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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有资本经营收益，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
“国有资本收益”近期以来一直是一项热门话题，它的管理及使用倍受人们关注。作为财政工作人员，我们更为关注的是国有资本经营预算，同时，加强国有资本经营收支预算管理，将其从公共预算中分离出来，单独列示，也是深化财政预算管理体制改革的一项重要内容。“国有资本经营预算”是政府财政预算的重要组成部分，也是政府在一个财政年度内对国有资本经营收支的总体规划。随着国有企业实现利润的逐年增加，改变现有的国有企业利润分配体制，将国有资本收益作为公共财政的补充自然就被提到了议事日程上来。许多省、市在这方面都作了有益的尝试，制定出相关的法规制度，并开始按一定比例征收国有资本收益，这方面的工作已取得了一些经验，但遇到的问题也不少。
一、制定国有资本经营预算的必要性
国有资本经营预算，首先遇到的问题是收入预算。对于国有企业利润分配形成财政预算资金，在我国的管理制度历史上先后经历了统收统支、利润留成、利改税、经营承包及统一税制等阶段。现行的国有企业利润分配体制是1994年建立的，同其它所有制企业的情况相同，有明显的以税为主的特点，国有资本经营收益纳入非税收入管理的部分很少。而与国有企业有关的财政支出却始终未停止，并且随着近年来政府对国有企业改革力度的加大，国企改革成本在不断上升。
以山西省国有资本经营预算编制现状为例：当前，山西省还没有与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算制度，有限的国有资本经营预算职能由政府财政部门行使，与公共预算混列，支出也未单独列出。
（一）在国有企业实现净利润后，国家作为国有资本的股权所有者，无法分得应享有的收益和分红。即：国有企业的税后利润不需向国家上缴、分配和分红。这部分国有资本收益未列入财政预算收入管理，而是分散留存于各国有或国有控股企业当中。
（二）偶发性的国有资本处置收益，虽然根据情况部分上缴财政纳入预算，但仍缺乏有效、规范的管理，收入的可预见性差，所占财政预算收入比例也不大。
（三）近年来，随着国有企业改革的力度加大，国企改革支出成本不断上升。企业破产、分离办社会职能主辅分离辅业改制、社会保障、职工安置等一系列问题需要财政资金来解决缺口，“等米下锅”的现象凸显出来。
（四）由于国有资本收益分散滞留于企业，政府集中财力对国有资本布局等的宏观调控能力不足，同时也影响了竞争行业中国有企业与非国有企业的公平竞争环境。
所以，建立一套独立、完整、规范的国有资本经营预算体系已成为财政工作者刻不容缓的任务。当然，从理论上讲，国有资本经营预算所涉及的企业范围应当包括所有国有或国有控股企业。即：不仅包括非金融企业也包括金融企业。对于山西省来说，不仅包括省直属企业、省级部门所属企业，也包括地市及地市以下所属企业。
二、针对山西省国有企业的现状，制定国有资本经营预算的可行性
当前，山西省国有及国有控股企业的现状是：至2005年末，全省国有及国有控股企业共4951户，资产总额4711亿元，净资产1252亿元，盈利企业当年实现净利润158亿元，累积未分配利润144亿元。排名前20位的国有及国有控股企业实现净利润51亿元，占全部国有盈利企业净利润总额的32％。省直监管的36户国有企业2005年末资产总额为2958亿元，净资产824亿元，盈利企业当年实现净利润35亿元，累积未分配利润6亿元，这些国有资本经营收益目前留归企业，作为留存收益使用。如果按照国有股权应享有的收益比例纳入财政预算管理，将在很大程度上增加政府调控市场经济的能力，改善国有资本布局，提高市场竞争领域的公平性。
三、山西省国有资本经营预算工作实施的难点
（一）实施范围：按企业性质，对于国有金融企业来说，由于这类企业性质比较特殊，不同于一般的工商业国有企业，而国有资本经营收益收缴的前提是企业股改后，产权明晰，企业不良资产剥离，而山西省的此项工作还有待于进一步完善。
从操作层面来讲，征收对象是针对国有股份制企业征收还是针对整个企业集团或是对单户企业征收。这在收入数量上将对国有资本经营预算产生极大的影响，在企业集团内部，利润调控的空间是很大的。
（二）如何保证企业及时、足额上缴国有资本经营收入；其监管单位如何有效地进行管理；各有关部门在预算收支管理过程中的定位是预算执行部门还是预算主管单位；具体的管理方式等等这些问题都需要认真地考虑、衡量和解决。
（三）对涉及跨地区的企业，按企业管辖权划分收益分成比例的，其分成比例如何确定,怎样能做到“财权与事权相匹配”，是否能被各级政府、部门和企业所接受。
（四）对于国有资本经营预算的支出范围，应明确强调用于补充公共财政支出的不足，尤其着重用于国有企业的改革和发展，国有企业主辅分离、辅业改制和分离企业办社会职能过渡期的支出不足部分，不良贷款处置，促进企业产业结构调整等，但与其它各类企业专项资金如何合理配合使用仍需进一步条理。
（五）提高企业对国有资本收益工作方面的认识，充分考虑企业的承受能力，制定适当的上缴比例。既要不伤害企业生产经营的积极性，避免人为调节利润，又要做到兼顾国家、集体、个人等多方利益。
[关键词] 国有资本经营预算制度；激励与约束机制；财务治理
[中图分类号] F270 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2007)06-0029-03
[作者简介] 郭银华，广东商学院会计学院教授，经济学博士，研究方向为国有企业改革。(广东 广州 510230)
国有资本经营预算制度是各级国资委依据政府授权，以国有资本出资人身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算制度，是履行国有资本出资人职责的重要方式，是国有资本监管和营运评价考核的重要途径。党的十六届三中全会报告指出，深化国有企业改革的核心是建立有效的公司治理结构。而有效的公司治理的建立与国有资产管理体制的完善具有非常密切的关系。通过建立国有资本经营预算制度这一国有资产管理体制的重大创新来完善公司治理结构具有重大现实意义。
一、建立国有资本经营预算制度能够较好解决国有企业出资人缺位问题
OECD(经济合作与发展组织)认为，公司治理是一种据以对工商业公司进行管理和控制的体系。它明确规定公司各参与者的责任和权力分布，并且要清楚表明决策公司实务时应遵循的规则和程序。所以，解决出资人缺位以及相应的责权利对称问题，是建立有效的公司治理结构的先决条件。所谓出资人，就是向企业投入资本的人，即企业资本的拥有者，也就是股东。任何人的财产(资本)一旦投入企业，就变成企业的法人财产，投资者就享有出资人的权利。这些权利主要包括资产受益、按照法定程序参与企业的重大决策和聘请经营者、转让股权等。在市场经济条件下，国有企业的资产必须同其他所有制资产一样，具有明确的出资人代表。同时，国有资产也应该具有一般资产的产权要素：所有权、经营权、收益权、处置权。出资人出资的目的就是为了获取资本回报，如果不能获取资本回报，国家作为国有企业的股东，就称不上是完整意义上的出资人，也就无法履行出资人的其他职能。
我国国有企业长期存在着出资人不到位、产权不清的问题。直至党的十六大提出建立国有资产监督管理机构，并由其代表国家行使国有资产的所有者职能。国有资产一直没有一个真正的出资人代表。不仅如此，国家财政和国家银行贷款兴办的国有企业，从1994年实行分税制之后，国家从来没有收缴国有企业的资本收益，国家作为出资人的地位根本没有得到充分体现。因此，通过建立国有资本经营预算制度，按照国有资本经营预算的要求，由作为国有资本出资人代表的国资委来进行国有资本经营收益的收缴，才能真正落实国有资本出资人职责。国资委作为政府特设的相对独立机构，代表政府履行出资人职责，管人管事与管资产相结合，责任、权力、义务相统一。同时，作为国资委最为重要的“管资产”的手段之一，可以通过建立国有资本资经营预算来管住企业的投资行为，还可以通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，这有利于国有资本出资人充分履行其财产职责，加强国有资产管理，促进资产保值增值。
二、建立国有资本经营预算制度有利于完善经营者激励与约束机制
建立有效的经营者激励与约束机制，是完善公司治理结构的重要内容。但是，从目前我国企业改制与发展的现实状况来看，企业激励约束机制却存在以下一些比较突出的问题：第一，企业考核主体不明确。有些企业由财政部门考核，有些企业由国资部门考核，还有的企业由组织部门考核等。第二，缺乏比较科学和详细的经营者与企业的业绩评价和考核指标体系。现有的考核制度体系基本上属于事后“训诫”的监督和约束机制，难以对经营者进行有效的事前监督和事中监督。同时考核指标设置不合理，有的企业考核指标较多，有的企业考核指标较少，还有的一些指标相互矛盾等。第三，企业内部激励约束机制不对称。表现为一部分企业通过实施年薪制形成激励机制的同时，却缺乏有效完善的约束机制，造成“强激励――弱约束”的机制和格局。第四，我国经营者收入分配中仍然存在着平均主义以及经营者和劳动者之间收入差距过大两种倾向。相当一部分企业现有的薪酬制度还无法体现出经营者的实际业绩差异和经营能力大小，更不能区分不同、行业、不同企业和不同情况下的企业实际经营状况，甚至经营情况差的企业的经营者收入反而更高。
要建立有效的经营者激励与约束机制，必须要正确评价与考核企业的经营成果与经营者的经营业绩。为此，通过建立国有资本经营预算制度，可以从以下几个方面起到完善经营者激励与约束机制的作用：(1)明确考核主体。国有资产监管部门作为国有资本出资人代表同时又是国有资本经营预算的执行者，无疑对国有企业经营者和企业的经营业绩的评价与考核具有义不容辞的责任。(2)使考核指标体系的设置更加科学合理。建立国有资本经营预算，可以将要求企业完成的国有资本经营收益、国有资本保值增值等目标以预算的形式加以明确，使考核指标与预算指标相结合。(3)形成激励与约束的对称机制。在经营预算指标与经营者考核指标相结合的基础上，再将企业国有资本经营预算完成情况与企业经营者的收益、奖惩以及升迁等适度挂钩，消除过去存在的对经营者激励偶然性、随意性现象，使对企业经营者的激励与约束进入法制轨道，从而形成有效的激励与约束机制，全面落实国有资产保值增值责任。(4)国有资本经营预算收益指标是按不同行业分解确定的，可以在一定程度上消除行业企业经营者之间存在的苦乐不均现象。
三、建立国有资本经营预算制度可以促进企业财务治理水平的提高
财务治理是公司治理的主要内容之一，建立有效的财务治理机制，是完善公司治理结构的重要内容。但是，我国许多国有企业包括一些国有上市公司，在财务治理方面存在诸多问题。例如，一些企业的财务决策机制包括融资决策、投资决策、利润分配决策等方面的机制不健全；部分企业会计核算不规范，会计信息不真实；有些企业财务管理基础较为薄弱，财务控制制度不完善，企业财务风险较大等。正因为这些现象的存在，导致了许多企业国有资本经营效率的下降和国有资产的大量流失。
通过建立国有资本经营预算，可以促进企业财务治理水平的提高。因为建立国有资本经营预算，要求有严格、规范的企业财务预算相配合，这就要求企业建立严格的财务会计体系。主要包括：(1)建立科学严格的财务决策系统。企业通过股东会、董事会、经理层以及财务部门等各个层次在财务决策方面的分权，明确各个层次财务决策的责权利关系，从而保证企业财务决策的正确性，以确保企业财务预算的科学、合理。(2)建立严格的会计核算系统。企业的会计核算必须提供及时、准确、完整的关于生产经营过程和生产经营成果的信息，从而保证企业财务决策机构能够做出正确的财务决策，同时以便于上级国有资产监管部门了解企业生产经营的实际情况。(3)信息披露制度。从投资者的角度来看，编制国有资本经营预算，目的之一是要了解国有资本投入与收益状况的信息以及资本预算执行情况等财务信息。这些信息主要包括：①反映预算期内国有资本经营过程的财务信息。②反映预算期内国有资本经营结果的财务信息，预算期内国有资本经营结果反映在国有资本存量期初、期末余额的变化上。③反映预算期内国有资本经营效率的财务信息。④反映预算期内国有资本投资预算的财务信息。(4)建立严格的审计监督系统。为确保企业财务部门提供信息的真实性、准确性，同时为了防止企业各级领导违反财经纪律或，确保国有资产保值增值，防止国有资产流失，企业必须建立严格的审计监督系统。
上述几个方面的系统与制度，构成了较为完整的企业财务治理机制，这些系统与制度的建立，是企业开展财务预算的前提与基础，从而，也是实行国有资本经营预算必备的微观基础。
参考文献：
[1]邓子基，陈少晖.国有资本财政研究[M].北京：中国财政经济出版社，2006.
