时间：2023-07-04 17:09:04
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇高校预算绩效管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：高校 专项资金 绩效 管理
中图分类号：F234.4；G647 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）07-180-03
高校专项资金是由政府相关部门给高校安排下达的除基本支出以外的具有指定项目和用途的财政资金，包括学科建设、 科研、基本建设、大型修建和购置等专项资金。与其他资金相比，高校专项资金具有专项申报、专款专用、政策性和时效性强等特点。高校专项资金绩效体现在其合规性、真实性、相关性、时效性、效益性等方面，它服务于学校战略目标和预算管理。但是，目前，高校中普遍存在专项资金管理混乱、使用效率不高等现象。随着国家对教育投入力度的加大和财政管理体制改革的不断深入，高校的专项资金作为公共财政资金的重要组成部分，其绩效管理也成为财政、教育主管部门和高校越来越关注的内容。
为此，本文试图将绩效战略管理和日常精细化管理有机结合，借助平衡计分卡（BSC）和PDFA闭环管理等理论，探索较为系统全面地提高高校专项资金管理绩效的方法。
一、运用BSC战略管理理论，加强绩效评价体系建设
平衡计分卡（BSC）来源于企业的战略管理，它把企业的战略目标划分为财务、客户（利益相关者）、内部运营、学习和成长四个维度，进而再细分成具体可操作的衡量指标和目标值。其评价体系包括指标体系、权重、打分标准等，定性分析与定量计算相结合，可较为全面、科学地对企业绩效进行评价和测量。平衡计分卡能合理地处理财务指标和非财务指标、长期目标和短期目标、结果性指标和动因性指标、内部指标和外部指标、领先指标和滞后指标之间的平衡。这四个维度之间是一个循环的因果关系，共同为企业的战略目标服务。高校专项资金绩效也可借鉴基于平衡计分卡（BSC）的战略管理理论，服从和服务于高校的战略目标，建立科学的绩效评价体系（见表1）。
专项资金绩效管理是一个系统工程，制订科学的绩效评价标准仅仅是该系统的一个重要方面。专项资金必须进行精细化管理才能提高绩效。精细化管理要求在规范化和标准化的基础上，科学细化和合理优化生产和管理流程，实现专业化结构、制度化管理和标准化的工作方式。笔者认为，对于高校专项资金绩效管理来说，其精细化管理的核心是强化组织、制度和信息系统等“三大支撑”，并且抓好PDFA闭环管理的四个环节。
二、做好日常绩效管理的三大支撑
（一）建立健全组织机构和专业队伍
成立校内项目绩效管理工作领导小组，由分管财务的副校长担任组长，校内发展规划、纪检监察、审计、财务、科研、教务、人事等职能部门人员组成，下设办公室，负责管理所有项目和专项资金的组织申报、组织专家立项论证、绩效评价、日常监管、评价结果后期管理等工作。同时，成立项目评价专家组，由财务、审计及项目相关专家组成，相关专家由项目绩效管理工作领导小组办公室从专家库随机抽取，专家库专家由省内外高校、研究机构相关专家组成。
（二）建立健全绩效管理制度
1.建立健全高校项目绩效评价制度。基本内容包括评价对象确定、组织实施程序、工作细则、评分规则、预期绩效申报、评价结果的反馈与整改等，将高校项目绩效评价纳入日常管理工作的范畴。{1}
2.建立健全以绩效为导向的的激励与约束机制。基本内容应包括：对于实现绩效高的项目及相关人员的奖励办法；对于实现绩效低的项目及相关责任人，追究其何种责任，项目经费如何扣减等。
3.建立健全专项经费的管理办法及细则。学校层面要出台专项经费的管理办法（明确支出范围、标准和审批程序等内容）；对于大额专项经费，专项经费使用管理部门还须出台具体的专项经费管理细则，进一步细化支出范围、标准、审批程序、预算执行进度安排等内容，上报学校项目绩效管理工作领导小组通过后实施，管理办法细则未出台不予下拨经费，以加强财务的事前控制。
（三）做好信息技术支撑
充分运用信息化工具，建立专项经费管理模块，并实行系统间动态对接共享。构建性能多样化、端互式、信息集成化、流程一体化的专项经费管理系统，实现数据实时跟踪、动态反馈，并与预算执行管理信息系统和财务系统动态对接共享，与各部门单位的信息资讯平台和信息技术资源系统对接共享，实现全过程多方位搜集信息资源，形成可持续的数据流。通过项目预算管理网络化，建立预算信息公开与获取机制，为不同人员设置相应的权限，使其可以随时上网了解项目预算执行的情况，为预算执行过程中的纠偏扬长提供支撑，便于相关项目承担部门和监管部门及时强化管理。有条件的，还可开发“专项绩效考评信息系统”，在系统软件中提供信息汇集、存档、客观分评价、综合绩效考评、统计分析等功能，使绩效考评工作更加快捷、客观、科学。
三、运用PDFA闭环管理理论，抓好四个管理环节
PDCA闭环管理是全面质量管理的基本工作方法，是指在质量管理工作中，各项工作均按“制订计划（Plan）―实施计划（Do）―检查计划实施效果（Check）―处理（Action）”这四个阶段的顺序不断循环进行质量管理的一种方法。高校专项资金绩效管理，属于资金配置和使用方面的质量管理，完全可以借鉴PDCA闭环管理这一科学方法。
（一）P阶段：立项设标，从严把关
P阶段（计划阶段）是一次PDCA循环的起点，这里需关注的工作有项目立项、项目预算编制和项目评价指标体系和评价标准制订等项目绩效前期管理工作。
1.做好项目立项的论证和审批工作。高校开展项目绩效评价，首先要重视项目预期绩效申报工作。在项目立项、预算申报时，要求项目实施部门对项目的立项价值、可行性、完成期限、立项依据、实施方案、经费支出预算、工作量目标、效益目标等内容做出明确说明。在此基础上，组织对项目立项和项目预算进行科学的论证，杜绝出现随意立项、随意编制预算，抢占资金的现象。{2}
2.科学编制项目预算，强化预算管理。首先，全面及时编制项目预算。将其所有资金纳入预算体系，防止资金的体外循环，各项开支做到“先预算，再开支”，防止“先开支，再申请预算立项”或坐收坐支的现象。其次，科学有效地选择项目预算编制方法。在编制年度预算时，可尝试零基预算；对于周期比较长的项目，要尝试滚动预算，在编制预算时运用滚动计划法，将长期预算与年度预算结合起来，采用“近细远粗”的方式编制预算。再者，要强化项目预算绩效管理。在专项资金预算管理中引入绩效理念，在关注预算投入的同时，重视预算产出，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、考核全过程。尤其在预算编制环节，要进一步与业务处室对接，做好绩效目标的审核工作：把绩效目标作为预算安排前置性条件，编制预算时阐明项目各项预算支出所要达到的目标，以及用何种量化指标来衡量完成该项目的数量和质量情况，从而实现绩效目标从形式上的嵌入向实质性的结合转变，提高绩效目标和资金安排的匹配度。{2}
3.建立分类评价指标体系和评价标准。按照经费不同的使用方向和效益体现方式，将学校专项项目分为不同类别，设立不同的绩效考评指标体系和评价标准[给本文前面的“高校专项资金绩效评价体系（基本模板）”的具体指标赋予不同的分值），实行分类考评。
（二）D阶段：严格执行，强化管理
D阶段（实施阶段）是一次PDCA循环的重要中间环节，强调对专项资金绩效的日常自我管理，这一阶段要做好以下工作：
1.合理分解目标责任。在实施主体上，对照实施计划和目标，经过内部充分沟通，将相关目标和责任层层分解到若干个责任中心和责任人，落实到每个责任单元，实行网格化管理。
2.严格按预期绩效目标进行执行管理。每个项目可设绩效督查员，按预期绩效目标的要求，定期不定期的对项目绩效情况进行监督和检查，并及时反馈给责任单元；注重项目绩效资料、数据的收集和积累。建立预算执行预警机制，定期召开绩效分析会，定期向项目组和学校绩效管理机构呈报项目预算绩效执行分析报告。在执行该计划的过程中，绩效督查员经常检查实际进度是否按计划要求进行，若出现偏差，便要提醒相关责任单元及时找出原因，采取必要的补救措施或调整、修改原计划，直至项目完成。其目的是保证项目能在满足其时间约束条件的前提下实现其总体目标。
3.加强项目支出的财务管理。科学设置财务核算体系，提高预算执行的刚性。加强经费支出的检查和监督工作，及时做好国库支付的对账，发现不合理的支出或项目之间串户的现象，及时纠正和调整。{1}
4.加强项目支出成本绩效管理。在项目成本费用管理中，引入战略成本管理方法体系，运用价值链分析、对标管理、作业成本法与作业基础管理、目标成本法、流程再造等一系列方法进行科学管理。
（三）C阶段：强化检查，客观评价
C阶段（检查阶段）是一次PDCA循环的反馈阶段，是对专项资金绩效管理完成情况进行检查、分析、考核和评价的过程。
1.科学安排考核评价流程和方式。在考核评价流程方面，首先由各项目组定期提供绩效管理自查报告；然后，学校绩效评价小组进行严格审核和抽查，对照其原定的专项资金绩效评价指标体系进行打分；最后，项目评价专家组进行综合绩效考评。在检查评价方式上，要力求多样化，外部评价与内部评价相结合，必要时要可开展绩效审计。
2.强化各专项资金预算支出绩效考核。每个预算年度末，财务部门对高校内部各专项资金项目在完成工作量、进度、质量、及时性、资金到位、支出与计划的符合度、财务制度执行情况等方面的预算执行情况进行考核与评价，及时发现执行偏差，并将结果及时反馈给项目组和学校绩效评价小组。
3.创新综合绩效考评方式。如采取会议考评与现场考评两种方式：会议考评一般程序为：“项目负责人进行陈述――专家提问――项目负责人答辩――专家合议”等四个步骤，最终专家将绩效得分导入校内专项绩效考评系统；第二类为现场考评，现场考评是指将绩效考评的会场设在项目执行现场进行答辩考评，除了上面四个步骤外，第一步骤还要增加项目负责人还要对项目绩效进行现场陈述和演示。{3}
（四）A阶段：奖惩分明，纠偏提效
C阶段（处理阶段）是一次PDCA 循环的终点，也是关键环节。这阶段主要是解决存在问题、总结经验和吸取教训，强化绩效评价结果的运用和项目绩效后期管理。
1.总结和固化成功经验。通过研究学校内部（也可借鉴外单位）各专项资金绩效管理活动的最佳实践，以比较、识别出企业的关键成功因素，从而在下一阶段继续贯彻或在其他专项资金绩效管理活动中加以推广；当然要进一步固化成功经验，重点在于修订评价标准和管理制度。
2.分析和纠正偏差。对本循环前几个阶段中存在的问题，进行分析梳理并及时与项目组沟通，反馈存在的问题，提出整改建议；或针对评价标准和管理制度中存在的不足，进一步完善评价标准和管理制度，及时纠正偏差。
3.重视评价结果运用，强化奖惩。首先，要通过排行榜的形式公布绩效评价结果，并召开全校性的先进表彰会或问题通报会，形成精神上的鼓励或压力。其次，要将绩效评价结果作为下年度项目预算资金安排的重要依据，与项目资金预算分配结合起来，从源头上控制没绩效或低绩效的项目，鼓励绩效良好的项目。再者，强化绩效问责制，对于因人为原因造成绩效低下，给学校造成较大损失或不良影响的，则应追究责任中心及责任人的经济或行政责任。
4.将处理结果嵌入下一个PDCA循环。将基于本循环的经验教训上修订的新评价标准和新管理制度，以及根据评价结果调整的项目资金预算新分配额等转入下一个PDCA循环，使绩效管理工作周而复始地进行良性循环，推动项目绩效呈阶梯式上升，持续改进。
综上所述，高校专项资金绩效管理，既是一种结果导向的管理，需要一种有战略高度的、科学全面的评价体系去衡量、评价；也是一种环环相扣的过程管理，需要PDFA闭环管理贯穿始终，需要制度化、信息化、专业化的支撑，进行精细化管理。
注释：
{1}任瑞璋.关于高校项目支出绩效评价的思考，财会研究，2013（3）
{2}余丽生，陈优芳，詹飙等.预算绩效管理改革的实践与思考.经济研究参考，2012（52）
{3}韩华，撒忠伟.高校专项经费绩效考评的实践与探索.商业会计，2012（12）
1.科研经费申报中存在的问题。
首先，科研经费管理活动在申请金额方面存在一定的问题。有些课题在申报科研经费方面没有依据，不实事求是按照经费客观使用情况来申报经费，而是过多的依靠主观猜想来申报经费。其次，在课题经费申报过程中，很多情况下存在一些费用支出较多，甚至基本都是一个项目，而另一些经费项目支出却非常少，甚至是零的情况。应当科学合理设计课题经费使用项目表格，不能够将申报经费表视为可有可无的部分，必须科学设计，严格执行。
2.科研经费使用过程存在的问题。
（1）科研经费下拨环节存在问题。目前科研经费使用必须按照项目审批机构的下拨额度予以落实。目前的科研经费管理办法，限制了首期经费的下拨额度，反而在结项后才讲经费落实，从使用的角度来看，会对整个课题的进行产生限制。我们认为，这一问题具有普遍性，应当引起我们的高度关注。（2）科研经费使用清零的制度使目前人文社科研究领域存在着弄虚造假的情况。一些理论研究问题往往不太需要过多的经费支出，大部分的研究都是依靠研究者自身的思考与创作。科研项目经费应当保证专款专用，弄虚作假是一种必须予以修正的行为。
