时间：2023-07-07 17:24:54
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有资本投资办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：国有资本收益确认国有资本收益监管
党的十七大指出，要加快建立国有资本经营预算制度。依法取得国有资本收益，是国家作为国有资本投资者应当享有的权利，也是建立国有资本经营预算的基础，而准确确认国有资本收益是国有资本收益收取的第一步。国有资本收益是指国家以所有者身份依法取得的国有资本投资收益，《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》界定的国有资本收益包括:
（1)国有独资企业按规定应当上交国家的利润;
（2）国有股股利、股息;
（3)国有产权转让收入;
（4）企业清算收入;
5)其他国有资本收益。其中，应交利润是目前国有资本收益的主要形式。
一、国有资本收益的确认
国有资本收益的确认包括对国有资本投资企业的会计收益进行确认和对国有资本应当分得收益进行确认两部分。两部分收益确认的程序、方法有很大不同，而且企业会计收益的确认是国有资本应分得收益确认的基础。
1.企业会计收益的确认。国有企业会计收益的确认实际上是根据会计准则和相关法规，确认会计利润的真实性，防止利润虚增或虚减。国有企业按照规定，年末需依据有关会计账簿记录和相关财务会计资料，编制上报财务决算报告，反映企业年末结账日财务状况和年度经营成果、现金流量、国有资本保值增值等基本经营情况。中央企业于2008年1月1日起全面执行新企业会计准则。执行新准则，相同的经济业务采用不同的会计政策处理，将影响企业的财务状况和经营成果，进而影响国有资本收益。
2.国有资本应分得收益的确认。国有资本应当分得收益的确认是指根据有关财务法规确认国有资本应分得的利润，防止同股不同利。在确认国有资本应分得收益时应贯彻以下原则：(1)等量资本获取等量收益。防止企业在内部人控制下，采取各种手段侵蚀国有资本股权收益，如同股不同权、同股不同利、国有股低价转让、剥夺国有股配股权等。(2)统筹兼顾，适度集中。要统筹兼顾企业自身发展和国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配的比例。从既有利于继续支持国有企业改革和发展，又有利于国家宏观调控、规范企业收入分配秩序出发，国有资本经营预算初期，国有企业税后利润收取比例的确定，应以“适度、从低”为原则。(3)循序渐进，分类处理。我国不同行业企业由于受不同条件因素的影响，税后利润水平差异很大，不宜采取“一刀切”的办法，统一确定一个上交比例。因为企业的现金流和资本结构不同，对不同行业的不同企业需要一个不同的比例。
二、国有资本收益的监督管理
国有资本收益在管理上存在的主要问题，一是国有资本收益的确认不正确。二是国有资本管理过程存在层层授权、链过长，导致信息层层失真。因此，构建一个有效的国有资本收益监督管理机制，是防止国有资本收益的流失和转移的必要措施。监督主体包括企业、社会中介机构和国家。
1.企业监督。国有资本收益的企业监督主要是指公司治理结构、内部审计及内部控制系统。(1)公司治理结构。内部治理主要是通过一定的制度安排，使出资者（股东）能够运用自己享有的监控权来建立对其人（经营者）的监督和约束机制。这种制度安排包括以下几方面:①促进股权多元化，引入更加积极的股东，提高公司内部治理结构的有效性。②增强董事会的功能，建立对经理人员的有效约束机制。③强化监事会权威。现实中，上市公司监事会的权威和受重视程度往往不够。④以股权激励方式建立市场化、动态化、长期的激励机制。(2)内部审计。在企业决策、执行与监督组成的企业管理体系中，内部审计处于监督位置上，代表经营者对本企业和基层单位进行经济监督评价。在我国的审计体系中，内部审计发挥着基础性的作用。(3)内部控制。设计合理并且执行有效的内部控制可以保证财务报表的可靠性,减少财务信息失真，保证国有资本收益确认准确。
2.社会中介机构监督。国有资本收益的社会中介机构监督主要指会计师事务所对国有资本收益实施的监督。在现实中，会计师事务所在国有企业年度财务决算、国有企业改制及国有资产评估中均扮演着重要的角色。其中，注册会计师受托对国有企业财务报表进行审计，在一定程度上保证企业会计收益的准确确认。为保证企业年度财务状况及经营成果的真实性，根据财务监督工作的需要，国资委统一委托会计师事务所对企业年度财务决算进行审计。
3.国家监督。国有资本收益国家监督是指由国家审计部门、财税部门及外派监事会等对国有资本实施的监督。(1)审计监督。在我国审计监督体系中，国家审计处于最高层次和主导地位，它的重要职能之一就是对国有资本进行宏观和微观的监督。从宏观角度看，政府审计部门要在审查监督国有资本配置与使用的合理性和合法性方面、重大投资项目的监督方面、在国有资本收益分配的合理性与合法性方面要发挥应有的监督作用。从微观角度看，政府审计部门对企业财务状况和经济效益状况也要进行监督。与注册会计师审计共同形成防止国有资本收益流失的防线。(2)外派监事会。2000年3月，国务院颁发了《国有企业监事会暂行条例》，进一步明确监事会以财产监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资本及其权益不受侵犯。
参考文献：
[1]宋文阁:国有企业利润及利润分配管理中存在的问题及对策.国有资产管理，2005.05
[2]陶友之:破解国企利润上缴的十个难题.上海市经济管理干部学院学报，2006年第6期
作为处于垄断地位的“行业老大”之一，中石化启动混合所有制改革之举，拉开了央企深层次改革的大幕，意义深远。
3月5日，总理在政府工作报告中指出“加快发展混合所有制经济”。至此，哪些行业将成为混合所有制改革的核心领域呢？
突围的方向在哪儿
作为十八届三中全会指明的深化国企改革的主要方向，混合所有制改革自然成为今年全国“两会”热议的焦点。
对于国资国企，今年的政府工作报告进一步明晰了改革的方向及路径。分析人士说，政府工作报告明确了“加快发展混合所有制经济”，比十八届三中全会《决定》“积极发展混合所有制经济”的表述，又更进一步。
显然，“发展混合所有制”是这一轮国资改革的重头戏，但也面临诸多绕不过去的命题。如混合所有制改革，需对国企进行分类监管，对竞争类、功能类和服务类三者以什么标准划分，存在不同的声音。混合所有制如何实行？民企的角色如何定位？为什么要按功能为国企定位，国企怎么分类？国资委以管资产为主，国有企业经营由谁来管？等等。
国资改革从哪些层面入手？从哪些方面最先开刀？政府工作报告给出了方向。报告提出“建立健全现代企业制度和公司法人治理结构”，直指国企改革的治理症结。
报告另一大亮点，明确了“推进国有资本投资运营公司试点”。事实上，国有资本投资运营公司一直备受热议，随着政府工作报告明确，实质性的动作指日可待。
更大的亮点在于，报告圈定了将向非国有资本开放的七大领域，且将同步配套相关制度。报告称，“制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。实施铁路投融资体制改革，在更多领域放开竞争性业务，为民间资本提供大显身手的舞台。完善产权保护制度，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”
这是政府对发展混合所有制经济蓝图的最新勾勒，也同时指明了混合所有制率先开展的具体方向。这一实质性进展，最大的意义在于，既可以调动各类经济主体的热情，消除顾虑，又可以凝聚共识，消除当前经济体制改革中的杂音。
市场分析人士认为，报告强调“非公有制经济财产权同样不可侵犯”，给民企参与国资改革、平等参与市场竞争吃下一颗定心丸。
不过，对于发展混合所有制，民间资本的观望情绪仍较浓重。开放的行业吸引力是否足够，有吸引力的行业是否足够开放，如何保障民企的话语权和权益等问题，仍有待进一步观察。
改革将多路突进
混合所有制改革怎么改？在政府工作报告中，总理强调要坚持和完善基本经济制度，不但要在更多领域放开竞争性业务，引进民间资本，也要完善国有资产的管理体制，推进国有资本投资运营公司试点，争取最大限度地对市场主体进行多方向的激活。
今后，既要发展国有资本控股的混合所有制经济，也要鼓励发展非公有制资本控股的混合所有制经济。混合所有制改革并非单兵突击，而是一揽子方案，多路推进。
国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南表示：去年底已形成一份国企改革指导意见，但内部认为过于笼统，目前正在修订，待多部门征求意见及报中央深化改革领导小组后方能，希望越快越好。员工持股改革方案作为指导意见的配套方案随后出台。
全国政协委员、国资委副主任黄淑和表示：国资委正抓紧研究组建或改组国有资本投资运营公司，先试点再逐步推进。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，是深化国有企业改革的一项重要措施。国资委将积极探索混合所有制经济实行企业员工持股的有效途径和办法，努力取得新突破和新成效。
当前我国正在进入改革的深水区，要改革就必然触动一些既得利益。但政府既然敢于向市场公开承诺，就预示着政府已经做好了改革攻坚、为改革护航的决心。只要各方统一思想行动，勇于突破创新，混合所有制经济迸发活力的新局面就指日可待。
链接
央企试探混合制经济
中石化打响混合所有制改革第一枪
中石化宣布启动一项议案，称将对中国石化油品销售业务板块进行重组，同时引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。
中石油下游业务引入民资端倪隐现 与光正集团一起“卖气”
与中石化开放下游油品销售业务类似，中国石油旗下公司引入民资的也是下游资产，即天然气销售终端。总部位于新疆的光正集团与中国石油共同开发南疆五地州天然气终端业务。
广汇能源新疆铁路获批 “民资入铁”再释政策鼓励信号
新建新疆红柳河至淖毛湖铁路项目同时被国家发改委、原铁道部列为落实国务院“新36条”的民营项目示范工程，项目的核准被广泛视作“新36条”鼓励民资进入垄断行业的实质性突破。
【关键词】国有企业 利润分配 垄断
一、国有企业的定义
国有企业，既可以称为国营事业也可以称为国营企业。在我国，国有企业是指企业的全部或主要资本由国家投入并为国家所有，依法设立从事生产经营活动的组织。在社会生产中国有企业拥有双重身份，不单单是公益法人而且也是营利法人，即国有企业既要为国家宏观调控政策服务，也要追求国有资产保值增值。
二、我国国有企业利润分配历史及现状
（一）我国国有企业利润分配历史
随着中国经济政策的不断变化，国有企业的利润分配政策，也经历了不同的发展阶段，大致可以分为以下几个阶段：第一，统收统支。
要统一地方财政收入交给中央政府，其支出由中央统一拨付，预算管理权主要集中在中央。第二，利润留成。这是我国国有企业利润分配中的一个过渡性的办法。第三，利改税。我国依法明确政府与国有企业的利润分配关系，正是开始于利改税。第四，承包责任。通过合同的签订确定国家和企业之间的责任，权利和利益关系，使企业具有自的经营管理制度。第五，税利分流。第六，重启央企利润上缴制度。
（二）我国国有企业利润分配现状
我国实行分税制改革后暂停收取国有企业的利润，原本是为了增强市场竞争力，促进国企改革进一步加快而取得更好更快的发展。但是据统计数据显示，国有企业上缴给国家的财政与巨额利润相比简直是微乎其微。这说明国有企业在履行“还利于民”这一本质职能上做的还差很远，与广大人民的期望和要求相差甚远。而现今国际上通用法则就是将国有企业的利润分配纳入到公共预算中，让国民可以享受到国企利润带来的好处。
按国际惯例，上市公司股东分红比例为税后可分配利润30%到40%之间，国有资本向国家上交盈利普遍高于这个水平，英国盈利较好的企业上交盈利相当于其税后利润的70%至80%。然而，我国央企中上交比例最高的资源性行业及垄断行业，也仅仅上交税后利润的10%。与此相对应的是，人们还看到：国企员工享有的高额工资、奖金和福利，不断加剧收入分配差距;国企财大气粗的产能扩张、资本扩张，不断挤压民间资本的发展空间。
三、我国国有企业利润分配存在问题及建议
（一）国有企业利润分配中存在的问题
1.国有资本的投资与收益比例失衡
近年来，国有企业继续提升自己的竞争力，尤其是央企，一些已经在世界500强企业中拥有一席之地，并且有着优秀的经营业绩。但是，国有企业利润分配还存在许多问题，主要体现在利润的比例相对较低（特别是一些垄断企业或企业有着高盈利水平），导致企业大量留存利润，不利于国有资本的增长。国有企业只上交一定比例税收，而不用上交利润。这种情况下，投资与分配失衡，投资与回报的天平完全倾倒在投资这边，简而言之，许多垄断国企不仅仅有国家财政的帮助，而且由于它垄断位置便可以获得巨额的利润，其中只有少部分上交国家，但是这与国家对其巨额投资所换来的汇报不能达成正比，国有资本的投入没有得到应有回报。
2.国家财政对国有企业扶植力度过大
国有资本很大一部分是需要通过国有企业的价值来反映出的，因此国家财政对其庇护有加，然而这些违背了市场经济自由竞争的本质。垄断国企为例，同时拥有丰富的资源和垄断地位，以及政府财政的保护，使得没有企业能与其竞争。
3.国家对企业上缴利润的分配不合理
国有企业的利润上交财政建设的一部分是用于公共设施和人民生活的改善，但投资的很大一部分又会被再次使用流入国有企业。国家财政对国有企业投入了大量的国有资本，用来发展这些企业，而所得利润回馈和国家投入不相径庭，加之国有企业的回报并没有真正的用在民生问题上，使得国有企业对社会的财政贡献少之又少。对解决国民教育、社保、就业、医疗卫生这四大民生困难也没有做出应有的贡献。
（二）对国有企业利润分配问题的建议
首先，深化中央企业改革。国有企业的垄断地位是他们得到“超级利润”的一个重要原因，根据行政许可法和反垄断法等其他相关法律，应该允许和鼓励民间资本进入非自然垄断行业，从而使国有资本投资经受市场的考验，以确保科学的投资决策;而国有资本投资价值的科学评估以及加强财务审计是保证国有资本的投资收益的关键。
其次，完善国有资产投资预算和决算程序。国有资本预算应当作为公共财政里相对独立的预算，定期向国家汇报;同时，建议将现有国有资产投资计划纳入国家财政预算、决算审查过程中，该方案的审查进入实质审查;公开国有资产投资将要投降哪里和具体收益情况，并将国有资产投资收益用在公共开支上面。让国企利益真正做到取之于民，用之于民。
再次，建立限制行业工资制度。由于一些行业的垄断地位，比如石油、电力等利润量过大。但是由于国家政策的有关规定，这些企业在上交税收之后，还留有大量的利润。应该坚决规范行业工资的上限，限制一些避免用国有资本运营所带来的收益，去谋取企业内部私利或为职工发放过多的福利。
参考文献：
[1]蔡立新，曹瑞兆.我国中央企业利润分配政策研究，商业会计，2011（11）.