【关键词】国有资本经营预算 财政职责 预算统一
财政政策
自编制国有资本经营预算提出以来，就存在着编制主体之争，目前主要的观点有两个：“财政说”和“国资说”。
“财政说”认为，财政部门应是国有资本经营预算的编制主体，国资部门要会同财政部门编制国资经营预算，国资经营预算只能是部门预算。其主要依据是：我国现行的法律制度规定要求财政部门编制执行国有资本预算；为维护政府预算统一、完整，国家财政部门应为国有资本预算编制主体；国家预算只有在财政部门的统一编制下才能使公共预算、社会保障预算和国有资本预算余缺相继，相互融通；国有资本预算是财政政策的衍生手段，国有资本预算管理必须超越地方利益、部门利益。
“国资说”认为，国资委作为国有资产出资者代表，应当主导国有资本经营预算。其理论依据是：由国资委编制国有资本预算是实现国资委管管人、管资产和管事相结合的保证；政府公共权力和法人财产权在国家利益和股东利益上相互抵触，政府公共预算与国有资本预算必需分离；国资委编制国有资本经营预算有利于出资人的市场主体地位和企业的经营预算管理的对接。
还有一种观点认为，由国资部门为主编制，但编制的预算不是政府预算，而是出资人的财务预算或国有企业经营状况的特别预算，国资部门编制国有资本经营预算需要法律的特别授权。
这种争论的背后，除了有财政与国资管理部门职责要求的需要，也客观存在着对各项国有资本收益及其相关支出权的争夺。经过协调，结论是：财政部编制总的国有资本经营预算，国资委试编央属企业的国有资本经营预算。但这仅是暂时性的安排，并不意味着国有资本经营预算编制主体争论的结束。笔者认为，无论是从法律的责任上，还从是维护预算的统一上来看，财政部门都应承担编制国有资本经营预算的责任，原因如下。
一、是财政部门的内在职责要求
1、理论基础
按照厦门大学邓子基教授关于社会主义国家财政本质“一体五重”和财政管理“一体两翼”的论述，社会主义财政具有公共财政和国有资产(本)财政的“双重(元)结构模式”特点，财政不仅具有社会管理职能，还具有经济管理职，因此财政不仅要参与税收的分配，还要参与国有资产收益的分配。
社会主义财政职能定位也为财政编制国有资本经营预算提供了理论依据。在社会主义市场经济条件下，财政主要发挥着资源配置、收入分配和经济稳定的职能。从财政资源配置职能来看，财政不仅要调节资源在地区之间的配置，还要调节资源在产业部门之间、政府部门与非政府之间的配置。从财政收入分配职能来看，财政不仅具有调节个人收入的职能，还有调节企业利润的职能；从财政经济稳定职能来看，财政需要通过国家预算做到社会总供给与社会总需求的平衡，实现经济的稳定增长。
2、法律依据
1994年颁布的《预算法》第十六条规定，“国务院财政部门具体编制中央预算……；地方各级政府财政部门具体编制本级预算……”。1995年颁布并实施的《预算法实施条例》第二十条规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”，第十九条第二款明确预算收入包括“依照规定应当上缴的国有资产收益”，即指各部门和各单位占有、使用和依法处分境内外国有资产产生的收益，按照国家有关规定上缴部分。这为财政编制国有资本经营预算提供了法律依据。
3、实践要求
1995年，财政部发文明确要收缴国有资本经营收益；2001年，财政部了《企业国有资本与财务管理暂行办法》，确定了财政的企业国有资本与财务管理职责。多年来，国有资本（产）经营收益也一直作为重要的财政收入列入政府收入科目，并对收益的监缴入库做了大量研究和探索。为了贯彻落实《预算法》和中央有关建立国有资本经营预算的要求，财政部在2006年6月份起草《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，其准备工作现已经完成，正在研究制定上报国务院。该《意见》对国有资本经营预算的收支范围的划定，不仅包括国资委监管的部分央企以及地方各级国企等非金融企业，还包括各类金融企业，以及国家各部委下属的国有企业，涵盖的范围比较全面。该《意见》的出台，将明确财政部门编制国有资本经营预算的合法性。
二、是维护预算统一的体制保证
国家预算作为政府的年度收支计划，有其自身的规律与原则，预算的统一与完整是其重要原则。预算的统一与完整要求不仅仅是指编制主体的唯一性，更重要的在编制主体的基础上，要求政府根据国家的社会事业、经济发展目标，统筹安排各项收支计划，实现社会经济的持续和谐发展，而保证预算编制主体的唯一是实现政府预算统一与完整的重要体制保证。虽然国家规定“政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”但它们之间并不是相互独立的，而是相互融通。如果国有资本经营预算分裂出去单独编制，是否也意味着社会保障预算和其他预算也可以分裂出去单独编制？这样政府预算将四分五裂，一方面是预算的统一完整政策原则受到破坏；另一方面，如果各项预算实行不同部门单独编制，由于各项收入、支出的不确定性且缺乏调剂手段，不仅各项预算无法平衡，整个政府预算的收支平衡将不能得到保证。
同时，当前国资部门监管的仅是非金融类的部分国有资产，尚有大量的金融类国有资产与非金融类国有资产的监管职能保留在财政部门。从这一角度来看，由财政部门编制国有资本经营预算也是维护国有资本经营预算统一与完整的有效途径与办法。
三、是贯彻国家财经政策的客观要求
随着社会主义市场经济的不断发展，财政政策的国家宏观经济调控职能不断加强，实施怎样的财政政策对保证和促进国民经济又好又快发展，促进资源节约型、环境友好型和创新型国家建设具有十分重要的作用。国家财政政策主要运用国家预算、税收、国债和财政投资四大手段从收入分配、货币供应和价格影响来调控宏观经济。国有资本经营预算作为政府预算的有机组成部分，应是贯彻执行国家财政政策的重要手段，也只有在财政部门的主导编制的前提下，与财政公共预算相互配合才能发挥最大的效用。
对地方政府，特别是省以下政府，由于不能实行赤字财政、不能制定税收政策、不能发行国债，其对地方经济发展的影响和调控力度明显不足。因此，如何统筹使用预算与财政投资手段显得尤为重要。如果将国有资本经营预算分离出财政，则地方财政对经济调控作用将更加弱化，对国家财政政策的执行也大打折扣。
四、财政部门编制国有资本经营预算要正确处理几种关系
1、正确处理公共财政预算与国有资本经营预算的关系
公共财政预算是政府履行社会管理职能的基本的财政收支计划；国有资本经营预算是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算。它们之间既有联系，又有区别。（1）公共财政预算与国有资本经营预算均是政府预算的重要组成部分，对落实国家各项经济政策，促进社会与经济的协调发展都具有同样的责任。（2）公共财政预算与国有资本经营预算无论在权能依据、实施目标、收支形式和收支范围上均存在着不同，其管理手段和编制方法存在着明显的区别。因此在保证政府预算的完整和统一的前提下，既要实现公共财政预算与国有资本经营预算之间的相互融通与协调，又要保证公共财政与国有资本经营预算的相对独立性。
2、正确处理财政部门与国资部门的关系
财政部门作为国有资本经营预算的编制主体，并不是排斥国有资产管理部门在编制国有资本经营预算中的作用。相反，作为国有资产的监管部门，财政部门应充分发挥国资部门在编制国有资本经营预算中的重要作用，二者相互协调与配合。因此，我倾向于财政部门编制国有资本经营预算，国资部门编制部门预算或出资人预算的观点。即财政部门根据国民经济发展规划和国家财政政策的需要，制定国有资本经营预算的编制原则、程序、方法、收支范围等，国资部门在国资本经营预算总的框架内编制部门预算或出资人预算，报财政部门汇总审核。
3、正确处理国有资本经营预算与企业财务预算的关系
企业财务预算是国有资本经营预算的基础，国有资本经营预算必须在各个单一企业制定的年度财务收支计划的基础上，遵循一定的编制原则与方法进行编制。国有资本经营预算是企业财务预算总的反映，但不是企业财务预算的简单汇总，除了遵循相关原则与方法外，还需要通盘考虑整体的国家经济政策与产业发展规划。因此，国有资本经营预算要建立在准确、翔实的企业财务预算基础上，综合考虑国民经济发展规划和财政政策的实施来编制。
【参考文献】
[1] 邓子基：略论国有资本经营预算．地方财政研究，2006（1）。
[2] 彭清寿、赖永添、吴子云：国有资本经营预算编制主体之辩．21世纪经济报道，2006-3-27。
2015年底的中央经济工作会议明确提出，实行减税政策，加大减税降费的力度。与近十年来一直实行的“有增有减的结构性减税”相比，此次不加定语的表述显示出中央进行减税的决心，减税降费规模足以令人期待。那么，减税的规模能有多大？
减税带来财政减收，在财政支出刚性增长难以下降的情况下，会加剧财政收支矛盾。因此，可承受的财政赤字规模就决定了减税的最大规模。财政赤字率（财政赤字占GDP的比例）是衡量一国财政风险的主要指标之一。1991年欧共体国家在签订《马斯特里赫特条约》时，规定欧元区内国家必须将财政赤字控制在GDP的3%以下。由此，3%的财政赤字率成为国际公认的警戒线。
1998年以来，我国的财政赤字率基本都控制在警戒线范围内，最高的是2000年的2.9%，此后逐年降低，直到2009年之后随着大规模刺激计划的实施，赤字率又有所抬高。2015年全国财政赤字16200亿元，财政赤字率约2.3%。假设，2016年GDP增长率为6.5%，赤字率提高到3%。那么，财政赤字约为21000亿元。据此计算，新增的减税空间在5000亿元左右。
不过，我国未来的减税空间，仍有进一步拓宽的余地，完全可视经济发展需要而定。
这是因为，3%的财政赤字率警戒线，最初也只是欧共体国家内部谈判妥协的结果，其本身并不具备很合理的经济意义。从欧盟实际财政运行状况来看，欧盟国家也没有严格执行这一规定，特别是在全球金融危机后，欧元区的平均财政赤字率已多年高于3%。事实上，只要经济长期向好、财政可持续运行，财政赤字率略微超过3%并不危及一国财政平衡和经济增长。
更重要的是，实行减税政策不一定就意味着财政收入的绝对下降。减税可以刺激投资和消费，增加供给，促进经济增长，由此会带来税基的扩大和税收收入的自然增长，从而实现财政收支的再平衡。
当然，短时期内大规模的减税可能会加大财政赤字，使其超出经济和财政可承受限度，给经济和社会带来风险。
“十三五”期间，为降低减税带来的财政赤字压力，政府可从其他收入来源着手，增加财政可支配收入。当前，一个具有较大潜力的资源是国有资本经营收益。我国国有资本经营收入主要用于支持国有企业发展，上缴公共财政用于一般开支的比例并不大。
其实，十八届三中全会已明确提出，要进一步提高国有资本收益上缴公共财政比例。这隐含两层含义：提高国企税收利润上缴比例；加大国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。到2020年，这两个比例都要达到30%。
