时间：2023-06-28 17:32:42
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村基本经营制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
面临的问题
随着统筹城乡发展的加快推进，我国城乡二元结构矛盾得到明显缓解，但农村土地制度改革仍然面临不少矛盾和挑战。从总体上看，当前农村土地制度主要存在三方面的突出矛盾。一是在大量农业劳动力外出务工和土地承包经营权流转不畅的情况下，一方面农户经营规模过小的局限性日益凸显，另一方面土地粗放经营甚至撂荒现象大量存在，同时土地还不能成为农民的财产性收入来源。二是工业化和城镇化加快推进带来的土地供求矛盾日趋严重，客观上要求深化农村土地制度改革。同时，农村集体建设用地的利用缺乏有效制度规范，不能以合法途径进入工业化和城镇化进程。三是征地补偿制度不健全，对被征地农民的补偿标准偏低。长期以来，农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，大量农民不能凭借土地权利分享工业化和城镇化的利益。这是一种效率低下的工业化和城镇化道路，不仅导致对农民土地利益的侵害以及失地农民问题，而且加剧了对土地资源的乱占滥用现象以及寻租腐败问题。
毋庸讳言，农村土地承包经营权流转不畅、农村集体建设用地管理不健全和农地征用矛盾突出，已经成为制约农业农村经济发展以及城乡统筹发展的瓶颈性因素。产生这些矛盾的根本原因在于，农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善，农民的土地权利难以得到有效的制度保障。这就对进一步深化农村土地制度改革提出了紧迫要求。改革的基本逻辑是，在土地所有权不变的前提下，将土地使用权、收益权和处分权尽可能完整地界定给农民，并允许其按照市场原则进行交易；同时，进一步修订和完善相关法律规定，使之与农村土地制度改革发展的实践相适应。
主要进展
改革开放以来，我国农村土地制度的改革探索从未间断，多样化的创新实践在不同区域不断发生。总体而言，尽管当前我国农村土地制度改革模式多样、成效不一，但基本是围绕还权赋能与市场化推进这两条主线展开的。
在统筹城乡发展的背景下，各地农村土地承包制度的改革探索主要包括两个方面：一是对农户承包地重新确权颁证，进一步明晰承包地的物权性质，以此为基础建立新型土地股份合作组织；二是建立农村承包地经营权流转市场，促进农村承包地经营权能够以市场需求为导向在更大范围流转，推进土地适度规模经营。
农村集体建设用地制度改革的核心是，创建市场化的制度基础和建立合理的土地增值收益分配机制。改革的重点同样是首先确权、颁证、赋能，进而建立农村集体建设用地交易中心，促使其依法流转。同时，明确集体建设用地增值收益主要用于社区基础设施建设和完善公共服务，宅基地收益则主要归农户所有。
实践证明，农村土地制度改革的多样化探索促进了土地要素配置的市场化，有助于实现向广大农民群众还权赋能的目标，为增加农民的财产性收入提供制度保障。同时，以促进土地承包经营权流转为基本指向的改革举措，有利于实现土地由零碎经营到规模经营、由低效经营到高效经营的转变，进而加快农业生产要素聚集和现代农业发展。
值得指出的是，农村土地制度改革正从两个方面缓解工业化和城镇化进程中的用地矛盾问题：一是促进农村集体土地与国有土地逐步“同地、同权、同价”，通过探索建立统一开放、竞争有序的城乡一体化土地市场，有效缓解城镇建设用地资源不足问题；二是通过将土地产权明晰界定给农户，从根本上克服现行土地征用制度中补偿对象不明确、分配方式不公平等弊端，从而有效保护农民利益。
基本态势
我国农村土地制度改革具有强劲的内生动力，因而能够克服重重困难不断推进。具体分析，当前农村土地制度改革主要呈现以下基本态势。
农村土地产权明晰化进程进一步推进。我国农村产权制度改革的一个基本态势是土地产权关系由模糊逐渐走向清晰，农民、集体经济组织和地方政府等不同利益主体的权利都在新的土地制度框架内得到明晰。在农村土地制度改革实践中，这一进程是通过多样化途径实现的。明晰农村承包地和集体建设用地的产权关系，不仅能够奠定土地要素按照市场化原则进行优化配置的制度基础，而且有助于堵塞各种强势力量随意侵蚀农民土地利益的制度根源。
农村土地适度集中和规模经营不断发展。不同地区的农村土地集中采取了不同的类型和模式：或者采取土地租赁的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集体经济内部进行流转和集中；或者向农业企业等进行流转和集中。这些流转方式，促进了土地适度集中和规模经营。
农村土地空间置换加快发展。为了充分挖掘具有区位优势的土地的级差地租，并促进因农村人口外流而闲置的宅基地的合理利用，不少地方在积极探索城乡建设用地指标增减挂钩的实现模式，通过非农建设用地和农用地空间置换来实现优化配置土地资源的目的。这一改革探索的积极意义在于，有助于缓解工业化、城镇化的用地压力，同时促进土地适度规模经营和农民集中居住。
一、指导思想
以党的全会精神为指导，以《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规及相关政策为依据，以“明晰产权，保护权益”为目标，深化农村土地和房屋等产权制度改革，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度，促进农村资产资源权属明晰化、配置机制市场化、产权要素资本化、管理监督规范化，促进农村生产要素加速流动和优化配置，努力增加农民财产性收入，缩小城乡差距，实现农民增收、农业增效和城乡统筹发展。
二、基本原则
1、坚持全面贯彻落实党在农村基本政策。稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变。
2、坚持实事求是、尊重历史和现实。尊重因历史原因形成的现状，农村资产资源使用现状原则上不改变，完善合同台账和档案资料。
3、坚持依法办事、按规操作。严格按照有关法律、法规和政策规定操作，切实维护和保障农民的合法权益。
4、坚持公开、公平、公正。实施“阳光”操作，吸收村民代表全程参加，充分保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权，确保改革全过程公开、公平、公正。
5、坚持依法确权、登记和颁（换）证。严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等法律、法规及相关政策进行办理。
6、坚持先行试点、稳步推进。按照先易后难、分步实施，一事一议、维护稳定的总体要求，严格按照规范程序操作，对各种权属争议尚未解决的，暂缓登记、颁（换）证，待权属明晰后再进行。
三、目标任务
从现在开始到年4月底前，完成首善镇、常兴镇农村产权制度改革试点工作。从年5月到年底，全面完成全县农村产权制度改革任务。
四、工作重点
（一）开展农村资产确权登记
1、确认农村集体土地所有权。农村集体所有的土地（农场、四荒地、机动地、养殖水面等）依法属于组农民集体所有的，由组集体经济组织或者村民小组代集体行使所有权；属于村级集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权；属于乡镇集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。此项工作由县国土局具体负责。
2、确认农村集体土地使用权。由各乡镇人民政府对使用人合法取得的农村集体建设用地使用权、村民宅基地使用权进行登记造册。此项工作由县国土局具体负责。
3、确认农村房屋产权（包括企业厂房等）。建立城乡统一的房屋登记管理制度，按照《房屋登记管理办法》规定，对依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集体所有建设用地建造的房屋进行登记，确认农村房屋所有权，核发房屋所有权证。此项工作由县住建局具体负责。
4、确认农村土地承包经营权。对二轮延包时所发放的农村土地承包经营权证书由乡镇牵头，村组为单位逐一进行核对，补登，做到“边界准确、四址清晰”，此项工作由农业局具体负责。同时，由县林业局负责农村集体林地经营权的确权颁证工作。
5、确认农村农业生产设施使用权。对使用人投资建设的设施农业和养殖小区生产用房（棚）进行登记造册，设计并颁发农业生产棚（种植）、圈（养殖）使用证，同时明确使用范围和使用年限。此项工作由农业局具体负责。
6、确认村组集体经济资产（生产经营性资产、公益性资产）所有权。对于村组集体经济组织生产经营性资产（村组企业、沿街门面房）、公益性资产（村委会阵地、卫生室、学校、灌溉和人饮工程）进行造册登记，明确权属，并对生产经营性资产进行清产核资，确权登记，逐步实行股权改制。此项工作由财政局、农业局负责。
7、确认农民的知识产权。对农民群众获得国家专利的发明创造、选育的农作物及畜禽新品种、出版的技术著作依法保护其知识产权。此项工作由科技局具体负责。
（二）推进农村产权流转服务体系建设
1、推动土地承包经营权流转。在坚持农村基本经营制度，保障农民承包权益、土地用途不改变和依法、自愿、有偿的前提下，支持农户采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地承包经营权；农户可以委托集体经济组织代为流转其承包经营权；鼓励农户以土地承包经营权入股，组建农村土地承包经营权股份合作社，实现规模化经营。健全农村土地承包经营权流转管理办法、林权流转管理办法，建立健全农村土地承包经营权流转服务体系，完善服务机制，创新服务方式。建立农村土地承包经营权流转市场，畅通土地承包经营权和林权流转供需信息。
2、对举家迁入城镇并自愿退出原有宅基地和承包地的农民，退出的宅基地使用权、农村土地承包经营权给予一次性经济补偿。
3、推动农村集体建设用地使用权流转。在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，依法促进集体建设用地使用权流转。对合法取得并通过确权、登记的集体建设用地可以通过有权能限制的出售、转让、出租等方式流转使用。逐步建立集体建设用地使用权流转土地有形市场，推进并实施招标、拍卖和挂牌等方式公开交易。
4、建立健全农村产权流转中介机构。一是探索建立农村产权交易所，在乡镇设立农村产权交易服务站，促进农村资源向资本转变。二是探索建立政策性农村土地流转担保机构，促进土地流转，保护农民利益。三是鼓励、支持、发展农村房屋产权流转中介服务机构，培育建立城乡一体、开放、规范的房地产市场。探索建立农村房屋储备中心，以市场价格收购进城农民的农村房屋，促进农村房屋流通。
（三）推进农村金融体系建设
按照“政府引导、市场化运作”的方式，探索组建现代农业发展投资公司和小城镇建设投资公司，有条件的农民专业合作社建立资金互助合作社，建立农业农村投融资平台和多元化投入机制。建立健全服务于农村土地和房屋产权制度改革的财政金融新体制，农村信用社、农业银行、农业发展银行等金融机构，要适应农村产权制度改革的需要，积极探索创新土地承包经营权、林权、房屋产权、农业生产设施使用权抵押等金融服务，制定农村产权抵押贷款实施办法，进一步拓宽农业和农民的融资渠道。
五、基本程序和实施计划
（一）基本程序
1、清查。明晰农用地、林地、宅基地、房屋等农村资产的归属。
2、勘界。核查确认土地和房屋的四至界限及面积。
3、确权。土地所有权人、使用权人和房屋所有权人对土地和房屋面积、地块位置、四至边界、权属、用途等认可，并将相关权利人对勘界、确认的结果向社会各界公开告知。
4、登记。依据现行法律法规和有关文件、程序进行规范化登记，并使登记得到法律和政策的保障。
5、发证。向房屋所有者和土地所有者、土地使用者颁发所有权证书和使用权证书。
6、管理。发证工作结束后，对各种业务后续管理工作分别由国土局、住建局、农业局、林业局、科技局等部门承担。
（二）分批实施
先行试点：年12月15日至年4月30日，在首善镇、常兴镇开展农村产权制度改革试点，全面完成各项工作任务，为其它乡镇开展改革工作探索路子、积累经验。
全面推行：年底完成此项工作，其余3个乡镇在年底完成此项工作。
各乡镇、各有关部门在实施农村产权制度改革工作中，要按照以下步骤稳妥推进。
1、宣传发动、制订方案。各乡镇结合实际，制订工作实施方案，召开有关会议，组织干部群众学习相关政策，把产权制度改革工作宣传到基层，做到家喻户晓，真正让广大村民熟知农村产权制度改革的目的、内容、方法、步骤，引导和组织广大农民群众积极参与此项工作。
2、调查摸底、清产核资。各乡镇抽调人员组成工作组，进村入户调查摸底，核实统计基本情况。在保证权属合法、数据准确、界址清楚的基础上，依法逐户登记，以村民小组为单位汇总造册，作为颁（换）证的依据。
3、全面公示、审查复核。以村组为单位进行确权、登记、颁（换）证工作。各相关部门对有关资料审核后进行公示，公示期满后，再进行复核，确保数据准确，并依权属分类建档造册保存。
4、明晰产权、依法颁（换）证。在清查、核实、公示的基础上，根据工作方案，按照程序合法、数据准确、手续完善、权证到户的要求，由农业、住建、国土、林业等部门分别依法颁（换）证。
