时间：2023-06-28 17:32:43
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农业保险管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
2019年我县投保的中央险种有小麦、玉米、马铃薯、生态公益林、能繁母猪、育肥猪六项，各险种自开办以来每年各级资金均能按时足额拨付至各承保机构。截止十月底各险种基本情况如下：
1、小麦的主管部门为县农业农村局，承保机构为中国人民财产保险股份有限公司 支公司、中国人寿财产保险股份有限公司 支公司、中煤财产保险股份有限公司 支公司、中国太平洋财产保险股份有限公司 支公司共计四家保险公司。2019年全县共承保小麦面积 亩，保险覆盖率达到100%，保费总额388959元，根据县政府会议纪要决定农户自缴部分由县财政统一承担，县财政补贴资金占总保费25%，共计97239.75元。
2019年全县承保小麦均受旱灾影响，共计需理赔农户381.2万元，其中太平洋保险公司承保的 乡已全部理赔到户，其余保险公司正在陆续赔付当中。
2、玉米的主管部门为县农业农村局，承保机构为中国人民财产保险股份有限公司 支公司、中国人寿财产保险股份有限公司 支公司、中煤财产保险股份有限公司 支公司、中国太平洋财产保险股份有限公司 支公司共计四家保险公司。2019年全县共承保玉米面积 亩，保险覆盖率达到100%，保费总额 元，根据县政府会议纪要决定农户自缴部分由县财政统一承担，县财政补贴资金占总保费25%，共计 元 ；
2019年全县承保玉米均受旱灾影响，目前各保险公司正在勘验定损当中，预计赔付 万元。
3、马铃薯的主管部门为县农业农村局，承保机构为中国人民财产保险股份有限公司 支公司、中国人寿财产保险股份有限公司 支公司、中煤财产保险股份有限公司 支公司、中国太平洋财产保险股份有限公司 支公司共计四家保险公司。2019年全县共承保马铃薯面积1 亩，保险覆盖率达到100%，保费总额30913.92元，根据县政府会议纪要决定农户自缴部分由县财政统一承担，县财政补贴资金占总保费20%，共计6182.78元 ；
2019年全县承保马铃薯局部地区受旱灾影响，目前各保险公司正在勘验定损当中，预计赔付4.3万元。
4、生态公益林的主管部门为县林业局，承保机构为中国人民财产保险股份有限公司 支公司。2019年全县共承保生态公益林面积 亩，保费总额 元，县财政补贴资金占总保费10%，共计60307.73元 ；
5、能繁母猪的主管部门为县畜牧局，承保机构为中国人民财产保险股份有限公司 支公司。2019年全县承保能繁母猪4128头，保费总额 元，县财政补贴资金占总保费9%，共计22291.2元；
2019年全县承保能繁母猪出险142头，已赔付13.4万元，尚有8头母猪未结案，暂不能赔付。
6、育肥猪的主管部门为县畜牧局，承保机构为中国人民财产保险股份有限公司 支公司。2019年全县承保育肥猪49060头，保费总额1226500元，县财政补贴资金占总保费9%，共计110385元。
二、管理情况及审核拨付程序
我县政策性农业保险按照《 省财政厅关于印发<农业保险保险费补贴管理办法>的通知》 财金【2019】 号等上级文件执行。设置专账管理制度，由财政外金股负责资金的拨付及台账的编制。
各险种承保保险合同签订后，由保险公司报经同级主管部门审核认定，主管部门、保险公司共同向县财政申请保险保费补贴。县财政局收到保险保费补贴申请后，会同县级各主管部门和承保保险公司共同审核确认，并按比例计算出各级应补贴的保险费，由县级财政局、各主管部门、承保保险公司联合行文向市级财政部门申请上级保险保费补贴。县财政在收到市级财政部门的指标文件后，根据财政拨付程序向各保险公司支付上级配套的保费补贴。
三、保险管理工作存在问题
经过深入调研，我们了解到一下一些情况：
1、部分老百姓对自己是否享受政策性农业保险政策以及政策具体内容不了解不知道，各保险公司各自为政，各自运行。各乡镇各村委之间保险工作进度不一，为此各保险公司应严格执行《管理办法》相关规定，在签订补贴险种合同时，制定投保清单，详细列明投保农户的投保信息，并由投保农户或其授权的直系亲属签字确认。同时各保险公司应加强政策性农业保险的宣传工作。
2、各保险公司理赔周期较长，老百姓不能及时收到理赔款。各农户收到保险补偿款不公开，发放不规范。各保险公司应优化理赔程序，做到老百姓报案及时到访，接案后及时勘验定损，定损后及时赔付。
【关键词】淮河流域 洪水灾害 洪水保险模式
一、淮河流域红石保险的试点：凸现保险保障的社会功能
20世纪80年代，由水利部、财政部、民政部、中国人民保险公司和安徽省人民政府共同在安徽省淮河流域的行、蓄洪区组织试行的“漫堤行洪农作物保险”①，旨在通过保险的办法来解决行、蓄洪区运用后农作物损失的补偿问题。
1986年，中国人民保险公司安徽分公司开始在淮河行蓄洪区进行漫堤行洪保险试点工作。保险范围为淮河干流南润段行洪区，区内共有农户4056户，耕地1067.3hm2。保险对象为夏、秋两季农作物。当淮河水位达到或超过漫堤行洪水位（26.28m）时，按规定漫堤行洪时造成农作物直接受淹的损失给予赔偿，保险金额按单位产量和国家收购价核算。夏季作物保险费率为11%，秋季作物保险费率为36.67%。虽然取得了不少经验，但由于行蓄洪区内经济落后，单靠自身投保，保费筹集困难。为此，1988年安徽省政府出台《淮河行蓄洪区防洪基金征收、使用和管理办法》，开始对淮河堤防保护范围内的企业和农户征收防洪基金。1991年，淮河流域发生特大洪涝灾害后，此阶段防洪保险试点的保险范围扩大到6个行蓄洪区，共有耕地面积28600hm2。保险期限自1992～1996年，为期5年，实收保险费3123718.77元。保险责任为承担按调度方案行蓄洪后造成秋季农作物的直接损失。年保费规定由农户交纳20%，防洪基金补助80%。
（一）模式的适应
一是建立防洪基金。防洪基金的来源由中央和地方按1∶2承担，地方配套基金的筹集方式是在淮河堤圈保护范围内征收，并成立基金会。二是对低标准的行蓄洪区实行防洪保险，保费由投保户承担20%～30%，防洪基金承担70%～80%，保费每年一次交付。三是投保种类为农作物，在投保期内，若行蓄洪使赔偿金额超过保费，超过的部分由保险公司承担：如不发生保赔或赔偿节余，按节余额70%返还给基金会使用。
（二）保险实际理赔状况
1996年7月20日，董峰湖漫堤行洪，保住了其他行蓄洪区。董峰湖行洪受淹后，根据保险协议赔付，解决了农民灾后补种资金和生活困难。同时，根据地方要求，对其他3个未行洪的行蓄洪区也给予了防洪损失适当补偿。
（三）保险试点经验总结
一是对运用保险方式补偿行蓄洪损失进行了有效实践，为进一步地推行洪水保险制度积累了经验。二是是我国初次尝试将保险作为政府参与的措施引入治水，为建立类似的防洪经济补偿机制提供了经验。三是在行蓄洪区开办保险，使农民的损失得到部分赔偿，对保障行蓄洪区及时有效运用，减少矛盾具有重要意义，同时也减轻了行蓄洪区运用后国家对恢复灾区生产、生活及重建家园的救助压力。四是洪水保险业务的开办，使农民加深了对水患意识的理解，增强了洪灾风险防范意识，也增加了对保险业的理解。
（四）问题所在
其一，对保险认识不足。1988年第一阶段试点结束后，计划继续扩大试点，但由于3年试点中没有发生行洪赔付，地方政府和群众认为不划算，对保险不再积极，配套资金不到位，试点工作中断；1991年淮河发生大洪水，安徽省淮河流域启用了15个行蓄洪区，损失严重，由于保险试点中断无法给予赔偿，给救灾工作造成很大压力。其二，保费征收困难。第一阶段试点中，群众要负担保费的30%，相当于农业税的数额，负担过重；此外，国家财政负担也较重。其三，保险操作不规范。在第二阶段试点中，保险协议应对行洪的董峰湖进行赔偿，而其他几个未行洪的地区也要求赔偿，把保险等同于救灾的做法，不利于保险工作的正常开展。
淮河行、蓄洪区的洪水保险试点是一种享有国家补贴的商业性保险。因被保险对象限制在特定的行蓄洪区内，并有一定的强制性，称为定向型洪水保险。除了这种定向型洪水保险外，我国还进行了其他多种形式的洪水保险的尝试。如1992年中国人民保险公司商业性的财产保险和防洪工程建设保险，民政部政策性的农村救灾保险等。
二、淮河流域防洪体系中开展洪水保险的模式设计
（一）加强洪水保险的宣传，增强全流域对防洪保险的认识
目前，淮河流域经济还比较落后，人民群众的文化素质和消费层次比较低，农业人口及无职业者占有较大比重，加之灾害频发，历来忍受，习以为常，人们的保险意识还比较淡薄。1991年流域内发生特大洪水以后，人们又意识到了保险的重要性，试点工作才得以继续。此外，把保险等同于救灾恰恰反映了人们对保险体制还没有足够认识。正因如此，才导致了洪水保险第一阶段试点工作的中断。
所以要广泛开展保险及洪水保险的宣传工作，提高流域内群众的洪水保险意识和对保险体制的认识。要使流域内从上到下都认识到防洪保险是现代文明社会防御洪水、防灾减灾转移风险的一种方式，是社会大生产中防灾减灾社会化的一种客观要求。从而调动全流域社会成员积极参加防洪保险，支持国家的防洪减灾计划，这对于全流域防洪减灾、减少防洪的国家投入、投保单位受灾后迅速恢复生产重建家园和保持社会稳定都有积极的意义。
（二）确立洪水保险的政策性保险地位，建立淮河流域洪水保险管理局
建议由国家财政部、水利部、民政部、中国人民保险公司联合设立“国家洪水保险总局”，作为全国洪水灾害保险管理机构，负责全国洪水灾害保险计划的制定及实施监督管理，负责全国洪水灾害保险基金的筹集、管理、调拨、赔付审批等。
由中国人民保险集团分公司、淮河流域水利委员会、淮河流域各级行政区财政、水利、民政等部门联合组成“淮河流域洪水保险管理局”，负责统一管理和组织实施洪水灾害保险的技术规划和洪水灾害保险基金管理，由中国人民保险集团作为代办主体，提供保险技术支持，主要是销售保单、灾后定损、理赔。具体操作可由中保集团分公司以自己的名义出售洪水灾害保险，但不承担洪水灾害风险，而将出售的保单全部转交给洪水灾害保险管理机构，凭保单数量获取佣金。
淮河流域洪水保险管理局负责承担相应的洪灾风险，负责保险金的统一管理使用，独立核算，不以盈利为目的，实行收支平衡，略有节余，以备大灾。
（三）在淮河流域行蓄洪区实行强制性洪水保险
在商业保险市场上，一项风险必须存在众多独立同分布的风险单位才能被视为可保风险。保险人可以通过将统计上相互独立的风险单位汇集起来集成一个大集合来分散风险，从而降低该集合中风险单位的平均风险。但是，洪水保险不符合这一最基本的要求。因为当发生大洪水时，洪灾区的所有投保人即所有风险单位都会因洪灾遭受损失，此时，这些风险单位就不再相互独立或相关的，在风险单位之间相互分散的效果就大大削弱。这对保险市场就会产生巨大的影响，导致保险公司产生重大的财务危机甚至破产。我国的实践已经证明了这一点。因此，根据分蓄洪区建设与管理的实际需要，必须在淮河流域行蓄洪区实行强制性洪水保险方式。
强制性洪水保险除充分运用经济手段外，还必须辅以行政手段、法律手段和宣传教育手段等。强制性洪水保险费由中央财政、地方财政、保护区（受益区的单位及个人）和投保户共同负担。保护区的单位和个人可以多种形式承担义务，如在分蓄洪区试行洪水保险时，可通过交纳防洪保安费体现；而在整个防洪区全面推行洪水保险时，则应交纳保险费。洪水保险在实施之初，要走低保额、低保费的路子，以鼓励更多的居民参加洪水保险，并从最低层次上保障人民财产安全。
（四）应进一步加强与洪水保险相关的各项基础工作
如：开展淮河流域防洪区尤其是行蓄洪区基本情况调查，建立流域洪灾损失资料中心，编制流域洪水风险图，完成洪水风险的等级划分；同时，制定详细的《防洪涝预案》，明确各级洪水风险。根据洪水风险分布状况和标的状态，编制洪水保险费率，实行浮动洪水保险费率；在初始阶段先统一采用标准的费率，在实际运用中根据灾情轻重逐年调整。制订《洪水保险条例》和《淮河流域行蓄洪区洪水保险办法》等，为开展淮河流域洪水保险提供技术和法律支持。
（五）积极探索洪水灾害风险分散的途径
要改变目前单个保险公司承保的状况，以提高淮河流域防洪工程的投保率和试行开展洪水保险业务。如：建立洪水再保险体系，建立专项的洪水保险准备金，开发金融衍生工具等手段来扩大保险业务，以承保大量的业务来提高抵御大灾或巨灾风险的能力。
注释
①万群志.试论中国的洪水保险.水利经济，2003（11）.
