时间：2023-06-27 17:59:16
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政调解的方式，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
随着我国经济的不断发展以及人民群众法治意识的增强，人们更多地选择用法律武器保障自己的权利和利益，因而各种诉讼案件的数量都呈上升趋势。尤其是很多人突破了过去传统观念的桎梏，行政纠纷以及行政诉讼案件的数量也是越来越多，但是行政诉讼案件的纠纷解决方式相较于民事诉讼而言比较单一，只能通过审判解决。而且我国当前行政诉讼中又面临着立案难、审判难、执行难等诸多问题。据最高人民法院的统计结果，我国行政诉讼原告的胜诉率只有10%左右，行政诉讼案件的撤诉率呈逐年上升的趋势，而且很多原告选择撤诉并非是因为被诉具体行政行为的争议已经得到有效的解决，而是因为外部压力或其他原因而不得不选择撤诉。在这种情况下，寻找多元化的行政纠纷解决机制，在我国建立行政诉讼调解制度就显得很有必要。
一、各国目前行政诉讼调解制度的现状
（一）目前我国行政诉讼调解制度的现状
我国行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件，不适用调解譹訛。也就是说当前我国并不存在行政诉讼调解制度。但是在我国的司法实践中，通过行政诉讼调解的方式解决行政纠纷的司法尝试却数不胜数，有很多法院尝试通过调解的方式解决行政纠纷，而且取得了良好的效果。立法规定和司法实践中具体做法之间的巨大反差充分表明我国目前关于行政诉讼调解制度的规定存在不合理的地方，有必要建立相应的行政诉讼调解制度。
（二）域外国家行政诉讼调解制度的规定和具体做法
虽然我国立法上明确禁止行政诉讼调解，但域外的一些国家关于行政诉讼调解制度有比较完善的法律规定和具体做法。研究这些国家和地区的行政诉讼调解制度的相关规定，对我国建立行政诉讼调解制度有重要的指导意义。1.法国的调解专员制度法国专门设置了调解专员这一独立于行政诉讼当事人之外的专门机构来协调和解决行政纠纷。调解专员最主要的权力是调停权，对于由其受理的各类行政诉讼案件，以居间调停的方式解决纠纷。譺訛如果申诉人的申诉理由充分则说服行政机关更正被申诉的行为；若申诉人没有充分的理由，则拒绝其提出的请求并向其说明原因，提出相应的建议。由此可见，在法国的行政诉讼中可以适用调解的方式解决行政纠纷，而调解专员制度在本质上就是一种行政诉讼调解制度。2.德国的行政诉讼调解制度德国《行政法院法》第87条（预备程序）明确规定：“主审法官或编制报告法官需在言词审理前作出必要的命令，以便尽可能使争议在一个言词审理程序中审结。其尤其可以采取下列措施：1.传唤当事人商议案情及争执，促使诉讼的和好解决，达成和解。”譻訛由此可知，德国是通过行政法律法规的具体规定确立了行政诉讼调解制度，而且在德国的行政诉讼调解制度框架下，更倾向于由法官发起行政诉讼调解以解决行政纠纷。以上即为我国行政诉讼调解制度的现状以及域外国家行政诉讼调解制度的立法规定和司法实践，那么根据我国的具体现状，借鉴其他国家和地区的做法在我国建立类似的行政诉讼调解制度到底有没有必要？又是否切实可行呢？第二部分对这一问题进行深入地分析和探讨。
二、行政诉讼调解制度的含义、性质及其必要性和可行性
（一）行政诉讼调解制度的含义及性质
类比民事诉讼的调解制度，行政诉讼调解制度是指在行政诉讼的过程当中，原告行政相对人与被诉的行政主体在人民法院的主持下，就被诉的具体行政行为达成一致的协调意见，从而解决行政纠纷的一种纠纷解决方式。
（二）行政诉讼调解制度的必要性
1.适应当前我国行政诉讼复杂现状的需要我国的行政纠纷种类繁多并且类型极其复杂，有些行政纠纷并不是单单通过一纸诉状和一份判决书就能得到切实有效的解决。例如一案例中赵某的宅基地纠纷问题，除了牵涉到村委会镇政府在土地确权方面的问题，还牵涉其与邻里之间的民事纠纷，仅仅靠行政诉讼判决很难彻底地解决问题和纠纷。而这只是基层法院的一个很普通的行政诉讼案例而已，在我国有无数个类似甚至比这样的情况更复杂的案例。为了适应当前我国行政诉讼的复杂现状，很有必要去探索除简单的行政审判之外的纠纷解决方式，而建立相应的行政诉讼调解制度无疑是一个很好的选择。2.行政诉讼案件只适用审判的纠纷解决方式存在一些缺陷和弊端当前我国行政诉讼案件仅靠裁判来解决纠纷的这种方式已经暴露出许多问题：（1）行政诉讼案件数量庞大，仅通过审判的方式解决，法院的审判压力过大，很容易导致案件积压；（2）诉讼是一种成本很高的纠纷解决方式，不考虑实际情况，只能通过这种高成本的方式来解决问题不仅不利于保护当事人的合法权益，还会影响法院的审判效率，甚至有可能影响司法公正；（3）行政诉讼审判这种单一的纠纷解决方式过于僵化，非此即彼，不利于发挥当事人的主动性和灵活性，而且其审理过程复杂而漫长，行政纠纷也就很难得到及时有效地解决；（4）目前行政诉讼中面临的“立案难、审判难、执行难”的问题，也致使许多行政诉讼纠纷得不到及时有效地解决，原告的撤诉率很高。这就使得很多人对行政诉讼望而却步，既不利于行政纠纷的解决，也不利于司法公信力的提升。3.行政诉讼调解制度自身的优越性行政诉讼调解制度能够有效地弥补我国当前行政纠纷解决机制的不足，具有很大的优越性。行政诉讼调解的优势主要有：（1）将当事人置于一个相对缓和的境地通过平等协商的方式解决纠纷，避免了法庭之上的针锋相对，既有利于缓解当事人之间的对抗性，又有利于纠纷的及时解决；（2）行政诉讼调解制度为行政纠纷的当事人提供了一种全新的纠纷解决机制，当事人可以选择适用何种方式解决自己的纠纷，既有利于充分发挥当事人的主动性和灵活性，又有利于提高法院的工作效率。（3）行政诉讼调解制度相较于行政诉讼审判而言具有其独特的优势，不仅诉讼成本低，能有效地避免司法资源的浪费，而且解决问题迅速便利，能够切实有效地维护当事人的合法权益。如某案例中通过电话纠纷就得到协商解决，不仅为双方当事人节省了很高的诉讼成本，而且案件的迅速解决也有效地维护了行政相对人的合法权益。（4）行政诉讼调解制度使双方当事人在平等协商的基础上达成合意，能使双方的矛盾和纠纷得到相对比较彻底的解决，减少上诉、缠讼等现象。那么，行政诉讼调解达成合意和调解协议后是否允许反悔呢？第三部分将对这个问题进行进一步分析和探讨。
（三）行政诉讼调解制度的可行性
我国行政诉讼法明确规定，行政诉讼案件不适用调解。譼訛但随着社会的发展和进步，笔者认为建立相应的行政诉讼调解制度完全是可以实现的。（1）建立社会主义和谐社会的追求为建立行政诉讼调解制度提供了社会基础。在全体社会成员都追求建立社会主义和谐社会的外部大环境下，建立行政诉讼调解制度显然是合乎发展趋势并且是可行的。（2）当前司法实践中调解解决行政纠纷的成功尝试为建立行政诉讼调解制度提供了实践基础。文中所举两案例的行政纠纷正是通过行政诉讼调解的方式得到了成功地解决，而这样的案例在我国的司法实践中不胜枚举，这无疑说明行政诉讼调解制度在我国的司法实务中已经开始了尝试与探索。（3）民事诉讼调解制度在民事诉讼领域的成功适用和重大意义为建立行政诉讼调解制度提供了可供借鉴的范例。民事诉讼中调解制度的适用取得了很大的成功，发挥了巨大的作用。我们可以结合我国行政诉讼领域的具体情况，参照民事诉讼调解的适用模式来建立行政诉讼调解制度。（4）域外国家和地区关于行政诉讼调解制度的法律规定和具体做法对建立行政诉讼调解制度有重要的指导意义。德国、法国关于行政诉讼调解制度明确的立法规定和具体的司法实践，为在我国建立行政诉讼调解制度提供了重要的经验借鉴。综上，我国当前行政诉讼的现状颇为复杂，且过于单一的行政纠纷解决机制已经暴露出很多问题。而行政诉讼调解制度独特的优势恰恰可以有效地解决这些问题。在这样的条件下建立行政诉讼调解机制就显得很有必要。而且在我国建设社会主义和谐社会的社会基础上，借鉴域外国家和地区行政诉讼调解制度的立法规定和司法实践，参照民事诉讼领域调解制度的适用模式，结合司法实践中的成功尝试，在我国建立行政诉讼调解制度完全是可行的。
三、在我国建立行政诉讼调解制度的具体制度设计
关键词：行政调解；价值；优势；构建原则
在我国的行政诉讼法中明文规定“人民法院审理行政案件不适用调解”，这一规定给行政纠纷带来了很多不利的影响。行政调解，是一种诉讼外的纠纷解决方式。它脱胎民间调解，中国人有厌诉的传统心理，人们喜欢用自己的方式处理他们之间的纠纷和冲突。[1]进入近现代社会以来，行政调解在纠纷解决中仍然富有强大的生命力，被人们广为应用。然而，人们在片面的法治观念――“法律万能、诉讼迷信”观念的影响下认为行政调解这种“非正式”的纠纷解决方式不值得重视。
我们究竟如何看待行政调解呢？为此，我准备在文中论述行政调解的概念特征、内容种类，并在此基础上论证它是一种行政行为，继而探讨其价值功能以及它在法制化进程中的几个问题。
一、行政调解的概念和特征
（一）行政调解的概念
在现代，行政调解一般是指由国家行政机关出面主持，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议，消除纠纷的诉讼外活动。[2]它与行政裁决、行政仲裁一起构成了行政机关处理民事纠纷、经济纠纷的重要制度，它于人民调解、仲裁等制度是我国典型的诉讼外纠纷解决方式，也往往是其他争议解决办法的先行程序。
（二）行政调解的特征
1.行政调解在主体上具有特定性
它是行政机关主持的活动，是行政机关行使职权的一种方式。它的主体不是司法调解中的人民法院，也不是人民调解中的群众自治组织，而是依法享有行政职权的国家行政机关。
2.行政调解在方式上具有非强制性
行政调解以当事人的自愿为前提，它是一种在当事人自主协商基础上进行的解决纠纷的活动。因此，行政调解程序的启动、运行以及被执行，应该是行政机关与行政相对方合意的结果。是否申请调解、以及达成什么样的协议，当事人是自愿的，行政机关不能强迫。因此，在整个调解过程中，行政相对方可以随时改变主张，而无须因此承担法律责任。这点与行政仲裁、行政裁决不同。
3.行政调解在效力上具有非拘束性
行政调解属于诉讼外活动，除个别情形外，调解协议一般不具有法律上的强制执行力。在调解协议的实施过程中，遭到行政相对方的拒绝甚至对抗，行政机关无权强制执行，更不能采取制裁手段。行政调解协议主要靠双方当事人的承诺、信用和社会舆论等道德力量来维护，不能因经过了行政调解便限制当事人再申请仲裁或另行的权利。这点与人民调解的效力相类似，而与一经送达协议书就具有与判决同等法律效力的司法调解截然相反。
4.行政调解在责任上具有双向性
一方面，由于调解行为不具有强制力，其法律效力完全取决于当事人各方的意愿，当事人如对调解行为持有异议，完全可以拒绝在调解协议上签字，无需通过行政诉讼程序解决。另一方面，如果行政机关及其工作人员在调解过程中采取了不适当的手段，例如以压代调，强迫当事人签字画押等等，该行为在事实上就不属于调解行为，而是违背当事人意志的违法行政行为。对这种行为不服的，应允许当事人向上级机关申请复议或提起行政诉讼。因违法的行政调解给行政相对方造成损失的，应依法由行政机关进行赔偿。
二、行政调解的内容和种类
（一）行政调解的内容
根据我国目前的立法和实践，行政调解包括行政机关在日常的管理或指导工作中附带性的纠纷调解，以及为解决特定纠纷所设的专门性调解。它的内容主要包括，公安机关根据《治安管理处罚条例》对因违反该条例对他人造成的人身和财产损失等所承担的赔偿责任的调解；各主管行政机关处理的消费者争议；公安机关根据《道路交通事故处理办法》所调解的交通事故处理中涉及损害赔偿的纠纷；婚姻登记根据婚姻法对婚姻当事人之间的调解；[3]医疗纠纷处理机制中的调解；土地管理部门处理的土地权属争议；专利纠纷的行政调解；商业经济纠纷的行政调解；经济合同纠纷的行政调解；环境保护领域中的行政调解；以及其他各行政主管机关对其管理权限内的纠纷调解，等等。
（二）行政调解的种类
1.依照行政调解的主持机关，行政调解可以分为：
（1）主管行政机关主持的行政调解。它是指主管行政机关，在其行政职责的范围内，对有关的民事纠纷或行政纠纷进行的调解。例如：公安机关对治安违法行为造成他人损害案件的调解；交通管理部门对交通肇事造成他人损害案件的调解等。
（2）行政仲裁机关主持的行政调解。例如：根据我国《仲裁法》和《劳动法》 等法律规定，经济合同仲裁委员会和劳动争议仲裁委员会受理的案件，都应先行 调解，调解不成的再行仲裁。
（3）行政机关的内部调解。指行政机关对其所属成员之间，以及行政机关所属成员与其他单位成员之间的民事纠纷。
2.依照行政调解的效力，行政调解可以分为：
（1）正式调解。是指调解一经成立，便具有强制执行力。属于行政调解中的特殊情况。需要有法律、法规做出专门规定。目前在我国，依据法律、法规的规定，只有对于经济合同纠纷、劳动争议，由专门的行政仲裁机关作为行政仲裁的先置程序进行的调解，并达成的调解协议书，具有强制执行力。
（2）非正式调解。是指调解成立后不具有强制执行力，只靠当事人自觉执行的调解。这类调解在我国普遍存在，绝大部分调解皆属此类。
三、行政调解的价值和功能
（一）调解解决纠纷符合中国人的传统理念
调解解决纠纷符合中国人的传统理念在社会关系领域，即使在国家大力建设法治社会、全民法律意识已经有了显著增强的今天，“以和为贵”、“息讼”、“厌讼”等观念仍占有重要地位。据调查显示，目前在广大农村，对于纠纷的解决，在“打官司、干部解决、私了”三个选择项中，664人中各有297人选择“干部解决”和“私了”，各占44.73%，只有10.39%的人选择“打官司”。[4]这一调查结果反映了人们对调解这种方式的渴求与认同。以调解方式解决纠纷更符合人们的心理需求，更容易为人们接受。
（二）行政调解有助于提高公民的权利意识，弘扬意思自治，加强法治化
行政调解是建立在事人的同意的基础上的，主要是由双方当事人自主决定以何种方式和内容来解决纷争。只有当事人双方在感情用事、矛盾激化的情况下很难进行对话、或者即使进行对话也很难在各自合理打算的基础上达成妥协时，这时不站在任何一方的行政机关才居间说和、帮助双方交换意见，从而帮助当事人达成合意，行政机关始终是当事人之间形成合意的促成者，而不是以自己的判断来强制当事人的决定者。行政调解中的行政相对方在法律规定的范围内行使处分自己的权利，不必听从行政机关的命令，充分体现了意思自治原则。所以法律正是通过行政调解实现了其非正式的解决纠纷，这正是法治化的表现之一。由于调解是根据法律、法规、规章、政策、社会公德进行调解，所以调解纠纷的过程就是法制宣传和道德教育的过程。在调解过程中，通过宣传法律知识，讲解法律，使公民懂得什么是合法行为，什么是社会公德，公民享有哪些权利，应该履行哪些义务，从而树立和增强法制观念。这无疑有助于法治秩序的建立。
（三）行政调解有助于弥补诉讼弊端、缓解诉讼压力
近现代的诉讼制度所提供的是一种正统的、公开的、最符合形式合理性的程序，这种程序要求一系列专门化的操作规程，要求借助律师的中介；同时也要求诉讼所做出的判决具有严格的规范性。通过诉讼，固然在一定程度上能够满足当事人和社会主体对于“正义”的需求，解决纠纷。但需付出相当大的代价，即所谓的诉讼成本。相对于此，行政调解则尽量发挥当事人在纠纷解决中的自主性和合理性，采取常识化的程序，争取做出接近情理的解决，并以节约纠纷解决的成本、追求效益最大化为基本目标，行政调解在功能和效益、效果上早已远远超过了诉讼。
（四）行政调解与诉讼审判的比较优势
行政调解的许多内在价值确实是法院的诉讼程序所不具备的，即使在诉讼审判正常运作的前提下，行政调解也能发挥其特有的优势。
第一行政调解的优势首先来自其程序，即成本低、迅速和便利之特点。在法院的诉讼积压、程序迟延、费用高昂的情况下，行政调解可以趋利避害，相对迅速、简便地解决纠纷，使当事人以较低的代价获得较大的利益。
第二行政调解所追求的“公平”、“正义”理念也不同于诉讼的价值取向，比诉讼更适合于特定社会关系、社会主体和特定纠纷的解决。例如：以其简单常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难，使当事人有更多的机会参加纠纷的解决；以通情达理的对话和非对抗的方式缓和了当事人之间的对立。在调解中，没有原告和被告，只有申请人和被申请人，且双方是在调解机构的主持下协商解决纠纷，所以，“被申请一方不会感到丢面子和屈辱和愤怒，有利于维护双方关系的和谐”；[5]以简单的事实认定代替了严格的举证责任。允许当事人根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷；由于行政性纠纷解决机关具有一定的权威性和专门性，在解决特定的纠纷时既可以提高效率和效益，又能充分发挥作为中立调解人的专家意见在纠纷解决中的有效作用，得到较审判更为合理的结果；经过当事人理性的协商和妥协，可能得到双赢的结果，而且由于调解协议是建立在当事人的合意基础之上，其履行率比判决高，又免除了社会为执行所承担的风险和成本，增加了安定的因素。