从2015年中央国有资本经营预算来看，当年收取的利润收入为1440亿元，占中央企业税收利润总额的19%，当年调入一般公共预算收入的数额为230亿元，占当年国有资本经营预算收入的16%。据此计算，如果这两个比例都能达到30%，能为一般公共预算收入增加近500亿元。如果再加上中央金融类国有企业和地方国有企业的上缴利润，可以增加千亿元级别的财政收入。这将为财政赤字提供进一步的对冲，降低财政风险。
一、以收付实现制为基础的国有资本经营预算制度的现实困境
近年来，全国部分省市的国资委开始在所出资企业推行国有资本经营预算制度，总的做法是：以收付实现制为基础，对出资企业的现金收支活动进行列收列支反映，收入主要包括国有资产收益、产权转让收入、融资收入和其他收入四大类，支出主要包括国有资本营运支出、投资支出、融资支出、其他支出四大类，预算结余是所出资企业的货币资金汇总数。通过国有资本经营预算制度，反映出资企业的资金来源、占用和结余情况。但是由于出资企业所面临的经济体制、会计环境和所发生的经济业务发生了巨大变化，单纯以收付实现制为基础难以反映国有资本的来源、使用及效益情况，因而也带来国有资本经营预算制度的现实困境。主要表现在：
1.收付实现制与出资企业的现行会计基础存在矛盾。在传统的计划经济体制下，企业不过是国家的一个预算单位，利润上交国家，亏损由国家弥补，维持简单生产和扩大再生产所需资金由国家划拨，国家和企业主要是缴拨款关系，与此对应的预算制度的会计基础是收付实现制。但是随着社会主义市场经济体制的确立，企业已经不再是国家的一个预算单位，企业成为自负盈亏的经济主体，所需资金也由企业自己筹集，企业依据法律规定，以权责发生制为会计基础。因此，沿袭传统观念以收付实现制为基础建立的国有资本经营预算制度，必然与企业现行会计基础存在较大矛盾和冲突，不仅难以操作，而且难以控制。国资委与出资企业是出资与被出资的关系，不可能再回到缴拨款关系的老路。
2.预算收支反映的内容和结果不够全面。收付实现制下建立的国有资本经营预算制度，从报表形式上来看，仅仅是出资企业现金流量预算表的简单叠加和汇总。而在一个预算年度内，出资企业还会发生大量的非货币易，例如收到抵债资产和商品、以股权换股权、资产置换、资产损失核销等，这些业务没有纳入国有资本经营预算，也就无法真正反映出资企业的国有资本营运过程全貌。目前推行的国有资本经营预算，其预算结余数是出资企业的货币资金余额，而仅仅反映资金余额，对于判断出资企业效益、资产保值增值情况，还远远不够。
3.收支核算不够准确。收付实现制下，预算收入仅反映当年实现数，而对于出资企业的历年收益结余没有反映。分期支付的重大产权转让收入，仅仅只是反映了当年实际收到数。国有资本营运支出中，固定资产折旧费、资产减值准备等没有反映，无法对出资企业营运成本进行科学的核算。对于重大投资形成的资产和股权没有进行账面反映和处理，没有通过合并会计报表，反映国有资本的放大效应。
4.没有反映真实的负债情况。在现行收付实现制下，只反映当年的融资收入和还本付息的支出，对于出资企业的担保等形成的或有债务没有反映，也无法知晓出资企业目前的债务规模和水平，无法获得全面的债务信息，不利于出资人制定宏观决策和债务风险的防范。
5.国资委层面没有一套完整的账务处理程序。目前在收付实现制下建立的国有资本经营预算制度，已经开始规范国有资产收益的收缴和管理工作。对于国有资产收益的使用，国资委也没有形成一套完整的账务处理程序，使得对于国有资产收益的预算会计处理很不规范。
二、以权责发生制为基础的国有资本经营预算制度的比较优势
建立国有资本经营预算制度，以权责发生制作为会计基础,提供的会计信息将更加全面。从西方国家的政府预算和会计处理的实践来看，推行以权责发生制为基础的预算和会计改革已经在部分国家实施，权责发生制能够全面反映政府的资产和负债,可以更好地帮助经济决策,确定债务规模,从而使得预算管理更加科学合理。
1.实行权责发生制可以实现与出资企业会计基础的有效对接。目前国资委所出资企业大都实行企业会计制度，并以企业会计报表体系编制企业财务预算。实行以权责发生制为基础的国有资本经营预算制度，可以实现经营预算报表和企业财务预算报表的对接，而且在预算收支的会计处理科目和账务处理程序上保持一致性，既有利于预算有关科目信息的获取，也有利于对于预算的会计处理。
2.实行权责发生制有利于政府出资人职能的落实。国资委的成立，标志着国有资产出资人职能和政府公共管理职能的分开。国资委受政府委托实施对出资企业国有资产的监督管理，这就要求国资委按照企业的规则办事。权责发生制作为企业会计确认基础，能够很好地反映损益，实现收入成本的配比，对提高企业的经营效益有很大的促进作用。国有资本经营预算以权责发生制为基础可以较好适应政府出资人职能的内在要求，实现以绩效为导向的管理。
3.实行权责发生制可以全面反映出资人所拥有经济资源的来源、使用及其效果。权责发生制不仅可以反映出资企业拥有的经济资源存量，而且对于预算年度形成的增量资产也能做出客观纪录。权责发生制下成本与费用的配比，能够对各项预算收支做出更加科学的评价，从而正确引导政府对国有资产经营管理的正确决策和客观评价，实现经营收益最大化。
4.实行权责发生制可以全面反映资产和债务状况，防止政府的债务风险。采用权责发生制有利于加强对国有资产的管理和监督，有效避免资产一旦购置或建造完成就脱离监管视野，提供了关于资产的全面信息。目前，地方政府没有发债权，一般都是通过将所出资企业的资产作为抵押或担保取得银行贷款，并责成出资企业完成政府任务。因此，地方政府都存在隐性债务问题。通过实行权责发生制，能够真实反映企业目前的债务规模、抵押担保等或有债务状况，准确揭示存在的债务风险，合理制定偿债计划，杜绝隐患。
三、建立以权责发生制为基础的国有资本经营预算制度的总体思路
国有资本经营预算制度实质上是政府以出资人身份编制的国有资本的收支计划。要真正确立国有资本经营预算制度的会计基础，就必须彻底改变预算会计与预算对应的传统观念，而这种观念也正是目前国有资本经营预算制度的会计处理陷入困境的关键所在。如果说，财政预算主要是安排资金的来源和使用，以收付实现制为基础的预算会计可以与之对应，形成对预算资金的有效监督。那么国有资本经营预算则更加关注资产和资金的资本化，以收付实现制为基础的预算会计难以与之对应，无法反映国有资本经营预算的全貌。因此，必须引入权责发生制会计，实现国有资本经营预算的会计基础的转变。
1.明确国资委为一级会计主体和预算主体，所出资企业为二级会计主体和预算主体。目前，全国部分省市的国有资本经营预算制度建设已经取得了初步成效，初步建立了“国资委—出资企业”的两级预算体系，并在预算年限、编制和审批程序上做出了相关规定。国资委是预算的一级编制主体，负责国有资本经营预算编制和执行的组织工作，检查国有资本经营预算的落实情况；出资企业是国有资本经营预算的二级编制主体，是国有资本经营预算的具体执行者。两级预算体系与国有资产管理体制的基本架构保持一致，为国有资本经营预算的编制与监管提供了操作平台和组织保障。现在的关键问题在于，国资委作为一级会计主体的地位没有落实，预算执行和结果仅仅只是在预算报表上进行了统计，导致经营预算各项收支的过程和结果无法准确地核算和计量。应以权责发生制为基础，将国资委确认为一级会计主体，建立一整套完整的财务报表体系和会计科目核算体系。在具体操作中，首先要建立国资委层面的母公司报表，以出资企业的国有净资产为基础，将其以长期投资的形式在国资委的资产负债表中进行反映，并可依据国有净资产状况提取有关的长期投资减值准备。国资委层面发生的各项预算收支活动，按照权责发生制原则进行会计核算并将其结果记入国资委层面财务报表。
2.在出资企业全面推行企业财务预算制度。财务预算是一系列专门反映企业在预算年度内预计财务状况和经营成果，以及现金收支等价值指标的各种预算的总称。财务预算具体包括现金预算、投资预算、融资预算、收入费用预算、预计利润表、预计利润分配表和预计资产负债表等内容，出资企业的财务预算就是企业层次的国有资本经营预算。应依据企业上年度的会计指标和企业的年度发展规划科学制定企业层次的国有资本经营预算，企业层次的国有资本经营预算要经过企业董事会审议，并按照《公司法》的规定上报国资委审批执行。出资企业承担政府指令债务和投资项目的，制定的融资预算和投资预算要提请政府专题审议。
3.以出资企业的财务预算为基础，确立国资委层面财务报表的各项预算指标。这是建立国资委层面国有资本经营预算的主要内容。出资企业的财务预算报经国资委审批后，国资委依据出资企业的各项财务预算指标，对国资委层面的财务报表的各项预算指标进行合理的预计，主要包括：国有投资收益、转让收益、投资指标等。由于国资委自身的费用仍在财政公共预算的范围内，暂不纳入国有资本经营预算反映。同时，国资委要对出资企业的财务预算表进行汇总统计，并作为出资企业的预算方案提交政府和人大审核。这样，国资委提交政府和人大审议的国有资本经营预算报表包括两个层面：一是国资委层面的财务预算报表；二是汇总的各出资企业财务预算报表。
4.以权责发生制对具体预算收支科目进行会计核算。首先是出资企业按照企业会计制度的要求，认真组织对于国资委批准的国有资本经营预算的执行，对执行过程和结果进行客观真实的会计记录，并按季度报国资委。其次，国资委要认真组织国资委层面的国有资本经营预算的执行，并按照权责发生制原则对执行结果进行客观纪录，依据会计总账对国资委层面的财务报表进行调整。
5.在出资企业全面推行合并会计报表制度。随着投资体制的改革，为了进一步防范投资风险，吸引各种投资资金，出资企业对外投资一般不单独进行。为了准确反映国有资本的控制力和放大效应，必须在出资企业全面推行合并会计报表制度，并以合并会计报表作为出资企业国有资本经营预算的基础。
【关键词】地方政府 投融资 改革
一、地方政府债务及投融资平台现状
近年来,我国城市化进程开始进入快速发展阶段,加速各项基础设施建设对于改善居民生活水平、吸引产业集群、促进城市经济发展水平有着重要作用。但限于改革开放初期的中国政府投融资体系的非市场化背景,早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入,资金来源除国家划拨资金外,主要来源于地方财政收入,这就导致资金来源与超常规快速增长的投资需求极不匹配,基础设施需要资金出现极大缺口,地方政府财力无法承担。为筹集政府投资所需高额资金,各级政府均成立了国有独资性质的投资公司,履行政府性投融资职能,银行贷款一直是这些投融资平台的最重要的资金来源。近年来,在全国上下投资热潮中,甚至连乡镇政府都成立了投资公司。据不完全统计,全国共有投融资平台3800余家。以某县级政府为例,其所属乡镇就有5家投融资公司。据中金公司的统计,截至2009年末,全国地方政府的贷款总额7.2万亿元,按银行贷款占地方负债的80%来估算,地方政府的负债超过9万亿元,约相当于当年GDP的26.8%、财政收入的131.4%、地方财政收入的276.2%。可以明显看出,2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经大大超过了地方政府全年的总财政收入。地方政府投资发展、债务增长速度与其财力增长严重不匹配,寅吃卯粮现象严重。
