时间：2023-06-30 17:22:39
一、有关老年人权益保障规定
尊老爱幼、勤俭持家、邻里和睦、家庭团结是中华民族的优良传统。为保障老年人合法权益，发展老年事业，弘扬中华民族敬老、养老的美德，《中华人民共和国老年人权益保障法》规定：赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要，赡养人对患病的老年人应当提供医疗费用和护理,赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人迁居条件低劣的房屋，老年人自有的或者承租的住房，子女或者其他亲属不得侵占，不得擅自改变产权关系或者租赁关系。赡养人不履行赡养义务，老年人有要求赡养人付给赡养费的权利，赡养人不得要求老年人承担力不能及的劳动。另外，老年人的婚姻自由受法律保护，子女或者其他亲属不得干涉老年人离婚、再婚及婚后的生活，赡养人的赡养义务不因老年人的婚姻关系变化而消除，老年人有权依法处分个人的财产，子女或者其他亲属不得干涉，不得强行索取老年人的财物，老年人有依法继承父母、配偶、子女或者其他亲属遗产的权利，有接受赠予的权利。老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利，并享有家庭赡养与扶养、社会保障、参与社会发展等方面的权益和义务。在新的历史时期，构建和谐社会，老年人的合法权益真正引起了国家、社会、法律的高度重视。老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。
二、老年人养老权益保障存在的主要问题
老年人是国家的财富、社会的财富。在社区，绝大多数赡养人对老人及家属尽到了赡养的义务，但不尽赡养义务，侵犯老同志合法权益的现象时有发生，在有些地方和家庭还相当严重，其主要表现有以下几方面：
1、老年人得不到关爱。由于历史的原因，很多老年人无固定工作，特别是家属为照顾家庭放弃工作的机会，老来没有养老金，需要子女赡养；有些老人虽然有养老金，但是子女多，经常会在父母子女之间、翁婿之间、婆媳之间为经济问题和生活琐事发生矛盾，有些很难缓解，往往导致矛盾激化；有些老年人及家属没有经济基础，处于劣势地位，甚至于受虐待的事常有发生，得不到家庭的温暖。
2、老年人得不到赡养。在通常情况下，社区老人及家属的赡养人是他们的子女。但是，有些赡养人没有认识到老年人的自身局限性，赡养意识缺乏，不去生活上照料，甚至不予经济上供养；还有些赡养人总是以工作忙为借口，不回家看望老人，不在精神上慰籍，不照料老人的特殊需要，使老年人感到孤独、心灰意冷、缺乏生活的信心。
3、老年人再婚受到干涉。老年人权益保障法第三十条规定：子女应当尊重父母的婚姻权利，不得干涉父母再婚。可是，现在社区仍有三种不正常的现象：一是老人再婚遭到外人的非议；二是老人再婚遭到子女们的阻拦和干涉；三是有很多老人再婚找不到幸福，感受不到亲情，而痛苦连篇。
4、老年人财产受到侵犯。在社区，老人及家属都有一颗慈善的心，对子女的生活、婚姻、住房无不予以操持和关心，甚至是自己不吃要给子女吃，自己不住要让子女住。但是，有些子女产生了错误的想法，认为父母的钱就是自己的钱，父母的房子就是自己的房子，以至于自己不劳而获向父母要钱；有的子女要求父母把已购的所有房权过户给自己，还说父母死后继承时不交遗产税，致使一些父母尚健在时已两手空空，自己住的房子却是“子女的房子”；更有甚者子女们强行分父母家产。
5、老年人权益受到挑战。现阶段，相当一部分人还不能认识到老年人权益保障的重要性，老年人维权还仅在起步阶段。有些家庭成员侵犯了老年人权益还认为这是“家务事”，外人无权干涉；还有些老同志找老伴未婚同居，当一方过世或者提出分手，另一方的权益受不到保护。长期以来，老年人权益受到侵犯后未能有效地得到制止。
三、老年人养老权益保障的主要对策
老年人养老权益工作是关系到千家万户和每一个老同志，是一项凝聚人心的基础工程，做好这项工作它关系道德风尚、社会稳定、经济发展、法律实施，十分重要。为此，应该在如下几个方面加以保障。
1、运用道德手段。老年人权益保障的基础是倡导道德保障。要树立尊老敬老的好子女先进典型，广泛学习和宣传他们的先进事迹，要弘扬正气，靠道德的力量，让人们普遍的尽义务，做到讲义务不争权利，讲奉献不求索取。对有一些常常怨恨自己的父母，责怪自己的父母“没本事”，以致对没有劳保、家境穷、房子少不尽孝道的子女，应结合《公民道德建设实施纲要》的学习和宣传，以社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德为着力点，广泛开展公民道德的实践活动，使“不孝之子”们在实践参与中思想感情得到熏陶、精神生活得到充实、道德境界得到升华。
2、依靠社会力量。老年人权益保障的重点是发展社会保障。一是要强化宣传，利用社区宣传栏、黑板报、橱窗和有关会议，对老年人权益保障法和婚姻法进行广泛深入的宣传，使有关组织和家庭了解老年人权益保障的法律规定，尤其是让老年人自己了解这些规定；二是要在现有的条件下，发展社区文化生活和社区医疗，发展敬老事业，切实做到老有所乐、老有所医；三是对老年事业成效显著的基层组织要大张旗鼓地予以表彰，对尊老敬老做的好的家庭要予以褒奖。对遗弃、虐待老人的当事人要积极取证、追究根源，动用民事、行政、刑事等各种法律手段，发挥各部门的职能作用，制裁相关的违规违法人员。
3、采取法律措施。老年人权益保障的核心是严格法律保障。一是要落实好《老年人权益保障法》和新《婚姻法》，让赡养人依法履行赡养义务，真正从经济上供养、生活上照料、精神上慰籍，实现老有所养，让老人们颐养晚年；二是依法保护老年人的再婚权利，对干涉阻拦老年人婚姻的要进行劝导教育，对违反治安管理规定的要依法追究有关责任；三是有计划地在老年人中进行法制宣传教育，通过学法、懂法、用法，依法保护自己权利，在和谐的环境中享受晚年。
Abstract： This paper takes the service system of community endowment in Pingxiang as the research object to carry out the questionnaire survey and in-depth interview of the current situation of community endowment service in Pingxiang， and settle and deeply analyze the survey data to find out the present problems of the urban community home endowment and analyze its causes. Combined with the domestic and foreign advanced endowment patterns， the countermeasures and suggestions for community endowment service in Pingxiang are put forward， the feasible suggestions for the further development and perfection of home endowment service are put forward.
关键词： 社区养老；问题研究；对策建议
Key words： community endowment；problem investigation；countermeasure and suggestion
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）02-0051-03
0 引言
随着中国社会老龄化程度的加剧， “空巢老人”的现象也日益增加，老年人的养老问题已经成为社会普遍关注的热点话题。尽管我国已经进入了老龄化时代，但是相应的居家养老和机构养老设备和服务并未落实到位，而社区养老的出现弥补了这一空白。本文把社区作为养老服务的一个平台，对萍乡市社区养老服务进行深入研究。在萍乡市四个社区随机抽取200名老年人进行问卷调查及深入访谈，并对调查数据进行整理与深入分析，寻找出城市社区养老目前存在的问题，分析其产生原因，并结合国内外先进养老模式，提出针对萍乡市社区开展养老服务的对策建议，对进一步发展和完善居家养老服务提出了可行性建议。
1 萍乡市老年人基本情况及对社区养老服务的需求现状
1.1 社区养老的概念
“社区养老”是以家庭养老为主，社区机构养老为辅，在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主，托儿所服务为辅的整合社会各方面力量的养老模式。“社区养老不是家庭养老，而是社区中的在家养老，社区养老不是社会养老，而是将机构养老中的服务引入社区，实行社区的在家养老。它吸收了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性，把家庭养老和机构养老的最佳结合点集中在社区。
1.2 萍乡市老年人养老生活的现状
据统计，萍乡市现有60岁以上老年人20.8万人，占全市总人口的11%，其中80岁以上的高龄人口约2万人。未来15年，萍乡市老年人还将以年均2%的速度持续增长，平均每年净增老年人口0.4万人，人口老龄化的问题将更加突出。
全市现有69所公办福利机构、21所民办福利机构，国有企业联办福利机构2所，共收养服务对象8053人，床位9600张，现有的设施远远满足不了市场需求。
1.3 萍乡市老年人对社区养老服务的需求现状
由于萍乡市的社区养老服务处于刚刚起步阶段，在本次调查采访中，许多老人也提到自己身体健康，能够生活自理，现阶段在家里就可以实现养老。而当提到社区养老服务时，老人们对于未来的养老趋势表现出了极大的兴趣。从调查结果显示，有以下几个特点：
①机构养老（养老院）并不是老年人养老的首选。由图1可看出大部分老年人不考虑住进养老院。其中考虑过住进养老院的人数占总体的17.2%，而没考虑住进养老院的人数占总体的82.8%。
而不选择进入养老院养老的原因是在家比较方便、自由。其中不想离开想的因素占总体的8.1%，不方便和亲友团聚的因素占总体的19.1%，在家方便自由的因素占总体的46.9%，费用太高负担不起的因素占总体的19.1%，其他因素占总体的6.7%，见图2所示。
②希望社区养老服务多样化、人性化。在本次调查中，对于社区养老服务，老年人最想得到的医疗护理服务居多。图3可以看出其中定期的拜访服务占总体的14.2%，洗衣打扫服务占总体的12.3%，送餐代购服务占总体的12.3%，医疗护理服务占总体的30.6%，定期的开展娱乐项目占总体的23.9%，其他服务占总体的6.7%。
③对服务商业化的接受程度有待改善提高。由图4看出老年人对于在家养老原因出钱享受的居多。其中不愿意出去享受此服务占总体的39%，而愿意出钱享受此服务的占总体的61%。
在服务项目本身可接受的价格的调查中显示，老年愿意拿出20%以下的收入来享受这套服务的居多。20%以下的收入来享受这套服务共53人，20%-40%的收入来享受这套服务共30人，40%-60%的收入来享受这套服务共10人，60%以上的收入来享受这套服务共1人，如图5所示。由此可见，老年人对于社区养老服务的潜在需求是非常巨大的。
2 萍乡市社区养老服务存在的问题
2.1 政府职责模糊，服务机构不健全，部门间缺乏统筹
萍乡市社区养老服务还处于初步探索阶段，存在政策不完善、监督不到位、规划滞后等一系列的问题，制约着社区养老服务的可持续发展。同时社区养老组织体系中各有关部门之间缺乏有效配合，机制也不够完善，很难按照社区养老服务的实际需求，制定详细周全的服务计划和提供有效的社区管理和服务，这也成为限制社区养老服务发挥自身效用的一个重要方面。
2.2 经济来源不足，设施投入满足不了现有需求
根据国内外建设社区养老服务的经验，制约社区养老服务建设的主要问题之一是资金不足。萍乡市作为一个欠发达的中部城市，经济和老年人收入更为落后，资金问题显得尤为突出。同时可供使用的设施已经满足不了老年人的需求，导致现在还未能够在萍乡市建立很好的社区养老服务体系及机构。
2.3 老年人对社区养老服务认识不足
目前，萍乡市很多老年人对于社区养老服务的认识不足，甚至有些人对社区养老服务持怀疑态度，对养老服务人员不信任。另外，由于社区的职责机制还不够健全，承担了较多的政府职能，工作人员把大部分时间和精力放到了繁忙的行政工作上，基本上没有太多精力投入到社区养老服务工作中去，更不会根据老年人的实际需求，制定合理的服务计划。因此，对社区养老服务在各方面的认识不到位现象，正阻碍着萍乡市社区养老服务的发展。
2.4 社区养老服务队伍素质整体偏低
社区养老服务的提供者主要分为两类：一类是受薪的服务人员，另一类是不受薪的志愿服务人员。受薪的服务人员因为工资待遇低和社会地位的偏低，导致服务人员数量严重不足，存在服务质量差、服务水平低的现象，难以达成解决老年人的社区养老服务需求问题。同时志愿者数量较少，志愿服务人员只是凭借自身热情投入到这项公益事业当中，对于养老专业知识和操作技能的专门培训却相当缺乏。
3 萍乡市社区养老服务的对策和建议
3.1 健全社区养老服务的相关政策规定，明确政府在社区养老中的职责
各级政府应协调与社区的关系，给社区更多的自由选择权与决定权，为社区承担更多的职能，以便让社区毫无后顾之忧地去开展城市社区养老服务工作。重新定位政府职能，使政府由管理都转变为服务者、参与者与促进者，对社区养老服务不是直接提供，而是以组织协调为主，制定完善的相关法律政策并加以指导监督，为社区养老的发展营造良好的环境，保证服务的质量与效益，最大限度地发挥着政府在资源整合与获取中的重要作用。
3.2 拓宽资金来源渠道
养老服务事业的发展需要大量的资金投入，应建立社会筹资为主、财政资助为辅、多方出资的资金筹措机制。鼓励社会团体和个人投资社区老年人服务事业。同时，也可根据老年人的实际承受能力，对一些附加服务收取一定的费用。
3.3 扩大宣传力度，鼓励社会各界积极关注养老事业
长期以来，中国传统的养老文化深深影响着群众对养老方式的选择。因此，在开展养老服务的过程中，还应加大宣传力度，利用各种新闻媒体，引起社会对老年人养老服务的关注。首先，营造良好的文化氛围，树立尊重、关心、帮助老人的社会风尚。其次，树立社区养老服务理念。充分利用现有的养老服务设施，尽量无偿开放，实现资源人人共享。最后，通过报纸、杂志、讲座等宣传方式，增加社会各界的责任感与使命感，使人们积极参与到社区养老服务事业中，为社区养老服务做出一份贡献。
3.4 加速对老年服务业专门人才的培养
培训专业养老服务队伍。养护人员的素质决定了社区养老的服务水平。对现有养老服务机构的服务人员进行职业培训，加强对其职业道德、责任感的培养，同时加快养老服务事业高级专门人才的培养，并建立一支稳定的志愿者退伍和一套完善的志愿者培养体制。
4 结束语
人口老龄化是挑战也是机遇。顺应社会的要求，整合政府和企业各自的资源优势，创造出最好的社会价值和市场价值是萍乡市社区养老服务提出的理念。相信只要政府支持、社会支持、广大人民支持，大家齐心协力掀起一场新养老运动，打造一个满足老年人基本需求与深层次需求的温情社区，萍乡市人社区养老服务业将实现社会效应与经济效应的双赢。
参考文献：
[1]萍乡市民政局官网.