第三行政主管机关通过行政调解，可以使主管部门觉察到问题发生的根源，及时了解民情、社情，掌握一定时期内的社会问题或矛盾，积累经验，有的放矢地进行行政立法及实施行政管理、形成政策和规范。这样不仅可以进行适当的救济，而且有助于积极防止和有效调整今后同类问题的发生。正如棚濑孝雄指出的那样：“以个别的纠纷为起点，通过自己的管理权限进一步发掘问题 谋求更具一般性的根本解决，正是行政性纠纷处理机关的最大优势。”[6]
综上所述，行政调解的存在不仅不会威胁法律制度和阻碍法治的发展，而且还有利于法制的正常运作。行政调解的积极作用会对法院起到保护作用，而不会导致对诉讼与司法地位的侵害。
四、我国构建行政调解制度原则的几点思考
为了充分发挥行政调解的积极作用，并将其负面影响降至最低，行政机关在主持行政调解时应遵循以下原则：
（一）遵循自愿、合意原则
自愿原则的含义是：行政调解必须出于当事人的完全自愿、必须是当事人内心真实意思表示的自愿、必须是双方当事人的自愿。这就要求一方面，行政机关必须以平等的态度对待双方当事人，不能厚此薄彼。双方当事人地位完全平等，都有自愿充分、真实地表达自己的理由和意见的权利。另一方面，当事人双方与调解机关地位平等，不存在命令与服从，主动与被动的单项隶属关系，行政机关只能以平等一方的地位，踏实认真地做好沟通疏导、协调教育工作而不能居高临下地发号施令、强行调解。
自愿、合意原则应当是行政调解制度的首要原则，其实质意义在于充分保当事人的处分权。这是防止在行政调解的过程中，政府将自己的意志强加给当事人，保障公平与合理的最有效的制约机制。没有双方当事人的认可和自愿接受，就没有真正意义上的调解。
（二）遵循“法、理、情”相结合原则
这项原则要求：首先，行政调解应该与法律紧密结合，不得违反国家的法律、政策，不得损害国家利益、社会利益和他人的合法权益。行政调解应该切实使享有权利的人得到应有的保护，负有义务的人承担应付的责任，不能是非颠倒、本末倒置。其次，行政调解还要符合社会的伦理道德、优良习俗，“调解不但要以法服人，更要以情感人、以理喻人，即所谓‘动之以情、晓之以理、明之以法’调解应该很好的平衡这三种因素，但这并不意味着对一些事实不清的案件怕麻烦，采取‘和稀泥’的方式进行调解。”[7]
（三）遵循据实调解，讲求效率原则
据实调解原则指行政调解必须在查明事实、掌握证据、分清责任、明辨是非的基础上进行调解。行政机关必须收集充分、可靠的证据和大量的事实材料，只有这样，才能使调解具有说服力，使当事人与行政机关及早达成共识，解决纠纷。它要求行政机关必须以事实为根据，进行客观调解。据实调解是公平、公正调解的基础和保障。效益原则是指行政调解既要讲求调解的效率，又要注重调解的实效，二者必须兼顾，不可偏废。这就是说，行政机关在调解中必须讲求必要的方式、方法，以期提高工作效率，促成调解的早日圆满完成。但与此同时，行政机关又不能单纯片面追求效率，而忽视应有的调解的质量；也不能只为当事人握手言和而进行久拖不决的马拉松式的调解。
（四）遵循尊重当事人诉权原则
指当纠纷发生后，若当事人不愿经调解或不接受行政调解或达成调解协议后又反悔，要求行政裁决或行政仲裁或直接诉讼至法院的，行政机关要尊重当事人的选择。这是因为行政调解的产生、变更、消灭， 不是基于行政命令，而是基于双方（皆为行政相对方）的合意。对调解协议的接受，并不是行政相对方必须履行的法定义务，而仅仅是对自己权利的处分，因其改变主张总是被允许且无须承担法律责任。
综上所述，行政调解重视不同的社会成员在纠纷解决中的需求差异；主张在实现法治的前提下提倡社会成员的自治性；在注重纠纷解决的公平公正的同时，兼顾效益和效率的原则；在弘扬依法维权意识的同时，提倡协商和双赢的精神；行政调解可以有效地对司法和诉讼补偏救弊，并具有特殊的优势。[8]它在现代社会中发挥着纠纷解决、保障当事人的自治、协调社会关系和提供积极对话的渠道等作用。它的存在符合当代人自主、自律、平等协商的精神，具有不可限量的发展前景，将更好的推动我国的政治文明建设和民主法治建设。（作者单位：周口师范学院计算机科学与技术学院）
参考文献：
[1]陈晋胜.研究报告[M] . 北京：北京群众出版社，2004，（3）：24.
[2]崔卓兰.行政法学[M].长春：吉林大学出版社，1998，210―211.
[3]林万泉.论行政调解的法律效力 中国法院网，法学研究，2003（12）：4.
[4]李浩.调解的比较优势与法院调解制度的改革[J].南京师范大学学报，2002，（4）.
关键词：行政诉讼 调解 可行性
调解制度是我国民事诉讼中的一项传统制度，它是在人民法院的主持下，在当事人互谅互让的基础上，就民事权利和义务或诉讼权利和义务问题达成协议，合情、合理、合法地解决民事争议的诉讼活动。在我国调解制度的建立是一个具有中国特色的司法理念，它既体现了现代法治的基本原则，又体现了我国传统文化中互谅互让、以和为贵的思想。虽然调解制度在我国历史上有过曲折的发展，但调解意识作为现代司法理念的重要内容，在新的审判形势和社会形势下，正在逐步强化。行政诉讼法上的调解与民事诉讼法上的调解没有什么实质的区别，二者都具有诉讼法和实体法上的行为的双重属性①。行政诉讼中采用调解是当事人以行政法上的权利义务为处分标的合意行为，调解协议或文书与判决书的效力相当，可以作为强制执行的依据②。因此行政调解制度的构建必将顺应司法为民的历史要求，成为构建和谐社会的“法律助推器”。
一、我国调解制度的理论与实践
在人类社会发展过程中，如何妥善解决纠纷和矛盾，平衡各方面社会关系，保持和稳定社会秩序，是任何社会都必须解决的课题。回顾我国司法调解的历史可以看到，建国前的马锡五审判方式，有效地解决了人民群众的内部纠纷，并在建国初期得到发展，在民事诉讼法实施前的时间，调解是审理民事纠纷的主要主式，民事诉讼法颁布之后，规定了着重调解的工作方式，20 世纪90年代以来，审判方式的改革，使调解制度得到了规范并发挥了其优势，为构建多层次、全方位的纠纷解决机制，消化日益增多的社会矛盾和纠纷，党和政府重视调解工作，对调解制度的建立和完善作出了重大部署，近一个时期以来，最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见》，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的相继出台，使我国调解制度焕发新的生机与活力。
人民法院作为维护社会正义的最后一道防线，是各种矛盾和纠纷的终局解决者，诉讼调解成为人民法院审判活动的重要内容，坚持自愿、合法原则，作出的调解结果，既体现了法律的规则之治，又尊重了当事人的意志。调解的积极作用表现在③：1、调解有利于当事人息诉，能够实现纠纷和矛盾的彻底解决，减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象。目前，在我国诉讼量增长，判决比例提高的同时，审判的上诉率、再审率居高不下，这些现象的发生，使得社会对司法的权威和公正性产生信任危机，给法院带来了极大的压力。而调解则可以极大地减少这种现象。2、调解有利于解决执行难问题。执行难已经成为司法难以克服的痼疾之一，已显得积生难返，除了地方保护主义、司法腐败等原件外，真正的难点在于义务人没有执行能力，以及由于信用金融体制不健全带来的技术性难题，在目前条件还不具备的情况下，因调解有便于履行的好处，调解的促成便于当事人履行义务，减少了上诉环节，避免了执行难的现象，虽然调解协议的达成，并不能保证债务人即时履行或者自觉履行，但调解的优势是显而易见的。3、调解有利于提高法院工作效率。调解与效率的关系与法官和当事人情况直接相关，特别是审前调解和简易程序中的调判结合，可以较大地提高法院的审判工作效率，实行案件的繁简分流，有利于法院资源的合理分配。此外，调解可以在原告的诉讼请求之外一并解决更多的争议，而不必另案处理，符合法院所追求的公平与效率主题。4、调解有利于达到良好的社会效果，保证社会稳定。保证审判的效果，维护社会稳定，既是社会各界对法院的要求，也是法院保护自身的需要，调解能够达到当事人无反悔、无申诉、无上访的结果，是法院的理想境界，也是社会稳定的需要。
既然调解有上述之优点，我们认为在行政诉讼中建立调解制度也在法理与情理之中，理论固然来源于实践，但其一旦形成，则可对实践发挥能动的指导作用。建立行政调解制度，发挥上述调解的积极作用和行政诉讼的特殊作用，是解决行政争议实现公平正义的应有之义。
二、建立行政诉讼调解制度的必要
我国《行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”而在此之前的1985年，最高人民法院《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》中已经规定审查和确认主管行政机关依职权所作的行政处罚或者其他行政决定是否合法、正确，不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。如此规定说明，调解的实质是参与调解的主体为了实现自己的权利，而对自己的程序权利和实体权利作出实质上的处分，以牺牲一定的权利为代价求得争议的解决。
因此，调解只适用于那些有完全处分权利来处分自己的褓和程序权利的诉讼形式，而行政机关是国家权力的行使者，不是该项权力的绝对所有者，无权自由处分本质上属于国家的行政权，行政诉讼中不能适用调解的方式，因此，很多学者认为不适用调解是我国行政诉讼中的特有原则④。但是，我国行政诉讼制度自建立以来，在控制行政权、保护公民权利方面发挥重要作用。显而易见，行政诉讼不适用调解的原则基本上得到了贯彻，然而，在贯彻行政诉讼的立法精神的同时，大量行政案件变相地适用调解解决行政争议已成为公开的秘密，行政诉讼当事人在法院默许或者动员下通过协调解决行政争议的事实，已经悄然升起，不允许调解的规定已名存实亡。不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程中对当事人进行的说服教育工作，不能调解却可以和解。笔者认为，在行政诉讼中建立调解制度已成为必要。
1、行政诉讼的立法目的对行政诉讼调解的建立有决定性的必要。
不容置疑，制度的内容及形式决定了制度的目的，行政诉讼对于公民、法人和其他组织等相对人来说，是一种不可或缺的司法救济制度，司法权相对于行政权而言，其作用的发挥应倾向于对行政权的制约与监督，而不是维护，这是国家权力之间互相制衡的需要。行政诉讼的立法目的，应当是正义和平等价值在社会发展现阶段的具体体现。行政诉讼只有保持与法的价值取向的一致性，定位在对行政管理相对人实施救济和补偿的基点上，才是符合正义的有价值的良法。行政诉讼的运作过程和处理结果，从有权提起行政诉讼的相对人来说，其直接动力和最终目的，是为了保护自己的合法权益而寻求司法救济，对行政机关的监督不是行政相对人追求的诉讼目的，及时解决纠纷和矛盾是行政相对人的需要。因此，行政诉讼的这一目的，对行政诉讼调解的建立有着决定性的意义。
2、行政诉讼的实践表明建立行政诉讼调解已成为现实的必要。
行政诉讼作为解决行政争议的一项诉讼活动，与刑事自诉和民事诉讼一样，当然可以适用解决纠纷的普遍方式――调解。长期以来，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性，行政诉讼不适用调解的做法，实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方，使得行政诉讼缺乏人情味，从审判实践来看，行政案件撤诉率的现象已经说明，大量的行政案件在法院的主持下，通过协商、协调的方式得到解决，有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果，有的因法定发现具体行政行为违法，主动与行政机关交换意见，有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉，作为解决纠纷的主持人――人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。审查行政案件不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说服教育工作⑤。与其让这些变相的调解处理成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范，准予当事人调解、协商，由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，在不违反当事人自愿和法律的强制性规定，不损害公共利益和他人利益的情况下，确认协议的法律效力，使调解成为保护当事人合法权利，促进行政机关依法行政的工作方式。
3、行政法理论的研究使行政诉讼调解的建立具有理论上的必要性。
行政机关是国家权力的行使者，现代行政权的行使和对行政权力性质认识的不断深入，主张行政机关绝对不能处分行政权力的观点已不能自圆其说，行政权作为一种国家机关执行，适用法律的活动，在行政过程中行政机关享有自主权，行政法规赋予了行政机关及其工作人员较大自由裁量权。行政过程中追求法律地位平等的理念已深入人心，以“公权不能自由处分”为由排斥行政诉讼调解的适用，已经缺乏理论的支持。因为法律赋予行政机关的行政权力无疑是羁束性权力和裁量性权力，虽然行政机关对羁束性权力不能自由处分，但是，裁量性权力使行政机关在法律许可的范围内自由处分，从解决争议的诉讼目的来看，正是由于存在行政裁量行为，法律禁止调解几乎是不可能的，按照法治国家的要求，政府的公权力在法律没有规定的情况下不得行使，而作为私权利在法律没有禁止的情况下，就可以处分⑥，况且公权力无论是在行政程序阶段还是诉讼程序阶段，均存在一个自由裁量的幅度问题，所以，公权力的处分仍然可进行调解并做适当的让步，行政机关的自主权应得到法律的保障。
4、域外行政调解的运用使我国建立行政诉讼调解成为可能。
他山之石，可以攻玉。域外行政诉讼调解的适用对我国行政诉讼的调解建立有借鉴意义，英美法系国家和大陆法系国家在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解。德国行政法院法第87条规定：“审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解⑦。”我国台湾地区《行政诉讼法》第219条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如可，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加⑧。”日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文中仍可以推知，允许法官进行一定程度的调解，在域外，既有关于行政诉讼调解制度的明确规定，也有法律没有明文禁止的情况。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立。域外审判实践已经为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例，尽快修改行政诉讼法，消除理论与实践之间的尴尬，应是当前和今后相当长的现实国情所需。
三、建立行政诉讼调解制度的可行性
行政诉讼中的调解是指行政主体和相对人在法院审判组织的主持下，基于自愿平等协商的原则，经过双方的协商解决行政纠纷的一种行政纠纷解决途径⑨。应当明确的是行政诉讼的调解不同于诉讼中的和解。诉讼中的和解是指诉讼当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼、解决纠纷为目的的一种法律行为。诉讼中的调解具有诉讼活动和结案方式的双重含义。笔者认为，调解在行政诉讼中不应作为一项原则，而应作为诉讼活动中的审理和裁判方式。从调解制度应具备的基本内容分析，行政诉讼的调解应当遵循以下要求：
1、调解应以不违反法律和公共利益、他人利益为前提。调解是终结诉讼解决纠纷的重要手段，调解合法成立后具有实质上的法律效力。建立行政诉讼调解要充分体现当事人双方的共同意愿，同时能够保障原告有与被告平等协商的能力，坚持合法性调解应确立为行政诉讼调解的基本原则，很多情况下，依法调解能保护公民、法人和其他组织的合法权益，还能监督和促进行政机关的依法行政，这里的合法性说明，并非所有的行政争议都适用调解，调解的本质特征是始终尊重当事人意志，行政机关不能在调解中超越或者放弃法定职权，在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过调解的低成本、高效率，达到纠正违法或不合理行政行为，实现当事人合法权益的保护。
2、调解适用的范围应当采取有限原则。