必须探索效率更高的控制力实现方式
从国有经济层面，深化改革的重点在于：要在坚持“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”的前提下，按照“服务于国家战略目标”和“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”优化国有经济布局。
首先，要正确理解公有制。十五大提出，“公有制”不仅包括国有经济和集体经济，也包括“混合所有制”经济中的国有成分和集体成分；“公有制为主体”是生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应的要求，“主体”并不是指公有制经济的数量优势，而是在重要行业和关键领域上的控制力和影响力。这一判断，今天仍然是适用的。其次，“国有经济起主导作用”，也主要体现在国有经济的活力、控制力、影响力上。所以，无论是整个公有制经济还是国有经济，深化改革的核心都在于进一步明确：哪些是“重要行业和关键领域”？如何理解“控制力”？
对此问题，我们必须明确两个要点：第一，“重要行业和关键领域”中的一部分可能是“长期”重要和关键的，一部分可能是“阶段性”重要和关键的。十八届三中全会提出了“五个方面”，即：提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。个人认为，从长期看，国有经济主要应定位在提供广义的“公共品”上，主要包括：国家安全、重大公共服务等。除此之外的其他非“国计民生”的重要领域即一般产业领域，国有经济需要逐步收缩战线。第二，“控制力”有不同的实现方式，有一个合理的限度，并不是“全部”。即使对于公有制经济、国有经济必须“为主体”和“起主导作用”的重要行业和关键领域，也必须探索效率更高的控制力实现方式。因此，下一步深化国有经济改革关键在于根据新的定位进一步优化国有经济布局，按照“有所为、有所不为”的原则实现“有进有退”。我们既需要强大的国有经济，更需要强大的国民经济，这才是真正坚持“两个毫不动摇”。
国有企业除了交税，还要分红给它的股东——政府
从国有资本层面，深化改革的重点在于：一是按照“混合所有制”模式进一步推进产权制度改革；二是进一步完善国有资本管理体制和运营机制。
关于“混合所有制”，并不是这次全会上第一次提出的，但十八届三中全会从更高的层次对“混合所有制”进行了表述，认为“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”，要“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。当前，按照“混合所有制”模式推进产权制度改革，关键在于以下三点：一是继续推进国有企业特别是大中型企业的公司制改革，实现国有企业的投资主体和产权多元化。个人认为，除了极少数真正关系到国家安全的那些行业，我们可以保留国有独资或国有全资之外，大多数可以适度降低国有股份的平均比例，这样既可以加强国有资本的杠杆效应，吸收更多的社会资本，同时又能改善治理结构，进而提高国有资本配置的效率。二是发挥国有资本的引导作用和杠杆效应，如“国有资本投资项目允许非国有资本参股”，国有资本可以和非国有资本共同设立投资基金、项目公司，既增强国有资本的流动性，提高运营效率，也为非国有资本提供了更多的投资机会；三是要让国有企业和非国有企业平等竞争，在产权制度、市场准入、政府监管等方面一视同仁。
关于进一步完善国有资本管理体制和运营机制，我认为，主要有以下三个方面：一是按照“国家所有权”体系，进一步理顺政企关系，理顺所有者职能和公共管理职能。2003年国资委成立后在很大程度上解决了多头管理、“九龙治水”的问题，但目前的国有资产管理体制并不完善。如从管理范围看，金融国资、文化国资目前仍然是由不同部门管理，下一步是形成统一的国资管理体系，还是沿用现有的分类管理模式，需要进一步研究和探讨。
二是进一步探索国有资本的管理和运营模式，让国有资本有真正的权利人主体。此前，国资委实际上也探索成立了“国信公司”、“诚通公司”等资产运营公司，但由于多种原因，作用没有得到充分发挥。所以，这次三中全会再次强调要“组建若干国有资本运营公司”和“支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，但也要科学规划，总体设计，不能搞“一刀切”，更不能“一窝蜂”。
三是实行分类管理、分类考核、分类改革。如果将现有的国有企业分为具有政策性、公益性的企业和完全竞争性领域的企业的话，下一步从国有资本管理体制改革的角度，要继续加强对前者的投入和支持，而后者则必须按照资源、市场、服务充分竞争的原则与非国有企业公平竞争。此外，对不同性质的垄断行业也要采取不同的改革办法，行政性垄断必须坚决打破，自然垄断行业要实行以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为主要内容的改革。
四是加强国有资本经营收益管理。国有企业除了交税，还要分红给它的股东——政府。现在90%的国企都已经纳入这个范围，平均分红率在12%左右，当然这比世界上其他国家国有企业20%～50%的分红率还要低很多。下一步首先要将国有资本经营收益范围扩大，比如文化企业、金融企业等；其次要提高国有资本收益上缴公共财政比例，三中全会已经明确到2020年提到百分之三十；第三要实现全面共享，而不是现在绝大多数收益又再次回到国有企业；要通过公共财政，把国有企业收益更多运用于公共事业，特别是“用于保障和改善民生”。
国有企业建立现代企业制度，不少问题都与相关党政部门有关
从国有企业层面，深化改革的重点在于：继续推进现代企业制度建设。十八届三中全会强调“推动国有企业完善现代企业制度”，由此可见，国有企业改革必须把宏观层面的“管资本”改革和微观层面的“管企业”改革结合起来。
国有企业建立现代企业制度，首先是“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。当然，建立现代企业制度也不仅仅是企业层面的问题，不少都与相关党政部门有关，包括选人用人机制、薪酬体系、考核评价机制等。在国企高管的选聘方面，我们现在更多采用的是党管干部和市场机制相结合，兼有组织部门的考察和市场机制的考评，这是一种特殊的制度安排。不同于通过猎头公司在市场上寻找职业经理人，我国国有企业的高管具有双重身份，既是企业的经营者，又是某一层次的领导干部。这是一把双刃剑，好处和坏处都有。好处是他们作为领导干部有更强的责任心，更高的职业标准。但是，不好的地方是这两种制度如何很好地结合起来，确实需要不断地完善。干部选聘中也有“旋转门”的问题，就是政府官员和企业高管之间的角色互换，把做企业的经验带到政府部门，把政府管理的经验带到企业，这也是有利有弊。十八届三中全会提出，“要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”，为下一步推进现代企业制度建设指出了方向。
总之，十八届三中全会关于国有经济、国有资本、国有企业的不少表述都有新的突破、新的任务，为下一步国有经济布局的战略性调整、国有资本管理体制和运营机制的完善、国有企业建立和完善现代企业制度指明了方向。
关键词：国企改革；租金；利润；税收
中图分类号：F27
文献标识码：A
文章编号：1672-3198(2009)09-0051-02
企业是市场经济体制中最基本，最重要的微观经济活动主体。在当代社会，企业的经济活动创造了绝大部分的社会财富。可以说一国的繁荣富强和进步是和该国企业有效率的经济活动紧密相连在一起的。我国改革开放三十年来，私营企业蓬勃发展，已经成了国民经济的重要组成部分。国有企业改革也取得重大进展。2006年，全国国有企业户数共计11.9万户，比2003年减少3.1万户，年均减少8％。但累计实现销售收入16.2万亿元，比2003年增长50.9％，年均增长14.7％；实现利润1.2万亿元，比2003年增长147.3％，年均增长35.2％；上缴税金1.4万亿元，比2003年增长72％，年均增长19.8％；企业资产总额29万亿元，比2003年增长45.7％，年均增长13.4％；户均资产2.4亿元，比2003年增长84.6％，年均增长22.7％。
从国有企业改革的历程中，我们可以看到国企逐步推出一般竞争性领域，而在关系到国计民生的行业具有垄断地位，如煤炭，钢铁，石油，通信等部门。我们知道，垄断必然带来低效率和垄断利润。近几年国人对垄断部门的高收入，高福利的不满逐渐升级，也导致了《反垄断法》的出台。可以说国企的下一步改革将主要在约束和规范部门垄断。这就需要我们进一步明确国家和国企的经济关系。国家与国有企业的经济关系是通过三个经济范畴体现出来的。这三个经济范畴就是税收、利润和租金。税收是国家作为行政管理者提供服务的报酬，利润是资本所有者投资经营的所得，租金是资源的贡赋或者价格，三者之和构成了企业总收入扣除成本以后的毛收入。
1 国家是国企资源的所有者
我国的国家性质是社会主义公有制，这就意味着在我国国土境内的一切资源都属于国家所有。任何人或机构要使用这些资源都必须经过国家的批准并向国家交纳资源的贡赋或者价格一租金。但是，目前国企却并没有向国家交纳租金，而是将他作为自己利润的一部分。正因为资源的租金国家没有征收，只是象征性的征收资源税或者是资源使用费，所以就大大低估了垄断部门的成本，扩大了垄断部门的利润。租金应该成为企业成本的组成部分而不是利润的来源。在一些垄断部门实行的所谓利润与报酬挂钩，企业管理层的年薪几百万甚至几千万。据统计资料显示，2006年，央企实现利润的69％来自中石油、中国移动、中石化、中国电信、中海油、宝钢、神华、中铝和国家电网九家企业。可以看出这九家央企占据了大部分的国家资源，那么它所产生的利润的一部分是国家应该征收的租金。在明确了租金与利润的关系后，要把租金这部分从利润中扣除，因为这是所有者国家的收益和企业管理层的贡献毫无关系。在资源日趋紧张的今天，明确国家是国企资源的所有者并对之征收租金，既能保障国家的权益，也可以促使国有企业经营人更有效率的利用企业的资源，进一步做到国有企业的保值增值，并把对国有企业所属的国有资源的利用效率作为考核管理层的重要方面之一。
2 国家是国有企业的资本投资者
国有企业是由国家投资建设的，作为资本投资者，国家有权分享企业的经济利润。对于这一点西方由国家投资的国有企业，一般都参与企业的分红，并把所得的收人用为社会支出。但是，在我国由于改革初期，国有企业体制僵化，亏损严重，国家不仅没有对国企提出分红的要求，反而加强了扶持力度。后来，随着整个经济形式的好转，国企开始赢利，最近几年赢利增长还比较快。早在2005年，世界银行驻中国代表处专家高路易(Louis Kuijs)、高伟彦(WilliamMako)、张春霖合作撰写的研究报告《国有企业分红：分多少?分给谁?》即引起了社会各界对央企重新恢复上缴红利的激烈讨论。2007年9月8日国务院颁布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》才结束了国有企业不向国家交利的历史。从经济学的觉度来看国家作为国企的资本投资者应该象普通投资者一样有向企业索取红利的权利。而且，明确国家分享国企红利的法律地位，也助于提高那些由国企保留利润提供资金的投资项目的效率和改善公共财政资源的整体配置。如果国企不向国家交利，将利润大规模留存而企业内部的资本配置又法像从金融部门获得融资那样受到严格的审核监督，而这很可能影响投资效率。如果在那些企业的成长和盈利前景并不乐观，公司治理也不健全，那么在企业内部配置资本的效率很可能非常低，使得整个经济更容易出现大起大落。在企业治理结构不健全的情况下，这些弱点尤其突出。这时，将部分利润分给股东(国家)反而会提高配置效率。在国企改革的过程中，政府已经承担了企业的大部分重组成本，如学校和医院等社会责任以及职工失业和提前退休所造成的成本。实际上，上述社会负担的剥离正是国有企业利润水平不断提高的重要原因之一。这也使国家更有理由去要求企业交利弥补这些成本。
3 国家作为行政管理者向国有企业提供公共服务
国家作为公共事务管理者，不论是向私营企业还是国有企业都提供公共服务。作为这种服务的报酬，不论私企还是国企都应该向国家交纳营业税和所得税。在这一点上无论是国内还是国外都不存在争议，国家向企业提供的公共设施和维护企业正常生产经营的制度成本都需要通过征税来弥补。在改革以前我国对国有企业实行的是统收统治的管理办法，就是利润全部上缴。也就是企业将经营所得的全部作为利润全部交给国家，这里的利润是将租金、税收、利润三者合在一起了。到了改革以后，先是放权让利，紧接着从1983年到1986年实行了两部利改税，国有企业开始向国家交税了。明确了国家的公共管理者职能，有助于明晰企业交税的范围，制约行政部门乱收税。也为国家防范和监督企业偷税漏税提供法律依据。
