordable housing during the construction process, whether pre-or post-construction phase funding allocation have some problem that needs addressing, which will require the construction of resettlement housing authorities in the relevant policy formulation and implementationprocess continue to work on the lessons learned in order to find the best way to solve the problems in housing construction, so that people's housing resettlement be properly addressed.
Keywords: affordable housing; financing; housing construction; Management
一、保障性住房建设的融资难题与主要原因
目前杭州市保障性住房建设主要依赖财政调拨与银行贷款来筹集建设启动资金，因此在当前严厉的房地产宏观调控和从紧的货币金融政策背景下，杭州市保障性住房建设普遍面临着的“融资难”问题。
1．严厉的房地产业宏观调控间接影响地方收入，制约财政调拨力度
近期，中央频繁出台措施严厉的房地产宏观调控政策：2010年4月17日，国务院了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号），被称为“史上最严厉的调控政策”；2010年9月29日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会决定“完善差别化的住房借贷政策，调节和引导住房需求”（“9・29房产新政”），采取了暂停发放第三套房贷、部分城市限购房套数、囤地捂盘房企将停发股票债券不给贷款等严厉措施。受近期房地产宏观调控政策影响，杭州市房地产业面临艰难的运营环境，各房地产开发商资金压力普遍增大，导致土地出让进度放缓和地价下跌。杭州市2011年1-6月份经营性用地出让的成交面积为40.84万平方米，仅为上年同期的40.14%；成交金额为77.55亿元，仅为上年同期的31.03%；成交单价为1.90万元／平方米，仅为上年同期的77.30%。地方财政收入大幅缩水,很大程度上影响了地方政府建设保障性住房的资金保障能力。
2．从紧的货币金融政策限制建设主体银行贷款，信贷资金难以到位
受当前我国从紧的货币金融政策影响，各保障性住房建设主体从银行获得建设资金贷款的难度明显加大，影响杭州市保障性住房建设的进程。一方面，存款准备金率频繁上调，市场资金明显紧张。2011年以来，央行以每月一次的频率连续六次以0.5个百分点的幅度上调存款准备金率，自6月20日起存款准备金率达到21.5%的历史高位，一次性整冻结银行资金规模近3867亿元。杭州市保障性住房建设单位的贷款工作受到了一定影响，如部分城区农居建管中心已经签约成功的银行额度授信贷款也难以继续放款；许多银行自2010年初就已停止对拆迁安置房建设主体等类似性质单位的授信放贷工作。另一方面，贷款基准利率大幅提高，银行贷款利息沉重。2011年2月、4月、7月，银行利息相继以0.25个百分点的幅度上调，全年可能还要再加息1至2次。目前，1至3年期的贷款基准利率已达6.65%，3至5年期的贷款基准利率已达6.90%。据了解，房地产开发贷款普遍在基准利率水平处上浮30%左右，而保障性住房建设则通常在基准利率水平处上浮10%-20%左右，只有部分项目仍能按照基准利率获得贷款。
3．保障性住房建设主体银行负债总额普遍较高，还款能力存在风险
保障性住房建设的资金需求量很大，各建设主体主要通过银行贷款进行融资，至今各建设主体累计贷款总额十分庞大，导致这些建设主体背上沉重的当年到期贷款的还款压力，同时也使各银行认为存在较高的放贷风险而限制各建设主体的贷款额度。经分析，主要存在以下两个方面的原因。一方面，“房屋拆迁难”拖延项目整体建设周期。当前，拆迁难是杭州市保障性住房建设面临的重要难题，拆迁补偿要求普遍提高，难度不断加大，拆迁谈判用时过长，导致许多拆迁计划难以正常进行，另一方面，土地出让进度放缓导致资金回笼缓慢。受国家宏观调控政策，以及因项目“拆迁难”使平衡用地更难达到可出让条件等因素的影响，近期杭州市保障性住房项目的平衡用地出让进度明显变缓，且出让价格较以往有所下降，造成了土地出让资金回笼速度放缓、总额略有降低。
