时间：2023-07-14 17:35:16
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理方法论，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
随着我国经济的快速发展，城市化建设的步伐不断推进，社会保障体系的不断完善，对公共管理服务提出了更高的要求。传统的政府公共管理模式已不能适应当今经济的发展，新公共管理模式的引入是必然趋势，本文以人力资源和社会保障的新公共管理的视角为基本内容，充分讨论新公共管理的相关概念、人力资源和社会保障工作在新公共管理视野下面临的问题，提出推动人力资源和社会保障政策的推进建议，以期为相关管理提供参考数据。
关键词：
新公共管理；人力资源与社会保障；利与弊
新公共管理运动是西方国家的行政改革运动的典型代表。新公共管理理论，是不同于传统公共行政的理论，它是基于一个经济理论为基础的新理论，主张依靠自由化和市场竞争机制，改变公共管理范式。这一新的管理范式改变了传统公共行政的理论基础、研究课题、研究范围、方法和实践模式，成为政府管理的主流，特别是在当代西方公共行政领域。新公共管理理论是以市场经济为导向的管理方法，以结果为导向的绩效目标管理，以客户为导向的服务方法，全系统响应的管理方法。这些管理方法的使用，在当代西方公共管理实践中发挥了重要作用。因此，新公共管理方法对进行更深入的研究具有重要的理论意义和实践意义。
一、新公共管理的特征和创新之处
新公共管理理论和传统行政理论方法论的理论基础是不同的。其理论基础是政治科学、传统的行政管理学、社会学、社会心理学等学科，而传统公共行政管理理论的核心是官僚制理论和科学管理理论。新公共管理理论是建立在经济理论和企业管理基础上的公共选择理论和制度经济学理论。新公共管理理论在经济学和企业管理理论的基础上更注重管理的科学性和实用性，是新公共管理理论最生动的解释。以“理性经济人”的人性假设为逻辑起点，是进行专业管理、绩效评价、战略管理、客户导向的新公共管理，也是绩效工资制度的具体管理方法，其目的是寻求公共管理绩效的最优化。尽管有不同的理论基础，但从方法论的角度，研究水平并没有较大提升，对公共管理理性层面的关注成为研究的焦点。从公共管理的历史发展过程来看，在发展到了关键阶段，新公共管理理论的公共行政就开始了实践。从20世纪70年代到2008年西方金融危机发生的这段时间，新公共管理理论开始了其市场自由化的实践，面向企业的政府行政管理体制改革取得了巨大成就。在方法论方面，经济理论与应用从传统公共行政管理向一系列精准化管理发展，这些新的管理方法改变了传统公共行政学的研究范围、主题和学科结构。这种方法的优势体现在各国行政改革的实践中，为提高政府管理效率提供了有力的保障，成为西方政府公共管理改革的重要组成部分，这意味着新公共管理方法论实现了创新性发展，也为公共管理的发展提供了新的视角。
二、新公共管理视角下人力资源和社会保障的弊端
（一）新公共管理有过于保守的倾向。在系统发展的新公共管理还没有完全摆脱传统体制的发展过程中，一定程度上存在着保守的问题，一些行政部门还是把对民营企业管理的方式应用复制到公共管理领域，这和传统的概念没有什么不同。这样的公共管理只停留在理论层面，并没有落实到基层，往往导致原有的管理理念不能更新，不符合社会发展的进程。
（二）经济理论和方法的滥用。经济管理是新公共管理的理论基础，但这并不意味着学习经济学的理论和方法就一样。经济学理论在一些地方的开展属于滥用公共管理的过程，并不是创新的结果。这种管理模式的应用对民营企业有一个显著的影响，但它不使用特殊的公共管理系统优势就无法体现，缺点就是还处于准备实施推广的阶段。根据销售和采购的形式进行公共管理服务，管理需要考虑的是人民满意的情况，仅有经济理论作为系统开发的依据，显然是不够科学。经济系统本身是社会学的衍生物也受社会发展变化的影响，以公共管理和社会发展稳定为目的的应用经济学知识，只有在市场经济的背景下引入，才能提高运用阶段的公平性，滥用理论只会造成更严重的后果。
（三）忽略公共和私营部门的管理经验的差异。公共管理体制是由政府部门开发的，是面向社会群体进行的。个人和政府单位不同，新公共管理系统并不区分两者之间的差异，完全把私人部门管理经验生搬硬套，虽然能够获得短期的结果，但它并不能解决长期发展目标中遇到的问题。在新公共管理系统中优点和缺点并存，任何制度的诞生都不是完美的，新公共管理系统已经能够得到一定的应用实施，能够满足大部分的应用要求，可以解决私人部门和政府部门之间管理的局限性。
三、新公共管理对人力资源和社会保障的作用发挥
（一）协调创新发展战略。新公共管理系统应成为就业的前提条件，这可能会是一个更好的整合管理经济和公共服务的方式。人力资源能够保证社会的和谐稳定，政府应坚持在社会经济体制转型过程中相关部门发挥作用进行新公共管理的途径，调查了解社会发展需要的人才作为加强对失业人员的技能培训的一个参考依据。
（二）充分了解市场机制，引入竞争机制。以社会学、经济学的理论为基础的公共管理，虽然也有一些缺点，但基本是正确的，以社会发展机制中占有的比例可以解决现有的问题。开展公共服务需要以社会安全为出发点，扩大调查范围到全社会，结合城乡不同地区的需求，建设科学的服务体系。在公共建设过程中市场机制的引入可以提高在这一领域的竞争，在人民群众的监督下，服务质量自然会明显提高。
（三）树立宗旨意识。公务员增强管理服务意识，重塑政府与社会的关系，进行新公共管理，在服务过程中要明确主体，树立人民利益至上的观念。政府作为公共行政管理系统的一部分，应注重社区的反馈，发现不合理的现象要及时调整，提高公务员的使命感和责任感，虽然属于管理性质的工作，也摆在首位应当是服务性质。传统的管理体制，会有执政当局和社会群体之间的一些冲突，不仅人民的利益受到损失，还可能威胁国家法律的威严。在树立正确的服务意识后，这样的问题可以从根本上解决，社会发展服务中政府监管所扮演的双重角色，可以解决新公共管理体制的弊端。
参考文献：
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[2]芮俊良，徐永平.新公共管理理念对中国公共管理社会化发展的启示[J].研究理论，2010，（4）：35-36.