根据人口普查局的官方数据，我国农村人口比例占全国总人口的60%以上，而全国60岁以上的人口当中，农村人口占的比例约为65%，根据2010年的数据显示，我国60岁以上人口数量为1.776亿，占总人口比例的月14%，而农村人口中60岁以上人口数量为1.23亿，这个数量远远大于城市人口总60岁以上的人数，约为城市60岁以上人口数量的1.7倍。而在所有的农村人口中，农村老龄人口约占20%，与之相对比，城市人口中老龄人口占总城市人口比例约为8%，这一比例足以看出农村老龄人口比例之高，突出了农村人口老龄化问题的严重性。相比而言，城市人口有着较高的收入，这使得本来已经较为严重的农村人口老龄化的问题引申出一个新的问题，就是农村社会养老问题，低收入外加过高的老龄人口比例，养老保险问题在农村社会成为了一项关注度极高的社会问题。目前，我国政府部门已经高度重视社会养老保障问题，2009年9月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，表明了政府对于养老保险的关注度的提升，2010年，将加快养老保险服务体系建设纳入当年政府工作报告。但是，从目前的实施情况来看，政府将养老保障视为全社会的试点工作，这一工作的普及必然首先起步于城市，目前，城市养老保障制度已经相当完善，但是农村养老保障实施现状却不容乐观。从目前已经出台的政策来看，政府没能将城市与农村养老保障体系建设区分开，农村地区的养老保障还不容乐观。
2 农村社会养老保障的制度现状
我国于20世纪90年代开始对农村地区养老保障制度问题进行研究，如今已有10几年的研究过程，也呈现出了多种现状以及特征，综合多数学者的观点，目前主流的观点将农村社会养老保障制度分为：农村社会养老保险、集体养老制度、传统救济养老模式三大类，而从各个学者的研究中能够发现，目前许多学者对于农村社会养老保障问题的认识还比较局限，存在以偏概全的问题，许多人将农村社会养老保障问题简单的理解成农村社会养老保险问题去研究，而缺乏了对福利待遇、救济制度等问题的研究。综合各类观点，笔者认为，农村社会养老保障制度可以从以下三个方面将其分类：社会救济、社会保险、社会福利。其中，社会救济是指传统的对于农村贫困老人由政府相关部门给予的救济金、救助款以及农村最低生活保障制度。农村社会保险是指农村老龄人口应该被给予的各类保险款项，包括养老保险、土地保险、土地征用保险、意外伤害保险以及农民工社会保险等项目。农村社会福利是指农村老龄人口应该享受的相对于年轻人来说的优待项目，包括社区养老服务、公共交通服务、生活津贴、医疗服务等。而农村社会养老保障制度的含义与这三大类息息相关，它是指用来指导三类中具体项目实施规则的国家规定。目前农村社会养老保障制度存在于各个项目中，具体制度如下：
3 农村社会养老保障的政策法规现状
3.1 国家层面的政策法规
从国家层面来看，目前已经出台了几项针对农村地区社会养老保障的专有政策法规。关于农村社会养老保险这个问题国家出台的政策法规占整个农村社会养老保障政策法规的大多数，国务院于1991年出台了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，《决定》中将农村地区养老保险问题上升到了国家层面，即规定农村地区养老保险直接由民政部负责，下一年中，根据《决定》中提出的关于农村地区养老保险的纲领性指示制定了细节的实施方案，即出台《农村社会养老保险基本方案》，《方案》中明确了实施养老保险的细则，包括养老保险发放的途径、申请的标准等等细节。1995年国务院办公厅又向全国各地区发放正式通知，强调各地区要根据《决定》与《方案》认真开展农村地区养老保险工作，体现了国务院关于该问题的重视。2002年又出台了农村地区养老保险整顿工作规定，保障了农民的利益。2007、08年，国务院联合国家几个部委一同探讨10几年来农村地区养老保险工作中存在的问题，并出台解决方案。2009年，国务院出台农村地区养老保险新政策，旨在改革农村地区养老保险的模式，使养老保险相关政策更加有利于农民，并于2009年、2010年分别出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，二者都明确指明要狠抓农村养老保险工作，提高老龄农民待遇。
图1
同时，国务院也出台了关于被征地农民社会保障的相关政策法规。国务院分别于2004年和2006年出台《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强土地调控有关问题的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，这些政策的出台旨在弥补农民因被征用土地而对其造成的重大损失，基本上解决了农民土地征收过程中存在的农民与政府之间的矛盾，意在使农民不因其土地被国家征收而造成其个人生活质量严重降低，表明了国家不因整体利益而损害农民个人利益的态度。国务院同样也出台了关于农民工养老保险问题的相关政策法规，目的是保障离开农村进入城市又拥有农村户口的打工群体的利益。国务院于2001年、2006年分别出台《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》和《关于解决农民工问题的若干意见》。一直以来农民工问题就是社会中最有待解决的问题，农民工随身处城市，但并不能享受城市人口养老保险政策，《通知》和《意见》给了高龄农民工以社会保障。
我国目前存在的国家层面的农村社会养老保障政策法规如图1：
3.2 地方层面的政策法规
地方层面的相关政策法规是以国家出台的农村地区养老保障政策法规为基础，针对地方不同情况而出台的具有地方特性的政策法规，地方层面的政策法规中有些地区为国家关于农村地区养老保障政策法规的试点地区，因此其更具有创新性。而有些地区农村迅速城市化，大量农民土地被征，因此其补偿力度较大。而有些沿海省份经济较为发达，其为了响应国家号召，因此出台了较为有待的农村老龄人口福利待遇政策。因此，基于我国地区不一样的经济情况、政治情况，我国目前地方性的农村地区养老保障政策差异也相对较大。笔者选取了几个具有代表性的地区，对这些地区的农村养老保障政策法规现状加以分析。
北京为我国首都，经济、政治等各方面走在全国前列，农村养老保障政策较为优待。北京对于农村老龄人口的养老保障主要通过调剂金、基础养老金等形式发放，具体的较为标准为根据上一年度农村人均纯收入的9%-30%位农村老龄人口缴纳保障金，每人每年补贴30元作为缴费补贴，同时对于残疾人老龄人口将按照等价给予参保补贴，其待遇标准为每人每月280元，通过个人专门的养老金账户按月分发，并且农村养老保障政策可与城镇养老保险制度衔接；苏南地区的养老金缴费标准分为100、200、300、400、500、600、720、1200、1800元九个档次可供农民选择，根据缴费的多少后期的补贴额也不同，其对农民的缴费补贴为每年60元，对于残疾人的补贴政策与北京相同，对于缴费15年以上者每月补贴120元起，多缴费者补贴额更高，缴费不足15年者每月补贴100元，采取按月发放的方式发放养老补贴，同时可与城镇养老保险衔接；广东东莞地区按照上一年度全市职工最低工资的15%收取费用，其中，由单位缴费7%，个人缴费8%，对于缴费未满15年的人员由单位补缴，市镇村按3：3：4的比例分担费用，从来未缴费的人员每月补贴200元，缴费满5年的人员每月补贴430元，缴费不足5年者每月补贴300元，同样采取按月发放并可与城镇养老保险衔接的政策；山西宝鸡地区缴费标准分为100、200、300、400、500、600、700、800、900、1000八个档次，对于缴费200以下者补贴30元，缴费300元则补贴40元，缴费400元补贴45元，缴费500元以上者补贴50元，对于60-69周岁的老人每月补贴60元，70-79岁老人每月补贴70元，80-89岁老人每月补贴80元，90岁以上老人每月补贴90元，采取按月发放并可与城镇养老保险衔接的政策，但其养老关系不可转移。
从以上各地区政策可以看出，虽然全国的国家性政策相同，但是各地地方层面的农村养老保障政策差异很大，呈现出综合保险与专项保险并存、市民待遇与差别待遇并存、社会保障与商业保险并存、整体保障与特殊群体保障并存的特点。
4 农村社会养老保障的实践现状
4.1 社会救助与社会福利项目覆盖面小，保障水平低
虽然各个地区有着差别较大的农村社会养老保障政策法规和制度，但是，从目前各地农村社会养老保障开展情况来看，各个地区存在一个共同的特点，各个地区目前关于农村社会养老保险的工作已经开展的较为全面，也对提高农村老龄人口待遇起到了较大的作用，但是，对于农村社会养老保障的其他类别的开展水平则较低，绝大多数地区社会救助、社会福利方面在农村人口中的覆盖率和实施水平就低，很多地区甚至还没有开展社会救助与社会福利相关的服务也业务。并且从目前的形式来看，我国政府最关注农村社会养老保障的时间段为上世纪九十年代到2010年间，在近五年的时间内，国务院仅仅发布了少数几项关于农村地区养老保障的相关通知，但是并没能出台改革政策和重大改进措施，同时各个地区在具体实施的过程中也存在领会偏差的问题，即使各个地区的地区层面政策不一致，但国家政策和制度的主旨是一致的，仍然有地区背离主旨开展养老保障活动。
4.2 社会保险项目有待完善
摘要： 本文对云南省开远市新型农村和城镇居民社会养老保险实施办法的制度替代率进行精算，得出了此试行办法替代率偏低的结论
>> 民族地区新型农村社会养老保险推广的困境与对策分析 民族地区新型农村社会养老保险面临的问题及对策研究 新型农村牧区社会养老保险政策问答 新型农村养老保险政策建议 浅析喀什地区新型农村养老保险 新型农村养老保险政策的实施效果研究 河南省新型农村社会养老保险政策实施效果评价 新型农村养老保险常识 欠发达地区新型农村社会养老保险制度实施现状及发展对策研究 新型农村社会养老保险风险评估指标体系的设计与运用 建立新型农村牧区社会养老保险制度的政策建议 新型农村社会养老保险政策执行工作探析 浅谈新型农村养老保险政策的发展及未来趋势 论新型农村社会养老保险政策执行的问题与对策 新型农村社会养老保险政策问题归因分析 关于欠发达地区新型农村养老保险制度推进的思考 探析边远地区新型农村居民养老保险 酒泉地区新型农村养老保险支付意愿分析 贫困地区新型农村社会养老保险研究 浅谈新型农村养老保险制度的实施 常见问题解答 当前所在位置：l，2010-03-19.