政府财政能力的有限性与经济、民生发展对基础设施需求之间的矛盾,已日益成为地方发展的一大障碍,并成为经济安全的潜在威胁。事实证明,单纯依靠政府财力的投入不可能解决基础设施建设对资金的巨大需求;同时,政府垄断的投融资模式也不符合基础设施项目建设本身需要投资主体多元化的内在客观要求。因此,政府性投融资体制势必影响到城市基础设施建设的资金来源。现阶段我国城镇化建设全面铺开,建设资金的需求量一定期间内还将继续高速增长。由于缺乏法律法规制度和相应政策体系,地方政府性债务规模的合理性与否以及这种投融资模式能否持续、能够持续多久、对未来会产生怎样的影响,目前政学界都还在争议,未有定论。2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,国务院总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面需要重点抓好的工作之一,这一信息标志着中央政府对地方债务的重视达到了前所未有的高度。
本文认为,地方政府债务危机的根本原因不外乎三点:第一,中央与地方财权事权划分不够明晰,财政体制改革有待深化;第二,地方政府政绩观扭曲,追求超常规发展,寅吃卯粮;地方政府融资渠道单一,投资决策不透明,投融资机制不够科学;第三,缺乏相应法律法规的监控和约束。本文拟通过多角度分析地方债务困境的深层次原因,对解决地方债务危机、促进国民经济健康发展作出一些思考。
二、创新与探索
1、廓清二元财政中建设性财政框架,完善资本市场,深化财政体制改革
根据厦门大学张馨教授等学者提出的二元财政体系理论,在社会主义市场经济条件下,财政体系应由公共财政与国有资本财政共同构成,形成典型的二元财政结构。其中公共财政居于主导地位,国有资本财政居于基础地位。国家具有双重身份――社会管理者和资产所有者;取得双重收入――税收和利润上缴。二元财政论对我国财政体系构成的分析是我国财政理论上的创新,它一方面吸取借鉴了西方公共财政理论的精华,另一方面又考虑到我国的具体国情――存在大量的国有企业,而且相当数量的国有企业在市场有效作用的领域从事私人产品的生产。二元财政理论是具有鲜明中国特色的财政模式理论,是对我国社会主义初级阶段财政体系构成的较为准确的界定。
规模庞大且在各经济领域不断扩展的国有经济的存在,目的何在?国家作为资产所有者,取得的国有资本经营收益如何分配?本文认为,国有资本财政支撑的是我国社会主义初级阶段建设性财政的刚性需求,应由国有资本财政来集中财力搞基础设施建设。上世纪九十年代实行公共财政改革以来,建设性财政的提法已不多见,但我国大量国有经济(特别是大量存在于竞争性领域的国有资本)的存在,使得国有资本财政不容忽视。国有资本财政所支持的应该是在公共财政财力缺乏前提下基础设施建设的建设性财政,否则竞争性领域存在大量国有经济就缺乏必要性。
在政府性投融资体制改革中,可将现有国有资本资源进行整合,将作为国有资本出资人代表的国有资产经营公司与负责城市经营的城市建设投资公司合二为一,利用现有国有资产,壮大政府性投融资平台的资产规模,提高直接借贷融资额。同时,完善资本市场,依托多层次的资本市场有效实施国有资本变现,解决国有资本变现预算的资本货币化问题。还可利用政府参与国有资本收益分配的契机,在编制国有资本经营预算时考虑政府性投资需求,用国有资本变现收益以及国有资本收益分红来缓解城市建设与资金短缺之间的矛盾。
2009年度国有及国有控股企业实现净利润1.34万亿元,其中中央企业利润9445.4亿元,地方国有企业利润3946.8亿元。2007年国家开始参与中央企业经营收益分配,上缴的国有资本收益如何使用还在争论。基础设施建设大多集中在地方政府,而国有企业利润大部分是中央企业创造的,参与分配的主体是中央政府,国有资本财政的收入大多集中在中央。因此,编制国有资本预算时,应充分考虑地方的基础设施投资需求,将地方的基础设施建设资金需求作为国有资本预算的一个重要支出项,财力分配向地方倾斜。
2009年全国财政收入为68476.88亿元,中央收入与地方收入分别为35896.14亿元,地方本级收入32580.74亿元。可以看出,在公共财政收入方面,中央集中的财力较多,而民生工程、基础设施建设等支出又逐年加大地方的支出负担,中央与地方的财权与事权并不完全匹配。因此,深化财政体制改革,进行中央与地方财权与事权的新一轮划分是十分必要的。如何在合理的财政体制下满足地方政府基础设施建设的投融资需求是发展中国家普遍面临的问题,财政体制改革的原则应该既不损伤地方发展的积极性,又能抑制地方政府非理性的投资冲动,防范政府性债务风险的产生。为真正从预算层面上落实对基础设施建设的资金保障,确保政府投资的持续性和稳定性,首先要理顺财政体制,进一步清晰划分中央政府与地方政府财权与事权。其次要促进资本市场的不断完善,利用资本市场加快国有资产变现的速度,将政府作为国有企业的出资者代表的职能真正明晰和落实。最后要压缩不必要的行政支出,降低行政成本。二元财政的二元之间没有绝对的屏障,基础设施建设究其根本,也是保民生、促发展。目前行政支出浪费严重,公款招待、公费用车、公费旅游等不必要的开支占财政支出不小的比例,压缩的空间极大,节约的资金也可用于弥补建设资金的缺口。
2、多方拓宽融资渠道,积极引导民间资本进入
一直以来,我国政府性投融资体制中存在着严重的路径依赖,政府在基础设施建设投资中大包大揽,忽视了民间资本等非公资本的进入。根据科斯的“并非所有公共产品都必须由政府提供”的观点,在政府性投融资体制改革中应充分发挥市场的作用,按“谁受益,谁付费”的原则,实现“市场导向、政府推动”。国务院于2010年5月13日出台了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业领域,鼓励和引导民间资本重组联合、参与国有企业改革、参与国际竞争,推动民营企业加强自主创新和转型升级。“对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域,应鼓励和支持民间资本进入”,“引入市场竞争,推进投资主体多元化”。民间资本的进入,有利于建立市场化的监督约束机制。市场经济条件下应充分发挥市场配置资源的手段,完善相应的法律法规,用法律法规规范和引导市场经济行为,为市场和社会投资者提供公平稳定的投资环境,以保证政府性投融资体系在市场经济条件下得以持续稳定的发展,从而进一步保证经济建设和资本运营的顺利进行。
美国等发达国家的经验表明,作为地方政府债券市场,市政债券市场在满足地方政府债务融资需求方面发挥着重要作用。我国要发展与城市基础设施相关的金融工具和金融市场,市政债券市场是需要研究的内容之一。与其他发展中国家一样,我国也需要在深化财政体制改革的同时,发展与城市基础设施投融资相关的金融工具和金融市场,满足基础设施建设的投融资需求。美国城市基础设施建设资金的30%来自于市政债券,而在我国,截至2009年5月底,人民币债券市场规模为16万亿元人民币,其中市政债券所占比例极小。基础设施的长期建设投资不能过度依靠银行贷款,这一点政学界目前已经达成共识。发行市政债券是解决政府性融资渠道单一、银行风险过大的可行性措施之一,中央政府应赋予地方政府一定的自,通过这种融资渠道筹措资金。中央政府要重点协调国债、企业债、金融债和地方债之间的比例关系,控制市政债券规模,监督投资方向,考核资金使用效率,防范金融风险。
此外,发展基础设施建设产业投资基金,也可以拓宽政府性融资渠道,规避金融风险。发达的市场经济国家,城市建设投资中有很大比例来自于资本市场。我国的资本市场经过十几年的发展,已形成了初步框架,打下了一定的基础,但资本市场体系的各个环节发展很不平衡,尤其是作为资本市场重要组成部分之一的产业投资基金发展严重滞后,城建投资在资本市场上直接融资的比例还不到1%。因此,大力发展产业投资基金,也是完善资本市场、拓宽政府性融资渠道的重要一环。在政府性投融资领域引入产业投资基金,对政府防范债务风险、银行规避金融风险都有着积极的意义。
3、促进投融资决策透明化、民主化,建立良好的财务控制机制
(1)在投融资平台运作过程中,首先要加强透明度,不能搞脱离财政的“体外循环”,游离于政府监控体系之外。长期以来,投融资平台的运行缺乏有效监督,仅有审计机关对其资金收支情况进行审计,审计目的也仅限于防止违法违纪的收支情况,对投资规模、融资渠道、债务风险等完全没有话语权,不少地方存在投融资决策不民主、不科学的现象。为解决这一问题,政府性债务收支应与政府预算收支一样,结合基础设施建设项目投融资的特点,进行中长期投融资预算的编制,定期向人大报告,接受审议,并由人大批复执行,实现决策民主化,避免政府投融资决策的“一言堂”。
(2)规范项目建设的财务管理,减少资金沉淀。一般情况下,建设项目实施单位往往都有着强烈的资金控制权,主张自主调配使用建设资金,对资金使用效率比较漠视,存在大量资金沉淀在部门账户上的现象,大大降低了资金使用效率。为避免这种情况,在日常工作中可采用按照工程进度直接支付到供应商的拨款方式,减少资金大量沉淀在项目实施单位的情况。同时加强对项目实施单位的财务控制力度,按资金占用量、项目实施单位的年度收支及项目工程进度、预算执行等情况定期向人大汇报,接受监督。
(3)设计考评指标体系,加强财务控制。探索政府债务规模与政府资产、GDP、财政收入等相关指标的关联度,采取建立债务风险预警机制的手段,防范政府债务风险,并落实偿还计划,保障政府性投融资的良性循环,促进地区经济高速安全增长。或可参考类似EVA、利息保障倍数等财务考核指标设计适合政府性投融资考核的指标,对资金使用效率进行绩效考评,执行严格的激励约束机制,实现对政府性投融资资金事前、事中、事后全方位的监控,合理确定债务规模、保障资金安全,促进建设资金使用效率最大化。
三、结束语
我国城镇化进程的超常规的快速发展,给地方政府的执政能力带来了新的考验,中央政府宏观调控能力和监管能力也面临着极大的挑战,政府性投融资体制的改革和创新迫在眉睫。没有规矩,不成方圆,各级政府首先要完善相关法律法规,从制度层面来规范地方政府的投融资行为;其次要深化财政体制改革,从预算层面来创新融资新渠道;再次要开源节流,压缩不必要的行政成本,减少浪费搞建设;最后要完善资本市场,引导民间资本有序进入。在拓宽融资渠道的同时,要加强地方政府投融资决策的民主化、透明化,合理负债,合理建设;加强投融资公司及项目实施单位的财务控制,确保资金安全,提高资金使用效率。
【参考文献】
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一、国有资产流失评价标准探讨