参考文献
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[5]周光武，史培军.洪水风险管理研究进展与中国洪水风险管理模式初步探讨[J].自然灾害学报，1999（8）
[6]王家先.对行蓄洪区防洪保险的思考[J].中国水利，2004（3）
[7]傅湘，纪昌明.洪水保险的若干问题探讨[J].武汉水利电力大学学报，2000（33）
[8]刘振胜，杨谦，徐元明.长江流域洪水保险初探[J].人民长江，2000（11）
介绍了湖南特色农业保险发展的现状和国内主要的农业保险模式；总结分析了湖南省农业保险发展过程中出现的“凤凰模式”、“花垣模式”、“常德模式”；并根据湖南经济社会发展现状，提出了长株潭、环洞庭、大湘南、大湘西四个区域的特色农业保险发展模式。
关键词：
特色农业保险；模式；设计；湖南
1湖南特色农业保险发展的现状
湖南是一个农业大省，自古以来就享有“九州粮仓”、“鱼米之乡”的美誉，特色农产品资源十分丰富，全省现有特色农产品资源近百种。湖南也是灾害频发省份，特色农业产业由于受自然条件、资源禀赋等因素的影响，具有弱质性。开展特色农业保险，可以有效减轻自然灾害、意外事故和疫病等风险对农业的影响，是提高农业抗风险能力，促进农业持续稳定发展的有效手段[1]。湖南省从2007年起开展农业保险试点，历经8a的试点摸索和发展壮大，湖南特色农业保险取得了明显的成效。
1.1保险品种不断增加2007年以来，湖南创新农业保障机制，大力推动农业保险持续健康发展。2013年，湖南农业保险品种由当初的水稻、棉花、能繁母猪保险3个险种扩大到包括水稻、棉花、油菜、玉米、甘蔗、能繁母猪、育肥猪、奶牛、公益林和商品林等在内的10个险种，还新增了鸡、鸭、鹅、甲鱼、湘莲、烟叶、能繁母牛、柑橘、葡萄和茶叶等10个特色农业保险险种，是全国农业保险品种最多的省份之一，湖南省农业保险覆盖范围从试点初期的51个县发展到123个县市区。
1.2保障程度不断提升农业保险责任既包括旱、涝、森林火灾等常见自然灾害，也包括动物疫病、冰雹等个别地方灾害，基本涵盖农业易发灾害和巨灾灾害。2015上半年，全省农业保险赔付支出2.39亿元，同比增长5.59%。累计支付农业保险赔款69.29亿元，受益农户1262万户次。
1.3制度和机制逐步完善2007年以来，湖南先后制定了《湖南省农业保险工作考核办法》、《湖南省农业保险保费补贴资金管理办法》等一系列文件和制度，建立了巨灾保险准备金制度，保障了农业保险的规范发展。截止到2015年上半年，省财政累计安排农业保险保费补贴资金82.26亿元，提取巨灾风险准备金16亿元，其中省级财政占46.23%。
1.4基层服务体系初步建立从2012年起，湖南省全面推广“常德模式”，加快了基层服务体系建设。截止到2014年，全省共建立乡镇农险服务站2693家，选聘乡镇农险专（兼）职干部2714人，村农险协保员31413人[2]，初步建立起了城乡全覆盖、服务无盲区的立体化销售服务网络，为农业保险提供了坚实的组织和运行保障。
2国内主要农业保险模式
农业保险是政策性农业保险的重要补充，有利于发挥农业保险“稳压器”和“助推器”的作用，对推进特色高效农业发展，促进农民增收和农业增效等具有重要意义。在国家政策指导下，各地区积极探索农业保险的有效实现形式，目前国内农业保险模式与经营方式主要有以下7种：北京“政府购买再保险模式”、浙江“共保体模式”、江苏“联办共保模式”、吉林“安华模式”、上海“安信模式”、四川“安盟模式”以及垦区“阳光模式”。
2.1北京“政府购买再保险模式”2007年北京市建立了政策性农业保险制度，按照“政府推动、政策支持、市场运作、农民自愿”的运作方式[3]，形成了由农民、保险公司、再保险公司和政府的4层分散风险的农业保险发展模式，其最突出的特点是用市场方式选定经营政策性保险业务的公司。
2.2浙江“共保体模式”浙江省成立了农业保险试点办公室，统一协调农业保险工作[4]。按照“分摊保费、分散风险、利益均沾、共保经营”的模式，由中国人保财险浙江省分公司为“首席承保人”，另外几家财产险公司为“共保人”，一起共同组成“共保体”“，共保体”成员共同分摊保费、承担风险、享受政策。其特点是可以有效利用财政补贴，发挥保险公司的专业技能和渠道优势，然而存在“共保体”成员份额悬殊，协调和利益分配困难的问题。
2.3江苏“联办共保模式”按照“政府推动、商业运作、节余滚存、风险共担”的原则，江苏省由政府为农户提供保费补贴，政府与保险公司分持保费、共担责任[5]。该模式能有效发挥政府公共管理职能和保险公司专业化的风险管控技能，从实践看是最佳的选择模式。
2.4吉林“安华模式”吉林“安华模式”是在政府主导下的商业保险公司经营模式，实施“一揽子综合运作、保险公司+龙头企业的经营方式、巨灾风险封顶赔付”，即农民实际平均承担39.50%的保费，地方各级财政补贴44%，农业产业化龙头企业补贴16.50%。该模式对地方财政的依赖性较强，农业企业及保险公司也要承担一定的经营风险，同时农民承担的保费数额也不小，因此保险持续性存在隐患。
2.5上海“安信模式”在上海，由政府出资成立专业性农业保险股份公司，实行“政府财政补贴推动，商业化运作”的模式。优点是借助政府力量推动农业保险，有利于对农业保险进行统一规划和管理，有利于保险基金的积累，以及保险资源的集中配置和合理利用。缺点是运行和监督成本较高，经营管理费用和保费补贴较多，政府财政负担较重。
2.6四川“安盟模式”法国安盟保险公司在四川按照“自负盈亏、险种全面、保费低廉、管理科学”的理念，依靠强大的网络、资金、丰富的农险经验和管理优势占领市场。这种模式是借鉴国外先进农业保险管理经验并应用到国内农业保险的有益尝试。
2.7垦区“阳光模式”该模式又称相互制保险模式，由一部分对农业风险有保障要求的人以互助为目的成立相互保险公司。黑龙江阳光农业相互保险公司是国内第一家相互制保险公司[6]。该模式充分利用垦区农业生产者组织性较强的特点，并以此创造了保险公司和各个保险互助社双层经营的管理体制。主要缺点是要求农户具有较高的专业水平及自觉性，适应性较差，操作难度较大。
3湖南典型农业保险模式分析
2007年湖南省开始试点实行“政府财政给予补贴、商业保险公司为政府代办”的农业保险模式。由于湖南省各地经济条件、自然条件和保险意识等因素的差异，形成了财政补贴下的商业化运作模式、政府全额补贴模式、多种交费方式并存模式。
3.1凤凰模式此种模式实质上就是财政补贴下的商业化运作模式。其主要做法是参保农户的保费由州、县、农户3级负责，其中湘西治州补贴保费15%，凤凰县财政补贴保费15%，农户自负20%，公司以保险条款为尺度推进农业保险试点工作。此种模式的优点在于保费补贴的力度比较大，有利于调动农户参保的积极性；参保农户自身需承担一定比例的保费，使得此类保险有别于救济，能够引导参保农户了解保险责任，提高保险意识，有利于减少理赔纠纷；同时，承保公司以保险条款为尺度推进工作，突出了公司的经营主体地位，有利于调动承保企业的积极性。缺点在于由于受小农经济的影响，挨家挨户做工作的难度大、支出成本高；同时，承保企业需承担50%以上的保险金额，保费压力大、人力投入多。
3.2花垣模式此种模式实质上就是政府全额补贴模式。其主要做法是参保农户的保费由中央和省级财政承担50%、州财政承担15%、县级财政承担35%，参保农户不需要承担保费。此种模式的优点在于政府全额补贴参保农户的保费，较好地解决了农户的资金压力和“交费难”问题，能有效减轻农户的资金压力，农业保险推行的阻力和难度相对比较小。但其缺点也是显而易见的，一是容易误导农民的保险观念。参保农户会认为农业保险是一种福利补贴，在心里会将农业保险与福利救济画上等号，不利于提高农户的保险意识。二是政府的财政负担过重。政府大包大揽的做法会增加不少的财政支出，同时该模式也仅仅局限于水稻、棉花等纳入中央、省财政补贴目录的大宗农产品，而对于高山刺葡萄、湘西黄牛、猕猴桃等地方特色农产品却没有列入保险险种类别。
3.3常德模式此种模式实质上就是多种交费方式并存模式。其主要做法是：保费采取农户交费与村级组织筹集保费相结合、农村经济合作组织筹集保费和财政垫交保费相结合等多种方式，推动农业保险工作全面开展。“常德模式”最大的特点就是承保和理赔双到户。该模式的优点是，按照“政府引导、公司自主经营、农户参与”的运营模式，通过层层管理实现保险企业和参保农户信息的双向透明，有利于降低风险、保障参保农户的收益，从而调动参保农户的积极性，扩大承保的范围和参保对象。该模式的缺点是难以精确定损、投保的险种偏窄、垫支垫交存在着违背自愿原则的嫌疑。
4湖南特色农业保险发展模式设计
实践证明，“凤凰模式”、“花垣模式”和“常德模式”都有自身的优点和不足，没有哪一种模式具有普遍适用性。由于特色农业保险具有高风险、高赔付率的特点，无论采取何种模式，都离不开政府财政的支持。因此，必须依据湖南经济发展水平、农业生产经营和农业风险的特点，综合考虑商业保险发展水平等因素，设计适合湖南省实际的特色农业保险发展模式。
4.1长株潭区域—政府购买再保险模式这种模式能有效分散农业巨灾风险，使得政府财政预算的不确定性大幅下降，能有效减轻财政压力，使得资金直接与国际资本市场接轨，未来的赔付资金亦可快速到位。该模式适用于经济社会发展水平较高、农民保险意识较强、农业保险有一定基础的区域，通过发展农业再保险，建立特色农业再保险共同体，实施特色农产品农业保险保费补贴、税收优惠等扶持政策，实现农业保险全覆盖。该模式适用于长株潭区域。重点支持开展特色经济作物、设施农业、农机、农房等涉农特色保险。
4.2环洞庭湖区域—行业协会主导相互保险模式这种模式可将区域内的大量同质风险集聚起来，降低保险经营成本和风险，对特色农业的发展有较强的针对性。该模式适用于在环洞庭湖区域。环洞庭湖区域属国务院批准的洞庭湖生态经济区、国家重要的大宗农产品生产基地和国家现代农业科技示范区，具备开办行业协会主导相互保险模式的基础和条件，重点发展水产养殖、特色纤维等具有湖区生态特色的农业保险。
4.3大湘南区域—共保体模式这种模式在政府尚无足够财力来为农业保险的开展提供全面支持的情况下，将各家商业保险公司组成共保体联合经营，可以减轻政府弥补巨灾亏损的负担。该模式适用于大湘南区域。大湘南区域属于国务院批准的承接产业转移示范区、湖南对外开放的重要窗口和门户，是对接珠三角经济区的桥头堡，适合发展共保体模式的特色农业保险。重点发展丘岗山地特色农业和外向型农业，着力发展烟叶、特色蔬菜和畜禽养殖等特色农业保险。
4.4大湘西区域—政府支持型相互保险模式这种模式体现为政府不直接经营特色农业保险业务，但给予一定的资金和政策支持，经营主体不是商业性保险公司，而是不以盈利为目的的互助保险公司，由市、镇、村农业互助保险社组成，经营主体为被保险人自己，该模式能够降低保险经营成本，较好地控制核保理赔中的道德风险，适合低收入农民的保障需求，并且可以大大减轻政府财政负担。该模式适用于大湘西区域。大湘西地区是典型的贫困地区，国家区域发展与扶贫攻坚的重点片区，社会经济欠发达、自然条件落后，但农业资源丰富，特色农业产业开发初具规模，适合发展该种模式的特色农业保险，重点发展道地中药材、特色果蔬、特色畜禽等山地特色农业保险。
参考文献：
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关键词：中国；农村；社会保障
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-0-01
随着社会主义市场经济体制改革的进一步深化，“三农”问题受到了越来越多的关注。如何妥善、有效地解决好农民困难，缩小日益加大的城乡差距，促进农村经济社会发展，实现城乡一体化发展，成为21世纪中国经济社会能否跨上新台阶的关键。毫无疑问，建立、完善农村社会保障制度就是解决“三农”问题的其中一项至关重要的举措。
一、建立、完善农村社会保障制度的意义
中国经济的发展速度及其所取得的成就，受到世人瞩目。然而，我们必须清醒地看到在GDP数值的不断增长的同时，中国区域间发展的差距也在日益扩大，这尤其表现在城乡之间的差距上。城乡差距拉大、贫富不均的结果，必然导致社会矛盾的激化，影响社会的稳定，进而影响中国经济社会的和谐发展。因此，建立、完善农村社会保障制度是建立和完善社会主义市场经济体制的战略要求，是国家长治久安的重要保证；是提高农民生活水平、缩小城乡差距、维护社会稳定的必要保证；是加快城市化进程的客观要求；是适应新型农村社会结构的迫切需要。
二、社会保障制度模式的国际研究
从40年代末到70年代初，在世界范围内上基本形成了四种社会保障模式：
1.“投保资助”型
这是一种“传统型”社会保障模式，在四种社会保障模式中最早出现。许多发达的资本主义国家如美国、德国、日本都采用这种模式。它的特点在于重视保险中权利与义务的密切联系，强化自我保障意识，在一定程度上体现了效率原则；同时，保险基金在成员间统筹使用，符合大数法则原理，也体现保险互助互济的宗旨。
2.“福利国家”型
采用这种社会保障模式的典型代表是英国。英国的社会保障制度已发展成为面向全体社会成员、高福利化、统一管理体制、为公民提供“一揽子”预防性保障的完整的社会保障体系，也就是众所周知的“从摇篮到坟墓”的社会福利制度。
3.“国家保险”型
“国家保险”型社会保险模式最初由前苏联创立，这是一种与计划经济体制相适应的社会保障模式，具有如下主要特点：受保人不缴纳任何保险费；保险待遇偏高，如退休金一般在原工资的70%以上；保险待遇与劳动贡献挂钩，而不与缴费多少相关联等。
4.“储蓄保险”型
这是一种个人缴纳保险费的社会保险制度，以新加坡的中央公积金制为代表。这种制度的特点是把个人享受的待遇和自己的努力与存款的多少紧密联系在一起，从而具有很强的激励作用。
三、中国的农村社会保障之路
1.建立中国农村社会保障制度的经济基础和社会条件
（1）国民经济的快速发展，为农村社会保障制度的建立与完善提供了经济保证。（2）农业现代化进程的加快，为农村社会保障制度的建立与完善提供了物质基础。（3）农村经济的发展、农民收入水平的提高，为农村社会保障制度的建立与完善提供了资金来源。
2.中国的农村社会保障之路
（1）扩大覆盖面。社会主义社会的财富分配要求消除两极分化，在注重效率的同时兼顾公平。作为国民经济稳定运行的“安全网”、“减震器”，社会保障制度唯有最大限度地扩大其覆盖的范围，才能更好地发挥保障人民基本生活需要、稳定社会、促进经济发展的基本功能。
（2）适当提高保障水平。要发挥农村社会保障制度在经济、社会发展过程中的作用，就需要使其达到一定的保障水平。要做到既不能过高，也不能过低。过高则破坏市场机制的作用，过低又难以发挥其应有的安全网、减震器的作用。从目前的保障水平情况来看，主要是解决社会保障水平偏低的问题。但同时又要考虑到社会保障刚性规律，防止潜在的财政支付危机。因而可根据实际情况，适度提高保障水平，并逐步实现农村与城镇社会保障制度的接轨。
（3）建立真正统一的社会保障框架。以苏州为例，《苏州市农村基本养老保障管理暂行办法》（苏府[2003]65号，2003年4月30日实施）、《苏州市农村居民最低生活保障制度实施办法》（苏府[2002]1236号，2003年1月1日实施）、《苏州市农村合作医疗保险管理办法》（2003年7月1日实施）三大政策的出台，标志着苏州大市范围内农村社会保障制度的统一框架的基本形成。近几年，苏州在社会保障体系完善方面举措不断，但是各县市差异较大的具体措施仍旧存在，这种局面不利于大市范围内真正统一的社会保障框架的建立，也给经济、社会的进一步发展和劳动力的自由流动设置了人为的障碍。因此，社会保障体系建设在地区范围内有必要统一。
3.拓宽投资渠道，确保基金的保值增值
社会保障基金是社会保障制度得以正常运行的基本保证，其建立的目的在于保障社会成员基本生活需要，因而它的保值、增值也就成为关注的焦点。在实际操作中，可以在确保基金安全的前提下，拓展投资渠道。通过多样化的投资组合方式，来取得最满意的回报。
4.规范用地管理，妥善解决失地农民的困难
随着城市化进程和各级开发区建设的加快，农村集体土地大量被占用。失地农民问题已经成为城市化建设过程中一个常提却常存的难题，甚至在某些地区还演变成为严重的社会问题。这要求我们在土地征用过程中要依法保障失地农民的合法利益，加强政策执行监管，加大征地补偿力度，拓宽补偿渠道，帮助失地农民将失去土地这一重要保障后可能遭遇的风险降到最低。
参考文献：
[1]苏州统计年鉴.中国统计出版社，2010.