[关键词]区域公共管理研究 区域公共问题 新区域主义
[中图分类号]C93-05 [文献标识码]A [文章编号]1000―7326(2009)05―0045―05
1982年，中国公共管理学科在中断了30年后开始恢复重建。伴随着改革开放的深人和公共管理学科的发展，其分支领域――区域公共管理研究也应运而生且日益发展，成为了中国社会科学研究中一个重要的新兴研究领域。本文着重就中国区域公共管理研究兴起的背景、发展状况及前瞻作一梳理和研讨。
一、中国区域公共管理研究兴起的背景
区域公共管理研究的兴起主要基于两方面的背景。
(一)国际背景：全球化下新区域主义的崛起与区域一体化的发展
区域主义(Regionalism)最早出现于20世纪30年代，一般是指地理上彼此相连的国家或地区之间，通过政府间的合作和组织机制，加强区域内社会和经济发展的互动意识。20世纪90年代以来，随着经济全球化进程的加快，国际贸易竞争的加剧和生产组织结构的重组，区域主义和“新区域主义”(New Regionalism)进一步崛起。美国宾夕法尼亚大学诺曼・D・帕尔玛教授在论著《亚洲和太平洋地区的新地区主义》中首次提出新区域主义概念，主张通过“多方面的”、“开放性”的国家或地区之问的联合，建立全面协调发展的国际新秩序。新区域主义在西方国家产生了广泛影响并形成了热潮。
在新区域主义的推动下，当今西方国家尤其是美国以大都市区为重点，通过构建大都市区的各种制度、政策和管治机制，实现跨行政区管治的“大都市区域主义”和“大都市区域治理”改革正在进行。与此同时。“涉及不同层次政府和发展主体之间以及同级政府之间的权利互动关系”(Newman，2000)，通过区域各种集团的对话、协调和合作，以达到最大程度地动员和利用区域资源的“区域治理”理念和区域合作实践蓬勃发展。放眼世界。遍布全球五大洲的区域合作和“区域一体化协议”正在盛行，由27个欧洲国家组成的超国家联合体“欧盟”已成为当今世界区域一体化的典范；美、加、墨三国缔结的“北美自由贸易协议”及由此形成的“北美自由贸易区”成为了与欧盟遥相呼应的宏观区域联合体；东盟“10+1”的区域合作也正在积极推进；跨国界或跨境的多边经济合作组织如“中华经济区”、“新－柔－廖成长三角”、“澜沧江－大湄公河地区的次区域经济合作”等方兴未艾。
显然，当今世界是一个全球化和区域化并行发展、全球主义和新区域主义共同崛起的时代。为了迎接和应对全球化带来的机会与挑战，当今世界的新区域主义方兴未艾。区域合作与区域一体化正在蓬勃发展，这给我国政府和学界提出了新的研究课题：如何应对全球化和区域化带来的新挑战和新问题，打造区域间合作的平台，以提升区域竞争力，推动我国的区域协调发展和区域一体化进程?这是需要区域公共管理研究予以专门探讨和回答的问题。
(二)国内背景：市场化下区域公共问题的凸显与区域合作的推进
古典经济学的经典代表A・斯密认为，当自由市场经济发轫之际，政区间的竞争就不可避免。在他看来，如果一个国家不能提供对产权的有效保护，那么，资本所有者就会迁往其他国家，从而促进国家间政区竞争机制的形成。因为“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于哪一个特定国家”。从我国的实际情况看，改革开放以来，在我国经济市场化和社会开放化的背景下，区域间竞争已经出现并有愈演愈烈之势。一方面，经济发展中形形的地方主义、山头主义等恶性竞争屡禁不止；另一方面，先发地区之间追赶式的激烈竞争此起彼伏。这表明，如何趋利避害，规范区域间的竞争行为，促进区域间的良性合作，是区域公共管理需要认真研究的课题。
同时，如何应对经济市场化下大量区域公共问题的凸显，也是区域公共管理亟待研究解决的问题。在传统的农业社会甚至工业社会条件下，社会的公共问题相对单一，公共事务比较简单，加之社会处于一个封闭发展的时期，因而国内某个行政区域内的政府能够在自己的管辖权内较为得心应手地去解决和处理其内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品与公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是，伴随着中国改革开放的深入和市场化的推进，许多地区的“内部”社会公共问题与公共事务已变得越来越“外部化”和无界化，跨行政区划的“区域公共问题”逐渐凸显，并有复杂化、多元化和规模化之态势。如跨国或跨行政区划的环保问题、食品药品安全问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、区际法律冲突问题、地区稳定问题、流行病的防治问题以及区域发展的协调互动等等，已经远远超出单边行政的能力域限，以往某个地方政府进行的单边公共行政已无法应对大量的“区域公共问题”，而相关区域内由双边或多边的地方合作或联合治理便提上议事日程。
在上述背景下，我国省际间、地区间的合作，如“长三角区域合作”、“环渤海区域合作”、“泛珠三角区域合作”、“粤港澳大珠三角区域合作”、“珠三角经济一体化”等正在蓬勃发展。这需要从区域公共管理的层面，研究探索如何建立健全系列的区域合作机制、联动机制等，以共同应对解决大量的区域公共问题。
二、中国区域公共管理研究的发展
中国区域公共管理研究的发展大致分为两个阶段。
(一)区域行政研究阶段(20世纪80年代初至90年代末)
该阶段的主要研究成果集中在三个方面：一是对改革开放先行点和发达区域的实证研究。如中山大学在国内最早开设行政管理硕士点“区域行政”研究方向，并率先对广东、香港、新加坡的行政管理模式进行研究，先后出版了《广东行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行(市)政管理》等著作和发表系列论文。二是政府间关系研究。这些研究主要关注中央政府与地方政府关系、地方政府间关系以及在转型过程中政府间关系的演变，如林尚立的《国内政府间关系》、谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》、薄贵利的《集权分权与国家兴衰》和辛向阳、董辅乃等学者的研究。三是行政区划研究。区域行政与行政区划密切关联，甚至许多区域行政问题之所以产生就是因为行政区划的约束。刘君德等在《中国行政区划的理论与实践》、《中外行政区划比较研究》、《从封闭走向开放――中国行政区经济透视》、
《中国省区经济研究》等系列论著中，明确提出“行政区经济”概念，用以分析我国现实生活中普遍存在的“画地为牢”、“各自为政”、“上有政策，下有对策”等形形的地方保护主义现象，并研究了中国行政区划的历史渊源、现实利弊以及调整改革问题。同时，还有一些学者关注省管县体制、市管县体制等。此外，区域经济学有大量的对区域公共问题的研究，从经济学角度研究区域经济发展与区域关系的协调，这类研究多侧重从国家宏观战略的角度来分析具体区域的整合与发展。或从某一区域的角度来分析其战略定位，以促进该区域的可持续发展。
(二)区域公共管理研究阶段(20世纪90年代末以来)