②⑤⑥红河州开远市统计局.红河州开远市2010年国民经济和社会发展统计公报[EB/01].http：///plus/view.php？aid=21005&pageno=4，2011-10-20.
③云南网.开远市将建立覆盖城乡的社会养老保障体系[EB/01]. http：///html/2011-08/31/content_1801574.htm，2011-08-31..
④云南网.开远市召开城乡居民社会养老保险试点推进会[EB/01]. http：///2008page/honghe/html/2011-11/11/content_1905037.htm，2011-11-11.
参考文献：
[1]邓大松，薛惠元.新型农村社会养老保险替代率精算模型及其实证分析[J].经济管理，2010（5）：164.
[2]米红，余蒙.中国城镇社会养老保险个人缴费能力测定的模型创新，统计与决策[J].2010（11）.
[3]刘钧.社会保险缴费水平的确定：理论与实证分析[J].财经研究，2004（2）：78.
［提要］京津冀地处环渤海地区的核心区域，在我国经济发展过程中具有重要的战略地位。依据“送出去、进家门”这一城市社区居家
>> 社区居家养老服务及其评估的借鉴研究 城市社区居家养老服务对策探讨 城市居家养老的社区服务探析 城市社区居家养老服务模式探析 浅谈城市社区居家养老服务建设 城市社区居家养老服务的供需状况与完善路径 完善社区居家养老服务的思考与建议 政府购买社区居家养老服务 社区养老服务支持居家养老探讨 我国城市社区居家养老服务体系的构建 城市社区居家养老服务指标体系研究综述 城市社区居家养老服务存在的不足及对策思考 城市居家养老的社区服务现状及对策思考 城市社区居家养老服务供需矛盾及对策探研 老龄化背景下城市社区居家养老服务问题探析 重庆市政府购买城市社区居家养老服务存在的问题分析 关于宁夏城市社区居家养老服务体系的调查 城镇社区居家养老 社区居家养老服务的“昆明模式” 上海:实施《社区居家养老服务规范》 常见问题解答 当前所在位置：.2012.11.19.
［3］任兰兰.城市社区居家养老服务指标体系研究综述［J］.经济研究导刊，2013.20.
［4］河北省民政厅财政厅关于加快推进居家养老服务中心建设的实施意见.河北民政网./inner/shownews.jsp?newsid=11634.2012.9.7.
［5］章晓懿，刘帮成.社区居家养老服务质量模型研究――以上海市为例［J］.中国人口科学，2011.3.
［6］北京市民政局关于贯彻落实《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》的意见.北京民政局网站./templet/mzj/ShowArticle.jsp?id=10625
6&NODE_ID=root.2009.11.24.
［7］苏畅.天津市城市居家养老模式研究［D］.天津大学，2007.
>> 我国城市社区居家养老服务体系的构建 从人口结构变化看我国城市居家养老服务体系的发展 我国社区居家养老的体系建构研究 完善我国居家养老的对策 论我国居家养老模式的完善 多维视角完善我国农村居家养老服务体系的必要性分析 我国居家养老方式探析 我国新型“居家养老”模式发展研究 我国社区居家养老中的人力资源系统的构建 我国开展老年居家养老服务的原因分析 完善我国居家养老服务的对策研究 日本非营利组织参与社区居家养老对我国的启示 对我国新型农村居家养老模式的探究 我国居家养老服务存在的问题及解决建议 我国社区居家养老模式的对策研究 推动我国社区居家养老模式的对策 我国的居家养老发展现状分析 发达国家居家养老服务产业及其对我国的启示 我国社区居家养老模式的问题与对策研究 对我国社区居家养老模式的思考 常见问题解答 当前所在位置：
②资料来源：同上
③资料来源：http：///jrzg/2007-05/28/content_628517.htm
④资料来源：http：///news_show.asp？id=503
⑤资料来源：同④
⑥资料来源：民政部《社会养老服务体系建设“十二五”规划》（征求意见稿）. http：//.cn/policy/txt/2011-02/12/content_21903019_3.htm
⑦资料来源：同⑥
⑧资料来源：同⑥
⑨资料来源：同⑥
⑩资料来源：http：///wiki/Long-term_Care_Insurance
参考文献：
[1]程春子.城市社区居家养老服务体系建设研究——以我国椒江区、田家庵区为例[D]. 浙江大学，2012.
[2]杜鹏.北京市社会养老服务体系：挑战与对策[A].2012.//学术前沿论丛——科学发展：深化改革与改善民生（上）[C].北京：北京师范大学出版社，2012.
[3]郭竞成.居家养老模式的国际比较与借鉴[J].社会保障研究，2010（1）.
[4]黄聪，孙志，马金鸽.新型养老模式发展思考——基于部分城市的实例分析[J].中国社会保障，2011（5）.
[5]胡建文.发展长期护理保险，应对人口老龄化[J].时代金融，2013（3）.
[6]刘丽萍，蒋升漠，陆发安.我国城市养老模式及其发展研究[J].改革与战略， 2007（12）.
[7]王来华，约瑟夫·施耐德.论老年人家庭照顾的类型和照顾中的家庭关系——一项对老年人家庭照顾的“实地调查”[J].中国老年学，2000（4）.
一、关于社会化养老服务体系的研究
（一）各地方社会化养老服务的实践创新研究
社会化养老的地区经验和模式一直是学者们关注和研究的重点之一。张国平（2011）对苏州沧浪区的“虚拟养老院”进行了考察，对“虚拟养老院”的运作模式进行了细致介绍，提出“政府推动、市场化运作、信息化管理、专业化服务”的虚拟养老院服务作为居家养老社会化服务的新模式值得推广，但也存在一些难题，主要表现在五个方面：一是虽然居家养老服务很有市场，但有效需求不足；二是目前的居家养老服务项目和内容还不尽人意，尚需进一步调整优化；三是在动员社会力量进入养老服务产业方面，还需更有力措施；四是居家养老服务还需重视服务队伍的建设；五是目前的养老服务质量评价体系和评价机制还不健全，有待完善。卢守亭（2011）对洛阳市民办老年综合服务中心的运作模式和盈利方式进行了思考，总结了其发展存在的资金短缺、适度盈利、“污名化”、“贫困排斥”和员工流失问题。彭金玉（2013）分析了浙江诸暨市农村空巢老人社会化养老服务体系的多中心治理模式――政府主导、社区推动、社会参与、市场运作，即政府加大政策支持和资金投入力度，社区志愿者与老人结对帮扶，发展 “银龄互助”式居家养老，并通过公助民办、公建民营发展机构托养。
（二）不同主体在社会化养老服务体系中的角色分工与合作研究
对当前我国社会化养老服务的实践进行研究，难免涉及对政府、市场、社区、社会组织等主体在其中的作用和角色的实践反思和理性思考，因而出现了一批针对不同主体在社会化养老服务体系中的角色分工与合作的研究。如张卫、张春龙（2010）通过对地方养老服务工作的思考指出，当前的观念、机制、管理等滞缓了社会化养老服务的发展，应当坚持“鼓励支持+多元投入+市场运作”的模式，各级政府在领导重视的基础上，积极探索和推动机制创新，进一步加强政府的监管作用。孙燕（2010）则以南京市鼓楼区的实践经验为例，对政府、社区、社会组织三方合作中各方的职责和角色进行了理论思考，主张政府“掌舵”，进行宏观决策与规划，制定规则，指导、授权和监督其他主体，及提供服务、福利和税收引导；社区把握民众需求并发动和整合资源；社会组织提供和具体实施社区公共服务。付诚和王一（2010）从政府和市场的作用出发，着重讨论了政府和市场在养老服务供给中由于非合作导致的“双失灵”困境，强调政府与市场的合作与双向增权，主张理顺政府和市场的关系，重新审视养老服务事业的性质并进行准确定位，变“非营利性”为“有管制的市场化”，做到既强化政府责任又释放市场活力，从而解决养老服务供需结构失衡的问题。
（三）不同视角下社会化养老服务体系的构建研究
刘益梅（2011）提出了人口老龄化背景下建立社会化养老服务体系的政策建议，主张以“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”为原则，逐步建立和完善以“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的服务体系，并提出了“重视舆论宣传，重建道德秩序，重塑和强化家庭养老责任；努力推动和完善以社区居家养老为核心的服务模式；以需求为导向，全面推进养老服务的多元化、专业化和职业化；发挥市场作用，发展社区老龄服务产业，推进养老服务市场化”等七个方面的具体实现路径。
周沛、管向梅（2011）以普惠型福利为视角，主要研究了城市高龄者的社会化养老服务体系。从普惠型福利下的城市高龄老人的养老需求和社会化服务特点出发，除了提出构建城市高龄者养老社会化服务体系的目标、原则和路径，还分析了体系构建中可能存在的关键性问题。首先提出多元化的服务主体应当在政府首要责任的前提下形成合力，而合力能否形成则主要取决于两个条件――养老社会化福利理念是否确立，制度能否得到保障；其次是多层次的福利内容能否得到保证，这就需要处理好公平和效率的关系；最后是专业化的服务能否真正开展，则根本在于是否引入本领域专业服务人才。
李文琦（2013）以积极老龄化为视角并对国外社会化养老服务体系建设的经验进行了总结借鉴，从责任、立法、服务三个体系层面对健全我国社会化养老服务体系提出了建议。如责任层面，认为有老年人的个人责任、社会责任（主要是民间组织）和政府责任的划分，三者责任分别是：老年人应发挥主动性进行自助互助并为服务付一定的费用；通过行政分权将权力下放给民间组织，让社会承担筹措资金、递送服务和输送人才的责任；政府则必须承担资金担保、制度建构和监督管理的责任。在立法层面，认为应当加强立法的权威性、完备性和科学性。内容层面则要考虑老年人需求的不同特点和不同类别，建立多层次复合性的合作养老服务体系。
关于社会化养老服务体系的研究角度各异，结论却趋同，即当前我国应当大力构建和完善社会化养老服务体系，由政府主导来调动各个方面的积极性和创造性，通过支持社会力量参与和适当引入市场机制来增强提供社会化养老服务的能力，满足老年人的养老服务需求。
二、关于当前我国社会化养老的综合研究
关于当前我国社会化养老的研究不仅限于养老服务体系方面，还包括社会化养老的趋势、发展的实际情况以及居民社会化养老的意愿和影响因素等方面。
（一）社会化养老是大势所趋