要确立国有资产流失标准，首先要了解国有资产终极所有者权益的概念。国有资产所有者代表机构是政府或政府授权的国有资产管理机构和国有资产授权经营的公司，行使国有资产的收益权和重要决策权等权利。国有资产的终极所有者是全社会公民。国有资产权益的狭义相成为股权分红收益；广义构成则为：税收、股权分红收益、社会效益（如解决就业）。
其次，国有资产价值评估中，不仅需要根据资产帐面价值来评价其市场现值，还要估量实现市场价格的可能性。认识这些指标的意义在于市场价值是变动的，而且随着存量资产闲置时间的延长，将因为无形磨损的加大和社会资源配置标准的提高而进一步贬值。
明确国有资产所有者权益广义定义、国有资产市场现值，以及实现价值可行度估量，是确立国有资产流失标准的重要条件。
现实中，国有企业资产重组中产权变动有两种方式，一是国有资产产权整体让渡。二是国有资产与社会资本重组。即是社会资本对国有资本部分转换或国有资本与社会资本配置。
为确认国有资产重组的经济效益，首先计算国有资产现有产权下的全民收益、国有资产产权让波全民收益、国有资产与社会资本重组全民收益几个指标：
国有资产现有产权下收益二企业资产经营收益=就业效应+税收……………………………………（1）
在国有资产为闲置存量资产时，年度计算企业资产经营收益为0；税收为0；就业效应为负，量为社会提供的失业救济；国有资产贬值损益量为国有资产无形损耗。
即，国有资产为闲置存量状态时，年度全民收益=—（失业救济费用+国有资产无形损耗）…………………………………………………（2）
国有资产闲置直到现值转让，
国有资产总收益一转让现值一三年失业救济之和（按现行失业救济政策）……………………………（3）
国有资产产权让渡第一年全民年度收益=国有资产产权让渡的价值+税收+就业效应……………（4）
国有资产产权让渡全民总收益以年度收益相累加。
国有资产与社会资本重组年度全民收益=国有股权分红收益+税收+就业效应……………………（5）
国有资产重组全民总收益以年度收益相累加。
国有资产重组中，终极所有者权益是否受到损害，是不同产权关系的权益的比较，要求：
（1）国有产权下的全民收益—所有权让波下全民收益≥0；
（2）国有产权下的全民收益一国有资产与社会资本重组下全民收益≥0。
我们认为这即是国有资产流失的评价标准。
保证这两个不等式成立的条件不是所有权让渡时国有资产让渡价值是否等同于评估价值，也不是重组中承认股权价值是否等同于评估价值，而是国有资产在重组后，构成社会公民收益的各项指标的实现情况。只是当国有资产让渡价值重组中的股权价值为国有资产评估价值，可构成全社会公民权益的最大化或收益风险最小化。
在这样的认识基础上，可以给当年在政府、理论界、新闻媒体炒得沸沸扬扬的康佳集团与重庆无线电三厂重组事件一个比较完整的说法。
康佳集团与重庆无线电三厂重组事件发生在1997－1998年之间。当时，重庆无线电三厂已停产多年，8700万资产全部闲置，上千名职工失业。康佳集团申请与重庆无线电三厂重组，双方认可评估资产价值为4900万元。即在重庆无线电三厂停产几年中，无线电三厂的国有资产收益收入为负，量为：8700万—4900万+社会失业救济≥3800万元，国有资产经营年均损益为—1000万元左右。
在无线电三厂国有评估值为4900万元的基础上，康佳集团只承认其股权值为1800万元。为此，重庆社会各界就认可国有股权价值1800万元是否属国有资产流失，以及该行为的经济性、合理性、合法性展开激烈的讨论。
现按我们确立的国有资产流失评价标准分析：
国有资产为闲置存量状态时年度收益=一（失业救济费用+国有资产无形损耗。如（2）式。
国有资产折价认股预期收益=年度股权分配收益+税收+就业效应。如（5）式。
按项目可行性论证以及年度经营计划，那么该重组行为的预期收益为：
国有资产折价认股预期收益一现有产权下的收益预算≥0，其经济性是可以预期的，合理性也可以预期，合法性也是成立的。
国有资产重组后，进入不同的领域效果是不一样的，仍然存在国有资产流失的风险。所以国有企业重组完成并非就是国有资产管理工作的终结，必须评估价值折价的国有资产产权让波或重组后国有资产是否进入预期的运行轨道以及运行质量纳入控制范围，才可能保证各项全民收益指标得以实现，最终避免国有资产流失以保全国有资产所有者收益。
（一）当折价让渡国有资产产权后，资产并未按承诺进入产业领域而再次进入资本市场，在这种情况下，产权让渡的现实收益一产权让渡的实际价值……（6）与（1）式国有产权下国有资产全民最终收益总和=国有资产市值一三年失业救济之和相比，产权让渡的行为收益为：产权让渡的现实收益一国有产权下的最终收益总和=让渡实际价值一（国有资产现值一三年失业救济之和）………………………………………（7）
在国有资产产权让渡中实施了折价，那么产权让渡的现值（评估价值），（7）式中即可能出现计算结果为负的情况，构成社会公民权益侵害。
（二）当资本进入预期产业领域
1．全民的预期收益=让渡国有产权价值+预期可实现税收+预期就业效应。如（4）式。
与（3）式国有产权下国有资产最终收益值相比，国有资产产权让渡行为收益=让渡预期收益一现有国有产权下的预期收益=（让渡国有产权价值+预期可实现税收+预期就业效应）－（国有资产评估价值一三年失业救济之和）
在等式中，如果让渡国有产权价值较国有资产评估价值差异过大，而让渡国有产权后的预期可实现税收、预期就业效应均不理想，造成国有资产终极所有者权益受损。重庆针织总厂事件就是一个典型案例。
2．在国有资产与社会资本重组的情况下：
国有资产重组全民年度收益=预期股权分红收益+预期可实现税收+预期就业效应
与（3）式国有产权下国有资产最终收益相比：
国有资产重组行为收益=重视收益一现有产权下国有资产最终收益=（预期股权分红收益+预期可实现税收+预期就业效应）－（国有资产评估价值一三年失业救济之和）
在等式中，如果重组运行不理想，预期可实现税收+预期就业和预期股权分红均不能实现，构成等式计算结果为负数，就造成了国有资产所有者权益受损。
通过以上分析说明，在国有企业重组中，只有预期是不行的，还需要在国有资产后期运行中加以控制，才能真正保证国有资产调整后运行的有效性，最终保证国有资产所有者权益。
二、国有资产流失控制政策与措施初探
国有资产流失原因很多，主要产生于以下几方面：
一是申请参加国有企业并购重组的投资者并没有真诚的投资愿望，甚至没有相应的投资能力，在重组或并购以后，资金不及时到位，而是利用良好的宏观政策，将现有资产作抵押实现银行信贷，获得资金，将骨头熬油甚至将信贷资金转移不知去向，置国有资产的后期经营于不顾，即上面所说的国有资产不能进入预期的产业运行轨道。
二是国有资产经营管理部门尚未确立国有资产重组中心计量指标体系并对重组加以控制。
三是政府职能部门主管人员内外勾结，权钱交易。
所以在国有企业并购重组中，建议采取以下控制政策与措施：
（一）对国有并购重组的可行性论证报告以及投资方的资信情况进行评价。为此需要建立评价指标体系和指标计量标准。
（二）确立并购重组审批程序和审批权限范围
1．确立各级国有资产管理部门的审批权限和审批程序、审核评价内容。
2．对低于国有资产评估价值的重组项目的审批额度权限和程序进行特别的规定。
（三）对低于国有资产评估价值进行重组的项目进行专项档案的追踪管理。对追踪管理的权限、职责、程序和内容进行规定。
（四）在折价进行国有资产并购重组的协议条款中，明确规定在阶段时期内对企业运行进行了解与控制的合法性。在折价进行的国有资产重组协议中应依照《国有资产监督管理条例》延伸约定以下权力：
1．在国有资产产权让渡的情况下
（1）对新企业资产保值增值能力和状况进行监督与评价。
（2）向企业派出监事会。
1）审查经注册会计师验证的或厂长经理签署的企业财务报告，监督评价企业经济效益和企业财产保值增值状况。
2）根据工作需要，查阅企业的财务帐目和有关资料，对厂长经理和有关人员提出询问。
监事会的组建及工作程序可另行规定执行。
3）可规定在一定时期内（3－5年）产权转让行为不办理产权过渡手续并实施监管。在有效期限内确认其资产经营能力方可办理产权过渡手续并取消监管。
4）企业法人财产权归属企业，监事会不干预企业经营。
5）国有资产管理部门委派的监事会与企业自身监事会不相冲突，分别独立运行。
2．在国有资产重组的情况下
（1）按《公司法》要求行使股权。
（2）扩大国有资产经营管理部门的监督权力。即使在不占控股地位情况下，也应保留在企业董事会监事会中的控制权力。
分类实施董事会治理管控
国有资本投资运营公司的功能定位不同，其董事会治理管控也会不同。以国有资本目标与投资运营特点两个维度，国有资本投资运营公司可分为四种类型：投资控股型、投资引导型、资产管理型与资本运作型。前两种类型公司侧重发挥政府之手的作用，弥补市场失灵；后两种侧重发挥市场之手的作用，以资本回报为目标。资产管理型是较为特殊的国有资本投资运营公司，与其他三种业务领域主要是分布在战略或竞争行业不同，其主要是处理国有企业改革的历史遗留问题，如央企的辅业资产、存续企业等，还包括经济发展中的产能过剩产生各类不良企业资产。
具体来说，可以分三种情况实现董事会治理管控，更好地服务于不同类型的国有资本投资运营公司的目标。
投资控股与投资引导型的国有资本投资运营公司，应实现战略管控与董事会治理一体化。前者以战略控制为主，后者以战略指导为主，通过出资企业的董事会制定或审批其所在公司发展战略，同时确保各出资企业的业务单元发展符合国有资本投资运营公司整体战略和利益。当前，我国经济处于转方式、调结构的攻坚时期，这两种类型公司都可以发挥重要作用，通过并购实现行业整合，产业升级。
资本运作型的国有资本投资运营公司，应实现财务管控与董事会治理一体化。以进行财务考核与资本配置为主，实现国有资本价值最大化。其可以根据自身的发展战略和资本经营的具体情况，利用产权市场和资本市场，适时将其投资企业的股权转让出去，盘活存量资产，从而获得较好的经营收益，承担起国有资本的保值增值责任。巴菲特领导的伯克希尔？哈撒韦公司就是可资借鉴的例子。该公司的成功一方面在于巴菲特的天才投资，另一方面在于其独特的公司治理和管控模式――采取董事会治理与财务管控融合的模式，其所投资的公司经理层只需每月提交财报信息并向公司总部提供自由现金流。这种对子公司松散的分权控制模式和高度集中的资金管控模式，不仅为公司创造了稳定的股东回报，而且渡过了一次次经济危机。
资产管理型公司扮演着不良资产加工厂的角色，业务主要是企业资产的分解组合，优化要素资源配置，实现结构调整，其应实现战略指导型管控与董事会治理相融合：通过孵化优质资产，将有关业务和优质资产注入上市公司平台或者纳入新组建的股份有限公司招股上市，实现国有资产证券化。这样可以提高国有资本的配置效率，实现从过剩产能或其他经营不善的产业退出。
健全出资企业的治理制度
协调运作的法人治理结构和良好的公司治理水平，是董事会治理管控的基础，是实现“管资本”国资监管体制的渠道。国有资本投资运营公司通过出资企业行使董事会成员的选任、考核、薪酬决定权，通过董事会对出资企业的战略、投资等重大事项发挥战略决策作用，实现对其出资企业的经营决策有效对接和管控。