从十八届三中全会结束到2014年7月15日国资委举行会公布“国企四项改革”方案，共历时245天，这期间社会各界一直对“混合所有制”在内的国资改革细化内容抱有极高期待。
国资改革谋划由“国资委全面深化改革领导小组”负责，从1月29日至今，半年一共开了9次会，基本是每个自然月都会举行会议，会议间隔在3?37天不等，最多的是在3月和6月，都是每月举行两次小组会议。
如果仔细观察，从其中的几次会议上便可以发掘到一些改革的端倪，如在6月26日的第8次会议上，审议了《引入非国有资本参股中央企业投资项目暂行办法（建议稿）》，在7月3日的第9次会议上，便审议了《关于启动四项改革试点工作的建议》。
国资委改革小组组长由国资委主任、党委书记张毅担任，副组长是同为副主任、党委副书记的黄淑和及张喜武，四个专项改革小组则分别由各分管副主任领衔。
7月15日下午会的现场，位于国资委安定门办公区的新闻厅，坐得满满当当。
国资委新闻发言人、改革办主任彭华岗表示：“试点并没有时间限制和批次”，这也符合他的另一句话：“这次改革不是搞盆景，也不是搞政策洼地，目的是要试出新体制、新机制、新模式。”
混合所有制，改组国有资本投资公司，董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权，派驻纪检组，这四个改革方向已定，同时确定的试点公司为国开投、中粮、中国医药、中国建材、新兴际华、中国节能6家企业。其实，试点并非从零开始，而是选择工作有基础、试点有条件的企业进行。
以混合所有制改革为例，中国建材和中国医药早就是“已混企业”，中国建材在六七年间重组了上千家民营企业，取得了现在全球第二建材企业的地位。既然已有基础，接下来的改革悬念便是如何进一步深化，以及进一步推开。
值得关注的还有国资委与其他相关部门的协调与配合。据报道，国有资产管理体制的改革由财政部牵头，混合所有制改革则由国家发改委牵头。部委之间的协调，或许是此前耗时245天的一大原因，同时也在很大程度上决定了下一步改革的进度。
此外，值得注意的是，在前述国资委改革小组第9次会议上，除去对四项改革措施进行动员外，还特别审议了《国资委监管的中央企业功能界定分类方案（征求意见稿）》，并要求征求有关部委的意见。央企的功能界定与分类考核，是15年前的十五届四中全会就已部署的改革项目。在改革的全面深化阶段，它没有理由拖得太久。
[关键词]新条例;学习;认识
《审计法实施条例》(以下简称“新条例”)于2010年2月2日经国务院第100次会议修订通过,总理签署第571号国务院令予以公布。自2010年5月1日起施行。新条例的修订和颁布施行,是继《审计法》修订后,我国审计法制建设进程中的又一件大事,对于完善我国的审计监督制度,推动审计工作深入发展。更好地发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。更好地维护国家财政经济秩序,促进廉政建设和推进依法行政等方面,都具有十分重要的意义。为使审计同仁和有兴趣的同志对新条例有个初步认识,笔者结合有关资料和审计实践,对新条例涉及的几个内容进行了认真学习和思考,现简述如下,供大家学习参考。
一、关于审计结果报告和审计报告
审计法第十七条规定:“审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下。对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。”
我们应该如何认识和理解审计结果报告和审计机关常规性审计报告呢?从审计法和新条例第十七条的规定可知,审计结果报告是指审计机关向政府有关部门提出的对预算执行和其他财政收支进行审计监督情况结果的报告。根据我国行政型审计特点。还存在层次问题。国家一级的审计结果报告是审计署向国务院总理提出,地方一级的审计结果报告是地方各级审计机关向本级人民政府和上一级审计机关提出。
在认识和理解上,不应将审计署派出机构、地方各级审计机关和审计组的常规性审计报告混同于审计结果报告。
(一)报告主体、层次和对象不同
提出审计结果报告的主体是审计署或地方各级审计机关,报告的对象分别是国务院总理、本级人民政府和上一级审计机关。审计机关常规性审计报告,指各级审计机关按照年度审计项目计划实施的对被审计单位的审计情况的报告,按照审计程序,报告主体有两个:审计机关和审计组;报告对象是被审计单位。
(二)报告内容不同
由于报告的对象不同,两者的内容也不同。
新条例规定的审计结果报告的内容,有第十七条规定的五类情况,即本级预算执行和其他财政收支的基本情况,审计机关对本级预算执行和其他财政收支情况作出的审计评价,本级预算执行和其他财政收支中存在的问题以及审计机关依法采取的措施,审计机关提出的改进本级预算执行和其他财政收支管理工作的建议和本级人民政府要求报告的其他情况。还有第十八条规定的对中央银行的财务收支的审计情况。
常规性审计报告有审计机关的审计报告和审计组的审计报告之分。前者的内容,包括“对审计事项的审计评价,对违反国家规定的财政收支、财务收支行为提出的处理、处罚意见。移送有关主管机关、单位的意见,改进财政收支、财务收支管理工作的意见“四部分(新条例第四十条)。后者的内容,按《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》(审计署6号令)规定,包括审计依据、被审计单位基本情况及其会计责任、审计实施情况、审计评价、违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实和定性、处理、处罚意见和依据、改进财政收支、财务收支核算管理的意见和建议等七个方面。
根据新条例第十七条规定,审计结果报告的内容包括实施审计后的审计处理处罚、审计移送、审计决定的执行以及审计整改等结果情况,带有全面性。常规性审计报告按审计程序规定。是阶段性情况报告,不包括审计处理、处罚结果和移送、整改等最终结果情况,更不是“对预算执行和其他财政收支情况进行审计监督”的结果的报告(地方审计机关向本级人民政府提出的审计结果报告除外)。
(三)作用和意义不同
审计结果报告是审计机关向政府层面或上一级审计机关报告履行审计监督职责的情况,是汇报和反映情况以及提出工作建议等,有提供政府或上一级审计机关制定、完善相关政策的作用,具有宏观决策性。常规性审计报告是反映审计实施情况和对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为的定性和处理、处罚,主要是体现审计机关依法履行审计监督职责的情况和结果,是从微观方面维护国家利益和市场经济秩序。
二、对新条例第十九条有关修订的两点认识
(一)对资产、资本、股本的认识
资产、资本、股本在经济学、会计学和法学上的含义既有联系,又有区别。
会计学中的资产,“是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源”(企业会计准则);经济学的资产,是指以某种形态或方式体现的财产。会计学按资产的流动性,将以实物形态出现的原材料、辅助材料等定义为流动资产,将房屋和机器设备等定义为固定资产,将不具实物形态、可辨认的非货币资产定义为无形资产,其实就是将经济学的资产概念,转化为满足会计核算和则务管理需要的一种形式。
资本:词典的解释是投入生产经营(投资)的本钱,经济学解释为“人格化的资产”。法学的解释是以权益形态体现的财产权利,在公司法中就体现为股东权益。投入一定资本,形成一定股权,也才有了股东地位,这是将经济权益法律化。资本又有注册资本(法定资本)、实收资本、资本额等概念,经济和法律含义不同。
股本:每股股份的出资资本。1993年第一部《公司法》提出“股本总额”的概念(第七十八条:股份有限公司的注册资本为在公司登记机关登记的实收股本总额。)另外,股本与股份有区别。
国有资本:公司法(1993年版、1999年修正版)将其表述为“国有资产所有权”;同时期有的文件将其表述为“国有资产占有额”;1996年1月,国务院的《企业国有资产产权登记管理办法》(国务院令第192号)出现了“国有资本”的概念(《解读》说2008年才出现,有误),但未明确解释;2006年颁布的《审计法》(第二十一条)和2008年出台的《企业国有资产法》已经使用“国有资本”的概念,这是为了与市场经济发展相一致,新条例的修订也自然要与此一致,才准确和规范。
“资产”、“资本”、“股本”的称谓。体现了市场经济的特点形式、内容和规律,第十九条修订的意义就在于此。从此也可看出,条例的修订是十分严谨、严肃的,是有特别含义和意义的。
(二)如何认识和理解“拥有实际控
制权”
第十九条讲国有资本占控股地位或主导地位的包括“国有资本占企业、金融机构资本(股本)总额的比例在50%以下,但国有资本投资主体拥有实际控制权的。”
控股有绝对控股――出资额或拥有的股份占股本总额50%以上,第十九条(一)讲的就是绝对控股;还有相对控股――出资额或拥有的股份占股本总额50%以下,第十九条(二)讲的就是相对控股,但拥有实际控制权。
第二十条讲财政资金占项目总投资的比例在50%以下,但政府拥有项目建设、运营实际控制权的,属于“政府投资或者以政府投资为主的建设项目”。
第十九条和第二十条讲的拥有实际控制权,都是为了与第四条的“依法应当接受审计机关审计监督的其他单位”的规定相吻合。也即国有资本虽然相对控股。但拥有实际控制权的。属于国有资本占主导地位;财政资金占项目总投资的比例在50%以下,但政府拥有项目建设、运营实际控制权的,属于“政府投资或者以政府投资为主的建设项目”,也就都属于审计监督范围。
认识这一点很重要,属于审计管辖范围的,才能实施审计监督。也才能处理、处罚。这也是第二十条将原条例规定的对与国家建设项目直接有关的单位的财务收支进行审计监督的规定,修改为“对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设资金的真实性、合法性进行调查。”的原因。不属于审计管辖范围的,只能对相关事项延伸审计调查。第二十七条规定的对社会审计机构相关审计报告进行核查,也属于这类性质。“相关审计报告”是指审计法第三十条明确的社会审计机构审计的单位属于审计机关审计监督对象的审计报告。
另外。审计法第二十八条规定:“审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系,确定审计管辖范围。”新条例第二十四条进一步明确为“不能根据财政、财务隶属关系确定审计范围的,根据国有资产监督管理关系,确定审计管辖范围。”新条例第十九条对“国有资本占控股地位或主导地位”进行解释,意图和作用就在于此。
“投资主体拥有实际控制权”应比照公司法“控股股东”的定义:“出资额或持有股份的比例虽不足50%,但依其出资额或持有的股份所享有的表决权,已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。”(《新
现实生活中,还存在出资额或持有的股份比例不足50%,但股份额最大,如4:3:3,国有资本占4,虽未绝对控股,但有话语权的情况。审计实践中,应从相关法律关系、经济关系、行政关系等角度,以及国有资本投资主体是否具有人事(高级管理人员)的控制或管理权等方面进行分析。正确识别是否属于“拥有实际控制权”,以便正确行使审计监督权。
三、新条例为何分别对违反财政收支和财务收支的行为规定不同的处理处罚措施和不同的救济途径
新条例第三条和第四条分别对财政收支和财务收支的含义、审计监督内容进行了解释,第十五条、第十六条对财政监督的内容做了明确规定,第四十八条、第四十九条分别明确对违反财政收支和违反财务收支应采取的处理、处罚措施,第五十二条、第五十三条,分别规定了被审计单位对财政收支、财务收支审计决定不服的救济途径。
新条例分别对财政收支和财务收支违纪、违规行为规定不同的处理、处罚措施,并分别规定其不同的救济途径,是因为:
(一)行为主体性质不同
“财政收支与财务收支的主要区别。在于它们所依托的主体不同。财政收支是从国家的角度,对其以资金形态分配社会产品所作的理论概括;财务收支是从单位的角度,对反映其经济活动的资金运动所作的理论概括。”(《解读》)财政收支的行为主体是政府及相关部门,财务收支的行为主体是国有金融机构、企事业组织及依法应当接受审计机关监督的其他单位。一个是政权组织,一个是社会经济组织。