孟艳春（2011）根据养老的经济资源来源的不同将养老分为家庭养老、自我养老和社会养老三种基本模式，认为在人口老龄化、高龄化、少子化以及城市化、现代化等多重矛盾的夹击下家庭养老已陷入困境，而自我养老因为绝大多数老人现实的经济状况难以支撑也不可能成为未来的主要养老模式，社会化养老才是未来中国养老发展的趋势，指出现阶段之所以仍然强调家庭养老，是因为目前还处在由家庭养老向社会养老过渡的阶段，为促进和实现这一平稳过渡，有必要继续重视家庭养老，发挥家庭在精神供养方面的功能优势，使家庭养老和社会养老两种模式有机结合协调发展，最终形成稳定的社会化养老模式。谢代银（2008）也认为要通过社会化养老模式的创新，来应对传统养老模式的不足和多种养老模式并存但发展尚处于起步阶段的局面，倡导各级政府推动社会化养老政策。成海军（2012）对当前中国老年人的社会福利进行了考察，指出老年人在经济收入、家庭养老、社会化养老、心理健康等方面存在诸多问题，老年人福利需求与供给矛盾十分突出，迫切需要推动社会化养老，提出完善老年人社会福利政策是中国社会福利改革的关键。
（二）当前社会化养老不容乐观
社会化养老固然是大势所趋，但实际的发展却并不尽如人意。穆光宗（2012）对我国机构养老发展的困境进行了考察，分析指出现阶段我国的机构养老面临六大问题：“供不应求的同时资源利用率不高；微利甚至负债导致养老机构自我发展能力不强；养、护、医、送四大功能分离；机构养老缺乏家居认同和亲情滋养；专业的老年护工和管理人才短缺；农村养老机构非规范发展”。刘岚等（2008）也认为城乡现有养老机构由于存在着体制、功能、经费、管理、质量、服务和观念等方面的问题尚难以承担社会化养老的重任。社区居家养老作为不同于机构的社会化养老方式，目前还处在探索和实践创新阶段，尚未普及。专门对农村养老进行的研究也表明当前社会化养老的情势还很不乐观。如汪沅、汪继福（2008）指出，由于农村社会重视家庭和血缘关系的文化传统、农村社会养老法律制度不健全、农村经济社会发展不平衡、对公平与效率对立统一关系认识的模糊、管理体制没有理顺等原因，我国农村养老的社会化程度远远低于经济和社会发展的要求。在充分比较了家庭养老和社会化养老两种养老方式之后，钟建华、潘剑锋（2009）得出结论：随着我国社会的发展，现代化的完全实现，我国农村未来的养老方式必将由家庭养老逐渐过渡为社会养老，但我国在目前这种“未富先老”状况下，农村养老完全社会化，其财力是无法负担的。崔庆五（2012）则对转型期西部农村的养老模式进行了研究，认为社会化养老模式发展缓慢，难当养老重任。
可见，目前我国还处在由家庭养老向社会养老的过渡阶段，社会化养老还远不能满足需要，其发展完善至成熟还有很长的路要走。
（三）居民社会化养老的意愿和影响因素研究
对居民社会化养老意愿和影响因素的研究是社会化养老研究的重要内容之一，不少学者对此进行了实证研究，分析了主要的影响因素。
牛喜霞等（2013）以山东省淄博市张店区居民社会化养老意愿的调查资料为基础，指出与机构养老相比，社区居家养老更受居民的欢迎；子女对长辈仍然有着很强的赡养责任；居民的经济状况和社会化养老机构的服务质量是影响居民对社会化养老服务方式认识和选择的两大主要因素，而年龄与性别对于人们选择何种养老方式没有显著性关系。吴翠萍（2011）利用江苏四城市的问卷调查数据探讨了影响城市居民未来养老选择的因素，结果显示选择与已婚子女分开和配偶独住不仅是多数人的现实状况，也是人们未来养老时对居住安排的主流意愿和趋势，依靠社会化养老服务或自我服务也相应成为城市居民未来安度晚年的主流意愿。罗亚萍、史文静、肖阳（2013）则在对西安市居民养老方式进行调查的基础上分析了城市居民养老方式的变化趋势。调查发现：在选择期望的养老方式时，不同年龄组和收入阶层的几乎所有中老年人首选自立养老而不是家庭养老，自立养老同时也是75岁以下老年人首选的实际养老方式；但在年迈或生活不能自理时，老年人则回归传统，更倾向于选择家庭养老。问题在于独生子女家庭的年迈老年人由自立养老回归家庭养老是不现实的，家庭养老和机构养老方式均无法满足年迈老年人的养老需求，因而需要大力发展社区居家养老，使自立养老向社区居家养老过渡。
在农村老人的社会化养老意愿方面，王洪娜（2011）调查了山东省农村老人入住社会养老机构的意愿与需求，发现老人对养老机构的认知和评价极大地影响其入住意愿，老人对养老机构的了解越多、评价越高入住意愿也越高；老人的入住意愿较高，但经济支付能力较差；年龄、性别、健康状况、有无配偶及子女等个人因素均影响着老人入住养老机构的意愿；不同地区的老人入住意愿也存在明显差异。其他与农村养老意愿相关的研究还有李全彩（2010）对农村养老问题的社会认知的研究和胡仕勇等（2012）对农村青年赡养行为与赡养意愿的调查研究。
还有一些关于社会化养老的研究虽然不是当前研究的重点，但也有一定的创新意义。如对政府在发展社会化养老中的政策更新的必要性和举措的研究，对促进中国养老服务体系发展的财税政策的研究，对闽台养老模式差异与合作机制的研究，对农村社会化养老的筹资模式的研究，以及对城市女性养老的资源及策略选择的研究等。其中吴宏洛（2013）对闽台养老模式差异与合作机制的研究意在对两岸人口老龄化问题及相应的解决方案进行比较分析，以总结闽台养老服务产业发展的异同、经验及合作优势，探讨两地合作与交流机制的建构，这种研究思路不仅适用于闽台或者中外社会化养老的比较研究，也适用于内地不同地区尤其是城市和农村社会化养老的比较研究，如此将有助于促进城乡社会化养老方面的交流合作，推动农村社会化养老事业的发展和城乡养老一体化进程。而吴翠萍（2010）对城市女性养老资源及策略选择的研究对于强化社会化养老中的社会性别意识，充实女性老年人的养老资源，保障老年妇女的权益具有一定的意义。
三、研究述评：社会政策视角下社会化养老研究的不足和后续研究方向
社会政策是“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和”。具体涉及由谁来提供社会服务、为谁提供服务、从哪里获得必要的财政和人力资源、以及用什么方式来提供必需的服务等问题。社会政策视角侧重从社会政策的几大要素即政策的主体、客体、资源来源及运作方式角度对社会化养老进行研究。
（一）已有研究总结
通过对已有社会化养老方面的研究文献进行梳理发现：从不同角度对社会化养老服务体系的研究比较全面深入，但专门从社会政策的视角对社会化养老进行的研究还很少，社会政策的几大要素如政策的主体、客体、资源来源及运作方式等在不同场合被提及，但均不是主要的研究视角。
针对不同主体在社会化养老服务体系中的角色分工与合作的研究涉及到政府、市场、社区、社会组织等的职责和资源供给，但除了付诚、王一从社会化养老服务的合作逻辑这一角度对政府与市场的失灵和合作进行了比较深入的研究外，其他研究都主要是在反思和总结各地实践经验的基础上肯定政府主导下的多元主体参与和合作在促进社会养老服务体系发展方面的作用，提倡对不同主体的角色进行定位，使其分工合作来增强资源和服务的供给能力，满足社会化养老的需求。还欠缺对各个主体本身的作用、可以担当的角色以及角色的层次等进行系统深入的研究。
周沛等在研究城市高龄者的社会化养老服务体系时涉及到了社会政策的客体，从普惠型福利的视角确认了城市高龄者在社会化养老服务体系建设中的政策受益权。其他学者对居民社会化养老的意愿和影响因素的研究虽然也涉及社会政策的客体，但只是为了从居民这一客体的角度对社会化养老的社会接受程度和发展现状进行研究，而不是把居民作为社会政策的受益者进行事实分析和价值分析。
在关于各地方社会化养老服务的实践创新的研究中涉及养老资源的运作模式，但主要是为了介绍地方做法的实际操作情况，并未上升到社会政策的资源运作和服务传递机制的角度。
（二）后续研究方向
总结了已有研究的不足之后，从社会政策角度，未来关于社会化养老的研究还应该在以下几个方面有所突破：
社会化养老的政策主体方面。强调政府在社会化养老服务体系构建中的政策制定责任和主导作用时，应当对中央政府和地方政府在社会化养老体系构建中的责任、角色层次和公共行政层次有所区分，明确界定中央政府和地方政府的角色和职责；对于其他政策主体，也应当有更充分的研究，如研究社会组织在推动社会化养老政策的制定和完善、社会化养老服务供给方面可以发挥哪些作用，以及如何协调与政府这一政策主体的关系等。
社会化养老的政策客体及受益者方面。哪些人从当前的社会化养老中受益，他们是如何受益的；哪些老年人应该纳入政策范围享受规定的待遇而事实上没有，比如农村低收入或者高龄空巢的老人是否也享受政府购买的居家养老服务，没有享受的话，是什么原因造成的；政策应该向哪些人倾斜，怎样照顾到不同地区、不同需要的老人的利益等问题。只有分析清楚了政策应该为哪些群体服务，以及现有政策和实际操作中事实上哪些人才是真正的受益者、是否合理等问题，才能在政策制定和调整时明确定位政策覆盖范围和待遇水平，节约资源并体现社会价值。
社会化养老的资源方面。社会化养老的资源来自哪里，是政府、社会组织还是个人，它们都有哪些资源，各应承担多少，谁是主要供给方，如何挖掘、调动和整合资源等；不仅要对资源来源和供给主体进行研究，还应当对不同形式的资源及其运作方式进行分析和比较。已有研究相对集中于社会化养老服务的提供方面，对社会化养老的资金来源没有足够研究，如居民的社会养老保险是否足以支付社会化养老的成本、维持对社会化养老服务的有效需求，除此之外还能有哪些资金来源，政府对农村居民的社会化养老在资金和服务提供方面应该有哪些投入等。对社会化养老的现状进行研究时也可以从政策资源不足的角度进行分析，通过对社会化养老的财政投入比例和税收支持力度进行研究，或许更能找出当前社会化养老存在的诸多问题的原因，明确发展社会化养老的努力方向。
论文摘要:在我国城市化进程中，农村养老出现了诸多新问题。面对这些问题，作为传统农村养老的外界供给渠道—家庭、社区和政府，其养老功能都在城市化进程中或者弱化，或者缺位。因此在现阶段，农村养老保障的.困境并不在于制定一个什么模式的保障体系，而是要首先构建农村养老保障体系得以实施和运转的内在机制。本文分别从微观、中观以及宏观层面探讨了农村养老保障体系得以运转的内在机制的构建，对家庭、社区和政府这3个养老供给果道的功能重建进行了论述。在3个养老供给渠道的关系方面既强调各自功能的重建，亦强调彼此之间的联系和依存。
随着城市化进程的发展及改革开放的日益深人，受政策或者是观念的影响，农村的传统结构和环境被打破，农村养老也面临着许多新问题。“农村留守老人”“失地农民”“农村空巢老人”等在城市化进程中逐渐形成的新弱势群体，意味着当前农村养老正面临着一些新情况。面对这些问题，作为农村养老的外界供给渠道—家庭、社区和政府，其养老功能却在城市化进程中或者弱化，或者缺位。因此，在现阶段，农村养老保障的困境并不在于制定一个什么模式的保障体系，而是需要首先构建农村养老保障体系得以实施和运转的内在机制，需要探讨家庭、社区和政府这3个养老供给渠道的功能重建问题。
