时间：2023-07-12 17:07:07
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村资源资产化，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
（一）推行自然资源资产化管理是市场经济条件下加快发展的必然选择。就__而言，资源是发展最大的资本，市场经济条件下，发展县域经济，必须要重视和发挥资源的经济属性。推行自然资源的资产化管理,就是要把自然资源的开发利用、资源的生产和再生产等方面,按照市场经济规律进行管理，与市场机制有机融合，真正按资产的属性去经营自然资源, 使自然资源在市场机制作用下达到优化配置,让自然资源作为重要的生产要素在市场作用下合理流动。
（二）推行自然资源资产化管理是践行生态文明理念的客观要求。生态文明强调的是人与自然的协调发展,其本质在于处理好发展和环境之间的关系。十八届三中全会，对生态文明建设进行了全面安排，要求加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。推行自然资源资产化管理，坚持资源的生态效益和经济效益并重，是践行生态文明建设的具体行动。
（三）推行自然资源资产化管理是履行保护生态和发展经济职责的现实需要。按照国家主体功能区划要求，必须把__的生态优势放在中省市发展格局中去谋划和定位，自觉跟紧中省市步伐，忠实履行好生态保护的职责。推行自然资源资产化管理，承认资源的经济价值属性,把自然资源环境因素纳入到国民经济核算体系中,把经济发展建立在对自然资源有偿、有限利用的观念基础上,有利于转变资源利用方式，摒弃“高消耗、高污染、低效益”的经济增长模式，促进生态经济发展，实现生态建设与县域经济发展协调同步。
从__目前对自然资源的管理现状来看，仅在建设用地、煤炭资源开发等极少数领域实行了资产化管理，在多数领域是通过审批许可进行管理，如河道取水许可、经济林木采伐手续等，资源管理基本还停留在行政管理层面，同时在具体管理中也暴露出一些问题。
（一）自然资源的所有权主体缺位。从县级层面而言，政府各个组成部门分别是各自领域的自然资源管理主体，在实践中存在着管理职能交叉、权责不清、效率不高等问题，表现出国有资产产权主体缺位、监管乏力，国家作为自然资源的所有者,在市场化过程中经济利益不能得到充分体现,而是自然资源直接开采方获利丰厚，资源开发利用失当。如水电开发，除在建设时形成固定资产投资和投产后产生少量税收外，开发者并不需要缴纳其他任何费用，往往形成了开发商“一本万利”，政府职能部门却难以约束其履行生态保护的责任，加之商人的逐利性，部分河道生态基流措施落实不到位，导致水资源过渡使用，从而影响水生态环境。
（二）资源开发使用成本偏离市场经济准价体系。目前，资源有偿使用制度和生态环境补偿机制尚未建立健全,通常是通过征收资源税和资源补偿费，来体现资源所有者权利在经济上的实现。按现行政策，土地、水、林木等资源均没有列入资源税征收范围,资源税覆盖面过窄,造成难以发挥有效保护自然资源的作用,从而使大量自然资源受到野蛮的掠夺和无情的破坏,资源开发中“重利用、轻环境”的现象十分突出。从产品价格形成机制上看，应税资源的最终产品价格比非应税资源的最终产品的价格相对较高,不合理的商品比价体系必然导致对非应税资源的掠夺式开采。
（三）开发管理呈无序性状态。一方面，由于资源开发使用几乎没有成本，在招商引资中也未对开发强度、开发和使用期限等方面设置准入标准，导致出现“圈而不建、建而不果”的现象，导致资源的闲置和浪费。另一方面，由于自然资源行政监管和资产管理职能没有分离，主管部门既履行自然资源监管责任，又代行自然资源资产运行管理职能，政资不分并缺乏必要的资产监管的体制机制，客观上造成为获取资产收益而忽视资源和生态环境的保护，甚至在一些情况下出现行政权力干预正常的资产出让或转让，不仅影响了自然资源资产的运营绩效，还极易诱发腐败问题。
（四）资源要素资产化管理水平低。实践中，对资源性国有资产的管理主要侧重于对资源使用价值的管理,而忽视了对资源的价值管理,重视资源的物理属性而忽视资源的商品属性,这使得国有资源既不能作为资本进行投资,也不能进行产权的转让与置换，所有者权益在经济上得不到实现,严重地削弱了资源的基础性作用,严重制约了资源的优化配置。因此，迫切需要改变资源的廉价和无偿使用体制,提高资源的资产化程度,让价格机制对资源的开发和利用产生充分的调节作用，促使资源开发走集约高效的可持续发展之路。
通过对__自然资源的现状的问题分析，笔者认为，在生态文明背景下，实现自然资源的资产化管理，应从以下几个方面着手。
（一）建立资源保护优先的循环利用机制。坚持生态功能优先原则，对资源开发范围、利用方式、开发强度进行刚性约束，划定保护和利用红线，有效保障生态保护红线不被逾越，确保自然资源的循环永续利用。一是建立健全自然资源资产产权和用途管制制度。在明晰的产权框架下，科学界定自然资源和生态空间的各项功能。通过建立用途管制制度，严格执行主体功能区和生态环境功能区的定位，保障自然资源和生态空间的合理用途。二是建立生态、资源和环境风险监测预警和防控机制。基于国土生态安全现状及动态分析评估，预测未来国土生态安全要素发展变化趋势及时空分布，逐渐形成生态保护红线监测与预警、决策与技术支持一体化的，具有充分技术、人力和物力保障的，兼有处理突发事件能力的国土生态安全预警体系。三是完善基于生态保护红线的产业环境准入机制。根据不同类型生态保护红线的保护目标与管理要求，制定差别化产业准入环境标准。按照生态功能恢复和保护原则，引导自然资源合理有序开发。严格控制新建高耗能、高污染项目，遏制盲目重复建设。鼓励依托资源发展“一三相融、接二连三”的生态融合性产业，促进经济再生产与生态再生产同步，形成“人养山、山养人”、“人养水、水养人”的良性循环。
（二）建立资源性资产台帐。底子清楚是资源资产化管理的前提。一是开展自然资源普查。对县域土地、矿产、水、森林、生物等资源进行普查，把家底子盘清，为资产核算打牢基础。二是实施确权登记。借鉴集体林权制度改革、农村土地承包经营确权登记工作经验，逐步对县域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，对自然资源在实物量上实施产权登记，明确自然资源的所有者、管理者，实现所有权和经营权的分离，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。三是建立自然资源资产负债表制度。建立自然资源资产负债统计、衡量与核算指标体系，根据自然资源规模、结构、分布以及变化趋势等因素，分类建立台账，准确把握自然资源的存量、增量和减量等，为划定生态保护
一、现实中农村集体土地使用权的流转已普遍存在
近几年，随着城镇国有土地使用制度的改革、城市化进程的加快，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体建设用地的使用权价值和资产价值越来越显现，交易活动越来越频繁，具体表现在：(1)农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业；(2)乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权人变化；(3)因农业结构调整，致使农村土地承包经营权发生转移；(4)近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。现实证明，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。
现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制，行政干预也多，但一味的禁止和限制而忽视客观存在的实际要求，不但难收实效，也对市场经济的发展不利。在当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制度的改革，建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要在法律法规和政策制度方面予以创新。
二、集体土地使用权“流转”中存在的问题
现行的法律制度在确定农村集体土地所有权的权力内容的行使上有明显的不完全性。如在集体土地使用权方面，规定集体土地只能用于农业生产或农民宅基地建设、光办乡镇企业或者乡(镇)村公共设施、公益事业，而对能产生巨大经济效益的房地产开发经营活动，法律明令禁止。在对集体土地建设用地的使用上，《土地管理法》也做了如下规定：“农村集体土地所有的土地使用权，不得出让、转让或出租用于非农建设，但是符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形，致使土地使用权依法转移的除外。”造成实际操作性差。在收益权方面，由于集体土地不能直接参与市场经营活动，如房地产开发，使得农村集体组织丧失了这部分土地收益，农村集体经济实力难以壮大。此外，由于国家征地的强制性，集体土地所有者在如何处分自己土地时缺乏地位。
高新区处于城市规划区范围，其外环生态圈以北区域处于城郊，具有良好的基础设施和投资环境区位优势，是高新区乡镇企业主要分布区域，也是集体土地建设用地产生流转的主要区域。分析高新区集体土地使用权“流转”现状，存在以下问题：第一、产权关系不明晰，使用权“流转”难以规范。表现为农村集体经济组织内部的产权关系不明晰，村民小组与村民委员会法律关系不明确，权力主体行使上较模糊；土地与地上建筑物分属不同的主体，即农民集体组织将土地租赁给企业使用，地面建筑物、构筑物由企业自建或与本村集体组织联合修建。这就造成在产权关系上由多个法人实体共有，一旦发生经济纠纷或因企业倒闭破产，各方利益难以得到保证。这也是农村集体土地建设用地使用权不能合理规范流转的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的历史原因，即高新区是在老区基础建设新区，所以对原有乡镇企业用地难以从源头上做到统一规划、合理布局。对新增的乡镇企业用地虽然明确规定到规划的乡镇企业工业园中发展，但由于种种利益关系难以完全做到，致使违法占地行为履禁不止。第三、闲置土地处置难。乡镇企业一旦经营不善，停产倒闭后，因债权债务关系使本集体经济组织难以收回出租的土地，或收回后又难以及时出租等，造成建设用地闲置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，农村集体经济发展受到制约。随着高新区城市化进程的加快，致使规划区内农村集体经济和乡镇企业的发展受到限制，被拆迁的乡镇企业难以新“占地”进行发展，造成农村集体经济组织经济总量的减少。由于受到市场机制的调节和政府征地资金的限制，对农民的就业安置以及对农村集体经济组织的财产补偿难以从根本上解决农民失去土地后的经济来源和基本生活保障。
此外，由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊，“农民集体”没有明确的法人代表，在行使具体权力时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，使一些村、组干部利用其地位，充当所有权代言人，为自己牟取利益。在收益分配上，由于没有完善的制度，村务难以真正公开，一些村、组干部利用制度缺陷侵占了大多数农民的利益。上述现象的存在已严重阻碍了农村集体土地使用制度的深化改革。