5、自查总结、检查验收。各乡镇认真开展自查总结，及时形成书面材料。县农村产权制度改革试点工作领导小组办公室对试点工作进行检查、验收和全面总结。
六、保障措施
1、成立机构，精心组织。县上成立全县农村产权制度改革工作领导小组，由县政府主管领导任组长，县发改局、住建局、财政局、国土局、农业局、林业局、民政局、公安局等相关部门为成员单位，办公室设在县农业局，负责日常工作。相关部门和各乡镇要成立相应的工作机构，负责相关农村产权制度改革工作。
2、统筹兼顾，相互配合。农村产权制度改革试点工作是农村综合改革的重要组成部分，各相关部门要高度重视，统筹兼顾，各负其责，相互配合。县国土局、农业局、住建局、林业局等部门要依据相关法律法规，研究制订本部门工作的实施方案和管理办法，切实解决好农村承包地、农村集体建设用地和房屋确权、流转过程中出现的各类问题，确保改革工作顺利推进。财政局负责做好产权制度改革工作经费的列支和监管工作，确保改革经费落实到位、专款专用；县公安局、局要主动参与产权争议的调查与调解工作。
论文关键词：帕累托改进；农村土地承包；经营权流转；社会保障
十七届三中全会提出在保证土地承包经营权长久不变的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索土地承包经营权的流转。政策允许农民承包经营权的流转，其目的在于引导农业逐步向规模化、集约化发展，提高农业效率，推动农业的现代化进程。
1土地承包经营权流转的帕累托改进效应及经营权流转的前提条件
帕累托改进是建立在帕累托最优的基础上的概念，帕累托最优是指在一个完全竞争的、一般均衡的市场体系中，资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而不使别人的境况变坏，即在不损害一方福利的情况下，就不能增进其任何他人的福利。帕累托最优是现代福利经济学判断一个社会的资源配置是否达到最优状态和社会福利最大化的标准之一。
过多的劳动投入与过少的资本和技术投入的均衡是传统农业资源配置的特点，这显然是农业发展的低阶均衡，农业的高阶均衡应该是资本、技术的投入与农业产出的均衡。传统的农业要发展起来必须打破低阶均衡，使剩余劳动力流出农业部门，而资本与技术等要素流人农业部门。要想逐步改进我国农业的低阶均衡的状况，进行土地规模化经营是一个可行之路，规模化经营必然要求资本与技术的大力投人。
实现土地规模化经营涉及到完善土地流转制度问题。美国和日本分别采取租用别人土地、出台促进流转土地的法律和政策及采取措施扩大农场规模。我国可以模仿美国和日本通过土地租赁实现规模经营扩大的经营模式，这对于我国实现农业现代化所需要的规模要求是适用的，这就需要流转土地承包经营权。
土地承包经营权可以进行流转的一个重要的前提条件就是土地的产权是清晰的，在保证土地所有权归农村集体所有外，土地的使用权、经营权是归农民个人自由支配的(但不能改变土地的农用耕地用途)。
市场是配置资源的基本形式，任何有限经济资源的利用，如果不通过市场机制进行配置将缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。而清晰的产权是市场发挥作用的前提，产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率(Coase，1937，1960；North，1990；张五常，2002)，可见，制度约束对于农地市场的作用和经济的效率具有显著影响。只要产权是排他性的和可转让的，不同的合约安排就意味着不同的资源配置效率(张五常，1996)。我国目前的产权具有不完全的排他性，所以不同的合约安排(包括形式和时间)都影响着资源的配置效率。
2我国农村土地承包经营权流转的现状、存在问题及其改进
以来，实现了我国农村土地所有权和经营权的分离，农村逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是对农村土地制度的重大创新，极大的解放了农村生产力，推动了农村经济的快速发展，可以说是我国农业改革发展的第一次飞跃。
2．1农村土地承包经营现状及存在问题
随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，的局限性也逐渐暴露出来，影响和制约着农民增收和农业、农村的进一步发展。农村土地制度需要进行新的改革，实现我国农业改革与发展的第二次飞跃，客观上要求农村土地必须走规模经营、集约发展的道路。政策允许农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。
农村土地承包经营权的流转，即在保持农村土地集体所有权不变、不改变土地用途和不损害农民承包权益的前提下，拥有土地承包经营权的农户按照依法自愿有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权，实现土地承包经营权在不同市场主体之间的转移和流动。现阶段土地流转的主要方式是转包式流转，指土地承包方自愿将一定期限内的承包权转包给他人，实现土地承包经营权的流转，转包的期限和转包金额及其支付方式由双方自行约定。
这项制度尚处于初期的探索发展阶段，存在一些问题也是在所难免的，重要的是要正确的认识问题之所在，积极探索其解决之道。
农村土地经营权流转过程中，比较普遍的问题是流转中的“五多”和“五少”。所谓“五多”，即农民自发流转的多，零星流转的多，口头协议的多，债权不清的多，隐性问题的多；所谓“五少”，即有流转服务的少，有秩序流转的少，有操作规程的少，有规范合同的少，有档案管理的少。
另外，流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱。多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。因此，中国的农村土地流转市场仍然只是具有雏形，尚处于非常初级的阶段，且发育缓慢，需要政府的引导和相应的政策措施的支持。在我国农村非政府组织或者说是民间组织不是很发达的情况下，政府的官方认证、支持和引导就显得至关重要了。
2．2完善农村土地承包经营机制
针对这些问题，政府应在这几方面着手：一是清理和完善农村土地承包手续，保证土地产权的界定清晰。按照十七届三中全会《决定》的要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定。《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。三是提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入。土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。
3农村土地承包经营权流转与农村社会保障制度的建设与完善
土地是传统农业社会中最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在当前中国农村，社会保障体系尚未建立和健全，土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，是农民的基本的社会保障，对于大多数参与土地流转的农民来说，失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。所以，推进土地承包经营权的流转，要建立在积极而稳定地推进农村社会保障制度改革的基础上，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度，包括养老、医疗、生育等保障。解决好农民自身的保障问题，解除他们的后顾之忧，降低农民对土地的依赖程度，土地的流转自然就会加快。地方政府在开展土地流转工作的过程中，应积极推进失地农民的社会保障体系建设，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立起最基本的社会保障，既可解决失地农民的后顾之忧，也可为我国社会稳定打下坚实的基础。
3．1农村社会保障制度建设与完善
3．1．1建立和健全农村最低生活保障制度，为农民提供最低生活保障
财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组(2007)认为，在市场化、工业化和城市化背景下，构建新型农村社会保障体系应该是一个正确的发展方向。农村低保是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里起步。而且，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度来丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。
最低生活保障制度是对公民生存权的保障。是“最后的安全网”。作为一种制度，农村最低生活保障制度的建立是具有重要意义的，它不是以前那种随意性的临时救济，不是一种施舍性的行为，是人们保证自己生存权的一种应有的权利。基层政府应当重视农村低保工作，为农民的生存提供基本的保障，具体的低保政策由各地政府根据当地经济发展的情况来制定，要保证其有可行性。目前，在我国农村，因病致贫、因教育致贫等现象是比较严重的，如果没有低保来兜底农民的基本生存，后果不堪设想。贫困是动荡的主要诱因，贫困特别是大面积人群的贫困具有明显的负的外部效应，纠正这种负的外部效应，避免动荡，维护社会稳定是政府的应尽职责。
3．1．2健全农民合作医疗体系，保证其病有所医
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年新型农村合作医疗制度(简称新农合)试点推广以来，全国各地已经取得了较多制度建设和基金扩面成效。截至2007年9月底，全国已开展新农合的县(市、区)有2448个，占全国总县(市、区)的85．53％；参加新农合人口达到7‘26亿，参合率达到了85．96％，已有9．2亿人次享受到新农合补偿，共补偿资金591亿元。
新型农村合作医疗制度应进一步的完善，政府财政尤其是中央财政对这部分的投入支出要加大，保证这项制度的健康运行有稳定持续的资金支持。2009年，全国财政收入61316．9亿元，比2008年增加9995．12亿元，增长19．5％，这说明，我国现在的财政收入是完全可以支撑新农合所需资金的。
3．1．3养老保障可借鉴日本的农民年金制度
在农民达到一定年龄后，规定他们必须对土地的承包经营权进行转让，政府给予这部分农民足以保障其生活的补贴，这种做法相当于给了农民退休金，采用农民年金制度会促进整个社会的福利水平的提高。这样就使农民的晚年生活有了保障，同时也极大减轻土地的社会保障负担，促进土地承包经营权的流转。在农民养老方面，也要发挥原有的家庭养老的作用，多给老人们精神上的慰藉，让社会养老和家庭养老能很好的结合起来，让农民也能安享幸福的晚年。
3．2农村土地承包经营权流转与城乡社会保障体系一体化建设
从另外的一个角度来看，不仅仅是农村社会保障的建立和完善有助于土地承包经营权的流转，促进农业的集约化和适度规模经营，同时，农村土地承包经营权的流转也为我国向城乡一体化的社会保障体系迈进，提供了一个很好的契机。
我国现阶段的城乡二元体制是由我国的二元经济模式导致的，从西方发达国家来看，二元经济模式并不是经济发展中必须要经历的阶段。但是，现阶段的发展中国家基本上都存在着二元经济结构，发展中国家的二元经济结构与其所处的经济大环境及采取的经济政策是密切相关的。在和平发展的世界环境中，发展中国家要推动本国的经济发展就要积极地进行工业化，而工业化所需的原始资本积累已显然不能像西方发达围家那样通过殖民掠夺来实现，由此，发展中国家只能在本国范围内进行，硬性的、人为的划分农村和城市，通过政府的政治强制权力来保障城市工业发展所需的资源、资本等，在这其中最典型的应属前苏联的斯大林模式。
斯大林模式的根本特征就是大规模的全国公有制与高度中央集权的计划经济。全国公有制的本质，是国家掌控资源；高度中央集权的计划经济本质，是国家配置资源。其目标指向，是加速苏联的工业化进程，并倾斜于重工业化与军工化。计划经济条件下，政府掌控经济的发展，为了给社会主义工业化进行原始积累，政府利用行政手段切断农民与市场的自然、自发联系，剥夺其自由进出市场并依据市场价格信号决定自己经济行为的权利，人为压低农产品的价格，以低价收购或强制征收的方式，通过“剪刀差”来获取工业发展所需的资金。政府以自己规定的远低于市场价的价格强制收购农副产品的途径，来为国家进行工业化积累巨额资金。
（一）土地流转的基本内涵。土地流转，即农用地使用权流转，实际上就是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。在我国现行的土地制度中，以物权对象的土地流转形式包括土地转让、继承和抵押等，即以土地使用权为对象的土地流转；以债权为对象的土地流转的形式有土地转包、土地租赁、土地入股等，即以土地经营权为对象的土地流转。土地流转是地权中使用权的流转，不是土地所有权的流转。只有对农村土地流转的基本内涵给予明确的界定和对这一内涵有透彻的理解，才能保证各种交易行为合法且无所障碍，才能从根本上保证农民切身的利益。