二、科研经费管理问题成因
1.国家政策制定层面上的原因。
我国政府高度重视科研经费管理法律建设，2006年财政部和科技部先后制定并颁布了《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》和《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》，对科研经费的配置、使用、绩效等进行有效规范。高校所采纳的一般是引导及规范高校科研经费管理的文件，如教财【2005】11号文件《教育部、财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》、教财【2011】12号文件《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》等。在高校科研经费管理中，对不同来源的科研经费未制定不同的管理制度及办法，纵向课题管理办法基本依据政府部门制定的管理制度来制定，有相对严格的支出范围及标准，而横向课题管理制度方面则相对灵活。
2.高校科研经费管理制度不健全。
很多项目依托单位在项目的申请环节付出了较大的努力，而经费到账之后不能视同自身经费进行严格管理，有些高校为了鼓励大家去争取项目经费，有时会对项目申请部门放松限制。而部分科研人员把科研项目经费作为自己收入的主要来源，只要经费一到位，就全权归自己支配，导致经费支出上的各种问题，在软课题经费支出上面更容易降低要求，较容易产生出各种各样的问题。
3.高校科研经费监管不到位。
高校科研经费采用课题负责制，在扣除了部分的管理费用之后，课题负责人有较大的经费使用权，但对其财务及项目管理缺乏较深入的了解。在高校科研管理部门与财务部门不同侧重交叉管理科研经费的情况下，科研人员较为不情愿的接受财务人员对项目经费的审核。尽管这种审核只是限于票据外观的形式性的审核，而没有深究该票据的真实性及经费使用合理性。这些通常容易导致经费使用管理上的随意性和违规现象。
4.各职能部门之间合作不密切。
科研项目均要求财务人员参与财务预算编制，但实际工作中，由于科研项目的专业性强，通常会以科研人员为主导，或全部由科研人员完成，而财务人员的参与程度不高，更谈不上经费预算编制的精细化。在预算的执行环节，普遍存在科研部门人员与财务部门人员沟通缺乏的问题，科研人员不了解财务部门的制度，财务部门的人员不了解科研部门业务，经费管理与研究工作不能有机结合，导致项目经费的投入、运用、耗费与补偿缺乏综合的管理与绩效。
三、完善高校科研经费绩效机制的对策
1.前提条件。
1.1完善原则。
（1）要有利于科研事业发展。合理配置科研资源，增强创新能力，调动科研人员的积极性、创造性;积极开展对外合作交流，提高整体科研水平。（2）改革创新。积极进行研究探索和创新，促进科研工作向更好方向发展。（3）注重绩效。制定科学、合理的科研经费绩效评价办法，根据科研工作的要求和不同层次科研工作的特点，对各类科研项目进行全面综合评价，增强成本意识，加强成本核算，优化资金配置，使有限的科研经费投入获得更多的科研产出，创造最大的经济效益和社会效益。（4）兼顾各方利益。在确保实现委托人利益的前提下，注意保护学校利益，使各种形式的科研投入得到应有的成效。
1.2完善制度保证。
现有的科研经费管理制度有待完善。由于经费来源的渠道越来越多，相应的经费管理办法多种多样，国家主管部门只对一些国家拨款的科学基金等出台了管理办法，对其他渠道来源的科研经费没有具体规定。一般是由经费管理单位参照国家管理办法自行制定。由此造成了同一来源的科研项目经费在不同的单位执行不同的管理办法，同样的项目在有的单位可以列支而在其它单位就不能列支，使得科研经费的使用和管理有失公正。
1.3完善组织保障
。高校应正确处理科研与行政的关系，管理部门间协调配合。科研活动是高智能高风险的创新性活动，有自身的特殊性规则。正常开展科研活动并取得预期成果的关键是充分发挥科研人员的主观能动性，尽可能减少行政化对科研活动的干扰和阻碍。因此科研经费管理应以“科研”为中心，经费管理规则的制定、重大事项的决策必须有科研人员的参与，双方充分沟通以达成共识。科研项目从申报、执行、验收、结题到成果转化的全部过程，涉及学校的多个部门，需要科研处、财务处、审计处、纪委等部门协调合作。
2.建立经费预算绩效管理机制。
预算编制、预算执行、预算调整、预算考评。预算考评包括两方面的内容:一是项目预算执行过程的监控预警，起到持续控制、信息沟通和激励作用;二是项目结题结账后整体预算完成情况的评价，实现事后的激励。
3.建立科研经费绩效管理责任分担机制。
（1）制定科研经费成本管理制度及相关规定。成本制度应明确成本范围，对不允许开支的费用明确予以禁止。（2）建立科研经费成本核算体系。科研项目管理的成本核算应以整个科研项目研究期间作为成本计算期间。如果一个课题组同时承担有多个项目，其所发生的成本费用应在所属项目间进行分摊。
4.建立科研经费监管绩效评价机制。
绩效评价的结果将成为单位和个人今后申请立项的重要依据，使有限的科研资源得到优化配置，以发挥更大的作用。
5.建立科研经费绩效管理信息共享机制。
完善科研经费管理绩效机制的一个重要条件是要建立信息沟通、共享机制。充分的信息沟通可以降低委托双方的信息不对称程度，是解决委托问题的有效途径。
6.建立科研经费绩效管理奖惩机制。
【关键词】 科技创新 高校 科研经费使用绩效
一、高校科研经费使用流程
1、高校科研经费的类别
高校所涉及到的科研经费主要包括纵向科研经费和横向科研经费以及其他科研经费。纵向科研经费是由国家、部、省、厅、市等政府部门批准立项，由高校主持或参加的各级各类计划性科研项目经费；国际科技合作中国外政府和学术机构间的合作经费。横向科研经费是企事业单位、政府机构和社会团体委托我校进行科学研究、技术开发和技术服务、咨询服务的项目经费/科技成果和专利转让费等。其他科研经费是指学校内部设立的各类科研项目经费和学校科研配套经费。
2、高校科研经费管理流程
（1）科研经费到款管理。各类科研项目经费作为学校收入，纳入学校部门预算统一管理，并根据项目管理要求专款专用。财务部门按照相关部门要求统筹科研经费票据的管理和规范。科研部门按项目编制经费本号，核定经费分配比例，与财务部门共同建立项目经费使用本。除特殊规定外，学校按国家规定从科研项目经费中提取一部分比例的管理费。
（2）科研经费预算管理。国家和省科技计划等项目经费分为直接费用和间接费用。间接费用是指在项目组织实施过程中无法在直接费用中列支的相关费用，包括管理费用和科研人员的绩效费。纵向项目按照相关管理规定编制预算。有合同约定的横向科研项目，按约定的开支范围和比例编制预算。预算调整要提出申请由学院审核后报学校科研部门和财务部门审批。
（3）科研经费使用管理。纵向科研经费使用严格按照相应的项目管理办法或合同书规定的预算执行。具体科研经费开支范围及相关规定参见相关文件执行。除特殊费用外，必须以银行转账或公务卡方式结算。
（4）科研经费结算管理。项目在研期间，年度结存经费可以结转下一年度继续使用，国库集中支付项目经费的使用不得超过有关部门规定的年限。项目负责人应按立项部门规定，及时提交年度经费决算报告。科研计划项目完成后，项目负责人应同财务部门清理账目，结清应收应付款，并最终配合做好审计工作。终止项目、撤销项目的剩余经费，由学校统一收回，依据管理规定处理。项目负责人应按照项目合同规定的时间及时结题，在结束或通过验收后六个月内办理结账手续。
（5）科研经费报销程序。项目组成员报销科研项目经费，由项目负责人负责审批、财务人员对票据审核后予以报销。如是项目负责人报销科研经费，须经所在学院分管科研领导审批、财务人员对票据审核后予以报销。
二、高校科研经费绩效使用管理现状
在科技创新的推动下，虽然国家对高校科研经费的投入日渐增加，但是并没有一套科学的科研经费绩效评价办法。由于缺乏对科研经费的使用情况以及如何进行使用绩效评价的明确规定，使得目前高校科研经费使用绩效评价结果并不理想，原因可以归结为以下几点。
1、科研经费资源未有效配置，科研立项名不副实
在政府鼓励高校申报科研项目的同时，高校对科研项目的申请也持积极态度，这导致了在衡量科研项目情况的时候，是以数量而并非质量为标准。高校在进行科研项目时，并非纯粹以科技创新为最终目的，没有致力于科研项目为国家做出更大贡献，也没有创造出更多的社会价值，而是关心科研项目为高校带来多大的社会影响、创造多少知名度，从而提高高校的社会地位，带来入学率的攀升。因此，虽然科研项目数目不断增加，但却缺少真正于国家、社会有益的高质量科研成果。科研项目的申请和进行敷衍了事时，从而导致科研经费也无法得到资源的有效配置，很多资金被挪用，并没有真正地投入到科研中去。这不仅造成了国家资产的损失，也玷污了神圣的学术殿堂。
2、缺乏科学的高效科研经费预算
在科研项目申请成功后，接下来便涉及到经费的下拨。据统计，很多重点的科研项目经费数量庞大。这就需要有一个科学的项目资金管理办法，优化资源配置，避免被挪用、浪费等不利结果。同时，很多科研项目的申报者对财务知识并不了解，无法科学有效地进行预算、决算。在申报者预算等方面能力有限的情况下，高校财务部门只对科研经费进行划拨和报销，对经费使用效率和使用的合理性都没有进行审核和干涉，只要科研项目顺利立项，其后续科研经费的使用全权交予项目负责人，在一定程度上也助长了科研资金利用不规范的恶性循环。
3、缺乏科研经费的绩效管理
科研经费的使用出现问题，也反映出了监督机制的不严谨。现如今还没有明确的高效科研经费的绩效管理方法，所以高校很难对科研经费实施绩效管理。财务部门只处理科研经费的下拨报销，审计部门只进行账目报销单的审计，都没有涉及到对科研经费的绩效负责，最终引起高校科研项目成果无法达到既定目标。
4、缺乏明确科研经费绩效管理责任部门
与科研项目相关的管理部门通常包括科研部门、财务部门和审计部门，三个部门需要相互配合同时彼此制约。现阶段高校三个部门并没有充分发挥对资金绩效管理的职能，在科研项目进行中，没有审计组进行全程跟踪，无法使资金使用全过程都透明阳光以保证科研项目全程规范完成。
三、构建适宜高校科研经费使用绩效评价体系
基于以上的高校科研经费使用中出现的种种问题，警示我们在高校的工作中必须对经费使用加以重视。如何对高校科研经费使用的有效性和合理性进行评价，则需要构建一个适宜高校科研经费使用绩效的评价指标。
1、安全性指标
为了防止高校科研经费被侵占、挪用等情况的发生，首先要考虑资金安全性指标。如果科研经费被私吞，那么接下来的科研项目进行就不可能达成经济性，科研成果也很难科学有效。只有科研经费真正花费在科研项目上，才有可能进一步考核其他方面的问题。之后只需要考虑科研经费的预算达标度，就能说明其是否安全。基于此，需要构建一个安全性函数。
实际支出金额=科研经费安全系数×预算支出金额。
高校科研经费安全性的保障主要体现在，科研项目的实际支出金额与预算支出的金额的匹配性。最理想的安全指标值越是接近1，说明此高校的科研经费使用中实际支出与预算相越是吻合，即资金不超出预算，合理利用。但这个安全指标值的可信度需要有两个前提：一是项目的预算准确；二是实际支出情况计算精确。
2、经济性指标
经济性指标，就是如何能在科研项目进行时做到资金最有效配置，在保证科研结果质量的前提下做到经费最小化。但有些科研项目的产出可以量化，有些则不能。因此，尝试构建经济性的函数。
一个科研项目一般会涉及到以下几个经费投入：财力资源、物力资源、人力资源。以上公式中，x1是人力资源，其后是人力资源的细化，包括科研项目的参与人以及负责人这些直接参与人员，还有间接人员比如财务人员以及技术支持人员等；x2是物力资源，其后均是其量化，比如交通工具的使用，设备使用的折旧等；x3是财力资源，通常代表科研项目的下拨资金，其后表示为资金下拨后的细化，包括专用设备费、相关资料费用等。凡是科研项目可能涉及到的经费支出均可归集到此方程式里，同时应有原始凭证为资金的去处加以证明。
3、效率性指标
科研项目的经费效率性，可以理解为科研经费是否符合预期的时间安排。但效率性指标在衡量中需要区分文理科，因为就理科项目来说，会涉及到研究设备等固定资产。
（1）理科类使用固定资产周转率来衡量
（2）工科类使用科研项目的完成进度衡量
（3）文科及其他类使用科研项目的时间进度来衡量
4、效果性指标
对于一个科研项目来讲，最重要的就是科研成果的效果，整个科研项目的效果性能否达到最初立项时的目标以及能否创造经济以及社会价值。由于效果性也存在可量化与不可量化的问题，因此只能针对不同类型的项目进行具体分析。
若比率大于1，则说明效果性强；若等于1，则刚好得到补偿；若比率小于1，说明未得到预期效果。
文科类等其他：由于文科需要较长时间才能转化为生产力，所以要运用德尔菲法。德尔菲法又叫专家函询征询法，即用非面对面的通信法来集中征询专家们的意见，经过多次征询，最后进行整合和分析得出与未来发展趋势相符的结论。
综上所述，经费管理对于各高校来说是很重要的，作为高校工作人员，要在了解高校科研经费整体流程的基础上，与高校实际情况相结合，设计出适合高校经费使用的绩效评价指标，以提高高校科研经费管理效率，推动国家科技创新发展。