从法律赋予行政机关的权力看，行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可以适用调解，依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权能，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的调解受到限制，而且，如果不对行政诉讼调解的范围作出限制，可能会导致滥用调解权，影响行政诉讼立法宗旨的实现，因此，笔者建议行政诉讼应建立有限的调解制度，法律中明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行协商，法律没有限制性规定的，调解不得损害公共利益和他人合法权益。
行政诉讼法关于受案范围的规定说明，有的行政行为使行政机关有较大的自由裁量权，有的行政行为因法律的明确规定而使行政机关不享有自由裁量权，因此，适用调解解决的行政争议有：（1）因行政主体的非强制行政行为引起的行政争议可适用调解。在非强制性行政行为中，作为行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由，若相对方不服从，行政主体不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提，如行政合同争议，行政指导引起的争议等。（2）因行政主体行使自由裁量权作出的行政行为而引起的行政争议可以适用调解。社会分工的细化，必然要求赋予行政机关拥有广泛的自由裁量权，而行政主体在行使自由裁量权作出的行政行为中，有根据具体情况作出选择的权利。行政主体对具体案件行使自由权也是国家意志的表现，并无掺杂个人因素，行政主体的自由裁量权行使不仅是行政程序中，行政诉讼中行使自由裁量权应是顺理成章之事。（3）因行政赔偿和行政补偿引起的行政争议可以适用调解。行政赔偿诉讼也许调解已由法律作出规定，而作为行政补偿，理应允许调解，对具体补偿数额达到相互协商，解决纠纷的目的。
3、调解模式的选择应借鉴民事诉讼调解模式，结合行政审判的实践确定。调解是以自愿为基础的，判决是以强制为特征的，二者是性质完全不同的解决纠纷的方式。建立行政诉讼调解制度要正确处理调解与审判的关系，使二者的特长得到充分发挥，笔者认为，行政诉讼调解应选择调审合一模式，在目前民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解已经有明确规定的前提下，在行政诉讼中适用调解值得我们借鉴，行政审判实践中的协调作用发挥已证明在行政诉讼过程中，调解不论是审前还是审判中，坚持能调则调，当判则判，调判结合，案结事了，妥善解决行政纠纷。当然，调解不应仅限于一审程序，行政诉讼调解的确立已给予当事人的程序选择权，在二审、再审程序中适用调解，也能够更好、更有效地保护当事人的权利。
最高人民法院肖扬院长指出，中华民族讲究 “和为贵”，调解是人民司法的优良传统，是人民法院解决纠纷的有效途径。每个法官都有自己的优势和长处，有的善于依法裁判，有的善于说服调解，要把两者结合起来，努力成为一个审判和调解的多面手。尽管《行政诉讼法》规定行政案件不适用调解，但是最高法院已经根据行政审判实践提出在《行政诉讼法》修改前，法院可以就协调解决行政争议之方式进行探索和实践，总结经验。笔者通过对行政诉讼调解制度可行性的探讨，以期我国《行政诉讼法》能尽快修改，适应不断变化的行政审判工作需要。
注释：
①吴庚：《行政争讼法论》 三民书局1999年版，第217页；
②乌怀德：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版第326页；
③范愉：调解的重构，中国民商法律网；
④姜明安：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社1997年版第256页；
⑤刘恒：《行政救济制度研究》，法律出版社1998年版第191页；
⑥王振清：《行政诉讼的前洞实务问题研究》，中国方正出版社2004年版第320页；
⑦同⑥；
⑧同②；
[关键词] 医疗纠纷；行政调解；存废
[中图分类号] R197.3 [文献标识码] C [文章编号] 1673-7210（2013）01（a）-0153-03
[Key words] Medical dispute； Administrative mediation； Reservation or abolition近年来，一些地方医患关系紧张的现象日渐突出，哈医大第一附属医院的恶性医闹事件引起了公众的广泛关注和议论，医患关系变成了社会的热点问题。在此情况下，如何应对医疗纠纷成为了当前尤为关注的话题，作为医疗纠纷解决机制之一的行政调解制度也遭遇到是存是废的激烈探讨。据此，笔者将对我国现行医疗纠纷行政调解制度进行研究和探讨。
1 医疗纠纷行政调解现状
行政调解是指“行政机关主导，以国家政策法律为依据、以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人友好协商，互谅互让，达成协议，从而解决争议的行政行为”[1]。
1.1 立法依据
《医疗机构管理条例》第五条规定，国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。可以得知各级卫生行政部门具有对医疗机构监督管理职能，因此也能对医疗纠纷进行行政调解。《医疗事故处理条例》第三十八条规定，发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的，由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。第四十六条规定，发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决，不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请。由此，行政调解是《医疗事故处理条例》明文规定的一种医疗纠纷解决方式之一。
1.2 实践运用的情况
目前，解决医疗纠纷主要有三种机制：自行协商、行政调解、诉讼。医患双方自行协商和行政调解作为非诉讼解决方式并非诉讼的前置程序，在实践运用中，非诉讼解决方式解决非常严重的医疗纠纷案件数量是诉讼方式解决数量的30倍，解决的一般医疗纠纷案件数量是诉讼方式解决数量的300倍[2]。但是，在非诉讼解决方式中人们首选的是自行协商，行政调解在国内的利用状况并不乐观。
2 医疗纠纷行政调解问题分析
在实践运用中，由于《行政调解法》的缺位、行政调解人员素质不高等原因，卫生行政部门并没有能够很好地承担起对医疗纠纷进行调解处理的作用。因此，有学者主张取消行政调解。对此，笔者试对医疗纠纷行政调解制度的优劣势进行分析来探讨医疗纠纷行政调解制度的存废问题。
2.1 医疗纠纷行政调解的优势
行政法学者应松年教授认为：解决纠纷行政机关应有做为。日本学者棚濑孝雄[3]认为：社会所发生的所有纠纷并不都是通过审判来解决的，通过诉讼外解决的纠纷，相比于通过审判解决的纠纷占多数。在面对社会矛盾时，行政调解作为诉讼外的一个重要组成部分将构建社会和谐和化解矛盾、维护稳定相结合，具有重要意义。
2.1.1 医疗纠纷行政调解相较于诉讼的优势 现今，医疗纠纷发生后，选择行政调解已经成为大部分人的共识。在实践中，医疗纠纷民事诉讼往往是由患者发起的，在不能够保证胜诉的同时往往给患者带来沉重的经济负担。诉讼的时间也往往过长，一般的医疗纠纷民事诉讼的法定结案期限是6个月，医患双方都要投入大量时间在举证、答辩、开庭中，消耗的成本效益过大。此外，诉讼过程中，医患双方呈明显对立关系，长期的激烈对抗使得双方关系更加紧张和不信任。正如有学者指出：不是所有的司法判决都能产生正义，但是每一个司法判决都会消耗资源。如果当事人试图穷尽、诉前保全、反诉、上诉、申请强制执行等程序救济手段，必须事先准备一笔价值不菲的诉讼费用。当事人遭受的损失越大，争取全额赔偿的愿望越强烈，他为胜诉要预先支付的费用就越高[4]。与此同时，笔者认为在医疗纠纷民事诉讼中关于患者的伤残等级和病历是否真实等专业问题远远超过法官的专业知识范围，因此需要委托专门的鉴定机构进行鉴定，这也往往成为诉讼的一大难题。
而行政调解相对于诉讼而言显得比较灵活。首先，与复杂的诉讼程序相比，行政调解要简单许多，不仅节约了诉讼当事人的时间，也节约了当事人的金钱。其次，卫生行政部门与当事人面对面进行沟通对话也可以很好的缓解医患双方紧张的对立关系，使得卫生行政部门与当事人之间达到信任的状态，当事人能够放心说出自己的要求看法，在这样的情况下能够达成令双方都满意的调解结果。最后，卫生行政部门的调解人员往往比法官更具有相应的专业知识，在遇到医疗纠纷伤残等级及病历真实性问题时更能妥善处理和应对，使得纠纷调解与诉讼相比达到事半功倍的效果。
2.1.2 医疗纠纷行政调解相较于协商的优势 由于在医学诊疗过程中，医患掌握医学知识的信息量不同，医疗过程的复杂性和高风险性、医患之间的礼仪冲突以及医生不愿意披露信息、隐瞒不当行为，造成医患双方医疗信息的不对称[5]，也使得医生在协商过程中往往处于主导位置，难以保证协商的公平性。除此之外，患者也会利用医方惧怕诉讼的心理，要求医方赔偿高出损害程度较多的金额，对医方不利。与此同时，在医方有过错时，协商也在一定程度上阻碍了行政权的介入，使得医方规避行政责任。而且协商后签署的协议有时不具备法律效力，导致医患双方可能出现反悔的情况[6]。为医疗纠纷的解决问题留下隐患，从而不利于医患双方的利益保护。
由于协商是医患双方在没有第三方介入的情况下进行的，所以与协商相比，行政调解的重要特征在于第三方的出现，在医疗纠纷行政调解中卫生行政部门充当第三方的角色。卫生行政部门因掌握很多丰富的资源而具有专业知识上的优势，在处理医疗纠纷时更具有信服力。行政权具有高效、行动力强的特点，在医疗纠纷发生时，卫生行政部门的高效率能够及时处理医疗纠纷。与此同时，行政调解由于有第三方的介入，可以保证双方当事人纠纷调解的公平性，维护医患双方的利益。
除此之外，学者范愉[7]认为调解机制在中国现代化进程中具有重大意义，学者强世功[8]也认为调解背后蕴藏了巨大的意识形态和政治功能。学界其他学者也分别从当代行政法的精神、法哲学以及法经济学等多个角度探讨和肯定了行政调解的制度价值。
虽然行政调解也与协商和诉讼一样存在不足，但这些不足可以通过对制度的改进而加以弥补，而协商和诉讼的不足却是通过对制度的改进也难以弥补或者成效不佳的，对于行政调解的不足和完善措施笔者将在下文进行探讨分析。
综上所述，在医疗纠纷行政调解制度的存废问题上，笔者倾向于医疗纠纷行政调解的存，一方面行政调解与和谐社会的精神理念趋向一致，双方当事人在卫生行政部门的主持下进行调解，不会暴力相向，也不会感到委屈。另一方面行政调解也节省了当事人很多时间和金钱，节约了社会资源，这是值得提倡的解决机制。通过不断的完善和改进，行政调解制度也会被运用的更为广泛和深入。
2.2 医疗纠纷行政调解的劣势
2.2.1 医疗纠纷行政调解缺乏中立性和公正性 由于卫生行政部门主管所有的医疗机构和相关行业，与医疗机构之间有着千丝万缕的关系，所以既使患者想要求助于卫生行政部门为其主持公道，也往往会因为这种关系而心存疑虑，对卫生行政部门不敢过于信任，从而影响调解的中立性和公正性。而医疗机构作为卫生行政部门的管辖对象，出于对卫生行政部门的尊重而存在一定的抑制性，不会太直接提出自己的意愿和想法，也会影响调解的公正性。
2.2.2 医疗纠纷行政调解缺乏专业调解人员 调解人员必须具有使人信服的说服力，才能够使调解具有可行性，而卫生行政部门调解医疗纠纷的工作人员往往不具备足够的相关的医学、法律知识，面对患者提供的病历及相关证据时，根本看不懂医生所写的内容，判断医疗行为是否有过错对于他们来说就更难了，对医疗纠纷调解意见的医学根据与法律根据阐述不清，导致医疗纠纷行政调解陷入困境[9]。除此之外，由于每天有大量的纠纷需要调解，调解人员的工作量、压力较大，也是因为专业调解人员的缺乏而引起的。
2.2.3 医疗纠纷行政调解缺乏法律规定 我国目前没有制定一部完整的《行政调解法》，有关行政调解的规定分散在各种法律法规及规范性文件当中，这些规定相互之间的冲突也显而易见，人们难以掌握，在实践中的发挥也很有限。除此之外，在涉及行政调解的法律法规中都没有规定行政调解的具体程序，行政调解过程中依据的程序很多就是调解部门自创的，有失公正。当事人也会因为对调解程序的质疑而对行政调解不满意。出现这一情况主要是和我国长期受“重实体，轻程序”的传统思想有关，从而使得卫生行政部门在进行调解时缺乏约束和限制，容易在调解过程中出现超出其职权范围的情况，从而无法保障调解的公正性。
2.2.4 医疗纠纷行政调解缺乏法律效力 《医疗事故处理条例》第四十八条规定，经调解，双方当事人就赔偿数额达成协议的，制作调解书，双方当事人应当履行；调解不成或者经调解达成协议后一方反悔的，卫生行政部门不再调解。调解书是医疗纠纷双方当事人就赔偿问题达成协议后在卫生行政部门主持下签署的书面协议。现阶段行政调解中除了治安处罚和劳动仲裁领域的行政调解协议有法律效力以外，大多数行政调解协议是没有法律效力的，仅仅是一般契约。而没有法律保障的调解则显得很多余，失去了调解意义，既挫伤了卫生行政部门的调解积极性，也浪费了国家和社会的资源。
3 医疗纠纷行政调解的完善措施
3.1 优化卫生行政部门调解机构的设置
目前在行政调解制度中，行政调解机构基本上有两种设置，一是作为附属于某个行政机构的一个职能部门，设置在该机构内部；一是作为独立于某个行政机构的一个专门机构，设置在该机构之外[10]。笔者认为，为确保医疗纠纷行政调解的专业性和高效性，可以单独设置一个行政调解机构。同时为避免机构名目的冗杂繁多，应当把该行政调解机构设置在卫生行政部门内部。这样既能消除患者对卫生行政部门调解的不信任，也能使医疗机构敢于提出自己的意愿和想法，从而达到调解的公平公正性。
3.2 优化人员配置
卫生行政部门调解医疗纠纷的工作人员应当是懂得包括医学、法学、心理学等多方面知识的高素质人才，同时需要具备良好的沟通能力。因此卫生行政部门的调解机构应当对调解人员进行层层考核、不断培训，保证工作人员精通行政调解领域的专业知识，遵守职业道德规范。但在实践里，年轻的高素质人才往往对此类工作兴趣不大，笔者认为，可以考虑给此类工作岗位给予较好的工作待遇以吸纳人才，除此之外，调解需要丰富的社会经验，对于年轻的工作者而言可能比较缺乏，所以调解工作人员的队伍也需要经验丰富但也许专业知识不足的年长工作者，这样搭配起来可以达到事半功倍的效果。
3.3 制订医疗纠纷行政调解的法律规定
建议国家立法机关尽快制定《行政调解法》，做到有法可依，对行政调解的原则、范围、程序、效力等方面加以规定，以避免因为各种法律法规之间关于行政调解规定的冲突。其中程序尤为关键和重要，要对医疗纠纷行政调解的程序加以细化和说明，包括调解的时限、过程、当事人的权利义务等内容都要做详细规定。对于符合受案范围的医疗纠纷予以受理，而不符合的应当在规定限期内告知当事人，不耽误当事人时间，有效保障行政调解制度的运行。
3.4 赋予行政调解书法律效力
我国台湾地区关于行政调解协议的规定是当事人签订调解协议后，有关行政机关应当将调解协议送交有管辖权的法院，由法院依专门程序进行审核，经其审核无误，便赋予其等同于法院调解的效力，允许其具有执行力[11]。笔者认为这不失为一种提高纠纷解决效率的方法，值得我国大陆地区借鉴，而且相比之下人民调解和法院调解都具有法律效力，只有行政调解的法律效力为零，这也与行政机关的社会地位是不相适应的，所以不应当将医疗纠纷行政调解协议仅仅当成一般契约看待，赋予其法律效力是众望所归，也是保障调解协议有效性的根本前提。
综上所述，笔者通过对医疗纠纷行政调解优劣势的比较，认为应当存医疗纠纷行政调解，并针对目前行政调解的不足之处提出了相应的完善意见，也希望我国医疗纠纷行政调解能够发挥更大功效，以维护医患和谐关系。
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审判实践中大量的行政诉讼撤诉案件不能不引发我们对行政诉讼中存在“不适用调解制度”的合理性怀疑。本文拟以笔者所在法院近三年行政诉讼案件撤诉率不断上升的现状为窗口，透过行政诉讼理论与司法实践脱节所生之尴尬困境，提出了行政诉讼中引入调解制度不仅具有行政自由裁量权的存在、“公权不可处分”理论的缺失、域外行政诉讼和解制度的存在等理论基础，而且还有符合国人传统的诉讼文化、当事人在风险博奕中实现自身利益的最大化等现实基础。在此基础上，笔者提出了行政诉讼中调解制度的运行模式和适用原则：（一）本土资源调解与ADR自行协商并行模式；（二）有限调解原则；（三）合法性原则；（四）反悔权取消原则。
【关键词】
用“羞答答的玫瑰静悄悄地开”这句歌词来形容我国行政审判调解制度是再恰当不过的了。之所以“静悄悄”，是因为我国行政法因强调“公权不可处分”而在实定法上明确禁止对行政诉讼案件进行调解。之所以“羞答答”，是因为苦于法律的禁止性规定，司法实践中，法官不得不运用庭外和解由当事人撤诉来替代调解。之所以“开”，是为了化解社会矛盾，定纷止争，构建和谐稳定社会之需。由于审判实践中行政案件撤诉率长期居高不下，非正常撤诉的现状为行政诉讼立法所始料不及，其弊端已是冰山一角，日益凸现，因而不能不引发我们对行政诉讼中存在“不适用调解制度”的合理性怀疑。有鉴于此，行政诉讼这片沃土中应否引植调解这支艳丽而扎手的“玫瑰”，应否任其绽放，已成了理论界与实务界激烈争论与探讨的一个论题。为了鼓励社会矛盾的多元化解决，共创和谐社会，笔者试图以所在法院近三年行政诉讼案件撤诉率不断上升的现状为窗口，透过行政诉讼理论与司法实践脱节所生之尴尬困境，提出了行政诉讼中引入调解制度不仅具有理论基础，而且还具有现实基础，并在此基础上，提出了行政诉讼中调解制度的运行模式和适用原则，以引起理论界对调解价值的重视，并期对我国行政诉讼法的修改有所裨益。