从1998年开始，为了适应经济社会发展和公共管理学科发展的需要，中山大学相继在行政管理博士点、博士后流动站以及教育部重点研究基地行政管理研究中心、行政管理重点学科设置了区域公共管理研究方向，至今已取得丰硕的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《区域公共管理导论》、《区域公共管理的理论与实践》、《当代中国地方政府间横向关系协调研究》、《当代中国地方政府间竞争》等10多部论著，并在《政治学研究》、《中国行政管理》、《中山大学学报》、《学术研究》发表了系列较有影响力的学术论文，有关论文观点已被全国不少重要刊物引用。这些论著的出版和论文的发表，明晰了区域公共管理研究的基本路向，构建了国内区域公共管理研究的基本理论框架。
国内其他学者也从不同角度研究了区域公共管理的相关问题。据粗略统计，目前开展这方面研究的主要大学有中国人民大学、浙江大学、中山大学、厦门大学、华东师范大学、西北大学、南京师范大学、苏州大学、湖南大学、福建师范大学、湖北大学、郑州大学等高校及中国行政管理学会等学会和研究机构，发表了1000多篇相关的论文和出版了一批著作。同时，国家社科基金研究项目、教育部社科研究项目及许多省市高校项目指南都设立了“区域公共管理研究”选题，仅以2008年国家社科基金立项项目统计，就有15项相关项目获得国家社科基金资助。具体来看，目前区域公共管理研究主要集中在如下几个方面：一是区域公共管理基本理论的研究。随着区域公共管理研究的兴起，对区域公共管理基本理论的探讨吸引了不少专家学者的兴趣。如区域公共物品治理、区域公共管理制度创新、区域政府公共管理职能的变革、区域公共管理视野下的行政区划问题、区域公共管理系统分析、区域公共管理的多元主体协调等方面的研究。二是政府间竞合关系研究。随着近些年来地方政府间横向关系的蓬勃发展，越来越多的学者进行了地方政府间关系协调、地方政府间合作、地方政府间竞争以及长三角、珠三角、环渤海区域合作等问题研究。如“当代中国政府间横向关系协调研究”、“当代中国政府间竞争关系研究”、“政府间竞合关系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“长三角区域合作研究”等论著的出版和论文的发表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的区域公共管理问题。近年来，已有若干篇博士论文围绕“流域水污染网络治理机制”、“珠江流域公共治理中的政府间关系协调”和“政府主导下的流域生态补偿机制”等问题进行研究。还有不少学者就“流域污染治理机制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府间环境协作机制”、“流域治理模式”等方面问题进行研究。
总体上看，国内区域公共管理研究正在发展，其学者社群也正在形成和发展。但国内区域公共管理的研究尚存在如下不足：一是区域公共管理理论体系有待完善。尤其是区域公共管理的方法论、区域政策工具研究目前还几乎是空白。二是对中国改革开放的深入及现代化发展中出现的大量区域公共问题，如大都市区治理、不同功能区域的管理、流域治理、跨界跨行业协调联动机制的建设以及区域治理的制度化、法制化建设等，目前还缺乏具体、深入的研究探讨。三是国内以往的相关研究主要是关注中国。采用的是中国问题研究法(sinological approach)，而对国外区域公共管理的理论研究和实践经验的借鉴尚关注不够，尤其缺乏系统、深入地比较研究。
三、中国区域公共管理研究前瞻
(一)区域公共管理方法论研究
研究方法对一门学科的发展非常重要。区域公共管理研究本质上是问题导向的。其发展虽然需要通过理论到理论的思辨与演绎以使新的理论更深刻、更精细，但更需要从现实的问题出发，树立研究的问题意识，通过理论与实践的高度互动，以检验理论的合理性与有效性，并进一步推动理论的发展。因此，对区域公共管理的方法论进行深入地研讨，运用科学规范的研究方法，是促进区域公共管理研究深人发展的重要前提。国外在此方面的研究已经具有比较完善的方法论，如运用博弈理论分析区域间的竞争与合作，运用制度分析方法分析都市圈的区域公共问题治理。运用交易成本政治学分析大都市区治理模式，运用政策分析方法研究区域发展，运用政治经济学方法分析区域经济一体化问题等。从我国区域公共管理的研究现状看，目前对此方面的研究尚较为薄弱。
(二)大都市区和城市群的治理研究
一是大都市区治理研究。相关研究表明，随着经济市场化和城市区域化的发展，目前我国正在逐步发育形成的有都市区。都市区的出现，使我国城市政府管理面临着许多新的问题和挑战，如何从区域公共管理的视角，研究并借鉴国外大都市区治理的经验，探索具有中国特色的大都市区治理路径具有重要意义。
二是城市群的治理研究。与欧美早发内生型现代化国家的城市化道路不同，后发国家和地区的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之间相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是区域公共管理中亟待解决的问题。今后20-30年，中国在长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区将会出现几亿人口规模的大城市群，这意味着中国将面临建设人类历史上史无前例的大规模、高密度的城市社会的挑战。
(三)区域政策研究
改革开放以来，中国区域政策经历了以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。从政策效应看，它培育了经济发展的重点区域，促进了欠发达地区的发展，增强了区域发展的协调性，拓展了区域合作的深度和广度，丰富了区域发展的内涵。但目前。区域政策尚难以有效解决区域差距过大的问题，现代区域政策框架仍在探索阶段，实施过程中的协调机制不完善以及政策工具过于“简单化”。在区域政策目标、政策框架、政策机制、政策实施工具和政策绩效评价等方面仍需深入研究。
(四)流域治理问题研究
我国已进入了环境压力剧增、污染危害高发的阶段。而在这其中，与水有关的问题相当突出，尤其以跨界水污染最为典型。如近年来的松花江水污染问题、清水江水污染问题、太湖蓝藻问题以及新安江、东江流域生态补偿问题等。流域治理涉及流域管理与区域管理关系，生态补偿问题。上、中、下游地方政府关系以及地方政府间关系诸多复杂问题及其合作、协调关系。
(五)跨区域、跨行业协调联动机制问题研究
如前所述，随着我国改革开放的深入和区域经济的发展，跨区域、跨行业的区域公共问题日益凸显，如医药食品安全监管、跨境警务合作等。以食品安全监管为例，从2004年开始，食品安全由地方政府负责的基调就已经定下来。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出，地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。新的食品安全法草案也明确地方政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责。但是，许多地方政府基于自身利益的考虑，并没有对食品安全问题进行强有力的监管，如三鹿问题奶制品事件。另一方面，一旦出现问题。也缺乏区域间的及时通报及联动机制，而往往以简单化的“区域封杀令”为首选。如2005年北京市食品安全办公室宣布全面封杀广东潮安凉果事件。可见，跨区域、跨行业区域公共问题的协调联动机制研究是区域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的内容。