1我国社会保险和商业保险良性互动发展的现状
20世纪70年代，受到经济增长速度普遍放慢和人口老龄化趋势加剧的影响，西方各国传统的社会保险制度均面临严峻挑战，其国家财政都已无力承担社会保险的巨额支出。实践表明，单一的传统社会保险制度模式已无法解决日趋复杂的社会保险保障问题。世界各国纷纷掀起了以建立多支柱、市场化为方向的社会保险制度变革浪潮。在这场变革中，商业保险开始深度渗透到社会保险的管理中，并由此形成了社会保险和商业保险良性互动的发展格局。目前我国在社会保险方面，形成了政府主导、责任分担、具有一定市场化运作机制的社会化保险体制。到2010年底，参与城镇基本养老保险的人数已达25673万人，参加农村养老保险人数为5000多万人，参加失业保险人数为13376万人，参加基本医疗保险人数为1．43亿人，社保基金总收入18646．4亿元，累计结余3835．5亿元；在商业保险方面，形成了市场体系较为完善、竞争较为充分、产品较为丰富的市场化保险体制。截至2010年底，保险行业管理的资产总量达到5．04万亿元，资本金超过4000亿元。保费收入的国际排名上升到世界第6位，保险公司数量从2002年的42家增加到目前的146家。我国的商业保险一直重视发挥其在整个社会保障体系中的必要补充作用，积极发挥其社会管理功能，坚持积极稳妥的原则，参与新农合、城镇职工大额互助医疗、医疗救助等基本医疗养老保障项目的经办管理工作。同时，商业保险参与基本保障经办项目，不仅创新了运行机制，提高了服务水平和保障质量，节约了政府运营管理成本，还为保险业拓展了服务领域，在许多地方形成了政府、群众、商业保险公司多方共赢的局面。
2我国商业保险当前发展面临的历史机遇
2.1宏观经济企稳回升奠定良好基础从发展机遇上看，中国经济运行中的积极因素不断增多，经济企稳回升势头逐步增强，总体形势积极向好。宏观经济的快速复苏，人民生活水平的不断提高，为商业保险发展奠定了良好的经济基础。
2.2新医改方案创造前所未有的机遇首先，在制度设计上，新医改方案明确了建立多层次医疗保障体系的总体思想，将商业保险作为多层次医疗保障体系的有机组成部分。最重要的是，医疗保障体系的完善有助于推动医疗服务体系的健全与规范，商业保险通过参与经办，建立社保与商保互动互促关系，加快医疗服务网络建设，积累精算数据，从而更好地管控医疗费用上涨风险，提高各项资金的利用率。其次，在运行机制上，强调引入市场机制参与资源整合和服务管理，通过竞争提高医疗卫生行业运行效率、服务水平和质量，促进社会公平。这十分有利于商业保险开发与医疗改革方案相对接的产品，占领更为广阔的保险补充市场。最后，在实现方式上，明确了商业保险参与医药卫生体制改革的途径，提出了积极发展商业保险，鼓励和支持保险机构参与各类医疗保障经办管理服务，投资医疗机构，完善医疗执业保险等多方面的政策措施。
2.3诸多保障需求提供广阔空间随着经济社会的发展，广大人民群众的保险意识和保障需求不断增强。从人口结构看，我国人口老龄化趋势非常明显。目前，我国60岁以上的老龄人口已近1．6亿，占总人口的12％，人口老龄化的加速将进一步释放出对商业保险的巨大需求。从医疗支出看，城乡居民的医疗保健支出呈现快速增长趋势。2009年，中国医疗保健总费用约为1．3万亿元，个人直接支付的比例约50％。广大居民具有通过购买商业保险转移医疗保健费用支出的强烈愿望。
2.4监管政策不断完善营造良好环境保监会高度重视商业保险发展，先后下发了《关于加快商业保险发展的指导意见》、《商业保险管理办法》和商业保障委托管理业务、统计制度等方面的规范性文件，形成了比较完整的商业保险监管制度体系。根据国家民生保障和医药卫生体制改革要求，保监会先后出台了保险业配合社会基本医疗保险体制改革、参与新型农村合作医疗试点、参与基本医疗保障管理等配套文件，为商业保险参与国家医疗保障体系建设提供了制度保障。
3在全民社保背景下商业保险发展战略分析
3.1创建互动模式，实现社会保险与商业保险的融合在我国现行的制度中运行，商业保险完善社会保障制度主要表现为：第一，弥补社会保障制度的缺失，承担起社会稳定器的作用。商业保险的基本功能在于补偿损失，维持人们的正常经济生活，为此，在新产品的创新上，应以保障为基础。通过产品设计和产品功能的差异化，最大限度地节约顾客的投保费用。实现商业保险的持续快速健康发展，必须从优化产品结构和提高服务质量入手。保险业密切关注与社会发展和人民群众生活紧密相关的热点问题，注重开发“养老、医疗、教育、住房、责任”等具有广泛社会需求的保险产品。要针对不同的消费群体，开发个性化产品，满足多层次的保险需求。要不断创新服务方式，丰富保险服务的内涵，把服务渗透到保险消费的各个环节，拓展增值服务。第二，发挥商业保险的资金运作功能，促进社会保障制度的可持续运行。对保险公司聚积的资金进行管理和运用，有着重要的意义。一方面，可以实现储蓄向投资的转化，在一定程度上防止投机过度，分散金融风险，优化金融资源的配置，维护金融市场的安全稳定。通过鼓励消费者购买作为一种储蓄替代品的寿险产品，而改变整个社会资金在消费和储蓄之间的比例关系，在某种程度上可以减轻国家货币信贷压力，支持货币政策的有效操作。另一方面，保险资金数量较大，且具有较强的稳定性，对金融市场来说是一种稳定的支撑力量。对数额庞大的保险资金进行高效管理并运用于社会保障的过程中，既可以提高整个金融市场的运行效率，又为全民保障的发展提供动力支持。第三，利用产品创新、服务争优等效率优势，完善社会保障体系的规范化。面对不同层次的保障需求，保险产品应向多元化、差异化、个性化、专业化方向发展。不同地区经济发展的差异、不同人群保险意识的差异、不同民族风俗习惯的差异给保险公司开发产品、销售产品和服务等方面提出了新课题。在产品开发和设计过程中，要提高技术创新在产品中的附加值，把高技术含量充分体现在客户服务上，转化为客户的效用增值，做到推出的产品是客户需要的，是正确的；保险公司在提供服务时，要考虑到保险服务的长期性和持续性，保险企业在保险合同签订以后，要利用各种方式与客户保持联系，实现服务的延伸，一方面经常了解顾客的实际需要和潜在要求，并在此基础上不断调整、改善和创新自己的产品和服务；另一方面，保险企业通过获得信息反馈，有利于进一步发现并引导新的需求，以此提高服务创新在产品中的附加值，如为客户提供保险责任以外的附加服务，甚至是提供与传统保险业务无关的服务等，达到最大限度地增加顾客使用产品的效用的目的。#p#分页标题#e#
3.2拓宽保险服务领域，不断提升服务水平保险服务是与保险公司及其产品联接在一起的，同时也是建立在产品的开发、定价等基础之上的。一是要不断开发新产品，提高产品质量与功能，努力为客户提供一流的产品。要通过提高服务质量来开展竞争，而不能以价格战和违规经营为手段，盲目扩大业务规模和市场份额。二是要建立“诚信为本，服务至上”的营销理念，通过优质服务，充分体现高品质、专业化、人性化和全方位的特色，从而为客户提供准确、快捷、优质、安全的服务。三是要以客户为中心，以满足客户需求为前提，以建设诚信机制为手段，创建个性鲜明的价值特色，最大程度地保持品牌的忠诚度。
3.3大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急保险机制近年来，我国自然灾害的发生频率远远高于世界的平均水平，安全生产事故居高不下，公共卫生事件时有发生，群体性突发社会事件的次数、参与人数呈上升扩展态势。随着突发公共事件扩散力、传染力的增强，突发公共事件波及范围及对社会的危害越来越大。这种危害增大不仅表现在直接的生命、财产损失，也表现在引发社会恐慌心理，给受害者及其家庭的巨大心理创伤更是难以估量，影响人们的正常生产生活秩序，造成社会的混乱和不稳定。因此，必须采取有效措施，大力发展责任保险，并把责任保险纳入我国公共安全责任事件应急处理体系，充分发挥责任保险在构建社会主义和谐社会中的重要作用。
3.4积极稳妥推进农业保险试点，探索建立适合我国国情的发展模式当前，我国农业保险面临着“供给短缺”和“有效需求不足”的双重问题，结合我国农业保险的特点和国外农业保险发展经验，为了推动我国农业保险市场的发展，我国应建立和完善农业保险市场，加强政府对农业保险的支持，大力发展政策性农业保险，国家和地方政府采取财政拨款或补贴方式建立巨灾专项风险基金，加强保险专业人才的培养。
文化水平与技能培训方面，仅有初中学历的农民工人数占61.1%，没有参加过农业技术和非农职业技能培训的农民工人数占68.8%。就业行业方面，农民工从业仍以制造业、建筑业和服务业为主，其占比分别为36.0%、17.7%和12.2%。劳动时间方面，高达84.5%的外出农民工每周工作时间超过劳动法规定的44小时［2］。可见，近年来农民工“年长化”，文化程度依然较低，技能培训相当有限，工作又苦又累而且工作时间偏长，这一切都可能导致工伤事故或者职业病增多，对于工伤保险的需求更为紧迫。外出受雇农民工的居住负担方面，有高达41.3%的农民工雇主或单位不提供住宿也不给予住房补贴。2011年，外出农民工月均收入2049元，比上年增加359元，增长21.2%。其目前的收入水平显然难以靠自身能力应对重大工伤事故或者职业病带来的经济损失。
二、我国工伤保险制度存在的问题
1、工伤保险预防与康复功能严重不足
工伤保险制度的发展历程中，我国尚未形成“预防重于赔偿”的理念，工伤预防费用的提取、使用与管理办法尚待研究出台。而许多农民工用工单位也没有重视安全生产教育与培训，没有推行科学的安全管理，没有建立事故责任追究制度以降低工伤事故与职业风险。很多地区的参保企业对工伤康复的认识严重不足。同时，由于我国康复医学起步较晚、起点低，康复人才、技术和基础设施等资源都相对匮乏，社会康复资源远远不能满足受工伤的农民工日益增长的康复需求。工伤康复机构的定位与相关经费支出安排也尚没有成熟的经验。
2、工伤保险基金统筹层次较低，基金结余未被充分利用
截止2012年底，全国已基本实现了工伤保险市级统筹，但是只有8个省区市实现了省级统筹。工伤保险基金共济能力、抗风险能力有待进一步提高，保障能力有待进一步增强。由表1可知，近几年我国工伤保险基金结余每年增长约70亿元，基金没有遵循以支定收、收支平衡的原则，人社部未对基金结余进行合理的规划安排和充分利用。3、行业费率划分不科学，浮动档次太少我国行业划分依据为《国民经济行业分类和代码表》，层次较少，只有风险大、中、小三类企业，没有按照生产经营活动的风险大小进行详细分类。全国除大连市采用19档费率外，其他省市的工伤保险的费率档次均未超过8个，浙江省、陕西省和云南省所采用的7档费率算是数目较多的，各档次之间的差别一般仅在0.3%左右，显然没有做到风险与费率相匹配。因此，我国迫切需要研究并修订工伤保险费率政策，细化工伤保险行业差别费率档次，进一步完善工伤保险费率浮动办法。
三、农民工参加工伤保险面临的阻碍
1、农民工签订劳动合同的比例很低
2010年以来，农民工签订劳动合同的比例略有提高，但仍有一半以上的农民工没有签订劳动合同。农民工申请工伤认定时，往往不能提供与用人单位存在劳动关系的证明材料，致使自己的合法权益不能得到及时有效的维护。据国家统计局报道，2011年外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的占43.8%，比2010年提高1.8%。分行业来看，从事建筑业的农民工没有签订劳动合同的比例最高，占73.6%，从事制造业、服务业、住宿餐饮业和批发零售业的农民工没有签订劳动合同的比例分别为49.6%、61.4%、64.6%和60.9%。雇主或单位为农民工缴纳工伤保险的比例为23.6%，比上年略降。随着个体工商户和私营企业的快速发展，工伤发生量逐年增加，特别是建筑类、装卸搬运、加工制造等劳动密集型高危行业发生工伤事故率明显偏高。因此，只有迅速提高农民工与用工单位签订合同的比例，才有利于工伤保险业务的操作与推广。
2、农民工流动频繁
农民工流动频繁也是其参加工伤保险率较低的原因之一。很多农民工深受劳动力市场供求关系以及不同行业工种季节性(如水产养殖业)的影响，需要经常根据行业情况和自身经济、体力等情况更换工作岗位，甚至跨城市流动。特别是建筑业的农民工，随着工程项目的迁移一年可能奔走于几个单位之间。有些企业认识不到为劳动者缴纳工伤保险是用人单位必须履行的法定义务。渭南市临渭区人社局的调查结果显示，各类用人单位普遍存在参加工伤保险“不够本”和“不划算”的错误认识。有些企业只顾眼前既得利益，“节约”企业成本而不愿为农民工参加工伤保险，且在农民工发生工伤事故时，许多企业不但不积极救治，反而百般拖延、拒绝向农民工支付补偿、医疗救治等合法费用。
3、农民工赔偿程序复杂，申请赔偿成本较高
2010年我国修订了《工伤保险条例》，对农民工维护权益起了积极作用，但是在实际操作中，工伤赔偿程序复杂且漫长，申请赔偿成本较高。赔偿程序需要经过劳动认定、工伤认定、劳动能力鉴定和工伤赔偿四个阶段，特别是当农民工用工单位不服有关认定、不服行政复议或者不服法院一审判决的情况下，农民工维权将旷日持久，十分艰难。按照现行规定，从工伤认定到诉讼结束，整个程序持续的时间在360－510天之间(不包括农民工获取证据和需求法律援助的时间)［4］。因此，有的农民工选择“私了”来处理工伤事故，这显然不利于工伤保险制度的有效实施和农民工权益的保护。四、优化工伤保险以保障农民工权益的政策建议1、扩大工伤保险对农民工的覆盖面为扩大农民工参与工伤保险的覆盖面，人社部需要进一步加强与财政、统计、工商、税务等相关部门联系协调，健全考核制度，加大政策宣传，优化经办服务，合力推动农民工参加工伤保险。督促用人单位严格按照《劳动合同法》与农民工签订劳动合同，减少不签合同、不参保等违法现象的发生。从发生工伤的行业来看，建筑、装卸搬运、加工制造等劳动密集型高危行业发生工伤事故率较高，因此各省份应大力推进这些行业农民工的参保工作，将尚未参保的各类矿山、建筑施工企业纳入工伤保险。同时继续推进商贸、餐饮、住宿和家政服务等服务企业的农民工参保工作，加大有雇工的个体工商户参加工伤保险的力度。通过专项检查，调查各单位农民工参加工伤保险的情况，尽快为未参加者办理缴费参保。对一些不与农民工签订劳动合同、不给农民工参加工伤保险、发生工伤后不承担医疗费、不赔偿的用人单位，将其违法行为作为不良记录存入其诚信档案，在单位资质认定、招投标、行政许可、银行贷款等方面给予相应制约。值得推广的经验是河北省为企业建立了参保登记与税务登记、工商登记的定期比对制度，以及不同险种之间的信息比对制度，从而督促应保未保人群和单位依法参保登记。今年将重点推进中小微企业、雇工的个体工商户、非公有制经济等组织和灵活就业的农民工参加工伤保险。
2、大力提升工伤保险管理的规范化，力争及时赔付
利用部际“工伤保险部门协调机制”工作平台，加强政策研究，编纂参考性案例，指导各地实践工作。各地应积极创造条件，建立工伤保险部门协调机制，加强对工伤认定重点难点问题的研究，提高工伤认定的质量和时效。实现工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险经办业务间的功能衔接和信息共享。进一步提高工伤保险联网上报数据的质量，推行工伤认定、劳动能力鉴定网上申请管理服务模式。各级劳动保障部门要加大对农民工参加工伤保险的宣传和督促检查力度，积极为农民工提供咨询服务，促使农民工参加工伤保险，并完善农民工在不同地区之间的关系转移和工作续接机制，使其不因工作流动而难以享受工伤保险待遇。适当定期或不定期展开工伤保险宣传活动也有利于推广该保险制度。例如，2013年4月下旬宁夏、银川市人社部门联合开展了工伤保险政策法规宣传周活动。工作人员在银川市人流集中的场所设宣传点，发放材料，解答群众咨询;有的则直接到企业中为农民工提供面对面帮助。最多的一天全区人社系统共出动宣传人员800多人，发放各类宣传资料3万多份，解答群众咨询2000人次，效果十分明显。北京、上海、黑龙江和广西等省份也开展了类似的宣传活动。又如，2012年8月河南省基本已实现了网上查看工伤保险档案。工作人员可以随时查阅100多万名参保人员的档案信息，700多家参保单位可在网上借阅本单位电子档案，参保人员也能通过查寻机输入身份证号码，查看自己的档案信息。要认真做好工伤认定、劳动能力鉴定工作，对侵害农民工工伤保险权益的行为进行严肃查处，切实保障农民工的合法权益。为了工伤农民工能得到及时救治与保障，可以采取以下措施:第一，建立工伤保险案例数据库，对同类型的劳动以及工伤保险争议案件进行模块化处理。第二，应该由工伤保险机构先行给付工伤保险待遇，继而取得代位求偿权，就给付金额向加害人追索赔偿。目前工伤保险覆盖率极高的德国和日本都是实行先行赔付制度，在德国，工伤事故发生之后不考虑雇主是否向同业公会缴纳了工伤保险费，伤残人员或遗属都可以享受工伤保险待遇。在日本，如果工人在未缴纳保险费期间发生了工伤，工伤保险基金一方面支付给员工保险金，另一方面向雇主征收同额或部分“特别费用”。第三，对建筑行业试行相关创新举措。建筑业的农民工流动性特别大，建筑工程层层转包，农民工权益难以维护。可以采取以工程项目为单位，实行不计名和不计人数方式，直接根据建筑工程总价，按一定的比例一次性缴纳工伤保险费，建设主管部门和社会保险经办机构配合，把参加工伤保险作为企业申办施工许可证和安全监督手续的前置条件。如果企业没有办好工伤保险，就不得开工建设。
3、创建预防、补偿与康复“三位一体”的工伤保险制度体系
三位一体的工伤保险制度已经是法制国家的主导理念，例如新西兰进一步将工伤预防与康复的重要性置于赔偿之前。根据国际劳工组织预测，每年大约234万人死于工伤事故和职业病。从全球角度来看，每年大约发生1.6亿个新职业病案例。只要职业病导致工作能力下降，它就会成为社会保障体系的一大挑战。调查表明，非致命工作场所事故发生率(包括接触致癌物、石棉和二氧化硅等)正处于不断上升趋势。因此获得工伤保险支付的被保险人需要进行相应的体检，并组织对职业病工人的持续跟踪，通过扣减工伤保险费率提供奖励，以便激发雇主采取预防措施的积极性［8］。工伤预防方面，我国需要监督用人单位加大资金投入力度，改善劳动条件，完善必要的防护措施，减少工伤事故发生。强化农民工维权意识，通过各种手段，强化农民工技能和安全培训工作，以优化农民工发生工伤事故后证据收集、工伤赔偿程序为重点，提高农民工安全防范和维权意识。近年来，甘肃大力推进职业病防治工作，以农民工为重点保护对象，加大对采矿、化工、水泥生产企业等重点行业的职业卫生检查力度，严肃查处了一批违法违规企业，职业病发生率得到了有效遏制。在推进职业病防治工作下乡镇、进社区的过程中，甘肃省卫生、安监、人社等部门将农民工群体作为工作重点，除了对农民工进行职业病防治知识宣传外，还要求用工企业定期对其进行体检，并建立健康档案。预防措施做得越好，越能减少工伤事故，从而降低保险赔偿率。工伤康复方面，我国应加强对该工作的规范化管理。尽量着力于消除或者缓解工伤对农民工工作能力和社会生活的影响，逐步建立和完善医疗康复、职业康复和社会康复三位一体的工伤康复体系［10］。各省份人社部要制定切实可行的康复管理办法和评估办法，细化与康复机构签订的协议内容，探索工伤康复费用结算方式，确保工伤保险基金顺畅与安全运行。各地可以探索选择适合农民工工伤康复制度的运作模式:有的城市(如广州、南昌)采取政府直接兴建工伤康复专门机构的模式;有的城市(如乌鲁木齐、肇庆和郑州)则利用社会资源合作兴办工伤康复机构;而北京、深圳等地则委托医疗机构提供医疗康复服务。
4、推进工伤保险基金省级统筹，合理使用基金结余
我国工伤保险基金统筹层次尚有待持续提升，统筹层次越高，农民工参加该保险的可能性越大。尚未实行省级统筹的地区要进一步完善省级调剂金制度，加大基金调剂力度，解决区域内基金收支和结余不平衡问题。由表1可知，我国工伤保险基金每年收入大大超过支出，基金累计结余快速增长，可以考虑从中分别提取10%作为预防工伤事故与职业病的基金和康复基金。另外，探索各统筹中心工伤保险基金的投资管理办法。在注重安全性的前提下，通过债券投资、协议存款、购买保值型的证券投资基金等方式实现保值增值。
5、实行更科学的行业费率和更有效的浮动费率调整机制