三、对农村集体土地使用权流转的思考
1、在法律和制度方面进行创新。农村集体土地所有权的不完全性从根本上讲是国家意志在立法上的表现。它体现了国家对土地资源以及土地市场的垄断。但垄断是不宜于市场经济发展的。因此，在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场。这些都有待于在法律规范、政策制度方面进行创新。
2、科学的界定农村集体土地所有权主体，在此基础上建立严谨的组织结构和明晰具体的产权形态、完善的收益分配制度，这是推行农村集体土地“资产化、产业化”政策的前提，是农村集体土地有偿使用、合理流转的前提。
3、对农村集体土地推行“资产化、产业化”制度，实行“公司化、企业化”管理模式。壮大农村集体经济实力，对集体土地实行资产化、企业化，有利于农村经济的总体发展，有利于缓解因征地拆迁带来的社会矛盾和社会问题，使农民的现实利益和长远利益有保障。从而，从根本上给农村经济组织和广大农民相对稳定的出路。
关键词：城镇化；异质性需求；农村；金融市场
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）10-0035-04
一、引言
农村城镇化是农村在现有的约束条件下发展的必然结果。长期以来，我国农村城镇化战略的金融支持是在政府主导、市场辅助的金融服务体系下开展，农村金融市场发展缓慢、金融产品和制度创新缺乏严重阻碍了农村城镇化的发展。范立夫（2010）提出我国农村城镇化及其金融支持存在的主要问题是金融供给总量不足和金融支持城镇化认识不足，金融发展缺乏战略眼光以及市场机制难以发挥作用等问题。农村城镇化进程引致了异质性金融需求，与之相适应的金融制度，既不同于长期以来形成的以大城市、大工业为导向的信贷资源配置战略所决定的商业金融制度安排，也有别于以传统农户的生产或消费为扶持对象的政策农贷制度安排，因此不可能在现有金融系统内单独依靠对某种金融机构的改造来确立（刘芬华，2010）。吕新发等（2006）认为有必要确立适合于城镇化进程的专设性金融制度安排，其核心机制在于小额信贷的风险甄别功能，其路径可以是民间金融的合法化，突破口应该落在金融约束制度的创新层次，放松地方新型法人金融机构的准入管制，由市场决定金融机构密度。刘祚祥（2010）从农村城镇化的金融需求出发，认为农村城镇化的关键是农户宅基地的资本化问题，通过相应的产权改革，农户的宅基地只要具备了可交易的功能，既可以为现代农业的集约化与规模化生产腾出空间，而且可以为农村城镇化带来工业与城建用地。宋爱军（2008）在对农村城镇化建设中面临金融困难进行分析的基础上，结合民间金融的发展态势及其在农村城镇化的作用，提出了有效公平竞争的外部环境是民间金融提高资金配置效率，促进社会主义农村城镇化可持续发展的必要保证。现有研究主要集中在农村金融供给的改革与创新方面研究农村金融市场的发展，而没有系统地研究和分析城镇化过程中农村金融市场的需求和供给变化，以及由于需求的改变导致的供给创新方向的改变。了解城镇化进程中农村金融需求的变化，研究农村金融市场的发展趋势，为农村金融产品和制度创新提出相应的建议和政策，有助于农村金融市场的健康稳定发展，提高城镇化建设的效率，保障和谐社会建设的稳步前进。
二、城镇化与农村金融市场的关系
（一）农村城镇化促进农村金融市场发展
城镇化对农村经济的发展有极大的促进作用。供给方面，城镇化使得劳动力从劳动生产率较低的农业部门向劳动生产率较高的非农业部门转移，从而提高全社会的劳动生产率，促进经济的增长；需求方面，城镇人口增加、基础设施建设以及乡镇企业的兴起会拉动投资需求和消费需求，推动经济增长。20世纪90年代中期以来，城镇人均固定资产投资保持在农村人均固定资产投资7倍左右的水平（如图1），城镇化对投资的拉动是非常显著的。城镇化极大地推动了农村经济的发展，从而促进农村金融市场发展。
（二）金融市场为农村城镇化提供资金
资金投入是城镇化建设中要解决的首要问题，金融市场为城镇化发展提供资金主要体现在三个方面。首先，金融市场为农业产业化提供资金支持。随着我国经济的发展，农业生产的规模化、集约化是现代农业发展的必然趋势，农业生产必须得到一定的金融支持才能保证农业产业化的顺利进行，现有对农业产业化发展的金融支持主要有农业产业基金、农机租赁和土地经营权抵押贷款等。其次，为城镇化基础设施建设提供资金支持。金融支持城镇基础设施建设主要包括政策性金融资金、商业性金融资金和合作性金融资金。再者，为中小企业发展提供贷款。中小企业是推动城镇经济增长的支柱力量，现阶段我国农村中小企业通过金融市场融资的主要途径是民间借贷。
（三）金融市场的发展促进农村社会经济转型
现代金融服务改变了农村社会经济的交易方式，促进了农村社会经济由熟人社会借贷转型为向金融机构借贷的方式转变，主要体现在以下三个方面。一是降低了交易成本，人们通过金融机构的支付结算可以节省大量交易时间和费用，企业通过电子货币进行工资、销售交易等经营活动的转账可以减少现金往来，避免人工操作的失误和不必要的损失；二是理财方式多元化，居民拥有资金后不仅可以通过存款来保值，在现代金融服务体系下，还可以进行证券、期货和购买理财产品等投资活动，对资产进行增值；三是融资途径多样化，农户贷款难一直是我国农村经济发展的制约因素，民间借贷在农村非常活跃，但是民间借贷的利率通常比较高，农民融资成本高，现代金融服务为农户提供了多种融资途径，改善了农村的融资环境。
三、城镇化进程中农村金融市场的供求关系变化
（一）农村金融市场需求变化
异质性金融需求是指城镇化发展所引致的农村有效金融需求，既不同于当前以大城市、大企业为导向的信贷资源配置战略所决定的商业金融体系，也不同于以传统农户生产或消费为扶助对象的政策性农村贷款制度。金融服务的需求主体能够承担的金融制度成本以及所能够给金融制度带来风险的可控程度，既不符合城市商业金融系统的存在逻辑，也不符合传统政策性农贷的存在逻辑，具有明显的异质性特征。主要表现在四个方面。
1. 自有资本向资本要素转变的金融需求。随着城镇化的发展，农业经营的规模化、产业化，中小企业的扩大生产，自有资本已不能满足农户和中小企业主的经营需求。农业经营者需要将自己拥有的土地、林地和宅基地等经营权进行资产化，中小企业主需要将拥有的厂房、设备等固定资产进行资本化，以获得流动资金，支持生产的连续进行。
2. 中小企业小额信贷的融资担保金融需求。中小企业经营风险大、抵抗风险能力弱，通过金融机构进行抵押贷款时，需要抵押担保公司提供担保服务，农村金融市场的信息严重不对称，金融机构为了降低经营风险也需要信贷担保公司为其提供服务，从而小额信贷担保机构在农村金融市场的需求明显。
3. 农业巨灾风险保险的金融需求。随着农户经营规模的增大，巨灾风险也相应的增大，农户经营资本大都是通过借贷取得的，抵抗风险能力弱，农业经营遇到灾害性现象就可能导致家破人亡的悲剧，商业保险是分担风险的有效途径，农户产业化经营中急需拥有抵抗巨大灾害风险的保险产品。
4. 居民对金融服务便利性的金融需求。随着城镇化的不断推进，城镇人口不断增加，人民收入水平提高，多余的资金增加，支付、转账、汇兑以及证券等业务需求量也不断增多，城镇居民的金融需求不再是在银行进行简单的存贷业务，而需要得到更多的金融产品，更方便的金融服务。
（二）农村金融市场供给总量不足
金融市场对农村城镇化的支持主要是提供金融资金，其主要表现在为农业产业化经营提供资金、为城镇基础设施建设提供资金以及为乡镇中小企业发展提供资金。从表1可以看出，我国乡镇企业贷款和农村贷款的总额占农村固定资产投资的比重在不断下降，说明我国农村贷款供给落后于我国农村城镇化进程。
（三）农村金融市场供求关系变化微观图解
城镇化引致的农村金融市场异质性需求使得农村金融需求曲线发生改变，同时市场供给曲线的位置也发生了变化，通过以上分析可以将农村金融市场供给曲线和需求曲线的移动总结为以下三种情况。
1. 供给减少，需求不变。大银行机构的资金投放主要集中在风险可控程度高的政府项目和大笔收益高的大项目，由于中小企业需求资金相对较小，风险可控程度低、金融机构对中小企业开展业务成本高，城市大型项目融资需求大等问题，使得大银行机构很少上甚至不会开展农村中小企业的贷款业务，即便是中小企业的资本收益率高于其他政府或者大型项目。在市场需求不变的情况下，大银行等金融机构在农村金融市场的供给也会减少，如图2（a），供给曲线由S0上移至S1，中小企业的融资成本增加，导致大金融机构的金融服务供给曲线与城镇化进程中的小企业金融服务需求曲线之间没有交叉点。
2. 供给不变，需求增加。由于受到法律和政策的限制，对土地经营权、林权、宅基地经营权以及中小企业固定资产等资本要素的抵押贷款融资还只是在部分地区进行试点，随着我国城镇化的发展，资产要素资产化的金融需求快速增长，但市场供给却没有改变，如图2（b），需求曲线由D0上移至D1，需求增加，但是供给量不能满足需求，导致供给曲线与需求曲线之间没有交叉点。
3. 供给减少，需求增加。随着城镇化的不断发展，城镇居民对支付结算、证券期货等现代金融服务的需求增加，农村信用合作社、邮政储蓄银行等现有农村金融主体不能满足城镇居民对现代金融产品和服务的需求，需要由商业银行提供，但商业银行主要在城市开展业务，对农村市场的投入少、需求增加的同时供给减少，如图2（c），需求曲线由D0上移至D1，供给曲线由S0上移至S1，需求成本增加，现有市场供给不能满足需求，供给曲线与需求曲线之间没有交叉点。
综上所述，城镇化引致的异质性金融需求使得农村金融市场供求关系发生变化，需求增加的同时，供给不能同步增加，需求曲线与供给曲线没有交点，即现有金融市场的供求不能达到均衡。
四、结论与政策建议
农村城镇改变了农村金融市场的需求，金融市场供给要顺应这种变化并进行创新和改革，保证农村金融市场的稳定发展，为城镇化进程的城乡发展提供资金保障。针对这种需求的变化，笔者提出以下建议。
1. 政府主导向市场驱动发展。以政府为主导的政策性农贷已不能满足城镇化发展对金融资金的需求，市场竞争的优势逐步显现出来。建立相关法律法规，使民间金融合法化，创造良好的金融市场环境。在严格市场准入的条件下，引导和鼓励民营小额信贷银行的健康发展，推动商业大金融机构在农村开展优势业务，完善市场竞争机制。
2. 金融主体单一向金融主体多样化发展。传统的以农村信用合作社和邮政储蓄银行为主体的垄断体系开始瓦解，乡镇银行、商业银行以及民间金融在农村金融市场的业务份额逐渐增加，业务范围也逐步扩大。政府应该鼓励建立民营银行，使民间金融合法化，发挥民间金融在信息不对称方面的优势。
3. 金融服务单一向金融服务多样化发展。金融机构已不仅仅提供存贷服务，抵押贷款、涉农保险、支付结算、证券期货等现代金融服务也开始进入农村金融市场。创新农村金融产品，改善金融服务政府设立专门的风险管理机构，加强对农村金融机构信贷监管，控制经营风险。开发适合农村的金融产品，改进金融服务流程，促进农村金融服务方式多样化、多元化。
4. 资产要素无抵押权向有抵押权发展。土地承包经营权、宅基地使用权、林权、中小企业固定资产等要素的抵押赋权已经在部分地区试点，而且效果明显。政府应该总结试点地区资产要素抵押贷款的经验和教训，扩大抵押贷款范围，创新担保形式，设专项基金，为农业产业和中小企业经营提供多渠道的融资途径。
参考文献：