（二）土地流转问题的产生背景。家庭承包经营责任制的实行，使农村经济获得了迅速的发展。但随着农业比较效益的下降，部分农产品市场疲软，价格低迷，出现了为增加收入农村部分劳动力向二三产业转移和农村劳动力大规模跨区域流动的新情况。加之，分散经营土地的成本居高不下，造成农民土地负担过重，使农村土地撂荒现象日益加剧，家庭承包责任制的负向效应已显露出来。
二、实行土地流转是农村市场经济发展的必然要求
（一）土地的“三权分离”为土地流转奠定了基础。家庭承包经营制的推行实现了农业生产用地的集体所有权、家庭承包权和土地经营权的分离。而正是这种“三权分离”的土地制度为“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”奠定了坚定的基础。土地的发包方为农村集体经济组织，根据《中华人民共和宪法》第十条的规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。农民作为农村集体经济组织的成员，一方面承包集体土地体现了农民从事农业生产经营的一种权力；另一方面农民放弃承包土地的经营权而获得一定收益，则是土地集体所有制的产权利益在农民身上的一种体现。《中华人民共和国土地承包法》明确规定，农民作为农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。国家保护承包方的土地经营权，任何组织和个人不得侵犯。同时，国家保护承包为依法、自愿、有偿地进行土地承包权流转。可见，承包户完全可以在坚持土地集体所有权和农户承包权的前提下，开展土地经营权的流转。“三权分离”的农村土地制度是中国特色土地制度的创新，它较好地实现了农村土地所有权、承包权和经营权的分离，是现阶段正确处理稳定土地承包制与开展土地经营权流转关系的原则。
（二）实行土地流转是市场经济的客观要求。在市场经济的竞争环境下，比较效益或机会成本是资源和生产要素流动与配置的首要原则。在比较效益和机会成本的引导下，通过要素的不断流动和资源的重新优化组合，使要素所有者最终获得效益的最大化。土地是农业生产的基本要素，实行土地经营权的流转，是农业生产效益和市场经济的客观要求。
在传统的计划体制下，农业生产用地由集体统一经营，农民作为集体成员参与农业生产，农民的收入由集体统一评工计分来决定，农民不具有自行配置生产要素的权利，不能根据比较效益或机会成本的原则来安排自己的劳动时间或流动到更适合的就业领域。家庭承包制的推行，使农民在很大程度上具有了自行配置生产要素、安排劳动时间、选择适当就业领域的权利。在比较效益原则导向下，一部分劳动力和劳动时间向非农产业转移，从而为土地的流转创造了条件。
（三）土地流转是农村经济发展的现实需要。生产关系必须符合生产力发展的需要，农村的土地制度必须符合农村经济和农业发展的需要。随着农村经济的快速发展和农村劳动力向非农产业的转移，使许多农民有了稳定的农业以外的就业渠道和收入来源。一部分农民在农业税和政府处罚抛荒行为的双重支出的压力下，开始自发地把土地经营权转让给别的农民耕种。农民首创土地流转的最初动因就是为了解决耕地抛荒和粗放经营的问题。而农业生产结构的调整和现代农业要求的规模化经营，更是进一步推动了土地流转的进行。
三、实行土地流转有力地促进了农业和农村经济的发展
（一）土地流转较好地解决了土地抛荒和粗放经营的问题，促进了农业结构调整和规模化经营，提高了农业生产效益。人多地少是我国的基本国情，家庭分散经营更导致了土地经营的小规模化，形成对现行土地制度合理性的最大挑战。通过土地流转，实现土地的优化配置，完善了农业生产要素市场，使土地的经营规模得以不断扩大，较好地解决了耕地抛荒和粗放经营的问题，有力地促进了农业结构的战略性调整，提高了农业专业化程度和产业化经营水平，提高了土地规模化和集约化经营的水平，提高了农业劳动生产率。
（二）土地流转进一步促进了农村劳动力的转移，推进了农村城市化和现代化发展。土地经营权流转机制的建立，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，提高了农业的专业化、规模化水平，促进了农村劳动力的分工分业，使经商打工办企业的人能安心工作，解除了土地对这些农民的束缚，进一步促进了农村劳动力向非农产业转移，向城镇集聚，推动了城市化和现代化进程。
（三）土地流转有利于增强农业市场主体的活力，提高农业市场化水平。土地流转有助于培育一大批新型农民以规模化经营参与市场竞争；有助于各类工商企业介入农业领域，增强农业市场主体的活力和抵御市场风险的能力；有利于提高农业科技的应用和推广水平，并且以现代企业理念经营农业；有利于催生和培育各类农业龙头企业，发展各类农村专业合作经济组织，提高农业的产业化经营程度。通过土地流转，使农业在更广阔的空间内聚集各种要素，推进科技创新和技术进步，提高农业生产和农民的组织化程度，提高农业的市场竞争力。
（四）土地流转有利于土地价值的显性化，切实保护农民土地承包的收益权。在稳定承包关系的前提下，通过市场机制，推行土地承包经营权的有偿流转，使农户在转让承包土地经营权的同时，取得了一定的转让收入，从而使农民对土地承包权和经营权的价值得到充分体现，实现土地的增值，增加农民收入，保护了农民的切身利益。
四、必须坚持合理有效地促进土地流转
（一）充分利用土地流转的内在动力，促进土地流转。一是正确处理土地流转各方的经济利益关系，尽量满足各方的利益要求和收益预期；二是要积极推动农业产业化经营的发展，鼓励工商企业、个体经营大户、外商投资农业，建设公司式的农业和庄园式的农业，以获得规模经营效益。土地产业化经营、规模经营是农民进入市场，有效参与市场竞争的重要经营形式，而当前真正有能力进行规模经营和产业化经营的则大部分是一些涉农企业和个体经营大户，这就要求在推进土地流转的过程中一方面要照顾经营者的利益；另一方面也要照顾农户的利益，做到有偿流转、以法规范、因地制宜、科学有序。
（二）深化农村土地承包制度改革，促进农村土地合理流转。实施家庭承包经营，稳定土地承包关系是我国农村经济社会稳定发展的一项基本政策和经营制度，必须长期坚持。但是，在目前市场经济的条件下，需要进一步深化与完善。具体思路是：强化集体的土地所有权，最大限度地放活承包权和经营权。一是在外流劳动力较多、二三产业发展较快的地方，要改变农户分散承包土地的经营格局，允许集体将土地调整集中连片，向社会公开发包；二是将土地这一基本的生产要素商品化。家庭承包责任制实施以来，农村土地在很大程度上有着生产资料和社会福利保障的双重性质，从而形成土地平均分配的格局。但是，在市场经济的条件下，农民被推向了市场，土地的这一双重性质应该随之改变，要将土地作为商品价格化，即按不同等级确定土地的市场价格，按照价格规律实现土地的合理配置。
[关键词]农村经济；经营管理工作；发展思路
[中图分类号]F306[文献标识码]A[文章编号]1003-1650(2016)01-0039-01
农村是我国体制中重要部分，农村的经济发展成为我国经济发展的重要指标。想要保证农村良好的经济发展，需要良好的经济管理体制。本文探讨的便是如何将农村经济经营管理工作进行发展，提出了相关思路，希望可以为现代农村经济管理工作带来参考。
1农村经济经营管理工作主要内容
1.1农村财务管理
随着经济体制进入到市场经济，农村的财务管理越来越重要。财务管理是经济指标中的重要体现。在现阶段的农村财务工作中，相关的审计工作较弱，主要是因为农村薄弱的工作环境决定的，加强审计工作，改革现有的经营管理工作模式，将其进行提升，也是保证农村经济发展的基础。为了实现这一目的，农村财务管理应该将账目公开，进而实现民主管理。农村的公共财产是全体村民的共有财产，农民负有对于这一财产进行建议的基本权力。同样农村在经营中，应该明确集体资产是经营中的根本，通过资本才能赚取利润，这才是市场经济主要规律，这也是审计工作和民主管理的意义所在。
1.2减轻农民负担，鼓励农民投入
我国“农无税”的制度实行，代表了我国改善农村经济的决心，这也是为了从根本上减轻农民的自身负担。农民通过农村经营生产可以获得金钱，将这部分资金投入到经济建设中，改善农村的经济环境。在进行农村经济经营管理工作中，减轻农民负担同样非常重要，一方面减轻资金负担，另外一方面减轻心理负担。鼓励农民将钱投入到经济生产中，形成良性循环，促进发展。在落实这个方向的工作中，不仅需要制度，更需要工作人员的不断努力。
1.3建立农村经济组织
通过农村的经济组织建立，可以改善农村现阶段的生产模式，也就是通过鼓励农民开展农副产品加工，将这些产品形成自身商品属性，供给市场，完成经营，获取经济利益。在农村经济经营管理工作之中，应该通过政府的力量来帮助农民建立这种处于雏形的经济组织，并且以政府的公信力来推广。政府在进行推广的过程中，可以建立试点，通过试点来验证结果，并且针对于何种经济组织适合地区来进行讨论，在经营的过程中提出一套最为适合的方法，然后有效的推广给农民，这也是市场经济基本需求，按需供给，同样是农村在未来经营之中应该面临的方向。
2推动经济经营管理工作发展的思路
2.1提升对经营管理工作的基本认识
在农村进行经济经营管理工作的发展过程之中，首先应该做到的便是重视这个方向的基本工作。我国在现阶段针对于农村经济保持鼓励态度，通过重视经济经营管理工作，有效的继承了这一基本政策，并且有利于维持农村的基本稳定，并且可以保证政策准确实施。实际工作中，可以进行农民生产积极性的鼓励，进而真正的提升农民收入，通过这种基数的增长，保证农村的经济日益提升，维护我国经济发展大好局面，进而通过管理来影响经济发展，以保证发展为前提。在这个过程中，政府机关应该做到提升对于经营管理工作的基本认识，并且进行有效宣传，对于农村经济发展的过程中可能出现的问题进行及时的指正，保证其稳步提升。
2.2加强管理队伍建设
在管理的过程中，真正实行管理的便是管理人员，对于农村而言，因为自身的环境较差，所以往往人才基础较差，这种形势下，更应该重视管理队伍的建设，明确管理队伍的积极意义，需要明确的便是只有管理队伍建设完成，才能真正的做到管理工作的提升。实际工作中，政府应该通过公开招聘等形式来确保具有管理经验的人才进入到管理队伍之中，对于已有的管理人员，进行培训，同时精简队伍组成，做到专岗专员的模式，确保管理人员的自身素质已经满足管理工作的需求。在进行预算的编制过程中，便应该将这方面的预算进行编入，也就是管理对于的建设经费等，这也是需要农村经济经营管理工作中重视的方向。
2.3完善农村经济管理制度
在我国针对于农村的经济管理中，现有的管理制度仍然存在不完善的问题。需要明确的是，在管理工作中，管理制度的存在便是工作展开的“天然屏障”，所谓不以规矩不能成方圆，为了提升管理工作发展，便应该制定相关制度。在实际的工作中，为了保证管理工作更为完善，可以通过建立法律来完善该方向的工作，也就是说专人专岗，责任划分，进而出现问题时可以直接进行问责。同时在工作之中，也应该具有工作规章制度，对于管理人员的日常工作进行规定，这种方式也是管理工作发展的必要途径。
2.4加强调研工作的开展效果
在新的时期，如何对于这个“新”字有所明确，需要的便是不断的对于农村进行调研工作，真正的第一手掌握农村基本情况，对于不同时期所产生的不同问题及时解决，这同样是农村经营管理工作提升不可逃避的方向。通过调研工作，一方面可以明确农村经济存在优势，另外一方面也可以认清自身不足，经营中扬长避短，进而形成我国独特的具有特色的农村经济体制。总结本文进行分析的便是农村经济经营管理工作，文中以其主要内容作为开篇，进而总结出了其发展的思路，希望文章的讨论过程可以帮助我国的农村经济经营管理工作进行提升，帮助我国经济的发展更为飞速。
参考文献
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关键词:两分两换;制度变迁;农户参与;启示
中图分类号:F127.55 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)03-0064-04
一、“两分两换”背景及内涵
近年来,随着经济的快速发展及城市化加快,土地浪费与土地需求短缺的现象同时存在。其中,最为关注的是,农村耕地和宅基地的取得带有福利性质,它们是解决农民“衣、食、住、行”最直接和实际的途径。现实情况是,一就宅基地而言,在城市化过程中,农村劳动力大量向城市转移,并在转移过程中,变成城市人,通常城市住房标准要比宅基地住房标准低,并且城市建筑的容积率要比农村宅基地建筑容积率高,在此过程中,宅基地(或者说建筑用地)应该会被释放出来;而实际情况是:农民进城买房同时又在其宅基地建房,或者在当前法律规定宅基地不能交易的情况下,不愿把宅基地还给农村集体组织,形成“两头占地”的局面,空心村比比皆是,造成农村集体建设用地闲置浪费现象。二就农用地而言,我国现行的农村土地制度是集体所有农民承包经营的格局,并且是基于平均分配的基础,因而土地碎块严重,阻碍了农用地的规模经营,在农业的比较效益较低的情况下,由于农村土地承担一定的社会保障功能,农民趋于对农业用地的粗放利用,按照土地报酬递增递减规律,农业用地的粗放利用与我国人多地少的国情不相适应。基于以上情况,为了减少土地浪费及扩大土地供应的难题,实现土地利用的节约集约,促进经济的健康发展,提高人民的生活水平,缩小城乡差距,推进农村土地制度改革,各地都进行了大量的实践和探索,其中,基于经济社会发展水平、资源禀赋、群众基础和管理能力的前提和基础[1],浙江省嘉兴市试点实行的“两分两换” 综合改革尤其值得关注。