关键词：PDCA循环；专项资金；绩效管理
教育兴则国兴，教育强则国强，高水平教育是国家综合竞争力的重要体现。近年来，随着国家财政管理体制改革的不断深入，对高等教育投入力度持续增加，但高校资金的供需矛盾仍然十分突出。高校的专项资金作为政府公共财政支出的重要组成部分，如何提高其使用绩效，优化资源配置，促进高校发展也日益成为财政、上级主管部门和高校所关注的重点。本文借鉴质量管理中的PDCA循环理论，结合高校专项资金管理的实际，主张从计划、执行、检查、处理几个流程加强对专项资金的管理。
一、PDCA循环的涵义和特点
PDCA循环又叫戴明环。最早由休哈特提出，后经戴明改进，是企业经营管理的一种重要方法，全面应用于质量管理和项目管理中。PDCA循环分为（1）P（Plan，计划）；（2）D（Do，执行）；（3）C（Check，检查）；（4）A（Adjust，处理）四个流程，四个环节环环相扣，周而复始。
PDCA循环的概念决定了其具有如下特点：第一，具有系统性，PDCA循环主张的不是一个人的力量，而是整个组织的合力，大环套小环，通过绩效指标将各项工作有机组织起来。第二，具有循环性，一个循环结束解决一部分问题，提出新的目标再进入下一个循环，周而复始；第三，具有监控性，通过软件或者监管部门对全过程进行检查监控，发现问题及时修正，保证质量；第四，具有渐升性，PDCA循环过程是一个螺旋式上升的过程，一个循环结束，质量提高一些，再循环，再运转，再提高，不断循环，持续改进。
二、PDCA循环与高校专项资金绩效管理的契合点
（一）整体目标的契合
PDCA循环的整体目标是通过完善工作处理程序和强化过程控制，解决和改进生产经营过程中存在的问题，全面提升产品和服务质量。专项资金管理的整体目标是通过加强对专项资金申请、使用整个过程的控制和评价，提高经费使用的经济性、效率性和效果性，更好的为学校的人才培养、科学研究、战略发展服务，产出更高水平的教学科研成果和培养更高层次的人才。整体目标存在契合点。
（二）循环过程的契合
PDCA循环就是计划、执行、检查和处理这四个环节的循环往复过程。计划是整个循环的基础，执行是整个循环的关键，检查是整个循环的保障，处理是整个循环的提升。高校专项资金管理的过程与PDCA循环过程大体相同，目标设定、预算编制对应P（计划）阶段，经费使用对应D（执行）阶段，绩效跟踪、评价对应C（检查）阶段，奖惩环节对应A（结果处理）阶段。两种管理模式都强调过程管理，专项资金管理的事前计划、事中检查、事后评价等流程环环紧扣、相互促进，与质量管理在过程上有契合性。
（三）循环特点的契合
PDCA循环的运动是呈阶梯式向前推进的，一个PDCA循环结束，一些问题得到圆满解决，同时遗留问题或新发现的问题将触发新PDCA循环。上一个循环是新循环的基础和起点，新循环是上一个循环的扩展和延伸。专项资金管理循环同样是呈阶梯式不断推进的，其中的过程控制和项目评价的环节，就是为了查找漏洞并将其完善后运用于下一期的专项资金管理中。因此两者的循环特点也具有高度的契合性。
因此本文希望用PDCA循环理论理清思路，抓住主要矛盾，结合高校专项资金管理的特点，针对目前高校专项资金绩效管理存在的问题，能够构建一个全方位、多层次、立体化的高校专项资金绩效管理体系，提高专项资金管理的科学性、规范性、有效性。
三、目前高校专项资金绩效管理存在的问题
（一）项目申报缺乏规范性
一些高校申报项目不是从战略发展、学科建设、人才培养、科学研究的实际出发，只是为了争取资金而上项目，项目建设目标不明确，论证不充分。存在重复申报类似项目、同一项目申报不同专项，巧立名目套取项目资金的情况。在申报额度上，不顾实际需要，就高不就低，想方设法多报项目经费。导致项目完成后，产生大量的结余，造成资金沉淀，影响资金使用的效率和资源配置效果。
（二）预算控制缺乏有效性
高校“重申报，轻管理”的监管模式，导致预算控制存在薄弱环节。事前控制不充分，预算编制粗放，缺乏详细的用款计划，精确度不高。过程控制不够，项目执行与预算存在差异时，缺乏灵敏的反应机制和处理机制，项目负责人擅自突破开支标准，改变经费用途，挪用、串用、占用经费现象时有发生。预算考核浮于表面，缺乏严肃性和威慑力，没有真正发挥预算对经费的监控作用。
（三）资金使用缺乏经济性
存在违背专项资金专款专用的原则，擅自更改专项资金用途，挪用、挤占、侵占专项资金的情况；存在为了加快执行进度，突击采购、不按合同进度付款，伪造业务，虚开发票的现象；存在结题不结账，对结余资金结转和分配不及时，资金使用不充分的情况。以上问题，严重影响了专项资金使用的经济性和效率性。
（四）监督检查缺乏全面性
目前事后监督较多，过程监督较少；专项监督较多，日常监督较少。没有形成一个全方位的监督体系。监督方式比较单一，缺乏常规的、持续性的监督检查和预警机制，信息反馈不及时；没有将内部监督和外部监督相结合，监督乏力，职能弱化。各个监管部门职能分割，沟通交流不畅，缺乏资源共享和协同办公，造成工作重复和效率低下，甚至政出多门，让人无所适从。内审机制不健全，审计人员主要对财务票据的合规、合法、合理性进行监督检查，对项目前期申报和专项资金使用等整个运作过程参与度不够，缺少对项目过程和经济效益的审计。
（五）绩效评价缺乏系统性
专项资金来源的复杂性、种类的多样性，客观上造成绩效评价标准难以统一。目前国家对专项资金绩效考核并未提出详细的定量指标和定性指标，评价指标缺乏可比性、可操作性和可量化性。在此大环境下，高校自身对专项项目的绩效评估多以满足相关上级的检查要求，消极被动应付上级检查为主，没有切实落实和履行自身的绩效评估职责，对资金的使用效益以及预算执行着力较少，考核和激励约束机制执行不严。导致相关负责人责任意识淡薄，不注重资金支出的经济性、效率性和效果性，造成财政资源的严重浪费。
四、借鉴PDCA循环理论，抓好专项资金绩效管理四个环节
针对目前高校专项资金在项目申报、预算控制、资金使用、监督检查、绩效评价等方面存在的不足，借鉴PDCA循环理论，通过科学设置整体目标，加强预算编制、绩效跟踪、监督检查、绩效评价以及结果反馈等流程控制，从PDCA四个环节强化高校专项资金绩效管理。
（一） P阶段：科学设定目标，合理编制预算
1.科学设定绩效目标
专项资金绩效目标是高校使用财政专项资金能够产出的成果和效益。高校在申报专项资金时应与学校的发展战略相结合，从立项的源头注重专项资金的使用效益。科学设计专项资金绩效目标，测量经费需求，确定项目完成保障措施。绩效目标主要包括以下几个方面：
（1）管理目标：包括机构设置科学、制度健全、人员配置合理、财务制度有效、会计核算准确等。（2）效益目标：包括项目实施带来的教学科研水平提升、科研转化能力增强、咨询收入、服务收入、技术转让收入增加等。（3）效率目标：包括资金拨付到位，资金使用及时有效、专款专用等。（4）效果目标：包括项目准时完成、项目决算和预算匹配、固定资产稳定增长等。
2.合理编制项目预算
“凡事预则立、不预则废”。专项资金对预算编制要求高，需要通过事前的预测发挥对专项经费使用的控制作用。预算一旦编制，一般情况下不允许修改，资金使用必须严格按照预算执行，专款专用。因此项目立项时，要充分论证，资金申报要有理有据，量力而行。需要专业人员指导编制详细的资金使用计划，将预算编制细化到项、类、目。项目预算编制应采用零基预算的方法，根据实际需要编制预算，逐项审议各项支出的内容及开支标准是否合理，避免不必要的耗费，将钱都花在刀刃上。预算编制遵循要完整性原则，所有与项目建设相关的财务收支都必须纳入预算，专项资金预算要纳入整个部门预算体系当中，防止资金体外循环。
（二） D阶段：严格执行管理，强化绩效跟踪
将总体目标层层分解为阶段目标，制定符合高校实际的专项资金管理办法和跟踪管理制度，确保资金执行过程有据可依。为专项资金设立绩效管理员，围绕已确定的专项资金绩效目标，充分运用信息化工具，实现对专项资金的网络动态监管，实时跟踪专项资金下达情况、经费支出明细、预算执行情况、政府采购情况、项目建设进度，以及项目效益的实现程度。定期撰写专项资金使用情况报告，向项目组和学校专项资金管理机构汇报经费使用情况和预算执行进度，对偏离预算的情况，分析原因，上报主管部门采取必要的补救措施或调整、修改计划，保证项目能按时按质按量顺利完成。
（三） C阶段：加强监督检查，科学评价绩效
研发监控软件，将专项资金业务流程、关键控制点嵌入程序，对专项资金全过程跟踪管理，对违背专项资金管理要求的事项，自动报告和处理。整合各部门的力量，建立专项资金管理机构，由分管领导和相关部门负责人组成，尤其强化审计人员的全过程审计作用。项目检查考核工作从项目开始时启动，依据专项资金使用目标，对资金落实情况、管理机制完备性、预算执行进度、工程建设组织、财务管理状况、目标完成情况、产出绩效等整个项目的全过程进行监督检查。对执行不力、进度缓慢的，要及时提醒催促，对于出现较大的偏差的要查找原因及时纠正。根据绩效目标细化、量化绩效评价指标，以定量指标为主，定性指标为辅，运用科学、合理的绩效评价标准和评价方法，对专项资金绩效进行客观公正的评估和测定。创新评价方式，除了现场评价、会议评价也可委托第三方评价。考评标准、过程和结果应当公开、公平、公正。
设立以下绩效评价指标如图1所示：
（四） A阶段：运用考评结果，进行激励惩罚
一是引入竞争机制，好的奖，差的罚，通过奖惩增强高校师生经费使用的责任意识和工作动力。高校对规范、节约、合理使用专项资金并成果突出的项目、单位或个人，学校应给予表彰和奖励；对行为不当或组织不力的项目负责人和单位，学校应进行批评教育或收回其经费；对于在专项资金使用、管理中有违法违规行为的，应追究有关单位和人员的相应责任。二是促进信息公开，增加资金使用的透明度，引入项目负责人声誉机制。建立科研人员的信用档案，对信誉情况进行登记、公开，对信誉度较低的科研人员在经费申请等环节重点监督。三、依据绩效下达预算，减少无绩效或低绩效的项目，鼓励绩效优良的项目，优化经费支出结构，逐步形成专项资金绩效评价的长效机制。
A阶段是一次循环的终点，也是总结归纳的环节。通过查漏补缺，对好的方面继承和发扬，形成标准和制度；对不足的方面分析原因，加以整改。持续完善高校专项资金绩效评价标准和管理制度，为下一次的专项资金PDCA循环提供借鉴和经验。
五、结论
没有规矩不成方圆，高质量的管理能够带来绩效水平的提升。针对目前高校专项资金项目申报缺乏规范性、预算控制缺乏有效性、资金使用缺乏经济性、监督检查缺乏全面性、绩效评价缺乏系统性等问题，本文将管理学中的PDCA循环理论和专项资金管理的实际相结合，提出高校专项经费绩效管理可以从PDCA四个环节着手，坚持绩效为核心，管理是关键，重视过程管理和监督，从管理、效益、效率、效果几个方面建立高校专项资金绩效评价指标体系，对高校专项资金使用的全过程进行科学合理评价。以评促改，不断完善高校专项经费绩效管理，提升专项资金使用效益，更好的发挥专项经费在高校人才培养、科学研究、社会服务和文化创新中的重要作用。
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关键词：高校；专项经费；管理
随着科教兴国和人才强国战略的不断深入推进，教育被摆在了优先发展的战略地位，我国财政性教育经费支出占GDP的比例逐年增加，同时高等学校获得的专项经费也逐年增加。专项经费重点保证了高校师资队伍建设、人才培养质量工程等的资金需求，但在经费的管理中却存在着不少问题。因此，如何管理好这部分资金，提高专项经费使用的效率和效益，成为高校财务管理亟待解决的重大课题，对提高高校教学质量、专业建设、师资队伍建设和科学研究等具有十分重要意义。
一、高校专项经费概述
高等学校的专项经费，是指政府财政部门或上级部门拨付给高校，具有专门、指定用途或特殊用途，用于完成专项工作的资金。专项经费要经过专项申报、财政评审、预算批复等环节，执行时必须按照预算批复内容实行项目管理，专款专用，并且时效性强。专项经费的投入极大地促进了高校科学研究、学科建设、教学实验平台建设、人才队伍培养、公共服务能力提升等方面的发展。
二、高校专项经费管理现状
（一）专项经费申报缺乏总体规划。目前，高校专项经费的申报存在“重立项，轻论证”现象。在我国高校普遍负债累累、资金紧张的情况下，争取专项资金成为筹集建设资金的主要渠道之一。高校普遍重视专项经费的立项申报，但在项目申报时却缺乏前瞻性和总体规划，没有从整体上把握项目的预算管理，对申报的项目把关不严，对于项目立项的科学性、合理性和必要性等论证不够充分，导致项目脱离学校发展的实际需求，实施缺乏相应的条件和保障。同时，使专项经费的预算编制随意性大、主观性强、过于粗放、缺乏细致的调研，造成大型专用设备重复购置、利用率低、闲置浪费等现象。
（二）专项经费申报和管理分散。目前高校的专项经费管理比较松散，没有严格实现按批复预算来控制专项经费的使用。财政等监管部门也无法识别哪项支出属于哪项专项经费，因此高校专项经费使用的挪用现象普遍。