(二)履行的职责不同
政府及相关部门从政治角度讲,属上层建筑,履行的职责是国家财政预算收支、预算执行、决算,以及其他财政收支等的核算、使用和管理。国有金融机构、企事业组织及依法应当接受审计机关监督的其他单位属于社会经济组织。他们的职责是在遵纪守法的前提下,在其经营活动和会计核算中,保证财务收支的真实、合法和效益。
(三)核算内容不同
政府及相关部门。如财政、税务、国库等部门,是按照其职责核算纳入预算管理的收入和支出以及其他财政资金。国有金融机构、企事业组织以及依法应当接受审计机关监督的其他单位,主要是按照国家财务会计制度的规定,对其经济活动中取得的收入、发生的支出,以及资产、负债和损益进行会计核算。
(四)对社会的影响程度不同
财政收入是发展国民经济的主要经济来源,也是国家经济实力的体现,其核算、使用和管理,直接影响国家政权建设和经济建设。处于社会微观经济形态中的各种经济组织,其会计核算和财务管理的好坏,对社会的影响程度是有限的。虽然国有金融机构、国有大中型企业等掌握了一定的国家资源,但国家能够通过各种政策调控措施,对其进行监督和控制,强化其核算管理行为,降低其对经济社会发展的影响。
以上因素表明审计监督的对象、内容和范围不同,根据行为主体的性质、职责以及对经济社会的影响范围、后果、程度等,对其处理处罚采取的措施也就不同,相应的救济途径也不同。审计法对此做了相关规定,新条例又对它进一步明确和补充。特别是救济途径,因为对财政收支、财务收支的处理、处罚措施不同。规定对财政收支审计决定不服的。可以提请政府裁决,对财务收支审计决定不服的,可以申请行政复议或者提起行政诉讼。“这种关于行政相对人救济途径的制度设计,在其他法律中还没有先例。”(《解读》)应该说,这是由我国政治经济制度决定的,也可以理解为具有中国特色。
四、新条例未明确的几个事项
(一)未明确审计组审计报告的形成程序和时限
第五章审计程序中,第三十八条是讲取证材料的确认(签名、盖章),第三十九条是讲审计组向审计机关提出审计报告前应当书面征求被审计单位意见,第四十条是明确审计机关的审计报告形成程序。根据审计实践,第三十九条前还应该有个审计组的审计报告(征求意见稿)的形成程序和时限。同时也未明确审计机关的审计报告、审计决定形成的时限。
(二)未明确专项审计调查通知书的送达时限
审计法第二十七条规定了审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项进行专项审计调查,新条例第二十三条将特定事项明确为“对预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项”;审计法第三十八条和新条例第三十五条都明确规定了实施审计前
3日,向被审计单位送达审计通知书。但审计机关依照审计法和新条例的规定,对特定事项进行专项审计调查。应该在什么时候或期限内送达专项审计调查通知书。新条例未明确。审计署2001年8月的3号令《审计机关专项审计调查准则》,也只说了“审计机关进行审计调查,应当在实施调查前,向被审计单位送达专项审计调查通知书。”何时送达,未明确。
(三)未明确有关审计业务文书名称
1 第三十三条讲审计机关可以就有关事项向有关部门通报或者向社会公布有关审计或专项审计调查结果,这里就有个“通报”、“公布”的形式和公文名称问题。新条例未明确。
2 第三十三条还讲到,拟向社会公布对上市公司的审计或专项审计调查结果的,应当在5日前将拟公布的内容告知上市公司;第三十四条讲,对列入年度审计项目计划的国有企业、金融机构,审计机关应当在7日内告知他们。这里也有个“告知”的形式和公文名称问题,新条例未明确。
3 第三十七条讲审计方法、收集资料等事项,其中第(四)项“记录审计实施过程和查证结果。”未直接明确为审计工作底稿。
4 第四十条讲,要对审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理,也讲了有关移送问题,但未明确是否需要出具复核、审理文书,自然也未明确复核、审理文书名称;同时,也未明确移送公文名称。
5 第四十二条讲审计决定需要由关主管机关、单位协助执行的,审计机关应当书面提请协助执行,但未明确这个“书面”公文的名称。
6 第四十四条讲进行专项审计调查时,应当向被调查对象出示专项调查的书面通知,没有直接明确为“专项审计调查通知书”。
7 第五十条规定了被审计单位有相关听证权利,也规定了审计机关耍履行告知义务,由于规定“在作出较大数额罚款的处罚决定前”告知,不存在在审计决定中告知的情况,那么,在作出处罚决定前,应以何种形式、何种公文告知,未明确。
8 第五十四条讲对被审计单位不执行审计决定的,要责令限期执行,以何种方式责令,未明确。
初步梳理,新条例未明确的事项大致有上述几种情况,但不明确相关公文(名称)或不明确有关事项,也有其中的道理。综合学习了有关资料。结合审计实践进行分析和思考后,原因大致如下。
一是有的事项难以明确或不应明确。审计实践表明。因审计项目的大小、审计事项的难易程度不同,不同项目的审计决定执行期限也应不同,对这类问题,难以或者不应做硬性规定。(《解读》)这样,也就可以理解新条例不规定审计机关的审计报告、审计决定形成的时限了。
二是不需要明确。按常规办理。比如申请人民法院强制执行、书面提请协助执行审计决定、听证告知等事项,因这类事项发生情况少(公文使用频率低),且办理这类事项可以按照行政机关公文管理规定,使用日常的有关公文(名称)就可以解决。也就不需要再明确了。
三是有的事项不宜在条例中明确。对某些事项不作出明确规定,就是考虑重要性程度,其次是基于社会经济条件、环境的复杂性,有的事项在条例中不明确还好些,再次是以国务院令的形式规定既无必要,也不太合适,由审计机关根据实际(或变化了的)情况具体处理,可能更符合实际工作需要。比如,新条例第四十二条将执行审计决定的期限和要求交给审计机关而不在条例中做硬性规定;第五十四条取消原条例(第四十四条)关于执行和检查审计决定的时限要求等。都有这个意思。
四是增加审计机关处理有关事项的灵活性。新条例不明确有关公文名称,主要是为以后公文形式的调整,或者进一步修订和完善条例留下必要的空间,同时也与第四十六条“审计机关的审计文书种类、内容和格式,由审计署规定。”相衔接、相吻合。
五是法律、法规有明确规定的,条例就不需要重复。比如第二十八条,因审计法第三十一条对提供资料的内容已有具体规定。条例修订时就删去了原条例第二款。因审计法第四十条对违反预算和违反国家规定的其他财政收支的行为,已明确规定了处理措施,修订后的第四十八条即将原第五十二条重复规定的处理措施删去,只用一句结论性、规范性的语句表述。第五十三条第二款“审计机关应当在审计决定中告知被审计单位申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。”因行政复议法、行政诉讼法对有关事项都有明确规定,条例就不需要、也无必要再重复。只需要按相关规定办理就行了。审计机关可根据法律、法规规定,结合自身工作性质、特点和要求,制定具体的相关制度或办法。如审计署1号令中的《审计听证规定》、《审计复议规定》等。
不明确或不直接明确相关公文名称,不规定或不明确规定、或授权规定某些事项,既符合实际,还能提高审计工作效率,也能更好地取得审计监督效果,这是符合科学发展观的。
但对有的应该明确、也不难明确的事项,个人认为,明确还是必要的。如明确审计组审计报告的形成程序和明确专项审计调查通知书的送达时限,应该是必要的。只有明确了。审计程序才更清晰、更完善,审计行为也才更规范。
[参考文献]
[1]审计署法治司-审计法修订释义读本[M]中国时代经济出版社,2006
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[3]审计法实施条例宣传提纲(审法发[2010112号)[s]
[4]审计署,审计机关审计项目质量控制办法(试行)(6号令)[s]
[5]审计署1号、2号、3号令[s]
针对当前我国在国有企业改制和改组方面碰到的一些理论和实践困难，文章力图借助于历史座标，从经济学的原理出发，阐述现代公司制企业形成的一般经济和社会条件。与近年大多论者认为现代企业制度必须以大型企业和现代市场体系为基础不同的是，文章认为现代公司制企业的形成和发展与初始企业规模和市场的现代体系条件无关，而与产权所有者和各利益相关者对克服市场障碍的要求紧密相联。同时认为，转型期内企业制度创新的过程，表现为逐渐成熟的企业组织结构对政府主要经济功能的替代。而这又必须在构筑政府与企业经济增长共享空间的架构下来实现。根据这一讨论，文章最后也对今后国有资本运作的方式和途径提出了框架性的政策建议。本文的目的，是结合我国改革实践，从经济学的一般原理出发，讨论企业组织效率与政府之间的关系。其中涉及互为关联的三个问题：1)企业产权、产权制度演变及其效率。讨论集中在市场不发育条件下，企业产权制度演变的条件和途径；2)企业制度创新与政府。涉及到对企业制度创新过程中政府的作用，以及非市场条件下构造现代产权制度的意义等；最后，考虑向有关部门提供多重思路进路的需要，本文拟在上述讨论的基础上，提出一些可操作的框架性政策建议。一经济学中讲的产权，指的是一种协调人类交易行为和资源分配的社会工具。在一个人的世界里，没有也不必界定产权。因为一个人不需要用属于自己的东西去换属于别人的东西。但在多人的世界中，产权界定是人们从事交易时，知道自己如何受益或受损，以及交易双方如何进行补偿的规则。没有产权界定，社会资源就会普遍陷入“公共地”的悲剧。但是，在一个社会中即使界定了产权的归属，假如没有制度，社会依然无法克服产权离散的低效率状态。所以，任何产权结构都必须通过社会的法律、习俗和道德等制度规则和文化规制来加以表达。制度提供了人类相互影响的框架，它的建立构成了一个社会，或更确切地说一个经济秩序的合作与竞争关系。有了这些定义以后，所谓企业产权制度的形成、结构演变及其动态效率，实质上就是为了利用合作生产的优势，将外部不确定性内在化的激励。过去我曾曾讨论过，在产权得到界定的情况下，任何一个生产要素的所有者都面临三种选择：1)用他自己的生产要素生产和出售商品；2)出售他的全部生产要素；3)引入契约安排方式，把生产要素的使用权委托给他人，以获取一定的“租”收入。而且，无论产权的最终使用权归属何方，只要通过当事人的自由协商，都可以实现最佳社会收益。但在这里，企业的产生仅与第三种产权选择存在联系。在市场经济的条件下，首先，企业产权制度及其结构变化，不是机械主义设计的结果，而是根据市场演变，不同所有者和利益相关者为克服市场障碍作出的正式或非正式制度安排；其次，企业产权制度形成的一个必要条件，是组织合作生产的成本必须明显小于市场交易成本。否则，企业产权制度也不会向更大规模合作生产的方向变迁。最后，作为企业合作生产的现实市场条件，是在经济活动中存在不同风险偏好者的分布。显然，有的资本所有者之所以选择有条件地将自己的部份产权授予别人，而不采取自己经营的方式，并不是因为他们相信被授权的人比自己更关心资本收益。而在于：1)他们不愿全部承担经营活动中的风险；2)他们相信后者比自己能干。风险态度决定了人们对其资本获利方式的不同选择，由此产生了对合作经济组织的需求。我们从最初的经济状态开始。在一个自给自足的经济中，人们采取的是以家庭内部分工为主的合作生产方式。所谓将外部不确定性的内在化激励，主要来源于家庭内部分工的协调及其产生的经济收益。以后，可能由于家庭内部分工产生的收益差别，使组织专业化生产的企业有可能克服市场交易费用过高的障碍。于是，为满足地方狭小市场的小型企业开始出现。这里，企业是不同要素所有者通过合约形成的要素集合，它提高生产效率的关键，在于“团队工作”。团队工作使合作生产的产出不仅仅是各生产要素的简单相加，而是追加了一个组织因素，使其产出包含了一个团队的共同努力。团队工作的扩展，又会导致不同生产者与不同消费者的分离，不贸易就不能生存，逐渐成了人们的生活信条。同时，随着专业化和贸易活动的深化，超越市场条件的生产由于内部或外部竞争者的不断增强而发生变化。那些简单地在家乡独执牛耳的经营者，会逐渐进入多元竞争的市场格局。过去稳定的需求因竞争而变得波动，市场交易成本增加，设备闲置。在竞争日趋激烈的情况下，企业摆脱困境的方法无非是：1)开展价格战，消灭对手，但这也可能会同时毁灭自己。2)“自己活也让别人活”。最简单的途径是竞争各方签订合谋协议。但这这样也存在“囚徒困境”，签约各方都必须冒对方机会主义行为的风险。因此也就有了：3)“大家合在一起，象一个人那样活下去”。显然，合在一起的行为产生于以内部组织替换市场竞争行为的激励。