浙江省嘉兴市“两分两换”改革的基础是宅基地不能流转和承包地粗放利用、农村土地资本没有很好地激活。“两分”指的是宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开。“两换”是以土地承包经营权换股换租换保障,推进集约经营,转变生产经营方式,以宅基地换钱换房换地方,推进集中居住,转变农民生活方式。从长远看,这一制度的推进,有利于推进农业规模经营和高效生态现代农业建设;有利于节约、集约利用土地,为新型工业化、新型城市化推进开拓广阔空间;有利于促进资金、劳动力等要素在城乡间的合理流动和有效配置;有利于改善农民居住条件、提高农民生活质量、让农民共享改革开放成果。从而为建设现代新农村、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局、率先基本实现现代化打实基础[2]。 “两分两换”的试点是以农民为主体的农村土地制度改革,其出发点是提高农民财产性收入和推进城乡一体化。但目前研究多从“两分两换”结果来分析,而把农户作为微观基础来研究这项改革的资料很少。农村土地制度改革的第一行为主体和最终实施主体应该是农民,当前形势下“两分两换”的健康发展应该以尊重农民的意愿为前提,以满足农民更高的生活水平的需要为根本目的,以农民的积极参与为根本手段。因此,了解农民“两分两换”参与意愿及实践过程中遇到的主要问题,对于把握未来试点总结、推广的基本方向,对于调整相关政策改革顺利推进具有重要的现实意义。
文章从试点的实地调查资料入手,对于试点区农户的参与意愿及其影响因素进行实证分析,并重点分析“农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”,以期把握“两分两换”在当前情况下进行制度创新的需求及需改进的方向。
二、研究的理论依据和基本分析框架
研究当前农村土地制度条件下农户参与的动因和“两分两换”可能存在发展的内在机理,西方新制度经济学为我们提供了很好的分析工具。新制度经济学关于制度变迁与创新理论研究的基本框架是:制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程,即一种效益更高的制度对于另一种制度的替代过程;新制度经济学认为,制度可以在个人、组织、政府等不同主体的层次上被创新;追求自身效用最大化是这些主体的共同特征,制度变迁正是这些主体效用最大化行为的结果。新制度经济学制度变迁理论的主要目的是力图建立一个符合经验史实的制度变迁理论框架,并用它来解释经济实绩。在新制度经济学看来,制度变迁的需求来自由技术变化、人口变化、市场规模扩大、产品和生产要素相对价格的变化等外生变量引起的,可从规模经济、外部性内在化、风险规避等方面获得的符合主体效用的收益;制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的“潜在利润”,制度创新的充分条件是制度创新可能获取的潜在利润大于为获取利润而支付的成本[3]。
借鉴新制度经济学的基本理论,文章研究的基本思路和观点是:“两分两换”的建立和发展,是经济当事人在外部利润引导下进行的一项制度创新。当农户意识到存在现有的土地制度安排下无法获得的潜在利润时,就会产生获取更大利润的制度创新需求。然而,新制度的创新实践需要对机会成本有很好的判断。只有当参与“两分两换”的收益大于机会成本时,农户才会选择参与“两分两换”,进行宅基地置换或者土地承包经营权置换,成为制度创新的拥护者,从而才会真正发生“两分两换”的制度创新,提高农民的土地财产性收入,增加建设用地供应量,并由此产生试点地区应有的作用。
文章的基本假定是:(1)农民参与“两分两换”是农户在外部自然、经济、社会等环境变化的刺激下所采取的有规律的反应或活动,它是农户微观经济活动和宏观社会经济环境因素综合作用下的一种复杂的经济行为。(2)农户是理性经济人,在一定的环境约束条件下,农户在经济活动中总是以追求自身利益的最大化为基本目标。农户对“两分两换”参与的选择,是在给定的约束条件下,对于各种组织与制度进行成本与收益比较后所进行的最优选择。从而实现农户的个体利益与社会利益相统一。
三、农户基本情况及其对“两分两换”的需求与评价调查
为了更好地了解嘉兴“两分两换”试点工作的成绩和问题,为试点工作的深化和推广提出一些建议。因此,我们于2009年12月―2010年1月在浙江嘉兴平湖市新仓镇的试点村对农户进行了实地调查,实地调查采取问卷访谈的方式完成。调查问卷主要涉及,一是农户家庭基本情况,主要是对农户家庭结构和户主的身体及教育程度进行调查了解;二是农户土地承包经营情况、宅基地情况和家庭收入结构;三是农户对“两分两换”的评价,重点掌握农户对“两分两换”政策的了解程度、满意程度及对“两分两换”的前景进行预测;四是农户参与“两分两换”的情况,分别对“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”进行调查,其中,把“宅基地换钱换房换地方”统一归为“宅基地置换城镇住房”一个指标;“土地承包经营权置换社会保障”指标不涵盖“以土地承包经营权换股换租换保障”三种形式,仅指“以土地承包经营权换保障”――即指彻底放弃土地承包经营权。
文章所用的分析依据主要是,我们的实地调查资料(收回调查问卷58份)和其他资料数据[1][4]。实地调查采取问卷访谈的方式完成,其他资料是公开发表的资料数据,因此,数据较为真实可靠。具体调查内容及调查结果分析如下:
(一)农户家庭基本情况、经济情况
从调查结果来看,被调查农户的文化程度分布为,小学以下占有1.7%,小学文化程度41.4%,初中文化程度20.7%,高中及高中以上36.2%,文化程度低对农民放弃土地承包权的稳定就业有一定的负面影响,这也许是农户不敢轻易放弃土地承包权的主要原因之一。
这次的经济情况主要是指2007年及2008年的收入情况,并对其进行调查。被调查户主的主要职业是以非农业为主兼业,同理,他们家庭收入来源也是以非农业为主兼业,即主要来源于非农业。在所调查的农户中,只有10.3%农户的家庭收入以农业为主,并且收入主要来源于农业的家庭有一个共同特点,就是他们从集体承包的土地面积相对较大,均达到10亩以上。以农业为主及以农业为主兼业的家庭收入差距不大,大部分在人均收入10 000元左右,这进一步说明在经济活动、土地流转活跃的新仓镇,其城乡差距(农业收入及非农业收入)不大。我们可以这样认为:当前家庭收入以农业为主还是以非农业为主的情况对“放弃土地承包权”的影响不大,农户放弃土地承包权的原因更多地集中于对未来生活的预期。
(二)农户对于“两分两换”的综合评价
为了更好地了解农户对“两分两换”的认识及需求情况,本文主要从“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”两方面入手,这也是嘉兴土地制度改革中的两个重点。
1.农户对于“两分两换”了解和满意程度
我们对农户“两分两换”的了解程度设置了4个选项,分别是非常了解、基本了解、基本不了解和完全不了解。调查结果显示,所有调查的农户都表示对“两分两换”基本了解。“两分两换”作为一项新的改革试点,能让农户获得如此高的知晓率,这点与当地政府及市、区、镇、村、组等干部的宣传及讲解是分不开的,他们在“两分两换”试点推行过程做了大量的工作(其中一大块就是预调研)。我们还对“两分两换”满意程度设置了5个选项,它们分别是非常满意、满意、基本满意、不满意和非常不满意。调查结果显示,94.8%的被调查户表示基本满意。这表明,农户对“两分两换”的制度是了解的,他们的选择是基于理性的思量。
2.对于“两分两换”的需求程度
关于农户参与“两分两换”制度的情况,调查结果显示,愿意参加“宅基地置换”的占90.3%,愿意参加“以土地承包经营权置换社会保障”的农户占80.6%,可见,现阶段绝大部分农户对于“两分两换”有明确的制度需求。
3.农户参与“两分两换”的前景及心态调查
我们调查了农户对“两分两换”推广前景的预期(值得推广、不值得推广和不知道),96.8%农户选择了不知道,这表明农户对“两分两换”这一新鲜事物还持观望的态度,特别在“土地承包经营权置换社会保障”方面。
(三)影响农户真正参与“两分两换”的心态与影响因素的调查分析
试点地区目前的主要工作之一是:严密跟踪“两分两换”的进程,随时纠偏,同时在这个过程当中,推进政策的调整、改革。下面将对农户参与“两分两换”的情况进行分析,试图寻找出试点区制约农户实际参与的主要原因。
1.关于农户未参加“宅基地置换新房”原因的调查分析
值得我们注意的是:尽管有90.3%的农户具有明确的制度参与需求,但根据平湖1+8X建房模式中,有“宅基地”置换行为的农户目前不到20%,根据调查,其中的原因有:(1)“两分两换”是分期进行的一项大工程,置换农户分批进行(如“芦川花苑”是新仓镇中心社区的一个核心区块,按照建设规划,“芦川花苑”将分5期建设);(2)有些农户的宅基地面积超过政策规定面积,在如何对待农户多占的宅基地在置换住房的问题上,农户和政府没有形成统一,在此情况下,“宅基地置换城镇住房”就暂时搁浅;(3)有些农户的房子是刚刚新建的或在城里刚买了新房,感觉“宅基地置换城镇住房”经济上不划算;(4)有的老年家庭更习惯在农村生活,例如,在农村他们可以自由地饲养家禽等。
2.关于农户未参加“土地承包权置换社会保障”原因的调查分析
在所有被调查的农户中,虽然有“以土地承包经营权置换社会保障”意愿的农户占80.6%,但真正有“以土地承包经营权置换社会保障”行为的农户,几乎没有。在“经济不合算、置换后找不到工作、别人不换,我也跟着不换、缺乏知情权,‘两分两换’政策不透明和其他原因”的五个选项中,没有一个被调查者选择缺乏知情权,从调查可知,未参与“土地承包权置换社会保障”的主要原因是前两项(见表1)。
表1 农户未参加“土地承包权置换社会保障”的主要原因
未参加"土地承包权置换社会保障"的主要原因经济不合算置换后找不到工作别人不换,我也跟着不换缺乏知情权,"两分两换"政策不透明其他原因
占全部农户比重50.0%41.7%008.2%
由上表可知,我们可以将这些因素总结为三个方面:(1)作为理性人,经济是农户考虑最多的因素;(2)试行的社会保障水平不够高,没有达到农户的预期,对于农民还缺少足够的吸引力;(3)在现有的社会经济及土地政策法律宏观环境条件下,农民对于“两分两换”中的“土地承包经营权置换社会保障”这样一种新鲜事物的存在和发展存在种种思想顾虑,还不能完全抛弃耕地的社会保障功能。我们认为,在当前土地承包制度下,多种形式的流转方式和越来越规范的流转政策更能满足农户的制度需求――土地承包经营权流转[5]。为了更好地服务农村土地承包经营权流转,2009年10月,平湖市农业经济局印发了《平湖市农村土地承包经营权流转管理实施办法》,该办法与当地农村土地流转市场相对活跃、土地承包经营权再次流转情况相适应。
四、调查研究的基本结论和政策启示
(一)通过调查,我们得到如下结论
(1)有“宅基地置换城镇房产”意愿和实际行为的农户分别比有“土地承包经营权置换社会保障”意愿和实际行为的农民多;(2)很大部分农户有“两分两换”的意愿,但没有“两分两换”――特别“土地承包经营权置换社会保障”的实际行为;(3)农户对“两分两换”是了解和满意的,更多地体现在对“两分两换”政策透明的满意;(4)农户参与“两分两换”的意愿都较高,表明农户对“两分两换”制度是充满期待的;(5)农户有意愿但没有实际参与“土地承包经营权置换社会保障”的行为,根本原因是“两分两换”的经济利益不高,因此,能够为农民提供更高的、可持续的生活保障,必将增加“两分两换”对于农户的吸引力;(6)从参与宅基地置换的农户都认为经济上很划得来,并且没有一个是把宅基地换成钱,为了生活条件的改善和生产的便利,他们选择了宅基地换房或换地方;(7)他们对“两分两换”是理性的,不会随大流;(8)农户对于“两分两换”持观望态度,还有待进一步深化(96.8%的人不知道这个试点是否值得推广)。
(二)给予我们几点启示
按照制度变迁理论的内外动因学说,影响制度变迁的因素很多,一般可以分为三类:即经济因素、政治因素和意识形态因素。在制度变迁的不同阶段,三种因素会同时发生作用,但作用大小不同。在诱致性制度变迁中,经济因素对制度变迁成本影响较大,而在强制性制度变迁中,政治因素和意识形态因素对制度变迁成本的影响较大。基于以上结论及制度变迁理论,调查给予我们以下几点启示:
1.加强新房的建筑管理和完善新社区的管理制度
从参与宅基地置换的农户都认为经济上很划得来,并且没有一个是把宅基地换成钱,为了生活条件的改善,他们选择了宅基地换房或换地方,从而出现了大面积的居民集中点――“新社区”。鉴于此,今后宅基地置换工作的重点,应放在联排房及公寓房的建造和新社区的管理工作上,使“两分两换”与新农村建设挂钩。
2.“两分两换”要始终坚持农民自愿的原则