一、“行政案件不适用调解”——现有理论之尴尬
《行政诉讼法》第五十条明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”据此，从实定法上看，我国没有行政诉讼调解制度。但审判实践中，大量案件是原、被告在法院默许乃至动员后通过“案外和解”解决的，而原告在诉讼中撤回诉讼请求，实际上就是和解的一种表现形式。
从结案方式上，2003年至2005年间，行政诉讼撤诉案件每年以8%左右速度递增。这个比率似乎在提醒我们，司法实践中，大部分行政诉讼案件实际上用了“超出《行政诉讼法》第54条规定判决方式之外采取的、又无法直接辩明法院态度的第三条道路”[1]解决的。这种异化了的纠纷解决方式就是调解制度在现实中最生动的写照，只不过最后以原告撤诉的合法形式来掩盖“案外和解”的实际过程和内容而已，禁止调解的规定在“案外和解”中被悄然规避。于是，就有了大量没有调解书的调解存在。
当然，仅从撤诉案件的表征上看，无法看出原告撤诉的真正动因，也无法看出合议庭对撤诉案件的司法审查过程，但经过调查，发现不外乎三种情况：一是原告后，认识到行政机关作出的处罚决定正确，因而主动申请撤诉的；二是诉讼过程中，被告主动撤销或变更其原作出的具体行政行为，原告同意并自愿申请撤诉。这两种撤诉均未受外力影响，系正常撤诉。三是非正常撤诉，并非原告心甘情愿，而是行政机关采取威胁、恫吓、压制或对原告行使诉权设置障碍等手段迫使原告撤诉或法院审判人员发现具体行政行为违法，为照顾行政机关面子，主动找行政机关“交换意见”，建议行政机关改变原具体行政行为，以促成原告申请撤诉。显然，高比率撤诉的背后隐藏着许多规避司法审查而又能自圆其说的做法。一方面是法律的禁止性规定，另一方面行政诉讼案件却大行其道地通过“案外和解”以撤诉方式结案，且颇受原、被告与法院的青睐和接受，行政诉讼理论遭遇司法实践的此等尴尬，立法被如此虚置，这究竟是实践走向了误区，还是理论滞后效应使然？调解结案的现实需求，岂是一个法条所能禁得了的。面对行政诉讼案件非正常撤诉背后隐藏的为行政诉讼立法所始料不及的突出问题，与其让这种变相的调解成为规避法律的工具，倒不如名正言顺地从立法和制度上加以规范，以消弭目前理论与实践脱节所生之尴尬。因此，行政诉讼中引入调解制度已势在必行，法律不应对此再持漠然或否定态度。
二、行政诉讼中调解制度的引入——从理论基础和现实基础来考察
（一）行政诉讼中引入调解制度的理论基础
“法律制度移植是一件复杂的系统工程，成功的法律制度移植必须充分考量制度本身的内在机理和运作的外在环境，不可贸然为之。”[2]为此，我们在分析行政诉讼中能否引入调解制度这个问题时，也可从调解制度生成的内在机理和其运作的外在环境两个方面进行探讨。
1、行政诉讼中调解制度生成的内在机理
（1）行政自由裁量权的存在。行政自由裁量权是指在法律无详细规定的条件下，行政主体可以依据事实，凭自己的判断，在职权范围内，作出适当行为的权力。[3]由于法律、法规不可能对某种具体行政行为的内容、方式、程序等作出非常详尽、具体、明确的规定，所以，立法中存在大量的不确定法律术语，如“情节严重”、“情节较重”、“适当”、“必要”等，这就使行政主体在法定职权范围内普遍拥有较大的自由裁量权。对某一违法行为的处置，往往有多个罚种和弹性较大的处罚幅度，有的甚至只有概括性的表述，只能由行政机关根据具体情况自由酌情裁量，大量的自由裁量行政行为为行政主体行使一定的裁量权营造了宽松的环境。如《食品卫生法》第39条规定的行政罚款幅度为“处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处以1000元以上5万元以下的罚款。”在现代行政管理活动中，我们不得不认可行政主体拥有广泛自由裁量权的必要性，否则就不利于行政职能的有效发挥和公平与效率原则的全面实施。但自由裁量不等于可以任意枉为。自由裁量行为要遵守两条规则：一是不得超越自由裁量权的范围，二是在权限范围内必须处置适当、合理。[4]严格的羁束行政行为，既受实体规范的约束，又受程序规则的约束，不存在裁量的余地。[5]但随着社会的变迁，严格的羁束性法律规定日渐减少，裁量行政行为规定比重逐渐加大，即使许多约束性规定也都含有裁量的成分。行政机关在自由裁量权范围内有权处分其权力，即说明行政相对人应履行的义务具有变动的可能性，这就使调解制度的引入成为可能。
（2）“公权不可处分”理论的缺失。“行政机关不得处分其法定职权，这是依法行政原则对行政主体在行政诉讼中的要求，指禁止行政被告出于诉讼胜负和其他动机，放弃、交换法律赋予的管理职权和诉讼权利的基本规则。”[6]“行政行为未遵循法定权限，法定实现规则和法定程序的要求，均构成对依法行政原则的违反，从而构成对法治原则的违反。”[7]据此，传统理论认为调解制度的确立，即意味着行政机关拿行政权力与相对人讨价还价，这不仅处分了行政权，也是对法治原则的违反。其实不然，虽然调解制度是建立在双方当事人可以自由处分权力的基础上，但行政权力并非都是不可处分，且调解并不意味着行政机关的让步和对权力的任意处分。从理论上说，公权力隐有一定弹性，公共利益与个人利益亦非不可调和。在具有自由裁量权的行政行为中，行政主体对行政相对人的处理就表现出了一种处分权，这种处分权无非受到一定限制而已。行政职权的个案适用离不开行政主体的掂量、比较、评估、权衡和决定，这本身就隐含了对行政职权的处分。行政机关在诉讼中拥有实体处分权，为了争取与行政相对人的调解，可以有条件地行使实体处分权，但处分权的行使必须限定在行政机关依法拥有的法定职权范围内。在行政过程中，行政机关只要不损害国家利益、公共利益的前提下，根据实际需要在行政程序阶段和行政诉讼阶段，完全可以自主地处置其行政职权。因此，“公权不可处分”的内涵应是“公权不可任意处分”，行政主体在某些方面对行政行为的有限处分权，可以说是行政诉讼能引入调解制度的一个理论基础。
2、域外行政诉讼和解制度的存在
一项全新的制度要想获得适应性和生命力，外在的运作环境甚为重要。行政诉讼中适用和解，是一个国际惯例。综观世界各国，只有奥地利、意大利等极少数国家是禁止行政诉讼和解的，绝大多数国家主张行政诉讼可以和解。在德国、日本等传统大陆法系国家和我国台湾地区，理论界和实务界对诉讼和解制度都表现出了前所未有的热情。据台湾学者蔡志方研究，法国和德国的行政法皆明文规定，可以有限度地进行和解。《联邦德国行政法院法》第106条规定：“只要参与人对和解标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以通过以法院、主审法官或编制报告法官建议作出的裁定形式，以书面方式在法院达成。”[8]据统计，20世纪60年代，联邦德国有25%-40%的行政案件是以调解方式解决的。[9]我国台湾地区的行政法由于大量借鉴了德国行政法理论，因而对诉讼和解制度的理解与德国较为一致，其在新的《行政诉讼法》中也用10个条文（从第219条到第228条）规定了行政诉讼和解制度，第219条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程序如何，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。”[10]学术界对诉讼和解在行政诉讼中的适用也是持首肯态度的。如翁岳生教授认为，“处分主义在经过一定限制后，并不至于危及依法行政原则的贯彻”[11]。尽管这些法律均未以“调解”冠之，而是以“和解”名之，但“在一定意义上，甚至可以说它们（和解与调解）实质上是同一事物，这一本质上相同的事物之所以分别被设定为诉讼上的两种不同制度，是由于人们在构建诉讼制度是从不同的侧面来认识它，来为它定位。”[12]他山之石，可以攻玉，这些国家和地区法律中行政诉讼和解制度的存在对我国行政诉讼引入调解制度具有直接的参考和借鉴价值。
（二）行政诉讼中调解制度引入的现实基础
目前，无论是从适合于诉讼调解生成的“本土资源”的存在来看，还是从博弈的角度来考量，在我国引入行政诉讼调解制度都是可行的。
1、行政诉讼引入调解制度符合国人传统的诉讼文化
中国传统法律以“无讼”、“息讼”为主基调，强调以德去刑，以调息讼，反映了对和谐人际关系的崇尚和对稳定社会秩序的推崇，是对人类理想化之“大同”境界的一种朴素的执著追求。[13]与西方人尚讼的观念不同，中国人主张“和为贵”的传统观念，而调解恰恰满足了这种观念的需求。双方当事人在平和友好的氛围下，通过法官的斡旋，促使双方互谅互让，化干戈为玉帛，不仅在法律上能使他们更理智地解决争议，而且在心理上也能消除彼此的隔阂，为继续交往创造和谐的气氛。因此，“成则双赢，不成也无输方”的调解尤其符合中国传统的诉讼文化，这种“和为贵”的崇尚和睦团结的文化传统使调解在中华民族几千年的文明史中一直具有顽强的生命力，成为一朵根植于我国传统法律文化沃土的奇葩，因此博得了“东方经验”的美誉。而诉讼意味着和谐的破坏，意味着“赢了官司输了关系”弊端的沉积，因而相对于调解而言只是退而求其次的下策。“当事人合意解决纠纷的意义并不仅限于不伤和气，维持良好关系和自动履行义务，其受到重视的最重要原因在于能够获得‘双赢’的效果，可能比判决结案更符合当事人的利益。”[14]而且，“与诉讼不同之处在于，诉讼着眼于过去，而调解更强调未来，这样调解协议对于仍想继续保持某种关系如商业关系或雇佣关系的双方而言，尤为重要。”[15]纯粹由法院在认定事实，适用法律，判明是非的基础上对争议对象作出强制性裁判：行政行为合法、适当，则维持该行政行为；行政行为违法或不当，就予以撤销或变更，既无助于双方对立情绪的完全消弥，还可能促成行政主体与相对人在以后管理活动中再度滋生矛盾。因此，行政诉讼中运用调解制度，尤其符合国人传统的诉讼观念。
2、行政诉讼引入调解制度有助于当事人在风险博奕中实现自身利益的最大化
就行政诉讼过程而言，实际上是行政主体与行政相对人相互进行博弈的一个过程，目的是为了追求自身利益的最大化。行政主体与行政相对人双方法律地位的平等是博弈的要求，是当事人能自主地作出理性选择并达到均衡的前提。从经济学角度分析，博奕双方为了使自己在博奕中获得最大利益，必然要尽可能地收集其他博奕各方的信息，积极研究对策，预测对方的行为，从而优化自己的战略，增强自己一方讨价还价的能力，并通过法律规则所提供的程序作出理性选择。行政主体作为追求本部门利益最大化的理性人，为了实现利益的最大化，不惜损害行政相对人的合法权益；行政相对人也作为追求利益最大化的理性人，为了实现个人利益的最大化，它在保护个人利益的过程中能权衡利弊作出理性决策。行政诉讼的对抗性质，使其成为一种博弈，即以求胜为目的的游戏和竞技。在这场以行政诉讼为背景的博弈中，参与人是行政机关与行政相对人，诉讼双方在对抗中均可以采取一定的攻防进退策略。而在进入审判前，诉讼双方可能的战略组合有两个：选择正式审判或者选择诉讼调解，参与人的收益如果量化的话，前者要么是100%，要么为0；后者的收益虽然达不到100%，但它可以避免出现收益为0的风险。在100%与0之间如何选择，对双方来说就是风险博弈。[16]由此可见，行政争议解决方式的选择是行政主体与相对人之间动态博奕的最终结果。此外，诉讼双方还必须考虑拒绝诉讼调解，选择正式审判将必然面临的诉讼成本。诉讼是昂贵的，除了直接的法院成本和其他费用外，还要消耗当事人的时间和精力。因此，为了规避风险、降低诉讼成本，理性的诉讼当事人可能会发现调解在一定程度上更能符合他们的最大利益。学者阿瑞尔·鲁滨斯坦提出一种“讨价还价博弈”的模型，其中当事人被迫达成一致不是因为他们想尽快获得达成一致的利益，而是因为每一轮谈判双方都要付出成本。而诉讼调解就是一种典型的讨价还价博弈，它有助于实现双方当事人利益的最大化，“增加行政与相对人的合作——一可减少因法规范之不确定概念带来法不安定性，同时亦使避免潜在之冲突，降低事后法律争执之可能性。”[17]相反，在行政诉讼中排除调解，则会导致行政主体的寻租，导致大部分争议逃避司法审查，最终带来腐败和行政救济制度的失灵。
综上，通过对理论基础和现实基础的考察，使我们确信行政诉讼中引入调解制度，既不违背行政权的性质，也符合现代行政法的价值理念。三、行政诉讼中调解制度的适用——以运行模式和适用原则为视点
（一）行政诉讼中调解制度的运行模式——调解和ADR并行
民事诉讼与行政诉讼的不同决定了两个诉讼中调解含义和具体做法的不同。在行政诉讼中引入调解制度应充分考虑到行政诉讼的特殊性，不能照搬照抄民事诉讼调解模式。在多元化的社会、多元的价值观合理并存的今天，诉讼不应是解决争议的唯一渠道，而应是实现公正审理的最终途径。争议的多样化发展，要求我们构建涵盖多种选择的争议解决方式，而ADR就是一种可以广泛适用于解决争议的纯粹自愿的程序。ADR(AlternativeDisputeResolufion)意指替代性纠纷解决方法，是一切诉讼外纠纷解决方法的总称，[18]具有意思自治、非正式性、灵活性、非强制性等特点。ADR作为争议解决方式，主要是相对于诉讼而言的，其许多优点恰恰能弥补诉讼的种种不足。作为争议解决的新生事物，ADR自愿、非对抗的特性与中国传统的儒家“和为贵”的精神相契合，因此，笔者认为，可将ADR援入法院，在庭审之前，实行ADR自行协商。当然，由于行政诉讼双方当事人地位的不平等，以ADR为主的自行协商方式达成的和解协议，法院仍应对其合法性进行审查。庭审时，可将诉讼调解作为一项诉讼权利宣告当事人。庭审结束后至宣判前，由于此时案件的基本情况已明了，权利义务关系已明确，可参照民事诉讼调解，实行“本土资源”的调解，即由当事人自主选择、由法官主持的庭中调解，从而建立起以“本土资源”调解为主，以ADR自行协商为辅的调解与ADR并行、符合中国国情、具有行政诉讼特色的行政诉讼调解机制，既能使行政诉讼判解纠纷的诉讼目的得以更好实现，又有利于和谐社会的构建。
（二）行政诉讼中调解制度的适用原则
1、有限调解原则。行政诉讼调解制度是一种完全不同于民事诉讼调解制度的全新类型的调解制度。从法律赋予行政机关的权力看，行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可适用调解，依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政职权，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的调解受到限制。因此，行政诉讼中引入调解制度，并不等于说能像民事诉讼那样进行完全调解，而只能实行有限调解。笔者认为，行政诉讼调解除适用于行政侵权赔偿外，仅可适用于以下案件：
（1）涉及行政自由裁量权案件。行政自由裁量权的存在意味着行政机关能在法律、法规规定的范围和幅度内自由选择多种处理方式的处置权力的存在，这种选择就是一个依法适用法律的过程，如未超出自由裁量的范畴，应当说行政机关所选择的每种方式都是合法的，只不过对行政相对人而言，在这些合法的选择中存在着是否最合理选择的问题。从某种意义上说，自由裁量就是行政主体寻求最合理选择的过程。《行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件对被诉行政行为是否合法进行审查。也就是说人民法院只能对行政行为的合法性进行审查，而不能对行政行为的合理性进行审查。据此，对合法但不合理的行政行为法院只能判决维持，而法院一旦判决，行政机关必须执行，这样势必对社会产生负面效应。引入调解机制后，行政机关可在法院主持下改变不合理的行政行为，使新作出的行政行为更趋科学、合理，既使双方的对立情绪得以缓和，也不影响行政机关的权威。因此，人民法院对涉及行政自由裁量权案件进行调解，不仅能保护行政相对人的合法权益，也能达到监督行政机关依法行政的目的。
（2）不履行法定职责案件。即行政不作为案件。根据行政法律、法规的规定，行政机关在行使特定行政职权的同时，必须承担相应的义务和责任，即法定职责。对于法定职责，行政机关既不能放弃，也不能违反。这类案件主要涉及工商、公安、环保等行政领域，常常表现为行政相对人申请行政机关履行特定职责，行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。相对人请求法院判令行政机关履行法定职责时，人民法院通过审查认为行政机关应当履行而未依法履行的，对于拒绝履行的行政行为只能判决撤销，并责令其重新作出行政行为，对拖延履行或不予答复的，判决其在一定期限内履行。显然，这种诉讼结果并不是相对人所祈盼的。如果在法院判决前，行政机关能积极主动地履行其应当履行的职责，既合乎行政目的，对相对人来说也是求之不得，因为行政机关的积极作为满足了其诉讼请求，使行政争议的起因消除。因此，调解在此类案件中的适用能使行政机关与相对人取得“双赢”的效果。