一、重塑家庭的养老功能
(一)现阶段重塑家庭养老功能的意义
尽管在城市化进程中，家庭的养老功能在逐渐弱化，但我国现阶段的国情决定了我们不可能在极短的时间内将养老的责任从家庭过渡到社会。福利型的社会养老方式要以雄厚的政府财力为后盾，而我国是一个发展中的农业大国，人口老龄化是在我国农村经济比较落后的背景下提前到来的，在此阶段能够满足农村老年人需求的基础设施和社区服务体系还相当薄弱，所以目前以福利型的社会养老方式解决数目庞大的农村老年人的养老问题显然是不现实的。与此同时，城市化的过程也是渐进的，农业产业化经营在诸多地区尚未实现，集体尚无能力进行经济积累，在这样的条件下根本无法对老年人实行高水平的集体养老。此外，对于诸多农村家庭来讲，他们均在养老的“能力要素”上有所欠缺，绝大多数只是刚解决了温饱问题，根本无力将自己的老人送到养老机构中。所以无论是从国力、集体力量还是个人财力来讲，短时间内尚不能舍弃家庭养老方式，在现阶段重塑家庭的养老功能是必要的。
(二)重塑家庭养老功能的途径
(1)引进家庭资产的积累和生产机制。在城市化进程中农村家庭养老功能退化的本质原因，在于维系家庭结构的经济基础发生了变化，而这种变化又引发了家庭伦理观念、家庭结构以及家庭功能发生了一系列的变化。即在城市化进程中，农民传统的资产积累模式由土地收人转向了其他途径，而在市场经济的冲击下，农民的收人又具有不确定性和风险性，这使得他们抛弃了原有的家庭观念，以个人利益为重。因此若想改变这种局面，就要引进家庭资产的积累和生产机制，使家庭成员具备“能力要素”以维系原有的家庭结构，履行养老义务。
在家庭中引进资产积累和生产机制，仅靠家庭的力量是远远不够的，它需要政府通过有组织的引导和帮助，对农民的家庭资产进行生产建设。在政府如何引导家庭进行资产的积累和建设方面，呼图壁县保险证质押借款项目的做法具有很好的借鉴意义。自1998年初起，新疆呼图壁县农保办开展了以保险证质押借款项目。所谓保险证质押借款，是指已参加农村社会养老保险的农民，经办机构允许其直接用自己持有的或借用他人的《农村社会养老保险缴费证》作为抵押物，依据一定程序和规定到有关部门办理借款手续。所借款项仅限于农户发展生产、子女教育、基本医疗等生产生活中急需解决的重大事项。此项目的成功之处在于它不仅创立了个体家庭资产的累积生产机制，而且还创建了一个积累家庭资产与本地财富的新循环。保险证质押借款项目把取之于农民的资金重新借贷给农民，让他们直接参与资金的管理与运营。
(2)重塑老年人在家庭中的道德权威。养老“能力要素”只能够影响供养老年人水平的高低。重塑家庭的养老功能最关键的还是要解决“意愿要素”的问题，即重塑老年人在家庭中的道德权威。重塑老年人在家庭中的权威可以从三个途径人手:
第一，强化家庭养老的道德保障力度。在以往，家庭养老主要靠传统的家庭伦理维系，靠舆论和道德监督巩固。在现代化进程中，由于农民的价值理念在没有约束和引导的前提下直接受到了市场经济的冲击，所以要重塑老年人在家庭中的权威，必须加大对农民思想的教育和引导，加强对敬老、养老的宣传力度，增强全社会的老龄意识。
第二，转变农村老年人的消极思想，促使其成功老化。近年来，国际上对老年人成功老化进行了较多的研究，研究认为成功的老龄化依赖个人的选择和行为，可以通过个人的选择和努力来实现。美国麦克阿瑟基金会资助的老龄化研究指出，很少患疾病和与疾病相关的伤残、心理健康、积极参与生活是成功老化的基础。这些因素表明成功的老化包括避免衰退、创造性地适应周围发生的任何变化，从而将可能有的消极影响减小到最低。现阶段对于城市化进程中出现的新老年弱势群体，特别是对留守老人和空巢老人来讲，积极参与生活就显得尤为重要。积极参与生活和有意义的活动有很多表现形式，但是成功老龄化最关注两个方面，即和他人的关系以及有创造力的行为。相对于失地农民而言，留守老人和空巢老人原来的生活环境并未发生改变，这就有利于引导他们逐渐走出孤独的生活圈子，与外界进行交流。与此同时，也可以挖掘他们在农业活动以及家务工作方面所积累的宝贵经验，与年轻一代分享。这样在帮助老人找回自身价值的同时，也重树了老年人在传统农业文化及技术方面的权威地位，使下一代改变“人老无用”的观点。
第三，建立相关法制保障。在城市化进程中，农村传统的家庭伦理已经受到市场经济的根本性冲击，农村家庭养老仅靠赡养老人的自觉意识是难以维持的，因此还需要制度法规的强制约束力。有子女却无人赡养的空巢老人问题已经充分说明了家庭养老由伦理走向法制的必要性。
在农村建立相关的法律制度，首先要在农村深人宣传《中华人民共和国老年人权益保障法》，加快制定和完善符合各地实际的地方性老年权益保障法规和相关条例。其次，在实施过程中要设立农村老年人法律援助中心，及时处理歧视、虐待和不赡养老人的违法行为。最后，在保障实施方面，可以推广农村家庭赡养协议书，同时尝试建立奖罚激励机制。
在这里需要提出的是，重塑农村老年人在家庭中的道德权威，需要社区组织以及相关社会组织的共同促进。比如在促进农村老年人成功老化方面，就需要农村社区工作者在老年服务中承担具体的工作，发挥其在老年疾病预防和社区教育中的积极作用。
二、新型农村社区的建设
在城市化进程中，以血缘和地缘为维系的传统社区逐渐走向瓦解，传统意义上的集体责任开始消退，在养老问题方面就表现为集体养老功能的丧失。在这种状况下，必须促进现代化的农村社区建设，发展多项社区服务，使农村形成新的养老社会支持网络体系。
社区服务是指在一定层次的城乡社区内，建立在自愿、自治、自助、互助基础上的既面向全体社区成员，同时又突出重点对象和特殊需求的福利性服务。社区服务属于人力保障中的服务保障范围，是社会保障体系不可缺少的重要组成部门。面对农村城市化进程中出现的诸多养老问题，社区老年服务所扮演的角色更加重要。目前，我国许多大城市已经建立了网络化、系统化、社会化的老年社区服务，但在广大的农村地区却极少开展推广。就现阶段农村诸多养老问题的解决来说，社区老年服务的开展和推广极具现实意义:
首先，社区老年服务能够成为家庭养老的有力补充。农村家庭的核心化、小型化弱化了其养老功能，但是如果通过社区组织来为留守老人或者空巢老人提供各方面的服务，无疑为家庭养老提供了补充。
其次，随着城市化进程的加快，农村居民对于服务保障的需求也在急剧膨胀，但由于国家提供服务保障的财力有限，所以社区服务就能在满足人们服务保障需求的同时减轻国家的负担。
最后，社区老年服务的提供离不开民间力量的参与，这就为民间福利机构的发展提供了平台，从而有利于农村福利社会化的落实和发展。
三、政府角色的转变
政府在农村社会保障体系的内在运行中所扮演的角色本应是服务型的，即应以农民的需求为导向，制定相应的政策，但在目前，政府所扮演的角色却是单纯管理型的，这集中体现在政策制定的滞后性。在市场化进程中，政府首先要明确自身的义务，承担相应的养老责任，同时也要转变角色，即在农村建设中由传统的管理型政府转变为服务型政府。政府必须意识到自身在农村养老责任承担主体中的缺位，针对城市化进程中出现的诸多养老问题，加大对农村养老保障工作的财力和政策支持。
(1)树立正确观念，履行基本义务。中国社会一向都认为照顾老人是子女的责任，但是随着老年人口、核心家庭的不断增加，家庭的养老功能逐渐弱化，所以政府要为有困难和得不到家庭照顾的老人提供服务。在城市，已经建立起以社区为中心的助老服务体系，将家庭养老和社会养老结合起来。但是在农村，当面临相同状况的时候，却没有得到政府应有的关注。当前集中爆发的失地农民的养老问题应引起政府对于农村养老问题以及农村养老保障制度建设的整体思考。历数改革开放以来的中国老年政策，农村老年人和城市老年人在政策方面所享受的待遇是不均等的，即现行的中国老年政策在很大程度上是将农村老年人隔离在外的。当城市已经建立起比较健全的养老保障制度时，广大农村为老年人提供的养老保障还是以救助为主。因此，政府必须树立正确的观念，在农村养老保障制度的建设乃至整个农村保障体系的建设中承担必要的责任，履行基本的义务。
(2)以需求为导向，以服务为目标。上文中我们从意识层面提出了政府向服务型转变的政策建议，这一转变对于农村养老保障体系运转机制的构建是至关重要的。从近期来讲，政府就需要以城市化进程中农村老年人的养老需求为导向，为他们提供应有的服务。首先要组织各方力量，了解农村老人的养老需求，依据现状，结合各地市的不同状况确定近期工作的重心。其次要转换意识、制定政策，落实地方政府的财政拨付。针对农村地区集体经济解体、保障资金严重不足的现状，可以从思想工作和政策制定两方面去保障地方政府对于农村养老需求的满足。从思想工作方面来讲，要由省级政府统一组织各地市政府的主要负责人，进行思想工作教育。组织他们下基层农村对民情进行考察，了解农村老年人的养老需求，从而转换原有的价值理念，引起对农村工作的重视。从政策制定方面来讲，国家必须制定公平、合理的养老政策，加强城乡一体化管理，规划涵盖城乡所有老年人的养老保障体系，设计可实施的农村养老保险制度，使农村老年人也能共享社会发展成果。
(3)均衡发展，加大对经济落后农村地区的支持力度。我们出台一项福利政策，是为了雪中送炭而不是为了锦上添花。所以，现阶段政府必须提倡均衡发展战略。这种均衡体现在三个方面:
第一，城乡之间的均衡发展。政府必须意识到城乡老年人在利益享受方面是无差别的，因此在政策制定方面必须考虑到公平和公正。一项具体政策的出台不仅要考虑到它在城市的效应，而且也要考虑其是否惠及农村老年人。
第二，不同地区的均衡发展。现阶段，我国各地农村的发展呈现出明显的不均衡状态，各地农村养老保障的制度建设和保障力度也各有差异。在这种情况下，国家在决定实施一项政策时常选取一些基础较好的地区进行尝试，这样在较长时间内，国家资源会局限于个别地区。我们要考虑到当这些地区的养老保障已经发展到较高水平的时候，个别地市的工作尚处于起步阶段，缺乏政府的投资和政策支持。因此，政府必须考虑地区间的均衡发展，加大对落后农村地区的支持力度。
第三，不同工作领域的均衡发展。不能将主要的财力持续地投人到个别的工作领域，或者只是专门针对农村的一类养老问题制定政策，而是应该尽可能考虑到大多数农村老年人现阶段的养老需求，扩大保障的覆盖面。在对某一工作领域进行投资的时候，不应该仅仅考虑到这项投资所带来的社会效应有多大，更重要的看投资到这个领域能够解决多少农村老人的实际问题。
关键词：京津冀一体化；承德；新型养老；社区综合养老服务体系
中图分类号：D669.6-5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）030-000-02