调查显示“宅基地置换城镇住房”和“土地承包权置换社会保障”的“两换”农户选择结果不一样,表明,“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”的“两分”是事实求是的,更是适合农户当前的需要。“两分两换”中无论是“宅基地置换住房”还是“承包地置换社会保障”,其主体是农民,只有充分尊重他们的意愿,坚持自愿的原则,才能调动广大农民的积极性,拥护这一新方案,维护社会稳定,在和谐中取得改革的成功。
3.建立农民收入保障机制及一定的增长机制
在调研中也发现,愿意置换土地的农民对于“两分两换”的期望值很高,但实际参与“两分两换”的农户不多,特别是参与“土地承包权置换社会保障”的农户更少。这是由于农民原来在土地上从业尚有自给自足的特征,收入和支出都有一定的弹性,土地承担一定的社会保障功能。进入城镇社区后,收入和支出都呈刚性态势,现有的补偿政策能否满足、能否长期保持稳定的状态都还是未知数。从经济和政治的角度来看,应充分考虑建立农民的收入保障机制并建立一定的增长机制,确保置换后农民生活水平有所提高,让农民享受置换后土地增益的改革成果。
4.严格依法管理,做到公开、公平、公正
随着经济的发展和农民生活水平的提高,农民需要的更多体现在“尊重”的层面上,更多地追求“公开、公正、公平”。公平与正义是制度变迁应有的价值纬度。长期以来,由于基层政府对农民建房缺乏正确的引导和管理,再加上采用的是无偿、无期限的使用制度, 出现了农民超标准占用宅基地建房,未经土地管理部门批准,任意在承包地上建房,一些村干部凭权力、关系占有多处宅基地等问题。在“宅基地换城镇住房”的制度下,家庭宅基地的多与少将会带来巨大的收益差别,为了防止农民将多占的宅基地用来换住房,在具体实施工作中,必须坚持依法置换的原则,只允许符合政策规定面积之内的宅基地换住房[6],以确保村民平等地享有应得的权利。但我们还应该考虑宅基地的历史问题和相关法律、政策的延续性问题。《土地管理法》(1998)、《关于加强农村宅基地管理的意见》(2004)和《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》(2010)明确规定,各地要结合本地资源状况,按照节约集约用地的原则,严格确定宅基地面积标准。随着时代的发展变化,宅基地面积标准也随之变化。鉴于此,我们应该具体问题具体分析,不让农户非法多占的宅基地置换住房,同理,我们也应该保护农户以前合法所得的宅基地。
正如诺斯所说:“历史是至关重要的”,“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”“两分两换”作为土地制度的一项改革,应以渐进性制度变迁为主,强制性制度变迁为辅。改革创新,不能操之过急。
基金项目:项目资助情况现为:本文为浙江省软科学研究项目“城市化进程中农户土地利用行为与耕地可持续利用研究”(2009C35001)、浙江省教育厅研究项目“城乡结合部土地可持续研究――以嘉兴“两分两换”为重点”(Y200803756)、宁波大学科研项目(XYW08011)、宁波大学学科项目(XK1002003)的阶段性成果。
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新农地制度应较现有农地制度能有效提高农业劳动生产率。农业劳动生产率高低主要取决于农民的平均熟练程度、科学技术的发展程度、农业生产机械化程度和自然条件等。土地流转和规模经营是实现土地资源高效利用的一条有效途径，克服了农户小规模经营的局限性，通过把农民手中零星的土地集中连片，按效率原则重新安排使用土地，进行规模经营，促进土地、资金、技术、劳动力等生产要素的合理流动和优化组合，有利于农业生产的分工与专业化，实现土地资源的高效利用。农业机械化运用先进设备代替人力的手工劳动，在产前、产中、产后各环节中大面积采用机械化作业，从而降低劳动的强度，提高农业劳动生产效率。
2.地制度的基本框架
2．1新农地制度的基本内容
新农地制度的具体内容是农业用地的国有化，即将原来属于集体所有的农村农业用地收归国有;赋予农民农地使用权和收益权;允许使用权合理流转。新农地制度与现有的最大的区别在于土地收归国有，国家拥有对土地的所有权。国家在将土地收归国有的基础上，赋予农民农地使用权和收益权，通过多种形式将农户的土地使用权合理流转，从而快速将土地集中，实现规模经营，促进农业生产的市场化和产业化，最终提高农业生产效率。
2．2新农地制度确权的原则
新农地制度确权，即明确农地所有权收归国家，将原有村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权、村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权以及由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权改为由国家行使所有权，赋予农民土地使用权和收益权，允许使用权通过多种形式流转。在我国现实情况下，农地所有权收归国有比较好处理。由于目前农村集体经济的主体虚位，在很多农民看来土地就是归国家所有，而并非集体所有，农民更关心自己的土地使用权和收益，而不会去考虑土地归谁所有。因此改变农地的所有权归属，农民拥有的土地使用权和收益权不会受到任何影响，矛盾自然就会很小。为保证农民的土地使用权和收益权不受影响，新农地制度对农民土地使用权的确权，应坚持在现有土地承包关系下进行。这样做的好处有两方面:一是广大农民对原有土地承包关系认同感比较强，不改变原有承包关系就不会产生矛盾;二是降低了对土地重新丈量、重新分配的成本。从法律角度来看，目前农地虽然归集体所有，但处置权仍然在国家手中，实际上是国家在行使所有权，该研究建立的新农地制度中将农地所有权明确归国家所有，只不过是将“集体”这个概念上升为国家而已。应该说，新农地制度与现行法律并不冲突。
2．3新农地制度下的规模经营途径
农业现代化的基本要求就是土地的规模经营，它也是实现农业机械化、市场化和产业化的基础。现有的造成土地的细分化，过于零碎，难以形成规模经营。而新农地制度将土地收归国有，便于国家统一规划，国家可以根据农业现代化的需要，将原有零碎的小块土地进行集中，整合为较大面积的土地。
2．3．1由政府牵头，吸引个人或企业投资，组建大型农场。为了尽快实现土地的集中和规模生产，土地收归国有后，政府可以通过部分出资，同时吸纳社会个人或企业资金，合资组建大型农场，进行规模化农业生产。政府通过利益引导，对农业规模经营实行低息政策，提高农业规模经营的比较效益，引导社会资源和优秀人才通过兴办各种股份合作的农业企业，向农业规模经营流动，不断产生新的农业规模经营主体。此种形式中，政府作为主导一方，便于确保农地集中后仍然从事农业生产，可避免出现向非农领域流转的现象。
2．3．2建立经济合作组织等中介机构，促进农地流转。政府也可通过建立经济合作组织，搭建农地租赁转让的桥梁，接受欲出租的农地，再将这部分农地租给欲租赁者。政府、经济合作组织和农民3方协商确定租借期，经济合作组织可将租金一次性付给出租者，而租入者则可分年度将租金支付给经济合作组织，经济合作组织所需资金可以由政府垫付。通过这种制度，可以为不愿放弃土地使用权，但无力保证农地有效利用的农户找到出路，有利于农地的集中。
2．3．3由政府将土地直接转包给个人。政府也可直接通过招投标，将农地直接转包给个人，这里主要是一些有资金、有技术、懂管理的种植、养殖大户。通过将大片农地直接转包给种植、养殖大户，实现土地利用的规模效益。土地规模经营有没有生命力，关键在于有没有经营效益。因此各级政府要采取一系列扶持政策，帮助土地规模经营户根据市场要求，合理配置土地、劳力、资金、技术等生产要素，发展多种经营，实行“种、养、加、运、销”综合经营，实行良种、机具配备、技术培训、水利、电力等优先服务，保障土地规模经营的经济效益。
3新农地制度对农民和农村的影响
在新农地制度下，农地的所有权归国家所有，农民拥有农地的使用权和收益权。这一制度变革对农民和农村的影响深远，具有重大意义。
3．1新农地制度对农民的影响
一是新农地制度最大程度的维护了农户的利益，在原有下，农户拥有土地的使用权和收益权，新的土地制度仍然赋予农民土地的使用权和收益权，并没有伤害农户的利益。二是新农地制度下，农民可以将自己的使用权通过入股等形式加入到农业生产组织中，转而成为农业生产组织中的产业工人，农民身份得到了改变，土地使用权转化为货币收益，同时还解决了个人就业问题，增加了个人收入。三是新农地制度下，部分不愿意再从事农业生产的农民也可以将土地使用权转让出去，积累资金从事其他投资或生产。
3．2新农地制度对农村的影响
新农地制度下，土地得到了集中，在此过程中，政府可通过宅基地换房政策，即将乡镇用于小城镇建设用地集中规划建房后与远离乡镇的村民进行宅基地置换，将分散居住的村民相对集中在城镇周围，逐步引导农民往小城镇迁移［2］。这样既可以加快小城镇建设步伐，又能改善农民居住环境。当前我国大部分农村基础设施仍然较差，特别是一些偏远农村，交通、电力、教育、医疗、饮用水安全等基础设施仍然没有保障，如果不改变现有的零散居住的现状，加强这些基础设施建设的投资额将非常大。通过宅基地置换政策，可以较快地将农民向小城镇集中，改善他们的生产、生活条件，有利于缩小城乡差距。同时，广大农村居民向中小城镇集中后，第三产业必然随着人口的集中而兴起，又可以解决一部分农村剩余劳动力的就业问题。目前，我国天津、成都等地已经开始在农村地区试行集中住房置换宅基地的政策，收到了良好的效果。
4与新农地制度相配套的政策措施
任何改革都不是孤立的，与之同时必然伴随着一系列政策措施的出台，作为农地制度改革也是如此，在改革的进程中，需要国家完善或出台一系列配套政策。
4．1尽快实现农村基本医疗、养老保险的全覆盖
一直以来，农地承担着农村居民社会保险的重要角色，这也是很多农民进城打工后，宁愿土地撂荒也不愿流转的重要原因之一。要从根本上解决广大农民的思想负担，使他们放心将土地使用权流转出去，必须实现对农民的基本医疗、养老保险的全覆盖。
4．2完善农村金融体系，降低农户贷款门槛
而相对于城市资本来说，农民所拥有的资本较少，特别是对于农业规模经营来说，前期的投资将是巨大的，按现有农村金融状况来看，农户很难从银行贷到大额资金，农业市场化、产业化发展无从谈起。因此，国家应尽快完善农村金融体系，降低农户贷款的门槛，扶持农户进行农业规模化生产［3］。
5结论
一、我国现行农村土地承包经营权流转方式的困境
我国现行的土地承包经营权法律制度是在防止农民失去土地的立法思想指导下进行规范的，因此土地法律制度更多地是侧重对土地的行政管制，土地承包经营权法律配置和流转还存在较大的制度“瓶颈”，我国土地承包经营权流转方式存在诸多缺陷。
（一）关于转包、出租方式作为土地承包经营权流转方式的弊端分析
转包是承包方将自己的土地承包经营权部分或全部转给本集体经济组织内部成员从事农业生产。尽管转包有操作简便，将部分劳动力从土地人解放出来，提高土地利用等优点，但其缺陷亦极其明显：第一，由于农民法律意识淡薄，转包往往系双方当事人的口头约定，并未按照法律规定采取书面合同形式并报发包方备案，导致纠纷多发；第二，转包一般是村民自发性的流转，并不能满足大规模农业用地的需要，难以形成成片用地规模，依然是分散经营，不符合现代农业的发展要求；第三，转包在市场经济欠发达的地区一般是无偿的或价值极低，不能充分体现土地承包经营权流转的市场价值，无法给土地承包经营权人带来经济利益。
出租是承包人将自己的土地承包经营权租赁给集体经济组织以外的单位或个人从事农业经营。出租虽然在一定程度上能实现土地承包经营权的市场价值，但在出租关系中，承租人是和分散的土地承包经营权人存在租赁关系，难以规模经营和长期经营，限制了土地的利用效率。当前土地承包经营权流转的价格市场机制和纠纷解决机制不完善，出租的流转方式亦难以实现土地承包经营权流转的市场化。
（二）关于互换、转让方式作为土地承包经营权流转方式的弊端分析
互换是各土地承包经营权人根据自己的需要，在集体经济成员内部与他人进行土地承包经营权的交换的一种流转方式。互换是改变了原发包方和承包方的关系，有利于土地在农民之间形成优化配置，但这仅仅是在农民之间为了便于耕种而自发的初级流转方式，无法解决以家庭为单位的分散经营问题。
转让是在承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的情况下，经发包方同意，土地承包经营权人可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方丧失相应的土地承包经营权的流转方式。由于转让是一种最为彻底的流转方式，因此有学者担心会产生不良后果：一是土地作为生存保障的功能丧失；二是土地兼并盛行，无地的农民不利于社会稳定；三是耕地流失，不利于粮食安全。因此，《土地承包法》等法律法规对转让土地承包经营权规定了严格的条件。然而，正是这些严格的限制，阻碍了资源的优化配置，不利于农村土地流转市场的形成，严重影响了现代农业的发展。
（三）关于股份合作作为土地承包经营权流转方式的局限性分析
股份合作是不改变原有的土地承包关系，各农民之间通过联合，以自己的土地承包经营权入股，合作进行农业生产经营，按照股份进行分红的一种流转方式。股份合作的流转方式，推动了土地资源的合理流通，有利于提高土地的利用效率和实现土地的价值。但其局限性亦十分明显，入股仅限于集体成员内部，其他单位和个人无法进入，导致股份合作的流转方式出现了融资困难、难以对土地进行市场作价评估；由于这种流转方式具有身份性，股权无法正常流通，导致人口变动后的股权难以调整、股权转让、退股等难以解决的现实问题。