(六)不同功能区的区域协调发展问题研究
“十一五”规划提出我国区域将划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。并将实施不同的区域政策，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确，在生态保护上更有约束力，在政绩考评上更有针对性。显然，如何实现这些区域间的协调发展以及每类主体功能区内部的协调发展问题，对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区实施分类管理的区域政策及科学的绩效评估是区域公共管理值得深入研究的问题。如财政政策、投资政策、产业政策、土地政策和人口管理政策等。此外，还要特别关注老少边穷等落后地区发展的问题。老少边穷地区由于地理位置相对偏远，经济基础相对薄弱，基础设施相对落后，社会发展相对较慢，形成了区域发展中的落后地区。如何完善对这些地区的基础设施、科技、教育、文化、医疗卫生等公共服务领域方面的扶持机制。促进这些地区的发展，是区域公共管理研究不可忽视的问题。
(七)区域一体化与区域合作的制度化和法制化研究
目前，我国的长三角区域一体化、珠三角区域一体化、长株潭区域一体化等区域一体化建设正在如火如荼地进行。区域一体化的本质是打破行政区划界限，按区域经济原则统一规划布局、统一组织专业化生产和分工协作。建立统一大市场，以实现优势互补、联合协作，在更大范围内实现产品、生产要素市场的优化配置，提高区域综合竞争力，实现区域经济与社会全面发展。可见，区域一体化及区域一体化进程中亟需解决的制度、政策鸿沟和壁垒是当前区域公共管理的热点问题。与此同时，如何解决区域合作中存在的重形式轻内容、重协议轻实施等问题，使区域合作和协调走上制度化和法制化的轨道，是区域公共管理需要进一步深入研究的问题。
(八)区域公共管理国际比较研究
目前，学界关于国际区域公共管理研究的文献还有待丰富，国内外区域公共管理的比较研究也有待加强。因此，需要加大力度翻译国外区域公共管理研究的系列著作，对国外区域公共管理经典文献进行系统梳理，研究并参考借鉴国外区域治理前沿理论和实践经验的精华，并与中国区域公共管理理论和实践进行比较研究，以深化区域公共管理研究，推动区域公共管理的科学化和现代化。
[参考文献]
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（一）公共管理原则导向的流派
White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；MaxWeber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授JohnM.Gaus。其追随者FredW.Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
（四）公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以DwightWaldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo（1971）在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
GaryWamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
（五）公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权化；简化行政程序与层级节制；彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础；对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：
（一）政治与行政
公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。
（二）公共与私人
在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域，以及如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任减少的问题。
公共管理范式是在对公共行政反思的基础上提出来的，主要希望在社会管理过程中通过引入经济人假设理论和复杂交换范式，力图用市场中的竞争关系、契约关系、服务购买关系等社会机制，在社会的管理中实行混合式的交叉管辖和权威分散的组织安排，把公众的偏好和价值追求作为提供公共产品的惟一依据，试图从公共决策规则与组织形式的高度上彻底改造传统的官僚行政体制，以实现社会管理中效率与公平的统一。
公共管理范式的提出，使得社会治理的理念与制度发生了巨大的变革，具体表现为：其一，政府职能的重新定位，有意识地改变行政组织的结构、功能和行政人员的行为，强化经济调节、市场监管以及社会管理的功能，努力塑造服务型、责任型、法治型的开明政府，切实解决政府在社会管理当中“越位”“错位”和“缺位”等问题;其二，注重观念更新，贯彻以民为本的精神，通过不断发展非政府、非营利性组织方式，起到加强社会力量的作用，用分权式管理取代高度集中的科层结构，最终实现社会管理主体的多元化和公民自治，建立政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;其三，强化政府为公众服务的意识，视公众为顾客，关注他们的需求，倾听他们的呼声，向公众提供优质的公共产品，构建社会公共服务体系;其四，在压缩开支、销减政府规模的过程中，通过强调对私营部门管理方法、技术和风格的吸收和运用，在公共部门中引入竞争机制和企业精神，降低管理成本提高政府部门的竞争能力121(PS9)。与公共行政相比，公共管理抛弃了逻辑实证主义的方法论原则，也放弃了公共行政所谓的“价值中立性”原则，突出公民的权利主体地位，强调政府的责任意识和服务作用，主张建立新的协和式组织管理模式。公共管理这种新的社会治理方式体现在政府既是社会管理者，更是社会责任者与服务者，而实现公共利益最大化是它的终极管理目标。公共管理这种新型的社会治理范式，既是一种权力非中心、主体多元化的复合型社会管理机制，也是一种交叠管辖与权威分散的多组织结构安有b强调从体制上有效保障公众的话语权利和民主交往权利，而不仅仅是一般意义上的投票权利，完全顺应了现代社会“还权于民”的政治发展逻辑赋予了公众表达自己偏好的自由和选择的权利，成为此时经历了治道变革之后行政发展的惟一价值取向，散发出一股人文之光。