（三）管理办法缺失或不够细化。专项经费提供者通常只是在批复预算时指定一些粗放的规定，没有对经费支出的范围、审批权限等具体的细节做详细规定，而各职能部门又只重视申报环节轻视管理环节，对专项经费管理的细则制定不予关注。这就导致了不少专项经费都没有具体可行的管理办法，因此就大大影响了专项经费的使用效率和效益。
（四）专项经费的财务管理水平低下。在专项经费的立项阶段，财务部门的参与性不够，导致对于专项经费的财务管理水平还停留在基本的报账水平，没有明确资金使用的动向和价值。专项经费管理细则的缺失、信息不对称，导致财务人员只能依据相关部门的审批结论给予办理报销业务，合理的发票均可报销，使得票据上的弄虚作假，虚列使用项目等现象时有发生。
（五）绩效考核和内部审计缺失。不少高校过于重视专项经费的申报和使用，忽略了对经费预算的考核评估。在经费的实际使用过程中，由于重视立项，使用目标不明确，使得专项经费的使用效益无法鉴别，预算的执行情况也难以进行定量的考核。缺乏科学的专项经费管理机制、项目负责人职责缺失，是造成目前专项经费进行考核薄弱的重要原因。
三、加强高校专项经费管理的建议
（一）确保专项经费申报的可行性。专项经费的申报应总体规划，统筹协调。首先应符合学校发展规划，与学科专业发展方向和人才培养目标相一致。在立项申请时，要全面论证、充分沟通，避免相同或类似项目的重复申报。学校应在项目申报时应做好规划和预测，在经费有限的情况下，使得有价值的项目得到申报，合理有效的配置资源，避免资金的浪费，实现学校的内涵式发展。申报的专项资金预算必须进行科学的论证和评估，确保其可操作性，明确怎么用以及如何用，避免调研工作不到位，导致盲目性随意性比较大。
（二）建立健全专项经费的管理责任制。高校要按照“统一领导，分级管理”的原则，按管理层级逐层建立专项经费管理责任制，本着“谁使用，谁管理，谁负责”的精神，做到责任到人，各付其责，确保专项经费使用的安全性、规范性和有效性。高校可以由主管专项经费校领导或申请专项经费的小组来对整个项目全程负责，与涉及专项经费的相关部门沟通制定出详细的计划，即每一阶段完成什么任务，花费多少资金，把专项所要完成的任务分解成一个个子任务，并确定各子任务的责任人；并协调各部门，相互支持配合按照相关要求科学合理的用好专项资金。管理部门应把握好专项经费预算的执行进度，防止专项经费使用中各种违法违规行为和不讲效益的“突击花钱”行为，不断提高专项经费的使用效益。
（三）制定专项资金管理办法及相关细则。在专项资金获得批复后，牵头管理部门应联合专项经费的相关部门在充分沟通协调的基础上，按照相关文件精神制定具体管理办法及细则。管理办法及细则是专项经费合理合法合规使用的重要保证，应由各部门商讨会签，具有可操作性。管理办法及细则不仅应包括专项经费的支出范围、审批权限、审批流程等内容，而且应对相关问题予以明晰化，使执行过程中有据可依，有规可查，例如对支出范围的规定就应做到详细且可行，明确支出的范围，列明哪些费用可以开支，如何开支，哪些费用不能开支。专项经费的管理办法及细则应当在专项经费批复后拨款前就制定好并下发各相关部门，在资金到位后就可以使用，避免影响专项费用的使用，确保专项经费在使用过程中可以“按规则出牌，按规章办事”。
（四）强化预算管理，加强财务核算。首先，在专项经费的管理过程中要强化预算管理的理念，使预算管理的思想渗透在专项经费管理的全过程。要使财务人员参与到专项经费的立项过程中，从专项经费管理的源头抓起。建立信息沟通平台，使预算编制过程能及时获取有效信息，从而使的预算编制更加科学合理。其次，财务人员要认真学习专项经费管理办法等相关规定，掌握项目执行要求。不同的专项经费，支出范围和要求不同，如果不认真学习相关规定，势必会影响预算的执行和对专项经费的核算。财务部门对专项资金的预算执行要严格把关，没有预算不予支出；严格核对资金用途申报与经济业务是否相符，切实规范项目的执行，杜绝假发票、不真实业务、与项目无关支出的发生。
（五）加强对专项经费的绩效考核和审计监督。完善专项经费绩效考核的制度建设，坚持“用钱必问效，无效必问责”。建立专项经费的绩效评价标准及绩效考核小组，对于考核优秀的项目可以采取奖金、荣誉表彰等各种形式进行奖励，对于考核差的项目实施退出机制，推进预算绩效管理，提高专项经费的使用效益。专项结束时应向主管部门提交分析总结报告，并引入外部独立第三方对专项经费进行审计。专项经费作为高校资金的重要来源，应列入学校内部审计的范围，通过内部审计加强对经费使用的监督，及时纠正专项经费管理中存在的问题。
综上所述，伴随着高校专项经费的增多，专项经费的管理工作越来越重要，难度也越来越大，只有切实做好对专项经费的管理，才能科学合理地用好每一笔专项经费，提升高校综合实力，全面促进高校的更好发展。
参考文献：
【关键词】 高校国有资产； “四结合”管理体系； 构建
高校国有资产是高校进行教学、科研、行政办公以及后勤保障工作的重要物质基础，是高校办学规模和办学质量的重要保证和体现。经过十多年扩招，高校资产转化形态和转化来源都发生了较大变化，体现着各渠道教育经费投入在学校内部的资产配置状况，表现为资产规模、结构、用途等方面的复杂性。同时，高校对国有资产管理存在着严重的滞后性，导致国有资产配置结构失衡、共享共用率低、使用效率不高等问题日益严重。为此，2006年财政部颁布了《事业单位国有资产管理暂行办法》，确定了资产管理与预算管理、资产管理与财务管理、实物管理与价值管理的“三结合”管理原则。2010年江苏省财政厅颁布了《行政事业单位国有资产管理办法》，在原“三结合”管理原则的基础上增加了资产管理与绩效管理相结合原则，以期实现国有资产安全完整、合理配置和有效使用。
本文基于江苏省国有资产“四结合”管理原则，探索高校国有资产“四结合”管理现状及面临的困境，从优化内部管理角度出发，建立健全高校以财务管理为核心、以预算管理和绩效管理为手段、以实物有效使用为目标的国有资产管理组织体制、制度体系和监督考核体系，实现“四结合”管理要求，实现高校国有资产配置合理、有效使用的资产管理目标，促进高校内涵建设和质量提升。
一、高校国有资产 “四结合”管理面临的现状及困难分析
高校国有资产经过十多年的规模扩张，其资产规模快速增大。以江苏省为例，其省属高校占地面积从1995年的1.6万亩增加到2010年的11.1万亩，增加了6倍，校舍面积从1995年的510万平方米增加到2010年的3 285万平方米，增加了5.4倍，资产总额2010年底达到了720亿元，假如平均按20年的使用期折算，每年就有近40亿元资产报废更新处置，当年需要近40亿元的资产配置预算经费投入，所以强化资产的财务管理、预算管理、价值管理和绩效管理非常必要。但从目前高校国有资产管理现状看，主要存在如下问题。
（一）资产管理与财务管理相脱节，财务管理职能弱化
目前高校国有资产管理模式，主要还是以账物分管、管用分离为原则的分类归口管理模式，突出特点是资产管理、财务管理、使用管理相脱节，增加了资产管理过程中的断点，易产生职能弱化、分工不合理以及职责缺位问题。财务部门作为学校综合预算管理部门，仅从价值角度负责资产的配置预算总平衡、财务处理和会计核算，不深入资产配置的具体细化论证管理、资产账实盘点和有效利用考核等环节；归口资产管理部门作为归口资产的业务主管部门，仅从实物资产角度负责归口资产的统一采购和实物明细账管理，无法深入具体资产配置预算审批、账实盘点考核等环节；资产使用部门仅关注投入到本部门资产的占用和使用，仅依据专项经费投入资产配置要求，关注本部门资产配置情况，不关心学校整体利益和资产有效使用。高校这种资产管理体制和职责分工，造成固定资产管理存在着财务部门、归口资产管理部门和使用部门间“谁都可以管，谁都可以不管”的相互扯皮的“缺位和越位”并存现象。
造成以上局面的根本原因在于忽视了资产管理和财务管理的密切联系，忽视了资产与经费之间的相互转化过程，忽视了资产管理是财务管理的重要组成部分、是预算管理的延伸、是财务管理的拓展，导致财务部门和归口部门职责的局限性，没有从制度上、职责上将资产纳入财务管理范畴，使二者无法深入资产管理的全过程控制，造成资产管理过程中重投入轻使用管理的局面。
（二）资产管理与预算管理相脱节，资产配置结构失衡
高校国有资产配置来源主要有财政专项拨款、科研专项经费、学校自筹专项经费、基建专项经费等多渠道。由于专项经费投入管理本身的限制性，其资产配置往往与具体的院系、学科、专业、实验室、科研项目组以及相应的部门和人员密切相关。根据学科学术特殊性和资产专用性，资产配置预算往往由这些具体部门和人员负责审核确定，资产一旦进入这些相应院系、学科、专业、实验室、科研项目组后，由于学科专业间的差异性和其来源的专项性，往往成为相应部门和人员超标准、重复配置资产，将资产变成“私用”的主要政策依据和技术理由，导致各高校间、高校内各学科专业间资产配置结构性失衡，造成内部共享共用难度增加，产生资产闲置浪费和短缺并存问题。
造成以上局面的主要原因除重点建设投入和专项经费投入管理政策本身的限制外，根本在于预算管理和资产管理相脱节，资产配置预算审核不够全面、不够科学化和精细化。资产配置预算申报主要由资产使用部门和使用人员审核确定，特别是高校内部在资源配置过程中的“行政权和学术权、集权和分权、校长角色以及重点投入”等资源配置冲突，其资产配置预算申报决策没有考虑学校层面的整体规划，仅从本部门、本学科、本专业角度出发，仅考虑本学科的特殊性，盲目提高专项经费资产配置标准、配置数量。财务部门只关注专项经费申报、预算平衡和执行，因职权或能力问题无法关注专项经费中资产配置部分是否合理；归口资产管理部门往往因专项经费预算审核制度、管理职责以及能力问题，不参与或无法参与资产配置预算审核，无法从全校角度进行资产配置调整，仅关注专项经费资产采购预算执行工作。高校资产配置预算审核的现行状况造成了高校资产年年增加、年年不够用的结构性矛盾局面。
（三）实物管理与价值管理相脱节，实物资产账实不符
现行高校国有固定资产会计核算无折旧处理的规定，造成财务部门、资产归口管理部门和资产使用部门缺乏账账核对、账实盘点的动力和压力，很多高校基本不进行账账核对、账实盘点工作，必然造成账账不一致、账实不符、家底不清、闲置浪费等问题。财务部门只负责固定资产价值管理、账务处理和会计核算，不关注固定资产的实物形态及具体使用状态，不重视资产使用过程的价值补偿考核，不重视决算报表编制时的资产核对工作；资产归口管理部门只负责实物资产的采购和验收入库工作，不关注实物资产的具体使用状态和存在状态；实物资产使用部门由于缺乏资产价值管理的概念和价值补偿压力，仅关注实物资产的具体使用，对资产的部门之间相互调剂不报告、不审批，接受捐赠资产不办理入账手续，资产已报废却不履行固定资产报废手续等。以上状况的长期存在，必将造成财务资产总账与实物资产明细账间的账账差异、实物资产明细账和实物资产间的账实差异。
造成以上局面的根本原因在于实物管理和价值管理相脱节，负责价值管理的财务部门仅关注资产会计核算，不负责其对应实物资产的状态和价值补偿；负责实物资产管理的使用部门仅关注实物资产的使用价值，二者之间的这种割裂造成了账账、账实差异。
（四）资产管理与绩效管理相脱节，资产使用效率不高
高校国有资产使用过程中，普遍存在着因配置不合理导致的使用效率不高，闲置浪费现象。造成这一问题的另一个原因就是资产管理和绩效管理相脱节，在资产配置预算审核阶段和使用阶段不重视绩效评价和绩效监控。首先，资产配置预算审核过程中不重视绩效审核，各学术单位仅从自己的部门利益出发追求资产配置，造成资产重复配置，甚至出现全新设备闲置或资产不符合要求而快速被淘汰，资产效益没有达到全校最大化。其次，资产使用过程中不重视绩效监控，在现行经费投入模式下，争取资产配置经费投入成为各高校、各学科的首要工作，一旦经费争取到位，其所配置资产的实际使用效率和利用效果如何往往不被原经费投入单位所重视，也往往因学科专业的差异性和产出的不易衡量造成绩效评价困难重重，导致绩效监控走过场。
二、高校国有资产“四结合”管理体系构建的思考
造成高校国有资产 “四脱节”的局面，主要来自广大教职工普遍存在的“重钱轻物”、“重购置轻使用”的资产管理意识，来自教育经费专项投入和重点投入所产生的资产配置“部门化”，来自高校学术性组织自身的特性和经费投入产出评价的困难性等内在制度性原因。但从学校内部来看，可以通过增强高校国有资产“四结合”来优化资产管理流程，实现优化资产配置、提高资产效益的目标。
（一）完善以财务管理为核心的国有资产管理体制，落实资产管理与财务管理相结合的政策
高校国有资产是学校履行教学、科研等职能的必要的物资保障。一个学校固定资产的数量多少、规模大小，设备的优劣及管理水平，在一定程度上反映出学校的规模和质量的高低，决定着学校教学、科研现实水平和潜在能力。
所以高校要增强全员参与和重视资产管理的意识和行动，使资产管理上升到与经费管理一样的地位，将资产管理纳入日常财务管理工作范畴，接受财务部门的统一管理，建立“统一领导、归口管理、使用到人、分级负责”的高校国有资产管理体制，完善组织机构和职责体系，将资产归口管理职责纳入学校财经领导小组之下，实现财务管理和资产管理的密切联系。