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摘 要：我国现行宅基地管理制度一方面严格限制了宅基地的市场化流转，另一方面又缺失宅基地退出机制，导致在城市化快速推进过程中城镇用地与农村居民点用地的双增现象，加剧了城市化与工业化进程中建设用地供给紧张与耕地保护的双重压力。为此探索宅基地流转与退出机制对于实现农村宅基地资产化、提高土地利用效率、促进农村劳动力转移和农业产业化发展、加速城镇化发展、促进村民集中居住、推进城乡统筹具有积极意义。宅基地退出机制的建立应针对不同的对象采取不同的措施引导符合相关条件的农民主动放弃现有的宅基地或宅基地申请要求，从而实现我国城市化推进过程中城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策目标。
关键词：城乡统筹；宅基地；有偿使用；退出机制
中图分类号：F2 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2011）01-0031-02
我国现行的宅基地分配使用是建立在计划经济时代下，具有社会福利性质的管理制度，对于符合宅基地申请条件的村集体经济组织成员可无偿的、无期限的使用本村的一处宅基地，宅基地的获得是农民基于集体成员身份而享有的福利保障。然而我国现行法律法规对农村宅基地的流转有严格的条件限制：《担保法》第37条规定:“下列财产不得抵押……耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,……”。《物权法》第162条规定:“宅基地使用权人经本集体同意,可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住宅转让时,宅基地使用权一并转让。” 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：禁止城 镇居民在农村购置宅基地。《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》规定：严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”；单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。
近年来，中国城市化和工业化进程不断加快，人口向经济发达地区聚集，加大了流动人口和外来人口在大中城市周边郊区的人口密度，使得城郊农宅的流转意愿空前活跃。
我国现行宅基地管理制度一方面严格限制了宅基地的市场化流转，另一方面又缺失宅基地退出机制，使得目前我国农村宅基地利用普通存在规模大、面积超标、一户多宅、闲置低效利用及随着城市化快速推进城镇用地与农村居民点用地的双增现象，加剧了城市化与工业化进程中建设用地供给紧张与耕地保护的双重压力。为此探索宅基地流转与退出机制对于实现农村宅基地资产化、提高土地利用效率、促进农村劳动力转移和农业产业化发展、加速城镇化发展、促进村民集中居住、推进城乡统筹具有积极意义。
1 宅基地流转的主要驱动类型
1.1 政府强制征用型
政府强制征用型是指出于国家基础设施建设、公共利益或者城镇规划发展需要，对所需宅基地实行强制拆迁征收，并给予相应的补偿安置。这是我国目前宅基主要的合法流转形式之一。
1.2 城镇发展带动型
城镇发展带动型是由于高速的城市化进程带来了城市规模的快速扩张，吸引了大量的农村劳动力和外来人口向城市转移。一方面，城郊农村人口向城市转移造成了城乡结合部大量农民住宅的空闲。另一方面，由于目前关于流动人口住房制度的短缺，在城市高房价的压力下，城郊结合部的农民住宅自然成为城市低收入外来务工人员的首选。
1.3 土地综合整治驱动型
随着农村土地综合整治的广度与深度的扩张，“拆院并院”、城乡土地统筹与城乡建设用地指标增减挂钩等政策的实施，以及“老宅基地换新住房、换就业、换社保”等做法的推广，极大地推动了宅基地流转与退出。
1.4 乡村旅游发展型
随着各地观光、休闲、体验的都市农业及乡村旅游业的发展，农村优美的自然环境、淳朴的乡情、闲适的生活环境激发了更多的城镇居民到农村投资购房、置业养老。
2 影响宅基地退出的主要因素分析
2.1 管理制度的缺失
现行的土地管理法律、法规与政策主要是对新增宅基地的审批管理，而对闲置宅基地的退出缺乏实施细则；对于宅基地流转的产权主体、流转方式、利益分配等也缺乏系统的制度规范；对于农村宅基地的闲置、一户多宅及超面积宅基地没有强有力的处置方式；目前正大力实施的村庄整治、宅基地整理的资金筹措、监管等缺乏配套措施。
2.2 农民传统观念严重
受传统观念的影响，农村传承祖业、保留基业、建新不拆旧的观念严重，大量的宅基地在此观念影响下被闲置。年久失修和无人居住以后便形成空心村，这种旧房未拆，新房又不断涌现的状况，使得农村建设用地规模日益扩张，造成了土地资源的极大浪费，不利于农村人居环境的改善，制约和阻碍了农村经济的发展。
2.3 宅基地退出市场机制的不健全
宅基地是农民安身立命的基本社会保障，具有社会福利的性质，长期以来我国对农村宅基地实行无偿无期限使用，这在客观上助长了多占地、占好地的趋势。同时，由于缺乏有效的宅基地退出奖励和惩罚的市场机制，难以从根本上消除建新不拆旧的现象。
2.4 宅基地建设的监督管理乏力
大量的农村地区长期以来没有编制村镇规划，农民建房选址随意性大，村落布局零乱、分散。此外，对宅基地的审批管理只重形式要件审查，而轻后后续的管理，加上基层国土所工作人员人手不够、执法手段薄弱，对未批先建、少报多建、私自扩建、随意调换建设地点等违法行为难以做到及时发现和查处。
3 宅基地退出机制的建立
建立宅基地退出机制就是要通过政策引导让符合相关条件的农民主动放弃现有的宅基地或宅基地申请要求，从而实现我国城市化推进过程中城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策目标。宅基地退出的对象主要有以下三种类型：一是面积超标、违法占用及一户多宅的宅基地退出；二是已在城镇就业并定居的原农户占用的闲置宅基地或农户主动放弃现有合法宅基地退出；三是农户主动放弃宅基地的合法申请。
3.1 面积超标、违法占用及一户多宅的宅基地退出制度
此类宅基地的退出可通过建立宅基地有偿使用方式推进。建立宅基地有偿使用制度，可增加超面积宅基、违法占用或其他多占宅基地保有环节的税费负担，使得持有宅基地的成本高于收益，促使其主动退出宅基地。宅基地有偿使用制度的建立应合理确定有偿使用费的标准。有偿使用费标准过低难以对当事人形成有效的经济压力，有偿使用费标准过高则可能会侵害当事人的合法权益，进而引起不必要的社会不安定。另外，考虑到宅基地制度的社会福利性质，宅基地有偿使用制度的建立应当与补贴制度的建立相配合，分不同情况采用不同的宅基地有偿使用费标准与补贴标准。
一方面，对于合法取得、面积符合标准并符合宅基地取得主体资格的农户，应当采用比较低的宅基地使用费标准，同时按法定最高面积进行补贴，补贴标准不低于使用费标准。面积没有达到法定标准的农户可获得一定的经济补偿，减少这些农户新申请宅基地的需求。另一方面，对于由于种种原因实际占有非法获得的宅基地（包括合法取得但面积超过法定标准的部分或一户多宅）的农户，采用惩罚性质的高额有偿使用费标准，通过经济压力迫使其主动退出非法占用的宅基地。
3.2 已在城镇就业并定居的原农户占用的闲置宅基地或农户主动放弃现有合法宅基地的退出制度
对于已在城镇就业并定居的原农户，可建立宅基地收回补偿机制，对放弃宅基地的土地使用者可按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住；如果在城镇已有住房的农户，可以按换房的市场价格进行补偿，地上附着物按照当地集体土地征拆的征购标准给予补偿。如果宅基地流转能够开放，则可直接以市场价格作为补偿标准。
建立农村宅基地收回补偿制度是以当事人取得宅基地的合法与否为前提（包括因继承、转让等合法途径取得的多处宅基地），对于取得不合法的，原则上应当无偿收回。补偿制度建立的核心是制定国家、村集体、农户三方均认同的补偿标准及补偿方式。同时，从激励农户主动退出宅基地及农户长远生计考虑，还需从社会保障、就业等方面出台政策，将置换农户统一纳入城镇社会保障体系。
3.3 农户主动放弃宅基地合法申请的宅基地退出制度
凡是符合宅基地审批条件的农村居民，如果主动放弃宅基地合法申请，可自愿申请到城镇进行集中安置，其相应的宅基地指标由政府统一审批、收储，村集体组织不再分散审批宅基地，收储后的宅基地指标用于置换城市建设用地指标。选择集中安置的居民在缴纳相应的建设成本和税费后，即可获得小城镇中的一套住宅。对缴纳建房造价款有困难，符合低保条件和危房救助条件的居民户，参照各地危房救助的标准进行补贴。对确实不能缴纳建房造价的特困户，政府将危房救助资金转作廉租住房基金，为其安置廉租住房。
在实施宅基地退出机制的过程中，应与城乡增减挂钩制度相结合，加大农村集体组织和各级地方政府开展村庄整治和宅基地整理复垦的工作力度，建立健全相应的经济激励机制和约束机制，充分运用市场机制功能和行政手段予以调节。可以把农村土地综合整理中节约的指标挂钩到农民集中居住区的建设中，从城市土地出让收益中提取一定比例的资金，作为农民集中居住区建设专项资金，用于农民集中居住区基础设施建设补贴、维修、物业管理补助等，促进土地资源的集约高效利用。
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关键词：村集体经济；发展现状；对策建议；三明市梅列区
中图分类号 F32 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）20-11-02
农村集体经济是整个农村经济的重要组成部分，是社会主义新农村建设和增强农村基层组织凝聚力、战斗力的重要物质基础。近几年来，三明市梅列区委、区政府高度重视，认真制定各项鼓励扶持政策，支持和引导村级集体经济的发展，取得一定的成效。但就目前现状来看，如何发展壮大村级集体经济，依然是当前亟待解决的一个重要而紧迫的课题。为进一步了解农村集体经济发展现状，探索城郊型农村集体经济发展之路，本文以农经统计数据为依据，对梅列区农村集体经济发展现状进行比较分析，并提出相应的对策建议。
1 梅列区农村集体经济发展现状与存在问题分析
1.1 村集体经济收入稳步增长，但发展仍不平衡 2012年全区村财总收入4 558.9万元，村均收入198.2万元，比2010年的4 084.6万元增长11.6%，年均增长5.8个百分点。其中：经营收入2 986.5万元，占村财总收入的65.5%；发包及上交收入615.3万元，占13.5%；投资收益209.1万元，占4.6%；补助收入539万元，占11.8%；其他收入209万元，占4.6%。全区23个村，村财收入10万元以下的村1个，10万～30万元的村4个，30万～50万元的村5个，50万～100万元的村5个，100万元以上的村8个。村财收入最高的村为1 042.8万元，最低的村为9.63万元，最高与最低之间相差108.3倍，发展不平衡，相差悬殊。
1.2 资源依赖性强，村集体发展后劲不足 从收入的来源构成看，村财收入主要有以下4种类型：一是房租收入型。以房租收入为主要来源，主要集中于城中村、近郊村，也是位列全区村财收入前几名的村。如位于城中的列东、列西、徐碧3个村村财收入合计2 203万元，其中房租收入1 657万元，占村财收入的75.2%。二是林业收入型。主要以木材采伐、林场山价款等为收入主要来源，村财收入一般在100万元左右。三是资产营运型。通过招标承包、租赁经营村集体果园、竹山、电站等资产等获得一定收入，村集体经济收入基本在30万～50万元。四是上级补助型。主要集中于高海拨山村，村集体资源、资产贫乏，村集体无经营收入和发包及上交收入，主要靠上级补助来维持村级组织运转。