（3）行政裁决案件。也即涉民行政案件，是指行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。这类案件在表现形式上有两大特点：一是行政争议具有民事纠纷背景或因行政争议而引发了民事纠纷，行政争议与民事纠纷有一定程序的交叉重叠；二是形成诉讼后存在三方关系，即原民事争议的双方当事人和作出裁决的行政机关。如土地使用权、山林权等行政裁决。在行政诉讼过程中，原告要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足其民事主张。但法院在审理这类案件时，一旦发现行政裁决显失公正时，往往会陷入进退维谷的地步：判决维持，显然不妥；判决撤销，不能定纷止争；判决变更，法律又未赋予法院直接变更权。而调解机制的引入，就是解决涉民行政案件面临上述裁决困境的切实可行的理想选择。通常情况下，这类案件的调解主要是在原告与第三人间进行，调解的对象是民事纠纷而非公权力。如果原告与第三人间的民事关系得到调解解决，那么原告对被告作出的具体行政行为也就不会再持有异议了。
（4）行政合同案件。行政合同是指行政主体为了行使行政职能，实现指定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。[19]我国行政合同的表现形式主要有：行政教育合同、政府采购合同、土地有偿转让合同等。尽管这些合同具有行政性，但它属于合同的范畴，存在着行政机关与相对人合意的成分，具有契约性。“行政合同中合同是基础，行政是例外，它是民事合同的一种特例。”“行政合同的魅力正是权力因素与契约精神的有效结合。”[20]行政合同的契约性弱化了行政行为的强制性，强化了行政主体与相对人的合作与沟通。作为行政法私法化产物的行政行为，正由于其具有私法特性，使得行政机关在与相对人订立行政合同时应遵循私法的一些基本原则，如公序良俗原则、诚实信用原则、等价有偿原则等。因此，对该类案件调解，如行政机关依据私法原则对其行政合同中的权利义务作出相应调整，这无疑有利于实现行政管理的长远目标，也与现代社会所极力倡导的协商、协调和和谐的理念相吻合，人民法院不应拒绝。
2、合法性原则。众所周知，缺乏监督的权力易滋生腐败。行政诉讼的根本目的就是通过监督行政机关依法行使行政职权来保护公民、法人和其它组织的合法权益，其目标就是化解纠纷，实现社会和谐，这种监督功能和保护功能是统一的。很多情况下，依法调解保护了公民、法人和其它组织的合法权益，也就监督和促进了行政机关的依法行政。反之，如果在诉讼中“和稀泥”，搞无原则调解，则既放纵了行政机关枉法行政，也不符合行政相对人长远的根本利益。因此，合法性原则是行政诉讼的核心，也是行政诉讼存在的灵魂。合法性原则包括三层含义：（1）当事人自愿参与调解。调解的本质特征是尊重当事人意思自治，使当事人在自愿的前提下参与调解过程，在互谅互让的基础上达成共识，从而促使纠纷的解决。行政诉讼中，人民法院可以提出调解建议，但调解程序的启动应充分尊重行政机关与行政相对人的意愿，人民法院不得强迫任何一方接受调解，也不得为求调解而压案不判、以拖促调。（2）调解协议内容不得违反国家法律、法规的禁止性规定，不得损害国家利益、公共利益和他人的合法权益。（3）行政机关不能超越或放弃法定职权。行政主体的行政职权是国家赋予它的以实现管理国家为目的的权力，是公权，不允许任意处分，被告处分或放弃的权利应限定在其依法拥有的法定职权范围内。否则，将会导致行政管理秩序混乱，损害国家利益和社会公共利益，最终将损害行政相对人的利益。
3、反悔权取消原则。当事人对于诉讼中达成合意的调解协议，其实质是诉讼合同。如果赋予当事人以反悔权，表面上看好象是赋予其更多的诉讼权利，实际是对当事人处分权的一种放纵，也是当事人滥用处分权的一种表现。诉讼过程中，当事人之间就双方的实体权利义务关系达成调解协议，说明当事人行使了处分权，建立了新的契约。因此，调解协议一经双方签字，就产生私法上的合同效力，对双方具有法律约束力，当事人必须全面履行协议的规定，任何一方不得任意反悔。否则，不仅对当事人调解过程中的草率行为起鼓励作用，有悖于诉讼效率和效益原则，而且使双方的权利义务关系长期处于一种不确定状态，客观上损害了双方当事人的利益。当然，任何一项制度如果没有救济渠道是根本无法顺畅运行的，特别是行政纠纷，原告毕竟处于弱势地位，因此对于当事人因受欺诈、误解而使权利遭受重大损失或者调解协议违反法律强制性或禁止性规定的，允许当事人向法院申请救济，即向法院申请再审。
四、尾语——美好而迫切的期待
“差一点的和解也胜过完善的诉讼”[21]，这是西方的一句法谚，却能在我国的行政诉讼中真正体现其独特的价值所在。尽管司法实践中行政案件大量适用调解已是不争的事实，但作为一种制度，行政诉讼中实行调解在我国尚存现实的法律障碍，迫切需求制度的创新。依法治国要求行政机关依法行政，构建和谐社会要求司法机关案结事了，而在行政诉讼中引入调解制度正是依法治国与建立和谐社会的“黄金结合点”，也是发挥行政审判化解社会矛盾的最佳“调谐器”、“减压阀”。令人欣喜的是，行政诉讼法的修改现已正在紧锣密鼓地进行之中，我们完全有理由期待，调解这朵法苑奇葩会将行政诉讼这块肥沃的土壤点缀得花香弥漫。
【注释】
[1]杨海坤、朱中一著：《我国行政诉讼制度步履维艰的原因探析》，载《行政法学研究》1999年第4期。
[2]谢佑平、万毅著：《中国引入辩诉交易制度的三重障碍》，载《政治与法律》2003年第4期。
[3]胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年11月版，第295页。
[4]张焕光著：《行政法知识手册》，劳动人事出版社1990年5月版，第241页。
[5]罗豪才著：《行政诉讼的一个新视角——如何将博奕论引进行政诉讼过程》，载2006年3月31日。
[6]于安、江必新、郑淑娜著：《行政诉讼法学》法律出版社1997年版，第86页。
[7]姜明安主编：《行政法和行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第60页。
[8][德]平特纳著：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第292页。
[9]转引自南博方著：《行政诉讼中和解的法理（上）》，杨建顺译，载《环球法律评论》2001年春季号，该文注释[5]。
[10]应松年、朱维究著：《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社1989年5月版，第313至314页。
[11]翁岳生主编：《行政法》，翰芦图书出版有限公司1998年版，第1046页。
[12]李浩著：《关于建立诉讼上和解制度的探讨》，载《清华法律评论》第2辑，清华大学出版社1999年版，第211页。
[13]李祖军著：《民事诉讼目的论》，法律出版社2000年版，第187页。
[14]宋朝武、刘小飞著：《从国际诉讼和解动向看我国法院调解改革》，载《河北法学》2001年第6期。
[15][美]克里斯蒂娜·沃波鲁格著：《替代诉讼的纠纷解决方式（ADR）》，载《河北法学》1998年第1期。
[16]鄢超著：《行政诉讼和解制度初探》，载2005年4月7日。
[17]陈春生著：《行政法之学理与体系——行政行为形式论》，台湾三民书局股份有限公司1996年版，第33页。
[18]齐树洁、蔡从燕著：《非诉讼纠纷解决方式——ADR制度述评》，载2002年3月13日。
[19]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2001年5月版，第180页。
与行政相对人之间的关系，只有二者的和谐才有社会和谐的实现，因为在现代国家中，二者是对立统一的辩证关系。笔者认为，行政诉讼的价值不应仅仅限于控制行政权，更应该具有利用中立的司法机关来协调公权与私权的冲突的功能，这就不能排除调解在行政诉讼中的适用。
一、我国行政诉讼不适用调解的主要规定及其评价
我国《行政诉讼法》第50条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这表明，人民法院在审理行政案件过程中，不能为了解决行政纠纷而召集双方当事人进行协商，促成双方互相谅解；不能把调解活动作为行政诉讼的一个环节；不能以调解的方式终结行政诉讼程序。我国这样立法的理论依据在于：①调解是以当事人享有处分权为前提的，而行政权具有不可处分性，它是法定的而非行政主体固有的职权，行政主体必须依法行使，不存在调解的可能性；②行政法的核心是控制行政权，行政诉讼必须裁断行政行为是否合法，适用调解置行政行为合法性于不顾，会导致对行政主体违法的放纵；③在行政法律关系中，行政主体与行政相对人处于天然不平等的地位，双方难以达成平等自愿的调解协议；④在行政诉讼中适用调解，存在行政主体为避免败诉，以公共利益为交易代价以获得相对人妥协的可能。[1]
但是，在行政诉讼中，上述这些顾虑是否存在呢？从我国审判实践来看，不适用调解作为一项原则基本得到了贯彻，主要表现在行政案件裁判方式没有采用调解方式结案或作出法律文书，但是在实践中却有很多案件有着法院的大量协调工作，这些协调工作有针对原告的，也有针对被告的，甚至有针对第三人的，法院协调的目的是为了解决行政争议。这些案件往往不是采用像维持、撤销等法定判决方式，而是在法院作好协调工作的基础上再进行判决。法院的这种协调与调解制度很相似，实践证明，这种做法对于化解矛盾，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，都起到了积极的作用。
我国自《行政诉讼法》颁布实施以来，人民法院审理的行政案件不断增加，但与此同时，原告撤诉的比例却不断扩大。[2]在这些撤诉中，因被告改变具体行政行为而使原告申请撤诉，从而获得人民法院准许的占大多数。显然，高比例撤诉率的背后是法官所做的大量协调工作。根据上诉的理论或规定，法院的这种行为是被禁止的，但是，行政案件越来越多的通过协商或者说用调解的方式来结案。那么，为什么在行政诉讼调解问题上，理论与实践不一致呢？为什么法官（特别是基层法院的法官）明知其行为被禁止却仍然这样做呢？行政诉讼中适用调解究竟有无其合理基础？哲学认为，实践是理论的基础。[3]虽然理论对实践具有指导作用，但这种理论应是以实践为基础的理论，是正确、科学的理论，它还必须在实践过程中接受检验并进行发展，从而进一步解决实际问题。所以，当一个理论不能很好解释现实，不能引导现实潮流，却日益被现实所抛弃，那么其终究不是一个好理论。应当说，我国法律之所以规定行政诉讼不适用调解更主要的是为了防止被告即行政主体利用其特殊地位而迫使原告即相对人放弃其合法的诉讼请求，起到用司法权来监督、控制行政权的目的。但是事实上，在行政诉讼中适用调解未必会损害原告利益或国家公共利益，不适用调解也不一定就能够有效保护原告利益和国家公共利益。
二、行政诉讼中适用调解的理由
（一）从调解制度的目的看，在行政诉讼中适用调解具有必要性
调解是我国解决诉讼纠纷的一项重要法律制度，在诉讼中发挥着重要作用。行政诉讼作为解决行政争议的一种诉讼活动，与刑事诉讼（自诉案件）、民事诉讼一样，当然可以适用解决纠纷的普遍形式——调解。诉讼是处理特定社会纠纷的一种机制，[4]其目的是将争议进行平息，由法院作为中立的裁判者进行裁判，去化解争议，平息矛盾。这种做法在大多数情况下对双方都是有利的，所以调解制度在各类诉讼当中都应该可以适用，当然在行政诉讼中也不例外。在人民法院审理行政案件过程中，通过双方当事人的举证、质证和人民法院的认证以及双方当事人就事实认定与法律适用进行的辩论，如果行政主体意识到自己所作出的具体行政行为是违法的，因而在审判人员主持庭审的情况下，向原告赔礼道歉，并主动提出撤销其所作出的具体行政行为，同时要求原告撤诉，这种做法合情合理，也不违反法律规定，应当予以提倡并得到法院的支持。法院的这种支持，本质上就是调解，实际上由审判员征求双方的意见并促使双方实施上述行为也是不应该禁止的。行政诉讼是解决行政纠纷的一种诉讼活动，[5]而调解制度的设立目的也是为了解决争议，化解纠纷，所以二者不应是相互排斥的，而可以是同时存在的。
（二）从调解制度的适用范围看，在行政诉讼中设立调解制度具有可能性
在世界上，早有国家和地区在行政诉讼中引入了调解制度。美国的司法审查一直是按照民事诉讼的程序来进行，并且，在其公法领域大量存在着“诉辩交易”的传统习惯，对于行政机关在诉讼中与相对人和解，已经不存在观念上的障碍。根据美国《司法》杂志的统计，联邦法院归档的诉讼中有90%的案件并没有通过审判，而是通过调解、和解等方式获得解决。[6]在我国台湾地区，其制定的《行政诉讼法》第七节以10个条文对行政诉讼中的和解制度做了规定。台湾地区规定的和解制度与我国大陆地区的调解制度是类似的。它们都以当事人的合意为基础，都具有解决纠纷、结束诉讼的效力，都有法官的参与并对当事人的协商结果进行确认。在其他一些国家和地区，如德国、我国香港地区，也以行政诉讼和解称我国大陆所指的诉讼调解。在一定意义上，甚至可以说和解与调解实质上是同一事物，这一本质上相同的事物之所以分别被设定为诉讼上的两种不同制度，是由于人们在构建诉讼制度时从不同的侧面来认识它，来为它定位的。诉讼上和解是立足于当事人说明，以合意解决争议；而法院调解则是以法院为中心，以当事人合意解决争议的。[7]这些国家和地区的审判实践事实上为我们提供了在行政诉讼中设立调解制度的成功范例。
（三）从我国审判实践看，在行政诉讼中设立调解制度具有紧迫性
在我国，除了行政侵权赔偿诉讼可以适用调解外，其它行政案件不适用调解，但在行政审判中适用调解结案已经成了一个不成文的惯例。法官经过反复调解，动员可能败诉的行政机关对原告给予一定的赔偿或承诺，于是原告便“自愿”撤诉，但在实践中存在的问题在于，由于没有法律上的依据，行政诉讼调解显得过于随意，并使它变化为法官手中的权力。无原则的调解和非自愿的调解是我国多年来行政诉讼撤诉率，特别是非正常撤诉率居高不下的重要原因。[8]为规避法律，我国把这种事实上的调解成为“协商”、“协调”、“庭外做工作”等，与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如从制度上对其进行规范，使其成为保护行政相对人合法权利，促进行政主体依法行政的重要形式。对此，专家学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声越来越高，对于调解制度的适用，提出了比较明确的意见，其重要理由可以概括为两方面：“从理论方面说，调解是解决诉讼纠纷的重要制度，尤其在我国，调解制度处理民事纠纷是我们一项优良的传统，同样适合于行政诉讼。行政诉讼在许多情况下是针对行政自由裁量权，因此存在调解的基础。另外，行政争议从本质上来说属于人民内部矛盾，与民事争议存在许多相似之处，所以在行政诉讼中，借鉴民事诉讼的调解制度从理论上来说并不是不可行的。从实践的角度说，法院审理行政案件，采取协调的方法，或做‘工作’，这种做法的本质仍是与民事诉讼的调解极为相似。与其说把这种不规范的做法延续下去，倒不如将其规范起来，在行政诉讼中，规范地进入调解制度。”[9]
转贴于 三、调解在行政诉讼中的适用
（一） 行政主体对其职权有处分权是在行政诉讼中适用调解的基础
综上所述，在行政诉讼中排除调解适用的规定无论在理论上还是在实践上都存在问题，但调解的适用也应有一定的条件。在行政诉讼中适用调解的基础应该是行政主体对其职权拥有处分权，否则，就没有调解的可能性。按照依法行政原则，行政主体行使其职权，管理公共事务，必须由法律授权，并依据法律规定。[10]也就是说，行政主体的职权在法律没有规定的情况下不得行使，但是无论是在行政程序阶段还是在诉讼程序阶段，行政主体在法律范围内仍然有很大的自由裁量权，因此，行政主体处分其职权并接受人民法院的调解是可以的。但是，行政主体对其的职权能否处分并进行让步还要进行具体分析，要根据不同的行政行为和不同类型的案件确定调解的适用范围。如果一个行政行为是羁束性行政行为，则不应该适用调解。但如果行政主体的具体行政行为是一个自由裁量行政行为，那么法院可以在自由裁量权范围内进行调解。特别是对于像拘留、罚款等具有不同幅度的行政处罚行为。对于已由法律明确规定为无效的行政行为提起的诉讼，法院不可以进行调解。例如，法院不能对超越职权的行政行为进行调解，因为行政主体在超越职权时作出的行政行为要么不属于自己的权限范围，要么法律已经否定了行政行为的有效性，行政主体此时不具有对自己的职权作出处置或妥协的处分权，所以，法院不能主持双方当事人进行调解。
（二） 合法性原则是在行政诉讼中适用调解的基本原则