学校财务部门：代表学校行使国有资产价值管理和预算管理，共同参与绩效管理，进行资产配置预算控制和执行监管，加强资产账账核对和账实核查，像盘点货币资金和核对往来账款一样加强资产账账和账实清查工作；审核经资产归口部门审批后的资产配置预算是否超支、是否重复配置，提出的绩效目标是否符合学校整体发展、是否具有可行性。
学校资产归口管理部门：资产归口管理部门是行使资产管理的职能部门，包括资产经营公司等，代表学校整体利益，负责资产的日常监管，包括资产配置预算细化审核、资产采购、资产使用过程的绩效考评、资产定期盘点、资产维护保养、资产增减变动手续办理以及资产共享管理等工作。
（二）完善以资产配置预算审核为中心的资产配置控制，落实资产管理与预算管理相结合的政策
高校资产配置来源的多样性，资产使用的可重复性、学术专属性，决定着资产配置预算管理的重要性，它是资产合理配置、有效使用的第一关口。强化资产管理与预算管理的紧密联系，优化资产配置，从经费投入的源头控制资产配置不科学、不精细现象发生，是解决高校资源短缺和资源闲置并存的重要措施之一。为此，可从以下几方面落实资产配置预算审核。
首先，财政教育主管部门要坚持以资产存量统计和资产增量预算投入审核为突破口，加强财务决算中的资产存量统计和资产配置预算审核，合理确定部门预算和专项预算经费投入中的资产配置预算，从经费投入源头控制重复购置、高标准购置问题，消除专项经费投入在优化资产配置中的弊端。
其次，完善财政教育主管部门和高校内部资产配置预算审核的职责分工和流程。确立财政部门、教育主管部门、学校、学校财务部门、学校资产归口部门和资产使用部门间的审核职责，各单位不论什么经费投入来源，在编报资产配置预算时，财政部门要获得教育主管部门的审核认可，学校在上报资产配置预算时要充分征求资产归口管理部门和使用部门的意见。
最后，从战略发展角度建立资产配置的长期动态管理。各高校应根据学校人才培养、科学研究及学科建设等中长期发展规划制定学校的中长期财务预算，结合学科发展、科研发展等制定3-5年中长期资产配置需求库，并与资产到期更新更换进度库、资产使用运行维护费用库、资产使用期限库等相联系，实现完整的资产配置预算控制体系。
（三）完善资产折旧为基础的国有资产绩效评价体系，落实资产管理与绩效管理相结合的政策
高校国有资产按使用方向主要分为单位自用和出租出借资产，前者主要为高校教学、科研以及相应的行政、后勤所用资产，后者主要是对外投资资产和出租出借资产等。由于高校教学、科研等产出品的考核对比难以及缺乏统一的市场交换价值表现，导致实现这些产出的资产投入量的不可对比性（如不同学科需要的资产配置量、资产配置标准以及具体使用次数和效果的不可对比性等），进而导致各高校、各资产占用使用部门缺乏强化国有资产管理的动力和手段依据，财务部门和资产归口部门缺乏审核各具体使用部门资产配置需求是否科学合理的依据和标准，造成现实中越是优势学科资产越易存在闲置浪费问题，资产管理和绩效管理相脱节。
为此，改革现行资产会计核算制度，建立起以资产折旧为表现的价值补偿和绩效考核制度，细化资产使用用途，细化资产使用部门，推行固定资产折旧制度，通过固定资产折旧的计算，一方面可定期考核校内不同部门、不同学科以及教学、科研等方面的资产消耗额，真实准确反映学校资产的实际价值，反映高校未来需要更新改造的经费投入情况，实现资产配置和利用效果最大化。另一方面也可以促进各单位重视本单位资产的使用，重视资产占用情况，促进资产使用部门不仅关注资产的使用价值，更关注资产的使用绩效。
（四）建立以资产盘点为手段的实物资产管理制度，落实实物管理与价值管理相结合的政策
当前，高校普通存在着账账差异，账实不相符问题，造成这一问题的主要原因在于财政教育主管部门和学校不重视资产的价值管理和实物管理融合，相关部门缺乏配合，各管一块、各管一段。为此，财政部门、教育部门以及学校财务部门、资产归口部门要真正落实资产清查和盘点制度，据江苏省资产管理部门的随机调查，很多高校从2007年进行资产清查后，一直没有进行过全面的资产盘点，连局部资产清查也很少进行，在干部在任和离任经济责任审计时也很少关注资产方面，实物资产的存在状态和使用状况不清楚。
为此，财政教育主管部门应立足资产清查成果，结合每年的财务决算上报、部门预决算审计以及资产报废处置审批等，加强资产的外部监督。
其次，加强高校会计基础工作检查和考核，将资产管理纳入会计基础工作考核范围之内，增强财务在资产管理中的作用，建立财务部门定期进行资产盘点制度。
（五）完善以国有资产综合信息系统为基础的资产全生命周期管理体系，为国有资产管理“四结合”落实提供强大的技术手段
高校资产一般经过需求申请、考核论证、预算安排、采购申请、招标采购、采购入库、使用保管、运行维护、绩效考评、报废处置等生命周期过程。但在实际管理过程中，由于管理体制的“条块分割”和技术手段落后等问题，导致在资产管理方面存在着横向管理和纵向管理的不到位，导致财政主管部门、教育主管部门、学校、学科专业之间存在着严重的资产信息不对称问题。
为此，充分利用高校国有资产综合管理信息系统在财政教育等主管部门和学校之间、学校与内部各院系学科专业之间以及财政教育主管部门与各学科专业之间的桥梁作用，高校及其职能主管部门可以利用该信息系统及时了解和掌握单位资产状况，为资产全生命周期管理提供可能。财政教育主管部门可以通过信息系统进行网上资产配置审批、资产配置预算下达和执行监管，及时掌握学校国有资产存量、增量变动情况，可以满足部门预算编制、资产配置预算执行以及资产绩效考核等需要。从学校内部和财政教育主管部门等多方面实行资产管理与财务管理、预算管理、绩效管理、价值管理的有机结合。
总之，高校国有资产的管理是一项长期、复杂、多层次、多结构的系统工程，需要主管部门和高校的管理者转变观念、加强理论研究和实践探索，特别从教育经费投入、大学治理结构等深层次进行探讨，使高校国有资产管理逐步走上法制化、规范化、精细化和科学化的轨道。
【参考文献】
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（一）基本概念解析
高校专项经费是国家有关部门根据经济社会发展战略、高等教育事业发展需要和财力情况，为实现高校教育事业发展和政策目标或者完成特定工作任务，由财政性资金安排的、在一定时期内具有专门用途的资金。高校专项经费的管理涉及到预算申报与执行、绩效评价、监督评价等环节，从财务管理的角度来看其核心是项目预算编制与执行。
（二）高校专项经费的特点
第一，是具有专门性。高校专项经费需要经过专门的申报、财政审批、预算批复等环节，申请时需要明确专门的用途和目标;在使用过程中要求专款专用，不得与基本经费及其他专项经费混用;同时需要专门独立的财务核算，接受相关部门的专项监督和检查。第二，是具有时效性。高校专项经费应用于当前高校急需迫切建设的项目，必须在规定时间内使用，否则财政将会收回。
二、高校专项经费管理存在的问题
（一）专项申报不合理，配套制度不健全
高校专项经费是高校收入来源的重要组成部分，因此高校普遍重视专项经费的立项申报，但在项目立项的必要性、合理性和可行性等方面论证不够充分，缺乏前瞻性和总体规划，存在申报项目在不同年度重复、设备重复购置、闲置等现象。在项目申报成功后，相关职能部门对于后续相配套的管理制度不完善，在经费支出范围、审批权限、绩效考评标准等具体的细节方面未做详细规定，导致一些专项经费没有具体可行的管理办法，影响了专项经费的使用安全和效率。
（二）预算编制不科学，部门协作不紧密
高校专项经费管理的核心之一是预算编制，但是许多高校在项目预算方面意识淡薄，在编制预算时出于有利于项目申请的目的，编制的预算往往脱离学校的实际情况。此外，预算编制的参与度不高，部门间沟通不足。专项经费在执行过程中可能会涉及到多个部门，但是在项目预算编制时并非所有涉及部门均参与其中，有些部门在经费下达后才突击制定使用方案，多种因素导致预算编制缺乏科学性、随意性大。
（三）预算执行不严谨，项目开支不规范
高校专项经费管理的另一个核心是预算执行，由于预算编制不准确、项目预算与经费下达时间间隔较长等因素导致预算执行时偏差大。另一方面，由于专项经费时效性的特点，不少专项在没有明确开支范围的情况下，许多高校为避免专项经费年底被财政收回，存在随意扩大专项经费使用范围和改变用途的问题，如：将与专项经费无关的费用列入专项经费中，将专项经费进行账户转移挪作他用。
（四）绩效考评不全面，监督机制不到位
高校专项经费种类较多，但绩效考评指标却很单一，缺乏项目评价的独特性和多元性，对不同项目不能形成客观、全面的效益评价。此外，高校专项经费监督体系不完善的问题也很突出。财务监督主要体现在事后监督，事前、事中监督较少;内部审计覆盖范围狭窄、审计的方式单一，内审工作往往只是“走过场”，严重制约高校专项经费监督机制作用的发挥。
三、高校专项经费管理的对策
（一）科学申报项目，完善项目配套制度
第一，确保项目申报的可行性。首先项目申报不仅为了获得专项经费，更应以学校发展规划、学科专业建设和人才培养为目标，对项目进行统筹规划，通过科学的项目申报保障高校专项经费项目合理、顺利的实施;其次项目申报必须进行科学的论证和评估，对项目内容进行细化、经费进行合理配置，避免资金的浪费，使专项经费实现真正价值。
第二，高校专项经费管理从项目立项到最终完成都应做到有“法”可依。高校应根据上级主管部门制定的专项经费管理办法，结合本校的组织架构、管理模式等因素，完善本校各个项目相配套的管理制度和实施细则，健全专项经费使用和管理的监督约束机制，通过完善制度提高专项经费管理水平。
第三，强化制度和流程意识，加强执行力度。由项目牵头部门或相关职能部门组织相关人员进行必要的学习，特别在专项经费的具体用途、使用范围、管理职责、执行期限、审批流程和责任追究等方面，务必让所有项目参与者都了解，通过加强执行力度来最大程度地发挥专项经费的效用。
（二）科学编制预算，加强内部协调配合
第一，强化预算意识。预算是专项经费管理的起点，高校领导层、业务操作人员都应强化预算意识，明确预算编制的好坏直接影响预算执行、绩效考评，让预算的意识渗透在专项经费管理的全过程中。
第二，科学编制预算。首先鼓励项目第一线的工作人员参与预算编制并提出合理化的建议，使项目预算在以后的执行过程中更具有可操作性，同时可以邀请上级政府部门或主管部门对专项经费的预算编制进行指导;其次财务人员要积极参与到专项经费立项、预算编制的过程中，通过自己的专业知识协助其他部门科学的完成预算编制工作。
第三，加强内部配合。通过牵头部门对项目预算进行统一管理，统筹协调好各部门在预算编制中的作用;此外，建立畅通的信息沟通平台，及时有效的传递预算信息，使预算在多方的修正下更加科学合理。
（三）严格执行预算，规范专项项目支出
第一，严格执行预算，树立专项经费使用的严肃性。专项经费下达后，各部门应按照相关的管理规定执行预算，做到“无预算、超预算不支出”，如客观因素等原因导致预算需要调整，应履行财政部门要求的专项调整手续。未经批准，一律不得调整专项使用内容。
第二，提高财务人员业务技能。财务人员要认真学习各类专项经费管理办法等相关规定，掌握不同项目的执行要求。在业务审核时，首先严格执行专项经费审批程序，未按规定程序审批的专项资金开支，财务部门有权拒绝受理;其次严格审核资金用途申报与经济业务是否相符，切实规范项目的支出，杜绝假发票、不真实业务，保证高校专项经费得到安全、合理、有效的使用。
第三，实行项目库管理。建立项目信息库，财务部门将专项经费使用要求、执行情况等信息录入信息库，专项管理部门将项目立项、目标、执行计划等信息录入信息库，通过项目信息的整合，及时了解专项经费预算执行情况，便于分析资金使用情况，合理安排资金使用进度。
（四）优化绩效考核，构建全程监督机制
第一，建立合理的考评标准。由于专项经费来源的复杂性、多样性、多面性，高校应针对不同项目建立相对应的绩效考评指标。首先组织项目负责人、专家学者、财务人员、审计及纪检监察人员共同设计绩效评价指标，综合运用财务指标和非财务指标进行评价;其次不断完善绩效考评标准。利用项目信息库，在项目实施过程中不定期公布部分绩效考评跟踪情况，相关部门根据项目任务书、经费使用情况、跟踪审计结果等信息提出指标完善建议，以此来逐步形成专项经费绩效评价标准。
财政资金绩效评价是财政部门为实现公共支出的效率目标，依据“花钱买服务”的公共预算思想、公共委托理论、“结果导向”和“为顾客服务导向”管理。对公共部门支出的业绩、效果进行评议和估价的制度。它是政府绩效管理的基础环节，也是政府改革的核心内容。2005年省财政厅专门设立职能部门绩效评价处，启动全省财政资金的绩效评价工作。几年间，先后开展了全省义务教育、部分省属高校、农村小城镇建设、城市社区卫生等上百个项目的评价，积累了比较丰富的经验，取得了一定成效，初步形成了财政资金绩效评价的“江苏模式”。在全国也产生了一定的影响。那么，我省是怎样开展这项工作的，已经取得了哪些成就，有什么样的经验值得总结，下一步开展财政资金绩效评价工作，还有哪些问题需要解决?带着这些问题，记者采访了省财政厅厅长潘永和同志。