1.3 内控制度不严，非生产性支出比重较高 一是村集体支出增长高于收入增长。2012年全区村财总支出4 999.1万元，比2010年的4 262.4万元增长17.3%，高出同期收入增幅5.7个百分点。二是非生产性支出居高不下。2012年该项支出3 985.7万元，占总支出的80%，比2010年的2 974.7万元增长34%。其中，管理费用762.9万元，其它支出3 222.8万元，分别占总支出的15.3%和64.5%，比2010年增长91.4%和25.1%，主要是村民生活补助费提高和基础设施等公共投入加大。三是部分村财收不抵支。当年无收益的村仍有13个村，大多为远郊村、高山村。
1.4 公益事业缺口大，村集体负担沉重 2012年村集体负债4 728.2万元，比2010年增长69.2%，其中兴办公益事业负债648万元，当年新增负债334.6万元。主要是农村公益基础设施建设等支出加大，村集体生产性投入明显不足，甚至一些村本身村级组织就运转困难，还得支付农村公益事业建设的投入，造成村集体经济欠债严重。
1.5 村主干任期短，村干部队伍不稳定 村两委短期行为严重，缺少长期规划或规划得不到连续实施。村干部整体素质偏差，缺乏系统、全面的经营管理培训，开拓创新精神不够，无法引导村集体经济走上可持续发展之路。
2 村集体经济发展与改革的对策建议
2.1 多措并举，积极拓宽村集体经济发展渠道
2.1.1 科学、合理开发经营性资产，增强村集体造血功能 一是充分发挥区位优势，加大市区繁华地段店面、房产等优良资产投资，依托城区及园区等产业载体，积极发展二、三产业，促进村集体经济持续稳定增收；二是鼓励采取资金入股、异地投资、股份合作等形式，加大房产、小水电、龙头企业等投资，增加村集体投资收益。三是发展乡村生态休闲旅游，通过统一规划、提升档次、集资入股、规范服务等方式，打响生态休闲旅游品牌。
2.1.2 加大扶持力度，促进共同发展 一是加大财政扶持力度。坚持“输血和造血”并进，设立扶持村集体经济发展专项资金，进一步加大对经济薄弱村的扶持力度，积极培育增收来源，增强村集体经济实力；二是加大共建帮扶。深化部门挂村、村企结对帮扶制度，把扶持重点从解决基础设施建设转到促进村集体经济增收上来；三是大力开展“富村帮穷村”活动。利用富裕村的思维理念和有力的资金支持，积极帮助被帮扶村谋划发展思路，选准发展项目，加大产业项目投入和公益基础建设投入，促进村集体经济协调稳定发展。
2.1.3 盘活存量资产，促进资产保值增值 对闲置房产、学校及农业设备等，要积极整合，以公开招投标形式实行买断、租赁经营，或以投资入股形式参与经营，提高闲置存量资产的利用率。对于村集体“四荒”资源，采取公开招投标形式，发包给经营能手、种养大户进行规模经营，增加集体经济收入。
2.2 强化管理，不断完善村级集体经济运行机制
2.2.1 加强村干部队伍建设，提升村集体自我发展能力 一是配好配强村级班子。按照“年轻化、知识化、专业化”的要求，选拔一批懂经济、会管理、敢创新、负责任的人才进入村班子，使村级班子高效、务实；二是强化培训，提升素质。采取学历教育、定期轮训等形式，集中开展专业知识培训，不断提升村干部经营管理水平；三是完善激励机制，增强村集体经济发展活力。科学制定村干部养老保障机制、村主干报酬统筹机制，把村干部的报酬与集体经济的发展、集体积累的增加有机挂钩，激发村干部内在发展动力，促进农村集体经济的发展。
2.2.2 加强农村“三资”监管，完善村集体经济运行机制 一是加强村级财务管理。建立健全村务（财务）公开制度，合同管理制度、工程招投标制度、民主管理制度等各项规章制度，控制非生产性开支，全面落实村级集体经济审计制度，保障村集体资产安全、高效。二是深入开展清产核资，摸清家底。重点加强村集体房产、土地、果园、林木等资产、资源核查，依法界定所有权、经营权，建立“三资”台账，防止集体资产流失。三是规范经营机制。加强工程招投标、资产处置、资源发包等“三资”管理，健全农村集体“三资”监管网络信息平台建设，推动会计核算票据、凭证、相关合同、协议进网络数据库，推广应用“三资”管理电子触摸屏查询终端，不断适应农村改革发展的新形势和新要求，努力提升农村集体“三资”管理水平。
3 创新经营体制，积极推进村集体经济组织产权制度改革
按照“资产变股权，农民当股东”的思路，稳步推进以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容的农村集体经济组织产权制度改革。鼓励农民在自愿的基础上以资金、集体资产折价入股等多种形式，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型经济组织。
3.1 突出重点，稳步推进 以村集体净资产存量数额较大、物业载体较多、经营收入较高的城中村为重点，结合实际科学制定集体资产改制实施方案，明确改制目标任务、内容和具体要求，将集体净资产存量全部量化到每个成员，鼓励以征地补偿款、自有资金和集体资产折价入股等形式投资参股，逐步实现“资源资产化、资产资本化、资本股份化”。
3.2 坚持民主决策、公平公正、规范操作、分类指导的原则 强化村务公开，充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，改革方案要充分进行民主讨论并进行可行性论证，经集体组织三分之二以上成员通过，整个改革工作的各个环节必须经过合法的民主程序。在依法保障弱势群体、特殊群体合法权益的基础上，对法律政策不明确的问题，积极发扬民主，坚持复杂问题民主化、民主问题程序化、程序问题规范化，凝聚全体社员智慧、体现全体社员意志来破解。
3.3 量化股权，界定成员资格 实行股权量化到人，并不随人口的增减而变动，股权可依法继承，也可在内部流转，但不得退股提现。在界定成员资格时，充分考虑现役军人、在读大中专学生、户籍在本村的农嫁女、计生优待对象等各种对象的利益，稳妥界定成员利益。同时，村集体经济组织要召开股东大会，选举产生董事会、监事会，建立符合现代企业管理要求的集体经济组织治理结构。
关键词环境资源产权制度市场交易制度基本控制制度制度创新
可持续发展是科学发展观的重要组成部分。在经济社会发展进程中，我国政府在治理污染、环境保护方面己经做了大量工作，但我国环境状况继续恶化的趋势却并未能从根本上得以扭转。因此，探寻我国经济发展进程中环境恶化的深层次原因，提出相应的环境改进策略，是促进经济、社会、环境资源协调可持续发展的必然选择与内在要求。
1制度约束是环境资源问题产生的根源
环境治理与经济发展总是在特定的制度框架下进行。由于环境资源的公共属性和“外部效应”，市场机制无法在环境资源保护方面实现资源的最优配置，即所谓“市场失灵”，从而为政府干预即通过制度创设和供给降低交易费用提供了理论依据。对于市场机制不能有效提供良好环境这一公共物品，政府应承担义不容辞的责任；对于由负外部效应引起的环境污染、资源耗损等，由政府运用法律、经济手段加以矫正，以控制经济运行轨迹趋于正常状态，同时也为市场机制功能的有效发挥提供良好的平台。因此，要实现环境资源与经济发展共生必须具备明晰的环境资源产权制度、健全的市场交易制度、公开透明的信息披露制度、有效地基本控制制度。然而，我国在上述制度方面均存在一定的缺陷或不足。
1.1环境资源产权制度虚设
我国宪法规定，资源属于国家所有，但在经济管理体制中却没有明确指出谁代表国家统一行使所有权，这样的产权设置致使所有权的责权利无人监督落实，所有权事实上已被使用权所替代，由此不可避免地造成自然资源的过度开发和严重浪费，环境污染也因此得不到有效控制；同时由于环境资源产权不明确，还使环境资源难以进行有效的管理，因为当各方面利益发生冲突时，所有权往往从属于经济管理和行政职能，产权所有者利益不能实现，难以调动积极性，造成资源的浪费与破坏。所以，要建立与市场经济相适应的环境资源管理体制，使资源的开发与利用满足经济可持续发展的需要，必须建立与市场经济和环境资源可持续利用相适应的产权制度。
1.2环境资源市场交易制度不健全
在环境资源保护中，市场机制的作用通过正确反映环境资源稀缺程度的价格机制和优胜劣汰的竞争机制，消除环境资源利用方式的不合理和企业内部效率低下引起的社会成本问题。市场机制上述作用的有效性以市场完善、产权明晰为前提，以交易收益大于交易成本为原则。但事实上，我国不仅环境资源产权不明晰，而且市场交易制度不完善。首先，许多环境资源（如大气资源）不存在市场，这些资源的价格为零，无偿使用这些资源己成为一种社会习惯。资源无价，使得资源耗竭速度和稀缺程度也就不能用价格信号准确地反映出来，政府难以用经济手段加强对资源的管理和保护，助长了资源开发的无责任化倾向，资源日益稀缺也就成为必然结果。其次，有些资源（如水资源）虽然存在市场，但价格偏低，只反映了劳动成本，资源成本在开发总成本中往往被忽略，国家作为资源所有者的正常积累被削弱，使资源与开发者利益不是一种相容的关系，从而强化了经济主体的个人利益，助长了短期行为。最后，有些资源（如能源）市场存在垄断。由于规模经济、法律政治因素导致的进入障碍、高信息成本等原因，使一些资源产业的市场形成垄断，垄断定价不是按边际成本制定价格，因此帕累托最优条件遭到破坏，不可能实现资源有效配置。
1.3环境信息披露制度透明度低
由于环境资源领域也存在着不确定性，各种经济行为主体所掌握的信息是不完全的，就可能出现一些经济主体拥有其他经济主体所不拥有的信息的情况，即信息不对称。这样，在现实中污染者就可以利用人们环保知识的匮乏排放污染物或转嫁污染，并且出于各种原因特别是效益方面的考虑封锁污染信息。另外，地方政府出于对当地政治、经济影响的考虑采取弱化的态度，导致对环境信息掌握和披露的局限性以及对污染现象发现的事后性和解决的滞后性。
1.4基本控制制度的监控不力
在许可证制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、企业环保考核制度、环境影响评价制度、环境监测和环境统计等方面存在诸多问题。
（1）排污收费制度虽然在控制污染和筹集环保资金方面取得了一定成绩，但从排污收费政策的效应来看，存在着以下突出问题：首先，收费制度不能保证收入来源的稳定性、可靠性。环保收入的主要来源——排污费属于预算外资金，没有纳入预算内统一管理。在我国预算外资金管理体制不健全的情况下，时常发生挤占、挪用、拖欠、积压排污费的现象。其次，由于收费面不全，收费标准偏低，致使企业宁愿交排污费也不愿治理污染。最后，污染治理资金使用效益低下。现行政策规定排污费只能用于工业污染的末端治理，不能用于清洁生产和集中控制设施，治标不治本，从而影响排污费资金的投资效果。
（2）缺乏企业环保考核制度。长期以来，GDP是衡量我国经济发展水平和居民生活质量的重要指标之一。GDP数值越大，综合国力越强，人民生活水平就越高。因此，对高质量生活水平的追求就表现为对GDP增长速度的片面追求。但这一原理是建立在环境资源无限的前提条件之下，而未考虑把环境污染带来的负影响作为成本之一计算到GDP中去，这种收入与成本的不对称核算方式必将导致资源枯竭、环境污染、生态破坏。在现实中，人们逐渐发现生活质量并不是与GDP增长同步提高的，其原因在于恶劣环境、生态失衡减少了社会福利。