（一）统筹城乡就业情况。====年末全社会从业人员达===万人，较====年===万人增加==万人，平均每年增加=.=万人，其中：第一产业（农业）从业人员===万人，比====年===万减少==万，平均每年减少=.=万人（====年末全市农村富余劳动力转移到非农产业就业达到===.=万人）；第二、三产业从业人员达===.=万人，比====年===.=万人增加==万人，平均每年增加==.=万人，====年二三产业就业人数占全社会就业人数比重为==，比====年的==平均每年提高=个百分点。至====年底，我市城镇从业人员达到===万人，较====年===万人增加==万人，平均每年增加==.=万人；至====年底，城镇登记失业人数=.==万人，城镇登记失业率=.=，均比最高年份====年的=.=万人和=.=有较大幅度的“双下降”。（二）社会保险扩面征缴情况。====年底，全市基本养老保险参保职工人数===.=万人，比====年末增加==.=万人，平均每年增加=.=万人。全市基本医疗保险参保职工数达===.=万人，比====年末增加==.=万人，平均每年增加==.=万人。全市失业保险参保职工人数达==.=万人，比====年末增加近=.=万人，平均每年增加=.=万人。全市工伤保险参保职工人数达==.=万人，比====年末增加==.=万人，平均每年增加=.=万人。全市生育保险参保职工人数达===.=万人，比====年末增加==万人，平均每年增加=.=万人。从====年启动的为农民工量身定做的综合社会保险参保人数达==.=万人。已征地农转非人员办理社会保险==.=万人，领取养老金的有=.=万人；新征地农转非办理社会保险====人，领取养老金有====人。
二、====年工作情况
（一）城乡就业工作取得新成效
一是全面落实再就业优惠政策和再就业专项资金。=至=月，为=.=万名下岗失业人员和失地农民发放了《再就业优惠证》，落实税费减免等优惠政策，为===名下岗失业人员发放小额担保贷款===.=万元，累计为===名下岗失业人员发放小额担保贷款====.=万元。二是进一步建立健全促进城乡充分就业政策体系。市委、市政府出台了《关于促进城乡充分就业的意见》和《关于促进农民集中居住区就业工作的意见》，我局与相关部门联合制定了涉及城乡劳动力培训、职业介绍、灵活就业等=个配套文件，将城乡劳动力开发、培训和就业从政策扶持、资金支持、责任落实等方面进行了具体规定。三是大力开展再就业培训工作。=至=月，全市开展引导性培训==.=万人，职业技能培训==.=万人，创业培训====人。四是进一步强化就业服务。已与金牛、彭州、青羊、武侯等区（市）县的==个街道（乡镇）劳动保障站（所）实现了联网；=至=月，提供免费职业介绍=.=万人，其中介绍成功=.==万人。五是大力开展再就业援助。建立了就业困难人员帮扶档案，制订公益性岗位吸纳就业困难人员的优惠政策，将公益性岗位和机关事业单位后勤岗位空岗申报纳入目标管理，形成了较完善的再就业援助体系。
通过扎实、创新地开展工作，我市的城乡就业取得了良好的成效，今年=至=月，全市城镇新增就业==.==万人，其中下岗失业人员实现再就业=.=万人，“====”等就业困难人员实现再就业=.=万人；全市城镇登记失业率为=.==％。=月==日，省政府督查组来我市检查再就业工作，对我市各项再就业扶持政策的落实工作给予了充分的肯定。
（二）社会保险工作取得新进展
一是以非公有制经济、城镇个体工商户灵活就业人员为重点，有力地推动养老、失业、医疗、工伤、生育、综合保险扩面及基金的征缴工作。截止=月底，全市参加基本养老保险参保人数===.==万人，征收基金==.=亿元（含清欠）；失业保险参保人数==.==万人，征收基金=.==亿元（含清欠）；基本医疗保险参保人数===.==万人，征收基金==.==亿元；工伤保险参保人数==.==万人，征收基金====万元；生育保险参保人数===.==万人，征收基金====万元，综合社会保险的参保人数达到==.==万人。二是征地农转非人员参加社会保险工作进展顺利。截止=月底，全市共有==.==万名已征地农转非人员参加了社会保险，有==.==万人开始领取养老金，有====人报销了住院医疗费====万元。新征地农转非人员共有=.==万人参加了社会保险，有====人开始领取养老金。三是企业退休人员社会化管理不断提高。全市为==.==万企业退休人员按时足额发放养老金==.==亿元，社会化发放率和按时足额发放率均保持===。
（三）劳动关系更加和谐稳定
劳动合同制度进一步巩固和完善，劳动合同签订率不断提高,截止=月底，全市签订劳动合同人数达到===.=万人；签订集体合同的企业达====户，涉及职工==.==万人；建立健全企业工资收入宏观调控体系，强化工资支付监督、监控机制，实施最低工资保障制度；积极配合有关部门 指导破产（关闭）、改制、兼并企业做好职工分流安置工作；进一步健全劳动争议处理制度，完善劳动争议仲裁三方机制，认真处理劳动争议案件和人民群众来信来访工作，维护职工队伍和社会稳定；加大劳动保障监察力度，整顿劳动力市场秩序。开展了支付农民工工资、整顿劳动力市场秩序、查处使用童工、贯彻执行市政府==号令等专项执法检查，=至=月，全市共对=====户用人单位进行了劳动保障执法监督检查，立案====件，结案====件，切实维护了劳动者的合法权益，有效地规范了劳动力市场秩序。
三、====年主要工作目标
——切实做好下岗失业人员再就业工作，全市城镇新增就业==万人，其中“====”等援助对象实现再就业=.=万人，城镇登记失业率控制在=.=以内。
——抓好农民劳动力的素质培训，全年完成对向非农产业和城镇转移的农村就业前引导性培训==万人；职业技能培训==万人，其中取得《__*省职业技能培训合格证书》=万人，取得《职业资格证书》=.=万人。
——认真做好失地农民的就业工作，全年完成失地农民和农村富余劳动力向非农产业转移=万人；已登记失地农民就业率达==以上；五城区及高新区农民集中居住区就业率达==以上，其余区（市）县达==以上。
——__*市=====劳动保障热线建成并投入使用。
——巩固养老金社会化发放成果，确保企业退休人员养老金按时足额发放；努力扩大社会保险覆盖面，全年养老保险新增参保=万人，失业保险新增参保=万人，医疗保险新增参保=万人，非城镇户籍从业人员综合社会保险新增参保=万人。各项社保基金征集率达到==以上，清理养老保险欠费=.=亿元；企业退休人员社会化管理覆盖面保持===。
——深入贯彻市政府==号令，全年完成劳动保障年检=====户，主动监察=====户，督促参保及足额缴费====户；在每个街道乡镇聘任兼职劳动保障监察员，形成市、区（市）县、乡镇三级监察体系，初建网格化管理监察模式，设立劳动者投诉举报中心；落实建筑、批发零售和交通运输行业农民工基本签订劳动合同制度，强化工资支付保证金制度。
——积极推进劳动争议仲裁实体化建设，力争在年内基本实现劳动争议仲裁实体化。
四、====年工作打算
一是进一步扩大就业，促进再就业。深入贯彻落实市委、市政府《促进城乡充分就业的意见》和《促进农民集中居住新区就业工作的意见》，把促进城乡充分就业工作摆在更加的突出位置，进一步强化责任体系和监督机制，将促进就业与经济社会发展紧密衔接，大力发展劳动密集型产业，发展非公制企业经济，采取灵活多样的就业形式，不断增加就业岗位；建立失业登记和失业保险监测制度，对五城区（包括高新区）城镇失业人员就业情况试行实名制管理，及时清理隐性就业；进一步完善就业服务体系，完善农民集中居住区就业工作目标考核机制，建立健全集中居住区劳动保障工作机构，全面开展集中居住区各项就业服务工作；进一步加大再就业资金投入，简化小额担保贷款审批手续，落实各项补贴政策，推动再就业政策的有效落实；开展再就业援助，帮助就业困难的“零就业”家庭等社会弱势群体就业；做好国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨后的扫尾工作；加大对下岗失业人员、失地农民培训、开发和就业工作的力度，实行培训、就业、社会保险和维护权益的一条龙服务，大力促进城乡充分就业。
二是进一步推进社会保障体系建设。重点督促新办企业、非公有制企业、非城镇户籍从业人员和个体工商户参加社会保险和缴纳社会保险费，扩大社会保险覆盖面，提高基金征缴率；进一步加大对征地农转非人员参加社会保险政策的宣传力度和工作的落实力度；严格执行征地农转非人员社会保险政府补贴资金的筹集、拨付和监督管理办法，确保政府补贴资金能按时足额到位；制定促进已征地农转非人员中二、三类人员参保和接续社会保险的政策措施，建立长效保障机制；制定并实施征地农转非人员失业保险办法，将====年=月后新增的征地农转非人员全部纳入失业保险范围，按时足额为失地无业农民发放各项失业保险待遇；加强社保基金监管力度，建立协同监管机制；完成全市社保数据集中工作，推进金保工程，提高社会化管理服务水平。
三是进一步构建和谐稳定劳动关系。深入贯彻落实市政府==号令和《__*市用人单位劳动用工和社会保险管理标准》，加大宣传工作力度，加大劳动保障监察执法力度；提高劳动合同签订率，推进企业建立健全集体协商和集体合同制度；继续推进工资指导线、劳动力市场工资指导线和行业人工成本信息指导三项制度；清理和取消针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，抓好清理拖欠农民工工资工作，开展创建劳动关系和谐园区的试点工作；完善劳动关系三方协商机制，加强劳动争议处理工作，切实维护劳动者合法权益。
关键词：城镇居民；医疗保障；构建；路径
一、建立城镇居民医疗保障体系的背景分析
“看病难，看病贵”是当今最受关注，也是最棘手、最难以解决的社会问题之一，牵涉多个领域，构成因素纠葛复杂。虽然对其改革路向众说纷纭，但一致的观点认为，医疗保障体系是解决此问题的关键所在，形成一个覆盖面广的医疗保障体系是解开看病贵难题的第一把钥匙。
经过长期的探索，我国的医疗保障制度改革已经取得了很大的成绩。目前我国城镇职工医疗保险覆盖范围已从城镇机关、企事业单位的职工及退休人员逐步扩展到非公有制经济从业人员、城镇灵活就业人员、农村进城务工人员。截至2007年底，全国参加城镇职工基本医疗保险人数为17983万人，其中参保农民工人数为3131万人①。一个适应社会主义市场经济的城镇职工医疗保险制度已初步建立，在提高医疗保障能力和职工的健康水平方面发挥了积极的作用。随着各项工作的扎实推进，新型农村合作医疗也取得了显著的成绩，制度框架及运行机制已基本形成。截至2007年底，全国开展新农合的县（市、区）达到2448个，占全国总县（市、区）的85.53%，参加合作医疗人口7.3亿，占全国农业人口的85.7%。新型农村合作医疗基金支出总额为220亿元，累计受益2.6亿人次②。新型农村合作医疗的开展在很大程度上缓解了农民看病难、看病贵的问题，避免了“小病扛，大病拖”现象的发生，对统筹城乡发展、促进农村稳定、保障广大农民权益起到了重要的作用。
从总体来讲，随着市场经济体制改革的深化和人民收入水平的提高，城镇职工医疗保险制度已经日臻完善，新型农村合作医疗制度也顺利实施。但是也应该看到，包括中小学生在内的城镇其他非从业居民尚未被纳入社会医疗保险范围。随着社会转型的日益加快、疾病风险的困扰和经济体制改革过程带来的分配不均等，广大城镇居民对医疗保障的需求越来越迫切。在此背景下，2007年国务院专门颁布了《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发[2007]20号），就开展试点的目标、任务、基本原则、主要政策及组织实施办法作出了具体的规定。截至2007年底，我国共有城镇人口5.94亿，占全国总人口的44.9%，其中就业人口2.94亿，非就业人口3亿。城镇已参加基本医疗保险的约2.21亿人（其中参加城镇居民医疗保险的有4068万人），占全体城镇人口的37%，比上年增加6319万人①。尽管取得了很大进步，但我们也清楚地看到，许多城镇居民仍然徘徊在医疗保障体制之外。因此，构建健全完善的城镇居民医疗保障体系，在实践中推动城镇居民医疗保障工作的健康发展，就成了当前的应势之需，也是迫切需要解决的一个现实问题。
二、试点地区城镇居民医疗保障制度运行过程中存在的问题
城镇居民医疗保障制度的推行在很大程度上解决了城镇居民看病难、看病贵的问题，在实现全民医保方面迈出了坚实的一步，受到了广大群众的肯定和欢迎。但也应该看到，城镇居民医疗保障工作毕竟还处于试点时期，难免会存在一些问题，需要我们在实践当中不断加以完善。
1.对城镇居民医疗保障的宣传力度有待进一步加强
作为一项惠民工程，许多群众对城镇居民医疗保障都持欢迎的态度，但由于宣传力度不够，许多试点地区并没有实现全覆盖，一些居民依然徘徊在城镇居民医疗保障体系之外。从另一个方面来看，许多已经参保的居民对城镇居民医保的真正内涵和一些具体细节也缺乏了解。部分群众对报销补偿费用期望过高，对设立的起付线不了解，对医疗费分段计算补助也不熟悉，尤其是对报销程序还不是完全清楚。这就有待于各试点地区进一步加大宣传力度，把工作做实、做细，使广大群众在真正了解、熟悉城镇居民医保工作的基础上，积极踊跃地支持和参加城镇居民医保工作。
2.统筹层次低，保障水平有待进一步提高
在局部试点地区，城镇居民医疗保险制度的统筹层次一般为县、市级统筹。统筹层次低，不仅不利于进一步分散风险，也不利于资金在全国范围内调剂和发挥更大的互助共济作用。从保障水平来看，由于我国当前生产力整体上还不够发达，且经济发展呈现出很大的不平衡性，所以许多试点地区还是以保障住院和门诊大病医疗支出为主，最高报销上限也有待进一步提高。今后，各试点地区应随着经济的发展，加大政府对城镇居民医保的财政投入力度，在化解住院和门诊大病风险的同时，要逐步试行门诊医疗费用统筹，探索统筹解决城镇居民门诊费用问题的办法。
3.监督管理机制要进一步健全
从试点地区的情况来看，城镇居民医疗保障制度的监督和管理有待进一步健全和完善。在支出管理方面，个别定点医疗机构仍有开大处方、开用药目录之外的药和不合理的大型检查等情况，导致部分群众获得的补偿金额降低，也导致了参保居民对医保制度的误解和不信任。个别定点医疗机构把门诊病人转化为住院病人，诱导病人过度消费医疗资源，造成参保居民住院费用增长。有的医院审查不严，个别患者冒名顶替套取资金，严重侵害了参保居民的权益。在医疗保险基金的给付方面，也没有建立包括基金运行分析制度、运行情况通报制度和常规基金运行监督检查制度在内的基金的收支监测预测预警系统，还没有形成包括组织监督、民主监督、制度监督、行政监督、业务监督、审计监督等多种监督形式在内的内外部双重监督体制［1］。
4.城镇居民医疗保障服务体系需进一步完善
城镇居民医疗保障事业的健康发展离不开完善的医疗保障服务网络。近年来，各地医疗保障服务体系无论是在硬件建设和软件建设方面都有了很大的进步，但也应该看到，这与广大城镇居民的医疗需求还有一定的差距。许多群众对医疗机构的服务意识、医疗人员的业务素质还颇有微词；就医环境需要改善，尤其是城镇社区医疗服务机构还很薄弱，亟待加强。
当然，这些措施的完善，不可能一蹴而就，要有一个循序渐进的过程。今后，要加进一步努力打造健全的服务体系，为广大群众提供省心、放心、舒心的服务。
三、新时期健全完善城镇居民医疗保障体系的路径选择
被誉为“国民保健服务之父”的贝弗里奇曾经说过：病人因没钱而拒绝医疗，这是任何文明社会都不相容的。保障每一个公民病有所医，享受基本的医疗保障是每一个政府义不容辞的责任，也是社会和谐的必然要求。总体来看，我国对城镇居民医疗保障制度的探索已经取得了很大的成绩，但也应该认识到，这是一项任重而道远的工作，是一项复杂系统的工程，需要我们以民为本，因地制宜，多方努力，在实践当中不断推进城镇居民医疗保障工作健康、有序发展。1.加快城镇居民医疗保障立法工作，为城镇居民医疗保障提供完备的法律框架
近年来，尽管我国城镇居民的医保工作日益受到重视，但毕竟还处于试点阶段，许多措施和制度还不够健全和完善，城镇居民医保工作的开展缺乏必要的法律保障。社会保障法是关系国家经济发展、社会稳定的重要法律制度，没有健全的社会保障法律体系，就没有健全、完善和成熟的社会保障制度。笔者认为，我国应制定统一的《城镇居民基本医疗保障法》，并以此为依据制定相应的新型配套的政策和实施办法，规定城镇居民医疗保障制度的法定地位，并将之严格纳入到我国城镇居民社会保障体系建设之中，明确城镇居民医疗保障制度未来的发展方向。
2.建立健全城镇居民基本医疗保险政策体系
作为城镇居民医疗保障体系的核心组成部分，城镇居民医疗保险制度的构建与完善显得尤为重要。在政策设计上必须考虑各方承受能力，做到“基金筹集多渠道、费用缴纳低水平、待遇保障多样化、保险服务便捷化”。
（1）形成合理的筹集机制
首先要完善筹集机制。城镇居民医疗保险应坚持“低缴费、广覆盖”的原则，在缴费能力与医疗待遇之间找到个平衡点。在实践当中，一方面应加大对城镇居民医疗保险宣传的力度，提高广大居民参保缴费的自觉性和主动性；另一方面，要建立健全稳定的配套资金保障体制，将各级配套补助资金固定下来，为城镇居民医疗保障提供财政支持。同时，中央、省级要加大对贫困地区和贫困城镇居民的财政补助力度，以实际行动促进和保证全体人民共享改革发展成果。其次要积极拓宽筹集渠道。在将政府财政拨款和救助以及城镇居民缴费进一步制度化、规范化的同时，应不断在实践中拓宽城镇居民医疗保险基金的筹集渠道，积极引导社区经济、企业、慈善机构、外资机构及个人等方面的捐助，不断充实城镇居民医疗保障基金。
（2）健全管理体制
应建立健全严格规范的管理制度、严谨长效的管理方法、便捷有序的管理流程和先进高效的管理网络，构成科学简约、调控灵敏的医疗保障管理体系，以实现保障到位、基金平衡、调控灵敏、服务周到的管理目标。在组织管理方面，受经济条件限制，我国广大县级城市可以借鉴河南舞钢市的管理模式，整合基本医疗保障管理资源，借助新型农村合作医疗这个现实性的制度体系进行监督和管理。较大的城市和条件具备的地区，应该建立起相对独立的、专门的医疗保险管理机构，同时加强对制度运行的社会监督。在基金管理方面，要将城镇居民基本医疗保险基金纳入社会保障基金财政专户统一管理，单独列账。要按照社会保险基金管理等有关规定，严格执行财务制度，加强对基本医疗保险基金的管理和监督，探索建立健全基金的风险防范和调剂机制，确保基金安全［2］。
（3）规范运行机制
首先要合理确定参保范围，明确保障重点。城镇居民医疗保险的参保范围主要是不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围中的广大城镇居民。在保障的重点方面，由于我国当前生产力整体上还不够发达，且经济发展呈现出很大的不平衡性，所以应因地制宜，确定不同层次和级别的保障标准。其次要科学制定费用支付标准。城镇居民基本医疗保险基金的使用要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则，确定科学合理的医疗费用支付方式，以确保支付待遇与缴费水平相适应，做到合理控制医疗费用，提高资金使用效率，保证基金的收支平衡和制度的平稳运行。再次，要建立一套科学的医疗保障评价系统。针对医疗保障的运行特点确定一套全面、科学的评价指标，对参保情况、基金的收缴、管理和使用、医疗机构的服务、医疗保险基金的使用效率、医疗卫生资源的配置等进行深度研究和评价，以便为制度的进一步实施指明方向。
3.健全完善城镇社区医疗卫生服务体系
城镇居民医疗保障服务体系要按照管理社会化、服务人性化的原则，建立功能齐全、结构合理、运转有效、简捷方便的医疗保障服务网络［3］。积极发挥社区医疗保障制度平台的作用，依托社区平台，建立医保机构同用人单位和个人的联系制度，为广大居民提供快速便捷的服务；要加快社区医疗体制的创新，形成社区医疗服务、专业医疗服务和综合性医疗服务相配套的布局合理、分工协作的医疗服务网络［4］。通过发展社区卫生服务体系，进一步调整城市卫生服务体系的结构、功能、布局，提高效率，降低成本，以不断满足人民群众日益增长的卫生服务需求，提高人民健康水平。
4.强化医疗服务管理，加快医药卫生体制改革
城镇居民医疗保障要想健康发展，在进一步完善医疗保险政策的同时，还要积极推动医疗卫生、药品流动体制改革。这三个方面同时关系到广大群众的切身利益，更关系到今后我国卫生事业的长远发展，它们相辅相成，互相促进，缺一不可。在医疗服务市场上，要把供需双方由“信息不对称”变为“信息对称”，增强患者对医疗服务质量与数量进行事先判断的能力，提高其选择的主动性；通过建立医药专营制度，逐步实行医、药经营分离，减少药品流通环节；实行医药分开核算、分别管理的制度，打破医药不分的垄断体制，合理控制医药费用水平。
5.建立城镇居民医疗救助制度，加强卫生扶贫工作
城镇居民医疗救助制度是城镇居民医疗保障体系的重要组成部分。在实践当中，要把对城镇特别困难人员的医疗救助作为促进城镇居民卫生保健工作的重点内容之一，把经济扶贫与卫生扶贫合理结合起来。在资金的管理和使用上，要建立专项城镇居民医疗救助基金，交由当地民政部门统一管理和使用，也可以通过成立基金会，由专门机构负责进行运营。通过此项基金，对符合医疗救助的对象进行适当救助，以使比较困难的城镇居民获得基本的医疗保障。在救助方式上，可采取缴费参保、减免医疗费用、建立社会福利医院及实行定额补助等办法解决。同时，要根据医疗救助对象的不同，采取不同的救助管理办法［5］。总之，要把医疗救助计划与整个医疗保障体系有机结合起来，防止城镇困难居民群体因病返困、因病致穷，避免引发社会不稳定的因素，促进社会的和谐、健康发展。
[参考文献]
王振平.我国城镇居民基本医疗保险制度初探[J].中国卫生事业管理，2007（10）：p677~678.