尽管我国的法律和一些地方性立法在一定程度上鼓励农村土地承包经营权的流转，但现行的农村土地制度受社会保障功能、“管制型”、“身份型”立法等因素的影响，转包、出租、互换、转让、股份合作等土地承包经营权流转方式仍然无法充分实现流转的目的，土地承包经营权流转的制度困境依然存在。
二、我国现行土地承包经营权流转方式缺陷的原因探讨
（一）土地承包经营权的“身份性歧视”
我国现行农村土地不得进入一级土地市场，土地承包经营权也不能直接在市场上进行交易，是对土地承包经营权“身份性歧视”立法的最明显体现。由于法律歧视、国家垄断和市场管制的影响，使得土地承包经营权的流转方式受到了极大的限制，土地承包经营权的市场价值严重弱化。土地法律制度的“管制型”立法，导致土地承包经营权的流转必须和农民的集体成员的主体身份密切相连，表现为土地承包经营权及其流转的“身份性”，就是无法和城市国有土地一样实现自由流转。法律对农村土地承包经营权的限制，其实就是一种身份上的限制，农村土地承包经营权流转的核心问题即是身份问题，促进土地承包经营权流转的核心在于突破土地承包经营权的身份限制。
（二）土地承包经营权的“社会保障性”、“福利性”定位不当
土地承包经营权流转方式受到限制的根源就在于，我国现行土地制度将土地承包经营权的基本价值定位于作为农民农民家庭的基本生存保障，是农民的福利，以至于回到“土地是农民最基本的人权”，因此土地流转应受到严格限制，以免农民失去基本的社会保障。
但土地承包经营权作为一种用益物权，有其自身的财产价值，该权利本身不具有福利性，作为财产性权利，其流转不应受到不当的限制。郑功成教授指出，社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。社会保障权的实现从根本上讲要依靠国家履行义务，是由“国家实现的权利”。可见，农民的社会保障和福利，是国家对农民负的一项公法上的义务，应通过其他社会保障和救济制度来解决。将土地承包经营权作为农民的社会保障制度，从现实来看，定位并不适当，现在广大农村出现的抛荒、撂荒现象，即为明证。
（三）土地承包经营权的登记制度和市场机制不完善
尽管我国现行立法规定了土地承包经营权的登记制度，但登记只是确权性登记或作为对抗要件存在，阻碍了登记作为公示制度功能的发挥，登记并不能真实地反映土地承包经营权的实际状况，不利于土地承包经营权的流转。我国现行的土地登记制度缺乏完整的登记部门和统一的登记效力，产生了多头登记、多部门管理的混乱局面，给土地承包经营权的流转造成严重障碍。土地承包经营权证只有确权的效力，而土地承包经营权的登记又具有对抗效力，二者可能存在一定的冲突；不同登记部门的登记不统一又常常造成物权效力上认定的难题。可见，现行的登记制度无法适应土地承包经营权频繁的市场化的流转。
综上所述，我国土地承包经营权的流转方式因受各种因素的影响，其流转方式的局限性亦在所难免，要突破现行土地承包经营权流转方式的困境，就必须对我国现行的土地承包经营权的功能、制度予以重构和法律规定予以完善。
三、我国土地承包经营权流转方式的出路――兼论《农村土地承包法》的完善
土地承包经营权的流转是社会主义市场经济发展的必然结果，但囿于我国土地政策和立法的限制，仍然难以适应当前土地承包经营权流转的需要。应从建立符合市场经济发展的多种土地承包经营权的流转方式、完善农村社会保障体系、构建土地承包经营权流转的市场体系等方面对我国现行土地承包经营权流转方式予以重构和完善。
（一）建立适应市场经济发展的土地承包经营权流转方式，《农村土地承包法》应规定多种流转方式
适应市场经济发展的土地承包经营权流转制度，应该是通过私法自治和作为一般财产权不受限制地进行流通，以充分发挥市场调节功能。因而，对于转包、互换、转让，应打破集体成员的“身份性”限制，实现土地承包经营权的流通；对于土地承包经营权的转让，亦无必要规定严格的限制条件，应取消“经发包方同意”的要件，由双方当事人私法自治；对于土地承包经营权的股份合作，不应当限于承包方之间，应当允许市场资本的进入，以解决股份合作的融资难、技术难问题；应当允许股份的自由转让，以解决退股问题，实现其市场价值。
《土地承包法》还应扩展土地承包经营权的流转方式，以弥补现行流转方式的不足。应当规定继承人有权继续承包被继承人承包的土地作为流转方式之一，土地承包经营权作为一项用益物权，本身具有财产权的性质，应属于继承人享有的利益，法律应该给予认可。应当规定“反租倒包”，在“反租倒包”中，村委会或乡镇府扮演了土地中介机构的角色，有利于提高农民的土地利用率，减少交易成本，增加土地承包经营权的市场价值，有利于实现规模化经营，应予以肯定。同时还应明确土地承包经营权抵押的问题和土地承包经营权作为资产出资入股公司的问题，彻底打破土地承包经营权的“身份性”限制，实现其财产性价值，构建多元的流转方式。
（二）完善农村社会保障体系，《农村土地承包法》应体现物权的财产性价值
土地承包经营权的“社会保障性”、“福利性”定位不当是我国土地承包经营权流转方式受限的根源。农村社会保障体系的完善需要国家加大对农村社会保险的投入力度，社会保障体系应覆盖农村所有地区，去除土地承包经营权上的“社会保障性”、“福利性”，回归到其作为财产权应有的流通、转让价值之上。在土地资源市场化配置和土地规模化经营的过程中，应当通过法律制度强化农民的社会保障。我国农村的社会保障体系正在逐步完善，这为土地承包经营权流转方式的突破创造必要的经济社会条件，解决了土地承包经营权流转困境的痼疾。
国有土地和农村集体土地，作为财产权，应当具有同等的法律地位，不应当存在“身份性歧视”，《土地承包法》既应回归土地承包经营权作为物权的财产性价值，实现自由流通，又应和其他法律一道逐步赋予其与城市建设用地平等的法律地位，土地承包经营权亦应直接进入一级市场流通，从而实现城乡一体的土地市场，真正体现土地承包经营权的财产性价值，实现物权的一体保护。
（三）构建土地承包经营权流转的市场体系，《农村土地承包法》应提供法律保障
土地承包经营权作为物权，应尽快完善土地承包经营权流转的市场体系，通过市场自主调节，使其在不同的法律主体之间变动，进而实现资源的合理配置。
应当积极培育农村土地承包经营权流转市场，《土地承包法》应在市场准入、交易程序等方面作出相应的规定，确定相应的权利义务关系，规定相应的纠纷解决制度。要建立土地承包经营权流转的市场中介组织和价格评估组织，作为沟通买卖双方的桥梁和纽带，中介机构可以提供市场供求信息，反映市场价值，并可以提供相应的价格评估，为土地承包经营权的流转提供了市场条件。《土地承包法》作为土地承包经营权流转的基本法，应当完善相应的规定，对相关的中介组织予以规范。政府应积极引导农村土地承包经营权的流转，为农民提供相应信息查询、咨询、权证登记服务，对土地承包经营权的流转加强市场监督，规范其流转程序。《土地承包法》应和其他法律一道完善我国土地承包经营权的登记和效力，实现登记机关和登记效力的统一，规定政府对土地承包经营权的流转应享有监管和服务职能，发挥政府的引导作用。因此，《土地承包法》应和其他相关法律从培育土地流转市场、规范中介服务、加强政府服务和监管等方面为土地承包经营权的市场体系构建提供相应的法律保障。
四、结语
一、创设土地承包经营权流转制度的必要性
任何一种制度的设定都有着深厚的经济基础和社会需要。在我国农村土地制度发展、变革的过程中，国有土地所有权与使用权分离的冲击、家庭承包经营制的成熟、农业生产的现代化、小城镇的建设，孕育了农户对经营权处分的必要；这种必要反映到国家制度构造上，就必然地产生土地承包经营权的流转制度。
具体的讲，创设土地承包经营权流转制度的必要性主要在以下两个方面：
1、社会学意义。土地承包经营权流转的有利于农村土地资源优化配置和充分利用农村土地，有利于农村劳动力向二、三产业顺利转移，反映了生产要素的合理流动和优化配置，是农业生产向规模化、产业化经营深化的需要。
（1）农业规模化经营是我国农业现代化的基础。一九七八年的家庭承包责任制的推行，极大地调动了我国农村生产积极性，调和了生产力和生产关系的不协调，促进了农户对土地的投入，制度上的刺激功效得到了全面发挥。但农村改革实行的第二步，即通过统分结合的双层经营和合作经济还显不够。仅仅将土地承包经营再延长三十年不能从根本上刺激促进生产力发展，也不能适应农村发展的需要。创设农村土地承包经营权的流转制度，可以为农户提供土地经营扩大再生产主要条件，刺激农户对土地投入的积极性，在农户解决温饱的基础上向更高层次跨越。
（2）农业产业化经营是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一。个体农村土地承包经营市场竞争力低下，很容易挫伤农户种植的积极性，加上农产品储存期短，加剧了买方市场的特点，使得农户个体经营势单力薄。农业产业化经营作为生产经营的社会化组织方式，其实质就是以家庭经营为基础，以市场为导向，以企业为龙头，实行生产、加工、销售一体化，使企业与农户形成利益均沾、风险共担的利益共同体。随着农村改革的逐步深入，我国农业产业化经营的进程也在逐步推进。创设土地承包经营权流转制度为农业生产的深层次发展提供了充足空间。
（3）促进农村小城镇建设。农村发展、变革改变了农户的未来发展方向，将使相当数量的农户脱离他们祖祖辈辈依附的土地，成为新生的生产力。但是现在许多地方的农村劳力依然是外出打短工，土地还是他们最基本的社会生活保障，家庭其他成员不放弃低水平的土地种植，。造成这种情况的原因除了户籍管理之外，更主要的还在于农户粮田的限制，农田收入还是农户最基本的生活必要保障，农户一旦离开了农村就丧失了集体土地的那部分份额，断却了后退之路，这限制了农户迈出农村；从根本上限制了我国小城镇建设的推进。创设土地承包经营权流转制度，允许农户在流转土地经营权的同时取得收益并保留土地份额，减去了农户的后顾之忧。
（4）完善我国土地使用权的全面流转。国有土地使用权可以通过划拨、出让或承租等形式获得，而对集体土地使用权的严格限制流转造成了我国土地市场发展的不平衡和不完善。土地使用权流转的完善将刺激一个符合市场经济规律的土地使用权流转市场成熟。
2、法学意义。我国目前实行的家庭承包责任制，是通过农户家庭与集体经济组织签订承包合同的方式，使农户获得农村土地的使用权。在这一土地所有权与使用权相分离的过程中，承包合同表现为一种债权关系，而农户基于这一合同所获得的土地使用权，也便具有了债权的属性。也正是因为如此，法律对农户行使使用权设立了诸多限制。如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（1999年7月8日起施行）第十四条规定：“承包方未经发包方同意，转让承包合同，转包或者互换承包经营标的物的，人民法院应当认定该转让、转包、互换行为无效”。《河南省农业承包合同管理条例》（1994年1月2日施行）第十二条规定：“承包方的权利义务：……（三）在承包期内，经发包方同意，可以依法把自己承包的项目和权利、义务的部分或全部转包、转让给第三人、原合同仍然原效”。这种法律上的“非经同意，不得怎样”的规定，极大的对抗了物权的基本属性。因此，在对农户享有的承包经营权进行法律保护时，也只能以债权的方式进行保护，而未能予以物权属性的保护。但是，对农户享有的土地承包经营权的性质加以分析，我们可以看出，农户获得的承包土地并因此享有的土地使用权应当是一种地上权，属于一种用益物权，它具有物权的诸多特征。对这种权利以债权保护显然背离了物权法的规则。在现实生活中，发包方任意处置合同的事件时有发生，而发包方之所以敢于且能够撕毁承包合同，破坏合同关系，主要是因为双方建立的只是一种"合同关系"而非物权关系、农户获得的只是债权而非物权之故，而债权的对抗与排它的效力远不及物权强。《土地承包法》规定的土地承包经营权流转的几种方式，实质上赋予了农户的土地的用益权，而这种用益权的行使相对摆脱了发包方的限制。土地承包经营权流转制度从法律制度上对农户的土地承包经营权给予了物权保护，这有利于促进以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制不断完善和发展，保障农村经济体制改革不断深入，保持农业和农村经济的可持续稳定发展。
二、土地承包经营权流转的法律属性
所谓的土地承包经营权流转就是在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的前提下，坚持土地集体所有和不改变土地农业用途，允许承包方对承包合同或承包经营标的物依法采取转包、出租、互换、转让、入股及其它方式的流转，其处分收益权、获得补偿权等合法权益受法律保护。依照《土地承包法》、《中华人民共和国农业法》的相关规定，土地承包经营权流转应当具有以下法律特征：
1、流转的主体是享有承包经营权的农户。依照《土地承包法》的规定，对土地承包经营权的流转的主体是享有承包权的农户，农户得依自己的意思对享有的承包经营权以转包、互换、出租、转让或者其它方式流转，任何组织和个人不得强迫或者阻碍。