（3）环境主体在环护方面的有限理性。从本质上看，环境问题产生的根源在于人类的经济活动。长期以来，人们一直受自然资源取之不尽、用之不竭、可以无偿使用等传统观念左右，采取各种手段无节制地开发自然，造成对环境的污染和破坏，出现了许多不可逆转的环境变异。又因为环境是公共物品，经济主体只愿享受环保所带来的社会福利，却不愿为治理污染付出任何代价，甚至形成了“治理环境污染是政府的行为”的观点和习惯。在这些思想的影响之下，包括法人和自然人在内的环境主体不管在决策还是行为方面，都将环境保护排除在经济、社会发展之外，长此以往，经济发展与环境发展的不和谐便形成了。所以，环境问题是经济发展直接或间接的后果，环境问题的治理和控制在很大程度上取决于人们的省悟和良知。因此，进一步加强环境文化教育，增强人们的环保意识，己成为当务之急。
2制度创新是实现环境资源与经济共生的必然选择
要真正实现环境与经济的协调可持续发展，促使外部成本内在化，就必须以改变现有制度的缺陷或不足为切入点。目前，我国各项改革己经进入突破性进展的阶段，应当抓住这一有利时机，努力进行有利于环境保护的制度创新。
2.1产权制度创新
按照责权利相统一原则，改造传统产权制度，进行产权制度的创新。
（1）环境资源产权制度创新。其实质是明确产权主体并使其利益得到实现，即保证国家的资源所有权在经济上得以实现。要加强环境资源有效性评估，完善环境资源产权的交易转让市场，建立健全环境资源市场化机制。具体来说，包括资源核算制度、资源产权管理制度、资源有偿使用和有偿转让制度、资源补偿制度等一系列制度创新。
（2）企业产权制度创新。其实质是强化财产内在约束，按照权利和责任义务对等原则来构造产权主体。企业是经济运行的基本单位，只有使企业真正成为独立的产权主体、投资主体和法人实体，企业才可能真正独立承担投资风险，承担环境损失费用，实现外部成本内部化。这样，企业才能在市场竞争压力和利润最大化目标动力下重视环境问题，把环境损失纳入成本核算，促进技术创新大幅度提高环境资源要素效率，实现经济增长方式的根本改变。
2.2建全市场交易制度
（1）逐步完善和培育环境资源市场，为环境资源的合理开发和配置创造条件。市场通过引进规范、有序的竞争机制和健全、高效的价格机制保证了资源配置的高效率性，从而有助于环境资源资产化，以及共享资源的产权转化。
（2）建立有效的价格机制，控制环境污染。取消不合理的财政补贴，建立以市场为基础的资源价格机制，使环境资源价格反映真实的全部社会成本。环境成本内化能够有效地调整能源产业结构，刺激企业改进技术，达标排放污染物，有助于消除不利于环境保护的因素。目前急需对环境资源的自然价格进行合理的评估，为实现环境资源的有偿使用和资产化管理提供基础条件，实现环境资源的有效配置。
2.3完善环境信息公告制度
为了弥补环境信息不对称引起的市场失灵，政府特别是地方政府应建立起环境信息公告制度、环境听证会制度并及时向公众提供各种环境信息，让公众在知情的情况下，积极参与环境保护活动，监督企业排污情况，促进企业改革生产工艺，积极防治污染，实现环境保护与经济建设协调发展。
2.4基本制度创新
在继续贯彻执行“三同时”制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、环境监测制度的基础上，当前急需进行以下几方面制度创新：
（1）建立规范、高效的排污收费制度。在没有征收环境保护税之前，改革现行的排污收费制度，提高收费标准，收费标准要等于或略高于污染治理费用，变超标收费制度为达标收费制；超标排污加倍收费并予以处罚。同时，各级财政应加强对排污收费制度的管理，改变环保收费机构坐收坐支的财政状况，实行收支两条线，列入各级财政预算综合管理，并保证财政资金的有效使用，避免所收取的环保资金无效使用或挪作他用。与此相应，按照“谁受益、谁付费”的原则，在可实施情况下，各环境主体应有偿使用或购买环境公共物品或服务设施。
（2）构建完整的环境税制体系，矫正负外部效应。首先，将排污费改为环境保护税，以可持续发展为目标设计税收制度。其次，完善资源税。扩大资源税的征收范围，将森林、草原、淡水、海洋等资源纳入征收范围，把各类资源性收费并入资源税。鉴于土地也是一种资源，应将与土地相关的一些税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中。不管是城市还是农村，只要是采伐、垦荒、兴建工程、生活设施建设用地等，都应根据土地的地理位置、开发用途、使用期限等征收资源税。再次，运用税收支出，诱导社会资金投入环保，促进环境产业的发展。最后，应将“可持续发展”贯彻于中国21世纪税制改革。其他对资源、环境有直接或间接影响的税种，均应通过税收减免的方式有效保护绿色产业的建立与发展，鼓励企业引进环保技术进行清洁生产、消费者进行绿色消费。
（3）实施许可证制度，对环境资源实行资产化管理。环境资源的开发和利用带来了巨额的收益、财富，因此不管是国有还是非国有的环境资源均属于资产，均应作为资产来管理。在实行资源所有权与经营权分离的基础上，应对环境资源实行有偿开发利用、有偿使用制度。目前我国采用的主要方法是实行许可证制度，它包括开采或使用许可证和排污许可证。对于前者，必须根据环境资源的再生性和不可再生性确定其开采或使用的最高限额和利用方式，而且从环境资源的经济特性看，这些限额必须是可以转让的，以实现资源优化配置。对于后者，环境监测部门制定排污总量上限，按此上限发放排污许可证，许可证可以在市场上交易。排污许可证侧重于总量控制，美国等国的实践证明排污权交易制度是一种有效的经济手段。它以最小的社会成本，实现了环境的目标管理。同时，环境资源管理部门应该有效地代表国家行使管理国有资源资产的权利，有权对环境资源的经营者征收环境保护税和资源税，以体现资源的价值和实现资源所有者的经济效益。
2.5重视环境文化创新
环境问题实质上是由人类的思维、决策和行为造成的，所以，要想从根本上解决环境问题，获得人与自然的和谐发展，必须强化人们的环保意识、加大舆论宣传，进行环境文化制度的创新。只有全面认识人与自然的关系，我们对自然环境的认识和把握上升到一个新的境界，才能够客观地评价人类活动对自然环境可能造成的各种影响，并能自觉承担自己对环境应尽的责任和义务，从而有利于把保护环境由强制行为变为自觉行动，这是环境质量得以长久维持的内在因素。
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关键词：金融管理；地方；经济
中图分类号：F832.7文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）12-0324-01
地方金融是指由城市商业银行、农村商业(合作)银行、城市信用社、农村信用社以及其他非银行金融机构(如信托公司、财务公司、典当行等)组成的金融群体。地方金融具有点多面广、零星分散的特点，其中以112家城市商业银行和3万多家农村信用社为主体。近些年来，我国金融发展取得了一些成绩，但大多数地方金融机构仍处于发展的初级阶段，很多深层次的问题尚未得到解决。这使得地方金融在市场竞争中处于弱势地位，并日益困扰着地方金融的未来发展。因此，研究地方金融管理是符合时代潮流的。
一、地方金融发展存在的问题
1.法人治理结构不完善。由此带来巨大的风险隐患，且日益成为地方金融未来发展道路上的首要障碍。集中表现在：所有者缺位，形同虚设，股东利益得不到保护；产权不明确，职责不清晰，缺乏长远发展规划；有的机构的董事长、党委书记和行长集于一人身上，造成权力过大，形成内部人控制；有些机构的高管人员素质不高，违规操作时有发生；股权结构不合理，大股东侵吞地方金融机构资产的现象时有发生。
2.市场定位不明确。造成地方金融机构核心竞争力缺乏，在市场竞争中处于弱势地位。地方金融机构在成立之初就确定并明确了立足于地方和社区经济、服务于中小企业和“三农”的市场定位，如城市商业银行的市场定位为“服务于市民和中小企业”，农村信用社的市场定位为“服务于‘三农’”。但在现实经营中，很多地方金融机构都偏离了这一市场定位。这突出表现在很多中小型地方金融机构热衷于跟国有银行和股份制商业银行争抢大客户、大项目。这固然与外部金融环境和市场条件有关，更主要的原因是地方金融机构自身市场定位不清晰。市场定位的摇摆使得地方金融机构难以塑造自身经营特色，缺乏核心竞争力，从而在市场竞争中处于不利地位。
3.风险防范意识差。缺乏有效的风险防范和化解机制，资本约束意识薄弱，抗风险能力比较差。地方金融机构承担着巨大的历史不良资产包袱。这些不良资产大多是在上个世纪中后期计划经济时代行政干预的产物。随着经济体制改革的不断深入，特别是国有企业改革和政府职能的转变，这些不良资产呈现出“悬空性”的特点，即债权债务关系难以落实，导致债权的悬空。虽然经过不断的消化、处理，地方金融机构的历史包袱有所缓解，但在缺乏中央和地方政府的支持，特别是地方金融机构盈利能力较差，甚至于连年亏损的情况下，有效的不良资产化解机制难以建立。
4.金融服务落后。金融服务质量不高，金融产品品种单一，市场竞争力不强。地方金融机构大多具有成立时间短、起点较低、人员素质不高、金融创新意识和能力较弱的特点。金融创新是金融市场发展的必然趋势，这直接造成地方金融机构金融产品品种单一，金融服务质量不高，从而难以满足消费者的需要，市场竞争力不强，并进一步加剧我国目前存在的城乡金融二元化格局。
二、发展我国地方金融的策略
1.健全地方金融管理制度。针对地方金融快速发展的局面，首先，国家应出台地方金融管理的指导意见，明确各地或各区域发展重点，加强对地方金融发展的引导，防止出现一哄而的上局面，促进地方金融机构可持续健康发展。其次，完善地方金融机构管理的相关配套法律法规，研究制定统一、规范的业务流程和操作标准，加强对地方准金融机构和其他机构的管理，规范地方金融机构发展。
2.明确地方政府行为边界。地方政府要真正树立起科学合理的金融发展观，明确地方金融管理的行为边界，有所为有所不为。将地方金融管理工作的重点从争取资金投入转为协调和服务，以市场化的金融资源配置为主导，不干预金融机构的具体业务操作，依据地区实际情况和经济发展规律制定本地区的金融业发展规划，着力加强地方金融生态和信用环境建设，为地方金融体系整体功能的发挥创造良好的外部条件。
3.完善以地方政府为主导的工作机制。因掌握的资源较多，由地方政府主导地方金融发展具有天然的优势。但由于地方金融管理涉及部门较多、内容较丰富，地方政府应加强与相关部门的沟通协作，建立以地方政府为主，“一行三会”、工商、税务等部门参与的监督管理机制，加强相互间的协调和合作，防止出现监管真空。
4.充分发挥人民银行职能。加强与地方政府的沟通联系，根据地方经济发展规划，充分发挥人民银行分支行与地方金融机构联系紧密的优势，继续加大差别化货币政策的执行力度，增强货币政策的针对性和灵活性；二是密切关注地方金融发展态势，发挥“最后贷款人”职能，加强宏观审慎管理，及时向有关部门提示风险，切实维护辖内金融安全和稳定。
三、小结
完善地方金融管理体制一直是我国金融监管当局、地方政府关注的焦点问题。近年，我国金融业取得了长足发展，特别是地方金融以其定位于区域、服务于微小、成长于地方的特点而受到当地政府的特别青睐，各地相继成立专门机构，出台相应法规推动其发展。在促进地方金融发展壮大的同时，探索建立合理、有效的管理模式，确保其健康有序发展，对防范金融风险，维护地方金融稳定具有重要意义。
参考文献：
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[2]中国人民银行天津分行课题组.关于建立地方金融稳定协调机制的初步探讨[J].华北金融,2004(04).
[3]沙丽华.经济欠发达地区中小企业贷款难原因及出路[J].华北金融,2004(04).
[4]吕红鹰.加强金融监管需处理好四方面关系[J].理论月刊,2002(08).
[5]宋瑞敏,黄婷.国外金融预警制度对构建我国地方金融预警系统的启示[J].社会科学家,2009(06).