公共管理作为一种新的社会治理范式，其研究范围不仅包括行政与公共事务，而且还包括公共政策，其研究重点从过去传统行政重视机关的管理转移到了政策的议题和政策的建议，从而进一步推动了政策科学的发展。政策科学是一套关于政策问题的哲学，即研究政策规律的理论体系。1951年美国著名的政治学家哈罗德拉斯韦尔(HaoldLasswe1在其《政策科学:在范围和立法上的最近发展》一书中，首次提出了政策科学的概念|31。此后随着各门自然科学和社会科学，特别是在科学哲学、“三论”、管理科学、各类行为科学不断发展地渲养下，政策科学的理论研究有了长足的进步。1968年，美国著名学者沃尔多(DWald)教授在研究中发现，主导行政研究话语霸权的人主要是一些年长者，而年轻学者鲜有发表主张的机会，这种状况使得行政研究出现了严重代沟。沃尔多则认为行政研究的未来取决于年轻一代，出于这种历史的责任感，在沃尔多的倡导和组织下，一群年轻的行政研究学者们聚集在美国雪城大学的明诺布鲁克会议中心，召开了一次研究公共行政学的学术会议141。此次会议不仅探讨了公共行政所面临的时代挑战和所存在的问题，而且还撰写出一大批研究政策科学的学术论文，着手建立政策科学的新规范，第一次把改善政策制定问题与人类社会的健康发展联系了起来，创造性地规划出了政策科学未来的发展方向和远景。因此，由沃尔多教授所倡导与组织的明诺布鲁克会议，不仅标志着新的社会治理理论与学派的诞生，也使他成为推动政策科学发展的先驱者之一。总之，公共管理范式的提出不仅使得行政理念与制度安排发生了重大变化，而且也为政策科学的理论体系注入了新的活力，更为公共政策的发展实践奠定了理论基础。
二、公共管理与公共政策的相互关系
一般来说，公共管理在实现公共利益这一基本目标过程中，主要完成两项任务:其一是如何有效増进公共利益，其二是如何合理分配公共利益，并在此基础上完成公共利益的协调、整合及合理分配151。公共管理这一目标不仅强调结果上的公平，而且强调机会上的平等，不仅强调社会民主，而且还强调社会责任，使得那些具有同样能力的人们拥有了同等的生活机会，获得了自己所应得到的基本权利与根本利益。
公共管理强调社会公平的这一基本价值和理念，为公共政策发展奠定了一个建立在理性实证主义之上的哲学基础，使得实现公共利益成为公共政策实践的核心要素。如果说公共管理的诞生起初还仅是作为人类社会己经进入现展阶段产物的话，那么作为公共管理重要工具公共政策的诞生，恰恰是现代社会生活之公共领域日趋扩张，并与私人生活领域形成鲜明对照和内在紧张之事实的集中反映，所以作为可以有效配置社会资源、极大地影响着公共部门形象的公共政策，决定着政府管理社会的质量和价值导向。因此，从某种意义上讲，影响公共管理的首要因素乃是公共政策。因为公共管理的一切有效性与合理性，完全取决于高质量的公共政策。
在对公共管理研究的过程中，人们早己普遍地认识到公共政策不仅是社会政治活动的结果，而且也是公共事务中所制定的行为规范，引导着公众与社群的行动，是政府维护公众利益的重要手段。许多专家学者甚至认为，公共政策过程实际上就是公共管理运行的核心内容，而公共管理的相关组织就是公共政策的重要主体121(P89)。因此，对公共政策的研究，必须涵盖整个公共管理领域，必须成为整个公共管理研究的核心内容。与传统的行政研究相比，公共管理更注重对公共政策的设计与运用，从而使得社会管理更加科学化与民主化。也就是说，公共管理的根本目的，就是要通过运用正确合理的、符合社会发展规律的、能够反映客观实际的公共政策，全面有效地解决人类社会所面临的各种各样的政策问题，以此来促进人类社会的进步与发展。
在早期的公共管理研究过程中，人们一般关注的是公共行政决策的科学化和最优化，所采用的主要是理想型的理性选择模式，这种模式强调在政策选择过程中要充分掌握相关的政策知识和信息，并通过科学理性的分析方法选择最佳的政策方案。此后，随着人们对公共管理的深入研究，更多的专家学者注意到理想型的理性选择模式过于脱离现实，从而忽视了人类认识能力的局限性和政治因素对公共决策的影响，因而提出了渐进的与有限理性的公共决策模式。查尔斯.E林德布罗姆(ChalsELindbOn)的渐进主义政策理论与赫伯特。西蒙(HebertASm〇n)的有限理性政策理论最具有代表性。
进入20世纪80年代，随着公共管理范式的提出，公共政策研究开始注重社会多元价值和伦理方面的研究，强调应用更多的社会知识来规划和设计未来政策。政策设计的概念被引进公共政策的研究和分析中来，这一概念要求公共政策的制定应更多考虑社会环境因素，尤其是考虑公共政策对社会及其成员将产生的影响，而不是只考虑谁在统治，谁是政策的获利者和谁在政策制定过程的参与竞争中胜出等传统政治学问题。查尔斯.E林德布罗姆与赫伯特■西蒙认为，政策的失败与否从根本上讲是一个政策设计的问题。政策设计不是一种纯技术和纯工具性的应用领域。成功的政策设计必须考虑人们的政治、社会、文化和经济方面的环境，并能诱导人们采取有利于政策实施的行为171。因此，政策设计理论包括了至少三个方面的内容:政策结构性逻辑的模式、个人决策模式和政策环境模式，而这些概念和模式应该是建立在经验性研究基础上的。
一般来说，公共政策的实践过程，实质上就是一个社会利益表达与实现的过程，当某个社会利益集团或者个人提出一项政策诉求的时候，公共政策过程就开始了，而这种提出政策诉求的过程实际上就是一个社会利益的表达过程。因此，在公共管理的视角下，公共政策不再是一个抽象的概念，而是一个具有实质性内涵的实体在社会利益的分配过程中发挥着积极的作用，扮演着权威性的重要角色。
在某种意义上讲，随着多元利益社会的形成和发展，作为社会资源重要分配途径的公共政策影响力的逐渐増强，公共政策必将成为公共管理的重要组成部分，即政府利用公共政策来调整、组织社会生产和生活，己经成为其管理社会活动的一个重要方面。特别是随着现代社会生活与政府管理活动的日益复杂化，传统的以经验性为基础的政府决策已经远远不能够满足政府现代社会管理的实际需要，必须要实现由经验型向科学化决策模式转变。实践证明，作为社会价值权威性分配的重要机制，公共政策的民主性与科学性，既是推动政府重大决策迈向高质量的必由之路，也是促进公共管理不断发展的重要途径和有效手段。
作为公共管理重要社会治理手段的公共政策，公共利益是它的核心要素，特别是对公共利益的分配具有绝对权威性。为了协调与平衡公共利益的冲突，保持社会的稳定、和谐与经济的不断发展，公共政策需要承担起协调、平衡与分配公共利益的重任。因此，强调社会的公平与正义，主张公共利益的合理分配与向公民负责，以及积极倡导行政服务的公共性，是公共政策的基本内涵与特征。公共政策所特有的这种内涵与本质特征，使得代表公共利益的公共政策，完全可以在社会利益多元化的格局中，有效地去实现公共利益的不断増进与公共利益的合理分配这一公共管理的基本目标。有效促进公共利益的増长，实现社会的公平与正义，既是公共利益的集中体现，也是公共政策的本质特征，而公共政策的这一本质特征，是决定公共管理效率的好与坏、高与低的首要因素，是政治的一种重要表现形式。
在实现公共利益这一基本目标的政治逻辑过程中，就其公共管理与公共政策的关系而言，公共管理是公共政策赖以存在与发展的哲学基础，起着主导性作用;而公共政策则是公共管理重要的治理手段，而且也是有效的管理工具，对公共管理具有能动的促进作用，是政策行政的具体表现。也就是说，公共管理只有依赖公共政策才能有效地増进公共利益，才能实现合理分配公共利益的社会目标，才可以通过政策问题行管理之道，从而促进人类社会的稳定与和谐发展，反之就会导致公共管理的混乱，损害公众的根本利益。因此，公共管理与公共政策两者之间存在着一种辩证统一的关系，它们相互依存，相互作用。公共政策既是公共管理活动的基本依据，又是公共管理活动的基本手段，是在公共管理急需积极符号之时出现的一种积极符号，是公共管理的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻，而且这种联姻是平衡的。总之，公共政策作为公共管理有效解决社会利益冲突的重要机制，是一种探求公众参与分配、协调与整合社会诸方面利益的最佳方式，体现了现代社会民主协商的本质特征。