去年以来的国际金融危机，给我国、我省经济带来较大冲击，使我省发展在面临原有压力的同时又面临更加严峻的挑战，在当前宏观经济趋紧、财政压力加大、收支矛盾进一步加剧的情况下，通过加强绩效评价，提高资金配置效率和使用效益来应对、化解经济运行中的不利因素，赢得经济率先发展的新机遇，具有积极的现实意义。记者首先请潘厅长介绍我省开展财政资金绩效评价工作的有关情况。
潘厅长说，江苏是经济大省，财政收入和支出总量相对较大，提高财政资金效率是提升政府效率、促进经济发展、建设经济强省的内在需要和迫切要求。在省委、省政府的正确领导下，秉承积极、务实、创新的理念，按照“先重点、后一般的原则”以及“成熟一项推广一项”的思路，全省财政绩效评价工作呈现出高点定位、基础扎实、质量较高的特点，并形成江苏特色的评价模式，在国内产生了较大影响。
随后，潘厅长具体介绍了江苏的主要做法：一是突出重点领域、关注民生、关乎经济和社会事业发展的重大项目，渐进式推动，社会效果好、影响大；二是多种形式联动，通过多部门、多层次的纵横协作，形成绩效评价的工作合力：三是采取“财政搭台、中介评价、部门协作、专家和公众参与”的方式，充分利用第三方的参与，提高评价的公信力、科学性；四是全面加强基础性工作，健全组织机构，推进制度体系建设，着力指标体系、数据库、专家库等信息系统建设，搭建覆盖全省的绩效评价网络体系。
对于全省各级财政部门在实践中逐步探索形成的“江苏模式”，潘厅长又专门作了介绍。他强调说，这一模式具有三个主要特点：第一，指标体系的建设上，强调财政部门、主管部门、资金使用单位以及业内的专家学者全程参与，并尽可能地选用行业标准，有效避免了财政部门“闭门造车”、“单兵作战”的弊病：第二，评价实施方法的选择上，采用中介评价法，通过委托社会中介机构具体实施绩效评价。体现了评价的客观性、公正性；第三，评价实施的过程中，坚持绩效评价的“顾客导向”，采用大量社会问卷调查，提高了公众的参与程度。
通过几年的实践和努力，评价成果在政府决策、财政资金管理等方面开始显现其独特的成效，绩效理念已开始影响政府部门的管理行为。潘厅长举了几个具体实例，如省财政实施的“全省义务教育支出绩效评价”的结果为政府和财政部门化解义务教育债务问题提供了重要决策参考，并受到教育部、财政部的充分认可；“省属部分高校评价”的相关指标和方法也被财政部、教育部后来开展的“部属高校评价”直接借鉴和引用。此外，全省各地的绩效评价工作也初显成效，无锡市通过绩效评价对专项资金进行多次梳理，促进了专项资金整合；常州市有针对性地开展了市级服务业引导资金的绩效评价工作。为新一轮服务业项目财政补贴政策调整及时提供决策依据。
绩效评价是一项制度创新，是实践科学发展观的内在要求，是政府科学管理、科学理财以及财政精细化管理的重要工具。不过，由于绩效评价直指财政资金使用中的种种弊病，涉及各方利益，因此，随着绩效评价工作的深入，遇到的矛盾会越来越多，推进难度也会越来越大。对此，潘厅长着重指出，在评价工作开展过程中，要加强协调、注重和谐、处理好各方关系、整合好各方力量。一方面，财政应继续大力倡导绩效理念，理直气壮地开展工作；另一方面也要善于化解矛盾，慎重处理好各方面的利益关系，构建和谐的合作氛围。努力使政府各部门单位认识到，提高财政资金使用绩效是每个部门和单位的事情，也是每个部门和单位的责任，应该受到监督。当然，财政部门自身也要积极更新理念，努力提高管理水平，在体制和机制上不断创新，在制度设计上更加突出精细化、规范化。同时，人大、政府和部门以及财政部门之间，应把握好评价与被评价、监督与被监督的关系，形成良好的协作局面，真正把纳税人的钱管好、用好，发挥最大效益。
在谈到我省下一步将如何开展财政资金绩效评价工作时，潘厅长说，当前，在加快实现“两个率先”建设进程中，江苏应更加重视推进财政绩效评价工作。要按照建立现代公共财政管理体制的要求，树立“用钱必问效、无效必问责”的“有效供给”理念。通过健全财政资金绩效评价体系，推行财政资金绩效评价，逐步构建过程与结果、效率与效果相结合的绩效预算管理模式，建立对政府支出行为的约束激励、问效问责机制，从而推进政府职能转变，提高财政管理水平和政府运行效率，促进高效廉洁政府建设，保障政府目标实现。具体的推进方式，可以根据公共财政改革的总体进程，结合省情以及我省预算管理工作实际，采取先易后难、由点及面、循序渐进的方式，按照项目支出绩效评价项目绩效目标管理项目绩效预算绩效预算绩效管理的路径，积极稳妥推进。
关于当前的工作重点和任务，潘厅长强调了五点：一是提质扩面，大力推进项目支出绩效评价。用3―5年对省重点项目全面开展绩效评价，推动部门提高财政资金使用效率。今年，全省财政大幅度增加了财政支出的绩效评价项目，仅省级财政就新增26项。二是突出项目绩效管理。最近，财政部在《财政支出绩效评价暂行办法》中明确提出财政预算的绩效目标要求。据此，江苏将依据重大项目、民生项目优先的思路，启动并逐步扩大项目绩效目标管理工作试点。三是注重规范、全面夯实绩效评价工作基础。进一步建立和完善各项配套制度和规范，构建和完善绩效评价的组织体系、业务体系；依托信息化系统，加强指标体系、工作流程、评价标准等方面的统一规范和资源共享，整合各地绩效评价的成果，形成绩效评价管理的重要工具。四是大力推行和加强“第三方评价”工作。上半年，江苏出台了中介机构参与评价的方法，并向社会公开选定一些中介机构成立了“中介机构库”，积极组织了对中介机构的业务培训。今后，将继续推广和规范专家、中介机构参与的“第三方”评价工作，并试行项目支出绩效评价招标机制。8月份，省财政将在省级项目支出评价项目中选取3个，公开招标。五是推进财政资金多种“绩效分配”。如在政府部门之间，试行将专项资金分配从“一对一”单向审批，转为“一对多”的“竞争性分配”；一些公共服务项目，将更多地采取政府向社会公开购买服务或委托社会专业机构管理的模式。
当然，绩效评价工作的开展，需要良好的实施环境的支撑，需要全社会大力提升绩效理念。潘厅长认为，为促进绩效评价全面提质、推广，今后，全省绩效评价工作还可作以下探索：在营造绩效评价的法制环境方面，推动率先立法，通过立法，统一意志，加强保障，确保公共利益的实现；在强化绩效评价的约束力方面，尽快建立“谁用款，谁对支出效果负责”的问责机制，如可将绩效评价结果纳入人大对部门工作评价考核以及审计部门对单位主要负责人的经济责任制审计范围，并逐步建立从制度问责向组织问责、法律问责涵盖的全方位的问责体系。通过绩效责任追究到位，让人们认识到浪费如同贪污一样可耻。最终促使各地、各部门树立科学的“政绩观”；在项目绩效目标管理方面，可逐步引入“事前评审”环节。如在编制项目预算时，可要求部门在申请专项的同时申报绩效目标和相应可量化的绩效指标。实行每增设一项专项资金，配套出台“项目资金管理办法”及“项目绩效管理办法”。
关键词：高校；科研经费；项目制管理
中图分类号：G647.5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）016-000-02
一、相关概念界定
（一）科研经费
高校科研经费包括以高校名义取得的各类科技研究经费（含理、工、医科）和文科研究经费。按经费来源渠道，分为政府部门及规划部门委托的纵向科研经费、由国（境）内企事业单位、社会团体等委托的横向科研经费、与国（境）外政府、学术机构等非政府组织间合作获得的国际合作项目科研经费，以及其他科研专项经费等。本文研究的科研经费主要是指纵向科研经费。
（二）项目制管理
目前，项目制进行管理，是指按照公平竞争、择优支持的原则，确立科学研究项目，并以项目为中心，以项目组为基本活动单位来进行项目的组织、管理和研究活动的一种科研管理模式。科研经费项目制管理实行项目责任人负责制，项目责任人在批准的计划任务和预算范围内享有充分的自，以及肩负合同或任务书中相应的责任。同时，明确了项目的依托单位。
二、我国科研经费管理现状
近年来，我国科研经费支出呈现增长趋势，其中，高校科研经费也不例外，从2009年的468.2亿增长至2013年的856.7亿，增幅达83.00%。
而目前我国绝大部分的科研经费，都是采用项目制进行管理。由科研人员主动向科研主管单位提出项目申报需求，具有以下特点：
一是科研项目的确立具有竞争性的；二是项目负责人是科研项目的直接负责人，具有充分的自主性；三是科研项目是以项目组为基本活动单位对科研项目进行管理；四是科研项目具有契约精神，是通过签订合同约定合同双方的权利义务的；五是科研项目的开展得益于项目依托单位的支持。
我国科研经费项目制管理涵盖了监督管理体系、权责关系、预算管理、过程管理等四方面内容。
（一）我国科研经费的监督管理体系
近年来，国家财政部、科研部、审计署及地方财政厅、科研厅、审计厅等有关部门和科研经费提供方对科研经费的监督、管理力度不断加大。一是不断完善了科研经费管理的制度体系，适时制（修）订并出台了各类科研经费管理办法。二是不断加强外部审计监督力度，形成财政审计部门的专业监督、科研主管部门委托的第三方监督相结合的经费使用监督机制。各类科研经费检查工作日渐常态化，初步形成我国科研经费的监督管理体系。
（二）我国科研经费的权责关系管理
我国科研项目实行的项目制管理，项目组为开展科研活动基本单位，项目负责人是科研项目的直接负责人，具有充分的自主性。为了进一步完善我国科研经费的权责管理机制，2012年，教育部 财政部出台的《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财[2012]7号）指出，我国各高校在科研经费管理过程中，必须明确责任主体，建立学校、院系、项目负责人分级管理体制，以确保科研经费管理的有序进行。该制度的提出，旨在完善单一的项目制管理模式的管理体系。
（三）我国科研经费预算管理方式
在项目制管理模式的框架下，我国对于高校科研经费的预算管理，采用全预算管理，具体分为管理费用预算管理以及间接费用预算管理两种方式。
两种预算方式相比而言，间接费用方式进一步明确了对项目承担高校的成本补偿渠道，完善了高校及项目负责人承担项目的间接成本补偿机制。与此同时，增加绩效支出，允许在科研经费中列支有工资性收入的科研团队成员的劳务性费用，充分重视人力资源的价值，有利于形成一个绩效管理机制，提高项目承担单位和科研人员主动承担科研任务的积极性。
（四）科研经费的过程管理
我国科研经费的全过程管理，均是以项目制管理作为基础，经历从立项划拨到结题验收之间，经历项目申报、预算编制、经费划拨、预算执行、预算调整、中期财务检查、结题财务验收、结余结转资金的管理等一连串过程。
三、科研经费项目制管理存在的问题
（一）政出多门，经费使用人掌握难度大
近年来，随着国家和公众对科研经费关注度的提高，我国不断完善科研经费管理的制度体系。各级科研主管部门积极响应，根据各类科研项目经费的管理特点，紧密出台了各类科研经费管理办法，这些管理办法政出多门，要求不尽相同，给高校科研经费管理部门、经费使用人带来极大的困扰，增加了高校科研经费管理的难度。
（二）外部审计标准不统一，沟通成本高
由于各类科研经费管理政策的频繁出台，以及各科研主管部门出台的相关规定不够细致、解读不够明确，导致不同的审计监管部门对科研经费的审计标准不一致的情况时有发生，这直接增加了高校在接受不同科研经费管理审计或检查时的沟通成本，增大了高校科研经费管理的难度。
（三）科研经费管理缺乏有效的奖惩机制
近年来，我国科研经费虽然探索间接费用的管理方式，通过增加绩效支出用于鼓励支持项目组承担科学研究。但是，由于在已实行间接费用的科研经费管理中，虽然允许科研工作者开支绩效支出，但绩效支出所占比重太小，不能很好的激励科研工作者。
（四）项目经费重申报轻管理现象仍然存在
由于科研项目课题负责人多为学术型人才，缺乏相关的财务知识和经验准备，更多专注于科研业务自身以及重视科研项目的申请。对于科研经费管理的政策要求往往未能给予应有的重视，在科研项目的执行过程中，不按照预算花钱、不按照规定及时调整项目预算、审计不及时等经费支出不符合规范的情况时有发生。
（五）科研和经费界限过于明显
科研经费作为科研项目的一部分，在科研经费管理中往往会涉及学校科研管理部门、资产管理部门、和人事部门等多个职能部门。但在实际工作中，科研经费管理容易被误解是高校财务部门的工作，被孤立的对待。容易导致在涉及校内多职能部门协调工作时，总是将科研经费孤立的从科研项目的管理中割裂开来，给管理带来很大困难。
四、完善科研经费项目制管理的建议
（一）完善科研经费管理政策体系
基于我国科研经费管理政策政出多门的情况，建议成立专门的科研经费管理政策中心，统一制定具有普适性的科研经费管理政策，为科研经费管理提供强有效的政策指引。且在相关科研经费管理政策中明确科研经费允许开支的各个明细科目，有效地规范科研经费开支，解决科研经费检查中标准不一的问题。
（二）完善科研经费奖惩机制
为提高高校承担科研项目的积极性，我国科研主管部门应当根据各高校特点，分别制定并适当提高间接费用以及绩效支出比例。与此同时，建立多层次全方位的科研经费评价和奖惩机制，根据各高效在科研项目的执行情况对其进行评价，完成优秀的高校可以相应的奖励，并给予未能按要求完成的高校一定的时间内终止申请某类科研项目的惩罚。
（三）转变思想，变被动为主动
及时转变科研经费管理理念，在思想上充分重视科研经费管理，变被动为主动，这是提高我国高校科研经费项目制管理重要的一环。