由于董事会运作的有效性直接决定了管控的实际效果，国有资本投资运营公司应当作为积极活跃的股东，在出资企业中推行健全的公司治理制度，建立独立有效的董事会，以指导和协助出资企业的高级管理层，而不是传统的直接干预。特别是资本运作类型的国有资本投资运营公司，应支持鼓励其出资企业委任能力强、具备商业经验和多元化的董事会成员，授予董事会全面的战略决策和对经理层的选聘、薪酬决定和考核权，做实董事会，让董事会领导公司创造股东价值。
这也符合未来混合所有制发展需要，没有良好的公司治理，不建立独立、有效董事会，民营资本与国有资本会陷入“谁控制谁”的困境。从改革路径判断，未来国有控股上市公司将会由国有资本投资运营公司直接持有，因此提高上市公司的治理水平应早日提上日程。这也是解决长期以来国有股“一股独大”弊端的契机。
融合董事会治理、管控体系
要实现董事会治理与管控体系的融合，其核心在于国有资本投资运营公司层面的董事会运作模式、管控模式要与其出资企业的董事会运作实现有机统一，包括组织结构、授权及决策体系与相应机制等。
治理与管控模式融合层面，一般而言财务管控与战略型董事会匹配，战略管控与监督型董事会匹配。例如，资本运作类国有资本投资运营公司，总部实施财务管控，对出资企业只需管理好三类事项，委任董事、财务监控、考核和预算。至于商业经营的所有决策权，完全由出资企业董事会行使。总部董事会的重点任务是围绕上述领域内容进行总体战略和投资决策能力的建设；而出资企业董事会则采用战略型董事会，职能重点集中于业务战略和产业运营决策能力的建设，作为战略决策中心，为公司创造长期价值。
关键词：企业财务业绩；评价体系；构建研究；重要性；原则
中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）01-00-02
随着社会经济的飞速发展，企业在发展的过程中面临着日益激烈的竞争形势。而企业要想从根本上立于不败之地，其核心在于加强企业成本管理，提高经济效益。《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》的实施，在规范企业综合绩效评价工作的同时，还在很大程度上客观的反映了企业资产运用的整体质量，为提高企业的经济效益、规范经营行为奠定了基础。在此，本文从企业财务评价指标体系构建的重要性、财务业绩评价指标的构建原则、企业财务业绩基本评价指标以及辅助评价指标等几个方面出发，针对企业发展过程中财务业绩评价体系构建中出现的相关问题，做以下分析。
一、企业财务评价指标体系构建的重要性
在企业日常管理的过程中，财务指标对企业的健康发展有着极其重要的作用，不仅关系着企业财务管理的顺利进行，同时还关系着企业一切生产活动的顺利进行。针对企业财务评价指标体系构建的重要性，主要表现在以下几个方面：
首先，企业财务评价指标体系能够通过自身的职能，将企业财务活动信息充分的体现出来，为企业负责人下一轮的生产方案提供依据。与此同时，完善的企业财务评价指标体系能够清晰的反映出企业的资源优势及资本创新，提高企业的市场竞争力。其次，建立科学完善的企业财务评价指标体系，能够使企业负责人准确的掌握企业的实际发展状况，对企业的财务状况、偿债能力以及盈利能力做出准确的判断，以便企业在今后发展的过程中，最大限度的规避风险。
二、财务业绩评价指标的构建原则
在《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》中第五条明确规定，在开展企业综合绩效评价工作的过程中，必须遵循客观性、全面性、效益型以及发展性等四方面原则，以确保企业综合绩效评价管理的科学性。
(一)客观性原则
在企业财务业绩评价指标体系构建的过程中，相关负责人应通过科学、可靠的方式来衡量企业的实际发展状况，同时以可验证资料作为整个体系的评价依据，以便在体系实施的过程中能够真正做到不偏不倚，保障财务业绩评价指标体系的顺利运行。
(二)成功性原则
在整个财务业绩评价指标体系构建的过程中，关键成功因素的财务业绩如何，将直接决定着企业下一步战略目标的制定与实现。关键成功因素能够通过自身的优势，对企业的优点及弱点进行科学、完善的分析，为企业战略方针的制定提供支持信息。
(三)可预测原则
在财务业绩评价指标体系构建的过程中，通常是对过去的财务状况进行统计、总结，而企业的负责人能够通过财务评价指标体系，对未来企业财务业绩的发展趋势做出相应的判断，以此来调整企业的战略方针。
(四)可比性原则
财务评价业绩指标体系在建立的过程中，本身就具备了一定的可比性。通过企业实际支出与预算相比较，能够得出企业的实际经营状况，与不同时期相比较，则能判断企业今后的发展状况，而与同行业竞争对手相比较，则能找出企业财务管理中存在的不足等等。
三、基本评价指标
根据国务院国资委颁布的《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》中第二章评价内容与评价指标的规定，对企业综合绩效的中的财务绩效定量评价做出了明确的规定。具体分析如下：
(一)企业盈利能力分析
企业盈利能力分析与评判主要通过资本及资产报酬水平、成本费用控制水平和经营现金流量状况等方面的财务指标。在整个企业盈利能力分析的过程中，首先，需要企业负责人结合着企业的实际发展状况，对企业的整体经济实力做出科学、完善的判断。其次，在分析企业盈利能力的过程中，还应结合着市场经济的整体发展趋势以及企业的发展状况，有针对性的对企业的盈利能力进行分析。最后，在企业进行盈利分能力分析的过程中，应仔细核算企业的净资产收益率，以便对企业的盈利状况做出科学评价。
在企业财务业绩评价指标体系构建的过程中，净资产收益率也叫股东权益收益率。其主要功能在于反映企业投资者投入企业的资本获取净收益能力，以便从根本上反映投资与报酬的关系。在整个企业财务业绩管理的过程中，是评价企业资本经营收益的核心指标。平均净资产主要是指在企业创立初期，投资人所具备的基本权益与某段时间后权益人所获取利润的算术平均数。在利润所有权获取的过程中，之所以采取利润分配前的结果，其根本原因在于期末所有者权益余额中包含了部分本期利润的分配状况，而这样就会导致部分利润被直接转走，无法及时的参与到净资产平均余额的计算中，导致计算结果与事实不符。为了从根本上消除这种影响，对净资产平均余额的计算作上述调整。由于净资产收益率公式中的“净利润”不是净资产创造的，而是包括知识与智力资产和负债在内的全部资产共同创造的，因此，应设置另一个对股东投资创利进行评价的指标：净资产创利率。净资产收益率与净资产创利率是评价权益资本获取报酬能力的最具综合性和代表性的指标。
(二)企业资产质量分析
企业资产质量分析与评判主要通过资产周转速度、资产运行状态、资产结构以及资产有效性等方面的财务指标，综合反映企业所占用经济资源的利用效率、资产管理水平与资产的安全性。企业在发展的过程中，资产作为企业一切生产活动顺利进行的基本保障，不仅关系着企业的经济效益，同时还关系着企业今后的发展。在企业资产质量分析的过程中，主要是指企业负责人对企业各个方面经济资源的利用率进行科学、有效的分析，确保企业经济资源的合理利用与安全，避免经济犯罪的现象发生。此外，企业负责人在资产质量分析的过程中，应结合着企业各个方面，对企业的资产进行综合分析，以确保资产质量分析的准确性。
(三)企业债务风险分析
企业债务风险分析与评判主要通过债务负担水平、资产负债结构、或有负债情况、现金偿债能力等方面的财务指标，综合反映企业的债务水平、偿债能力及其面临的债务风险。负债收益率是指企业在经营的过程中，由于自身的经营不善，不得不通过贷款举债来帮助企业渡过难关。该项指标主要反映的是企业借款所得与所费的关系。该项指标的运用，在很大程度上完整的体现出企业财政的平衡状况，同时也能反映出企业的实际发展状况。在企业债务风险分析的过程中，资本之间没有具体的划分，而是在条件允许的状况下，资本拥有者有着相同的创利能力。在评价企业财务杠杆的过程中，通过对负债收益率与利息率的对比即可准确的掌握相关财务信息。即负载收益率与利息率的差值越大，则表明企业财务杠杆运用的较好，反之则较差。然而在使用的过程中，还应注意，差值越大，这企业所面临的财务风险也会随之增加。
(四)企业成本分析
在企业发展的过程中，成本费用是整个企业财务管理的核心部分。传统的成本费用利润率计算公式为：成本费用利润率=利润总额÷成本费用总额。在这个公式中，利润总额是指企业在过去经营发展过程中的全部利润，既包括企业当年的营业利润与投资收益，同时还包括政府部门的相关补助及营业收支；而成本费用则是指企业在过去一年时间内所有的花费，既包括产品的成本、生产费用，也包括产品营销以及管理费用，因而在计算成本费用利润率的过程中，应将分子中的利润总额改为营业利润。
(五)企业经营增长分析
企业经营增长分析是指企业在发展的过程中，对销售增长、资本积累、效益变化以及技术投入等各个方面投入的财务指标进行分析。通过企业的经营增长分析，能够对企业某段时间内的经营状况以及今后的发展趋势进行整体反映，为企业的负责人提供战略依据。在企业经营增长分析的过程中，需要企业负责人结合着企业的实际发展状况以及企业发展中的各个部门，有针对性的做出分析。在确保分析结果客观、准确的同时，还能对企业今后的发展趋势做出准确判断。
四、辅助评价指标
在企业财务业绩评价指标体系构建的过程中，除了基本评价指标外，还包括了辅助评价指标。顾名思义，辅助评价指标体系是对基本评价指标的补充，在运用的过程中，主要包括三个方面：首先，对基本指标体系中存在的不足进行完善，包括销售利润率及REVA等；其次，对企业财务发展的动态进行反映，以便企业负责人能准确的掌握企业财务的实际管理状况；最后，在我国多个企业中，基于企业自身的发展性质、规模，都在很大程度上决定了辅助评价指标的制定标准。针对辅助评价指标，本文主要从以下几个方面进行分析：
(一)EVA
这是以资产市场价值为基础的企业经营业绩评价指标。其基本理论是：企业用于创造利润的资本价值总额既不是资产的账面价值，也不是资产的经济价值， 而是其市场价值。在企业经营的过程中，投资者都会在企业会计年度的开始以一个整体的形式将企业按照当时的市场价格出售，然后通过出售得到的收入来进行与原来企业相同的投资，并通过这种方式来加权平均资本成本的回报。如果投资者没有顺利的将自身管理的企业变成现金，则在很大程度上意味着他们放弃了获得该水平回报的机会。
(二)国有资本保值增值率
在企业财务业绩评价指标体系构建的过程中，国有资本保值增值率能够充分反映出国有资产的实际运转状况，以便企业负责人及时的掌握企业资产的使用状况。针对国有资本保值增值率的计算，其基本计算公式为：国有资本保值增值率=扣除客观因素后的年末所有者权益÷年初所有者权益。在整个公式计算的过程中，针对各种客观的影响因素都要排除，主要包括以下几方面：第一，国家投资增加的国家资本金；第二，国家专项拨款及各项基金增加的国家资本公积；第三，税收返还或专项减免增加的国家资本金及资本公积；第四，按国家规定进行资产重估(评估)增加的国家资本公积金；第五，接受捐赠增加的国家资本公积；第六，清产核资增加的国家资本金及其权益等。扣除的各种客观因素减少值有：经专项批准核减国家资本金及其权益；按国家规定重估(评估)减少的国家资本公积；无偿划出或分立减少的国家资本金及其权益；清产核资核减的国家资本金与资本公积等。