一、问题的提出
近年来，随着经济发展加快、人口流动增强、社会结构改变、老龄化程度日益加剧；与此同时，老人的赡养压力增大、需求增多，一方面是由于计划生育政策的实行，造成家庭结构日益小型化[1]，另一方面是时代变化，价值观念不同所导致。因此，传统的家庭养老模式无力支撑起养老的重担。2015年10月26日十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，建设以“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的多层次养老服务体系，是今后一段时期全国老龄事业的发展方向[2]。据“北京市、天津市的2015年国民经济和社会发展统计公报”显示，截止到2015年底，北京市65岁及以上老年人口数为222.8万人，占人口总数的10.3%；天津市65岁及以上老年人口为148.66万人，占人口总数的9.6%，京津的养老形势不容乐观，养老问题将给京津两地的发展带来巨大阻力。北京、天津等地积极响应“十三五”养老规划，分别提出了“9064”、“9073”计划。其中，2015年底，天津市依据自身情况，在各区县、各街道建立了养老服务中心，实现了社区养老服务全覆盖。相对天津，北京的社区养老模式的开展也在进行中。2016年，北京市将在16个区建设区级养老指导中心已建成街乡养老照料中心154个[3]。截止至2016年4月，承德市新建社区养老服务中心15个，覆盖率达到82%。京津承三地社区养老模式的顺利开展，为三地的社区综合养老服务体系打下了基础。
本文以京冀承地区的社区养老模式为基点，创新性地提出以承德的社区综合养老服务体系承接京津老人，运用问卷调查、走访等方式，收集京津承三地人群对养老模式的态度、社区综合养老服务体系的看法。最后，文中探讨社区综合养老服务体系的提出、具体内容、指出京津承社区综合养老服务体系运行过程中面临的难题，提出相应的解决对策。在京津冀协同发展的背景下，构建京津承地区的社区综合养老服务体系，达到缓解严峻的养老形势，加快三地的发展进程的目的。
二、京津承社区综合养老服务体系的构建
（一）社区综合养老服务体系的提出
养老服务是一项社会产业，目前它迫切需要的就是规划的养老服务、社会政策的引导和支持。针对这种状况，发展养老服务体系可以从社区工作入手[4]。潘屹等学者提出了社区综合养老服务体系，社区综合养老服务体系是指在社区平台，形成多方主管部门参与，配置整合公共、社会和个人各方资源，有效连接机构与居家，形成有机的服务体系，提供综合养老服务。它可以充分发挥政府的统筹性，群众的积极性，社会的协同性[5]。社区是城市中最小的居住单位。同时，它也是最小的行政单位。在社区中，村委会、居委会以及志愿者都可以加入到社区的管理中。再者，社区是老人的生活场所，老人对社区的环境十分熟悉，从照顾老人情感的方面考虑，社区是老人养老的首选。在社区周边，建立养老机构或提供基础服务设施、服务输送方面都是十分便捷，与此同时，还降低了养老的成本。综合养老则扩大了养老服务的种类，满足老人的实际需求。通过政府的调控、市场的选择，养老市场中的养老产品以及养老服务也在不断地发展，充满人性化。
（二）京津承社区综合养老服务体系的内容
该模式立足于马斯洛需求层次理论、社会交换与互助理论，将社会人文学与医学相结合，充分考虑老年所需要的养老服务。
京津承社区综合养老服务体系的三大内容：1.京津承地区独立的社区养老服务。京津承三地老人x择居家社区综合养老模式，各自在家中的社区居住；2.京津承地区联合的社区养老服务，健康老人可选择移动社区综合养老模式，待到炎热气候，可入住承德社区，享受在家般的社区养老服务；3.京津承社区综合养老服务体系所具备的服务：（1）家政服务：在社区居住的老人，可以联系社区附近的家政人员为他们进行服务。（2）定位救助服务：当发生紧急情况时，老人可以运用手机发送自己的消息，社区内的管理人员可以定位老人的位置并给予及时的帮助。（3）志愿者服务：在社区内的老人，可以得到定期的社区内或社区外志愿者服务，排解老人的生活忧愁，给老人带去欢乐。
三、调研数据
（一）数据来源与调研方式
本文主要运用问卷调查以及走访的方法，调研内容包括受访者的基本信息、家庭情况、养老意愿、养老需求、养老方式以及政府政策实施情况。调查团队是由培训过的大学生所组成，2015年-2016年，团队随机选取京津承三地2400名60岁以上的老年人进行调查，共获得有效问卷2320份。
（二）调研结果
在养老模式选择中，京津承三地分别有43%、32%、37%的人选择了居家养老，18%、21%、20%的人选择了机构养老，27%、31%、34%的人选择了社区养老，而选择旅游养老的人分别占27%、31%、34%。见表1。
在社区养老服务供需调查项中，生活照料一项，代购与助餐的所占比例较大；卫生保健中，卫生服务和健康咨询所占比例较大；休闲娱乐中，文化中心和旅游所占比例较大；而在精神慰藉上，老年大学和法律咨询所占比例较大。见表2。
（二）结果分析
1.老人对社区养老的接受程度高
数据显示，选择居家和社区养老模式更受老人欢迎，这代表老人更倾向于在自己熟悉的圈子里生活，可能是因为那里有他们的交际网以及熟悉的人群。
2.社区养老服务供需差距大
从数据中，我们了解到社区提供给老人的服务与老人所预期的服务还是有一定差距的。由此可见，社区服务还需进一步完善。
四、京津承社区综合养老服务体系构建的难点与对策
（一）京津承社区综合养老服务体系构建的难点
1.社区服务水平低
（1）服务供需比例失衡
社区虽然为老人提供了服务项目，但主要是基本的生活照料方面，精神慰藉、文化生活等方面的服务展开的力度并不大，难以满足老年人多层次、多样化的养老服务需求[6]。
（2）活动场地有限
现在所提倡的社区养老是拥有老人们学习、休闲、娱乐的场所。但是，有些社区连基本的健身器材都没有配备。更不用提，设立单独的场所供老人们活动。有些社区养老场地有限，规模较小[7]，基础设施不全，档次偏低，医疗网点条件差[8]，不能满足老年人社区养老服务需求。
2.资金严重短缺
社区是一个在政府领导下的自治组织，没有独立的经济来源。据我们了解，各社区开展活动的主要依靠财政给予的补贴，社区负责人也表示，他们也想为老人举办一些不错的活动，但由于资金短缺，只好作罢。
3.法律法规不够完善
社区养老方面的法律条款不详细，没有从根本上保障老人的生活。对于老人生活质量的提升很是不利。尽管现在有相关的法律法规，但却不是具体化的。社区老人的养老方式，需要多部门联合起来进行有效合作。
4.服务人员匮乏
从当前的养老形势来看，服务人员的匮乏成为了制约养老业发展的重要问题。而仅有的服务人员素质偏低[9]，服务意识淡薄，直接降低了社区老人的综合生活质量。
（二）推进京津承社区综合养老服务体系的策略选择
1.明确政府的统筹地位
（1）加强政策支持
针对当前老龄化加快的局面，政府应在解决当前养老问题中承担积极角色，完善社会保障体系[10]。，并且出台相关的法律法规，保障在社区居住老人们权益，为他们提供法律武器。另一方面，政府应起带头作用，联合卫生部门、社区的力量为老人提供养老服务。
（2）丰富筹资的渠道
丰富社区的养老服务资金，增加筹资的渠道[11]。首先，要借助政府的力量来筹措资金，其次，要充分利用社会的力量，鼓励和吸纳民间资本投资养老服务，保证筹资的正常来源[12]。最后，要最大化的利用社区本身的资源，可以将一些硬件设施、资源等进行有偿的收回，从而筹集一部分资金，使用在为老人服务方面。
2.增强社区养老服务的能力
（1）提高社区服务水平
社区中的居委会应发挥作用，组织老人在老年活动室里进行一些活动，既避免长时间坐着，又可以让老人得到锻炼[13]。增加老人的娱乐生活，让老人之间多些交流。并且，社区居委会可制定相关制度，为社区内的公共设施进行定点维护。
（2）利用社区人力资源
社区居委会可以成立老年服务委员通过组织养老敬老宣传活动发动社区内的居民自发为社区老年人提供生活照料，带头成立志愿服务小组来提供养老支持[14]。也可以开展针对性的服务，社区内的志愿者为指定的老人进行服务，当老人有急事时，可以首先联系志愿者，这样不仅促进了社区之间的和谐，还保障了老人的生活。
3发挥京津冀协同l展的优势作用
（1）使用京津承三地流通服务券
现在，政府购买居家养老服务已在全国推广[15]。将养老服务券应用于京津承三地，并且在三地流通起来，将三地的服务有机的结合起来。当京津老人来承德养老时，依旧可以使用养老服务券，获得相应的服务。
（2）建立京津冀三地网络档案
京津冀三地可以运用互联网建立大数据库，将老人基本的信息录入，建立档案。当老人到三地的任一城市，在社区医院就诊时，医生可以了解到老人的基本医疗信息，及时治疗。
参考文献：
[1]徐恬恬.从“两腿蹒跚前行”到“一体两翼腾飞”――我国养老服务供给方式研究[J].社会保障研究，2013，（04）：39-44.
[2]王武林，杨晶晶.贵阳市社区养老服务供给状况及影响因素[J].中国老年学杂志，2016，36（16）：4053-4056.
[3]民政部：北京今年将在城六区建150家养老驿站-新华网.
[4]潘屹.优化整合城乡资源，完善社区综合养老服务体系――上海、甘肃、云南社区综合养老服务体系研究[J].山东社会科学，2014，（03）：30-39.
[5]潘屹.社区综合养老服务体系建设：挑战、问题与对策[J].探索，2015，（04）：70-80+2.
[6]温海红，张永春，文成.陕西省城镇社区养老服务现状分析及其体系构建――基于西安市的调查分析[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2013，43（05）：134-139.
[7]王盛，白雨晨.关于发展社区养老模式的研究[J].科学发展，2014，（03）：101-112.
[8]武永花，薛倩.完善石家庄市社区养老服务体系研究[J].河北企业，2016，（09）：77-78.
[9]翟清岩，陈磊.老龄化背景下社区养老服务体系建设的对策与研究[J].考试周刊，2016，（42）：190-191.
[10]朱火云，魏丹.我国养老方式选择的变化及其影响因素分析[J].福建行政学院学报，2015，（06）：46-55.
[11]王翻，武国荣.我国社区养老思考[J].现代商贸工业，2013，25（13）：38-39.
[12]房春娟.南昌市社区居家养老照护服务体系建设研究[J].科技视界，2016，（21）：74-75.
[13]李珍妮，秦晓婷.城市社区养老服务的现状及对策研究――以上海市为例[J].学理论，2015，（04）：136-138.
尊敬的各位老师,亲爱的各位同学:
大家下午好!