1.科研主管部门方面
影单提前启动科研项目申报计划，及时项目申报信息，做好项目申报及预算编制指引工作；及时制定或修订各类科研经费管理办法，明确各类科研项目的具体开支范围；定期组织科研经费管理政策培训，及时传递政策精神。与此同时，完善各类科研项目的绩效考核工作，明确其考核标准。
2.高校方面
一是做好科研经费预算指引编制工作，实现不同类别科研项目预算控制的个性化、精细化、科学化管理。二是重视科研经费预算执行管理工作，实现科研经费管理系统与项目管理系统预算及其执行数据的实时对接，做好预算控制工作。三是重视科研经费财务验收审核工作，要求重大重点项目组在项目结题前半年须对项目经费使用情况进行预审计，尽量减少科研事故的发生。四是在高效内部做好间接费用的统筹分配工作，制定能够激发科研工作者积极性的政策。
3.项目负责人方面
项目负责人应当改变科研经费属于个人私有财产的想法，充分意识到科研经费属于公共资源，及时参与各类科研经费管理培训，把握最新科研经费管理政策精神。化被动为主动，提前做好做细科研经费预算，在项目执行过程中如发现预算不能满足科研项目研究需要时，及时提出预算调整申请，并在中期财务检查、结题财务验收时，积极主动配合科研主管部门，做好相关检查、验收的准备工作。
（四）推动高校科研经费管理的信息化建设
信息化手段是有效提高科研经费管理效率和效果的手段，建议我国上下应当一起推动科研经费管理的信息化建设。在科研主管部门层面，建立共享信息平台，从项目申报到项目验收进行全方位的管理，分享项目信息；在高校层面，实现科研管理系统、财务信息系统、资产管理系统等多系统无缝对接，实现科研经费全过程的信息化管理，全面提升科研经费管理水平，将学校科研经费管理人员从简单的重复劳动中解脱出来，投入更多精在科研经费管理上。
（五）建立健全高校内部科研经费管理机制
一是强化学校主体责任，校内各职能部门通力合作，共同建立和完善内部控制、监督约束机制，改变科研经费管理只是学校财务部门的做法。二是切实落实院系监管责任，院系等作为科研工作的基层管理单位，了解科研项目的学科特点和研究的实际需要，在科研经费管理过程中能够合理配置资源，为科研项目执行提供条件保障。三是落实项目负责人直接责任，科研项目负责人应该及时转变思想，将科研经费管理作为科研项目管理的一部分，重视科研经费管理，对科研经费使用的合规性、合理性和真实性等承担直接责任。
（六）成立专门的科研经费管理部门
鉴于科研经费在高校的重要地位，建议在高校内部成立专门的科研经费管理部门，组织一只专业化队伍，统一对高校科研经费进行全过程管理。该部门负责联系校内科研机构等各职能部门，建立与校内各职能部门的协同关系。避免出现各职能部门、项目负责人认为科研经费管理只是由财务部门负责的观念，推动科研经费管理系统的内部一体化建设，充分利用信息化技术，以推动科研经费管理的精细化、科学化发展。
（七）重视科研经费政策解读宣传
科研经费管理政策是科研经费管理工作开展的依据，科研主管部门以及高校在科研经费管理过程中，必须重视科研经费管理政策的建设工作，及时收集国家、地方政府、各科研主管部门新出台的科研经费管理政策，加强对科研经费管理政策的解读和分析，在充分调研的基础上结合高校实际情况，制定相关的政策和指南。多渠道全方位的加强科研经费管理政策的宣传工作，增大科研经费管理政策的覆盖面，提高科研工作者对研经费管理政策的认识。
五、结语
科教兴国是我国的基本国策，随着我国对于科学研究投入的不断增加，社会公众对科研经费管理提出了更高要求。本文在充分分析研究我国现有科研经费项目制管理模式的现状以及存在的问题后，提出完善我国高校科研经费管理的建议，希望提出的建议能够满足我国科研经费管理的需求，在规范科研经费使用的同时，激发我国科学工作者的积极性，共同推动我国科研事业的发展。
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【关键词】 高校； 精细化预算； 管理措施
所谓预算，主要是指经过法定的程序审核、批准国家年度集中性的财政收支计划，对于学校而言则是学校年度集中性的财政收支计划。精细化预算管理就是将预算的各项内容和流程做到细致入微，或者尽可能地令其具有一定的科学合理性。高校是我国事业单位一个重要的组成部分，然而由于大部分高校的资金来源较为单一，因此如何做好高校预算的精细化管理，进而做好高校的财务管理工作便成为了高校财务建设的一大难题，也成为了高校预算管理工作的重点。高校为了提升预算的编制与使用水平，为了完善自身的财务制度建设，应该尽快建立起精细化的预算管理体制以加强对预算的监管与使用。
一、高校预算精细化管理的意义
（一）推行高校预算精细化管理是落实科学发展观的要求
高校预算精细化管理体制的建立，是落实我国科学发展观在学校财务管理上最具体的例证。预算管理贯穿于高校的财务管理体系制定、财务目标的实施、教学科研活动的开展等各项工作的始终。但随着近几年我国高校办学规模的日益扩大，经费供需之间的矛盾日益凸显，因此在当前的形势下推进高校预算的精细化管理，对高校由外延扩张转变为实践内涵的发展以及全面落实科学发展观具有重大的意义。
（二）推行高校预算精细化管理是对高校财务管理工作精益求精的态度
精细化预算管理理念的建立，使得高校能够通过对有限的资源进行更好的分配来达到加强资金规划、用活盘活资源的目的。精细化的预算管理是高校在建立健全科学合理的财经管理体制后的一项创新型举措，是一种对高校预算管理工作精益求精的态度的体现。
（三）推行高校预算精细化管理是增强高校预算执行效率及提高其财务管理效能的具体实践
从实践来看，高校推行预算精细化管理使得高校建立了一套与其财务管理工作相一致的工作流程和业务规范，保障了业务工作的职责分离，并且通过深化、细致的实施预算管理，针对薄弱环节采取特定管理措施，提高了预算管理的效率，增强了预算管理的水平。在高校实施预算精细化管理过程中，经常会采用绩效管理的模式作为手段或者方式。实践证明，根据绩效设定定额工资加绩效奖金，使得人员经费、科研经费有了更好的分配。
（四）推行高校预算精细化管理，减少预算赤字
由于在进行预算管理时坚持了刚性原则，因而对于领导任期较短等原因造成的预算赤字有了很好的控制。通过坚持刚性的预算管理原则，针对高校的各项业务活动属性，可进行分项目、分部门以及分科目的核算和控制，使得精细化的预算管理在预算制定上真正落到实处；在此基础上也有效地提高了预算编制水平及预算执行管理绩效，从而确保了资金的高效利用。从实践来看，通过对高校的预算进行精细化的管理，不仅完善了预警系统、实现了高校财务的全面管理和全方位监控，而且还确保了高校财务的安全性。
二、高校预算管理粗放化存在的主要问题
（一）领导对预算管理重视不足
部分高校领导对预算管理的重视程度不足，只重视科研教学和学科建设工作，忽视学校的财务管理工作；往往只关心学校当年的预算收支，没有将学校的长期发展和预算管理结合起来；只关心账面的数字，缺乏对预算编制、执行、控制的关注和参与。由于领导层的不重视，预算管理工作也就没办法进行精细化。
（二）窄口径的预算编制
目前我国的《高等学校财务制度》虽然对高校提出了全口径的预算编制要求，但是并没有得到很好的应用，一是因为操作不便；二是因为高校收入有很大一部分，如科研收入、社会捐助收入等存在很大的不稳定性，不便于进行预算编制。所以目前高校收入预算仍采取的是以财政年初拨款加学杂费收入以及其他收入的窄口径的范围，没有实行全口径的预算编制。
（三）仍然采用落后的预算编制方法
现在很多高校还是采用基数增长法的预算编制方法。所谓基数增长法，是指在编制预算时以上一年的支出为基数，适当考虑一定增长比例分配资金的方法。这种预算编制的方法简便并且易于操作，但是十分不科学、不规范，也不公平，不能适应现代公共财政的要求。基数法编制预算往往不能考虑高校各部门变化的实际情况，只是在基数上进行简单的累加或递增，预算安排与实际动态过程不能同步，不利于提高资金的使用效益，并且预算基数逐年增加，预算金额随之逐年提高，不利于对预算经费的掌控，而且还容易滋生突击花钱等违规现象。
（四）预算编制程序不规范
一般而言，大多数高校制定了预算编制的标准程序，但是由于高校各部门之间的利益有冲突，往往会为了争取预算而争执不休，财务部门无法解决时就会请示领导，通常由领导进行最后的拍板，久而久之就形成了由领导敲定，财务部门直接编制预算的情况，制定的预算编制程序形同虚设。
（五）预算编制缺乏定额标准
高校预算编制涉及到多个部门，业务范围广，经费类型多，因此预算定额很难确定。现在多数高校采用的是统计法与经验评估法来制定定额标准，所谓统计法就是指以高校前几年的财务数据、记录为基础，并依据同行业的统计数据确立预算定额；而经验评估法是指根据专家的经验和判断确定预算定额的方法。这两种方法都缺乏精确性和科学性，根本不能精确地确定预算定额。
（六）预算执行缺乏监督和考核
由于上述高校预算编制的种种问题，造成高校预算编制不科学、不合理、不准确，因此在实际执行过程中往往出现预算偏差大，随意变更预算经费用途，任意增加或减少预算项目，预算执行力弱，预算执行结果和目标不符等问题。没有合理的预算执行监督和绩效考核，预算编制变得毫无意义。
三、加强高校预算精细化管理的措施
（一）树立全员精细化管理理念，实行全员共建预算精细化管理
高校实行精细化管理离不开高校领导的大力支持和各部门的积极参与配合，要在全校范围内大力宣传、普及精细化预算管理的观念，可以请一些专家组成精细化预算管理团队，从而提高全校上下对财务预算精细化管理认识和重视程度，以此实现对预算的有效管理。高校应该选择上下结合的编制方式，以实现高校的全面预算管理编制。该管理体制涉及到各个管理部门，使得各部门共同参与编制预算，加强了预算的可操作性，也使高校以更快的方式完成发展目标。
（二）建立精细化预算管理制度并公开定额标准
要通过建立精细化的预算管理体制，对预算的各种收入、教学经费、人员经费、科研经费、基建经费、开支范围、收入分配、监督考核、审核权限、绩效评价等内容进行进一步的规范，以此来保障预算管理的有章可循，有据可依。
定额标准的制定要针对不同时期数据、记录形式的不同，高校应该建立相应的定额标准。比如根据本时期同等水平的其他高校的统计数据，结合本校当年的收入、物价等情况进行预算管理，这是客观的预算管理要求，而根据专家的经验判断建立的预算体系则是经验评估的实例。因此，高校要选择不同的、适合自己的预算管理办法来制定学校的公用经费定额、人员薪酬定额、专项经费定额等。
（三）选择合适的预算编制办法
细化预算的编制，要求高校能够按照“钱随事走、责权结合”的要求，根据预算的具体内容、项目的不同类型来进行预算的编制。预算编制要全部细化到具体的支出科目，这样才能层次分明、结构清晰地反映学校年度财务收支计划的具体内容。
（四）制定严格的预算编制程序
规范的预算编制程序应该是：第一，由财务部门对各部门进行财务预算布置。第二，采用“二上二下”的预算编制程序并严格执行，一是高校各部门编报部门预算建议数，此为“一上”，编报部门预算要从基层预算单位编起，层层汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报财务部门；二是财务部门下达部门预算控制数，此为“一下”，财务部门对各部门上报的预算建议数审核、平衡后，汇总成全校预算初步方案报高校领导，经批准后向各部门下达预算限额；三是各部门上报部门预算，此为“二上”，各部门根据财务部门下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财务部门；四是财务部门批复各部门预算并向全校公布正式财务预算，此为“二下”。
（五）建立与薪酬制度挂钩的精细化预算考评制度
高校实行精细化预算管理，必须建立一套与预算管理相匹配的预算考评制度，这就要求高校预先确定任务指标，根据其要求，建立相应的业绩评价体系，使得业绩评价与前期的预算完成情况挂钩，这样才能更好地提高管理者的工作积极性，保证高校总体目标顺利完成。
（六）加强预算信息化管理
通过建立高校预算管理信息系统来推进高校的精细化财务管理建设，这是信息化高速发展对高校管理的必然要求。因此，学校必须在掌握大量数据信息资源的基础上，通过建立分工明确、职权划分清楚的管理系统来对预算的编制、执行、监督进行管理，这对高校提高精细化的预算管理水平具有重要意义。
四、结语
本文主要通过对高校预算管理工作中存在的问题进行探讨与分析，从而提出了精细化预算管理的理念，并对精细化管理的优势进行了阐释，以期国内各类高校都能加入进来。
【参考文献】
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[2] 刘莉.地方性高校预算管理中存在的问题及建议[J].财会通讯，2009（20）.
[3] 石美玲.浅议高校预算管理存在的问题及对策措施[J].法制与经济（中旬），2011（12）.
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[5] 王颖.高校精细化预算管理中存在的主要问题及对策[J].经济研究导刊，2011（6）.