1测评指标体系的功能和设计原则
1.1指标体系的功能苏州城乡一体化测评指标体系的功能有三个方面:(1)描述和反映一定时期内城乡一体化发展的水平和状况;(2)评价和监测一定时期内城乡一体化发展的趋势和速度;(3)综合衡量城乡一体化发展在各领域和区域之间的协调程度。因此，测评指标体系可为政府提供城乡一体化发展现状、趋势以及各因素之间的协调程度的信息，便于政府制定城乡一体化发展的正确决策。
1.2指导思想“十二五”是苏州城乡一体化改革发展全面突破、整体推进的重要时期，按照城乡一体化的发展目标和任务，城乡一体化测评指标体系要着力体现苏州在富民优先、科学规划、以制度创新、以转型升级方面的突破和进展。因此，在制定指标体系过程中，着眼于“四个突出”:一是突出一体化发展能力的提升，强调富民强村，夯实一体化发展的微观基础;二是强调发展红利的共享，优化一体化发展的结构;三是突出苏州发展阶段性和地域性特征，兼顾普适性指标和特色性指标;四是突出借鉴与创新，广泛吸收已有测评指标体系的合理成分，扩充反映新进展和新特点的指标，同时与苏州市“十二五”规划目标进行衔接。1.3设计原则在指标体系的设计过程中，主要遵循以下三条原则:一是代表性，围绕苏州城乡一体化发展的根本和典型特征，选取有代表性的关键指标;二是可操作性，在指标选择上，充分考虑统计资料的可获取性，使指标可采集、可量化、可对比;三是科学性，
指标体系参考了国内外有关城乡一体化研究成果，力求入选指标具备内在的逻辑关系，体现发展财富共享这一核心思想
。2测评指标体系
2.1指标层次和具体指标目前国内城乡一体化发展测评指标体系大多是按照社会发展一体化、经济发展一体化、环境生态一体化、基础设施一体化等来设置指标体系［3，4］。在选择具体指标时又过于宽泛，评价地区现代化的指标换个名称就变成了城乡一体化发展的评价指标，导致城乡一体化发展评价的准确性受到影响。根据指导思想和设计原则，苏州城乡一体化测评指标体系初步设定为4个一级指标和32个具体指标。4个一级指标为:城乡一体化能力指数、城乡一体化结构指数、城乡一体化效率指数和城乡一体化质量指数。
2.2指标赋值和权重(1)指标参照值的设定。各指标值的确定尽量体现国际通用标准，特别是一些核心指标原则上以21世纪初中等发达国家的水平作为设定的依据，对部分指标特别是经济、科技发展指标，在参考国内外有关数据的同时，更加注重苏州发展的自身特点。(2)指标权重城乡一体化是一个全面一体化的概念，指标体系的权重设置采用等分原则4大类指标权重保持基本平衡，具体指标见表1。
3指数测评根据4个一级指标和32项具体指标的实际值和权重，分别计算了苏州市2005年到2010年的城乡一体化发展指数，见表2。
(1)城乡一体化能力指数城乡一体化能力指数反映了城市与乡村对各类发展红利的获取能力，尤其反映了农村内生发展能力的状态。农村地区的内生发展能力构成城乡一体化发展的微观基础，是城乡一体化发展的动力。选取的指标有:农民平均受教育年限、财产投资性收入占比、高效农业占比、村均集体收入、农业用地规模经营率、微型金融累计发放贷款额、持股农户覆盖率、农业龙头企业发育水平。这8项指标分别从农民、农村、城市和城乡整体的角度考察城乡一体化发展能力。
(2)城乡一体化结构指数城乡一体化结构指数反映了发展红利分配的结构和机制状态。分配结构的公平合理决定了城乡一体化制度的先进性程度，也影响着城乡一体化的质量和红利获取的可持续。结构指数之间的合理比例和有机联动，会减弱城乡的对立，促进城乡的和谐发展。选取了新型股份合作经济组织年户均分红、二元经济结构系数、城乡居民收入比、公共财政对“三农”投入比、R＆D占比、城市化水平、服务业增加值占GDP比重、城乡公共服务支出占财政支出比重、文化产业增加值占GDP比重等9项指标。
(3)城乡一体化效率指数城乡一体化效率指数反映了发展红利的获取和分配效率，实质体现了城乡一体化资源配置效率。资源配置效率既是发展红利结构合理的支撑，又是一体化质量的保障。主要选取了农民集中居住率、基本农田保护率、(自然)生态用地占比、农村生活污水处理率、古村落保护率、经济密度、农业科技贡献率等7项指标。(4)城乡一体化发展质量指数城乡一体化发展质量指数反映了城乡一体化的绩效，既是城乡一体化发展结果的体现，又是进一步发展的基础。选取了城乡社会保障并轨程度和水平、村庄环境综合整治率、环境质量综合指数、农村恩格尔系数、高等教育毛入学率、人均预期寿命、公共服务均等化程度指数、农民人均纯收入等8项指标。
4测评结果
4.1苏州城乡一体化发展处于“提升优化阶段”区域城乡一体化发展大体可以划分为五个阶段:(1)二元结构阶段，城乡一体化发展指数小于40分。(2)起步发展阶段，城乡一体化发展指数在40～60分之间。(3)初步发展阶段，城乡一体化发展指数在60～80分之间。(4)提升优化阶段，城乡一体化发展指数在80～90分之间。(5)协调发展阶段，城乡一体化发展指数在90～100分之间。2010年苏州城乡一体化综合得分达到80.6分，刚刚进入提升优化阶段。该阶段的重要特点有:长期经济快速增长所带来的结构失衡越来越显著，传统经济增长方式越来越难以维系，人口红利和制度变革所带来的增长效应越来越趋于平衡，快速城镇化也面临着拐点提前到来的威胁等因素，解决经济社会发展中的深层次问题，实现以区域协调、社会和谐、资源节约、环境友好为目标的城乡一体化，由于涉及一系列体制机制改革的深化，关系
4.2形成了城乡一体化发展的基础动力通过富民强村策略，提升了农村的内生动力，激发了村集体的活力，夯实了城乡一体化的微观基础和能力。突出表现在农村“三大合作”改革持续深化，就业创业渠道不断开辟，农民持续增收空间进一步拓宽，收入结构发生根本性变化。2010年全市农村“三大合作”经济组织累计达到3043家，持股农户比例达92%;农村集体总资产突破900亿元，村均收入达到448万元，比“十一五”初期增长2倍;村集体经济收入增长率达到15.17%;高效农业占比由2005年的35.4%增长到2010年的48.1%。苏州注重培育适应“三农”需要的各类新型金融组织，积极探索政策性保险金融对农业发展的支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向了“三农”，2010年苏州微型金融贷款总额达到130亿元，农村金融改革走在了全国前列。
摘 要 乡村债务是当前农村工作中的敏感话题，也是热点和难点问题。为实现我国“全面建设小康社会”和“社会主义新农村”的蓝图，必须采取切实可行的措施，通过全方位的综合治理和深层次的改革，切实解决乡村债务问题。现以翠华镇村债务为例来剖析乡村债务的形成原因及化解对策。
关键词 翠华镇 乡村债务 对策
一、翠华镇村级债务的现状
翠华是个农业乡镇，共有行政村17个。全镇共有村级债务297438元；债权总额184788元。据资料分析，巨额债务主要源自信用社借款本息、拖欠单位和个人及其他应付款等三个方面。针对沉重的债务包袱，相关部门协调配合，深入探索，总结推广了调减高息、清收债权、债权债务置换、结对冲抵、债务化转等多种办法，一年来共化解66438多元，占锁定债务总额的22.3%，较好促进了农村综合配套改革。但是，目前全镇仍有债务231000元。
二、村级债务的成因
乡村债务的成因历史久远，根源盘根错结，牵涉面广，归纳起来主要有以下几点：
1．兴办公益事业是形成乡村债务的主要原因。公益事业建设主要包括乡村学校、路网建设及改造、道路硬化、水利水保设施、医疗卫生建设等。乡村干部在公益事业建设上为了完成任务强上项目，还有是为了树政绩当典型，进行高标准建设，使得乡村公益事业建设不能实事求是地坚持量力而行的原则，没有资金只好大量举债。
2．为完成“普九”达标要求，举债上“硬件”是乡村负债的又一原因。村委会为了“普九”达标，利用“一事一议”筹资筹劳、收缴“三提五统”、只有采取向学生家长收集资款、向乡村信用社借款等方式筹资用于普九项目支出建教学楼、改善办学条件，造成集体负债累累。
3．垫交农业税费也是导致乡村负债的重要原因。国家免征“农业税”之前，“农业税”及“三提五统”费的征收在乡镇全年的工作中举足轻重，其“时间性”和目标考核的“结硬账”，令镇村各级干部为之头疼。每年度在征收和结账时，镇村各级干部及村委会想方设法借款垫交下欠的税费，而后又无法收回，形成乡村负债。
4．沉重的利息负担导致乡村债务不断增加。利息，主要源自镇金融部门贷款引起，息转本，本生息，基本上是五至八年债务本金翻一番。
5．经费超支无来源是增加乡村债务的另一原因。因为取消农业税，财政收入渠道更加变窄，刚性支出又必须保证，光靠上级核定的人头经费难以为继，上级转移支付数量有限，造成了镇村日常运转不顺，只得负债运转。
6．混乱无序的财务管理造成了高额负债。虽然实行了“村帐乡管”和“村务公开”，但村级财务仍然缺乏预决算管理，收支无计划，管理无秩序，内部制约不规范，群众外部监督流于形式，不少村出现了公款吃喝、白条下帐、非生产性开支过大等问题，甚至少数基层干部贪占、挪用，造成集体资金流失。
三、化解村级债务的对策及建议
1．加强清查核实，明晰债权债务。要本着公开、透明的原则，严格按照会计程序，规范运作流程，对各村历年来的账目进行了全面清理、登记和核实。在清理过程中，先从干部入手，对村干部欠款、招待费逐笔、逐项登记造册，对每一笔债权债务发生的时间、用途、数额以及经手人、证明人等都核实清楚，做到真实可靠，准确无误。
2．规范化解程序，具体问题具体分析。首要的是通过债权来抵债务，尤其是村集体与村民、村干部之间，这是最直接的化解方法。其次利用村集体资源性资产化债的过程，同时也是资源开发的过程，要确保避免出现资源变相低价出卖现象。最后用清收回的现金和村级集体自有资金来偿还村级债务。
3．完善财务制度，规范村级财务收支。加强村级财务管理是控制村级债务的治本之策，要坚持从集体资金的性质出发，因地制宜地选择科学适用的管理模式，加强对村级财务的监督与指导。要重视制度和规章的建设，用制度来约束和规范管理的行为。要加强民主理财，推进财务公开，保障广大农民对村级财务的知情权、监督权和决策权。
4．加强人员配备，实施村级财务人员综合管理。充分发挥他们在规范村级财务管理方面监督、审核作用，提高财务管理水平。
5．创新发展思路，建立化解村级债务的长效机制。要结合各村实际，进一步拓宽思路，积极探索化解债务的新途径和新办法，大胆创新，敢于突破。
6．深化宣传教育，切实解决认识不到位的问题。充分利用各种方式和渠道，广泛宣传村务公开的目的、意义、方式、方法以及具体要求和标准；同时，要广泛深入地宣传广大人民群众的知事权、议事权和监事权，充分调动他们的积极性、主动性和参与性，不断为村务公开奠定坚实的思想基础。
黄奇帆表示，必须把加快转变发展方式作为贯彻科学发展观的重大举措，坚持在发展中促转变，在扩大开放中促转变，在改革创新中促转变，在改善民生中促转变。并更加积极地抢抓机遇，更加科学地谋划发展，更加有效地破解难题，推动重庆发展上水平、增后劲、可持续。
对于今年的几项经济工作，报告可用字字珠玉来概括。
1 巩同和发展经济回升向好势头。坚持扩大内需特别是消费需求的方针，改善投资和消费比例关系，逐步形成消费与投资协调拉动经济增长的新格局。
继续执行重庆市应对金融危机的一系列提振措施，再推出支持区县城市建没、降低企业社保费率、增加城乡居民社保补助等新举措，促进经济平稳较快发展。
努力扩大消费需求。调整国民收入分配结构，加大政府改善民生、扩大消费的财政支出，逐步消除制约居民消费的制度，提高居民消费能力。
加大家电、汽摩下乡等政策落实力度，鼓励发展消费信贷，稳定扩大汽车、住房等大宗消费，发展物业、家政、养老等服务消费，开发文化娱乐、休闲旅游、体育健身等新型消费，推动消费结构升级。
坚持扩大投资需求与优化投资结构并重，巩固工业、基础设施、房地产及其它第三产业齐头并进的投资格局。研究制定民间资本项目核准、融资服务、财税扶持等具体办法，拓宽民间投资渠道。政府性投资主要用于“五个重庆”建设等民生工程和“三农”、自主创新、节能环保等重点领域。
2 推进产业结构优化升级。推动工业高端化、高质化、高新化。重点发展电子信息、机械装备制造、重化工三大板块，打造亚洲最大的笔记本电脑基地、国家重要的现代制造业基地和中西部最大的重化工基地。