行政诉讼的根本目的，是通过监督行政主体依法行政来保护公民、法人和其他组织的合法权益，这种监督功能和保护功能应该是统一的。人民法院在审查行政主体的具体行政行为的合法性的同时，也应该在行政诉讼过程中依法进行调解；在保护公民、法人和其它组织合法权益的同时，也应该监督和促进行政主体的依法行政。如果人民法院在诉讼过程中，无原则地进行调解，会既放纵了行政主体滥用职权的行为，又不符合公民、法人和其它组织的长远利益。如果不对行政诉讼的调解加以限制，法院可能会滥用调解权，这就不符合行政诉讼法的立法宗旨。
合法性原则要求人民法院主持调解在程序上要遵循法律程序，形成的调解协议不可以违反国家的法律规定。该项原则的具体要求是：第一，人民法院进行调解活动，程序上要合法。由于法律已经确立了民事案件的调解、刑事自诉案件的调解以及行政赔偿案件的调解制度，这给我们行政诉讼中的调解提供了很好的参考范例。因此，行政诉讼中的调解程序可以借鉴上述调解的程序。例如，如果当事人不愿意进行调解或不愿意继续进行调解的，人民法院就不应该强迫当事人进行调解；如果调解不成的，不应该久调不决，而应及时判决；等等。第二，人民法院进行调解，调解协议内容应该不违反国家的法律规定。因为调解协议是将来制作调解书的基础，而制作调解书的目的则是为了明确当事人之间的权利义务关系，同时也表明人民法院对当事人之间的协议予以认可。所以，调解协议的内容至关重要，必须依法制作，不得违反国家利益、公共利益，否则，没有调解的必要并且这种调解也应当是无效的。
（三） 对我国在行政诉讼中建立调解制度的展望
作为人民法院审理行政案件的一种手段和方法，在各类行政案件中大量适用调解已是不争的事实，但作为一种制度，行政诉讼中的调解在我国还存在现实的法律障碍，迫切需要制度创新，这就需要一系列的配套资源作为其发展背景和理论基础，否则，这种制度并不会在我国真正建立起来。如前所述，我们可以在行政理论中找到调解存在的合理性，并且在审判实践中已形成了较好的社会基础和丰富的学习经验，这为行政诉讼中的调解制度在我国建立创造了前提条件。为顺应各国行政诉讼调解的程序化、规范化趋势，在将来修改行政诉讼法时，应适时把调解作为一种正式制度加以确定，以避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端。为节省诉讼资源，方便行政相对人与行政主体解决行政纠纷，我国应合理建构符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼调解制度。
参考文献
[1] 罗豪才、湛中乐：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第400页；张树义：《中国行政诉讼法学》，时事出版社1990年版，第37页；林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社1999年版，第263页；于安、江必新、郑淑娜：《行政诉讼法学》，法律出版社1997年版，第86页。
[2] 杨海坤、朱中一：《我国行政诉讼制度步履维艰的原因探悉》，载《行政法学研究》1999年第4期。
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[6] [美] J.弗尔博格、李志：《美国ADR及其对中国调解制度的启示》，载《山东法学》1994年第4期。
[7] 李浩：《关于建立诉讼上和解制度的探讨》，载《清华法律评论》第2辑，清华大学出版社1999年版，第211页
[8] 何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》2001年第2期。
一、指导思想、目标任务和基本原则
（一）指导思想。贯彻执行《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《省人民政府关于加强法治政府建设的实施意见》和《省国土资源厅贯彻落实加强法制政府建设工作方案》,加快法治国土建设，推进依法行政，充分发挥行政调解优势，切实将行政争议化解在基层、化解在矛盾初发阶段，化解在行政程序中，为实现科学发展、进位赶超、绿色崛起创造良好国土法制环境。
（二）目标任务。以建设法制国土为目标，建立完善行政调解组织网络，畅通行政调解渠道，基本实现“小纠纷不出科室、大纠纷不出局”，越级上访和重复上访案件进一步减少，防止重特大和集体赴省进京上访案件发生，确保国土资源管理工作健康稳定发展。
（三）基本原则。行政调解是指行政机关在法定职权范围内，为更好地行使行政职责，以法律、法规、规章和政策为依据，以当事人自愿为原则，通过对争议各方的说服和劝导，使各方当事人互谅互让、平等协商、达成协议，从而妥善解决争议的活动。行政调解工作，必须遵循以下原则：
1、自愿平等原则。行政调解应在自愿、平等的基础上进行，要尊重当事人自愿、充分、真实表达意愿和选择合法救济途径的权利，行政机关作为当事人一方，与管理相对人在调解过程中的地位平等。
2、合法合理原则。行政调解要依据事实、法律，释法明理，分清是非；调解方式和结果不得违反法律禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
3、公平公正原则。行政调解机关不得偏向任何一方，既要兼顾各方当事人的合法权益，又要说服各方当事人互谅互让，相互理解，公平公正的化解争议纠纷。
4、高效便民原则。行政调解应当提高效率，简化程序，尽快促成当事人达成调解协议，减少当事人的程序负担，妥善化解争议，防止久调不结。
5、谁主管谁负责、属地管理、分级负责的原则。各地各科室要对发生在本区域、本部门的行政争议按照“谁主管谁负责”的原则，充分运用各种有效手段切实予以解决。
6、分工协作、相互配合原则。要妥善处理好行政调解与、人民调解、司法调解等其他纠纷解决机制之间的关系，加强配合，努力形成化解争议纠纷的工作合力。
二、工作范围
以下情形纳入行政调解范围：
（一）土地权属争议；
（二）征地补偿、安置争议；
（三）矿区范围争议；
（四）法律法规规定的其他应当由行政机关调解的争议或纠纷。
已诉讼终结或者行政复议、仲裁、终结的争议或纠纷不纳入行政调解工作范围。
三、调解程序
（一）行政调解的启动。行政调解启动可以由一方当事人申请，也可以由局机关根据案件情况在征求当事人双方意见的基础上提出。但不论采取哪种方式，都必须征得双方当事人同意。
（二）行政调解的受理。行政调解双方当事人同意后，局机关应予受理，并应及时告知当事人所享有的权利、应当遵循的程序、注意的事项及调解起止时间。
（三）行政调解的实施。根据案件性质指定相关科室主持调解工作，积极引导当事人进行协商，对不同案件采取灵活多样的方式方法进行调解。争议涉及第三人利益的，应当通知第三人参加调解，如第三人不同意的，应终止调解。在调解过程中，行政机关应当做好调解笔录，并由参与调解的人员签名。
（四）调解协议书的签订。调解成功后，双方当事人应当签订书面调解协议。调解协议应当包括以下内容：
1．当事人的姓名或者单位名称，法定代表人姓名、职务；
2．争议的案由及主要情况；
3．当事人协议的内容和调解结果；
4．其他需要约定的事项。
（五）调解协议的履行。调解协议须经各方当事人认可并签字或盖章，加盖调解行政机关印章。调解协议签订后，当事人应当自觉履行。调解协议当事人各执一份，调解机关留存一份备案。
调解行政机关在征得当事人同意后，可以联系公证机构到调解现场对调解协议进行公证，赋予调解协议强制执行的效力。
（六）调解未达成协议的处理。调解未达成协议或者调解协议生效之前一方反悔的，行政机关应当终止调解，并及时告知和引导当事人通过行政复议、诉讼、仲裁等法律渠道解决。一方当事人为促成达成调解协议而在调解过程中或调解协议中作出的不利于本方的陈述，不能作为通过其他形式处理该纠纷的事实依据。
（七）调解结果的回访。行政机关对达成调解协议的争议，应当及时组织对各方履行调解协议结果进行回访，巩固调解成果，注意发现和纠正问题，督促调解协议的实现。
（八）归档。调解结束后，负责调解的科室应当及时收集、整理有关调解资料，装订成案卷归档备查。
四、组织领导
（一）加强组织领导，明确职责。为加强行政调解工作，局成立行政调解工作领导小组，组长由局长彭伟担任，副组长由各分管领导担任。行政调解工作由政策法规科牵头，相关业务科室、分局具体承办。
一、行政调解工作的重要意义
执法监察大队，各分局，机关各股室要从改革发展稳定的大局出发，充分认识推进行政调解工作的重要性和紧迫性，把推进行政调解工作作为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的新举措，作为化解矿产资源矛盾纠纷、创新社会管理的新方法，把推进行政调解工作摆在重要的位置。
二、组织机构和工作职责
局成立行业纠纷行政调解委员会，其组成人员如下：
行政调解委员会下设行政调解中心于法规股，由法规股、执法监察大队、开发股、资源股、地质环境股、监察室、四个基层分局等部门组成。邱敏明同志兼任行政调解中心主任。
行政调解中心下设6个行政调解办公室，其各自职能如下：
1、法规股，负责受理行政诉讼、行政复议等方面的行政纠纷调解。
2、执法监察大队、四个基层分局，负责矿产资源违法违规案件查处等方面的行政纠纷调解。
3、开发股，负责矿产资源开采权属争议、矿产资源开发利用、矿产资源交易等方面的行政纠纷调解。
4、资源股，负责矿产储量、探矿权等方面的行政纠纷调解。
5、地质环境股，负责地质灾害方面等方面的行政纠纷调解。
6、监察室，负责等方面的行政纠纷调解。
行政调解委员会负责全局行政调解的组织、指导、检查和考核工作。
行政调解中心负责组织调解涉及多个业务部门综合性行业矛盾纠纷的牵头工作，收集整理有关调解工作资料。并负责研究制定行政调解规章制度，行政调解行为规范、文书的统一制作，牵头组织调解人员培训，收集整理调解资料，并负责与人民调解、司法调解等相关组织和部门的衔接工作等。
各行政调解办公室具体负责本部门的行政纠纷调解工作，争取将行政纠纷化解在萌芽状态，并收集整理调解工作资料。
三、行政调解目标
通过行政调解，及时化解争议纠纷，维护合法、公正、公平、合理、稳定的矿产资源管理秩序，预防行政责任过错，遏制侵权纠纷，化解与矿产有关的，维护社会和谐稳定。
四、行政调解工作的基本原则
1、坚持依法调解原则。行政调解要在查清事实、分清责任的基础上，在法律框架内开展调解工作，以事实为依据，以法律为准绳，不得背离国家法律、政策，无原则地调和，片面追求调解率。
2、坚持自愿调解原则。在调解工作中，充分尊重双方当事人的意愿，充分尊重双方当事人的诉讼权利，不强迫当事人接受调解方式和调解结果。
3、坚持公正公平原则。调解人员在调解中不得偏向任何一方，既要兼顾各方当事人的合法权益，又要说服各方当事人互谅互让，相互理解。调解员与双方当事人中的任何一方有关联的，要主动回避，另择调解人员，以保证调解的公平公正。
4、坚持积极主动原则。加强工作主动性和积极性，提高工作效率，对矛盾纠纷早发现、早调解，确保矛盾纠纷得到及时化解。
5、坚持“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责”、“谁审批、谁负责”、“谁决策、谁负责”的原则。哪项业务发生的行政争议、纠纷，由该业务主管机构负责具体的调解工作。牵涉多个业务部门的，由行政调解中心牵头组织调解工作。
五、调解范围
（一）行政调解的范围
1、矿产资源权属争议；
2、矿产资源开发引发的争议；
3、涉及行政自由裁量权行使、行政机关不作为、行政行为程序上存在瑕疵但不足以撤销或变更的行政复议案件；
4、依法可以调解的其他争议。
（二）不予受理范围
1、当事人（被申请人）不愿接受调解的；
2、已向人民法院的；
3、已向仲裁机关申请仲裁的；
4、一方当事人不同意调解的；
5、申请人与申请调解事项无法律意义上的利害关系的；
6、调解已无实质及程序上的法律意义的。
六、调解工作流程
矿产资源行政调解可以根据案情复杂和调解难易程度，按照简易程序和一般程序进行。案情简单、当场能够解决的争议纠纷，适用简易程序，可以当场制作行政调解协议书，并交付当事人。适用简易程序的，可以由一名调解人员现场组织调解，达成调解协议的，在调解笔录中记录协议内容。适用简易程序的行政调解应当在10日内终结。案情复杂、当场不能解决的争议纠纷，适用一般程序。一般程序通常应当包括以下几个步骤：
（1）申请。行政调解可书面申请，也可口头申请。当事人口头申请的，应当记录申请人基本情况、申请调解的事项、理由、时间和争议纠纷对象等，并由申请人签名确认。行政调解申请可由一方当事人提出，也可由行政机关依职权提出，但必须征得当事人同意。
（2）受理。收到行政调解申请后，应当在三个工作日内进行审查。对不属于本机关行政管理职权范围的，应当书面告知申请人向有关行政机关申请；对已经签订行政调解协议，又重新申请调解等不符合受理条件的，应当书面告知申请人并说明理由。两个以上部门收到同一行政调解申请的，由具有相关管理职能的部门受理；属于两个以上部门有权管辖的，由最先收到行政调解申请的部门受理。对行政调解管辖权产生争议的，由局行政调解中心指定管辖。
（3）调解。进行调解，应当提前将调解时间、地点等事项通知当事人。根据需要可邀请当事人所在基层组织以及其他与案件有关的社会力量参加调解；重大、复杂、群众关注度高的争议纠纷，应积极引导社会各方力量参与调解，保证调解的中立性和客观性。
在行政调解过程中可以采取协商座谈、现场调解、分别劝导、听证等多种方式。行政调解人员应当依据各方当事人提供的证据、在调解过程中收集的证据以及本机关调查核实的事实，找准争议纠纷的焦点和各方利益的平衡点，释法明理，开展耐心、细致的劝导协调工作，促使各方当事人互谅互让，消除隔阂，引导当事人意见达成一致，实现法律效果与社会效果的统一。
行政调解应当制作调解笔录，全面客观地记载调解的过程和内容，笔录应当由争议纠纷当事人、调解人员签名确认。
（4）结案。行政调解要充分尊重当事人意愿，不得强迫当事人接受调解方式或调解结果。行政调解达成协议的，制作行政调解书，行政调解书加盖调解机关印章或行政调解专用章；行政调解书自各方当事人签字之日起生效，当事人应当自觉履行。经调解达成的具有合同效力或给付内容的民事纠纷，当事人可以依法申请司法确认或者申请公证机构公证。行政调解结果应当符合法律、法规、规章和国家政策规定，不得侵犯国家利益、社会公共利益和公民、法人或者其他组织的合法权益。
对60日内达不成调解协议或一方当事人不愿意继续调解的，制作终止行政调解决定书，并交付当事人。终止行政调解的，应当依法作出处理或引导当事人通过行政复议、仲裁或诉讼等渠道解决。
行政调解协议书应当载明下列事项：
1、各方当事人的基本情况；
2、争议纠纷事实、争议焦点；
3、当事人协议的内容和调解结果；
4、履行协议的方式、地点、期限；
5、调解人员、各方当事人签名和行政调解机关盖章；
6、其他事项。
调解协议书当事人各执一份，行政调解机关留存一份。
（5）归档。进行行政调解应当制作调解文书，全面、客观记载调解过程。行政调解结案后，局行政调解中心应当归档编号，妥善保管。
行政调解案卷应当载明下列内容：
1、行政调解卷宗目录；
2、申请书或口头申请笔录；
3、行政调解告知书；
4、有关调查资料或证据材料；
5、调解笔录；
6、调解协议书或调解终结材料；
7、送达回执。
七、行政调解工作要求
1、加强领导，提高认识。执法监察大队，各分局，机关各股室要认真履行行政调解各项职责。充分认识做好职能范围内行政纠纷调解的重要性、必要性和严肃性。加强对《人民调解法》等相关法律法规的学习。立足岗位，站在服务群众，稳定大局的高度做好行政调解工作。
（一）指导思想
坚持以党的十和关于建设平安中国的重要指示精神为指导，认真落实国家、省、市、县关于构建“大调解”工作体系的部署和法治政府建设的有关要求，建立健全行政调解工作机制，着力解决好影响经济法治和社会稳定的行政争议和矛盾纠纷，推行行政调解工作制度化、规范化，为实现发展，建设创业、宜居平安、生态、幸福创造良好的经济社会环境。
（二）目标任务
采取有效措施，建立健全局行政调解组织机构和网络。切实加强行政调解工作，依法化解矛盾纠纷，积极引导人民群众通过法定渠道反映诉求，基本实现“大小纠纷不出单位”的目标。
（三）基本原则
行政调解是由行政部门或上级机关主持或主导的，以国家法律法规、规章和政策为依据，以当事人为原则，以行政争议和与行政管理体制相关的民事纠纷为对象，通过说服、劝导，促使各方当事人平等协商、互谅互让、达成协议，实现案结事了、妥善解决争议纠纷的一种行为。加强行政调解工作，必须遵循以下原则：
1、自愿平等原则。行政调解应在自愿、平等的基础上进行，要尊重当事人自愿、充分、真实表达意愿和选择合法救济途径的权利；行政机关作为当事一方时，与管理相对人在调解过程中的地位平等。
2、合法合理原则。行政调解要依据事实、法律，释法明理，分清是非；调解方式和结果不得违反法律禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
3、公平公正原则。行政调解机关不得偏向任何一方，既要兼顾各方当事人合法权益，又要说服各方当事人互谅互让、相互理解，公平公正地化解争议纠纷。