诺斯在考察16世纪西方世界兴起的原因时认为：“采用一项对大量生产带来规模经济的制度创新，最初那些小企业要么扩大规模，要么进行合并，要么被迫破产”。那种从过去的竞争均衡到新的规模经济，可能就是沿着这条途径来完成的。当然，通过企业产权制度创新，将外部不确定性内在化，即使在市场极不发育的经济落后区域，“家乡企业”也并不完全表现为受到竞争压力后被迫采取的行动。一般来说，企业进行产权制度创新的原因还包括：为了获得新的技术和治理知识；为了生产的多样化以规避单一产品市场风险；为了控制上下游产品，保障要素供给或产品市场的稳定、以及为了减少税赋等诸多因素。同时，所谓“家乡企业”在获得当地市场的稳定需求后，也会主动产生从事远程贸易的竞争要求，也有将远程贸易的波动需求稳定化或内在化的激励。企业的生始终是为了销售。从历史上看，从事远程贸易并力图将由此产生的波动需求稳定化，是产生现代公司制企业的原初动力。企业从事远程贸易需要数额较大的垫付资本，风险自然也较简单地向本地市场提品或服务要大得多。通过有限责任公司或股份制有限公司的组织形式，区分了经营者与投资者(股东)的责任，使投资者担的责任降到最低。这种新的产权制度协调了经营者与投资者的利益，使企业能大规模地聚集生产要素，由此推动了新技术的发展和新市场的开辟。同时，新的产权制度也导致了旧有产权制度竞争功能的相对降低。所以，现代公司制企业出现的第一要义，就在于它能将分散的资金集合起来形成规模，满足企业日益频繁的远程贸易需要，达到不断创造新的需求，并将外在波动需求内在化为稳定需求的激励。二现代公司制企业的出现是企业规模经济要求与规模资本来源不足的产物，其基本的市场条件是分散的产权和不同风险偏好者的分布。它发展和演变的理论依据是“共同基金定理”。这个定理从最优风险的角度指出，每个所有者都应把自己的资本分散到所有企业。同时，每个企业也应尽可能地从最广泛的投资者那里筹集资金。“共同基金定理”的实践，就是形成了人们常讲的企业所有权与控制权的分离。它一方面通过公司制的形式，将分散的小量资金集合为相当规模的资本；另一方面，它又以经营权的高度集中，有限责任和投资者资本的自由转移为手段，降低了企业为争取规模经济投入存在的交易费用，协调了所有者与经营者的利益。但是，所有者数量的增加，也是企业共同财产的增加。在规范的公司制企业治理结构中，法律规定股东是公司的所有者，股东选举产生董事会作为企业的法人代表，同时也是企业的最高经营决策机构。它任命最高治理人员、决定投资、并把经营权交由治理人员行使。在公众性的股份有限公司中，股东虽然可以董事会，但不能以经营失误提讼，也无权过问企业的日常商业活动。实际上，由于一般投资者既没有精力也没有爱好关心企业经营，所以董事会的选择大多由经理操纵。在这种情况下，用什么机制来保证真正具有经营才能的人占据抉择岗位，并避免他们为追求自我目标而损害出资者的利益？近年我国讨论类似问题，人们比较一致的看法是培育经营者市场，使在岗位上的经营者恐于被替代的威胁而努力工作。然而，虽然培育经营者市场是约束经营者行为的一个必要条件，但它却并不构成充分条件。因为第一，监督经营者行为是有费用的，根据所有者的行为特征，由谁、在那里，以及怎样监督经营者，本身就有个怎样有效操作的问题；第二，即使换了新的经营者，假如其它条件不变，那么新的经营者与旧的经营者存在同样的行为激励，这就很难排除两者会采取同样行为方式的可能。所以，约束经营者的第二个条件：是所有者同意经营者可以获得规定数额以上的产品剩余，使经营者得到与所有者目标一致的追加激励。需要非凡强调的是，企业所有者的最终控制权与企业经营者的剩余控制权如何对应，是理解现代公司制企业产权结构的一把重要锁钥。公司制企业的产权治理结构，产生于共同财产问题，它的目的是要解决如何在各当事人之间配置各个属性的权利。现代企业理论认为：“所有权”既指对某种财产的所有权，也指对企业的所有权。而对企业的所有权是由剩余索取权和剩余控制权来规定的。由于剩余索取权是不确定和没有保证的，在固定合同索取被支付之前，剩余索取者什么也得不到。所以企业剩余索取权的获得者也即企业经营风险的承担者。而剩余控制权指的是在契约中没有非凡规定的行为决策权。在近年的经济文献中，人们将剩余索取权与剩余控制权合二为一，用剩余控制权来界定企业的所有权。认为只有让治理共同财产具有比较优势的当事人获得这些属性的权利，企业才能真正地高效率的运转。当然，一般也不能认为公司制企业的产权制度可以独立于其所处的外部环境。事实上，所有者、经营者以及劳动者的行为方式，都部份地要取决于由市场决定的相对价格以及相应的制度成本。新制度经济理论认为：社会经济环境对企业产权制度的影响包括：1)政府对所有制的偏好；2)社会对新的产权安排和结构的认同；3)促进产权内在化的外部环境与技术水平；4)面对新的获利机会，原有利益相关者所作出的反应等，而这些又涉及政府作用的问题。政府对所有制形式的偏好以及对产权制度变迁的激励，是企业产权制度形成和创新的前提。因为首先，任何社会产权制度的形成，都需要政府作出法律上的安排，通过对产权的初始界定，保障不同产权所有者的排它性地位；其次，当初始界定的产权与长期经济增长要求、社会利益或政府利益发生矛盾时，同样也需要政府作出制度上的调整，确认产权制度创新的方向，途径和方式，说明不同产权所有者的合作与竞争规则，建立新的竞争秩序；最后，任何产权制度的创新与发展，都不可避免地会产生一些“体制性成本”。如为创造新的产权制度而支付的设计费用，为降低产权交易成本而支付的协调费用，为保障产权制度有效运行和实施所支付的监督费用等。这些成本因其具有的公共产品特征，非政府亲力亲为不能有效施行。何况，以现代产权制度为基础的企业，是借助于信用资源筹集资金以扩大资本的简化程序。而在大多数社会中，这种产权交易手段的实施，本身就具有政府信用的深刻背景。诺斯认为：“国家(政府)作为第三方当事人，能通过建立非人格化的立法和执法机构来降低交易费用，既然法律发展的是一种公共产品，它就能随之带来具有重要意义的规模经济。”在他看来：“国家(政府)的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。这一悖论使国家成为经济史研究的核心。”尤其值得我们注重和借鉴的是，今天发达国家早期公司制企业的出现，不仅没有以完善的现代市场体系为基础，而且也不完全是单纯企业自发行为的结果。诺斯认为：17世纪欧洲各国之间出现不同经济增长率的原因，可以从每个国家建立的产权性质中找到，其建立的产权类型是国家所使用的非凡方式的结果。布罗代尔在考察欧洲早期企业组织演变时也指出：“公司制从来不是内陆城市的偶然发现，而是根据市场演变形成的一种行为手段”。他甚至认为：在1664至1682年间，法国人为建立大商业公司所作的努力屡遭失败，最主要的原因就是在于商人对政府的不信任。事实上，无论是早期的英国东印度洋公司，还是稍后一些的美国太平洋铁路公司，其在初始阶段均离不开政府对特许权的制度安排。其它如意大利、新加坡、韩国和我国的台湾地区，在传统企业产权结构向现代公司制企业演变的初期，大多也有政府扶持甚至直接参与经营的深刻背景。当然，由政府参与运作的企业与规范的现代公司制企业相比，前者长期运行的结果是腐败丛生，过度扩张和效率明显降低。但作为早期的示范和诱导机制，这些国家或地区现代公司制企业建立的初始途径值得借鉴。而在以上所列举的国家或地区中，也是随着《公司法》的通行和现代产权关系得到普遍的社会认同后，政府和公司在什么高度和根据什么方式保持联系，最终也才被作为问题提了出来，这些国家或地区，也才经历了一个对旧有企业制度进行根本性改造的过程。三前面我们已经从产权效率的角度，讨论了现代公司制企业的市场基础及其功能。并试图证实，现代公司制企业产权制度的创新与发展，主要涉及到两个十分重要的非市场因素，即企业与政府。前者决定了企业克服市场障碍的意愿、要求和特定的资产类型。后者则包括了政府对创新的激励和产权变迁的制度性供给。这里还需要进一步说明的是，在市场经济的条件下，公司制企业的出现与发展是其对市场的“替代”的过程。而在从传统计划经济向现代市场经济转型的国家或地区，企业产权结构的变迁，则主要表现为企业对主要政府经济功能的“替代”。虽然从表面上看，企业对市场的“替代”与企业对主要政府经济功能的“替代”有很大不同，但从实现“替代”需要有一个相对成熟的企业组织结构，以便使其组织成本能明显低于市场交易费用或政府干预成本来看，二者并无根本的差异。所以，转型期内的企业产权结构变动，实质上是企业动员资源能力与政府动员资源能力互为消涨的过程，此消彼涨，构成了企业与政府的动态边界。显然，在政府仍然对推动经济发展负有不可推卸责任的条件下，构筑企业与政府动态边界较为可行的办法，就是按照“经济增长共享的原则”来构造政府与企业行为的现实合理空间。我国社会经济仍处于投资推动发展阶段。今后资本的使用效率及其收益分配，是决定政府与企业能否真正实现“经济增长共享”的关键。现在我国企业所使用的资本除外资外，主要包括国有资本和民有资本两大部份。在民有资本积累不足的情况下，国有资本在现实经济生活中占有较大比重，并对经济发展起主导作用，也是长期所有制结构形成的必然结果。但是，国有资本在现实生活中占有较大比重，并不意味着国营经济也必须占有相应的比重。同样，国有资本对经济发展起主导作用，也不一定要由国营经济的主导地位来体现。现在，除了已被正式确认的国有资本可以按照混合所有制的方式来经营外，国有资本的国有国营或国有民营，民有资本的民有民营或民有国营，都是不同资本所有者对其资本实现形式的选择。问题在于，企业财产所有权与剩余控制权的分离，为不同资本的所有者选择不同的资本经营方式提供了可能。由此也为重塑政府与企业的经济增长共享关系留足了空间。根据这一熟悉，我们认为，今后对于国有资本的运行，能否建立以经济绩效为基础的相机租金激励措施是解决实际操作问题的关键。相机租金与“政治租金”不同的是，前者的受租人不是政府官员或受行政权利宠惠的个人，而是从事国有资本经营的投资机构。更重要的是，以经济绩效为基础的相机租金，不是由把握权力的官员来自由裁量，而是以受租人的经济绩效为标准在事先就作出了的制度安排，这样就有可能使租金奖励变为对经营国有资本取得实际经济绩效的动力。在具体操作上，我们设想，今后国有资本对其它各类企业的投资主要包括两类：一是控制取向型的投资。较为典型的就是国有资本投资机构通过投资持有其它企业的股权，并通过其在企业董事会中的代表，直接控制或参予持股企业的经营决策，在利润分配中享有股东的收益。这里，控制取向型的投资又可分为直接投资和相互持股两种。前者主要以土地、厂房、设备、资金等生产要素作为投入，使国有资本的经营机构成为持股企业；后者则主要是以资本金为纽带，建立企业间的产权联结关系。如甲企业投资100万元获得乙企业的100万股的股权；而乙企业在不能直接购买甲企业股权的情况下，可用甲企业支付的100万购买丙企业100万股的股权，丙企业再拿这笔钱购买甲企业的股权。结果，虽然100万最终又回到了甲企业，但通过上述操作，甲、乙、丙三家企业已形成了相互持股的格局。这种方式在日本/德国的银行主导模式中应用相当普遍。实践中近年也有少数企业通过上述操作，达到了买壳上市的目的。但由于这类操作较为复杂，整个资本运作又具有暗箱交易的特点，不仅风险较大，也极易滋生腐败。因此，在实施相互持股时应谨思慎行。二是保持距离型的投资。保持距离型投资的要件是：1)企业定期向投资主体支付一定数额确定的报酬；2)当企业不能履行支付义务时，投资主体对企业的特定资产或现金流量拥有所有权；3)投资主体有权处置其对企业的权益。包括转让、出售、抵押等。这时投资主体的职能更接近于银行的职能，其拥有的资本将主要以债权形式存在。值得注重的是，保持距离的投资方式，除了要求作为投资主体的经营者要有充分的权力，并真正成为追求资本价值最大化的利益主体外。作为债务人的企业是否真正拥有足够的资产处置权，并以其资产对债权人承担责任，也是决定债权人与债务人借债立约是否有效的关键。换句话说，假如国有资本在与其它企业发生债务关系时存在软预算约束，那么债权人的还债要求就有可能成为不可置信的威胁。此时，保持距离的投资是否就真正能提高国有资本的运作效率就颇令人怀疑。因此，在目前国有企业行为不规范，国有资本“人质”问题严重的条件下，简单地对国有企业采取保持距离的投资方式，存在一定的道德风险和操作难度。相反，假如将此类方式应用于拥有较大资产处置权的民有企业或上市股份有限公司，则相对较为安全。我们认为，在目前的体制约束下，国有资本运作必须遵循的效率原则，应以其投资企业经营者所实际拥有的资产处置权作为低限。现阶段对国有企业宜采取以股权控制为主的控制型投资方式，而对非国有企业或上市股份有限公司，则选择控制取向型和以债权控制为主的保持距离的投资组合较为现实。这在一定程度上也说明，今后为解决企业投资渠道单一，国有资本投资风险较大的困难，也需充分发挥民有资本的市场比较优势，培育民有资本投资主体，为民有资本对国有企业的股权或债权投资开通渠道，从而为不同风险偏好的投资者抉择提供更为灵活的选择。借此，也可进一步构建国有企业的多元投资主体，为其提高市场融资信用，增强法人代表资产处置权的地位，提供较为可靠的制度保障。