主动迎战新科技新产业革命，着力培育新能源汽车、物联网、风力发电、新材料等战略性新兴产业，抢占产业发展制高点。加快发展服务经济，促进先进制造业和现代服务业深度融合。
大力推进科技创新。突出企业主体地位，推动产学研融合，促进科技、标准、品牌与产业同步发展，全社会研发经费支出占GDP比重提高到1.7％。加快组建产业技术创新战略联盟，提高重大科技成果转化率。加快知识产权保护模范城市建设，专利授权量增长25％以上，商标拥有量增长15％以上。落实财政投入、科技创业投资和担保政策，科技风险投资规模达到60亿元。
全面开展企业能耗审计。完善排污权交易和绿色信贷办法，推进环境污染责任保险。建立碳排放统计评估体系，开展低碳经济试点。
3 拓展内陆开放广度和深度，走出一条内陆开放的新路子。围绕优势产业和战略性新兴产业，采取产业链招商、点对点招商等方式，引进一批带动力强的重大项目。实施东西联动，争取设立承接东部产业转移示范区。成批引进内需型加工制造企业。
4 强力推进重点领域和关键环节改革。用好用活国家级改革试验区先行先试政策，深化统筹城乡综合配套改革，努力破除制约科学发展的体制机制障碍，通过改革增活力、聚财富。
深化金融体制改革，提速打造长江上游地区金融中心。以金融服务综合化、融资形式多元化、管理手段现代化为重点，加大金融企业改革力度，推动地方金融机构增资扩股和向外拓展，探索建立综合经营的金融控股集团。
加快建设保险业创新发展试验区，引导保险资金参与重点项目建设。完善联合产权交易所、农村土地交易所、股份转让中心、农畜产品交易所运行机制，提升服务功能，扩大经营范围，增强要素集聚辐射能力。筹建电子票据交易中心、药品交易所，设立钢材期货交割仓库。加强金融监管，防范金融风险，推进社会信用体系建设，营造良好金融生态。
深化农村土地、林权等制度改革，促进城乡要素双向流动。扩大地票交易量，建立以土地交易所为依托的农村产权信息共享平台。启动市域基础测绘，开展宅基地确权试点，探索农民自愿有偿退出农村承包地和宅基地办法，盘活国有林业资源，稳妥推进农户集中居住区建设用地、农村承包地和林地资产化。加快水利工程产权制度改革。培育发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，开展农村土地、林权等生产要素抵押、质押和涉农保险试点。
促进城乡基本公共服务均衡化。探索建立有条件的农民工及新生代农民工转为城镇居民的户籍管理制度，完善农民工就业帮扶、社会保障、子女入学、住房租购等政策体系，引导有条件的农村居民整户转为城镇居民。制定财税、投资、土地等扶持政策，鼓励和规范城市资源下乡扶农助农。培育一批统筹城乡改革发展集中示范点，带动改革试验整体突破。
一、着力坚持五个先行
1.坚持规划先行。一是尽快对接国家《规划》，进一步加大汇报衔接工作力度，争取中央和省有关部门将《规划》中明确的基础设施、产业发展、生态建设、民生和社会事业发展等项目列入专项计划盘子，尽早组织实施；--是坚定不移地坚持“两加一推”主基调和“三化”同步发展战略，大力构建“两带两圈”产业体系、推进六个新跨越，将城乡统筹发展作为区域发展和扶贫攻坚的总抓手，努力向省争取铜仁市成为“城乡统筹发展试验区”，并获得相应的政策支持；三是在全面落实铜仁市各项发展规划的基础上，精心编制《铜仁市城乡统筹发展规划》。按照生态优先、资源承载、产业支撑、可持续发展的原则，确保与其他规划相衔接。
2.坚持基础设施先行。一是加强交通设施建设。围绕渝怀二线铜仁段、长昆铁路铜仁段、昭黔铁路铜仁段等共七条铁路多做工作，争取“十二五”期间全部开工；加快高速公路建设，尽快完成铜仁至怀化、铜仁至秀山等高速公路的各项前期工作，争取早日开工建设；加强对市内县、乡道路提级改造，建设好通村路、通组路、园区路和农村产业路，全面构建起主动脉畅通、毛细血管联通、覆盖城乡的公路交通网：加大乌江航道的提级整治和沿江码头的建设力度，加快“铜仁·凤凰”机场扩建步伐，早日形成综合交通运输体系。二是加强水利设施建设。抢抓新一轮水利扶贫机遇，突出骨干水源工程建设，重点建设中小型水库，新增年供水量5.2亿立方米，新增水库库容2.65亿立方米，实现人人喝上安全水和人均半亩基本口粮田的目标；提高水务公共服务市级财政投入比例，筑牢水务融资平台，破解水务发展资金瓶颈；加强水务规划与铜仁市经济社会发展规划的衔接，完善供排水与污水处理设施。三是加强电力和通讯设施建设。加快骨干输变电工程建设，全面解决骨干网架薄弱环节，推进城乡电网升级，让农村群众享受城市用电的质量和服务。推进社会信息化进程，加快宽带通信网、数字电视网、新一代互联网建设，打造“数字铜仁”；推进农村信息化建设，实现广播、电视、宽带“村村通”。
3.坚持工业强市先行。一是打造武陵山区能源基地。争取尽快启动核电站建设的前期工作，积极开发生物质能，加快页岩气勘探、开发和石煤综合利用，促进能源产业实现新跨越，把铜仁市建成武陵山区的能源基地。二是以工业园区为主战场，主动承接发达地区的产业转移。工业园区要依托区位、交通和资源优势，积极引进机械装备、化工冶金、新材料、旅游工艺品、轻纺食品等产业，努力在延长产业链、发展循环经济上取得突破，真正把园区建设成为承接产业转移的示范区、经济转型升级的先行区。三是加快建设乌江生态产业示范区。围绕乌江流域特色资源优势，选准最适合本地发展、最有潜质和上升空间的产业作为园区经济支柱加以培育和经营。围绕农林牧产品，积极发展精深加工，引导园区走资源节约型、环境友好型、高端化、品牌化、集群化的发展路子。
4.坚持中心城市先行。一是尽快做大城市规模。统筹碧江、万山、玉屏、松桃、江口一体化建设，早日实现同城化。二是努力提升城市综合实力。按照发展产业支撑城市建设，城市建设服务产业发展的思路，推动产城一体化建设步伐，把铜仁市建成武陵山区域综合性物流中心。大力发展旅游、商贸、服务等第三产业，聚集各种要素，进一步激活人流、物流、资金流、信息流，使中心城区具有与省际区域性中心城市相匹配的体量和实力。三是重点将思南建设成乌江航运枢纽城市、德江建成黔东北交通枢纽城市，支持思南、德江撤县设市。
5.坚持扶贫攻坚先行。一是以产业扶贫为重点，加快农业结构调整，突出特色化、规模化、产业化，将经济作物的种植比重提高到65%以上，改造传统农业；加快现代农业产业园区建设，发展壮大龙头企业，用工业化理念培育产业园区和产业主体，大力发展农产品精深加工，延长产业链，拓宽产业市场：加快转变农业发展方式，鼓励龙头企业在贫困村建产业基地，帮助扶贫对象参与产业开发，促进农业增效、农民增收；用烤烟“基地单元”模式，促进“茶、畜、烟、药、果、蔬”等特色产业发展壮大。二是调整扶贫开发资金投入的体制机制，注重整合资源、集中投入、连片开发，发挥规模效应；加强专项扶贫资金与其他支农资金的整合，促进政府扶贫资源与信贷扶贫、社会扶贫资源的有效组合：进一步完善贫困村互助资金试点，大力发展农村合作经济组织和专业技术协会，充分发挥各种合作组织的纽带聚合作用。三是围绕改善贫困乡村基本生产生活条件、拓宽农民基本增收门路、提高劳动者基本素质“三个基本”问题，加大工作力度，深入推进扶贫开发。四是建立减贫摘帽动态监测评估机制，巩固扶贫攻坚成果，防止返贫现象发生。五是积极争取省委、省政府支持，参照湖北支持恩施、湖南支持湘西、重庆支持渝东南地区的做法，尽快出台《关于把铜仁建设成为武陵山连片特困地区扶贫攻坚示范区的实施意见》。
二、重点开展五个先试
1.在农村产权和土地制度改革上先试。一是改革农村产权制度。对农村土地、房屋、山林、果园、厂房、设备等不动产进行价值评估和确权颁证，推动农村资源的资产化。二是统筹城乡建设用地。结合铜仁市正在开展的城乡建设用地增减挂钩试点。逐步建立城乡统一的建设用地市场。三是加强土地流转。在农村资产确权颁证的基础上对农村集体土地、农户承包地、宅基地进行更多细化，赋予农民土地抵押权、继承权、租赁权；建立土地流转服务中心，鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、转让、转租、质押、置换等各种方式，流转土地，让土地资源得到更好的流动和利用。
2.在户籍制度改革上先试。一是实行城乡统一的户籍制度。按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，推行农村户籍管理制度改革，进城务工人员凡有合法固定场所均准予落户城镇，逐步实行城乡统一的户籍登记管理制度，取消农业和非农业的户口性质划分，逐步实现同户籍同待遇；二是建立和完善转户农民的保障体系。对转户农民实行承包土地使用权、宅基地使用权、农村住房权、林权、种粮及农机具补贴等惠农政策长期不变，计划生育政策保持5年不变。同时，住房、就业、社保、医疗、教育等与城市居民享受同等权利，使农民不仅是名义上，而一从根本上转变为城镇居民。
3.在金融服务创新上先试。一是完善金融服务体系。引入股份制商业银行到铜仁市设分支机构，四大国有商业银行到各县区设支行，引入法人银行机构设立村镇银行，启动农村信用社改制为地方农村商业银行的筹建工作，支持各县区和乡镇发展金融担保公司、小额贷款公司、农村资金互助社、村镇银行等新型农村金融组织，形成多元化农村金融服务体系，尽快实现金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖，激活农村金融市场。二是加大金融信贷支持力度。强化金融对重点和新兴产业的支持，努力提升金融支持地方经济发展能力，力争全市金融机构存、贷款年均增长20%以上。三是培育直接融资市场。努力争取发展债券、股票资本市场，力争推出重点企业通过发行股票上市融资。四是积极探索贷款抵押方式创新。重点推广“三权”抵押贷款、仓单质押贷款、应收账款质押贷款等信贷业务，加大涉农担保、“妇惠家舍”等贷款力度，解决中小微企业、“三农”经济等实体经济融资难题。五是建立中小企业贷款担保基金和贷款担保风险补偿金，支持融资性担保机构从事中小企业担保业务，引导金融信贷资金支持地方经济发展。
关键词：城镇化；产权理论；土地产权制度；西安
中图分类号：F301.1文献标识号：A文章编号：1001-4942（2015）05-0141-05
Study on Urbanization and Dilemma of Dual Land System on
Perspective of Property Rights―Taking Xi’an City as an Example
Tian Yuan
（School of Business， Xi’an University， Xi’an 710065， China）
AbstractThe dilemma of dual land system appeared in the development of urbanization is an important incentive to push forward the reform of rural land system. Through the analysis on forming reasons of the dilemma of dual land during the development of urbanization in China especially in Xi’an City， the present status，problems and path selection of Xi’an land reform were reviewed and analyzed based on the perspective of theory and property of rights. Finally， the innovative ideas for reform of Xi’an land right system were put forward from improving the land right laws， establishing the integrative urban and rural land markets， adhering to the uniform urban and rural land management， improving the land management mechanisms and social security system， etc.