我是___社工班的学生,我的毕业论文题目是《社区照顾理论下的城市社区养老服务发展对策研究》。我当初之所以选择这个课题,一是因为目前我国已进入了老龄化社会,关注养老服务是我们的责任,也是亟待解决的问题。二是我个人对养老服务的兴趣。我的学年论文就是研究老年社区照顾的,题为《从“我国老年人的恋家情结”视角看老年社区照顾的开展》,而毕业论文就是对学年论文的深入,我希望通过自己的浅薄研究能够为我国养老服务的发展提供建议和参考。
我的毕业论文指导老师是肖云老师。从确定选题、拟定提纲、完成初稿,到最后定稿,我得到了肖老师的精心细致指导,使我很快掌握了论文的写作方法,并在较短的时间里完成了论文的写作。不管今天答辩的结果如何,我都会由衷的感谢指导老师的辛勤劳动,感谢各位评委老师的批评指正。
下面我就把论文选题背景,写作基本思路以及存在不足向各位老师作如下简要陈述:
随着我国人口老龄化的加剧,养老问题已成为我国社会生活中存在的一个不容忽视的问题。由于家庭结构的变化,子女数量的减少,传统的家庭养老和社会养老已经不能适应我国目前快速老龄化的现状。在我国城市社区快速蓬勃发展,社区服务功能日益扩展和凸现的背景下,如何以社区为依托和载体,使之承担和发挥其养老服务功能,成为理论和实践上需要研究的问题。
近年来,对城市社区养老服务问题的研究较之初期的研究已逐渐走向深入,研究视角也在不断拓展。从研究城市社区养老服务的文献来看,多数研究集中在社区的境况、老年人的生理特征、心理特征、养老工作存在的问题等方面,优势视角、增能理论也开始得到了初步应有。以社区照顾理论的视角来研究城市社区养老服务的研究也有不少,但目前运用的深入和全面分析尚不多见。虽然这些相关研究对城市社区养老服务的发展都起着极大的促进作用,但也存在着不足和缺陷。例如:多数研究从社会调查的角度出发,比如对我国老年人身体状况、生活状况的调查等;问题的分析多数也仅仅局限在浅层次的空洞层面,分析还不够深刻细致,让人知其然不知其所以然;对于问题解决,太过注重养老的物质层面,而忽略内心和精神层面;在方案的提出方面,考虑不够全面,大多停留在宏观政策的层面,很多措施抽象而不具体,也难以落实,同时也缺乏可行性。
因此,我在本文的写作过程中,结合当前城市社区养老服务的现状,全面分析其所存在的问题,在社区照顾理论的应用和深入下,重点从文化传统、思想观念、经济实力等方面着手,针对我国的城市社区养老服务发展初步提出建设性对策。希望能够为我国的城市社区养老服务的发展工作提供建议和参考。
全文共分四个部分,分别为:社区照顾理论的分析、我国城市社区养老服务的现状、我国城市社区养老服务所存在的问题及原因分析、社区照顾理论下我国城市社区养老服务的发展对策。
关键词：社区居家养老；法律问题；对策
在当前老龄化社会背景下，社区居家养老模式越来越受到社会各界的广泛关注，在其发展已取得了一定成效的同时，也面临着来自各方面的掣肘，尤其是法律层面的诸多问题，已经成为了制约其发展的主要瓶颈，亟待解决。
一、社区居家养老服务法律规制的基本理论
（一）社区居家养老服务的内涵与优势
据有关资料统计，我国在1999年已跨入了人口老龄化国家行列。我国人口老龄化具有人口基数大、增加速度快、高龄化趋势明显、困难老人数量多、与家庭小型化相伴随、先于工业化等基本特征，严重影响到经济社会发展的同时，对养老服务体系也造成了极大冲击，社区居家养老作为一种新兴的养老模式异军突起，其服务模式一方面能够减轻传统家庭养老的人力负担，又能解决养老机构数量不足，门槛较高，老人身处其中感觉亲情日渐淡漠的问题，获得了很多老年人及其家人的青睐。本文认为，社区居家养老服务包括两个层次的内涵，第一层次是老年人不需要离开家庭，而是在自己熟悉的环境中，延续原有的社会网络，享受养老服务；第二层次是政府积极主导，以居家为基础，以社区为依托，整合互联网+在内的各种资源，由政府提供基本公共服务，各类企业、社会组织和养老服务队伍提供专业化和公益，满足老年人社会化服务需求的养老服务模式，其服务内容应包括日间护理、家务服务、医疗保健、应急救援、文体休闲等综合。目前，我国各地正努力探索社区居家养老模式，已经积累了一些经验。在北京、上海、青岛、宁波、武汉等全国大部分大中城市已初步形成了服务形式方便多样化，服务内容丰富多元化的社区养老服务格局。据民政部2015年社会服务发展统计公报记载，截至2015年，我国的社区养老服务机构和设施2.6万个，比上年增长36.8%，互助型的养老设施6.2万个，比上年增长55%，社区服务志愿者组织15．8万个，社区服务志愿人员900多万名，民办社会福利机构1600余家。①2016年10月，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查情况，根据数据显示，老龄产业市场不断升温。一是老年人照护服务需求持续上升。2015年，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升近9个百分点。二是社区为老服务中上门看病需求居于首位。2015年，城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理②。这些调查和统计充分说明了社区居家养老服务的出现，既能应对当前人口老龄化发展的客观需求，又能缓解传统家庭养老的压力，提高老年人生活质量，维系社会稳定，发展前景非常可观。
（二）社区居家养老服务法律规制的理论基础
社区居家养老其根本的目标在于通过良性的政策引导和法律保障为有需求的老年人提供服务，在法理层面其归属于社会分配法律关系，其追求的价值目标在于建立与运行实质公平价值，有效分配养老资源，促进社会养老资源成果的公平分享，其最主要的理论基础包括福利经济理论、社会保障理论与需求层次理论。首先，福利经济理论追求的重要的社会目标就是为了实现最高的社会经济效率、公平的收入分配，实现社会整体利益价值，这是社区居家养老服务在法理层面构建其制度体系的本位思想。每个社会成员都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益实现程度对社会整体利益的实现有重大影响，不局限于个体单一受益，实现利益的普遍化才是根本，整体利益不是个体利益的机械叠加，而是个体利益相互博弈的结果，只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的“帕累托最优”并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益，才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。在我国社区居家养老发展的现阶段，政府和社区作为居家养老服务中的必然主体和主导，以社会整体利益为本位，才能理性提供政策支持，资金投入，引导社会力量积极参与，建设完善的社区居家养老制度，实现最优的经济效益与资源分配效应。其次，社会保障理论体现了国家对于社会经济生活的干预，是社区居家养老制度体系设计的关键。在开展社区居家养老服务的实践中，政府应维持与促进市场自治与国家干预间的平衡，促进社区居家养老产业的供需平衡，建立民间资本与社会力量参与社区居家养老的市场运行与政府干预间的良好互动机制，促进资源的优化配置。最后，需求层次理论是社区居家养老服务发展的基石。依照需求层次理论，作为一种开放型、多元结构的服务模式，社区居家养老可以满足老年人对于家庭和社区的双重依赖，满足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个不同层面的需求。
二、我国社区居家养老服务法律规制现状及问题
（一）社区居家养老服务的法律制度现状
新修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务，将养老服务设施纳入社区配套建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。”该法包括了“社会保障”、“积极养老”、“法律援助”等主要内容，是我国社会在当前大力发展社区居家养老服务和相关体系建设的基本法律依据。近2年来，我国众多省市都先后了居家养老服务的地方性法规，继北京市于2015年1月正式颁布《北京市居家养老服务条例》以来，江苏、河北、乌鲁木齐、合肥、苏州等省市相继于2016年制定了地方性的居家养老服务条例，上述《条例》基本都明确了各级政府和相关部门的职责，充分体现乡镇街道、社区在居家养老服务工作中的重要作用，突出社区的基础性和支撑性特点，规范了为老年人提供优质服务的内容。还有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已经由民政部门等相关机构先后制定了地区性的居家养老服务规范。此外，在社区居家养老服务改革试点方面，民政部和财政部两部委于2016年7月19日联合下发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，根据通知的要求，全国部分地级市（含直辖市的区）将逐步推开社区居家养老服务改革试点。
（二）我国社区居家养老服务面临的主要法律问题
如前所述，我国的社区居家养老服务体系起步较晚，处于初级阶段，法律制度还不完善，面临的主要法律问题有：1.从立法角度，当前社区居家养老服务的法律体系不够完善我国社区居家养老服务法律制度的不完善体现在立法较为滞后，数量不足，尚未形成由中央到地方相互衔接的法律体系，且现有的法律法规内容不健全，缺乏统筹兼顾，各项配套制度也不完善，很多没有落到实处。从规范的层级而言，目前，在国家法律③一级，我国尚未存在针对社区居家养老服务的专门立法。新修订的《老年人权益保障法》在社会服务、社会优待、法律责任中对于社区居家养老有新增一定的内容，但不够具体，较为笼统，法律责任也不清晰，如其中第82条规定，“对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员、、的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。并没有明确规定给予何种处分，可操作性较差。在地方层面，各地区针对社区居家养老的地方性规范或条例起步较晚，为数较少。有的刚刚颁布，尚未实施，有的条文过于原则性，细化程度不高，缺乏制裁规定，对于社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益界定不清晰，法律风险较高，能否落到实处还有待检验。正是基于上述原因，有些地方的社区对开展日托服务顾虑重重。在有关部门层面，曾经制定的一系列社区养老服务的政策方案等如今有些已经搁浅乃至出现荒废，如2001年6月，民政部在制定了名为“社区老年福利服务星光计划”的工作方案后，在全国启动了这一计划，而如今这项历时3年耗资134个亿的资金建成的老年活动室，如今大部分已经难觅踪影，很多甚至已经“面目全非”④。此外，与社区居家养老相应的配套制度和服务支撑体系还不完善。比如非营利性组织在提供公益性和专业中占有较大比重，但是由其法律地位至今没有得到明确认可，扶持其发展的相关政策不够完善。此外，国家现在鼓励社会力量、民间资本兴办养老设施，发展社区居家养老，但其政策环境还有待进一步优化。最后，当前依托“互联网+”，以智能化手段为支撑，创新养老服务手段，搭建起养老信息服务网络平台已经是社区居家养老发展的新趋势，而相关规范标准尚不明确，无法有效保障老年人合法权益。2.从执法角度，政府引导支持力度不够，很多政策措施落实不到位徒法难以自行，有了好的立法，如何突破现实中的执法难关，将法律政策落到实处，是社区居家养老服务领域内的一大难题。当前主要存在如下一些问题：第一，政府的引导和支持力度还不够，运营经费难以得到保障。将居家养老服务事业经费列入财政预算，保障居家养老服务经费，已经是现行立法中居家养老经费保障的一般模式，传统的经费补助模式侧重于补助居家养老服务设施建设而忽略了补助运营服务，造成部分社区居家养老设施建成后面临后续资金运营匮乏难以为继的尴尬局面，严重挫伤基层积极性，也使养老服务无法真正落到实处。第二，针对社区居家养老服务的评估和监督机制不完善。2013年7月30日，民政部印发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，目的在于推动建立统一规范的养老服务评估制度，目前有些地区正在展开试点，制度化的评估和监督机制还不够健全，处在逐步的完善中。不少地区对老年人的养老服务需求、养老服务的内容、工作体系建设、服务人员的业务水平、服务设施的质量、满意度都还缺乏有效的评估与监督机制，管理的混乱和监督 评估体制的缺失已经对居家养老服务的进一步规模化发展造成很大影响，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入机制还不完善，对社会力量、民间资本参与的支持力度不够。不少居家养老的地方性立法中鼓励社会力量、民间资本加入居家养老服务网络平台，建立养老服务专业团队，开展“智能化养老”，为居家老年人提供个性化、专业化、智能化的养老服务。但是目前，我国社区居家养老的服务设施建立，机构组建还基本处在政府推动主导的阶段，多渠道投入机制还不完善，针对社会力量、民间资本、非营利性组织参与社区居家养老的扶持力度还不够。3.从司法角度，当前居家养老纠纷中老年人的权益难以得到妥善保障在社区居家养老服务中，首先服务机构和老年人之间是一种特定的消费者和服务者的关系，服务组织应当与服务购买人、接受服务的老年人或其人订立养老服务合同。但是由于当前养老服务合同尚缺乏统一规范，居家养老护工的职业标准和规范管理问题依然处于探索之中，再加之老年人自身属于弱势群体，普遍缺乏法律知识，经济能力也有限，一旦发生意外伤害事故或者遭遇暴力护工事件，面临着举证难、诉讼维权难等一系列难题，如何最大限度维护老年人合法权益是一个值得思考的问题。