在企业财务业绩评价体系构建的过程中，通过对期末国家所有者权益进行简单的调整计算后，能够在一定程度上反映出国有资本的增值状况，但是在使用的同时，基于该种方式的局限性，导致计算结果存在严重的偏差。针对这一状况，企业负责人可以在企业经营的初期、末期财务总结的时候，针对国有资产中一些不良资产进行集中处置。在这些不良资产中，主要包括以下几个方面：首先，三年或三年以上应收的款项以及企业由于长期的经营不善而积压的存货及投资。其次，挂账损失。挂账损失主要是指没有及时处理的资产损失以及固定资产损坏报废造成的损失。最后，在清算不良资产的过程中，还应及时的扣除不属于企业正常生产经营活动获得的净资产数额， 如变卖固定资产、 土地使用权等的利得。以此来保障国有资本保值增值率的准确性。
总结
综上所述，随着我国社会经济的迅速发展，企业在发展的过程中，构建科学、完善的财务业绩评价指标体系，不仅能提高企业的财务管理质量，同时还能完善企业的整体管理。由此就需要企业负责人能够结合着企业的实际发展状况，制定出科学、完善的企业财务业绩评价体系，为企业今后的发展奠定结实的基础。
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为进一步规范和加强国有资产监管工作，完善国有资产管理体制和制度，创新国有资产监管途径，建立适应社会主义市场经济的国有资产监管运营机制，确保国有资产安全完整和保值增值，根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》、《省企业国有资产监督管理条例》等法律法规，结合我县实际，制定本意见。
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想
深入贯彻落实科学发展观，以有利于国有资产保值增值、有利于公益项目正常运营、有利于经济社会事业发展为目标，以科学化、市场化为导向，进一步完善国有资产管理体制和制度,以产权为纽带，进一步调整和规范运营公司监管模式，不断提高国有资产保值增值水平，为推进富民强县新跨越、建设幸福魅力新作出新的更大贡献。
（二）基本原则
一是坚持科学发展原则。遵循市场经济和企业发展规律，逐步建立符合市场化要求的国有资产运营机制，增强国有企业竞争能力，不断提高科学发展、持续发展水平。
二是坚持规范运作原则。按照政企分开、政资分开、所有权和经营权分离的原则，依法建立健全权利、责任和义务相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产出资人制度。
三是坚持市场化运作原则。严格按照《公司法》规定和现代企业制度的要求，推动国有资产的流动和重组，盘活存量资产，带动增量资产，实现存量资产货币化、增量资产市场化、经济效益最大化。
四是坚持防范风险原则。建立完善科学决策程序和风险防范制度，严控国有资产经营风险。
二、理顺国有资产监督、管理和运营体制
（一）完善国有资产监管体制和机制
县政府授权县国有资产管理局（以下简称国资局）代表县政府履行出资人职责。改革目前国有资产管理办法，建立起以产权为纽带的新的管理模式。根据我县文化、体育产业和城市建设的发展现状，成立县文化产业发展有限公司、县体育产业发展有限公司、县城市建设开发有限公司。国资局为水浒旅游开发有限责任公司、三元矿业发展有限公司、金汶工程有限公司、环球现代物流有限公司、兴东置业有限公司和新成立的资产运营公司的出资人。对上述公司的监管，实行出资人委托监管的方式，由国资局与行业主管部门签订《县国有资产委托监管协议》，明确国有资产监管数量、分布、委托期限以及监管的目标任务和国资局、受托监管部门双方的职责等。
（二）部门职责
国资局：根据县政府授权，履行出资人职责，享有出资人权益，依法对国有资产进行监督管理；根据国家法律法规，制定国有资产监管的有关规定；检查委托监管公司贯彻执行国有资产法律法规的情况；检查委托监管公司国有资产监管目标任务完成情况；对委托监管公司的改制、重组、重大资产处置、抵押、担保、解散、破产以及涉及国有资产权益的重大事项进行审批；对委托监管公司的用工计划进行审批；对委托监管公司法人代表、党组（支部）书记，经受托管理部门考察、提名，予以任免。
受托监管部门：贯彻执行党和国家的路线方针政策及国有资产监管的法律法规，完善受托监管公司法人治理结构，加强公司国有资产管理的基础工作建设；完成受托监管公司国有资产监管的目标任务，实现国有资产保值增值；履行受托监管公司国有资产监管事项的审核；对受托监管公司的用工计划进行初审并报送国资局审批；对受托监管公司管理人员进行考察并提出任免建议；负责受托监管公司的党务及工、青、妇等社会管理事务。
（三）公司收入分配
1、水浒旅游开发有限责任公司实行自主经营、自负盈亏的运营模式，并按占有使用国有资产的一定比例上缴国有资产占用费，待盈利后再按一定比例分成。其经营收入按照《县非税收入管理办法》的规定全额上缴县财政专户，由国资局扣除国有资产占用费后，按照县政府确定的财政体制与县湖风景名胜区管理委员会进行结算。
2、县文化产业发展有限公司实行自主经营、县财政适当补助的运营模式，确定经营收入目标和财政定额补助数额，实行超收全留、欠收不补的激励政策。
3、县体育产业发展有限公司参照差额预算单位管理模式进行运作。运转经费三年内县财政给予定额补助并逐年递减，力争用三年时间形成较为成熟的市场运转机制，逐步实现自我保障、自我发展的目标。
4、县城市建设开发有限公司按照市场运作的方式，对经营范围内的资产依法经营、照章纳税，实行收入任务定目标、确保上缴、超收分成的办法，实现以资产养资产的良性循环。
5、三元矿业发展有限公司属于资源性开发企业，县财政以国资局为政府非税收入执收单位，实行收入全上缴，其经营收入按照《县非税收入管理办法》的规定全额上缴县财政专户，由国资局扣除国有资产占用费后，按照县政府确定的财政体制与县矿产业管理委员会进行结算。
6、金汶工程有限公司属资源性开发企业，县财政以县国资局为政府非税收入执收单位，实行收入全上缴、任务定目标、超收分成的激励机制，确保国有资产收益及时足额入库。
7、环球现代物流有限公司按照市场运作的方式，对经营范围内的资产依法经营、照章纳税，实行收入任务定目标、确保上缴、超收分成的办法。
8、兴东置业有限公司，对工业园区内的国有资产依法经营、照章纳税，实行收入任务定目标、确保上缴、超收分成的办法，实现以资产养资产的良性循环。
国资局统一收缴的各类收入，由国资局会同财政部门测算确定返还比例，报县政府批准后执行。
三、进一步加强国有资产监督管理
（一）完善法人治理结构。国有资产运营公司要按照《公司法》的规定和现代企业管理制度的要求，建立健全董事会、监事会、经理层等法人治理结构，规范决策、监督、执行程序，制订人事任免、考核奖惩制度，明确职权和责任，依法制订董事会、监事会、经理层的议事规则，各司其职、各负其责、规范运作，形成权力决策机构、监督机构和经营者之间的有效制衡机制。
（二）加强监管制度建设。建立健全运营公司业绩考核办法,增强业绩考核的针对性和有效性，把业绩考核结果作为运营公司负责人薪酬确定和职务任免的重要依据。建立运营公司负责人薪酬管理制度，合理调整收入分配关系，严格薪酬管理，杜绝制度外收入。建立派驻财务总监工作制度，加强对运营公司重大事项监管。加强监察、审计、司法部门以及中介组织与社会各界的监督，形成出资人监督与法律监督、行政监督、社会监督多层次的国有资产监督体系。
（三）加强国有资产基础管理。积极运用现代信息手段，对国有产权变动情况、财务审批事项进行动态监管。全面落实国有产权进场交易制度，积极推动重大资产处置和“公有资产、公共资源、公共产品”进场交易。完善国有资产统计报告制度，国有资产运营公司及所出资企业应按照企业财务通则和会计准则，定期向国资局报告国有资产运营状况。
（四）建立健全国有资本经营预算制度。合理确定国有资本收益收缴比例,不断完善国有资本收益支出结构。
公交企业是公益性企业,其经营活动具有鲜明的社会服务公益性和企业经营效益性,在向社会提供优质保量的公交客运服务的同时,企业的效益经营也要得到充分的保障和提高,公益是公交企业经营的目的,效益经营则是公交企业运营活动的基础.作者认为：公交企业的全部经营活动实际就是增强其资产使用效率和使用效益的过程.是为社会公益服务的活动,也是其资本的保值增值活动。公交企业为确保公益的真正到位,是必然以充实的效益经营为其进行可持续公益服务发展作基础。没有高效低耗及合理的投入产出经营，公交企业将不可能稳定发展，更谈不上提拱优质的公益服务。.现代管理会计是全程参预公司各项经营管理活动,是在事前,事中,事后全方位地对企业各项经营活动进行筹划,反映,核算,评价,考核和指引.其主要作用已显现为筹划,管控，评价和指引.是企业经营管理中主要的策略筹划和管控工作。
管理会计与传统的财务核算完全不同，是在进行日常的成本费用核算的基础上，兼以全程参预公司各项经营活动，用大量的经营数据，以科学的统计分析，找出影响经营效益的因素和规律，进而管控指引经营活动，促进经营效益的提高。管理会计在公交经营管理上，是要前移管理,全程参预，以提高公交资产使用率，使用效率，使用效益出发；规范财务核算,业务流程安全高效有序为基础；计划经营，指标考核为指引；授权经营,监控风险为保障；增收节支争高效，提高公司投资回报率，确保公益服务优质到位为目标。管理会计的首要职责就是经营筹划和财务预算。要根据公司董事会经营目标要求，结合公司的线路资源，人力资源，营运车辆资源和管理水平，制定公司经营计划和财务预算；公司大额固定资产购置计划，资金使用计划，大额材料采购计划等，报经公司董事会批准后，严格按计划引导公司进行经营活动，把公司的经营活动纳入全面计划营运，预算管理的有序轨道上。
在所有涉及公司对外重大经济利益变化及大额资金流动决定前，管理会计是必须要进行相关的财税筹划和风险预测，作出专业的盈亏平衡点，收益率和风险评价。提请公司审定，以在争取最大收益的同时把风险控制在最低。管理会计在公交经营活动过程中，要与经营同步进行营收和成本支出的数据分析管控，一方面随时进行营运效率和效益的分析指引，提请营收部门最大创收，提高高效里程比例；另一方面则要同时进行成本费用支出的管控，对燃材料的采购，调节和消耗；人力成本的计划考核和支付，相关管理费用的使用全程监控，严控成本预算执行关。要准确客观地以营收引导成本费用支出，以成本费用的支出促进收入的增长。