二、保障性住房建设的融资创新分析
从当前形势来看，我国从紧的房地产业宏观调控政策与货币金融政策还将持续较长一段时间，保障性住房建设的资金压力将日益增大；与此同时，作为一项重要的民生工程，杭州市保障性住房的建设力度将进一步加大，建设资金需求将大幅增加。事实证明，单纯依赖银行贷款的保障性住房建设传统融资渠道已经遇到了难以逾越的瓶颈，必须寻求创新的融资模式。下一步，应在继续加强与银行合作的基础上，进一步将大量的社会积蓄资金从住房市场需求端转移到市场供给端，通过吸引保险资金与社保基金、发行债券、利用信托、投资基金等方式，引导民间资本进入保障性住房建设的投资领域，一举多得地解决诸多问题。
1．吸引保险资金融资。保险资金的特点是规模大、投资期长，是保障性住房建设的理想资金来源。根据2010年9月5日保监会出台的《保险资金投资不动产暂行办法》，保险资金可以参与投资不动产及其金融产品，此部分资金总额可达5000亿元，占保险资金总量的10%。据了解，保监会十分支持各保险资金运作管理机构将保障性住房项目作为重点投资项目，近期还将出台专门的管理办法。目前保监会已与上海市政府展开合作，试点保险资金投资保障性住房项目，太平洋保险成为全国首家试点；北京市土地储备整理中心以北京市的土地储备为抵押，向中国人寿等7家保险公司融资，融资规模高达800亿。笔者认为，保险资金可成为杭州市保障性住房建设的重要融资渠道之一。
2．发行债券直接融资。中央政府十分鼓励和支持各地发行债券直接融资。通过发行企业债券和政府债券，能在短时期内迅速为杭州市保障性住房建设筹集大量资金。当前我国债务资本市场已经具备了较大规模和良好承载力，截至2010年底全国各类债券余额达到207164亿元（占GDP的比重达到52.1%），预计2011年新增社会融资总量将在12万亿左右。一种方式是通过发行政府债券直接融资。在2010年发行的全国2000亿元地方债券中，相当一部分资金投向了保障性住房建设等民生领域；2011年，贵阳市通过发行政府债券已募集了10-15亿的资金用于建设保障性住房。另一种方式是通过发行企业债券直接融资。
3．保障房信托计划融资。投资信托是委托人将自己合法拥有的资金委托给信托公司，按照委托人和受托人双方的约定，由信托公司以自己的名义实施信托计划的一种投融资模式。在当前宏观调控的大背景下，除了靠商业银行“输血”之外，保障性住房建设单位可将信托作为一种比较灵活、变通的可行策略。据了解，目前贵阳市已与北京国际信托有限公司已达成合作，签订了50亿元的意向性协议；同时，湖北、湖南、内蒙古、吉林等各省份都开始积极向信托寻求资金支持。
4．与上市公司合作间接融资。近年来，越来越多的上市公司开始参与保障性住房建设，且已有相关现实案例。一种形式是与上市公司直接签订合作协议。2011年年初，贵州中天城投宣布签订了《中天城投参与贵州省“十二五”保障性安居工程建设框架协议书》，欲投资200亿元参与贵州省廉租房、公共租赁房、棚户区改造等保障性安居工程及其配套设施建设，计划2011年度开工总建筑面积不少于500万平方米，这是2011年全国第一家上市房企与地方政府合作参建保障房。另一种形式是上市公司组建投资基金。近日，全国首个专门用于公租房建设的基金“建银精瑞公租房建设投资基金”正式成立，其背后是碧桂园集团、路劲地产等近十家房企的资金支持，首期募集约100亿元，计划于2011年底正式启动，最有可能选择在北京、上海、杭州、广州和深圳等基准房价较高、公共租赁住房需求较大的城市投资项目。
三、保障性住房融资的综合性政策建议
保障性住房建设是一种风险可控、长期稳定、担保可靠的投资品种，因此在吸引社会资本方面具有一定的优势。为积极争取保险资金等社会资金投资杭州市保障性住房建设，建议杭州市及时开展以下工作：
1．融资前：落实牵头部门，搭建融资平台。目前，北京、广州、河北、湖南等地区均已开始建立地方保障性住房融资平台，以各种优惠政策吸引社会力量的参与；宁波市已成立相关融资平台，这方面经验亦值得杭州市借鉴。第一，及时召开资金运作机构与建设主体对接会，进一步积极了解各种社会资金对投资保障性住房项目的条件设置、项目规模、投资模式、资金预期回报率等的具体要求，以及对于融资公司及担保方式的操作要求。第二，建议杭州市于近期成立专门的保障性住房融资工作领导小组，按照“整体规划、按级担保、分项融资”的基本思路，汇总杭州市“十二五”期间各区、市级建设主体的保障性住房建设贷款资金需求，并与有意向投资保障性住房的相关社会资金运作管理机构统一签订战略合作协议，并负责会同社会资金运作管理机构共同监管资金的专款专用。