参考文献：
诺斯等：1973年，《西方世界的兴起》，华夏出版社1989年版。诺斯：1981年，《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店年1991版。威廉姆森：1988年，《经济组织的逻辑》，载《企业制度与市场组织》，上海三联书店1996年版。布罗代尔：1979年，《15至18世纪的物质文明、经济和资本主义》，三联书店1993年版。德姆塞茨：1972年《生产、信息费用与经济组织》，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1992年版。张维迎：《所有制、治理结构—关系》，《经济研究》1996年9期。格罗斯曼•哈特：1986年，《所有权成本和收益：纵向一体化和横向一体化的理论》，载《企业制度与市场组织》，上海三联书店1996年版。吴敬琏：《国有大中企业公司化改革的难点与对策》。《经济日报》1995年2月26日。张星伍：《贵州省建立现代企业制度方式与途径研究报告》，打印稿。
2012年5月26日，中国银监会了《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》（以下简称《实施意见》）。这是中国银监会落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的具体行动，是今年以来体制改革的一部分。尽管这一《实施意见》体现着渐进式改革逻辑，变化没有期待的那样大，尽管具有明显的表态性质，但毕竟是朝着积极的方向迈出的一步。如果能够认真实施，对于中国银行业的发展和中国民营经济的发展应当具有积极的意义。
《实施意见》的两个亮点在于：（1）明确表态支持民营资本与其他资本按同等条件进入银行业。其中，一是对于民营企业参与城市商业银行风险处置的，持股比例可以适当放宽至20%以上。这表明民营资本参股城市商业银行的最高入股比例终于与境外资本参股各类银行的最高比例看齐了。二是支持民营企业参与村镇银行发起设立或增资扩股。村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低为15%。当村镇银行进入可持续发展阶段后，持股比例还可以调整。这就是说，在以后村镇银行中，发起行可以降低其比例，从而使村镇银行有可能变为纯民营的银行。进而使村镇银行成为民营资本的主战场。（2）明确为民间资本进入银行业创造良好环境。《实施意见》要求各级银行业监督管理机构严格按照有关规定，根据银行业行政许可规章确定的条件和程序，实施市场准入行政许可，不得单独针对民间资本进入银行业设置限制条件或其他附加条件，各级监管机构需要提高透明度，使民营资本能真正享受到与其他主体一样的待遇。
长期以来，我国没有任何法律禁止民营资本不能进入银行业，但确实存在玻璃门。因为民营资本投资银行业，都是按照个案处理的方式进行。这一点比不上外资的待遇，境外资本进入中资银行或外资银行设立子银行或分行却是有章可循的，如外资参股中资银行的股权比例为单户不超过20%，外资总股份不超过25%。对于民营资本参股金融业，曾经也热闹过一阵。就银行业而言，为了化解城商行的不良资产，曾经鼓励民营资本参股甚至控股银行业金融机构，结果后来出现了像德隆系那样的案例，银行成了民营资本的提款机，原来单一银行的风险不仅没有化解，反而传染到不少银行。于是监管部门调整政策，对民营资本进入银行业特别是控股银行业持非常审慎的态度。监管部门的担心是关联交易，将银行作为自己的提款机，从而引发风险。在中国，中国民生银行这样的民营资本控股的银行业绩表现不错，也没有出现太大的风险。相反，原来的国有银行却是危机四伏，最后要纳税人花钱买单。因此，没有事实证明，股权性质与银行风险高度的相关性。虽然不能指望民营资本控股银行后，银行就能更多地支持小微企业和民营经济，但可以肯定的是民营资本的进入不仅可以改变银行业的股权结构和治理结构，而且可以有效地改变中国银行业的市场结构。但是，从监管部门的行为来看，让国有资本控股银行业是一种保险而又简单的选择。因为如果是银行产生了风险，国有资本的出资人（政府或国有垄断性企业）有实力采取相应的办法来解决，即使不能解决，监管也难以被问责。
民营资本进入银行业显然是为了利益而来。有些可能是真正来做金融的，将银行业作为其新兴的盈利增长点，但不可否认有些民营企业就是为了将银行业金融机构视为自己的提款机。我们不能因为一些民营资本可能有这样的动机而限制进入，而是通过市场准入环节看它的实力和信誉，更重要的是通过银行业的一系列监管制度和强有力的监督，使之不可能发生不合理、不正常的关联交易和其他风险。当然这样一来，监管部门的责任可能更大一些。好在多年来的发展，监管部门的监管水平得以很大的提升，监管制度基本完善，早些年出现的民营资本控股银行业引发的风险将会得到更加有效的控制。
问题的关键是如何落实这些表态。因为银行业毕竟是特许行业，对于申请银行业牌照或成为银行业机构的大股东，是需要监管部门的行政许可的，而监管部门在市场准入时，不仅要根据申请人的情况，也要看金融体系的整个布局。因此，监管部门有较大的自由裁量权。这个自由裁量权如何行使就显得尤为重要。我们的监管人员能否按照行政许可的有关程序，实施市场准入，能否将要求规定得更具体，能否在规定的时间里，给出答复，能否将给出合理的、令人信服的解释，是否会保持政策的一致性，能否不因某个领导的一句话或态度而在审批时有所松紧，可能比这样的表态更为重要。
转型发展做出了重要贡献。关键词：公共管理；国企治理；区域经济中图分类号：D922.292 文献标识码：A
东方国资成立之初，公司注册资本2.5亿元，2008年增资至29.5亿元，截止2012年12月底，实现总收入2175.04万元，净利润982.66万元，国有资产保值增值率101.65%，期末总资产达到108.51亿元，净资产
74.02亿元，同比分别增长6.67%和2.87%。完成投资工作量7824.9万元。累计对外长期股权投资企业共24 家，其中全资公司4家，控股公司3家，参股公司17家。公司主要经营：经市政府国资办授权的国有资产经营管理业务；对本公司的法人财产进行资本运作；对外投资及其管理业务；提供各类咨询服务。
一、坚持改革转型、优化公司职能定位
一是突出资产经营平台专业化。充分发挥资产管理公司专业化经营平台的作用，加大资产整合与开发力度，促进国有资产市场化流动，提高国有资产规模经营效益。二是突出投资基金平台市场化。成立市场化的投资发展公司，突出股权投资运作功能，积极参与战略产业项目和基础设施工程的融资业务，放大国有资本价值。三是树立公司“国有资本”经营理念，强化资本运营的主体功能，经上级部门批准，公司增设了基金运营部和风险控制部，增强了公司创投业务力量。
二、提高管理水平、建立现代企业制度。
一是着力健全“三重一大”决策制度，制订实施办法，建立“三重一大”事项决策机制；强化民主集中，落实“三重一大”事项决策执行；完善规章制度，对各项规章制度进行年度执行情况评估并修订补充，汇编成册各项规章制度；深化绩效工资考核，丰富考评手段，提高考评实效。二是实施财务预决算管理。年初明确年度预决算目标。并经公司董事会会议审议通过。提升财务信息化应用能力。严格执行《公司财务预决算管理制度》，加强成本管理，提高财务分析水平，实现可控在控。建立财务风险预警机制。完善电子政务平台功能，实现日常业务管理信息化。全面升级财务管理软件。通过完善财务信息系统，进一步理顺公司财务核算体系，强化财务管理功能。三是推进内部稽核审计工作。加强公司资产处置、资金管理、对外投资和担保等方面的内审工作，规范经营性业务程序，提高资金运营效益，维护公司合法权益。健全创投风险控制体系。制订公司创投风险控制管理制度，组建创投风险控制专家顾问团队，提高公司创投风险控制的专业化水平。
三、优化经营业务 、努力提升“四大平台”
一是“资产经营、股权投资”，提升“国有资产经营平台”水平。一方面，加强资产经营管理。扩大经营性资产总量，积极争取区国资办授权优质资产，资产评估值达3亿元，公司资产规模与结构得到提升。租金收入稳步增长，至2012年底，在租资产共计21处，比上年增加2处，全年租金收入536.96万元。盘活闲置存量资产，处置存量资产4 处，取得资产变现462.5万元。另一方面，加大股权投资力度。加大对现代金融业的投资力度。成立全资子公司“苏州市吴江创益资产管理有限公司”，搭建资产专业化管理平台，强化市场化运营功能，提升资产效益。加强对外股权投资企业的日常监管和服务，2012年完成对外股权投资收益收缴896万元。
二是“创投基金、风险投资”，提升“新兴产业投资平台”水平。一方面发挥引导基金、科创基金和区域扶持基金作用。加强与知名创投基金管理机构合作，设立“吴江华创赢达股权投资基金”出资1000万元。基金阶段参股“吴江红土赢新创投基金”3000万元、“吴江赢联杉杉创投基金”1000万元。重点投资科技型和初创型企业，突出孵化功能，培育吴江拟上市企业资源，完成了“苏州神元生物科技有限公司”、“江苏达胜高聚物有限公司”、“苏州达同新材料有限公司”、“苏州芯禾电子科技有限公司”4个项目的投资，合计投资 2280万元。另一方面创建“三基”运营模式。联合汾湖科技创业投资公司与深圳市创新投资集团在汾湖高新区合作设立“吴江红土赢新创投基金”，批准总规模3亿元。基金突破了传统基金的单一局限，创建“基金+基地+基业”的新型创投模式，在汾湖高新区规划建设新兴产业园，设立吴江创业投资产业园，吸引具有规范经营、良好业绩和优秀管理团队的创投企业入驻，健全完善创投业务链，发挥创投集聚效应，为吴江创投产业加快发展提供良好服务平台。再一方面加强与参股商业基金合作。合作设立的商业基金共完成投资项目14个（其中吴江本地项目5个），投资总额达11920.03万元，其中：“富通赢通长三角基金”投资金额5790.03万元；“吴江华创赢达股权投资基金”投资金额4480万元；“吴江东方国发创业投资有限公司”投资金额1650万元。
三是“股权交易、金融担保”，提升“重点工程融资平台”水平。一方面推动“两高两非”企业拓展场外市场交易。搭建服务平台，促进科技中小型企业通过多层次资本市场融资发展，实质性培育拟上市企业资源。确定具备条件的企业作为重点备选目标，加快在有关股权交易所的融资业务进程。 另一方面拓展融资渠道。充分发挥公司重点工程融资平台作用，通过信托贷款方式，完成东太湖综合开发公司筹集建设资金5亿元。同时，为拓展筹资渠道，降低融资成本，配合有关国有公司协调做好首次委托相关银行开展 “短期融资券”（拟融资29亿元）、“中期票据”（拟融资7.5亿元）和“非公开定向债务工具”（拟融资
20亿元）等金融产品的申报工作，积极为区重大建设项目提供融资服务。再一方面做好担保服务。认真履行服务发展的职能，积极做好为区属国有公司和有关镇属投资建设公司的融资项目提供信用保证的业务工作，全年新增对外担保4笔，担保金额13.05亿元。
四是“政府工作、惠民工程”，提升“政府工作服务平台”水平按照区政府办公室有关文件要求，全面完成国有水面资产下放镇（区）管理的任务。做好肉牛集中屠宰场工程投资工作。作为吴江区政府惠民实事工程，公司主要负责该项工程建设资金的筹措工作，已顺利完成项目投资，项目已整体验收合格，正式投入运行。抓好吴江大厦工程后续相关事项的协调服务工作，完成室外水池绿化改造工程建设，协调工程审计等相关工作。
四、强化人才支撑、着力提升队伍素质
一是加强竞争选拔干部力度。根据《吴江市党政机关中层干部竞争上岗工作操作规程》和《公司有关中层领导职位竞聘上岗实施方案》要求，公司首次开展了中层领导职位竞聘上岗活动。通过公开竞岗，选拔出综合业务能力较强的员工走上中层管理岗位，激发了员工工作积极性，优化了公司人力资源配置。二是创新绩效工资考核。作为我市国资系统绩效工资管理上的一项率先之举，公司不断创新绩效考核手段，丰富考评载体，将绩效工资考核与公司各项工作紧密结合：与效能建设和廉政建设紧、“9月份重点工作推进月”活动和薪酬激励机制紧密结合。三是加强业务知识学习。制订学习制度和学习计划，明确学习时间、内容和要求，强化员工学习政治理论和业务知识的自觉性，提高道德素质，增长专业才干，促进廉洁从业。
一、国有资本增长因素分析?