许勇胜.关于医疗保险基金运行安全管理的探讨[J].山西财经大学学报，2007(1):p35.
郑秉文.社会保障体制改革攻坚[M].北京:中国水利水电出版社，2005.p79.
“看病难，看病贵”是当今最受关注，也是最棘手、最难以解决的社会问题之一，牵涉多个领域，构成因素纠葛复杂。虽然对其改革路向众说纷纭，但一致的观点认为，医疗保障体系是解决此问题的关键所在，形成一个覆盖面广的医疗保障体系是解开看病贵难题的第一把钥匙。
经过长期的探索，我国的医疗保障制度改革已经取得了很大的成绩。目前我国城镇职工医疗保险覆盖范围已从城镇机关、企事业单位的职工及退休人员逐步扩展到非公有制经济从业人员、城镇灵活就业人员、农村进城务工人员。截至20*年底，全国参加城镇职工基本医疗保险人数为17983万人，其中参保农民工人数为3131万人①。一个适应社会主义市场经济的城镇职工医疗保险制度已初步建立，在提高医疗保障能力和职工的健康水平方面发挥了积极的作用。随着各项工作的扎实推进，新型农村合作医疗也取得了显著的成绩，制度框架及运行机制已基本形成。截至20*年底，全国开展新农合的县（市、区）达到2448个，占全国总县（市、区）的85.53%，参加合作医疗人口7.3亿，占全国农业人口的85.7%。新型农村合作医疗基金支出总额为220亿元，累计受益2.6亿人次②。新型农村合作医疗的开展在很大程度上缓解了农民看病难、看病贵的问题，避免了“小病扛，大病拖”现象的发生，对统筹城乡发展、促进农村稳定、保障广大农民权益起到了重要的作用。
从总体来讲，随着市场经济体制改革的深化和人民收入水平的提高，城镇职工医疗保险制度已经日臻完善，新型农村合作医疗制度也顺利实施。但是也应该看到，包括中小学生在内的城镇其他非从业居民尚未被纳入社会医疗保险范围。随着社会转型的日益加快、疾病风险的困扰和经济体制改革过程带来的分配不均等，广大城镇居民对医疗保障的需求越来越迫切。在此背景下，20*年国务院专门颁布了《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发[20*]20号），就开展试点的目标、任务、基本原则、主要政策及组织实施办法作出了具体的规定。截至20*年底，我国共有城镇人口5.94亿，占全国总人口的44.9%，其中就业人口2.94亿，非就业人口3亿。城镇已参加基本医疗保险的约2.21亿人（其中参加城镇居民医疗保险的有4068万人），占全体城镇人口的37%，比上年增加6319万人①。尽管取得了很大进步，但我们也清楚地看到，许多城镇居民仍然徘徊在医疗保障体制之外。因此，构建健全完善的城镇居民医疗保障体系，在实践中推动城镇居民医疗保障工作的健康发展，就成了当前的应势之需，也是迫切需要解决的一个现实问题。
二、试点地区城镇居民医疗保障制度运行过程中存在的问题
城镇居民医疗保障制度的推行在很大程度上解决了城镇居民看病难、看病贵的问题，在实现全民医保方面迈出了坚实的一步，受到了广大群众的肯定和欢迎。但也应该看到，城镇居民医疗保障工作毕竟还处于试点时期，难免会存在一些问题，需要我们在实践当中不断加以完善。
1.对城镇居民医疗保障的宣传力度有待进一步加强
作为一项惠民工程，许多群众对城镇居民医疗保障都持欢迎的态度，但由于宣传力度不够，许多试点地区并没有实现全覆盖，一些居民依然徘徊在城镇居民医疗保障体系之外。从另一个方面来看，许多已经参保的居民对城镇居民医保的真正内涵和一些具体细节也缺乏了解。部分群众对报销补偿费用期望过高，对设立的起付线不了解，对医疗费分段计算补助也不熟悉，尤其是对报销程序还不是完全清楚。这就有待于各试点地区进一步加大宣传力度，把工作做实、做细，使广大群众在真正了解、熟悉城镇居民医保工作的基础上，积极踊跃地支持和参加城镇居民医保工作。
2.统筹层次低，保障水平有待进一步提高
在局部试点地区，城镇居民医疗保险制度的统筹层次一般为县、市级统筹。统筹层次低，不仅不利于进一步分散风险，也不利于资金在全国范围内调剂和发挥更大的互助共济作用。从保障水平来看，由于我国当前生产力整体上还不够发达，且经济发展呈现出很大的不平衡性，所以许多试点地区还是以保障住院和门诊大病医疗支出为主，最高报销上限也有待进一步提高。今后，各试点地区应随着经济的发展，加大政府对城镇居民医保的财政投入力度，在化解住院和门诊大病风险的同时，要逐步试行门诊医疗费用统筹，探索统筹解决城镇居民门诊费用问题的办法。
3.监督管理机制要进一步健全
从试点地区的情况来看，城镇居民医疗保障制度的监督和管理有待进一步健全和完善。在支出管理方面，个别定点医疗机构仍有开大处方、开用药目录之外的药和不合理的大型检查等情况，导致部分群众获得的补偿金额降低，也导致了参保居民对医保制度的误解和不信任。个别定点医疗机构把门诊病人转化为住院病人，诱导病人过度消费医疗资源，造成参保居民住院费用增长。有的医院审查不严，个别患者冒名顶替套取资金，严重侵害了参保居民的权益。在医疗保险基金的给付方面，也没有建立包括基金运行分析制度、运行情况通报制度和常规基金运行监督检查制度在内的基金的收支监测预测预警系统，还没有形成包括组织监督、民主监督、制度监督、行政监督、业务监督、审计监督等多种监督形式在内的内外部双重监督体制［1］。
4.城镇居民医疗保障服务体系需进一步完善
城镇居民医疗保障事业的健康发展离不开完善的医疗保障服务网络。近年来，各地医疗保障服务体系无论是在硬件建设和软件建设方面都有了很大的进步，但也应该看到，这与广大城镇居民的医疗需求还有一定的差距。许多群众对医疗机构的服务意识、医疗人员的业务素质还颇有微词；就医环境需要改善，尤其是城镇社区医疗服务机构还很薄弱，亟待加强。
当然，这些措施的完善，不可能一蹴而就，要有一个循序渐进的过程。今后，要加进一步努力打造健全的服务体系，为广大群众提供省心、放心、舒心的服务。
三、新时期健全完善城镇居民医疗保障体系的路径选择
被誉为“国民保健服务之父”的贝弗里奇曾经说过：病人因没钱而拒绝医疗，这是任何文明社会都不相容的。保障每一个公民病有所医，享受基本的医疗保障是每一个政府义不容辞的责任，也是社会和谐的必然要求。总体来看，我国对城镇居民医疗保障制度的探索已经取得了很大的成绩，但也应该认识到，这是一项任重而道远的工作，是一项复杂系统的工程，需要我们以民为本，因地制宜，多方努力，在实践当中不断推进城镇居民医疗保障工作健康、有序发展。1.加快城镇居民医疗保障立法工作，为城镇居民医疗保障提供完备的法律框架
近年来，尽管我国城镇居民的医保工作日益受到重视，但毕竟还处于试点阶段，许多措施和制度还不够健全和完善，城镇居民医保工作的开展缺乏必要的法律保障。社会保障法是关系国家经济发展、社会稳定的重要法律制度，没有健全的社会保障法律体系，就没有健全、完善和成熟的社会保障制度。笔者认为，我国应制定统一的《城镇居民基本医疗保障法》，并以此为依据制定相应的新型配套的政策和实施办法，规定城镇居民医疗保障制度的法定地位，并将之严格纳入到我国城镇居民社会保障体系建设之中，明确城镇居民医疗保障制度未来的发展方向。
2.建立健全城镇居民基本医疗保险政策体系
作为城镇居民医疗保障体系的核心组成部分，城镇居民医疗保险制度的构建与完善显得尤为重要。在政策设计上必须考虑各方承受能力，做到“基金筹集多渠道、费用缴纳低水平、待遇保障多样化、保险服务便捷化”。
（1）形成合理的筹集机制
首先要完善筹集机制。城镇居民医疗保险应坚持“低缴费、广覆盖”的原则，在缴费能力与医疗待遇之间找到个平衡点。在实践当中，一方面应加大对城镇居民医疗保险宣传的力度，提高广大居民参保缴费的自觉性和主动性；另一方面，要建立健全稳定的配套资金保障体制，将各级配套补助资金固定下来，为城镇居民医疗保障提供财政支持。同时，中央、省级要加大对贫困地区和贫困城镇居民的财政补助力度，以实际行动促进和保证全体人民共享改革发展成果。其次要积极拓宽筹集渠道。在将政府财政拨款和救助以及城镇居民缴费进一步制度化、规范化的同时，应不断在实践中拓宽城镇居民医疗保险基金的筹集渠道，积极引导社区经济、企业、慈善机构、外资机构及个人等方面的捐助，不断充实城镇居民医疗保障基金。
（2）健全管理体制
应建立健全严格规范的管理制度、严谨长效的管理方法、便捷有序的管理流程和先进高效的管理网络，构成科学简约、调控灵敏的医疗保障管理体系，以实现保障到位、基金平衡、调控灵敏、服务周到的管理目标。在组织管理方面，受经济条件限制，我国广大县级城市可以借鉴河南舞钢市的管理模式，整合基本医疗保障管理资源，借助新型农村合作医疗这个现实性的制度体系进行监督和管理。较大的城市和条件具备的地区，应该建立起相对独立的、专门的医疗保险管理机构，同时加强对制度运行的社会监督。在基金管理方面，要将城镇居民基本医疗保险基金纳入社会保障基金财政专户统一管理，单独列账。要按照社会保险基金管理等有关规定，严格执行财务制度，加强对基本医疗保险基金的管理和监督，探索建立健全基金的风险防范和调剂机制，确保基金安全［2］。
（3）规范运行机制
首先要合理确定参保范围，明确保障重点。城镇居民医疗保险的参保范围主要是不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围中的广大城镇居民。在保障的重点方面，由于我国当前生产力整体上还不够发达，且经济发展呈现出很大的不平衡性，所以应因地制宜，确定不同层次和级别的保障标准。其次要科学制定费用支付标准。城镇居民基本医疗保险基金的使用要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则，确定科学合理的医疗费用支付方式，以确保支付待遇与缴费水平相适应，做到合理控制医疗费用，提高资金使用效率，保证基金的收支平衡和制度的平稳运行。再次，要建立一套科学的医疗保障评价系统。针对医疗保障的运行特点确定一套全面、科学的评价指标，对参保情况、基金的收缴、管理和使用、医疗机构的服务、医疗保险基金的使用效率、医疗卫生资源的配置等进行深度研究和评价，以便为制度的进一步实施指明方向。
3.健全完善城镇社区医疗卫生服务体系
城镇居民医疗保障服务体系要按照管理社会化、服务人性化的原则，建立功能齐全、结构合理、运转有效、简捷方便的医疗保障服务网络［3］。积极发挥社区医疗保障制度平台的作用，依托社区平台，建立医保机构同用人单位和个人的联系制度，为广大居民提供快速便捷的服务；要加快社区医疗体制的创新，形成社区医疗服务、专业医疗服务和综合性医疗服务相配套的布局合理、分工协作的医疗服务网络［4］。通过发展社区卫生服务体系，进一步调整城市卫生服务体系的结构、功能、布局，提高效率，降低成本，以不断满足人民群众日益增长的卫生服务需求，提高人民健康水平。
4.强化医疗服务管理，加快医药卫生体制改革
城镇居民医疗保障要想健康发展，在进一步完善医疗保险政策的同时，还要积极推动医疗卫生、药品流动体制改革。这三个方面同时关系到广大群众的切身利益，更关系到今后我国卫生事业的长远发展，它们相辅相成，互相促进，缺一不可。在医疗服务市场上，要把供需双方由“信息不对称”变为“信息对称”，增强患者对医疗服务质量与数量进行事先判断的能力，提高其选择的主动性；通过建立医药专营制度，逐步实行医、药经营分离，减少药品流通环节；实行医药分开核算、分别管理的制度，打破医药不分的垄断体制，合理控制医药费用水平。
养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程，经过多次的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了“社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式；为提高统筹管理效率，均衡离退休费用负担，增强社会保障功能，完善社会保障体系，实行了养老保队省级统筹。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。结合我国的实际情况，针对我国社会养老保险在实践中出现的一些问题，查找出现问题的原因，借鉴国外的一些经过实践而逐渐成熟的经验，浅谈我国养老保险制度的完善。
关键字：养老保险制度现状完善
一、养老保险制度的发展历程
养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。养老保险基金是在社会经济生活中，国家为实施养老保险计划按照一定的法律程序而预先建立起来的、用于保障受保人养老基本生活需要的专用基金。我国的养老保险制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年两次做了修改，1991年各地区为适应经济体制改革的需要，又进行了以退休费用社会统筹为主要内容的改革，制定了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）。1995年3月和1997年7月又分别制定了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》等文件，中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程，经过多次的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了“社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式；为提高统筹管理效率，均衡离退休费用负担，增强社会保障功能，完善社会保障体系，实行了养老保队省级统筹。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。
为使养老保险更合理地收缴及使用，养老保险实行了省级统筹，实行省级统筹的目标是：建立适应社会主义市场经济体制的要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人帐户相结合，管理服务社会化，在全省范围内调剂和管理基金，以确保离退休金按时足额发放的养老保险体系。我省实行的养老保险制度，是根据这个目标，依据国务院的养老保险制度的规定，逐步做到统一缴费比例，统一管理和调剂使用基金，统一养老金的发放办法和标准，通过规范和调整，逐步统一企业缴费基数和比率。
二、我国养老保险制度的现状
1、养老保险制度实施的过程
我国现行的养老保险制度是1993年经过重大改革，实行社会统筹与个人帐户相结全的原则。1997年，国务院决定在全国范围内统一企业职工基本养老保险制度，统一制度主要表现在三个方面：一是统一和规范企业和个人的缴费比例。企业缴费比例一般不超过工资总额的20%，个人缴费比例要逐步达到本人工资的8%。二是统一了个人帐户的比例。个人帐户一律按个人工资的11%记录。三是统一了基本养老金计算办法。规定基本养老保险金主要由两部分组成：一部分是基础养老金，按当地平均工资的20%计算，凡按规定缴费且缴费年限满15年的，都可以享受这项待遇；另一部分是个人帐户养老金，按退休时帐户积累额除以120计算。
我省现行养老保险制度是根据国务院的养老保险办法的要求，于2005年7月1日开始实施《郑州市人民政府关于我市实行企业职工基本养老保险市级统筹的通知》，实施此制度是进一步完善我省社会保障体系建设的客观需要，其基本原则是：逐步建立起适应经济发展水平和各方面承受能力，资金来源多渠道，保障方式多层次的养老保险体系；建立统一的基本养老保险制度、统一基本养老保险费率、统一筹集和管理使用基本养老保险基金、统一社会保险经办机构和人员管理、统一基本养老保险待遇社会化发放的统筹管理体制；并建立了奖惩机制，为进一步强化社会保险目标管理作了必要的补充。
2、社会统筹与个人帐户相结合的出现及意义