关键词：高校；预算管理；联合国；经验
随着政府对高等教育财政政策改革的推动和市场经济的快速发展，当前我国的高等教育的投入已呈现明显的多元化趋势。在市场经济条件下，作为社会资源的组成，高等学校资源的配置效率已不可避免地成为高校发展的核心内容。在公共财政改革框架下，作为高校财务管理的重要环节，高校预算管理对于进一步提高高校资源配置效率和使用效益都具有至关重要的作用。近年来，我国在不断深化预算管理制度改革，2014年9月26日，国务院以国发〔2014〕45号印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确了预算管理制度改革的重点任务和工作要求。作为财政拨款单位的公办普通高校(以下简称高校)，围绕预算管理制度改革要求，积极努力改进预算管理，取得了一定成效，但在预算管理体制与机制改革实践中仍有不少问题。本文拟从高校预算管理存在的问题出发，在与联合国预算管理情况对比基础上，探讨高校预算管理模式的改进建议，以实现适应高校发展新阶段的资金需求、协同高校事业发展的目标。
一、我国高校预算管理的现状及存在问题
(一)现状
高校的预算管理虽然一直就有，但在当今高校逐步走向自主管理、适应市场经济发展和国际教育竞争的大环境下，我国高校始终是依附型预算管理，即依附于政府财政预算管理的相关要求而编制执行的预算管理，没有形成适应高校自身发展和现实管理所需的自主型预算管理。李东旭等[1](2009)指出，我国高校应健全预算管理机构，实行预算编制、执行、监督相互分离又相互制衡的运行机制；推行全面预算，完善预算管理制度，建立专家论证制度、公示制度、“三上三下”制度、滚动预算制度、奖惩制度、预算绩效评价制度等。李现宗等[2](2012)指出，高校依附性预算管理模式存在预算管理理念缺乏自主性和管理上的独创性；编制原则违背了高等教育的可持续发展规律；预算管理程序混乱，导致预算管理功能大大降低；没有相应的预算执行机构，预算执行控制乏力等弊端。冯文轶[3](2016)指出，传统模式下的高校预算管理手工收集数据、层层传递的方式导致预算编制的时间过长，预算编制的时效性和准确性降低，单一的预算编制模式很难适应各组织的不同需要。利用云会计平台实现信息的共享可以打破各组织信息孤立的局面，从而实现部门与总体战略、预算与绩效的统一，加强各组织间的交流与融合，使高校的预算模式更加合理。杨臻黛[4](2016)描述了联合国秘书处(以下简称联合国)预算管理情况。作为全球最大的国际组织、非营利性机构，联合国所管理的预算，包括常规预算、维和预算、国际刑事法庭预算和基建总规划等，此外还有预算外资金。预算年度方面，维和预算为一年，其他类的预算为两年。预算资金来源方面，除预算外资金来源于成员国及其他组织的捐款外以外，其他预算资金均源自成员国的会费摊缴，这些自愿性捐款形成信托基金。预算规模方面，每年管理的总预算盘子约为150亿美元，管好用好如此盘大资金并支持联合国内部组织机构规范高效运行，在于其拥有一套严密的预算管理体制与机制以及多年的预算管理经验。这为高校推进预算管理改革和提升管理水平有着很好的借鉴意义，值得学习。
(二)存在的问题
1.预决算管理的议事决策机构专业性不强
当前，规模较大的高校都建立了由预算管理议事决策机构、日常工作机构和预算执行单位组成的预算管理组织架构。其中：预算管理议事决策机构为经济事项专业审议机构(以下统称财经委员会)、校长办公会和党委常委会，三个议事决策机构根据预算管理职责权限的不同负责对预算事项进行审议决策；预算日常工作机构设在财务部门，负责拟定预决算政策，审议年度预算及具体分解方案，协调解决预算编制、调整与执行过程中出现的问题，组织开展预算绩效考核和预决算结果分析评价等工作；预算执行单位负责编制本部门的业务计划及相应的预算草案，执行经批准下达的预算。可以看出，随着高校内部控制建设的进一步完善，层次分明、权责明确的预算管理组织架构已在高校逐步搭建起来。但是，从预算管理议事决策机构的成员构成情况来看，财经委员会作为高校预算管理的专业议事机构，其成员主要为行政管理部门的单位负责人，校长办公会和党委常委会成员由校领导班子组成，这些成员大多数为学校教学科研能力极为突出的院士或者教授，拥有深厚的学术背景，或许是行政专家，但不一定都是财务方面的专家，难以体现决策的科学性和合理性。
2.公用经费的预算编制与基本预算单位的年度工作计划不匹配
高校内部制定的预算管理办法基本都明确了预算是围绕学校事业发展规划和计划编制的年度财务收支计划，预算与业务相匹配的预算编制理念已在制度上得以体现。然而，在预算编制实务中这一理念并未贯彻执行。我们知道，我国高校编制两套预算：一套是按照上级主管部门下达的部门预算编制要求编制的涵盖学校全部收入和支出的部门预算；一套是按照高校事业发展规划和业务部门工作计划将学校可统筹使用的资金进行分解编制的由人员经费预算和公用经费预算组成的校内预算，其中公用经费预算是以院/处等业务部门为基本预算单位安排的预算。理论上，公用经费预算应根据校内基本预算单位的工作计划和业务需求编制安排。事实上，高校启动校内预算编制时间为每年的7月，业务部门工作计划的编制为每年的12月，工作计划和预算两者的编制时间前后错位，使得高校公用经费的预算资金安排往往难以与业务部门的工作计划紧密联系，有的甚至相互脱节，从而造成高校内部财务资源配置不合理，资金紧缺与浪费并存现象依然普遍。
3.预算执行报告编制主体单一，仍停留在数据的计算分析上，报告信息质量不高
按照我国高校预算管理惯例，财务部门既是预算编制的主体，又是报告主体。历年来，预算执行报告编制工作都由财务部门完成，编制主体单一。并且，由于单位内部组织缺乏沟通和校内信息不对称等原因，财务部门的预算执行情况分析报告只能停留在收入预算完成率和支出预算完成率等数据指标的计算上，无法提供预算资金的使用与业务预期成果融合的财务信息，不利于内部控制管理。
4.预算绩效管理重执行进度，忽略资金使用效益
为了加强预算绩效管理，高校纷纷构建了包含收入预算完成率、支出预算完成率和预算结余占预算收入的比率等指标在内的预算绩效评价指标体系，对单位内部的预算执行单位实施绩效考核，将预算执行率与绩效评价挂钩、与预算执行绩效奖励挂钩，忽视了资金的使用效益。
5.预算管理信息化水平不高
信息技术为进一步提高高校预算管理水平提供了新动力、新手段。目前高校的财务工作基本实现了信息化管理，构建了预算管理、账务管理、报表管理等多个模块，形成了财务管理系统平台，但是信息技术在财务管理系统中应用不充分不灵活，预算管理的信息化水平不高。主要体现在一是财务管理系统平台中的各模块相互独立，预算管理统计报表不能按照管理需要自动生成，很多指标仍要靠人工查账录入数据计算制表，影响工作效能。二是财务系统与教学、科研、资产、采购、人事等部门管理系统平台不能对接，财务信息和非财务信息无法整合利用，不能实现资源共享，从而导致财务信息传递不及时，有预算资金使用效益低和管理决策失误的风险。
二、基于联合国经验的改进建议
(一)预算管理组织架构管理方面，重组经济事项专业审议机构，增强预算议事决策的科学性和合理性
联合国预算管理架构由执行层(业务部门)、管理层(预算部门)和三级审议决策层(行咨委、五委和联大)组成。业务部们编制的预算草案要经预算部门一级审核，行咨委、五委和联大等机构的三级审议，并由联大终极审定。在预算管理组织机构的设置和审议程序上，我国高校与联合国有相似之处，只是联合国设置的行咨委是辅助五委审议的一个联大附属机构，它的委员是由联大选举产生的独立专家，任期三年，以个人身份而非来源国政府代表身份行使职权，强调其独立性和专业性。前面提到，我国高校预算管理议事决策机构为财经委员会、校长办公会和党委常委会。为了体现财经委员会作为高校经济事项审议机构的专业性和独立性，增强预算议事决策的科学性和合理性，笔者建议，重组财经委员会，委员由财务专家和行政专家共同组成。同时建立相关专家库，由教代会从专家库中选举产生审议委员，委员以个人身份而非校内部门代表身份行使职权，并且按照学校的管理机制设定审议委员的人数、专家占比和任期年限。
(二)预算编制管理方面，改进和完善校内公用经费预算编制
联合国编制的预算年度为两年，预算编制的启动时间早，提前两年启动，有长达24个月的编制时间，比如2017年-2018年的预算编制在2015年年初就开始启动，其中：7个月为战略规划编制期，17个月为预算编制期。另外，联合国的整个预算编制程序亦非常的严谨，首先，业务部门所提交的战略规划和预算草案都要与预算部门的深入沟通、反复修改形成初稿；其次，联合国的预算审议要经过一级审核三级审议程序。值得一提的是，在审议的阶段，业务部门和预算部门的代表需对申报的预算进行现场答辩，接受审议委员的质询，回答他们提出的任何问题，并根据审议机构的专业建议对提交的预算进行反复测算和修改。由此可见，联合国预算有编制时间充足、编制内容涵盖战略规划和审议程序严格的特点，这为我国高校改进和完善校内公用经费预算编制提供了可资借鉴的经验。我国高校校内预算编制受限于上级主管部门下达的部门预算编制，一般于每年的7月启动。为了合理配置校内财务资源，使公用经费预算紧贴业务需求，高校应从制度上改进和完善校内预算的编制范围及程序，一是将业务部门工作计划纳入校内公用经费的预算编制范围，每年的1月启动工作计划的编制；二是加强预算部门与业务部门的深入沟通，确保业务部门所提交的工作计划和预算草案相匹配，提供完整的预算草案信息供审议机构决策。
(三)预算执行管理方面，建立“全过程、全方位、全员参与”的预算执行报告编制机制
联合国预算属于责任预算，业务部门既是预算编制的主体，也是预算执行和报告的主体，有申报预算的权力，又必须按规定履行作预算执行情况报告的义务并承担责任。在预算周期内，业务部门要作两次预算执行情况报告，报告内容详实，包含目标实现和战略执行情况以及预算执行情况，预算执行情况需详细解释预算执行进程、支出内容、与历史预算的差异、分析各科目预算使用与预算拨付的差异等。此外，管理层亦非常关注预算执行情况，与预算编制审议程序一样，联合国业务部门汇报的执行报告同样要经过预算司、行咨委、五委和联大的层层审议，严格的审议程序无形之中提升了预算执行的严肃性和约束力。针对前面提到的我国高校预算执行管理问题，笔者认为根本原因在于高校对校内公用经费预算执行监督管理缺位，解决之道是通过建立“全过程、全方位、全员参与”的预算执行报告编制机制和完善预算绩效考核体系加强预算控制。具体而言，建议从以下方面进行改进和完善：1.制度上规定预算执行遵循“谁申请、谁负责”的原则，强化预算执行主体的责任意识。2.设计与自身管理相适应的预算执行报告审议程序，充分发挥预算主体在预算管理过程中的自主性和预算执行的积极性，实现预算的全过程、互动管理，3.以预算要真实反映业务部门的实际需要为导向规范报告内容。4.完善预算绩效评价体系，指标设计上侧重产出效率和效果的考核。
(四)进一步加快推进信息技术支撑的财务管理新模式，提高预算管理效能
联合国充分利用现代化信息技术，实现了业务管理系统与预算管理系统的有效对接，这为联合国管好用好上百亿美元资金提供了有力的技术支撑。随着信息技术的迅猛发展，高校教育经费的快速增长，加快推进信息技术支撑的财务管理新模式，已是高校财务管理体制改革刻不容缓需完成的首要任务。高校应把信息化作为内部管理系统优化升级的关键环节，密切关注大数据、“互联网+”对内部管理工作的影响，站在全局的角度，加快信息化建设的步伐，实现财务平台信息与各部门业务管理平台互联互通，资源共建共享，提高预算管理效能。
财参考文献：
[1]李东旭.高校预算管理改革的必要性、借鉴与启示[J].财务与金融，2009(3)：47-51.
[2]李现宗等.高校预算管理转型研究[J].会计研究，2012(12)：68-95.
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【关键词】高校 会计制度 改革
根据财政部颁布的《预算会计核算制度改革要点》，在我国延续多年的由总预算会计和单位预算会计组成的预算会计体系将由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计组成的新体系所取代。财政部根据这三种预算会计的特点及实际情况分别制定相应的会计制度加以规范。
一、高校财务会计制度的概念
按会计辞典的解释，会计制度，是进行会计工作所必须遵守的规则、办法和程序的总称。根据这个解释，高校财务会计制度，就应该是高等学校进行财务会计工作必须遵守的规则、办法和程序的总称。
高校财务会计制度的作用。高校财务会计制度，是为了实现该校的发展建设目标，加强学校调控，强化财务会计管理的手段；是国家财经工作方针、政策、法令、规章等在高等学校的具体体现，它是社会主义法制在高校的重要组成部分。
二、当前高校会计制度存在的若干问题
根据现行的高校财务会计制度，来对高校人才培养成本进行核算和账务处理是比较难的，笔者设想，应在高校的财务部门设立成本会计组，也可以依托现行的会计核算部门进行成本会计核算。
（一）高校收支核算不能形成配比
从事业收入看，高校收入来源除财政拨款外，主要是收取学费和教学科研收入，按照国家规定学校获得的这部分收入应当缴入财政预算外资金专户，不计人事业收入。但现行会计制度没有规定收入确认的时间，高校收取的学费、住宿费等教学、科研收入全部上缴财政专户，财政部门甚至在当年都不能及时返还，在会计年度高校收入与支出无法配比，影响了高校资金运作，高校在财政专户即使存款很多也不能形成支出。
（二）高校资产核算方法不科学
在固定资产上，高校会计制度首次引进了“资产”概念，并规定“资产是指高等学校占有或者使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利”。但会计科目设计及其核算内容与“资产”这一会计要素本身不相吻合，高校在购建固定资产时，实际上这是资产价值形态的转换，并没有发生耗费和损失，而按“会计制度”规定直接列支，对已经存在的经济资源就作为“耗费或损失”来处理，高校固定资产只有与虚设的固定基金相对应，这实际上使固定资产核算游离于会计核算系统之外。这既虚列支出，又不利于资产管理。
（三）会计科目设计与核算不能全面反映经济业务内容
现行高校会计制度中设计的会计科目及其核算内容都无法涵盖高校发生的经济业务，例如，高校房改资金收支业务、融资贷款业务等，不可能做到“大收大支、全收全支”。由教育投资主体多元化带来的同一所高校由两个以上的投资主体共同投资、共担风险、共享利益如何体现其各自的权利与义务呢？现行高校会计制度均无法反映。
三、完善高校会计制度的建议与对策
（一）改收付实现制为权责发生制
在权责发生制会计下，能通过非现金资产、负债、营业收入、费用、溢余和损失的核算，而把某一个体的经营活动和影响它的交易、事项和情况，与它的现金收入、现金支出联系起来。故权责发生制会计能提供有关某一个体资产和负债及其变动的信息，从而满足非赢利组织报表使用者的信息需求，这是仅限于现金收支的收付实现制会计所不能提供的。从这个意义上说，非赢利组织会计包括高等院校会计的会计基础应采用权责发生制，而不是收付实现制。采用权责发生制核算基础，有助于高校教育活动收入成本正确计量，真实反映学校财务运行状况和财务成果，同时又能有效地将高校支出与收系起来并形成配比，促进高校支出的“代际公平”，为以绩效管理为导向的高校改革创造条件。
（二）建立资产及其价值补偿核算体系
根据高校固定资产的类别，应采取有所区别的资产补偿核算方法。对房屋和建筑物、专用设备与一般设备，应采取折旧的办法。企业固定资产管理，从资产评估（历史成本与公允价值）、减值处理到计提折旧已有一套成熟的核算方法和管理办法，是很科学的，高校应予采用。对文物和陈列品以及图书，则应采取设置基金的办法。因此，需要增加“固定资产折旧”科目，将“修购基金”的明细科目名称改为“图书、陈列品基金”，并按不同渠道提取资金，实现固定资产的价值补偿，满足高等学校人才培养成本核算的要求。
（三）改进完善高校会计报告体系
现行高校会计制度给出了“资产负债表”“收人支出表”“支出明细表”三张基本报表，这是需要的，但仅靠这三张会计报表提供会计信息是远远不能满足要求的。建议增加“财务状况变动表”、“现金流量表”和“成本核算报表”等基本报表，给会计信息的使用者提供有助于高校内部管理和决策的会计信息，提供有助于有关部门评估学校规模、办学条件的信息以及评价办学效益和领导业绩的信息。
改革高等学校会计制度可吸收这一观点，目前高校成本核算也不宜过细，否则靠加工出来的相关数据核算成本将影响成本的真实性和可比性。实际上，政府预算科目中“人员支出”、“对个人和家庭的补助支出”属于高校经常性成本中的人员性成本，“公用支出”属于高校经常性支出中的非人员性成本；学校征地、基本建设和固定资产购置支出则属于资本成本。
四、结论
面对当前高校会计制度存在的问题，要采取有效的改革措施对其进行管理与控制，加强高校会计制度的改革是当前高等教育财务管理中的重要任务，要积极地开展相关调研，为高校会计制度的改革提供一定的参考价值。
参考文献：
[1]崔小杰，雷振海.高校会计制度与企业会计制度的对比[J]. 河北联合大学学报（社会科学版），2013.