三、公共管理体系中的政策本质特征
公共政策作为公共管理的一种新的政策系统范式，诞生于20世纪50年代的美国。此时的美国在对社会进行有效管理的过程中，己经把政策的概念加入了“公共”这个定语，演化成为了“公共政策”，而这一根本性变化的主要原因，是与美国现代民主政治体制的确立有关，它为现代公共政策产生的合法性奠定了社会基础，难怪现代政策科学的创始人哈罗德拉斯韦尔在对公共政策内涵所做的六点界定中，他在第一点当中就坚定地认为“公共政策是一门关于民主主义的学问”。
政策从传统政策演变成为公共政策，不仅扩大了政策主体的范畴，而且对政策内容也赋予了新的内容，使得人们对现代政策的理解发生了根本性的变化。可见公共政策概念中的“公共”二字对于界定公共政策的基本内涵具有极其重要的意义。因此，公共政策作为一门新兴的学科，它与传统政策是两个完全不同的概念。特别是从本质特征上讲，公共政策与传统政策两者之间最大的区别及其产生的动力源，就体现在“公共”二字上，而“公共”二字从根本上决定了两者在决策体系、涉及的范围与内容，以及价值取向上的不同。
首先，传统政策和公共政策分属于两个完全不同的决策体系。传统政策是一种封闭式的个体决策体系，其政策制定主体不是民主选举的，不是公众经由法定程序赋予的。政策在本质上体现的不是民意，而是帝王将相的意志，是封建帝王的一道道“圣旨”，缺乏程序上的合法性。因此，传统政策强调决策程序与过程的高度集中，缺乏政策分析和政策评估，尤其是不允许公众参与决策，使得公众缺乏了解和影响公共决策的路径，在整个决策过程中处于被动的地位。由于传统政策不能够为公众提供有效参与社会管理与监督的途径，缺乏公众参与社会重大决策与监督执行的机制，缺乏与公众进行平等、真实对话沟通的社会基础和科学实践，所以传统政策体系是一种多位一体的决策模式，每一方都是决策的当事人，几方之间的关系不是一种平行的关系而是一种上下关系，缺乏超然于外的一方进行监督，更多表现为有限的自我道德监督。因此，传统政策是一种冷政策，它极大地弱化了对决策体系的全面监督，较多地蕴含着决策失误的可能性与普遍性。
由现代民主型政府所制定的公共政策是一种热政策，它积极倡导公众在决策过程中的参与和分享使得公众在整个决策过程中处于一种主动的状态，从而能够有效地保护公众的个人利益，避免有些出台的公共政策看似公平，实际上却隐含着巨大的不公平性。因为任何一项公共政策，首先应该考虑的是对“私权”的敬畏，只有当穷尽一切办法未能奏效之后，才能为了公共利益的要求而牺牲个人利益。并且，由于涉及到对广泛“私权”的伤害，这样的公共政策在出台时必须要经过严格的听证程序，让涉及到根本利益的公众都能够积极参与整个决策过程，避免决策过程中的黑箱操作和信息不对称，以体现社会的公平正义原则。因此，公共政策的决策体系是一种在公共能量不断増长的基础上，逐渐形成的一种开放对话式的群体决策体系，强调社会分权、政策分析、政策评估和决策中心多元化，强调公众对于重大社会决策的积极参与，具有决策程序不断下移的功能，以不断提高政府服务技能和服务水平为工作中心，从而使得公众参与公共决策的路径发生了根本性的变化，公众从过去对公共决策的间接参与转换为直接参与。
[关键词]大冶市；“村村通”；客运工程；政府作用机理
[DOI]1013939/jcnkizgsc201615146
1引言
十年前，省十届人大三次会议宣布全面取消农业税，广大农民甩掉了肩上最后的课税包袱。十年后，在省十二届人大三次会议上，政府工作报告提出要实现农村“村村通客车”。目前，湖北农村客运已覆盖全省92%的行政村，剩下的大多是偏远地区。这项“民心工程”事关全省4000多万群众的出行便捷与安全，牵动着人民的心。通过对大冶市陈贵镇、刘仁八镇、茗山、九桥地区的居民、司机的问卷调查及对公交公司、政府的访谈，一些潜在的问题也逐一暴露出来。政府有经济调节、公共服务、市场监管、社会管理四大经济职能，针对“村村通”客运工程，政府的作用机理发挥着尤为重要的作用。
2“村村通”客运存在的问题
根据调查访谈，黄石市大冶地区“村村通”客运的大部分线路为2015年5月开通，客车为载客9人的东风小康，车内基础设施较为齐全；乘车票价1～5元，由乘车距离决定，没有严格规范的票价定制准则；司机月收入差距较大，大致在1000～3000元/月。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，方案的执行单靠政府的出台无法有效实施，更重要的是听取乘客、司机、公交公司等人群的心声、意见。
21政府宣传引导力度不足
在政府未实施“村村通”客运工程之前，大多数居民出行多借助步行、自行车、摩托车、摩的等其他交通工具，适应了即招即停、随叫随到方便快捷的出行方式。
根据调查结果，仅有5610%的居民了解“村村通”客运，其余的居民对“村村通”客运这一惠民工程知之甚少，甚至认为这和私人运营的车辆并无区分。政府实施“村村通”客运工程，不仅要将政策落到实处，更重要的是宣传、引导居民参与其中，不然居民了解、适应、接受“村村通”客运工程的再社会化过程较长，对“村村通”客运使用效率较低，不仅无法切实享受这一惠民政策，也不利于政府工作的开展、进行、检测与反馈。
22价格监管难到位，乘车机会成本偏高
一项政策的实施离不开各项子政策的提出与支持。“村村通”客运至今未确定标准的票价制定准则，司机个人根据车程的远近自由定价，乘客只能接受。公交客运站点多、线长、经营主体分散，价格监管力量相对薄弱，再加上价格部门无权上路进行价格行政执法，导致农村公路客运价格监管难到位，尤其是行政处罚难以落实。久而久之，价格监督检查日愈缺乏执行力度，导致“乱涨价”行为的恶性循环。
根据图1所示，大多数的居民没有选择乘坐“村村通”客运出行，其中1730%的居民认为票价偏高，不值得乘坐；1250%的居民出行的距离较近，不必乘车。即居民认为他们选择乘坐“村村通”客运的机会成本较高，票价偏高，不值得花钱乘车；等车时间较长，等车的时间不如自己步行或选择其他的交通工具。居民对“村村通”客运的感知度、使用度低，满意度更无从说起，政府工作也不易改进、评估。
23其他盈利性车辆充斥市场
据调查，摩的等其他盈利性车辆充斥市场，这些其他盈利性车辆的经营者大都是素质较低、安全意识不强的当地农民，其中一些人甚至没有驾驶执照，只是凭借多年的开车经验为自己谋求一份工作。因此，在经营过程中，擅自提高票价、“甩客”“倒客”等现象时有发生，拖拉机、农用车、货车从事客运的现象比比皆是，随时都有可能发生事故。这不仅抢占了“村村通”客运的乘客，增加了安全隐患，而且不利于农村文明建设，道路运输管理部门屡禁不止。
24国家燃油补贴等政策难到位
不少司机建议政府落实燃油补贴政策，抱怨经营成本持续增加，月收入偏低，政府补贴偏低，车主负担较重，很多政策难以落实。近几年来，油价、物价上涨幅度较大，职工工资、汽车材料、保险、人员“五金”等费用也上涨较快。农村客运公交为经济承受力较低的农民群众服务，车辆损耗较大，经营效益偏低，这在一定程度上影响了农村客运经营者的积极性。同时由于向车主收取的各种合理、不合理收费仍然较多，营运车主负担依然较重。
3从政府角度分析“村村通”客运问题的原因
针对以上问题，政府为稳妥推进“村村通”客运的开通和实现，应查找存在的不足，从政府角度分析其存在的原因，研究提出具体的解决方法，为全市农村客运发展工作的深入推进提供切实保障。