社会统筹是指依靠国家立法和行政保证，对社会养老保险基金进行统一筹集、统一管理、统一支付的社会基本养老保险形式。社会养老保险基金属于社会公共基金，归投保人共同所有；养老金的支付一般采取规定受益的方式，具有很强的社会财富再分配的性质。社会统筹表现为养老保险基金的现收现付，主要是使养老基金成为活动基金，加强现金的流通，它正常运行的最重要前提条件是长期相对稳定的人口结构和表现为退休人口占生产性人口比重的经济负担比率；以现收现付为特征的养老保险基金的社会统筹，更多强调的是短期尤其是年度内的财政收支平衡；强化社会养老保险制度的收入再分配，较好地体现市场经济所要求的社会公平。社会统筹还使社会养老保险基金与国家的整体年度财政预算相协调，有利于社会养老保险基金预算项目和国家的其它各项财政预算项目相联系，保证社会养老保险基金的收支在年度内达到平衡，有利于国家整体经济的运行。
个人帐户是在国家立法和行政约束力的保证下，由政府推行的劳动者在职期间强制储蓄以防备退休后的养老风险的制度，其核心是“自我保障”，它是个人帐户基金属于投保人个人所有，不作社会调剂使用。个人帐户基金筹集采用的是完全积累的方式，规定缴费，自我受益。个人帐户投保人的待遇水平是由个人预缴专款备付金的多少决定的，最终取决于劳动者投保期间的长短、缴费的多少和投资回报率的高低。劳动者和用人单位依法逐月交纳保险费，历经全部就职过程，积聚起社会养老保险基金，到劳动者退休时或者一次性连本带息返还给交费人，或者按照一定比例逐月进行发放，以保障退休职工的基本养老需求。这是个人收入在其一生中的纵向平衡分配的过程，这种方式要求将一个人一生受保险期间所需的养老保险金通过科学的保险精算预测，按照一定比例平均分摊到劳动者一生的劳动期间内，使劳动者工作期间的部分收入能够延迟至退休期间使用。因此，社会养老保险基金的个人帐户形式是将劳动者就业期间的部分收入以延期支付的形式表现为其退休时领取的养老金。
社会统筹与个人帐户相结合在现阶段究其实质是现收现付的社会统筹模式与完全积累的规定缴费模式的综合，它是通过国家立法，采取强制性手段，统一筹集社会养老保险基金，建立或选择专门的机构对基金统一管理。社会养老保险基金的一部分供基金全体受保人共同调剂使用；余下的基金部分进入个人帐户，归受保人个人所有，并作为计发养老金待遇和继承的基本依据。可见，现阶段我国社会养老保险基金的“个人帐户”是由原来制度中现收现付的一定比例和改革后采取的完全积累基金的一部分构成的。
三、实施中出现的问题
1、在实践中，社会统筹常常只能顾及当前社会养老保险基金的收支状况，而无法顾及到未来人口老龄化和可能出现的经济危机对社会养老保险制度所带来的风险，社会养老保险基金的长期平衡是社会统筹的难题。而大数额的人口进入养老金领取者的行列，这无疑会给社会养老保险基金的筹集带来巨大的压力。由于积累的个人帐户由于要求收支平衡的期间过长，容易受到通货膨胀的严重影响，一旦遇到大的经济危机和金融危机，养老金个人帐户的贬值风险无法抵御；而且，单纯以个人交纳的保险费数额来决定养老金给付数额的模式下，社会的低收入者或负担重的劳动者往往难以通过自身预提积累的保险金满足维持退休后最基本生活水平的需求。
2、机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。社会养老保险基金从现收现付模式转向“社会统筹与个人帐户相结合”的部分积累模式，从财富流动的机制上来看，新制度下的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代再交一次费用。现收现付模式向积累模式的转换过程中，存在着一代人必须养活两代人的难题，即当代劳动者在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”之外，还必须缴纳足够的基金养活上一代人。
3、在社会极度进步的时代，经济高速发展也带来了极不稳定的因素，企业破产导致下岗职工增多，社会养老保险基金的筹集更加困难。由于各种因素所致的经营不景气、频临倒闭或破产的企业很多，同时，下岗职工的人数也因此而增多。虽然企业破产了，职工下岗了，但时间不会停止，由此产生的养老保险基金还得继续交，但下岗的职工拿不出这部分资金，但退休的那部分职工的退休工资还得继续发放，在这种情况下，社会养老保险基金只出不进，社会统筹的入不敷出就将不可避免。不仅如此，一方面企业经营困难，另一方面又需要被迫不断地提高缴费率去应付日益增长的养老金支付压力，不仅社会养老保险基金入不敷出，由此也导致收入分配的巨大差距，乃至进一步拉大地区之间社会经济发展的水平。即使是在省市级“社会统筹”的范围内，不同县市的社会养老保险基金的盈亏也涉及到当地的人口结构、制度的覆盖范围、企业的缴费能力、社会养老金的替代水平和基金征缴到位率等诸多因素，差距过大也会造成社会养老保险基金统筹和调节的困难和压力。
4、缺乏政府的财政投入。在1995年的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中规定“基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持”。但在实际工作中，有关支持的手段、力度、范围和财政基金的来源却没有明确的规定，所以此种支持很难到位。
综上所述，社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。
四、出现问题的原因
出现以上问题，一部分原因是养老金管理不善造成的。我国的养老金制度并没有遵循切合实际的核算原则实施管理，或者说是很多因素导致无法切实遵照国家规定的制度实施，结果是缴费水平不足以支撑养老金的支付；以享受特殊待遇的职工为服务对象的特别养老金制度更是如此。国家公务员可以不向该养老金制度缴纳任何的费用而在养老保险上都作为视同缴费，退休后都能享受到非常丰厚的养老金。另外，有些国家的养老金制度普遍存在逃避缴费的弊病，由于中国的计划生育政策，老龄化趋势不断加强，计划生育政策出现的弊端将在养老这一领域出现，有调查显示，未来几年，将出现两个年轻人养活四个老人的状况，这不仅意味着有更多的人有资格领取养老金，致使养老金的支付费用增加，而且还意味着为养老金领取者提供经费的在职职工人口比例在下降。目前的社会养老保险基金仍然是现收现付式的，许多地方发放养老金只能是拆东墙补西墙，拖欠职工养老金的现象也是屡见不鲜，交费人养老金难以兑现的风险在日益加大。更值得注意的是，有些企业，特别是非国有企业对参加社会统筹的热情不高，近年来社会养老保险基金的筹资情况不容乐观，拖欠或逃避缴费的企业有增加的趋势。就个人帐户上的资金积累而言，按照统一制度的要求，个人缴费要逐步增加到8％，条件允许和经济发达地区被要求加快增加提取的速度。与此相应，企业按比例划拨的部分也要同步增加。这样做固然对个人缴费有某种激励作用，但社会财富的流动方向却是与社会养老保险的设计目标是相违的。因为，按照现有的制度安排，经济效益越好的企业，职工的工资收入就越高；经济效益越差的企业，职工的工资收入也就越低，个人帐户提取的比例即使相同，个人帐户上养老金的积累额也是有差别的。工资差距越大，最后获得的养老金收入的差别也就越大。而且，社会统筹部分的养老金水平，最后也要按照个人帐户的“记帐比例”进行计算。这就是说，社会统筹与个人帐户相结合模式的受益唯一的标准是个人和企业缴费的多少。显然，这个模式中财富是向收入高的人群流动的，这与发挥社会养老保险在代际内部水平分配的功能，将高收入阶层的财富转移给低收入阶层的既定目标是完全相反的。
由于必须用社会统筹的基金去偿还旧制度对上一代人的欠债，难以在代际内部进行收入的再分配，这就造成了当代人个人帐户的“空帐”。由于必须用现在交费人的交费来支付现在已经退休的老职工的养老金，事实上部分积累资金又不得不去完成现收现付的目标，个人帐户也就只能有名无实。而由于现阶段的部分积累基金还不够上一代人的现实养老金，无论是个人帐户，还是部分积累，就都只是一个构架而已。
目前，当代劳动者一代除了要为自己积累一个“个人帐户”之外，还必须拿出另外的缴费比例来养活退休的老年一代，一代人要承受两代甚至两代人以上的缴费份额，以偿还几十年现收现付留下的养老金欠债。在新旧模式转轨、同时又面临人口老龄化的情况下，工作中的一代所承受的缴费压力和在收入再分配中的牺牲是不难想象的。
五、国外养老保险的相关制度
德国养老保险的管理方法：1、自治原则。各行业和州、地方保险机构都独立存在，自主经营，在自治管理中维护自身的经济利益。2、依法行事。保险机构必须依照国家法律进行活动并有义务接受国家的监督。联邦政府设立保险监督局、检查和监督保险机构的行为规范。如果后者违反国家法律规定，企业或投保人有权依法照法律程序提出诉讼。德国这种管理方法与我国现在实行的较为相似，实行自治原则将可以使养老保险金更合理地管理与使用，而依法行事可以充分发挥各监督机构的权利，以保障专款专用，使我国的养老保险制度日渐直向成熟。
而美国养老保险由社会保障、企业年金和个人储蓄三块组成，这不实用于我国的养老保险制度，就企业年金和个人储蓄而言，这会加剧贫富两极分化。
法国养老保险管理制度实行社会统筹，强制实施。养老金的支付属待遇限定型，养老保险基金的征集属现收现付制度。法国和我国不太一样的地方有：1、养老保险的范围和对象主要包括：1）工商企业的工薪人员；2）农业职工；3）社会保险系统的职工；4）不具有长期工作合同的临时工。2、补充养老保险制度。法国的养老保险制度分为四个层次：1）基本养老保险制度；2）强制的普遍实施的补充养老保险制度；3）非强制的补充养老保险制度；4）个人参加商业寿险。法国养老保险制度建立历史较长，已初步形成了一套比较完整的体系，其中这两点很值得我们学习。我国的养老保险制度由于执行的力度不够，很多企业或个人不愿意缴纳养老保险，而随着矛盾的出现：1、养老支出增长过快。平均寿命延长，随着人们平均寿命的延长，老龄化带来的经费支出增长，对养老保险基金带来很大压力。2、养老保险费限定缴纳期限短。致使现在出现养老保险金出现国家大量补贴的状况，这极大影响了国家的发展。
而加拿大实施的丧偶的存在生存方可得到对方所缴纳所有养老保险的60%的制度，这种制度有力地保障了丧偶老人的利益，有利于社会的稳定，也很值得我们学习。
六、我国养老保险制度的完善
1997年7月国务院领导在全国统一企业职工基本养老保险制度工作会议上指出在深化（社会养老保险制度）改革过程中，暴露和反映出了一些问题。一是多种养老保险办法并行，给管理工作带来诸多困难；二是基本养老保险水平差距过大，存在攀比待遇水平的现象；三是基金统筹层次过低，调剂能力弱，少数经济效益不好的地区和企业，离退休人员的基本生活难以保障；四是个人缴费到位的速度慢，个人帐户的功能没有得到充分体现；五是国家关于基金管理的规定没有得到认真执行，挤占挪用养老保险基金的问题比较严重。”这些问题，使社会统筹与个人帐户相结合模式的环境风险和目标风险都在加大。因此，采取什么样的政策和措施，化解风险，保证社会统筹与个人帐户相结合模式能够顺利地运行，是目前实际工作中最重要的问题。
1、加强养老保险制度涉及广大人民群众的切身利益，并且经营管理的期限长达数十年，因此应当针对已经出现的问题分别完善几个层次的立法，如社会保险（障）法、养老保险管理办法等，规范筹资方式，明确管理机构和经办机构，规范资金的运用与投资，加大处理违规行为的力度，统一监管标准，保障资金的安全，促进养老保险制度体系的发展。
2、社会养老保险基金的筹资。一般来说，社会养老保险基金制度的最终实现目标有三个方面。首先是能够建立充分的基金储备，以保证国家社会养老保险计划的顺利运转，实现保险功能，这是社会养老保险基金制度运行的根本目标。其次，社会养老保险基金筹集的各个环节，都要充分保证社会经济运行的效率性，而不能对社会经济发展造成障碍。第三，通过其特有的财富转移机制，达成社会收入第二次分配的目标，努力做到社会公平。“社会统筹与个人帐户相结合”模式，既能够通过统筹机制照顾退休人员的现实利益，保证社会养老保险基金现收现付功能的实现，又设立个人帐户着眼于工作着的现在一代人的长远利益。在实践中它既能够发挥现收现付模式和完全积累模式的长处，又在一定程度上互补了二者的缺陷。社会统筹与个人帐户相结合模式的关键是基金的来源。只有国家、企业和职工个人共同承担基金筹集的责任，共同参与、共同努力、相互协调才可能保证财源的稳定性。传统的体制下，国家已经无力继续支撑不断增长的社会养老保险费用，实际上现收现付模式已经破产。但是国家作为社会保障的主体，组织、协调并保证社会养老保险制度的顺利运行是其根本的权利和义务。推行社会统筹与个人帐户相结合模式是创新性的尝试，在目前社会养老保险基金运行风险加大的情况下，国家需要加大参与和干预的力度。
3、国家对上一代人的债务，可以寻求一定的补偿办法：一是从现有的国有资产存量中取一部分补充其漏缺。我国在对国有经济结构进行调整改组，自然要涉及对国有资产进行重新配置，可以结合这一过程，划出部分国有资产补充到社会养老保险基金中去；二是国家财政应划拨资金对社会养老保险基金进行援助。比如为按时按数额缴纳社会养老保险的企业实行税收优惠政策等。因为，养老费用应属于劳动力再生产费用的范畴，这笔费用本来可以作为劳动者的劳动报酬发给职工个人支配，职工用这笔费用选择如何进行养老。现在国家从社会安全的需要出发，建立了社会养老保险制度，由企业代替职工个人缴纳了用于职工养老的费用的一部分，即社会养老保险基金。显然，这部分费用本来就不构成企业的利润部分，不存在纳税的问题。因此，所谓财政让利只是一种推动经济发展的激励模式。
如果国家财政不投入，靠企业和劳动者个人是不可能承担得了的。再者，政府财政承担部分社会养老保险基金，减轻了企业的负担，不仅有利于企业改革，更有利于企业参与国际分工，增强其在国际市场上的竞争力。解决社会养老保险基金危机的合理、公平的做法就是政府财政及时注入资金实施援助。
4、应建立最低养老金制度。社会统筹与个人帐户相结合模式中，社会收入有从下向上、从贫向富流的倾向。对生活困难的企业下岗职工征收社会养老保险费不利于社会保险的基本原则，若对他们免征费用，首先是社会养老保险基金承受不了，再者不出力而吃饭的局面会难以控制，而且对缴费者也构成了不公平。因此，建立一个社会最低养老金，维持低收入者养老生活，使人人都有饭吃。
5、确保保险基金的增值。可以通过把死的那部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。这样一来，国家长期建设需要的资金可以依赖于此而解决一点，因此，承着金融风险的逐步解决，国内资本市场的进一步规范，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域。以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益；而经济效益的提高不仅将直接对国民经济产生良好的影响，同时又间接实现了基金收入的稳步增加。
6、逐步建立并完善农村养老保险。我国是农业大国，应加大力度进行农村社会养老保险立法，制定出适用于农村的养老保险制度，保证农村养老保险制度的实行，依法监督、管理农村社会养老保险的实施，并确保农村养老保险基金保值增值。
参考文献：
①童星《摘自社会保障与管理》南京大学出版社2002年3月第一版第191页
②中国法制出版社《劳动法一本通》第200页
③河南省劳动争议仲裁委员会办公室《劳动争议处理法规汇编》第254页
④郑州市市人民政府郑政文〔2005〕105号文件
[关键词]产品创新；服务创新；渠道创新；管理创新；技术创新
中国保监会主席吴定富在2007年全国保险工作会议上指出，“保险业发展的实践证明，每一次大的创新，都会带来发展的一次飞跃。必须进一步弘扬创新精神，拓展创新思路，提高创新能力。”按照监管机构建设创新型行业的精神要求，担负起企业自主创新主体的角色，是大型寿险公司在“十一五”时期实现科学发展面临的一大考验，是时代赋予的历史责任，也是公司在新的发展时期的战略机遇。随着大型寿险公司进入整合转型的发展时期，公司整个运作效能和运行状态都要发生质的变化，先发优势要得到进一步巩固，服务和谐社会的能力需要进一步增强。为实现上述目标，大型寿险公司需集中精力在多个领域有所作为。