4、高效便民原则。行政调解应当提高效率，简化程序，尽快促成当事人达成调解协议，减少当事人的程序性负担，妥善化解争议纠纷，防止久调不结。
5、谁主管、谁负责、属地管理、分级负责原则。要对发生在本部门的行政争议按照“谁主管、谁负责”原则，充分运用各种有效手段切实予以解决。
6、分工协作、相互配合原则。要妥善处理好行政调解与、人民调解、司法调解等纠纷解决机制之间的关系，各司其职，加强配合，努力形成化解争议纠纷的工作合力。
二、行政调解工作的范围
除已诉讼审结或行政复议、仲裁、终结的争议或纠纷外，下列情形应纳入行政调解工作范围：
（一）行政机关或法律法规授权的具有管理公共事务职能的部门产生的依法可以调解的行政争议；
（二）公民、法人或其他组织之间产生的行政管理有直接或间接关联的民事纠纷；
（三）其他依法应当由行政机关调解的争议或纠纷。
三、行政调解工作的职责分工与保障
（一）成立行政调解委员会。成立局行政调解委员会，局长为主任、分管领导为副主任、相关股室负责人为成员。
（二）设立行政调解室。建立案件申请、受理、调处、回访、登记统计、立卷归档和信息报送等制度，调解室具体工作由施亮明负责，确保行政调解工作常态化、规范化。行政复议机关要根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的调解原则，在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，按照调解优先原则解决行政争议。
四、行政调解的工作机制
（一）建立行政调解工作制度
结合我局工作实际，建立健全行政调解的各项规章制度。要认真总结调研行政调解工作的成功经验，及时查找存在的不足，注意听取和吸收工作建议意见，不断总结提高，实现行政调解工作的常态化、规范化。
（二）建立行政调解培训制度
结合本部门调解工作实际，组织调解人员的积极参加业务培训，并加强日常管理，逐步使行政调解员达到“四懂”（懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识、懂调解技巧）、“四会”（会预防、会调查、会调解、会制作调解文书），不断提高行政调解员对各类行政争议纠纷的化解能力、对重大行政争议纠纷的管控能力、对突发行政争议纠纷的应急能力，切实提高行政调解工作水平。
（三）规范行政调解工作规程
1、行政调解的组织和协调
（1）行政机关受理后，应当及时告知当事人享有的权利、应遵循的程序、注意的事项等，使当事人明确行政调解的有关要求，帮助当事人正确行使自己的权利。
（2）行政机关应当根据案件性质指派具有专业知识和调解经验的专门人员主持调解工作，调解主持人应当积极引导当事人进行协商。
（3）调解方式方法可灵活多样。对基本事实有争议的，可以采取听证、调解人员到现场实地调查了解等方式，既可邀请行政机关的经办人员、主管领导参加，也可邀请当事人所在基层组织以及其他与案件处理有关的社会力量参与调解处理；重大、复杂、群众关注的案件，行政机关可邀请司法机关或其他相关专家参加调解。
（4）争议涉及第三人的，应当通知第三人参加行政调解。如果涉及第三人利益的，应当征得第三人同意，第三人不同意的，应终止行政调解。
（5）在调解过程中，调解主持人要认真听取双方当事人的陈述、申辨和质证意见，分析并归纳双方争议的焦点，据此对当事人进行说服、劝导，以引导双方达成谅解。
（6）在调解过程中，行政机关应当制作调解笔录，全面、客观记载调解的过程、内容。调解笔录应当由参与调解的人员签名。
2、调解协议的签订
调解成功后，双方当事人应当签订书面调解协议。调解协议应当包括以下内容：当事人的姓名或者单位名称、法定代表人姓名、职务；争议的案由及主要情况；当事人的协议的内容和调解结果表明；其他需要约定的事项。
3、调解达成协议的处理
调解协议经各方当事人认可并签字或盖章后，既对调解当事人具有约束力，当事人应当自觉履行。调解书应当各执一份，调解机关留存一份备案。
调解机关可以引导当事人到调解机关所在地基层人民法院进行司法确认，也可以主动邀请基层人民法院派人到调解现场进行确认。
调解机关可以征得当事人同意后，联系公证机构派人到调解现场对调解协议进行公证，赋予调解协议强制执行的效力。
4、调解未达成协议的
调解未达成协议或者调解生效之前一方反悔的，行政机关应当终止调解，及时通知和引导当事人通过行政复议、诉讼、过程中或调解协议中作出的不利于本方的陈述，不能作为通过其他形式处理该纠纷的事实依据。
5、制作、建档行政调解案卷和信息报送
调解室要建立行政调解台账，调解结束后及时收集、整理有关调解的申请、笔录、文书文件等资料，制作调解案卷，建立调解档案备查。同时，每次定期向县政府法制办报送调解信息。
6、调解结果落实的回访
行政机关对达成调解协议的争议，应当及时组织对各方履行调解协议结果进行回访，巩固调解成果，注意发现和纠正问题，督促调解协议的实现。
（四）建立行政调解与人民调解、司法调解联动机制
建立联合调解制度，对于法律关系复杂、一个部门不能调解决的矛盾纠纷，由最初受理的部门或涉及主要管理费用工作部门牵头，其他相关部门参与共同协调解决的办法。建立行政调解信息上报制度，每月一次定期向本级政府法制机构和上级主管部门汇总上报本单位矛盾纠纷信息和行政调工作情况。
五、行政调解的工作要求
（一）思想高度重视
要从落实科学发展观、创新社会管理方式、构建和谐社会的高度，充分认识加强行政调解工作的重要意义，切实增强责任感、紧迫感，把行政调解工作纳入重要议事日程，明确把加强行政调解工作作为当前和今后一个时期重点工作来抓，加强组织领导，按照职责分工，强化工作举措，使行政调解贯穿于建设工作的各个环节，切实促进各项工作平稳健康发展。
（二）坚持预防和化解并重
坚持调解优先，注重矛盾纠纷的收集排查工作，抓早、抓小、抓苗头，严防各类争议纠纷激化和升级，努力将事态化解在萌芽状态和初始阶段。在及时化解本部门的行政争议的基础上，要注重透过行政争议现象找准纠纷发生的原因，对带有普遍性的争议案件加以预防，加强行政监督和相关制度建设，从源头上减少行政争议的发生。
Abstract:The mediation system mainly includes the folk mediation, the administrative mediation and the court mediation. It belongs to one administrative relief way, is refers to, when citizen's rights and interests receive the Administrative organ violation possibly or receives violates when the defense method and the appeal way, establishes perfectly the administrative mediation system as well as defends litigant's legitimate rights and interests regarding the surveillance Administrative organ's abuse of authority to have the important meaning. This article mainly from administrative mediation angle elaboration and related relief way division of labor.
关键词：行政救济 行政调解 分工和衔接
Key words:Administrative relief administration mediation division of labor and engagement
【中图分类号】DF3 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7069（2009）-06-0021-02
一、有关行政救济的基本知识
1 、我国目前的行政救济途径
（1）监察救济。相对人就行政侵权行为向政府系统的行政监察部门申诉，请求救济。 这种救济途径，相对人只能就行政违法、侵权的行政工作人员请求为之一定处理，如行政纪律处分，监察机关同样不能直接撤销、变更一个具体行政行为，也不能裁决予以赔偿，此种救济属于行政系统内部的救济。
（2）复议救济。复议救济相对于法院救济而言：前者为行政救济，后者为诉讼救济或司法救济。复议救济是指相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向作出具体行政行为的上一级行政机关或其设置的专门机构申诉，请求救济。复议救济可以通过撤销或变更违法或不当的具体行政行为，使相对人的权利得到保证。
（3）诉讼救济。诉讼救济是指相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提讼，由人民法院对被诉具体行政行为进行审查，对违法行为予以撤销，造成损害判令赔偿的救济途径。
（4）。是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
2 、调解制度的概念
调解作为一个法律术语，包含三种类型的调解，即民间调解、行政调解和法院调解。本文主要从行政调解的角度来探讨。
行政调解是指在当事人自愿的基础上，由行政机关主持，以国家法律、法规为依据，通过对争议双方的说服与劝导，促使双方当事人达成和解协议的活动。它有利于保护当事人的利益，实现行政机关与相对人之间的和谐。行政调解的过程是行政机关与相对人之间相互监督的实现，通过将程度较轻的社会冲突纳入行政调解的范围，可以节约社会资源。
3 、行政调解在我国的现状
我国目前在行政诉讼中除行政侵权赔偿诉讼外均不适用调解制度，例如《行政诉讼法》第50条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。” 主要是为了防止行政主体利用其特殊地位而迫使相对人放弃其合法的诉讼请求，通过司法权来监督、控制行政权的目的，但在实践中存在很多通过协调方式处理行政案件的情形，一些国家成功的范例也为行政调解的实践性提供了可能，它是有效保护相对方和国家公共利益的主要救济途径。
二、行政调解与其它救济制度的比较
1 、行政调解与公力救济的区别
（1）合意性不同。行政调解方式需当事人的合意，而公力救济只要有一方当事人的请求就可以形成诉讼。
（2）程序不同。公力救济比调解制度的程序繁琐，导致成本过高；行政调解在适用程序和权利义务要求上为纠纷主体提供了更大的选择空间，同时也降低了纠纷解决的成本。
（3）内容不同。公力救济以固有的法律为基础来解决纠纷，容易发生冲突；行政调解解决纠纷更注重纠纷的实际情况，只要纠纷主体合意，在不违反法律、法规和政策的前提下，可以自由地决定纠纷的解决。
（4）对法条的重视程度不同。公力救济中法官更关注法律条文的适用和普遍法律规则的确认；而行政调解在解决纠纷时，除了法律规范和原则外，还考虑各种社会规范，如公共道德、地方风俗习惯和行业标准等。
（5）行使主体不同。公力救济行使的主体是国家司法机关及其工作人员，而行政调解中的解决纠纷主体是自治性组织中的非官方工作人员。
（6）运行方式不同。公力救济中的国家公权力始终与强制力有关，主体在行使权力时可依法使用国家强制力；行政调解是在合意的前提下进行的。
（7）自由度不同。公力救济须严格依照法律来进行，而行政调解是当事人把纠纷交给社会来解决，是公民参与纠纷解决的一种重要形式。
2 、行政调解的优势
行政调解制度作为一种诉讼外的纠纷解决机制，是一种全新的救济途径，主要表现在：
（1）降低纠纷解决的成本，提高了效率。由于诉讼过程需要庞大的诉讼费用，使得当事人的压力增加，进行行政调解节省了纠纷过程中的资本耗费，并提高了办案效率。
（2）由于历史的原因，往往在现实生活中出现厌诉的情形，诉讼要求严格按法律解决纠纷，容易造成当事人之间的对抗性局面，行政调解的出现可以促进协调。
（3）具有事先、事中及事后救济的功效。诉讼救济是一种事后救济，行政调解制度具有在事前、事中、事后避免或解决纠纷的功能，可以节约诉讼成本的耗费，使当事人的合法权益得到最大程度的保护，促进社会和谐。
3 、行政调解与私力救济的区别
（1）与制度的比较
制度作为一种新兴的救济途径，是人民群众通过上访得到领导的重视来解决纠纷，维护当事人利益的手段，与行政调解制度均属于非正式的纠纷解决机制，但的效率无行政调解高，且不能很好的便利便民。行政调解制度以合意为本位，协调性强，大大地降低了解决行政纠纷的成本。
（2）与行政复议制度的比较
行政复议作为行政机关内部的自我纠错制度，具有监督性，但与行政调解制度相比不具有公信力。行政调解具有极强的效率，把行政争议解决在复议立案阶段和审查活动中，大大节约了复议机关当事人人力物力，提高了行政效率，通过行政调解达成的协议更容易解决，它可以防止诉累，避免行政争议传递到司法程序；行政调解体现公正性，可以缓和行政机关和相对人的关系；将行政调解引入行政复议制度，可灵活的选择相对人容易接受的方式来要求相对人承担责任。
三、我国行政调解的现状和展望
1 、我国行政调解的现状
（1）在行政救济体系中，我国的行政救济非常繁杂且各救济途径的比重失调，同时群众的法律素质不高，造成行政救济效率低下。
（2）各行政救济制度分工不合理，且协调性不强，在现实生活中容易出现重复受理、多头受理、相互推诿的现象。
（3）诉讼作为行政救济的终极程序，但能够提讼的行政救济范围太窄，如果通过权力机关的救济则缺乏可操作性，且随意性较大。
（4）我国的相关救济途径使公民的权益不能得到很好的实现。例如在行政诉讼中由于会出现行政干预的情形，司法独立得不到保护，而且立案门槛过高只限于具体行政案件，执行力度过弱；关于行政复议，我国没有相对统一的行政复议机构，行政复议的工作由行政机关的法制机构承担，且复议机构只有意见权而没有决定权，且受案范围狭窄，办案程序简单，其机构和人员配备不合理。
2 、对于我国行政调解制度的展望
由上可知，我们需要合理的安排各救济途径的比重，提高对行政调解制度的重视。现实过程中由于审理行政案件的专门性和权威性不强，可以通过设立专门的行政法院来处理行政纠纷案件，对行政机构进行合理的监督；降低复议的门槛，将抽象行政行为也纳入具体的受案范围；建立专门的行政调解机构，明确行政调解的主体，通过法律明确规定调解的范围，取消行政诉讼不适用调解的相关规定，使调解制度具有权威性，同时建立科学的调解程序，引入听证程序；修订现有的法律，使行政救济制度都有相应的法律依据；建立行政救济信息系统，使上下级行政救济职能部门、各行政救济职能部门之间信息流通，共同建立完整的行政救济体系。
参考文献：
[1]《行政法新说》，张树义主编，时事出版社1991年版。
[2]《比较宪法与行政法》，龚祥瑞，法律出版社1985年版。
[3]《比较宪法与行政法》，龚祥瑞，法律出版社1985年版。
[4]左卫民、周长军：司法独立新论，载《四川大学学报》（哲社版） 2003年第5期。
[5]完善我国的行政救济制度，应松年，《江海学刊》2003年第1期。
一、 行政调解调解员管理制度
第一条 为了行政调解工作的顺利进行，制定调解员管理制度。
第二条 实行行政调解员选任制度化和规范化，培养和造就一支懂法律、懂政策、热爱行政调解工作，熟悉行政调解工作程序和方法的行政调解员队伍。
第三条 担任行政调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心行政调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。
第四条 行政调解员一般从本单位工作人员中选任。
第五条 行政调解员任期1年，每1年改选或者聘任一次，可以连选连任或者续聘。
第六条 行政调解员不能履行职务时，由行政调解中心补选、补聘。
第七条 行政调解员严重失职或违法违纪的，由行政调解中心领导小组撤换。
二、行政调解登记与分流制度
第一条 为了行政调解工作的顺利进行，制定行政调解登记与分流制度。
第二条 设立纠纷受理接待窗口，专门调解当事人矛盾纠纷。
第三条 对群众要求调解和排查出来的社会矛盾纠纷统一受理登记并进行汇总梳理。
第四条 建立健全矛盾纠纷指派分流制度。行政调解中心要根据矛盾纠纷的性质、类别，按照 "谁主管谁负责"的原则，经局行政调解领导小组办公室主任及时分流指派给相关部门和单位。
第五条 行政调解中心对每月未调解成功的各类矛盾纠纷进行登记分流后，均要进行梳理、分析、摸清症结所在，及时研究纠纷调处的指导性意见。
第六条 经中心审查后认为矛盾纠纷应分流给有关业务部门调解员调处的，根据不同的矛盾纠纷提出分流处理的意见，经局行政调解领导小组办公室主任批准，责成相关部门调解员予以处理。
第七条 中心对分流出去的矛盾纠纷，调解员应当及时调解。
第八条 接受分流矛盾纠纷的部门调解员在接到中心分流交办的矛盾纠纷后，参照有关部门法律法规和规章进行调解处理。