2000年全国国有企业占用国有资产总量为57，554.4亿元，比上年增长10.9%，其中，国家资本31，998.2亿元，国有资本公积20，007亿元，其他国有资金938.7亿元，国有未分配利润为-7，303.5亿元。?
“九五”期间，我国国有企业国有资本净增加额为21，105亿元，其中，因国家投入、资本溢价、企业盈利等因素使国有资本增值42，945.7亿元。对“九五”期间及2000年我国国有企业国有资本规模的持续增长因素，可大体归因于以下方面：
1.国家投入仍然是国有资产持续增长的主要因素。为促进国民经济的持续增长，国家对能源、交通等基础设施领域，以及国民经济重点产业和关键行业给予了大力支持和不断投入，这成为我国国有资产规模稳定增长的主要因素。据统计，“九五”期间国家直接对国有工商企业的各种投入，包括财政拨款、预算外资金、资本性税收返回等，共增加企业国有资本为10，107.2亿元，占同期国有工商企业国有资产增长额的23.5%，其中，“九五”期间国家财政基建支出为7，526.1亿元，电力、铁路、民航等政府性建设基金支出约2，336亿元。另外，“九五”期间国家因实施“债转股”、“贷改投”等，将各级政府基建基金本息和剥离到资产管理公司的银行贷款本息转为企业资本金，增加企业国有资本为3054.6亿元，占同期国有工商企业国有资产增长额的7.1%。两项因素合计为13，161.8亿元，占同期国有工商企业国有资产增加额的30.6%。2000年国家对国有企业的各种投入因素增加国有资产3，322.8亿元，占当年国有工商企业国有资产增加额的35.4%。?
2.企业经营积累是国有资产持续增长的基本因素。为逐步提高国有企业盈利能力，国家不断加大国有经济结构调整力度，加快国有企业改革步伐，使国有企业资本经营增值能力大幅度提高。据统计，“九五”期间国有工商企业因经营效益积累因素增加企业国有资产为12，716.3亿元，占同期国有工商企业国有资产增长额的29.6%。2000年国有盈利企业的盈利额为4，679.8亿元，企业各种经营积累结转资本及权益而增加企业国有资产3，892.7亿元，占当年国有工商企业国有资产增加额的38.3%。
3.资产评估确保产权变动中国有资产保值增值。“九五”期间，国有企业股份制改造、产权转让、资产重组等产权变动行为日趋频繁。为促进企业价值在产权变动中合理定价，通过对产权变动过程中的国有企业资产进行专业性评估，促进了存量国有资产账面价值与市场合理衔接。据统计，“九五”期间，通过国有企业在产权变动中进行资产价值评估，增加企业国有资产5，509.9亿元，占同期国有工商企业国有资产增加额的12.8%。2000年国有企业因资产评估增值增加国有资产937.4亿元，占当年国有工商企业国有资产增加值的9.2%。
4.资本溢价是实现国有资产运营增值的重要途径。近年来，我国国有企业通过资本市场直接融资的渠道不断拓宽。2000年底我国共有境内上市公司1088家，境外上市公司52家，股票总发行股本为3，791.7亿元。国有企业通过上市融资形成的资本溢价发行收入逐年扩大，构成近年来国有资产通过资本市场运营实现增值的重要因素。据统计，“九五”期间国有工商企业通过资本市场上市融资溢价，增加企业国有资产3，003.6亿元，占同期国有工商企业国有资产增加额的7%。2000年国有企业因上市融资形成资本溢价共增加国有资产达1，426.3亿元，占当年国有工商企业国有资产增加额的14.1%。?
5.基建规模的不断扩大有效推动了国有资产稳步增长。近年来国家通过实施积极的财政政策，加大对国民经济基础设施领域的基本建设投资，使得预算内和预算外财政资金的基建支出规模不断扩大；尤其是1998年以来，我国发行长期建设国债达3，600亿元，集中国家财力加快了基础设施建设，促使国有资产规模保持增长势头。据统计，2000年度全国国有建设单位结存的国有资产总额为8，592.9亿元，较1995年结存额2，017.5亿元净增加6，575.4亿元，占“九五”期间全国国有资产净增加额的15.7%。?
二、国有资本减值因素分析
在国有资产稳定增长的过程中，也存在一些不可忽视的减值因素。“九五”期间，我国国有企业因专项核销、企业亏损等因素使国有资本减值21，840.7亿元，其中，2000年共减少5，908亿元。对“九五”期间国有资本的减值因素可作如下分析：
1.破产、撤销和改制剥离等因素。近年来国家不断加大对国有企业的改革重组力度，对10多万户经营管理不善或亏损严重的国有中小企业实行改制、出售、撤销、破产等措施，“九五”期间由此而减少国有资产5，337.2亿元，占同期国有工商企业占用国有资产减少额的24.4%，其中，2000年因破产、撤销、改制等因素形成的国有资本减少额为1，421.7亿元，占当年国有企业国有资本减少额的24.1%。
2.专项核销。为加强国有企业的资产及财务管理，通过清产核资、产权界定等政策，对管理不善或历史包袱严重企业的资产及权益进行专项核销;同时，在住房制度改革也进行了专项核销。“九五”期间由此而减少国有资本2，764.8亿元，占同期国有工商企业占用国有资本减少额的12.7%，其中，2000年因专项核销减少国有企业国有资本967.6亿元，占当年国有企业国有资本减少额的16.4%。?
3.企业经营亏损减少。相当部分国有企业经营效益低下，“九五”期间因企业经营亏损挂账对冲权益减少国有资产11，540.9亿元，占同期国有工商企业占用国有资产减少额的52.8%，其中，2000年因企业经营亏损减少国有资本3，098.7亿元，占当年国有企业国有资本减少额的52.5%。
三、影响国有经济稳定增长的突出矛盾和问题?
国有资产良性增长的基础并不牢固，在分布结构、增长质量和运行效率等方面还存在着一些突出的矛盾和问题。
1.国有经济发展和国有资产增长存在不平衡现象。一是国有企业效益主要集中在少数垄断行业，而多数行业国有企业效益低下。2000年石油、石化、电力、电信四大行业国有企业实现利润共计1，740.9亿元，占全部国有工商企业实现利润的61.4%。二是国有企业利润主要集中在少数大型企业，绝大多数国有企业处于微利和亏损状态。2000年实现利润排名前50位的国有大型企业利润总额为2，319.2亿元，占全部国有工商企业实现利润的81.8%。三是工业企业国有资产增长呈趋缓态势。2000年作为我国产业经济领域主要支撑力量的国有工业企业国有资产仅比上年增长3%，比全国国有资产平均增幅低5.7个百分点。四是非经营性国有资产持续超高增长。“九五”期间全国非经营性国有资产总量增加额为18，203.5亿元，年均递增20.2%，比同期经营性国有资产增幅高出8.6个百分点。
2.国有资产分布的结构性矛盾依然十分突出。近年来，虽然通过调整投入结构、促进企业兼并重组和破产出售等措施，使国有资产的行业和规模分布结构得到明显改善，但从总体上看，我国国有企业在一般竞争性行业和中小型企业中的分布过量和效益较差等问题仍然十分突出。2000年分布在一般竞争性行业中的国有工商企业14.4万户，占全部国有企业总户数的75.4%，其中，亏损企业7.2万户，占全部国有亏损企业户数的74.2%，亏损额1，188亿元，占全部国有工商企业亏损额的64.4%。2000年全国国有中小型企业18.1万户，占全部国有企业总户数的94.8%，其中，亏损企业9.4万户，占全部国有亏损工商企业户数的96.9%，亏损额1，086.8亿元，占全部国有亏损工商企业亏损额的58.9%。?
3.国有资产对社会资本的控制能力提高缓慢。近年来，随着我国多种所有制经济成分的共同发展，迫切需要国有经济实现从总量优势向质量优势转变，以较少量的国有资本带动和支配更多的社会资本。但从国有企业组织形式和资本结构看，国有资本对社会资本的吸纳和控制能力亟待提高。一是2000年单一投资主体的国有独资工商企业(公司)仍多达14.5万户，占全部国有工商企业总户数的75.9%，比例仅比“九五”前期的1995年下降10.3个百分点。单一投资主体的企业数量过多，影响国有资产运营效益的提高。2000年14.5万户国有独资企业(公司)实现利润332.8亿元，仅占国有工商企业实现利润的11.7%。二是在多元投资主体的国有控股企业中，绝大多数企业的国有资本都处于绝对控股地位，限制了国有经济控制力和支配力的发挥。如2000年3.2万户国有控股企业的国有股占总股本的平均比重仍高达63.5％。?
4.国有企业不良资产规模持续扩大。2000年全国19.1万户国有工商企业资产损失和资金挂账等不良资产为18，209.8亿元，比上年增长22.8%，占所有者权益的比重为31.4%，比重比上年上升3.6个百分点，比“九五”前期的1995年上升了约12个百分点;造成国有企业不良资产规模持续扩大的主要原因：一是有大量国有企业长期处于亏损状态。2000年9.7万户国有亏损企业累积经营亏损挂账为7，981.3亿元，占全部国有企业国有资产的13.9%。二是国有企业会计核算不实。据统计，2000年国有盈利企业当年新增资产损失和资金挂账等不良资产共计3，017.3亿元，占盈利企业盈利额的64.5%，占国有盈利企业当年新增国有资产的44.9%。三是结算秩序混乱导致企业间拖欠和赖账现象增多。2000年国有企业应收(预付)账款为19，653.9亿元，其中，三年以上应收(预付)账款为4，181.8亿元，比上年增长了53.2%。
5.国有盈利企业经营积累绝大部分被亏损企业所抵消。由于国有企业经营效益相差悬殊，亏损企业造成的国有资产减值，严重侵蚀了盈利形成的国有资产增值，这是当前我国国有经济发展中一个亟待解决的矛盾。2000年国有亏损企业仍达9.7万户，占全部国有企业总户数的50.8%，形成了亏损额为1，846亿元。受大量亏损和困难企业的影响，我国国有企业整体资本积累能力受到拖累。据统计，“九五”期间国有盈利企业经营利润结转资本增加的国有资产为12，716.3亿元，而同期亏损企业经营亏损造成国有资产减值11，540.9亿元，两项因素相互抵冲后为1，175.4亿元，即“九五”期间企业经营积累仅占同期国有工商企业国有资产净增加额的5.6%，而90.1%的盈利企业经营积累被亏损企业亏损额所侵蚀。
乡镇企业?