一、以产品创新体现差异化策略，不断满足日益增长的保险需求
(一)产品创新为养老、医疗和教育等保险需求服务
我国潜在的保险市场需求量巨大，可以用天文数字来展望。然而回到现实生活中，会发现居民在养老、医疗和教育等方面的保险需求，其转化通道并不十分顺畅。大型寿险公司解决保险供需矛盾的关键，是真正从消费者需求的角度出发，围绕国家宏观经济政策和产业政策调整，根据市场需求和公司中长期发展规划，对产品创新进行全局安排，赋予具备条件和有明确需求的省市分公司以市场研发和产品前端与基础性开发的职责。基于监管机构新颁布的寿险生命表，针对不同地域、不同目标群体，开发各具特色的与养老、医疗和教育等需求直接相关的保险产品，尽快扭转目前市场上普遍存在的产品同质化局面，以产品差异化策略满足最广大人民的保险需求。
(二)产品创新为消费者多元化需求服务
城市居民作为一个庞大的消费群体，其风险保障意识和投资意识都较强。满足城市居民的保险需求，须重视探寻部分群体的特殊需求，充分了解消费者手头富余资金的投向和资金消费习惯及方式。面对老年人日益增多急需照顾的实际，要开发长期护理保险系列产品；鉴于金融理财产品对寿险产品具有重要的替代作用，要开发并定点投放一些与金融产品互补或相互匹配的资产确定型产品。要充分预见日益庞大的互联网用户购买保险产品的前景，开发适应网络客户多元化组合险种需求的创新产品等。大型寿险公司的产品创新需要其他环节配套跟进，尤其需要依托合适的销售渠道和路径，去渗透大众客户和中高端客户这两个不同的客户群体。
(三)产品创新为社会主义新农村建设服务
大型寿险公司有足够的实力和充足的资源，全面实施巩固城市、拓展“两乡”的发展策略，在传统领域保持并扩大优势，并且在新兴区域市场中有所作为。在建设社会主义新农村的实践中，大型寿险公司一方面要继续在“两乡”提供适合普通农民需求的人身保险，完善与新型农村合作医疗相配套的健康保险产品，同时有针对性地推出适合村干部的养老保险、适合农民工的综合意外伤害保险以及重大疾病保险的农村版等系列产品。另一方面要在提供保险服务的同时，为农村客户提供一些农业基本知识乃至实用知识和技术，要与农民共同切磋，找到双方都满意的服务领域，让广大农民感到大型寿险公司不仅能提供风险保单，还能真心实意为他们的生存和发展问题着想，为解决“三农”问题提供配套服务。
二、以服务创新为客户创造价值，积极回报社会公众
(一)服务理念创新为客户再创价值
人寿保险是典型的服务行业，寿险产品在多数情况下，都需要为客户提供终生服务。目前大型寿险公司拥有几千万份有效的个人和团体人寿保险单、年金产品以及长期健康险保单，这意味着要为近亿人提供保险服务。服务理念创新首先要求把服务当成保险产品不可或缺的组成部分，提升服务品质，积极回报客户。不仅着眼于通过服务创新满足客户具体的需求，还应把服务创新放在“通过服务再创价值”的层面来考虑。客户忠诚度的培养要以为客户再创价值为前提，要不断满足乃至创造客户的保险需求，充分提供其所应享有的保险保障，与客户建立长期的双赢互惠关系。
(二)服务体系创新立足客户关系管理系统建设
目前大型寿险公司在服务体系和手段方面，与现代企业管理所要求的客户关系管理服务仍有一定差距。构建客户关系管理系统(CRM)，首先需要建立一套比较完整的客户信息数据库和行之有效的数据挖掘系统，通过客户服务的规范化、标准化和程序化，最终把CRM建设成一个电子化的一体化营销中心。要逐步将客户服务热线系统建设成为功能强大、技术先进和服务完备的客户服务平台，提高客户的满意度和信任度。通过提供高附加值服务，赋予保险相关产品更多的附加值。比如，在开展人身意外伤害保险业务时，可以与银行和医疗机构协作，为保户提供保险卡等方式，当客户不幸遭遇意外事故，可以凭保险卡直接入住医院等。
(三)两核信息收集和服务模式创新立足提升客户服务品质
多年来，大型寿险公司对客户的核保核赔信息收集和服务，主要依靠医院等保险业外部机构，这种模式不便于保险风险控制，也不利于提升客户服务品质。为此要积极探索新的医学核保第三方专业信息服务模式，实现核保信息收集、处理、集成、传递和分析高度专业化，通过上门服务、快速出单等方式节俭成本，实现全国范围统一、独立、安全，为客户提供高品质的服务和一流的客户体验。
三、以渠道创新再创销售佳绩，促进寿险业又好又快地发展
(一)整合销售资源，扩大保险覆盖面
经过多年的发展和探索，大型寿险公司已建立起相对完善的销售渠道。下一步渠道资源创新的基本点是着眼于“大营销”理念，有效整合销售资源，充分开发客户资源，基于交叉销售方式，有效推广职场营销，整体布局一体化营销模式，适时推出综合拓展销售人员管理办法，重点构建综合销售体系框架。在公司积极均衡发展战略的总体框架下，探索现有营销渠道联盟策略的实现方式和具体路径。同时要有计划、有目的地参与政府推动下的有社会影响的活动，参与社会团体组织的多种经济文化活动，借助社会力量开展保险业务，扩大保险的覆盖面和影响力。
(二)探索新型销售方式，提高业务运行效率
寿险产品的销售方式是一定历史阶段的产物，将随着内外部环境的变化而不断演变，市场的多样性和多变性也决定了销售模式的多重性。随着我国电信业和电脑网络等高新技术的快速发展，直复营销等新型销售方式将呈现越来越大的发展空间。与传统的个人、团体直销和中介等渠道不同的是，直复营销采取一种与客户不见面的方式，直接利用电话、网络、电子邮件、信件、电视、数据库等开展业务。大型寿险公司探索电话行销方式，要重视开发电话访问名单、健全组织体系、完善信息支持系统和明确产品策略等关键环节。探索互联网销售保险产品方式，则要重点解决好制约电子商务发展的网络安全和系统稳定等关键问题。
四、以管理创新铸造卓越品质，朝着国际顶级寿险公司的目标努力
(一)构建面向未来的运营新体系
境外上市以来，大型寿险公司从过去注重保费总量增长转变为更注重效益、注重可持续发展，这就需要公司在内部管理体系上不断实施管理领域的创新。今后要充分发挥规模优势，在业务集中和网络管理等方面建立并逐步完善集中化、低成本的运营管理模式，形成层级明确、管理有效的后援保障机制及客户服务平台，依照流程改造成果，开发并及时运用新一代核心运营系统，提高业务处理和业务管理效能。总之，要以“规范经营、诚信服务”为根本宗旨，以客户为导向，以统一标准、规范操作为手段，以运营架构的扁平化为依托，实现运营体系的集中与管控，建设一个国内领先、管理规范、服务高效、快速应变、持续改进、具有前瞻性的符合ISO标准的现代化运营体系。
(二)创建开放式管理系统
大型寿险公司要围绕拆除壁垒、资源共享，建立开放式的管理系统，大胆地对现有管理体系进行整合，为产品、服务、渠道等领域的创新提供配套支持。系统地引入现代管理方法，以信息技术为手段，促进管理效能的整体提高，贯彻国际管理体系标准，开展全面质量管理活动。要树立管理创新的工作目标，通过对资金流、信息流、物资流的优化整合，对经营管理活动实行全过程、全系统的动态控制，全力打造“数字化寿险公司”。要落实实现管理改革目标的资源，选择适当的管理创新时机，制订周密的管理创新方案，实现管理领域中由模仿创新向持续自主创新的重要跨越。以国际一流保险公司为标杆，比肩全球最优秀的保险企业，努力成为保险管理领域卓越品质的创造者。
五、以技术创新打造核心竞争力，提升科技应用水平
(一)建设以客户为导向的技术创新体系
面对现代科学技术日新月异的发展，大型寿险公司在引进先进科技的过程中，必须切实抓好消化、吸收和再创新工作，占领发展制高点，在更高起点上推进以客户为导向的技术创新体系。要加大关键职能领域的科技投入，建立以客户为导向的开放式适应性IT架构。通过技术创新为公司产品、销售和服务提供高科技支持。就目前情况而言，大型寿险公司与银行、邮政等机构进行资源整合的创新空间十分可观，要借助电子网络技术，建立适应国内银行比较完善的结算系统要求的、功能强大的数据管理系统和较高自动化水平的业务系统，力求保险网络与银行结算网络触通，实现公司业务拓展和客户维护与银行业务发展的共赢。
(二)及时有效地运用新科技成果
技术创新是大型寿险公司发展的“永动机”，技术创新的最终价值必须通过及时应用来体现。新技术革命的出现及其在金融保险业的应用，成为促成寿险公司自主创新的外在动力。保险业务的电子计算机化和通讯设备现代化，已经为技术创新提供了物质保证。下一步要借助最新科技成果，及时解决公司在信息化建设中所面临的问题，突破技术应用的多种瓶颈，为公司全面、协调和可持续发展提供强有力的科技支撑。
六、完善激励和约束机制，构建和谐共赢的内外部环境
(一)完善绩效激励体系
激励机制在公司治理建设中曾经而且还将扮演非常重要的角色。创新与现代企业制度相适应的绩效激励体系，既要吸收借鉴国际先进的绩效激励理念，又要充分考虑国情和司情；既要注重维护股东利益，又要充分考虑公司自身利益和员工利益；公司高管的相当一部分收入都要与公司的经营情况和个人绩效评估结果直接挂钩；员工岗位调整和职业发展都与个人绩效评估结果挂钩。通过推进绩效激励体系改革，将股东的期望、董事会的要求和外部市场的压力及时传递到公司的每个层级、每位员工，使公司始终处于激活状态。要不断完善公司治理结构，建立依法合规、运作高效、相互制衡的公司治理机制，形成战略、绩效、薪酬、投资的管理体系，构建职责明晰、精简高效、有效防范风险的组织架构，建设勇于开拓、富于创新、坚强有力的经营管理团队。从制度层面保证经营管理的高效率和高效能，实现股东、公司和员工价值的统一，体现与外部环境和谐共存的成长氛围。
(二)健全内在约束机制
关键词：洪水保险；洪水风险管理；非工程防洪措施；框架设计；制度创新
中图分类号：F840.6 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2009)02－0035－07
洪水是由于过多的水泛滥而成，一场洪水可以发生在各种情况下，包括很大的降雨量以及蓄水库的爆满，具有极大的危险性和破坏力。我国的洪水灾害历来具有频率高、范围广、灾情重的特点。这从1998年长江、松花江，2003年夏季淮河全流域性洪灾，以及2007年夏重庆市区大规模洪灾可见一斑。洪灾依然是威胁人民生命和财产安全的最大自然灾害之一。每年的洪涝灾害均引起了大批的人员伤亡，财产损失更是难以估计。我们首先将对国内外洪水保险发展的理论和实践进行回顾，并以美国为例，对其洪水保险发展进程进行了较为详细的介绍，并通过对两国基本国情差异的比较分析，探寻适应我国国情的措施和制度，建立健全我国洪水保险制度。
一、国内外洪水保险理论和实践
任何制度的形成、发展都不是自在自为的，总是处在一定的历史背景之中，是特定时空政治、经济、文化、社会诸现象互动的结果。历史既是现实的过去，也是过去的现实。世界各国洪水保险制度的形成与发展都有着深刻的历史背景。
(一)国内洪水保险理论和实践
目前我国洪水保险尚处于积极探索阶段，并未全面推行。我们应以长远、发展的眼光来认识洪水保险，逐步推行洪水保险这一有效机制在一定区域，乃至最终在全国范围内全面推行。1993年水利部、民政部、财政部在总结江苏、安徽、广东三省的防洪资金的基础上，编写了《关于建设防洪基金的思考》一文和《防洪基金的实践与探讨》，对我国10多个省市防洪资金的建设方法作了总结，提出了一些建立防洪基金的基本构想。这些都是我国洪水风险管理的初步尝试。近年来，对于洪水保险的研究大致可以分为两类：第一类是对我国洪水保险可行性的研究，主要针对洪水保险的性质、可以发挥的作用等进行探讨；第二类表现为对于洪水保险基金，以及如何降低洪水保险风险的研究。
付湘、刘宁等(2003)认为，洪水保险有三个性质：国家对洪水保险实行政策性补贴、实行强制性的全国洪水保险计划、经营的非盈利性等。杨东华(1994)认为，国外经验表明，把洪水保险和洪泛区内管理结合起来，以洪水保险作为一种经济杠杆来调整和控制洪泛区的发展，是一项行之有效的管理手段。洪一平(1997)则初步提出洪水保险所保责任属非纯自然状态下的风险，这与普通保险有着根本的差别。同时指出，洪水保险的实施方式也不同于一般的自愿保险，而实施强制保险。程晓陶(2001)总结了我国洪水保险的运行模式：通用型洪水保险、定向型洪水保险、专向型洪水保险和政策型洪水保险，并就洪水保险在我国实施的可行性、必要性进行了较为系统的研究。并在总结江西洪水保险中出现的各种问题的基础上，分析了我国实施洪水保险的必要性，并对洪水保险的特点，以及实施方式进行了研究，对于我国洪水保险具有很强的指导意义(程晓陶，1999)。
对于防洪保险基金的研究，申屠善(1990)针对安徽省行蓄洪区，讨论了设立防洪基金、开展防洪保险的作用、基金的筹集、使用、管理和保险业务的开展等问题，并就实行法定的防洪保险提出了建议。杨民钦、邱绵茹(1999)建议国家有关部门开展对行蓄洪区防洪保险制度的研究，逐步推行跨流域乃至在全国范围内行蓄洪区的防洪保险试点，由中央和有关省、地、市、县均拿出一部分防洪基金来办保险，实行千家万户保一家，要求行蓄洪区群众按照规定无条件参加保险。李继清等(2001)较为详细的论述了防洪保险基金的性质、作用以及防洪基金的具体征收办法和计算方法。洪水灾害的频繁发生、损失额的不断增加、以及蓄滞洪区经济和社会的长期非理性发展，迫切要求我国探索一条减轻洪水损失之路。洪水保险作为一项重要的洪水风险管理的非工程措施，它的实施将对我国防洪减灾事业的发展产生重大的作用，它将改变我国现有的洪灾补偿救助机制，并最终成为推进我国防洪减灾战略的有力手段。
我国曾一度在淮河蓄滞洪区、防洪工程、农村财产等领域开展过洪水保险的试点。严格意义上讲，蓄滞洪区和农村财产保险实际上是一种政府与投保人共同建立的防洪互助基金。试点虽然取得了一些经验，但因在可行性方面存在诸多问题，以及受到国有保险公司向市场化经营转型的影响，基本上没能坚持下来。一次性赔付额度巨大和逆向选择是洪水保险面临的两大难题。政府的介入是克服这两个问题推行洪水保险的惟一选择。国家可以有足够的财力应付洪水损失在年际间的巨额变动；政府政策则可避免逆向选择，保证洪水保险基本覆盖所有洪水风险区。
(二)国外洪水保险理论和实践：以美国为例
在水灾比较严重的经济发达国家，如美国、日本以及西欧各国等都较早关注了洪水风险管理。国外学者也在对洪水保险方面做了大量的研究工作。Krutilla(1966)研究了洪水保险替代工程措施的可行性。Linda(1967)指出，实施洪水保险的困难在于，大多数保险计划是在假定所有投保者不会同时发生损失，因而不会同时有索赔发生。为了减少保险公司的风险，有些学者提出了强制性的全国洪水保险计划的观点。然而，推行强制性洪水保险存在的困难以及政府不愿意从事保险计划最终导致了洪水保险的失效。James等(1971)认为，洪水保险费率应相应提高，以抑制洪泛区的开发。Blanchard－Boehm(2001)在分析1997年红河洪水的基础上，首次提出洪水保险中投保人对保险的认识态度，对于减轻洪水损失具有非常重大的意义。Burby(2001)在总结美国洪水保险和洪泛区管理经验中指出，目前美国的洪水保险政策在减轻洪水损失方面取得了重要的作用，但是仍然存在洪水保险与资本市场结合不够，指出政府可以在洪水保险与资本市场结合方面发挥更大的作用。
下面我们就以美国洪水保险的发展为例，对其洪水保险的进展进行介绍。
1.美国洪水保险发展的法律框架
美国幅员辽阔，河流众多但分布不均匀，海岸线长。雨量充沛，平均每年的洪灾损失达数十亿美元。联邦政府为了抵御沿海及河道出现的洪水，减轻洪灾损失，1936年通过了《防洪法》，主要通过建坝、修堤和开挖渠道等工程措施来控制洪水。尽管几十年来，政府投入了大量资金用于防洪工程的兴建，但水