Key wordsUrbanization； Property right theory； Land property right system； Xi’an
城镇化发展不仅是我国现代化进程中的核心战略，也是市场经济体制形成和完善的必然要求，更是广大农民的基本诉求。由于国情的差异和历史遗留问题的诸多限制，中国的城乡一体化道路不可能照抄照搬西方一些国家的城镇化道路。中国已进入协调推进城镇化发展的历史阶段，如何解决好农民市民化后的社会保障问题、农地非农化与粮食安全的矛盾、“空心村”问题以及各利益集团间的矛盾等问题值得深思。不断加剧的工业与农业争地、城市与农村争地、政府与农民争地等诸多矛盾也促使我国政府加快土地制度改革的步伐，这也正是化解各个利益体矛盾的有效办法之一，同时也是统筹城乡发展、消除二元经济结构的关键所在。本文试图从产权创新视阈来破解城镇化发展中的二元土地困境问题。
1城镇化发展中的二元土地困局的形成
城镇化发展问题的研究始于西方。费景汉、拉尼斯在刘易斯二元经济模型的基础上提出的“刘易斯-费-拉尼斯模型”表明：城镇化的发展要依托生产力的发展，在生产力发展到一定水平足以带动城市与农村之间资源禀赋以及生产要素的自由流动，才能逐渐形成 “资源高效配置、优势突出互补、共赢共生发展”的城乡关系。“刘易斯-费-拉尼斯模型”对于将城乡经济 “二元结构”转化为 “一元结构”的探讨和研究对当今中国的城乡统筹规划战略具有较大启示和引导作用。我国现在正处在城乡统筹规划的高速发展时期，城镇化的发展和现行的土地制度之间存在着诸多矛盾。城市土地属国家所有和农村土地属集体所有是我国现行的基本土地制度，同时也是我国土地二元困境形成的根本原因。一方面，城市土地归国家所有，已经形成较为完善的城市土地资产市场；另一方面，农地转化为建设用地时，政府成为农村建设用地市场的寡头，只有靠“征地”方式才能完成农村建设用地的转化。在城镇化进程中，建设用地的使用者和农地所有者农村集体之间，政府成为了唯一的土地一级市场的垄断者，从而形成了我国土地市场城乡分离的二元土地制度。
现行的二元土地制度在面对城镇化的快速发展时已逐渐显露出无法适应当今社会进步和国家经济发展的窘境，形成了二元土地困局。这也是阻碍农村土地资产市场发展和农民一系列土地财产权利被严重侵犯的主要因素之一。我国现行的二元土地制度已经在一定程度上制约了我国的经济发展，它使得农民不得不面对宅基地不能灵活买卖、土地经营权受限、土地流转收益甚少等问题。同时，面对高昂的城市生活成本，农民也很难通过有效途径和方法使其拥有的土地完全体现所应有的实际价值。另外，农村土地流转不畅以及农村建设用地占用了大量土地资源，这些现实问题不仅阻碍着农业产业化发展，同时也深刻影响了我国整体经济发展的水平。所以，破解城乡一体化进程中二元土地制度的困局，对于探讨我国土地产权制度创新不失为一个有效的切入点。
2从现代产权理论看我国土地产权制度的现状
2.1现代产权理论及土地的产权属性
现代产权理论是新制度理论的重要组成部分。罗纳德・科斯（Ronald Coase）在1964年提出的科斯定理是现代产权理论的核心。科斯第二定理强调了二元经济结构中交易费用大于零的情况下，面对不同的产权制度，交易成本的不同导致了资源配置效率的不同。所以，对于土地制度改革而言，为了达到优化资源配置的目的，产权制度的选择是一条必经的有效道路。由此看来，不论是对于土地制度的改革、城镇化发展、城乡一体化统筹，还是对于宏观层面的社会资源的最优配置，产权安排即制度形式的探讨似乎是从根本上解决矛盾和困境的最优选择。科斯第二定理使我们意识到产权明晰与经济运行效率之间存在的内在联系。
2.2我国土地产权制度的现状及存在问题
与日本及欧美等发达国家的土地产权私人所有制不同，我国土地产权制度是以国家和集体为所有权代表的土地公有制。我国《土地管理法》规定城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，农民个人只能获得土地的使用权。我国法律规定农村土地的经营主体农民依据《农村土地承包法》和承包合同而享有的权利是指在指定土地上从事农业生产经营并因此获利的权利。科斯的产权理论中对于“土地产权”的概念的解释是：土地所有权以及由其分离出来的占有权、 使用权、 收益权、 转让权等权利。对照科斯对于土地产权制度的诠释，可以看到我国农村土地产权并不具备现代产权意义上的完整权利。
近年来城镇化发展过程中大量显露的农民和政府之间的矛盾、城市建设用地和农村宅基地之间的矛盾以及各级地方政府之间的矛盾也反映了我国土地产权制度安排的重大缺陷。
首先，我国相关的土地法律中有关农村土地产权主体的规定含糊不清，并未对 “集体”一词做出明晰的解释。而这种空洞的“集体”所有在土地资产市场的流转中消弱了农民这一拥有“使用权”主体的核心利益，让土地给予他们的隐含经济价值在土地资源重新配置的进程中被逐渐消弱。尽管农民日益对自己享有的土地使用权有着愈加清晰的认识，但是来自外部力量的干预以及博弈能力强大的产权主体的无理侵占也会打破本应社会各方共同遵守的契约，进入公共领域攫取集体财富。
其次，中国农地产权权利缺乏完整性，土地产权缺乏合理的流转机制。农地虽然属于集体所有，但是作为所有权主体的集体也必须要通过国家征用之后方能出让和转让。农民拥有土地的使用权却缺乏抵押土地使用权来获得银行贷款的权利，从而无法给予农村土地资产市场充足的融资支持。
最后，我国农村土地由政府主导的现状以及由此引起的农民土地承包经营权的不稳定性以及农地的细碎化，也是阻碍我国农业规模化经营、影响城镇化发展中土地资源合理有效配置的主要原因。我国土地产权制度的“公有私用”的特点将政府在土地流转过程中变成了“寡头”的角色，同时也是农地转化过程中解决矛盾的仲裁者以及经营管理者。这样的局面使得土地虽然作为一项农民拥有的重要生产要素和基本资产，但却并没有为农民带来应有的资产化收益。
3基于产权视阈破解城乡二元土地困局的探索
3.1西安城镇化发展与二元土地困局
西安市的城镇化发展一直走在西北地区的前列，不断发挥小城镇在推动区域经济社会发展中的巨大潜力，走出了一条“西安模式”的新道路，为实现关中率先发展和建设国际化大都市奠定了坚实基础。2014年9月的《陕西省新型城镇化规划（2014-2020）》显示，陕西将以大西安为核心构建“一核两轴两带三走廊四极”的城镇群格局，到2015年将累计转移600万农村居民进城落户，2020年达到1 000万人。“十二五”以来，陕西省城镇化率年均增长1.75%，与2005年相比，城镇人口占总人口比例从37.24%达到了2013年的51.31%；中等城市和小城市分别增加了2个和6个；城镇面积由1 646.91平方千米增加到了2012年的2 646.55平方千米。这充分凸显了西安在统筹城乡发展上的显著成绩，也预示了未来西安在城乡一体化发展方面还有巨大的潜力并且会得到更多的政策支持。
西安在推进城镇化建设中同样存在着二元土地困境以及由此引发的一系列问题。首先，对于农民而言，制度和政策方面的欠缺容易促使“显性的”土地流转市场无法健康发展而“隐形的”土地交易时有存在。某些不明利益主体凌驾于国家、集体以及农民利益的基础之上，成为了土地市场上的“偷窃者”，严重侵犯了农民对于土地的合法权利。
其次，对于城乡统筹规划而言，西安市作为丝绸之路新起点的城市，不断发展的新兴经济区及经济带增加了建设用地的需求，而耕地保护的巨大任务造成了城乡建设用地缺口增大，“耕地保护”与“城市扩张”两个核心目标之间的矛盾加剧。
最后，对于社会发展而言，尚不完善的社会保障制度阻碍着农民向市民身份的转变。许多农民无法明确地在“农民”和“市民”这两种社会身份中做出选择，迫使他们不断争取与市民同等待遇的同时亦不愿意放弃对于农地和宅基地的使用权，这样两头牵制的现象影响了农地的流转，对西安城镇化进程的进一步加快起到了负作用。
3.2西安市基于产权视阈的路径选择
伴随着2009年国务院《关中-天水经济区发展规划》中“实现西咸经济一体化”的提出，西安走向国际化大都市的愿景已升为国家战略。为了更好地发挥丝绸之路经济带起点城市以及“国家历史文化基地”的积极作用，西安市政府大力发展城乡一体化发展战略，深化土地制度改革，从“产权视阈”入手，以“确权-颁证-流转”为核心，以推进“农地市场化配置”为手段，以“公共服务均等化”为保障，探索出了一条适合其自身城市定位和发展特点的土地制度改革创新之路，被称为“西安模式”。
3.2.1推进所有权、承包权、经营权的分离高陵县是全国33个农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县之一，作为全国首家县域农村土地流转服务机构，成立于2009年的高陵县农村土地流转服务中心从“物权“与“市场”出发，通过对农村集体建设用地的所有权、使用权、承包权等权利进行“确权-登记-办证”，对农民“还权赋能”，建立农村土地资产流转平台，推进农村土地产权制度改革，逐渐形成“所有权、承包权、经营权”三权分立，不断实现土地资产的最优配置和农村产权要素资本化，走在陕西省乃至西北地区农村产权制度改革的前列。
3.2.2积极建立新型土地交易市场在土地经营权从承包经营权中剥离出来进行“确权-登记-颁证”之后，还需建立能够实现土地资源优化配置的流转平台。西北首家农村产权交易平台――西安市高陵县农村产权交易中心也在2011年应运而生，完善了“确权-颁证-流转”这一完整模式，实现了集体土地与国有土地的“同地同权” 。此外，高陵县出台了多项促进土地交易市场不断完善的扶持政策，如“你贷款我贴息”及“农村土地流转风险基金”政策，前者鼓励以农村土地承包经营权为抵押物的贷款项目，此类项目均可享受财政贴息扶持政策；后者按每666.7m2 200～300元的标准建立农村土地流转风险保障基金，从而降低农民出让土地承包经营权的风险，解除其后顾之忧。
3.2.3创新农村土地金融服务2010年高陵县率先实践了农村土地承包经营权抵押贷款业务，随后又启动了农村集体建设用地使用权和农村房屋所有权抵押贷款业务，解决了农民抵押贷款难的问题。为进一步完善金融服务链条，高陵县还成立了农村产权价值评估中心、农村产权抵押担保中心、农村产权收储中心、农村产权交易中心。这四个中心相互协作，分别承担着农村产权抵押贷款的价值评估、产权抵押贷款担保、收储沉淀抵押物及挂牌交易等综合服务。此后，西安市在下辖8个区县开展试点，全面推动农村土地产权制度改革工作。
4进一步创新农村土地产权制度的思路
4.1完善土地产权法规，建立城乡一体化的土地市场
首先，要不断完善土地产权制度法规，建立城乡一体化的土地市场，真正实现集体土地和国有土地的 “同地、同价、同权”，要确立以“市场”为中心的土地配置形式，从而解决由行政计划配置过度干预及集体土地使用权缺失所引起的土地资源利用率低下以及统筹城乡一体中产生的二元土地困境等问题。
其次，改革征地制度，以建立城乡协调的地价体系为目标，通过严格限定地方政府征地范围和调整地方政府的政绩考核制度等方式促进农地非农化过程中的市场化配置。
另外，积极培育土地流转中介机构以及健全土地流转市场，从而降低土地交易成本、增强土地规模效应、减少土地细碎化。这样可以将原本游离在土地交易市场周边的农民作为权利主体带入土地市场，确保农民的核心利益。
4.2统一城乡土地管理，完善土地管理机制
首先，应坚持城乡统一的土地管理，转换政府角色，将政府对于土地的“经营权”和“管理权”进行分离，不断弱化“经营者角色”，着重强化其“行政管理角色”，这样才能减少交易成本，实现信息对称，提供高效的土地管理机制。
另外，各级政府还应该加强土地监察执法，切实解决不明利益群体主导的“隐形土地市场”问题，对土地市场中出现的“违法违规批地”等行为进行严肃查处，不断优化土地的规划管理以及用地审批管理，从而维护城乡一体化的土地市场秩序。
4.3完善社会保障体系，解除农民后顾之忧
农民在农村土地市场中长期处于一个比较尴尬的角色，一方面是政府对于农村建设用地强行征收，另一方面失地农民所得有限的征地补偿金无法为其提供长久的生活保障和养老保险，农民在失地的同时并没有获得政府针对他们所制定的长期的社会保障制度，让他们在把征地补偿款消耗完结之后再次变得“一无所有”。
土地产权制度的创新和完善离不开城乡一体化的社会保障制度，只有完善了农村社会保障体系才能为农民自觉自愿地进行土地流转以及农村土地资产市场的发展和壮大扫清障碍创造条件。应该完善城乡一体化的社会保障制度，使农民享有与市民同等的医疗、就业、教育等权利，从而为农民扫除后顾之忧。
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