一、乡镇企业资本的形成?
2000年乡镇企业的个数为2，084.66万个(其中集体80.21万个，私营206.06万个，个体企业1，798.39万个)，比1996年减少10.78％(其中集体企业减少48.25%，个体私营企业减少8.09%);企业资产总额约为48，710亿元，比1996年增长54.22%，年均增长速度为11.44%。十几年时间，中国农民在基本没有获得国家直接投资的情况下，财产积累的速度是十分惊人的，这还没有计算由于乡镇企业的发展而带来的农民个人财产的增加、政府财政收入的增加以及整个乡村地区因此而带来的福利的改善与生活质量和生活水平的提高。从乡村整体的效率增长和社会福利增加的结果来看，乡镇企业出现本身，就是农民进行制度创新、农村财产关系进行调整的结果。因此，从这一历史过程来看，农村以财产关系调整为特征的制度变革应该早于的出现就已经开始。乡镇企业的诞生与发展是中国社会变革和现代化过程中的一项影响巨大的制度变迁和制度创新，这一制度变迁是在地方政府广泛支持和参与之下自发地进行的。2000年乡村集体企业的资产总额为25，892亿元，占全部乡镇企业资产总额的53.16%，比1996年增长10.94%，而在1996年集体企业资产总额占全部乡镇企业资产的比重为71.55%。联想到国有企业的艰难的产权制度改革，我们不能不说，这是令人震惊的变化。?
二、乡镇企业资产状况分析?
1.乡镇企业资本增长。乡镇企业的资产总量在22年间的增长是极其快速的，2000年的资本总额几乎为1978年的150倍，年平均增长速度达26.9%。其中，1978一1985年年均增长速度为18.85%，1986-1990年为8.38%，1990——1995为29.7%，1995-2000年为0.9%。值得注意的是自1997年以来，其增长速度急速下滑。
2.乡镇企业的资本结构。1986年200家大型乡镇工业样本企业的平均资产总额为429.22万元，负债总额为239.42万元，企业权益为111.42万元，当年企业负债比率为55.79%，负债总额中流动负债占72.7%。在1986年的总负债中，银行贷款为160.65万元，占到总负债的67.1%。1986年企业的流动比率为1.41，速动比率为0.77。到1990年企业平均总资产达到818.23万元，比1986年增长90.63％，总负债为446.64万元，企业权益为375.83万元，当年企业平均负债比率为54.59%，负债总额中流动负债占79.22%。总负债中银行贷款为216.16万元，占到总负债的48.4%。1990年企业的流动比率为1.46，速动比率为0.75。以上数据说明，样本企业总资产的一半以上来自债务。在企业的总资产与其负债规模之间存在着显著的正相关关系，200家样本企业1986年的R值达到0.92(F=1093.97)。从负债结构资料分析，企业债权人的多元化，显然大大分散了债权方面的风险，扩大了企业负债的可能。“负债经营”扩大了企业的实力，不过企业并不是为了扩大实力，而是要通过扩大经营实力盈利。从现实的经济过程看，没有预期的利润，企业负债决心和债权人出资的可能性都将受到削弱。样本企业的盈利能力可看平均的收益指标。首先是有较高的毛利率，样本企业即使销售成本全部通过债务获得，那么经营一年之后当年还息之余仍然具有较高的毛利水平;其次是乡镇企业的净收益占销售收入的比例高于目前任何平均的贷款利率，表明乡镇工业企业的负债经营是有利可图的。此外，样本企业的资产负债水平和企业盈利水平之间存在着很高的正相关关系(周其仁等，1990)。
2000年乡村集体企业总资产比1996年增长10.95％。这与前述样本企业1986年－1990五年间总资产增长近一倍相比已不可同日而语。1996年乡村集体企业负债比率为61.97％。2000年为57.73%，下降了4个多百分点。负债比率的下降与银行贷款的大幅度减少密切相关。1996年长短期银行贷款为4，327.08亿元，占总负债的29.92％;到2000年银行贷款总额为4，108.76亿元，占总负债的比率下降为27.49%。从表3可以看到，近五年来乡镇企业的投资增长主要来自于权益资本的增加，特别是个人资本金和外商资本金的增长。乡村集体的资本金在此五年中均处于下降趋势，乡、村集体资本金分别下降12.39％、12.82%。显然，乡镇企业近年来增长速度的大幅度下滑是与资本投资增长缓慢有关，而投资增长的下降又与目前的投融资体制密切相关。?
三、中小企业融资困难的深远影响
总体上看，以中小企业为主体的乡镇企业融资面临的难题，可以归纳为四个方面：
1.缺乏股权融资渠道，内部融资比例高。目前乡镇企业基本没有进行股权融资的渠道，二板市场尚在讨论之中，原有的地方性股权交易市场已全部取消。中小企业在改制过程中通过集资进行过大量的股权融资，但由于没有可交易的市场，企业职工手中持有的股权不具有流动性，这样一方面企业股权持有者承担着无限风险，另一方面也削弱了企业以此方式进一步融资的能力，致使企业无法降低负债比率，改善资本结构。
1994年以后，中央政府明令禁止企业的社会集资活动，同时关闭地方性股权交易系统，取消各类柜台交易或场外交易，因此，目前合法的股权融资渠道只有深圳和上海的两家股票交易所。众所周知，对于公司股票在这两个市场上市交易，政府有着严格的规定和极其严格的审批程序，只有具备相当规模的企业才能够获得资格上市，而且周期极长(一般需要2-3年的时间)，成本极高。况且，非国有企业上市刚刚获得准允，数年来通行的规则是：具备上市资格的首要条件是国有企业。显然，以非国有部门为主体的中小企业没有可能在这一市场上进行融资。目前正在讨论关于第二板市场建立的问题，最终的运行框架和基本规则虽然还没有公布，仍需要进行相关的法律修订，但是，可以肯定这个市场主要是针对成长性好、科技水平高、资金密集型的中小企业的。对那些以解决就业为主、盈利水平不高、成长性一般的劳动密集型企业，在这一市场上上市的机会也不会太多。?
2.外部融资中的债务融资存在很多问题，且债务融资渠道极其单一。(1)国有商业银行垄断经营，中小型金融机构特别是非国有中小型金融机构发育严重不足。(2)国有商业银行大量信贷资源投入到国有部门特别是国有大中型企业中，由于国有部门的低效率，无法及时足额地还本付息，不仅导致银行形成大量不良资产，同时也降低了信贷资源的利用效率，减少了乡镇企业可获得的信贷资源。(3)国有商业银行规模庞大，但计划经济体制下形成的行政化、官僚化问题仍然存在，加之信息不对称，对乡镇企业的信贷风险难以控制，导致商业银行对乡镇企业的贷款具有更高的成本。(4)乡镇企业部门进行债券融资面临许多实际困难，几乎很难以这种方式实现债务融资，况且目前中央政府严格限制企业通过债券发行进行融资的方式。(5)中国货币市场发展缺陷大，发育程度低。虽然票据市场建立很早，但一直没有形成规模，甚至在1988-1995年间票据的承兑和贴现基本停止。加上乡镇企业本身的信用程度不高，通过票据贴现、承兑等货币工具进行短期融资在目前情况下也具有很大的运作难度。(6)由于中国企业目前信用程度普遍不高，企业间三角债严重，因此财务报表上所显示出来的“企业间借款”或应收款的数额十分巨大，占流动资产的比例很高。显然这并不是一种自愿的、正常的企业间债务关系，特别是国有企业对非国有企业的债务拖欠情况是十分严重的。?
过度的债务融资，加上企业债务融资渠道过于单一，导致企业过度依赖银行信贷扩张来实现投资增长。中国的国有商业银行承担着保障国民经济增长的资金供给义务，而作为商业银行又不得不考虑银行资产的安全性、流动性和赢利性，企业过度的债务融资和单一的债务融资渠道使得银行体系处于“贷款不是，不贷款也不是”的境地;同时，国有商业银行固有的“放大机制”使得银行在经济增长乏力时，必将选择缩减信贷规模以规避金融风险，从而导致企业投资大规模缩减，加重了经济的不景气。
3.乡镇企业债务融资信用普遍不足。随着商业银行体制的建立，银行信贷资金的抵押、担保制度日益完善。由于乡镇企业本身股本投资不足，再加上信用担保机制的严重缺乏，它们普遍面临着债务融资信用不足问题。从最近调查所了解到的情况看，为了解决信用不足的问题，一些企业不得不使投资活动偏离利润目标，将极为稀缺的资本投入到盈利能力很低甚至根本没有盈利可能的项目中。如在十分偏僻的小山村斥资数亿元建设度假村、高尔夫球场、康乐宫等等旅游房地产项目，以增加其获取银行贷款的可抵押资产，结果不仅没有改善资产的质量，反而导致资产的流动性大幅度下降，增加了信贷资金的风险。r>目前，信用担保体系的作用受到诸多限制。一是目前各级政府财政资金非常紧张，能够拿出用作设立担保基金的资金非常有限。同时，政府主办的担保基金是一种政策性机构，因此收益性和赢利性并非其首要目标，这一限制使得企业或投资商不愿意拿出资金参与其中。资金来源不足是担保基金规模扩大的一个重大约束，而规模太小的担保基金又难以满足广大中小企业的信贷需求。纯粹的商业性或民间担保机构由于其对资金安全性和赢利性的考虑，关注的对象不会是就业创造型的普通中小企业。二是目前的担保体系无法覆盖县及县以下的中国90%以上的中小型或微型的企业。三是由于中小型金融机构的缺乏，国营大型商业银行自身资产状况、风险控制方式和手段的约束，以及它们对乡镇企业贷款的相对高成本，即使信用担保及其他相关问题能够得到解决，它们也会对乡镇企业的贷款有所顾忌。显然我们暂时还不能对信用担保体系能够发挥的作用估计过高。?
近日，辽宁省出台并印发了《关于进一步推进农垦改革发展的实施意见》，这意味着，辽宁农垦更进一步的改革开始进入全面操作阶段。通过改革，到2020年，辽宁农垦将建立健全适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制，培育壮大一批具有市场竞争力的产业联盟、农垦企业和企业集团。
省农垦改革发展领导小组相关负责人表示，改革总体要求是：坚持社会主义市场经济改革方向，以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为核心，以垦区集团化、农场企业化为主线，加快转变发展方式，建设现代农业的示范基地、龙头企业、优势产业，努力把辽宁农垦建设成为重要农产品有效供给的国家队、新型农业现代化的示范区和新型城镇化的样板区。
“辽宁农垦改革发展的基本原则是坚持国有属性，服务大局。以农业生产经营为主，走规模化发展道路，构建现代农业经营体系。坚持市场导向，政府支持。着力深化农垦市场化改革，推进政企、社企分开。坚持分类指导，分级负责。注重不同垦区和国有农场管理体制、资源禀赋、发展水平的差异性，不搞‘一刀切’和‘齐步走’。坚持统筹兼顾，稳步推进。不简单照搬农村集体经济或一般国有企业的改革办法，从各垦区实际出发，着力解决突出矛盾。”该负责人这样解释。
实施意见中提出，推进全省农场企业化和垦区集团化改革。市、县（市、区）政府要积极探索组建区域性农垦集团，盘锦作为全省规模最大的垦区要先行先试，率先发展;产业特色明显的垦区要组建农业产业公司或通过联合联盟联营等形式组建米业、水产、水果、乳业、种业等产业联盟。
对于深化全省国有农场办社会职能改革，实施意见要求，坚持政企分开、社企分开，推进国有农场社会管理属地化，用3年左右时间，将全省国有农场承担的社会管理和公共服务职能全部纳入当地政府统一管理。
实施意见对创新农业经济管理体制、构建新型劳动用工制度、完善社会保障机制、创新土地管理方式、创新国有资产监管体制等都有明确改革要求。例如，实施意见中已提出启动国有资本投资运营公司和国有农用地使用权抵押担保试点工作。
农垦一直是现代农业发展的排头兵，在加快推进辽宁省农垦现代农业发展方面，实施意见提出建设特色优质农产品生产基地，发展农产品加工业，运用新手段，探索新模式，提升科技创新能力。农垦要在新品种、新技术推广应用和农业新模式、新业态等方面继续走在全省前列。