2、流转的客体是承包方承包权依附的承包合同或合同标的物。承包经营权的流转实际上是对地上权的处分，其包含有两种模式，一种是对承包合同的处分，即是农户将与集体经济组织签订的承包合同有条件地转让给第三人，从而解除与集体经济组织的承包关系；一种是不改变原与集体经济组织的承包关系，而是将承包合同的标的物转由第三人使用、控制。
3、流转的目的是为了为了处分收益或获得补偿。依照《土地承包法》的规定，农户流转承包经营权后可以依法取得转包金、租金、转让费等，这种流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
三、土地承包经营权流转制度的基本内容
1、前提与原则：
《土地承包法》规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但是，土地承包经营权的流转必须以家庭承包经营为基础的、统分结合的双层经营体制为前提，同时应当遵循以下原则：
（1）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。平等协商、自愿、有偿是民事交往的基本原则，将其做为土地承包经营权流转的原则就使得农户与集体经济组织之间的地位趋于平等，杜绝了集体经济组织干扰农户生产经营的可能。
（2）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。流转做为土地使用权的变宜，其不能改变农业生产原素的基本属性。因此，承包权流转不能改变土地的所有权性质，更不允许假借流转将土地用于非农业用途。
（3）流转的期限不得超过承包期的剩余期限。流转的标的是土地的承包经营权，因此流转的期间必须受到承包期的限制，即要以剩余的承包期为限。
（4）受让方须有农业经营能力.规定受让方须有农业生产能力，是为了确保农业生产的稳定与发展。
（5）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
2、方式。农村土地经营权流转是以市场为导向，以优化配置土地资源为目标。根据《土地承包法》的规定及各地不同情况，当前农村土地经营权的流转的方式主要包括有：
（1）转包：是指承包方将其土地经营权在承包期内转包给新的承包人，仍由承包方对集体履行原承包合同规定的义务。这种情况多数是原承包户已有非农就业门路，不以土地为生，转让的是土地经营权，保留承包权，土地仍然作为他们生活的一种保障。
（2）出租：是指承包方已有稳定的非农收入，在其承包期限内，将做为土地承包经营权标的物的土地出租给第三方，收取租金，并保持对集体经济组织的承包关系，履行承包合同义务。
（3）转让：是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，将未到期的土地承包经营权的全部或部分一次性转移给第三方，原承包合同解除，由集体经济组织与第三方重新签订承包合同。由于转让涉及到与土地所有权主体的关系，集体经济组织与第三方间确定的是一种新的承包关系，而承包方与集体经济组织在该土地上的承包关系即行终止。因此，这种流转形式实际上是承包合同的转让，其必须得到所有者的许可，并接受其监督。
（4）互换：是指承包方为了便于耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的土地互换土地经营权的行为。这种互换行为改变地块零碎，实现农户的土地集中使用具有直接意义。
（5）入股：是指承包方为发展农业经济，将其拥有的土地承包经营权以折股与其他生产要素结合，在自愿的基础上组建土地股份制或股份合作制企业、农场或股份合作社，凭其所拥有的股权参与权益的分配并共同承担风险。
（6）四荒使用权拍卖（或租赁）：四荒经营权拍卖是指集体组织通过公开竞价拍卖方式出租集体所有的荒山、荒滩。租赁期较长，是一种特殊的土地产权流转方式，由于期限长，手续完备，责权利明确，调动了农民开山造林的积极性，使长期闲置的自然资源转化为生产性资产。
（7）反租倒包：即农户在保留土地承包权的前提下，由镇、村集体经济组织把农民承包的土地反租过来，集体将集中后的土地出租给种田大户或其他经营单位，形成规模经营。
3、流转限制。
依照《土地承包法》的规定，土地承包经营权流转要受到以下限制：
（1）土地承包经营权流转，当事人双方应当签订书面合同；版权所有
（2）采取转让方式流转的，应当经发包方同意；
（3）采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案；
（4）土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人；
一、新农地制度的内容及政策意图
新农地制度主要包含以下几个方面的内容：①要求土地承包期30年不变：②实行“大稳定、小调整”；③提倡“增人不增地，减人不减地”：④允许土地使用权依法有偿流转；⑤预留机动地不能超过耕地面积的5%；⑥有条件的地区实行土地适度规模经营（廖洪乐等，2003）。
以上内容在《土地承包法》中都有直接或间接的规定，很显然，这是政府在立法层面上对地方制度创新的追认和对以往学者批评的回应。不少学者对改革初期自发性的农地制度创新严重偏向公平的政策取向提出了批评，他们认为，土地调整影响了农业绩效，土地福利化影响了土地流转并限制了劳动力的流动，农民承包权常被侵犯，等等。从《土地承包法》的相关条款可以看出，新农地制度旨在这些问题上寻求突破。
新农地制度明显的政策蕴涵有二：一是强化承包权意图，即以立法的形式保障农民的土地承包权，巩固农户家庭承包经营的市场主体地位，限制基层干部权利的滥用；二是突出效率意图，即以稳定承包权和促进土地流转及劳动力转移为手段提高农业效率。《土地承包法》在第十四条“发包方承担的义务”和第十六条“承包方承担的权利”上的相应规定，以及对土地承包期限、承包合同和土地承包经营权流转的相应规定，都是在力图强化家庭承包经营的市场主体地位，以保障农户的承包权和提高土地经营的效率。
二、新农地制度政策依据的不充分性及其效率意图的内在矛盾
新农地制度政策倾向的调整首先是对许多学者对原有制度的批评做出的回应。实际上，这些批评的理由是不充分的。即使这些批评是正确的，建立在这些批评之上的新农地制度的效率意图也可能无法实现，因为效率意图本身就存在逻辑上的冲突。
（一）新农地制度政策依据的不充分性
一些学者对农地制度效率缺失的批评主要集中在两个问题上：①承包权不稳定（主要是指土地调整），这影响了对土地的投入，进而影响了农业绩效；②土地福利化分配，这影响了土地流转和规模经营，同时也限制了农村劳动力转移。关于这两个问题，学界至今依然争论不断，尚未形成共识。虽然一些批评并没有得到实证支持，尽管有不少学者对那些批评提出了质疑，但是，基于大量规范研究的结论还是被作为了制度设计的依据。
在土地承包权稳定与土地投入进而与农业绩效关系的问题上，学界基本上认同短期投入与土地承包权稳定与否无关，但是，在对长期投入的影响上还存在争议。有些研究发现，农地产权是否稳定和产出之间没有显著关系，它们不仅包括国际研究，也包括对中国的研究。事实上，首先，承包权稳定能否影响农业的绩效，很大程度上取决于农业的比较效益。例如，农业生产要受到农作物生物性的限制，无论农民如何投入，一亩地的产出也不会增加太多；另外，现在农民普遍兼业，在投资时必然会进行效益比较，具有其他投资渠道的农民很可能不愿意向比较效益低的土地投资。其次，农民是否愿意对土地长期投资还取决于其对未来的预期，事实上，农民很难进行长远规划，特别是在工业化和城市化加速的今天，非农化是大势所趋，长期投资能否在自己意愿的经营期内收回是不确定的，这就造成农民在农业生产上缺乏长远目标。最后，既往研究对农地长期投资的界定是相当模糊的，在现有经济条件下，农户对土地的长期投资无非是土地改良、绿肥的使用等，这些投入的效果是相当有限的，更为重要的投资，例如水利建设等，更多的是作为公共物品由集体或政府投资的，这些投入与承包权是否稳定没有多大关系。需要说明的是，提高中国农业比较效益的途径是提高劳动生产率而不是土地生产率。在劳均经营规模过小的情况下，提高土地生产率的动力是有限的，把提高土地绩效作为政策目标很有可能是不现实的。
关于土地分配的福利化限制了土地流转和农村劳动力转移的批评无论是在理论上还是在实证上都没有得到有力的证实，一些学者通过研究反而得出了相反的论断。。尽管如此，对这个问题还是有许多批评的声音，其深层原因是一些学者心中都有一种“大农业情结”，而没有考虑中国农业现代化道路的特殊性。以现在的社会经济结构和如此严峻的人地矛盾，中国的发展道路绝对不会和欧美国家的发展道路相同。还有一种批评是基于日本和中国台湾的农业现代化实践经验，认为中国大陆应该为未来的农业规模经营做好准备。但是，中国大陆和日本、台湾省的约束条件、发展路径不一样，简单地说就是大国（地区）经济和小国（地区）经济的不同。以日本为例，1950年，日本户均耕地0.8公顷，尽管从1961年开始政府鼓励土地流转，扩大经营规模，但是，到了2002年，日本的户均规模也只是1.46公顷。几乎在同一个过程里，日本第一产业就业人口比重由原来的50%左右降到5%左右。反观中国的状况，这种转变几乎是不可能的。因此，实现土地规模经营，哪怕是适度规模经营在中国未来的相当一段时间里只能是一个战略目标，而不应该成为现实的政策选项。
（二）效率意图内部存在着不可调和的矛盾
退一步说，即使学者们的批评能站得住脚，新农地制度的效率意图能在多大程度上得以实现还是值得怀疑的，因为其内部还存在着逻辑上的矛盾。
一般认为，承包权不稳定会使农民对所经营的土地缺乏长期的预期，从而限制了农民对土地中长期投资。因此，稳定承包权就是要鼓励农民对土地投资，从而提高农业绩效。同时，既往的批评也认为，土地的配置效率低下影响了农业绩效，从实现适度规模经营、提高比较效益的角度考虑，应该促进土地的流转。新农地制度同时照顾了这两种观点。例如，《土地承包法》第二十条规定，“耕地的承包期为三十年”；第二十六条规定，“承包期内，发包方不得收回承包地”；第三十一条规定，“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”；同时，《土地承包法》第三十二条还规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。
不过，这个政策意图本身就存在着不可调和的冲突：第一，要真正实现稳定承包权就不可能流转，更不可能实现适度规模经营；第二，要流转就不可能实现真正的稳定承包权。《土地承包法》所认可的土地经营权的流转方式有转包、出租、互换和转让等，不过，在转包等前三者可供选择的情况下采取转让方式的可能性是很小的。从实现规模经营的角度考虑，真正有效的流转方式应该是转包和出租，但是，这两种方式会使得土地的经营权很不稳定。这是因为，首先，紧张的人地矛盾在短期内不会得到根本缓解，目前，中国农业劳动力的平均经营规模是0.43公顷，而美国是59.4公顷，法国是21.5公顷，即使同是东亚小农国度的日本和韩国，其劳均规模也分别达到了1.7和0.7公顷。中国现有的3亿农业劳动力即使有2／3转移到第二、第三产业，劳均规模也不过1.3公顷。不过，其在笔者看来，这个过程在短期内难以实现，紧张的人地关系还会持续较长的时间。其次，中国的耕地承载了太多的社会压力，目前，耕地仍承载着3亿劳动力，为农民提供着将近一半的收入。更重要的是，在短期内农民还不能被纳入社会保障体系，农民的就业渠道还是相对有限的，土地依然是农民最后也是最稳定的生存保障。最后，农民基本上都是规避风险的，在非农收入不稳定和非农生活不能得到稳定保障的情况下，他们很可能不会放弃土地经营权。在这种情况下，农地流转市场应该是卖方市场，供给方的市场实力应该远大于买方。出于对风险的规避，在土地流转合约上供给方会更倾向于短期契约。只要契约是短期的，承包权就不可能稳定。这样，关于承包权不稳定带来的效率损失问题就很可能难以解决。
由以上分析可以发现，新农地制度政策倾向的转变似乎没有充分的理由，在此基础上的政策意图也很可能难以实现。因此，笔者对具有强制性特点的新农地制度的合理性表示一定的质疑。如何看待农地制度的公平问题取决于对农地性质的理解，因此，有必要重新理解农地的性质。
三、重新理解农地的性质
如何看待中国农地制度的效率问题，实际上就能够反映出如何看待中国农业发展的道路以及农村土地的性质。上面已经提到，在未来相当长的一段时期，规模经营（包括适度规模经营）不应该成为中国农地制度的主要选项。在这种条件下，应该重新理解农村土地的性质。
要理解中国农村土地的性质首先要了解农村土地的功能。一般来说，中国农村土地应该具有两项功能：一是保障功能，二是资本功能。土地的保障功能是以土地为依托，来满足人类赖以生存的衣食供给、就业、养老等基本要求；而土地的资本功能则是视土地为资本，通过加入市场经济的运行，为投资者带来预期收益。随着不同地区经济发展的不同，土地的功能已经开始出现了较大的区域性差异，在经济发达地区，土地的资本功能在不断上升。不过，从整体上来看，在较长的一段时间里，土地保障功能的替代品还难以出现，保障功能还会占据核心地位。正是基于这种考虑，James（1995）和Dong（1996）把土地均分看成是农民克服生存压力的一种集体回应。在这种情况下，土地的性质更倾向于一个生产的平台而不是产品，具有俱乐部物品的特性。集体成员拥有集体土地经营权的依据是成员权，即土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利。而成员权的基础又是村民的生存权，村民的承包权能否得到保障主要取决于村民的生存权能否得到尊重。正如美国学者Scott（1976）在研究东南亚一些农村地区的土地制度时所指出的：在人均土地资源禀赋极少的小农经济中，农民的理性原则是以生存安全为第一，而不是追求收入的最大化。他认为，农民这种“道义经济”就使所有外在的制度、技术及习俗都必须首先服务于这一生存伦理而不是经济“理性”。对中国大部分农民而言，情况是一样的。以往的研究往往倾向于把农村土地作为一种产品或资本来看待，以此为基础，它们关注的重点必然是这种产品所带来的资本收益。如果从生产平台性质的角度去看农村集体土地，其着重点就应该是集体土地所体现出来的社会生存能力，即集体土地所具有的满足集体成员基本生存的能力。