灾损失依然不断扩大，政府财政负担也越来越重。因此，美国政府开始探寻一种既能减少洪灾损失又能减轻政府财政负担的方式，国家洪水保险计划(NFIP)就是一种最重要的选择。
20世纪50年代初，美国开始重视洪水保险的研究，1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》，试图通过创立联邦洪水保险制度来支持私营保险公司开展洪水保险。但是保险行业意见分歧，防洪保险难以推行，于是1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》，该法制定了两种洪水保险计划的模式，起初住宅与城市建设部(HUD)选择了A模式，即授权HUD与几家私人保险公司或保险组织合作建立洪水保险计划，并提供财政帮助。次年美国国会对这一时期的低增长不满意，启动了加速提供洪水保险进程的紧急项目，制定出《国家洪水保险计划》，并建立了国家洪水保险基金，由HUD组建的联邦保险局(FLA)负责管理。具体的洪水保险业务由FIA和洪水保险者联合会(NFIA)经营，洪水保险者联合会起初是由89家私营保险公司组成，随后发展到100多家。在不断的修订中，这个安排一直持续到1978年1月。
为了加强NFIP的有效实施和覆盖，1973年底，美国国会通过《洪水灾害预防法》，该法变自愿保险为强制保险，规定：除非财产所在社区参加了NFIP或资助申请者已购买了洪水保险，否则不再向被认为有洪水风险的资产提供联邦资助。
1968年法与1973年法在大幅增加了参保率的同时也对没有参保的社区的经济发展造成了严重的影响，因此引起了大量矛盾和反对意见。国会不得不对该法的一些条款进行修改。1976年放宽了抵押贷款的禁令，1977年又通过了另一个重要的洪水保险计划修正案，取消了只有联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内未参保社区的资产所有者提供贷款的条款，但要求信贷机构告知接待人，他将无权享受联邦的灾害救济和援助，因此在开发洪泛区(floodplfin)时应自行采取相应的防洪保护措施。
1978年，FIA解散了与NFIA近十年的合作，并对洪水保险计划采取首要行政管理责任制，包括总的风险损失。因为之前他们之间的合同关系并没有明确各自的责任，FIA把NFIA仅视为一个合约者，而NFIA把自己视为“充分伙伴”(hll partrter)，责权不明晰影响了合作。1979年，FIA转归联邦紧急事务管理署(FEMA)统一领导。1982年，FIA与私营保险公司重新合作建立新NFIP，提出了一个“写你自己的计划”(WYO计划)，联邦政府作为保证人和再保险分出人。参加WYO计划的私营保险公司仅以自己的名义为NFIP出售洪水保险，不但不承担赔付的风险，售出的保单全部转给FIA，私营保险公司按保单数量获取佣金。政府机构FIA负责理赔、洪水保险基金的管理和资金运作，在基金不足的情况下，可以向国库借款，但需要连本带息偿还。至1986年10月已有200多家私营保险公司参加WYO计划。新的经营管理模式既体现了FIA在NFIP中的主导地位，保证了NFIP的经费可以在全国范围调用，又充分利用了私营保险公司的业务网络。
2.美国洪水保险发展的体系构建
美国的洪水保险是国家通过法律确立并采取一定的经济措施，以政府联邦保险局为主导，私营保险公司参与销售，在社区参与国家洪水保险计划的情况下海岸区及洪泛区的居民及企业主可以自愿为其财产购买洪水保险的一种“强制性”保险模式。
1968年《国家洪水保险法》规定，1－4户住宅、小型商业以及教堂可以购买洪水保险。实施后在洪水保险研究的基础上，将洪水保险的范围扩大到其他住宅、商业房产、农业房产、非盈利机构的房产、州和地方政府拥有的房产。目前几乎各种类型的房产及其内的物品均可获得洪水保险。居住房屋的保险额度最高不超过25万美元，室内财产不超过50万美元。水利工程与公共设施等均不在保险范围内，水灾后由政府修复。
洪水保险费率根据FEMA统一绘制的洪水风险地图确定，该图寓意百年一遇的洪水作为保险费率区划的基准洪水。国家通过国库建立洪水保险基金，实施国家洪水保险计划收取的保费存入该基金，保户损失理赔、保险计划运行可以向国库借款15亿美元。但必须连本带息偿还。1986年以前，联邦机构人员的工资、工作开支以及与洪水风险地图绘制和洪泛区管理有关的费用从国会拨款支付，从1987年起，国会要求这部分费用从保险费收入中支付。为了增加基金金额以及支付工资、行政开支及减灾费用，从1991年开始，联邦政府对售出的每一份保单给予25美元的补助，到1995年每份保单补助增加到30美元。
3.美国洪水保险制度的特点
美国国家洪水保险制度是可行的、有效的。在社区、保险业和银行业(政府支持下的银行、证券等金融机构)的共同参与下，通过NFIP每年减少洪灾损失大约8亿美元。此外，按照国家洪水保险计划的建筑标准建造的建筑物要比不遵守该标准的建筑物遭受的损失减少77％。而且，每付出3美元的洪水保险索赔，就可节约1美元的灾害补助支出。在平常年份，NFIP是自我维持的，也就是说，该计划的运行费用和洪水保险索赔不是由纳税人支付的，而是通过出售洪水保险单筹集的保险金来维持的。其主要特点有：
第一，洪水保险是加强洪泛区管理的重要手段，并具有强制性。为了避免盲目的开发行为加剧洪灾损失，美国以洪水保险作为非工程的防洪措施加以强制推行。
第二，洪水保险由国家设专职机构专项管理，国家作为承保主体参与洪水保险。1979年起，联邦保险管理局(FIA)归FEMA统一领导。FIA负责的保险计划仅有两个，一为NFIP，另一为联邦犯罪保险计划，可见洪水保险是一个具有特殊性的险种。
第三，在费率的设计上实行无差别费率与有差别费率相结合的方法。在突发事件计划下，保险费率对所有使用的社区是相同的，较好地体现了公平的原则。
第四，保险理赔的效率很高。FEMA认为投保户受灾后急需用钱，保险费应尽快送到受灾户手中。FEMA在若干大的咨询公司里专门培训了一批损失评估人员，在全国各地还专门联系了一批具备损失评估能力的志愿人员(约2000人，通常是退休的会计师或经理)，一旦收到水灾赔偿的要求，1天之内赶到现场，4天之内完成损失评估。
第五，洪水保险有法可依，并经历了逐渐完善的过程，具有法律的依据和保障，已经形成了一套完备的法律体系。从1956年通过《联邦洪水保险法》开始，联邦洪水保险法规和制度不断在进行调整。1968年国会通过了《全国洪水保险法》，1969年依法制定出《国家洪水保险计划》。1973年12月，美国国会通过《洪水灾害防御法》进一步将洪水保险计划由自愿性改为强制性。随后管理体制根据实践中出现的问题不断改进完善。可以说是累积了40年的经验和教训，
才形成了一套行之有效的法规与管理办法。
第六，国家洪水保险的对象与额度是严格限定的。美国国家洪水保险对象仅限于居民和小型企业。主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括完全在水上的建筑与地下建筑。房产的最高赂付不超过25万美元。可见美国的国家洪水保险并不搞大包大揽，仅满足维持洪灾之后社会安定的基本需要。
第七，适当发挥私营保险公司的作用。由国家承担风险的方式已证明是失败的，而完全由国家自建一套洪水保险系统也不现实，因此由私营保险公司负责洪水保险金的收发。在WYO计划中，私营保险公司在全国各地为FIA代售洪水保险，既发挥其专长，又有利于国家对洪水保险的管理。私营保险公司的洪水保险是国家洪水保险计划的有效补充，而且兼具商业保险的性质。
二、中美两国实施洪水保险基础条件的比较
中美两国都是极易发生洪水灾害的国家，因此，两国都需要增强工程防洪能力，同时积极推进非工程防洪措施的实施，以便在超标准洪水发生时能尽量减轻水灾的损失；两国都需要政府采取强有力的措施以避免因盲目开发而加重水灾损失。然而，具体到中美两国的现实国情，毕竟会存在很大的差异，即使在美国成功的作法，也未必全部适合在我国推广。因此，需要结合两国国情，具体分析两国在洪涝灾害及其防范上的各种差异(见表1)，以制定、推行适合我国特点的国家洪水保险计划。
在我国，建立国家洪水保险体制的确具有重要的意义。但在具体实施方式上需要慎重研讨。片面的宣传或简单照搬他国的经验，很可能对决策者产生误导。美国以推进国家洪水保险计划作为限制洪泛区开发的重要手段，其背景是该国洪泛区的农作物、建筑等正处于被蚕食的过程中，加强管理可以收到非常显著的减灾效果。我国的洪泛区早已人满为患，洪水高风险区面临更大幅度的开发已成既定事实，在开发的同时很难做到与美国相同或者类似的作法。但是我国的城市化则刚进入高速发展时期，如何发挥洪水保险的作用，避免高速城市化过程中人为加重水灾损失的趋向，仍有积极的意义。我国分蓄洪区的运用是防洪减灾的重要手段，但目前分蓄洪区汛期的运用日益困难。耐人寻味的是，我国分蓄洪区人口的增长速度远远超过全国人口的平均增长速度，补偿能力不足又使分蓄洪运用的矛盾更加尖锐。如果国家洪水保险计划设计合理，对改变这―被动局面可能发挥其特定的作用。
从表1所示的异同点也不难看出，我国推行国家洪水保险计划的阻力将远比美国已经遇到的困难和阻力大的多。基于国情的差异，两国推行洪水保险计划的动机和作法也将会有较大的不同，但是基本点仍会是相通的。从美国洪水保险体制的沿革中我们所得启示的实质是只有以立法与国家计划的形式来推进洪泛区的洪水风险管理，并且这种推进必须与经济手段相结合，才能达到抑制洪灾损失随经济发展急剧增长的目的。
三、我国洪水保险制度的框架设计与发展思路
制度有历史的规定性，因为这一原因，对历史背景敏感是必要的。即使在革命之后，新制度的建立者也并不是从历史的真空中起步。最终无论何时，习俗、规范、，以及许多其他被继承的制度都制约着人们的行动。我国现代意义上的保险是伴随西方列强的入侵而进入的，是一种“舶来品”。洪水保险发展的滞后更使其倾向于借鉴国外洪水保险的经营模式。可以说，我国洪水保险制度的引入是一个典型的制度移植或植入过程，且必须立足于我国国情，，才能嵌入我国已有的社会经济制度安排之中，并成为现有社会经济整体制度安排的重要一环，切实发挥洪水保险的社会管理功能。
(一)我国洪水保险的经营模式选择：政策性保险商业化运作的制度创新
通过介绍美国的洪水保险体制，以及对中美两国基础条件的对比，两国存在各方面的显著差异，但也有共同之处。以美国洪水保险体制为借鉴，对我国建立健全洪水保险制度具有重要的启示。
我们认为，首先应该对洪水保险进行政策性保险定位，同时可以借鉴美国经验，实施商业化运作模式，即实施具有中国特色的政策性保险商业化运作的洪水保险制度。由政府出资建立洪水保险基金，设立专门账户，委托一家或几家实力强、经营情况好的保险公司代为管理和经营该项基金。以保证洪水保险基金的保值增值。受托的保险公司还要承担洪水保单的销售业务。洪水保险基金可采取诸如政府拨款、由受益区政府调拨资金、组织全国各地进行经济援助及出售洪水保单等方式筹集。当发生特大洪水灾害，所筹集洪水保险基金满足不了理赔要求时，再由政府财政拨款给予补贴。但政府财政拨款也应先划拨给保险公司，作为保险公司理赔款的一部分，由保险公司对灾区实施追加理赔。
洪水保险的受益者不仅仅是保户，还包括其他相关主体部门、政府、乃至国民经济的各个部门。在现阶段，我国政策性洪水保险的资金应该由全社会共同负担。将洪水保险的三方行为主体一政府、保险公司、保户的行为全部纳入其中，找出其中的内在联系，建立三方互动的行为机制，建立健全现代意义上的洪水保险制度(见图1)。
从图1可以看出，投保人、保险人和政府三方行为主体的互动，使公共财政的间接补贴为直接补贴，使财政发挥更为直接有效的作用。当然，图1仅仅是政府、保险公司、保户三方主体互动的简要分析，我们亦可以从洪水保险供求主体的两个层面――需求(保户)和供给(政府、保险公司)进行研究，结合行为经济学、信息经济学等多学科进一步展开理论论证，从中寻求洪水保险器求、供给的规律及其特征，并对影响洪水保险需求、供给的因素进行分析。 综合上述研究不难得出，在洪水日趋频繁发生的形势下，我国洪水保险制度的构建必须以政府、保险公司、保户三方行为主体为基础，三者缺一不可，并要切实考虑其各自内在的作用机理，发挥其应有的作用。国际经验(以美国为主，西欧国家亦是如此)以及我国洪水保险发展的实践也表明，仅有政府和保户(政府包办型)，或保险公司和保户(商业化运作型)隔离的两方的参与，洪水保险是注定不成功的，或者说是不见成效的。最终的发展结果必然走向三方行为主体的共融型。
(二)我国洪水保险未来的发展方向与若干政策建议
国内外洪水保险发展由于所处社会文化背景、社会经济、政治制度的差异，导致了洪水保险发展变迁在机制、路径、内容和绩效上截然不同。应该看到，我国洪水保险与已经较为成熟的美国洪水保险相比还存在不小的差距，而且这种差距是全方位的。只有对这种差距有清晰的认识，对中美洪水保险制度变迁和发展规律有准确的把握，才能构建适合我国国情的洪水保险发展的制度安排，推动洪水保险制度的创新，实现跨越式发展。
1.明确洪水保险是非营利性的、政策性的强制保险
这点是首先应该明确的，必须确认洪水保险的准公共物品属性，确立洪水保险的政策性保险定位。具
体而言，洪水保险是针对洪水高发区域，由受洪水威胁的人群、政府和其他参与部门共同分担洪水风险的保险模式。洪水保险只能是政策性、非赢利性的保险形式，商业保险公司一般没有这个能力单独将洪水保险开展起来。
2.尽快出台洪水保险相关法律法规，洪水灾害保险要走法制化道路
国家洪水保险必须有法律的依据和保障，尽可能避免洪水保险发展的随意性和不可操作性。目前尚缺乏法律的支持，今后应着手建立健全我国洪水保险法律法规。我国《防洪法》在提到洪水保险时，也只有“国家鼓励、扶持开展洪水保险”一句话，但究竟如何鼓励、扶持，没有具体的条文。因此，国家应在已出台《防洪法》的基础上，着手研究制定《洪水保险法》，对洪水保险进行明确规定，使得强制洪水保险的开发和运用有法可依。
3.借鉴国际经验，积极研究洪水保险经营管理的具体操作办法，建立健全洪涝灾害风险评价与核灾体制
制度只能借鉴，不能移植。我们可以采用适合我国国情的方法和途径，研究制定具体操作办法。蓄、滞洪区居民的房屋、生活用具、农具、耕畜、作物等家庭财产可实行一揽子捆绑式保险。按蓄、滞洪区经济发展水平对不同保险标的确定不同的保险限额，超过限额标准的财产，政府不予保费补贴。在承保时，注意对划入特定洪水风险区内的建筑物韵位置、年龄、面积、设计等情况进行充分的调查，并对其相对于基准洪水位的高度进行测量。在洪水损失发生后，应要求投保人必须立刻向保险公司报告。保险公司也应成立专门的估价组和赔偿组，由估价组对损失进行估价，赔偿组负责赔偿。这样，既保证了理赔效率，又避免了不必要的浪费。
4.科学编制各流域洪水风险图，且其研究与绘制工作应该先行一步
洪水风险图是实施全国洪水保险计划的基础依据，不仅用于确定参加的对象，而且用于判断风险的大小以确定保险的费率。组织专家深入调查各流域的灾害频率和程度、经济发展水平、居民保险意识等现状，编制流域洪水风险图，建立与我国目前经济发展水平相适应的经济指标体系以制定各流域、地区保险费率。早在1999年，瑞士再保险在北京师范大学就设立了研究中心，其首批重要成果之一《中国自然灾害系统地图集》(Atlas of Natural Disaster System in China)业已面世，该图册对中国的自然灾害系统进行了空前详尽的描述，这对我国推进洪水保险大有裨益。全国洪水风险图的绘制的试点工作可以尽快启动，形成统一标准后再全面铺开。与此同时，要进一步建立健全洪涝灾害风险评价与核灾体制，在开展洪水保险之初，实行低保费、低限额的办法，逐步为洪水保险业务的开展创造必要的条件。通过科学制定洪水保险费率、积聚保险基金以及建立国际巨灾再保险关系，使中国的洪灾巨额损失得到科学的、充分的补偿。
5.加速洪水灾害保险准备金积累，构建洪水灾害再保险体系