31乘车定价机制不健全
农村客运有其特殊性，其公路等级、站场要求、车型结构、通村距离、班车频率等与一般客运有所区别，故其定价机制也与一般公交定价机制大有不同。政府应为“村村通”客运建立“灵活机动定价机制”，根据当地经济发展状况、居民收入状况、客流量、运营路线长短及公路等级等诸多因素灵活定价，而不应出现“一刀切”的现象。
由图2可以看出，4590%的乘客反映 “村村通”客运票价偏高，1120%的乘客认为车次间隔时间过长，830%的乘客建议应完善基础配套设施，例如安装窗帘、安装相应的应急设施如灭火器等，“村村通”客运存在的问题都应作为定价因素予以考虑。
图2“村村通”客运存在的问题
32客运市场秩序不规范
在大冶地区，三轮摩托车、农用车、小货车、拖拉机等不具备载客条件的非法经营车辆遍布大街小巷，这对“村村通”客运的发展有极大的阻碍制约。当居民选择出行时，这些非法经营车辆就成了“村村通”客运的替代品，使得“村村通”客运的客流量出现分流现象。这些非法经营车辆的经营者大多是车辆的所有者，故其中的一些税收可以免收，在车票价格上比“村村通”客运有所优惠，抢占了部分客流量。
33部门合作协调不紧密
“村村通”客运工程的开通、实施是一项巨大的工程，需要政府相关部门的配合协调，合力推进。在“村村通”客运工程的宣传发动阶段，群众对“村村通”客运的重要意义了解不深，对其具体实施方案知之甚少；在组织实施阶段，客运站场建设、错车平台和危桥改造等工作未能及时落实，客运线路的延伸、调整工作不尽如人意；“村村通”客运验收阶段，政府未能及时找出存在的问题与不足，使居民对政府工作的评价大打折扣。
4政府改善“村村通”客运的作用机理
“村村通”客运工程处于幼小产业阶段，市场化程度较低，政府应坚持政府主导、行业主管、市场主营的基本思想，对“村村通”客运工程给予保护和支持，使之安全度过幼年生命危险期，以推进农村客运市场健康有序运行。
从20世纪80年代开始，西方发达国家掀起了一场名为“新公共管理”的政府改革运动，至今方兴未艾，这对我国政府机构改革、行政管理体制改革乃至公共管理体制改革无不借鉴意义。
新公共管理理论核心是以管理、业绩评估和效率为标准，在公共部门中广泛采用私营部门的管理方法，并引入竞争机制；把公民当作顾客，以顾客为主要导向；同时加强调整政府职能，优化和有效利用管理人员的自利、机会和风险意识，政府“掌舵”后，“划桨”的任务应交给私人部门和非盈利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门。政府就成为多元管理主体的组织者和协调者，是多元管理主体的核心。
借鉴以上观点，“村村通”客运中出现的居民参与度不高、价格监管不到位、其他盈利性车辆充斥市场、各项补贴难以落实等问题有以下解决措施。
41建立合理的规费征收和运价体系
大多数居民抱怨“村村通”客运票价偏高，根据新公共管理理论，政府应征求居民意见，保证提供的公共服务符合居民偏好。因此，政府应支持交通主管部门，并积极做好同工商、税务、公安、物价等部门的协调工作，尽可能地减免有关税费；在进行可行性分析后，对难以盈利或严重亏损的农村客运班线，在一定时间内适当减免部分交通规费；同时，在制定运价标准时，应综合考虑当地农村经济发展实际、道路通行状况和农民收入情况，合理确定运价，调动农村客运经营者经营积极性，保护农民群众的利益。
42强化调控和监管、规范农村客运市场
各职能部门要认真履行职责，严肃果断地处理客运线路中出现的各种违法违规行为。交通运管部门要对违法经营的车主依法扣车、扣证，必要时可以依法取消其营运资格；严厉整治“甩客”“倒客”“宰客”、抬价等有损诚信的违章行为；对三轮摩托车、农用车、小货车、拖拉机等不具备载客条件的非法经营者，应采取部门联手的手段加大打击力度；运用法律手段对农村客运市场存在的农用车、摩托车、老旧报废车辆非法营运和欺行霸市、垄断市场等现象进行专项整治，使农村客运秩序逐步改善，给“村村通”客运的经营者创造一个公平、公正、公开竞争的外部环境。
43推动部门协调合作、推进财政补贴落实
政府各部门应紧密联合，协调合作。政策法规科应指导交通运输行业行政执法、承担法制宣传教育工作；综合计划科应负责指导交通工程的养护工作，维护交通建设市场平等竞争秩序；财务审计科应组织实施交通运输行业财务收支预算管理工作，做好交通运输的申请、拨付、监管、会计核算工作。
市财政局、地税局应积极向上争取政策，对“村村通”客运企业新购客运车辆应缴购置附加税和运营过程中所涉及的其他税费实行减免；市财政局、交通运输局应积极向上争取政策，提高“村村通”客运车辆燃油补贴标准；财务审计部门应协调保险公司对“村村通”客运车辆购买保险参照校车优惠标准执行。
44推进“村村通”客运管理方式创新
“村村通”客车工程涉及社会方方面面，没有现成的模式可供借鉴。农村客运要提高机动灵活性，在现有的串村班车、农村公交化班车、定期和不定期班车等多样化的运输经营模式上再创新；考虑到农村客运存在客源分散、不稳定等问题，可开行公交化班车、农村夜宿班车等客运班车，组织赶集车、电话叫车等多种贴近农民群众出行需求的经营方式；对新开通线路可在试营运期间免收各项规费，允许各地根据实际情况对本区域内客车酌情减免有关费收。
大力发展农村客运是社会主义新农村建设的重要组成部门，“村村通”客运是开展农村客运网络化的试点工程，政府应建立合理的定价体系、规范农村客运市场、推进财政补贴落实、推动客运管理创新，切实解决广大农民群众“出行难”问题。
参考文献：
[1]罗震东城乡基本公共服务设施均等化发展的界定、特征与途径[J].现代城市研究，2011（7）.
[关键词]OAIS 电子文件管理 生命周期
[分类号]G27
电子文件管理系统(electronic record managementsystem，ERMS)是在政府机构内部使用的，包括技术、管理、法律、标准、人员等相关因素在内，以实现文件、档案的科学管理和高效利用为目的的信息系统。根据“我国电子文件管理国家战略的基础理论与框架体系研究”课题组的调查数据，可以看出绝大多数ERMS开发缺乏成熟通用的模型支持，因此存在功能不完善、开发不规范、维护不标准的问题，并不能算作真正意义上的ERMS。
ERMS最重要的一个功能是对电子文件的长期保存，而在国际信息资源领域受到广泛关注的开放档案信息系统参考模型(The Reference Model for an OpenArchival Information System，简称OAIS)正是一项基于数字信息长期保存与获取的标准模型，其目的与电子文件全生命周期管理是基本一致的，应该可以成为电子文件管理实践的参考模型，实际上0MS完全可以成为电子文件管理实践的模型。由于0AIS专注于概念与术语，主要是一个概念模型，不完全是一个逻辑模型，直接用其来指导电子文件全生命周期管理的实践还具有一定的难度，需要对其进行拓展。本文通过对国外0AIS研究现状的分析评述，尽可能分析其对我国电子文件管理的启示。
1 OAIS研究现状
国内外关于OAIS的研究深入、全面，既有理论方面的论述，更多的是和实践结合的项目研究，许多研究是对OAIS的延伸。以下结合0AIS的核心内容，从几个方面进行总结。
1.1 OAIS功能模型的实体扩展