三、解决社区居家养老服务发展法律问题的建议
法律是社会关系的调节器，社区养老服务要取得长远发展，必须重视其中存在的法律问题，营造良好的法律环境，坚持福利性、社会保障性的指导原则，紧密结合我国老龄化的实际需求，完善相关法律法规及政策，建立政府主导、民间资本参与、社会力量补充的多层次、广互动的社区居家养老服务体系。
（一）完善立法及相关配套制度
从国家层面，应做好顶层设计，避免制度碎片化，在完善现有法律法规的基础上，制定一部专门的法律就社区居家养老的地位，政府、家庭、社会的责任，服务的内容、方式和标准，资金来源、设施建设、专业人员培训等做出规定；从地方层面，社区居家养老服务存在一定的区域性、地方化色彩，各地区应结合本地实际，加快制定社区居家养老服务的地方性立法和规章。在地方性立法中应注意建立社区养老机构的准入标准，规范社区居家养老服务合同，细分社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益，明确监管制度。在有关部门层面，应整合政策，协调联动，改变目前有些部门在社区层面各成体系，缺乏整合，造成政策碎片化、资源和资金使用分散的情况，避免“星光计划”类似的事件再次发生。在配套制度建设方面，应做好如下工作：第一，制定扶持非营利组织发展的相关法律制度，如改登记制为备案制，取消挂靠制，保持独立性，加强监督和引导非营利组织的结构转型，完善非营利性组织参与社区养老服务的激励机制。第二，加大扶持力度，改善社会力量、民间资本投资社区居家养老服务业的政策环境，保障用地需求，落实税收、财政、信贷、土地、规划等方面的优惠政策，鼓励和引导民间资本兴办养老服务机构。第三，各地民政部门应就“智能居家养老服务”出台标准，明确提供服务的企业和机构的准入门槛、服务标准和收费标准，采取多地区联合的方式，破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒等以保障老年人的合法权益。第四，探索“医养结合”新模式，健全社区养老服务管理制度，积极推进社区志愿者登记注册制度，开展居家养老护工正规化制度建设，加强如养老服务协会等行业自律组织建设。总之，应循序渐进，逐步建立从中央到地方，各项制度与配套措施衔接得当、统筹兼顾的社区居家养老法律体系。
（二）在执法层面，明确政府定位，加强政策
引导和政策落实在执法层面，政府应处于主导地位，从规划统筹、资金保障、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、搭建交流平台、信息网络建设等多方面，综合考虑居家养老服务体系建设。在具体开展居家养老执法的方式上，可采取综合运用议案督办、执法检查、听取审议意见落实情况报告等多种形式，依法推进居家养老服务条例落实，以条例落实推动体制改革和制度创新。具体而言，主要应做好如下几个方面的工作：第一，扩大政府财政投入，建立居家养老服务运营经费保障机制。为避免养老相关设施建成后运转困难，挫伤基层积极性，一方面，政府应保证财政配套资金及时兑现，另一方面，应建立居家养老服务运营经费保障机制，同时加大转移支付补助力度，一方面，通过以奖代补的形式，调动居家养老服务照料中心的运营积极性，另一方面，对经济特别困难的山区农村加大补助力度。第二，建立系统的社区居家养老服务评估与监督机制。建立养老服务评估制度，在评估内容上，首先是对老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估，对符合条件的高龄、失能、失独等特殊困难老年人给予补贴。其次针对各地社区居家养老服务工作的开展成效，具体包括社区居家养老服务工作体系中的政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务成效、群众满意度等内容开展评估。在评估方式上可以采取内部评估和外部评估相结合的办法。内部评估主要包括各地根据具体评估指标准备相关材料并开展自我评估和民政部门对各地社区居家养老服务工作进行定期和不定期的抽查，建议各地区民政部门可以建立类似社区低保评定的服务监察和绩效评估机制，设立养老服务监督员、定期或不定期走访被服务对象，对社区养老服务的效果、效率进行服务质量评估。外部评估主要是委托第三方对居家养老服务机构开展评估，结合老年人的满意度调查，根据评估结果进行星级评定，并与运营奖励补助经费挂钩，促进服务质量改进，提高老年群体的获得感。第三，支持社会力量参与社区居家养老服务。以“走向社会化、推行信息化、提高专业化、扩大规模化和鼓励竞争化”的思路，通过政府购买、协调指导等方式，重点培育一批服务机构，支持其采用PPP、股份制等多样化的经营模式，在稳健经营的基础上有计划地扩大规模，形成品牌效应。第四，完善社区居家养老基础设施建设，依托“互联网+”建设养老服务综合信息平台。政府应当做好配套制度建设，搭建智能化居家养老服务企业和机构合作交流的平台，将这一政策落到实处，共同培育一批示范性智能化居家养老社区、共同完善智能化养老服务内容，广泛借助移动互联网、物联网等媒介，为老年人提供内容更丰富、更满足个性化需求，更方便的产品。
（三）加强司法保障与普法宣传
在司法层面，人民法院系统应当继续坚持对涉老案件实行“优先立案、优先审理、优先执行”的三优先制度，落实对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度，对较复杂、易反复的追索赡养费、养老金的案件实行“回访制度”。应加强针对老年人养老纠纷中的法律援助，开辟养老权诉讼的法援绿色通道，可以借鉴成立少年法庭的经验，设立老年法庭，专门审理侵害老年人权益的案件，使占比较重的涉及老年群体养老纠纷的案件能够得到及时处理。同时在审理涉老案件时吸收老龄工作委员会的工作人员为人民陪审员，更好地保障老年人的合法权益。同时，各地政府及民政部门应鼓励、支持社区居家养老机构和公益性的社工组织，创造条件举行以尊老敬老为主题的普法宣传活动，以期达到增加老年人及其家人的法律知识，增强养老组织自身的法律意识，维护个人和他人合法权益的目的
四、结语
社区居家养老是一项新兴的事业，尽管我国起步较晚，但在政府的积极主导、社会各界力量的共同参与下，相关法律、政策、制度正在不断成熟，各地实践也在不断深化，我国的社区居家养老服务制度一定能获得长足发展，成为缓解我国严峻养老问题的重大战略选择.
参考文献：
[1]姚丹.我国城镇社区养老服务制度法律问题研究[D].重庆：西南大学硕士学位论文，2014.
[2]李爽.浅议我国社区居家养老服务法律制度建设[J].中国科技博览，2014（15）.
[3]袁妙彧.社区居家养老服务困境与多元共治发展路径[J].江汉大学学报（社会科学版），2015（4）.
[4]涂晨铭.规范我国社区养老服务法律制度[J].法治与社会，2015(12).
[5]李畅，于铎.“居家养老”模式的法理学探析[J].新西部，2014(12).
【关键词】社区养老；问题；对策
【中图分类号】R197 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7484（2013）02-0077-01
养老成社会性难题，社区社区养老服务逐渐成为应对我国人口老龄化浪潮的重要方式。本院养老床位的现状表明，社区养老服务发展还处于初级阶段，社区养老服务中普遍存在着如服务运行机制不健全，服务内容少且单一，社区医疗卫生服务保健体系有待完善等问题。为此，健全社区养老服务的法律法规，加强政府对社区养老服务事业的投入及监督管理力度等相关对策是势在必行的。
1 社区养老问题的现状调查.
1.1 基础设施设施建设落后
房间基本上由2人间、三人间、4-6人间构成，内设基本生活设施，没有24小时热水供应，基本不设电话和互联网，给老年人的平时起居及外界交流带来极大的不便，个人也缺少隐私空间，给不了老人家的感觉，尤其对于一些新入院的病人，很难适应。
1.2 收费高于一般养老院
社区养老相对于一般的养老院，具备很大的优势，但是费用明显高于一般养老院。以我院为例，床位费、伙食费、护工费、护理费，在不发病的情况下，一个月差不多将近2500元，这对于一个没有需要自费的普通家庭，是难以长期承受的。
1.3 人员配备不合理
社区养老服务涉及到很多专门的领域，需要大量的专业人才，尤其是医疗护理和服务人员的匮乏，这也是制约社区养老发展的关键因素。
1.4 交叉感染问题突出
在我院老年病区曾多次出现流感或者腹泻的交叉感染，如何避免交叉感染，是应当引起重视的一个问题。
1.5 缺乏人文关爱
入住的老人基本上都是在家无人照看的老人，他们比普通的老人更加需要关爱。而我们先前的社区工作并未将此项纳入服务范围。
2 社区养老问题的对策
2.1 发挥政府主导作用，推进社区养老事业
依托社区提供居家养老是目前最容易被人们接受、且投资最少的社会养老方式，政府要将完善居家养老服务网络作为社区工作的一项主要内容积极推进，尽快为社区内的每位老人建立养老档案，制定服务内容与规范，进行试点和推广，使得老人尽早享受应有的社会服务。。。
2.2 加大对社区基础设施建设投资力度
我区在基础设施建设上严重不足，硬件方面既包括养老设施、房屋的建设和医疗设施的配备和改进，尤其是康复医疗设施的不断完善。这些设施的配备所需时间长，涉面广，投资多，难度大，因此需要多方面的投资和配合，统筹规划。
2.3 注重社区卫生服务队伍的培养和培训
2.3.1 加强全科医学、社区护理学教育和学科建设：高等学校要充分发挥学科建设和人才培养方面的优势，整合教学资源，加强师资队伍建设，制定全科医学、社区护理学师资队伍建设规划，在人员编制、职称评聘、工作量考核等方面给予必要的支持
2.3.2 开展社区卫生服务人员岗位培训：对已经从事城市社区卫生服务工作的人员和由其他医疗机构转入社区开展卫生服务工作的有关专业人员采取脱产或半脱产的方式进行符合社区卫生服务要求的岗位培训
2.3.3 加强护工的管理：护工是涉及老年人饮食起居的主要人员，护工人员的素质将直接影响到老年病区的服务质量。医院对于护工要有专门的培训和选拔制度，做到专业、持证上岗。
2.4 鼓励医护人员护工走进老年人的生活
医护人员不再是仅仅治疗疾病的医生和护士，护工不再是仅仅料理老年人生活起居的保姆，大家都静静的坐下来，走进老年人的生活，倾听老年人的心吧！我们要让老人们知道，社区老年病区，就是他们温馨的家！
我国已经步入老龄化社会，其速度之快，来势之猛，中国社区养老起步晚，这些都对我们社区养老是较严峻的考验。希望我们的老年人能在我们全社会、尤其是社区工作者的努力下，安度祥和的晚年。
参考文献：
[1] 方秀云.社区应对老龄化问题的对策研究――社区居家养老的理论分析与实践探讨[J].中共杭州市委党校学报，2006，（5）：.