从而促进公交运营里程的单位收益水平提升。管理会计要充分发挥其掌管全公司经营财务数据库和计划制定职责的优势，强化对全公司经营统计分析工作的管理，以真实准确全面的数据，用专业科学的量化考核办法，客观中立的评价角度，担负起对经营活动的评价和考核，真实到位地对各经营单位进行客观评价，协助公司完成董事会定下的经营目标。管理会计是公交公司效益经营中的主要管控者，不仅仅只是成本核算和统计作用的辅助工作，而且是必须要进行资本运营、理财保值、直接增加收益的效益经营工作。更是在公司各项经营管理中必不可少的反映，评价，监控，指引及考核的管控工作，其管理工作必然是存在和介入于公司经营活动的事前，事中和事后。
为此强化了管理会计在公司经营管理中的地位和作用，是能够为公交资产效益经营取得较好效果。某由外资，民营资本和国有资本共同参股组建的大型股份制外资公交公司实行管理会计参预经营管理两年后，在持续向社会提供优质安全的公交客运服务，获得政府，行业管理部门以及市民的满意的同时，公司自身的经营效益发生了很大的改善：在保障公司正常经营活动进行的同时，这间公交巴士公司建立了较完善的计划考核监控体系，通过管理会计对运营工作的数据支持和参与，优化了公司公交运力的高效运用，强化了对成本控制的管控力度，促进了公司经营效益发生的重大改善。
至2008年4月末，与两年前比，公司的平均营运车数由824台增加到964台，增加了140台车，增长了17%；车日公里由179公里增加到195公里，增加了16公里，增长8.9%，营运总收入由18528万元增加到21938万元，增加了3410万元，增长了18.4%；车日收入616元增加为624元；增长1.2%，各项成本中的千公里燃料由793元下降为640元，降幅为19%；千公里材料由223元下降为202元，降幅为9.4%千胎公里由75元下降为66元，降幅为12%，剔除折旧后的千公里成本则由3076元下降为2830元，降幅8%，按08年营运总公里6874万公里计算，全年减少成本支出达1691万元，公司全员工资由1217元/月上升到1381元/月，增长13.4%，利润由-2536万元减亏为-1082万元。管理会计在公交公司的实践，充分显现了管理会计理理念和管理方法在公交经营管理中的效能，同时也说明公交企业经营的好坏并不全因其投资主体的不同而受影响，只要有科学合理的管理理念和方法，合适的管理手法，富于进取奋斗的管理团队，配合到位的政策支持，国有或非国有制所有的公交企业都是可以经营好公益性公交服务。
一、非税收入审计的特点
1.非税收入审计具有复杂性。非税收入审计的复杂性源于非税收入的复杂性。其复杂性表现在三点：一是目前对非税收入范围有所界定，但具体内容还不十分明确。非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等收入，除行政事业性收费、基金、罚没收入以外，每类收入中包含包括的具体内容尚不清除，尤以国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益三项收入内涵不清体现最为明显；二是除行政事业性收费、基金、罚没收入以外，其他各类非税收入项目没有明确规定认定部门、认定政策依据也不明确；三是非税收入项目多、涉及范围广、缴费情况复杂，部分非税收入收取额的计算技术性、专业性很强，各地政策不尽一致，管理方式多样化。
2.非税收入审计具有特殊性。非税收入审计不同于以往的财经法纪、财务收支审计，它要求审计人员具有会计、审计专业知识，并熟悉和掌握大量有关非税收入的基础理论知识，随时了解有关非税收入的政策变化。尤其是近两年，非税收入实施收缴管理制度改革以后，政策新，变化快，致使非税收入审计具有不同于其它审计的特殊性。
3.非税收入审计理论与实践的不成熟性。非税收入的审计是随着非税收入的快速增长开展起来的，非税收入作为财政收入的重要组成部分，其审计理论的研究也相对滞后；现有的非税收入审计，多侧重于非税收入支出方面的审计，而缺少对非税收入的项目、文件票据及资金收缴的全过程审计，其审计所涵盖的内容还不够完整。
二、强化非税收入收缴审计的途径
非税收入收缴审计基本内容应包括非税收入项目审计、非税收入政策执行情况审计、非税收入使用票据审计、非税收入资金收缴审计及非税收入退付款审计五个方面的内容。要加强对非税收入收缴的审计监督，就其途径而言，主要就是在审查非税收入项目合法性的基础上，借助于非税收入收缴管理信息系统，从审查非税收入的票据和账户入手，审查非税收入资金的收缴和退付款。
（一）加强非税收入项目审计
1.审查非税收入项目的合法性。即审查各项非税收入项目的设立是否符合规定。非税收入项目应按照如下规定确立：一是行政事业性收费项目的设定必须符合法律、法规以及国务院、省政府或者省以上财政、价格主管部门的规定；二是政府性基金的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门的规定；三是国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门、省政府的规定；四是彩票公益金的设定必须符合国务院或者国务院财政部门规定的彩票资金分配比例；五是罚没收入的设定必须符合《中华人民共和国行政处罚法》和其它有关法律、法规、规章的规定；六是主管部门集中收入必须经本级财政部门批准；七是其它非税收入的审计必须符合法律、法规、规章以及国务院国务院财政部门或者省政府的有关规定。此外，在审计中可借助于《行政事业收费许可证》、《罚没许可证》、《政府性基金许可证》及《非税收入征收委托证》来认定其合法性。
2.审查是否有《许可证》。按有关规定执收行政事业性收费、基金、罚没收入应办理《行政事业收费许可证》、《政府性基金许可证》、《罚没许可证》，如不办理实施收费，其行为属于乱收费行为。同时对于受财政部门或者非税收入管理机构委托，非税收入实行收支两条线管理的，还应办理《非税收入征收委托证》。
3.审查非税收入征收单位的主体资格。非税收入的征收主体是国家机关、事业单位、社会团体以及其它组织，但并非所有此类机关单位都有关于某项非税收入征收的主体资格。应对照有关文件严格审核，这也是审计中容易疏忽的环节。
4.审查非税收入的收费标准、收费范围、收费对象。审计中根据单位开出的收费票据，依据其《许可证》核对其收费标准、收费范围、收费对象。
（二）加强非税收入政策执行情况审计
非税收入政策执行情况的审计是非税收入审计的一项重要内容。应重点审计执行国家统一政策、各项制度的情况，主要包括：有无擅自批准减免非税收入、擅自延长减免非税项目期限；有无停征应征非税项目的问题；有无随意设立非税收入项目；有无采取抵扣或降低收费标准的办法减少非税收入的问题；有无擅自将非税收入项目转为经营性收入项目的问题。
（三）加强非税收入票据审计
非税收入票据是执收非税收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，是审计的重要依据。目前，执收非税收入主要使用《非税收入一般缴款书》、《非税收入统一收据》、《罚没票据》等。对票据审核时要从以下几方面入手：其一，是否有利用非经营性专用收款收据执收非税收入形成单位“小金库”问题；其二，票据使用是否超出规定范围和收费标准的；其三，是否存在无票据或不使用规定的收费票据收费的；其四，是否擅自转借、转让、买卖、代开、销毁、涂改、丢失收费票据的；其五，是否将行政性收费票据作为罚款票据和单位往来结算票据的。由上述行为所取得的收入属违规收入。
（四）加强非税收入资金收缴审计
辽宁从2003年开始实行了非税收入收缴管理制度改革，改革取消了执收执罚单位的收入过渡账户；在缴款方式上实行单位开票，银行收款的方式；非税收入实行项目库管理；变部门逐级上解省级分成为财政统一上解省级分成收入；采用了《非税收入一般缴款书》特种票据；非税收入收缴实行了微机网络化管理。这些改革使执收单位、财政收费管理部门在非税收入的账簿设定、会计处理等方面发生了很大变化。在审计非税收入收缴这个环节，审计面临两个对象：一是非税收入管理部门；二是执收执罚单位。对象不同，审计方法不同、内容不同、侧重点也不同。
——非税收入管理部门的非税收入收缴审计。非税收入资金收缴审计应从账户审查和会计科目审查入手。
1.从账户入手审查非税收入。账户是非税收入的载体。部分行政机关和事业单位多头开户，为占用、挪用、坐支非税收入、私设“小金库”提供隐蔽的载体。我省实行非税收入收缴管理制度改革以后，取消所有执收执罚单位的收入过渡账户，原利用非税收入过渡账户截流、挪用非税收入已不可能，另立账户或将非税收入存入其它账户，有可能成为部分执收单位隐蔽非税收入的新途径。因此，审查执收单位的账户情况，更具有现实意义。在审查账户时一般有以下六方面：由被审计单位提供有关账户情况；向领导及相关业务科室有关人员了解情况；审查银行账簿、银行对账单；对其关联单位和下属单位进行延伸审计；由人民银行协助提供执收单位的开户银行；通过查看被审计单位代码证书了解开户情况。
2.从会计科目入手审查非税收入。目前按照国家有关规定，非税收入资金以纳入预算内和不纳入预算内两种方式存在。与之相应，非税收入在“应缴预算款”和“应缴财政专户款”两个会计科目核算。其中“应缴预算款”用于核算纳入预算内管理的非税收入，“应缴财政专户款”用于核算尚没有纳入预算内管理的非税收入。审查这两个会计科目时，重点应将以下几种性质的收入与非税收入加以区分。一是将应税非税收入应纳税金与非税收入加以区分。目前部分纳入“收支两条线”管理的应税非税收入需要纳税，税后的收入才属于政府的非税收入，审查时要注意应严格将应税非税收入税金与非税收入这两种不同性质的资金加以区分，在此基础上再按照税收征管的规定对有无漏扣、漏缴的问题进行审计。二是将省级分成收入与本级非税收入加以区分。在行政事业性收费中有许多项目其资金涉及省市分成，分成项目和比例有明确规定，审查时应注意非税收入管理机构是否按照规定的比例在中央、省、市之间进行分成，是否将省级分成收入与本级非税收入分别核算，是否由财政部门逐级上解省级分成收入，有无拖延、滞压、隐瞒、挪用或侵占中央、省级财政收入的问题。三是将本级非税收入与代收收入相区分。随着行政审批制度的改革，辽宁省各市成立了公共行政服务中心，中心一般实行多家执收，非税收入管理部门一家收款的形式，非税收入管理部门的收入中将包涵一部分代收收入，如代工商、地税、技术监督等省直单位征收的收入，审计时应将本级非税收入与代收收入相区分。
——执收执罚单位非税收入收缴的审计。实施非税收入收缴管理制度改革以后，建立了财政部门、执收单位、银行联网的非税收入收缴信息网络系统，实现收费网上操作、账务微机核算、网络自动监管。执收单位已经没有传统意义上的会计账簿，只有统计性的辅助账，传统的查账审计线索在网络化系统中已经中断甚至消失。审计人员进行审计时，应充分利用网络信息优势，从网络数据入手审计，执收执罚单位所有“开票数据”全部载入微机网络系统，“开票数据”可作为“应缴”非税收入数据，执收执罚单位从非税收入下载的数据可作为“实缴”的数据，如果“应缴”与“实缴”完全一致，表明非税收入完全上缴，否则应逐项查找未缴情况。