农地制度作为中国农村社会的根本制度，它不只具有经济性，还具有社会性和政治性。因此，对农地制度的考察不能仅仅从经济效率的角度来考虑，还要考虑其社会和政治影响。特别是在中国这种具有小农特性的大国，社会转型是一个长期的过程，农地制度的实施不能不考虑社会成本。
四、新农地制度可能造成的社会后果
审视农村改革以来二十几年的实践会发现，中国农村土地的承包关系基本上形成了“铁打的集体，流水的成员”的模式，土地承包随人口调整而调整，尽管周期不定，但土地福利化基本上成为绝大多数农民的共识。这种土地制度的目的就是要保障集体成员的生存，给予集体成员以生存能力。根据众多人口学家预测，在未来30年左右的时间里，中国农村人口仍会维持在6亿～8亿的水平，和现在差不多。进入21世纪几年来，中国人口年均增长800万左右，其中70%是农村人口，随着第四次人口生育高峰的到来，这个数值可能不止800万。可以估算，如果土地真的不调整，在未来的30年里将有1.68亿多的农村人口自动失去土地承包权，即使其中有一半人口转为城市人口，估计也会有0.84.亿农村人口失去土地权益。
此外，农村妇女的土地承包权也存在被剥夺的风险。《土地承包法》一方面规定，“妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”；另一方面还规定，“承包期内，发包方不得调整承包地”。事实上，只要妇女新居住地不进行土地调整，她们得到土地承包权的可能性就几乎不存在。尽管该法规定了新增人口（自然包括婚嫁的妇女）获取土地的三个途径，但其可行性是值得怀疑的：第一，5%的机动地数量远远不能满足新增人口的需要，而且绝大部分农村地区把机动地作为公共支出的收入来源，很少承包给新增人口；第二，对于绝大部分农村地区来说，根本就没有新开垦土地；第三，当存在转包、转让等流转方式时，自愿交回承包权的可能性几乎为零。按照2000年数据，在今后20年要进入婚龄的妇女现在（0～25岁）人数约为2.3亿，按70%比例估算，农村妇女约为1.6亿。这就意味着，如果严格执行新农地制度，将会有1.6亿农村妇女失去土地承包权，即使考虑转向城市等原因脱离农业的占1／2，也将有0.8亿妇女失去土地承包权，除非她们嫁到本村或邻村，但是，这样又会带来其他社会问题。总的来说，如果真的30年不调整土地，到2036年，保守地估计将会有近1.64亿农村人口自动丧失土地承包权，约占当时农村人口的1／4，这必然会造成严重的社会问题。
当然，随着人口的调整，农村新增人口可以通过土地流转市场获得土地经营权，但是，这种途径同样也会带来社会公平问题。由于紧张的人地矛盾，土地流转市场很可能是卖方市场，这样就极有可能使承包农户不但要承担转包费，还有可能难以享受国家的惠农政策，从而影响土地资源的配置，形成社会矛盾。需要强调的是，即使新农地制度能在很大程度上促进土地流转，由于农村土地流转市场的长期非均衡，小农分散经营的局面很可能难以改变。这显然不是农地制度改革的初衷。
在建设现代农业的要求，不断完善农村土地流转机制，健全农村土地流转管理和服务体系。通过开展农村土地经营权流转，提升了我县农村土地规模经营和农业产业化水平，提高了土地利用率，推动了农村经济快速发展。
1.完善政府政策和社会保障管理措施。第一，采取措施促进失地农民就业。将失地农民纳入城镇就业体系，积极开发就业岗位，安置失地农民就业。将未就业的失地农民纳入再就业服务体系，依托现有技工学校和各类培训机构，为失地农民提供职业培训、就业政策咨询、用工信息、职业指导和职业介绍等服务，有计划、有步骤地组织他们参加就业培训和职业技能培训，积极为他们提供就业援助和创业指导。第二，在农村税费改革过程中，逐步完善村一级的社会保障，要由农村土地承包经营权的转入方来负担一部分本村集体成员的保障基金。第三，积极宣传和鼓励农民参加农村社会新型养老保险。筹备阶段要积极组建办事机构、完善配套措施、对业务人员展开培训；宣传动员阶段可以借助动员大会广泛开展宣传，同时要开展资料准备和人员信息的收集工作；具体实施阶段，要全面展开新农保的参保工作，并注意进行阶段性总结。
2.深化思想认识，确保“五个坚持”
一是坚持稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。二是坚持尊重农户的土地流转主体地位。尊重农户的选择，流转与否、采取何种方式流转、流转价格如何确定，要由农户来决定。要按照依法、自愿、有偿的原则引导农户流转土地承包经营权，不能强迫农民进人土地承包经营权流转市场。三是坚持农村土地流传中“三个不得”原则。土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益；农地只能农用，不能搞非农建设和开发；受让方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的合法利益。四是坚持因地制宜。土地使用权的流转不能搞一刀切、一个模式，在条件尚不具备的地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地产出率。而在一些经济相对发达地区，农民从事非农生产的机会多且能获得较稳定的收人，应鼓励其进行土地流转。五是坚持管理、规范、有序。要切实加强对土地流转的管理指导，建立健全流转制度，强化流转信息服务，规范流转合同并加强管理，及时调节流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。
3.解决从土地上解放出来的剩余劳动力
当农户将自己的土地流转出去之后，他们自己的就业问题一时难以得到解决。但是可以让解放出来的劳动重新回到土地，为那些进行土地规模经营的农户打工，这样不仅解决了60岁-70岁农民的工作问题，这样他们也会很乐意地流转自己的土地。不仅促进了土地流转，而且为当地农业规模经营提供了充足的劳动力。并且还应加快农村劳动力向非农转移。要依托当地资源优势，大力发展农村第二、三产业的发展，以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向城镇转移。
4.政府给予一定扶持，加大农村公共品的提供
要保障留守儿童和老人的日常生活，就要由政府提供交通、水利、电力、通讯、教育、医疗等等一系列的农村公共品。政府必须建立高效的农业社会化服务体系，加大农村合作医疗的优惠政策，让老人和孩子的健康得到保障；改善农村的教育环境，提高教育质量，加强对孩子们的心理关爱；丰富农村的业余文化生活，组织文艺活动，调动农村留守老人的参与兴趣，增加他们的生活趣味。
5.完善社会保障，加快农村土流转的进程
一要在农村通过建立与完善农村合作医疗制度、最低生活保障制度、农村养老保险制度等社会保障体系，减小农民对农用地的依赖性，使一部分有能力外出创业的农民从土地中解脱出来，为农用地流转创造条件。二要在城市逐步建立务工农民社会保障制度，加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题。对进城农民在农村的承包土地、房屋、宅基地，要通过创新体制机制，完善资产处置办法，帮助其完成进城落户的资产积累。只有这样，农民进城后才不会有后顾之忧，才不会总想在农村“留后路”，使其所经营的农用地能够进入农用地流转市场。否则，农村的存量土地无法盘活，土地规模经营难以形成。三要适当考虑流出农户土地增值效益和长远利益，鼓励以村组织牵头的股份合作流转。四要政府牵头、部门协作，加强经营权流出者转岗就业培训，提高他们择业竞争力。
（作者单位：164700黑龙江省拜泉县三道镇农经服务中心）
[关键词]土地权利 流转 制度
各国历史状况、法律体系、农业发展情况各有不同，但各国农用土地权利流转问题有着许多相似之处。国外农用土地权利流转法律制度对我国农村土地承包经营权流转的借鉴作用问题研究如下：
第一，农村土地承包经营权性质归属明确，产权清晰是顺利流转的关键。法、德、日、英、美等国首先从法律上确定了农用土地的性质和归属。法、德为大陆法系国家，其农用土地权利为物权用益权。日本为大陆法系国家，其农用土地权利为物权永佃权。英、美为英美法系国家实行土地私有制，农用土地归持有人所有分别实行永业权制、产权制，在此基础上设立土地租赁权为债权的一种。我国农村土地承包经营权相较国外农用土地权利法律性质不明确，虽然法律明确规定我国农村土地承包经营权为用益物权，但理论界观点不统一，集体土地所有权行使主体混乱，公权力滥用现象时有发生，农民权益在权利流转中往往无法得到很好的保护，影响农村土地承包经营权的顺利流转。产权清晰是美国农用土地权利流转的重大优势，也是美国土地权利顺利流转的重要保证。在美国无论何种方式取得的农用土地都具有明确清晰的产权，有效减少土地纠纷，是农用土地权利流转的关键。英国永业权制度也明晰土地产权，用以作为权利顺利流转的保障。相比之下，我国农村土地承包经营权所有权性质不明，集体土地范围不清，集体土地所有权主体虚位或错位，农村土地承包经营权权能不完整，登记制度不完善，导致权利不明确等现象，都成为我国农村土地承包经营权顺利流转的障碍。
第二，在社会主义市场经济体制下健全农村土地承包经营权自由流转机制。国外发达国家农用土地基本实现自由流转。美国自由流转体制尤为发达，充分发挥市场调节功能，实现农用土地以转租、转让、继承方式流转。英国通过自由收购租赁等方式流转农用土地实现规模经营。德国政府允许土地自由买卖，出租。我国农村土地承包经营权流转市场发育滞后，市场运行机制不成熟。法国设有土地事务所、土地银行、土地整治与农村安置股份有限公司，德国设有农业合作经济组织，日本设有生产指导、组织流通、信用服务和开展互助共济的农协组织，英国设立土地中介公司、土地信托公司、农业银行、土地银行，美国设有中介组织和农场局。我国缺乏农村土地承包经营权交易场所，交易中介，未形成统一规范的农村土地承包经营权交易市场，缺乏农村土地承包经营权交易监管主体，和在交易过程中维护农户利益的民间组织，农村土地承包经营权流转市场运行保障机制的相关制度建立不完善。
第三，建立农村土地承包经营权流转失地农民保障制度。法国政府设立专门调整农业结构的社会行动基金，建立全国农业调整中心等，鼓励青年农民转向非农产业并给予奖励性赔偿和补助，对老年农民发放离农终身养老金和退休补偿金；德国建立提前退休制度，提前放弃农业选择退休的农民可以得到退休金；日本设立农业人养老金制度，日本农户以继承或转让方式流转其农村土地承包经营权后，政府给予流转人一定金额的养老金保障其生活；英美政府向因政府征收土地而失地的农民支付补偿金等。由此可见，国外关于农用土地流转配套制度尤其是保障制度完善。我国也应建立相应的保障制度，保障流转中失地农民的合法权益，对其进行奖励性赔偿和补助，鼓励农民放弃多余土地，从事非农产业，将农地集中管理，规模化经营，达到农业产业化集约化目的，实现土地资源的优化配置，有效合理利用农村土地。
第四，国家调控和政策引导相结合，用经济鼓励促进农村土地承包经营权流转。政策合理导向和立法保障是农村土地承包经营权流转顺利进行的动力。国家对农用土地的流转享有规范权、监督权、管理权。法、德、日、英、美等国政府都对农用土地权利的流转起到引导规范的作用，政府从不同程度上起到调控着农用土地的流转。各国政府都制定了税收、贷款、补贴等经济优惠政策，来促进农用土地权利的流转，以实现农用土地集中，农业生产经营活动规模化进行。我国应借鉴国外先进做法，为我国农村土地承包经营权流转提供经济政策支持。我国商品经济和劳动生产力均未达到发达水平，因而我国农村土地承包经营权流转应考虑市场发育程度、农民权益保障，并辅以国家惠农政策，在政府宏观调控和政策引导下健全完善农村土地承包经营权流转市场。
第五，农村土地承包经营权制度建立应具有本国特色，符合本国国情和土地所有权制度。各国法律对权利的设定都深受本国政治、经济、民族、历史、文化等诸多因素的影响。各国农用土地使用权制度都具有其本国特色，我国农村土地承包经营权基于我国国有或农民集体土地所有权制度上，不同于发达国家的土地私有制度，因而我国农村土地承包经营权流转制度应具有中国特色。发达国家农用土地权利流转制度建立在其土地私有制基础上，我国应考虑我国国情，以我国国家集体土地所有制为基础建立我国农村土地承包经营权流转制度。结合我国农村具体情况和实践经验，不能全盘照抄国外农用土地权利流转制度，建立我国特有的农村土地承包经营权法律制度。
参考文献：
[1]丁关良.土地承包经营权流转法律制度研究[M].中国人民大学出版社.2011.