第九条 接受部门在处理分流交办的矛盾纠纷过程中，应当定期向行政调解中心汇报工作的进展情况；问题解决后，应将结果随同有关资料报送行政调解中心；解决不成的，应及时将矛盾纠纷回流至中心解决。
第十条 中心对已解决的矛盾纠纷，特别是有重大影响、疑难复杂、可能出现反弹的矛盾纠纷要进行督察回访。
三、行政调解文书管理制度
第一条行政调解人员应当做好行政调解笔录，真实记录调解过程，妥善保管调解资料，对调解工作实行痕迹化管理。
第二条 调解机构应当在案件调解终结后30日内，按照有关档案管理的要求，将调解申请、调解笔录、事实证据及调解协议等材料进行立卷。
第三条 一般程序案件实行一案一卷，简易程序案件可以合并立卷。
第四条 行政调解案卷可由调解机构指定专人保管，也可送交本局档案室归档保存。
四、行政调解会办制度
第一条 为了行政调解工作顺利进行，制定行政调解会办制度。
第二条 根据不同的矛盾纠纷性质和内容，实施各相关业务部门联合调解，是化解矛盾纠纷的有效途径，各部门要积极参与，不得推诿。
第三条 对涉及多个部门，而且一个部门调解不了的，或者由当事人直接申请又不宜交由其他调解组织调解的重大矛盾纠纷，由局行政调解领导小组决定，局长室牵头相关部门实行联合调解。
第四条 按照调解工作的职责分工，相关部门应当积极协助配合矛盾纠纷的牵头部门，认真做好矛盾纠纷的调解工作。
第五条 在进行调解工作前，应当按会议制度要求召开联席会议。
第六条 调解工作应当按照"自愿、合法、积极主动、依法处理"和"公正、公平、公开"的原则进行。
第七条 双方当事人或相对人通过调解达成一致意见的，应当制作书面的《行政调解协议书》，并督促双方当事人或相对人按照《行政调解协议书》履行各自承担的义务。
第八条 如果调解不能达成协议或者达成协议而一方当事人或相对人反悔的，应当引导其通过司法程序解决矛盾纠纷；行政调解工作资料，由行政调解中心按要求进行整理、装订，归档备查。
五、行政调解考核评估制度
第一条 各单位应当将行政调解工作作为年度依法行政工作的重要内容，对行政调解工作实施量化考核，细化指标，明确权重，与依法行政工作同部署、同落实、同考核。
第二条 各单位应当落实行政调解工作责任制。因不当履行行政调解职责，引发恶性事件、群体性事件或者其他严重后果的，严格追究相关部门和人员的责任。
第三条 各单位应当建立激励机制，对开展行政调解工作成绩突出的部门和个人给予表彰和奖励。
第四条 调解机构应当定期对争议各方履行调解协议的情况进行回访，了解各方履行协议的情况，督促各方自觉履行约定义务，巩固调解成果。
第五条 本局行政调解工作领导小组办公室应对本局范围调解的重大争议纠纷，及时跟踪调解进展情况，并做好行政调解后的效能评估。
六、行政调解督察回访制度
第一条 为了行政调解工作的顺利进行，制定行政调解督察回访制度。
第二条 案件调解终结后，按照"谁受理、谁回访"的原则，行政调解中心对调解完的纠纷应当进行督察回访。
第三条 回访的重点内容为调解书的执行情况以及调解对象对调解员的态度、适用法律法规是否得当、程序是否合法。
第四条 回访调解对象对调解处理结果的满意度，及时发现掌握当事人的协议履行情况，督促、帮助当事人依法履行调解书。
第五条 督办回访主要采取电话、短信、互联网、传真、信件、直接走访、座谈等方式。
第六条 对回访中发现的问题，回访组整理后报行政调解中心集体讨论，责成相关人员进行整改，并及时将整改结果反馈当事人。
第七条 对于在回访中，当事人对调处结果执行不满意或提出相关意见和建议的，由回访人员做好记录并呈报给本单位的主管人员，再分别反馈给案件承办单位或调解人员，针对当事人提出的意见和建议进行处置。
青海省交通运输厅行政调解工作规则（试行）
（青交法〔2016〕373号）
第一条 为规范省交通运输厅行政调解工作，及时化解交通运输领域行政争议，促进行业稳定，构建和谐交通，根据《青海省人民政府办公厅关于加强行政调解工作的意见》，结合工作实际，制定本规则。
第二条 本规定所称行政调解，是指省交通运输厅及其所属各单位（以下简称交通运输厅）与公民、法人或其他组织之间产生的行政争议以及公民、法人或者其他组织之间产生的与省交通运输厅行政管理职能有关的民事纠纷，由省交通运输厅主持或者主导，通过说服教育，促使争议各方平等协商，依法进行协调、疏导和解决的活动。
第三条 省交通运输厅行政调解工作应当遵循自愿、合法、平等、公正、诚信原则，及时采取灵活多样的方式化解行政争议。
第四条 省交通运输厅应当加强与人民法院和人民调解组织的沟通联系，进一步完善行政调解与人民调解、司法调解相衔接的协调联系机制、信息沟通机制和效力衔接机制。
第五条 省交通运输厅行政调解应当成立行政调解委员会，由厅长任主任，分管副厅长任副主任，各有关处室和单位的负责人为成员。行政调解委员会下设办公室，办公室设在厅政策法规处，具体负责行政调解的组织协调以及综合调处工作，各相关部门应当积极配合。行政调解委员会办公室主任由厅政策法规处负责人兼任。
第六条 省交通运输厅行政调解委员会履行下列职责：
（一）监督检查行政调解委员会办公室及相关业务处室、单位开展行政调解工作；
（二）听取交通运输行政调解工作汇报；
（三）负责与省交通运输厅事务相关部门的行政调解沟通协调工作；
（四）负责行政调解重大事项的研究和决定。
第七条 省交通运输厅行政调解委员会办公室履行下列职责：
（一）负责当事人申请受理、案件登记；
（二）指导和安排厅机关相关业务处室和单位的调解工作；
（三）督促具体调解处室在规定期限内完成调解工作；
（四）负责调解文书的送达、相关材料的归档和管理。
第八条 行政调解工作方式：
（一）坚持预防在先。坚持预防和化解并重、排查和调处并行，加强矛盾排查，及时发现、准确掌握本部门实际存在和可能发生的争议纠纷，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态和初始阶段，防止纠纷激化和升级；
（二）注重调解效果。根据交通运输工作实际和行业特点，积极探索有效化解争议纠纷的行政调解方式。省交通运输厅机关主持调解工作时，可邀请当事人所在基层组织以及其他与案件有关的社会力量参加调解；重大、复杂、群众关注度高的争议纠纷，可邀请相关专家和社会有关力量参加调解；
（三）强化科技支撑。充分运用电子网络技术，建立行政调解工作信息资料库，提高行政调解申请、受理和工作统计、监督备案的信息化程度。
第九条 行政调解的范围：
（一）公民、法人或者其他组织对交通运输管理部门作出的具体行政行为不服，进行上访或者投诉的行政争议案件；
（二）交通运输行政赔偿或行政补偿纠纷；
（三）交通建设、公路养护、道路运输、路政管理、港航管理等领域，依法可以调解的民事纠纷；
（四）公民、法人或者其他组织之间产生的与交通运输行政管理有直接或间接关联的争议纠纷；
（五）其他涉及交通运输行业管理可以调解的争议和纠纷。
第十条 申请行政调解应当符合下列条件：
（一）申请人是与矛盾纠纷有利害关系的当事人；
（二）调解事项与该交通运输管理部门行使行政职权有关；
（三）申请调解的事项具有可调解性；
（四）申请人未选择其他解决途径。
第十一条 行政调解可书面申请，也可口头申请；可由一方当事人申请，也可由行政机关依职权提出，但必须征得各方当事人同意。
当事人明确表示拒绝调解的，不得强行调解。
第十二条 当事人书面申请行政调解的，应提交行政调解申请书；口头申请或者行政机关依职权提出当事人同意的，应做好记录，并交申请人签字。
第十三条 行政调解申请应当包含以下事项：
（一）当事人基本情况；
（二）争议事项；
（三）具体调解请求、事实及理由；
（四）相关证据；
（五）申请日期。
第十四条 行政调解调解委员会办公室工作人员负责行政调解申请的受理，协调相关部门于3个工作日内完成材料的审查，提出受理或不予受理的意见，报厅行政调解委员会办公室主任决定。对不予受理的，应当向当事人说明理由。
案件受理后，应当将行政调解申请书和相关材料按照职责分工及时转交责任处室或者单位。责任处室或者单位应当及时告知当事人调解起止时间、依法享有的权利、应当遵循的程序、注意的事项等。在未启动行政调解程序前，矛盾有可能激化的，应当及时采取必要的缓解疏导措施。
第十五条 当事人在行政调解活动中享有下列权利：
（一）要求与矛盾纠纷有利害关系的调解工作人员回避的权利；
（二）接受调解、拒绝调解或者要求终止调解的权利；
（三）自主表达意愿、自愿达成调解协议的权利；
（四）其他依法享有的权利。
第十六条 当事人在行政调解活动中应当履行下列义务：
（一）如实陈述争议事实，不得提供虚假情况和虚假证明材料；
（二）遵守调解规则，不得扰乱调解秩序；
（三）不得加剧纠纷，激化矛盾；
（四）自觉履行调解协议；
（五）其他依法应当履行的义务。
第十七条 有下列情形之一的，调解人员应当回避：
（一）与本矛盾纠纷有利害关系的；
（二）与本矛盾纠纷的当事人、第三人或其人有利害关系的；
（三）存在其他可能影响本矛盾纠纷公正调解情形的。
第十八条 进行行政调解的，应当提前2日通知有关当事人到场调解。
第十九条 调解主持人主持调解，应当听取当事人陈述事实和理由，积极引导当事人当面协商。需要核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。
第二十条 行政调解应当制作调解笔录，全面、真实、客观地记载调解过程、内容。行政调解笔录应当由参与调解的人员签名。
第二十一条 经行政调解，各方当事人达成行政调解协议的，调解机关应当制作加盖本单位公章的行政调解书。行政调解书的内容不得违反法律规定，不得损害国家利益、公共利益、他人合法权益。
行政调解书一般包括以下内容：
（一）当事人的姓名或者单位名称，法定代表人姓名、职务；
（二）争议的案由及主要情况；
（三）当事人协议的内容和调解结果；
（四）履行协议的方式、地点、期限。
行政调解书自各方当事人签收之日起生效，调解当事人应当履行协议内容。
第二十二条 对重大、复杂的争议事项达成行政调解协议的，省交通运输厅应当及时引导各方当事人对行政调解书申请司法确认或公证。
第二十三条 下列情形应当终止调解：
（一）除不可抗力外，当事人一方未按规定时间参加调解的，视为其不同意调解；
（二）争议涉及第三人利益的，第三人不同意调解的；
（三）矛盾纠纷经3次调解未达成调解协议；
（四）在行政调解书送达之前一方反悔的。
第二十四条 调解当事人不履行调解协议或者调解终止的，应当告知当事人通过其他法律途径解决。
第二十五条 交通运输行政调解自受理之日起20日内办结。重大、复杂的矛盾纠纷，经行政调解委员会负责人批准，可延长10日。
涉及事项需要第三方专业机构作出鉴定、认定或者裁决的，鉴定、认定的时间不计入行政调解期限。
在行政复议程序中发生的行政调解，调解期限不得超出行政复议案件的法定办理期限。
第二十六条 在调解过程中，发现矛盾纠纷有激化倾向的，调解主持人应当采取有针对性的预防措施。对可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向行政调解委员会报告，并协调当地公安机关及相关部门妥善处理。
第二十七条 交通运输行政调解工作实行报告制度：
（一）厅属各单位应将行政调解工作纳入年度依法行政工作报告，向省交通运输厅报告开展行政调解工作的情况；
（二）厅属各单位应当于每季度末结束前5日内向行政调解委员会办公室汇总报送本单位行政调解案件统计报表。
第二十八条 交通运输行政调解调解委员会办公室应当梳理公示行政调解依据，并建立调解依据动态调整机制。
第二十九条 交通运输行政调解委员会办公室应当加强行政调解工作的宣传报道，充分发挥广播、电视、报刊、网络等新闻媒体作用，开展各种形式的宣传教育，积极引导广大群众了解交通运输行政调解、支持并选择行政调解解决矛盾纠纷。
第三十条 行政调解主持人及其他调解工作人员在行政调解活动中，不得有下列行为：
（一）偏袒一方当事人；
（二）侮辱当事人；
（三）索取、收受财物或者牟取其他不正当利益；
（四）泄漏当事人的个人隐私、商业秘密；
（五）其他影响调解公正或损害当事人合法权益的不当行为。
第三十一条 本规则规定的实施行政调解的期限以工作日计算，不含法定节假日。
第三十二条 行政调解工作人员在行政调解活动中，徇私舞弊或者渎职、失职的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 法律、法规、规章对行政调解另有规定的，从其规定。
【关键词】环境侵权；纠纷解决机制；公益诉讼
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）07-096-01
一、我国环境侵权纠纷解决机制现状及不足
环境侵权，相对完整的表述为：因产业活动或其他人为原因，导致自然环境的污染或破坏，进而间接对他人人身权、财产权造成损害或有造成损害之虞，依法应当承担法律责任的行为。环境侵权是侵权行为的一种，但它在侵权的原因、主体、状态等方面明显与传统侵权行为相区别。环境侵权案件往往涉及范围广、受害人多、矛盾尖锐。环境侵权纠纷解决机制可以分为两大类：非诉讼解决机制与诉讼解决机。
（一）非诉讼解决机制
非诉讼解决机制包括协商、调解、仲裁与行政处理。关于协商，双方当事人往往地位悬殊，很难达成一致意见，并且协商达成的协议没有法律效力，因此这种方式的成功率很低。民间调解对于受害方容易确定的小范围环境侵权的解决优势很明显，但是危害公共利益时，难以保证当事人不会为了自身的利益而去牺牲公共利益。仲裁在立法上不完善，不管是环境基本法或者单行法都未明确把它作为一种解决纠纷的法定途径。而以行政处理解决环境纠侵权纷的通常都比较顺利，当事人往往也都能够积极配合，因此它应当逐渐变成最重要的方式，但是目前我国行政处理存在一系列的问题，比如缺乏公正性、效力不明确、手段单一等等。
（二）诉讼解决机制
关于诉讼解决机制，它包括民事解决机制、行政解决机制和刑事解决机制这三种。它是最权威、最规范、最后的救济手段，但目前的法律规定在资格与受案范围上很难做到对公民环境参与权的保障，也无法体现环境保护的公益目的，并且环境刑事案件的量刑普遍较轻，这对于有些环境侵权案件造成的巨大危害的弥补可谓是九牛一毛。
我国在2012年修改民诉，初次将公益诉讼制度编进民诉，第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，该条款使我国的公益诉讼制度发生了历史性的飞跃，但规定过于空洞，实践中缺乏可操作性。
二、我国环境侵权纠纷解决机制的完善
（一）协商、民间调解与仲裁制度
在人民调解委员会中吸收具有专业环境素养的人，来提高调解的专业性与准确性；行政机关在接到案件时，若发现可以适用民间方式解决，可以引导当事人去采取这些手段，来提高协商和调解的适用率。
完善仲裁的立法建设，明确仲裁是法定的环境侵权纠纷解决的方式之一；确定案件的受理范围，对仲裁机构管辖的范围，以及仲裁人员的组成进行科学的分配，充分发挥出仲裁的优势。
（二）行政手段的完善
在环保部门内设立专门环境侵权纠纷处理机构，并且从省级开始进行垂直领导，避免政府的地方保护主义，保证新设立机构内的人员的专业性。
补充立法，来给予行政调解协议一定的法律效力，当事人如有反悔向法院提讼时，赋予环境行政机关在调解过程中所做的调查鉴定等以证据效力，为诉讼提供便利，维护行政机关的权威性。
在现有的行政调解制度之上，增加行政裁决制度，对不同的案件情况作出不同的行政处理决定。对于能调解的案件进行行政调解，调解不成功的或者不适合进行调解的案件，应当作出相应的行政裁决，保证行政处理的效率。裁决作出，一方当事人不履行的，可以申请法院强制执行，当事人对行政裁决有异议的，能够向法院提起行政诉讼。
（三）完善诉讼解决机制
建立专门环境诉讼制度，即将过去三大环境诉讼加以整合，将其视为一个系统的整体，来对纠纷进行解决。首先，制定专门的程序法，来对行政处理决定的合法性进行司法审查；第二，设置专门的环境法庭，来专门解决日益增多和复杂的环境案件；第三，制定特殊规定：放宽资格、扩大受案范围、合理分配举证责任、减免诉讼费用、实行因果关系推定等；第四，完善环境公益诉讼制度。
要完善环境公益诉讼制度，第一要在立法上确认环境权；第二，加大相关立法；第三，确认主体；第四，实行举证责任倒置；第五，不对诉讼时效进行限制；第六，减免诉讼费用。
（四）建立非诉讼解决机制与诉讼解决机制的衔接
对于环境侵权纠纷的解决，应当遵循“鼓励协商调解，强化行政处理，诉讼作为最后选择”的总路线，注重对各种纠纷解决方式的自身完善，更应该注重它们之间的相互协调补充。
环境仲裁与环境诉讼之间，若当事人对仲裁机构所作的裁决存有异议而向法院，则法院对仲裁的审查应该只进行形式审查，不进行实质审查，节约司法资源，保证环境仲裁的权威性。
环境侵权纠纷的行政处理与诉讼之间，赋予环境侵权纠纷行政处理相应的法律效力。若当事人对行政调解协议反悔提起民事诉讼，法院应该对行政机关的工作给予肯定，调解中的相关鉴定评估可作为诉讼中的证据使用，行政机关对其合法性负责；而调解不成作出行政裁决当事人有异议的，可以提起行政诉讼。
参考文献：
[1]邹雄，等.环境侵权法疑难问题研究[M].厦门：厦门大学出版社， 2010：21.