OAIS将其功能模型的6个功能实体分解为二级模块，对二级模块的功能也做了明确的说明，但对这些功能怎么实现、实现时与其他模块的功能交互与数据交换却没有进一步的说明，这也是一些研究者抱怨OAIS可操作性不强的主要原因。针对这一问题，一些学者开展了富有意义的研究。
ERPANET(Electronic Resource Preservation andAccess Network)设计了摄取(Ingest)的工作流图，认为摄取策略的关键目标是流程的自动化，对于摄取的标准、方法论与技术、法律与政策、人员做了初步分析。Kevin Glick和Eliot Wilczek将OAIS参考模型摄取实体的功能具体化为两个部分：协商提交协议、转移与确认。然后将这两部分又分为87个步骤，对摄取实体工作流进行了详细描述。
1.2 文件格式管理
OAIS参考模型中文件生成者向OMS提交信息包，生成者需要和OMS协商好提交的形式和内容，文件的格式管理是一个很重要的内容。Grauer M J、How-ley L K、Kopena J B和Regli wC等人认为文件格式管理是OAIS参考模型中的一个基本内容，提出一种基于RDF的文件格式管理方法。Stephan Strodl、AnderasRauberd等人认为需进一步对保存规划实体进行细化，将保存规划与摄取实体的相关功能紧密结合起来，修改OAIS预定的文件保存格式，允许接收新的文件格式。
1.3 信息模型与元数据
国外数字资源长期保存项目的元数据格式一般都建立在严格的理论框架和细致的研究过程基础上，比较详细地定义了用于描述数字信息长期保护的元数据元素和子元素集合，这个理论框架最常见的就是OAIS，许多机构或学者提出的元数据方案与OAIS信息模型的组织方式一致，如CEDARS、中文元数据方案、NEDLIB等。即使有不完全一致的，也会声明参考了OAIS，并做到了与OAIS信息模型的完全映射，如NLA，没有明显采用OAIS模型，但表示从OAIS中得到启示，宣称其元数据可以准确向OAIS信息模型映射。
1.4 OAIS模型的实现
Helen Hockx―Yu认为，OAIS可用来对不同类型的数字存储系统进行规划和设计，但不是所有的OAIS设计功能都需要在一个单一存储系统中得到实现，即可以对OAIS模型进行分解，而不一定要把OAIS作为一个整体来实现。
Jaqueline Spence提出了OAIS―SIMPLEX的观点，机构可以根据自己的可用资源与建设存档系统的动机(incentive)来决定实施OAIS的复杂性、OAIS角色的分配以及建立映射以遵循OAIS的层次。
1.5 数字存储仓库(digital repository)的研究
数字存储仓库是一切基于OAIS系统的核心。Perla Innocenti、Andrew Mchugh、Seamus Ross与RaivoRuusalepp等人提出了数字存储仓库的10个特征：维护数据对象；组织适应性；法律和制度；有效的政策；收集和摄取标准；完整性、真实性和可用性；起源；分发；保存规划与行动；适当的技术基础设施。他们进一步分析了信息数字仓库应具有识别风险与优先考虑风险、减少风险发生的可能性、建立有效的应急机制以减轻发生风险影响的能力。
1.6 其他相关问题研究
OAIS参考模型的主旨就是为了数字信息的长期保存，涉及到多个学科，内容广泛。许多学者从不同角度对其进行了研究。
Paul Wheatley在OAIS框架下从成本核算的角度对数字保护的生命周期进行研究；LaPlant Lisa、Zwaard Kate等人对基于OMS的系统进行了信息内容真实性与完整性的研究；Nancy MeGovern从组织、技术、协作等方面对基础设施与OAIS的一致性进行了研究；Dirk Roorda研究了OAIS框架下如何将电子文件迁移到XML格式。
2 OAIS研究评述
2.1 起步较晚，发展迅速；成果很多，问题不少
国际上，学界对OAIS的研究起步比较晚――从1995年NASA的CCSDS推出0AIS算起，不过只有十几年的时间。而国内对于OAIS的研究更晚，最早能查到的公开发表的论文是图书情报学界张晓林教授2001年发表的关于数字信息长期保存问题的文章，而国内档案界最早研究OAIS的文章则发表于2007年。
国外对OAIS的研究较多，既有相关组织对OAIS的系统解读，对OAIS功能模块、信息模块的扩展研究，也有学者对OAIS相关内容的深入研究，取得了较为丰硕的成果，一些基于OAIS的系统、元数据方案陆续出
现。国内最初对OAIS是引进介绍、全面解读。近一两年，对OAIS的研究开始深入、具体，出现了一些论文和基于OAIS的系统，如李春旺与张晓林关于可信工作流的研究、中国科学院档案馆系统、国家图书馆的数字保存系统等。
但问题依然存在。从国外看，对OAIS的研究存在很大的拓展空间，如OMS功能模块各功能实体以及模块可操作性的延伸、OAIS对于电子文件凭证价值的作用与实现、可信的基于OAIS的系统框架等。国内对OAIS的研究更多还是在研读阶段、不够深入，研究成果可操作性不强，难以直接对实际工作进行直接指导。电子文件管理项目没有通用功能需求，没有通用的功能模型，受软件开发商主导因素影响太大，一些号称是基于OAIS的电子文件项目仅仅套用了OAIS参考模型的外形，并没有实现OAIS的功能，电子文件管理系统的开发还是沿用普通的软件开发模式。这种软件生产商主导的模式，限于其对档案与电子文件前沿理论的理解，其模型构建必然局限于现有工作的实际，映射出的实际系统也必然是现实档案工作的反映。OAIS模型必须有更深入的研究与扩展，才会有较强的对实践的指导意义。
2.2 研究重心向实证倾斜
近年来，学界对OAIS的应用展开了相应的研究。一些学者提出了基于OAIS的系统建设框架、基于OAIS信息模型的元数据方案，尽管某些研究离OAIS的功能还有一定差距，但这些探索是有益的，为将来基于OAIS的电子文件管理项目开发奠定了基础。
对于电子文件管理的研究也是如此。电子文件管理是一个全生命周期管理的过程，其基础理论研究是上世纪电子文件管理研究的主流方向。2000年以来，电子文件管理基础理论基本明确，研究重点迅速向实际问题倾斜。冯惠玲教授在电子文件管理国家战略中提出的“国家数字档案馆计划”是研究向实证倾斜最有力的一个例证。
2.3 研究呈多学科发展趋势
多学科发展是指研究领域多学科交叉、渗透、互联。OAIS的研究呈现多学科发展的趋势，通过论文前述的内容可以看出，0AIS研究者有档案学者、信息管理学者、计算机专家、经济学家、管理学家等。
电子文件管理也是一个涉及到档案学、计算机科学、信息管理学、公共管理学、经济学、法学、行政管理学等领域的跨学科的研究领域。“国家数字档案馆计划”要从管理体制、制度、技术、方法等方面为全国电子文件管理体系奠定基础，必然需要不同学科学者的共同努力。不同学科对OAIS的研究必将促进国家数字档案馆的建设。
2.4 研究力量的多元化
在国外，有不同性质的研究机构包括国际性组织和非政府的民间组织，积极参与电子文件管理与OAIS的研究工作，取得了丰硕的研究成果。InterPARES就是一个众多国际专家参与的国际性项目，前两期成果集成了各国许多优秀实验基地的经验，制定出一系列电子文件管理的原则、方法、指南、模板、功能需求等，这些成果在全球产生了广泛的影响，成为美国ERA等许多项目研发的重要基础和指南。
3 对我国电子文件管理的启示
3.1 加大对电子文件管理项目开发与设计的方法论研究
传统信息系统的开发遵循从现实手工系统的工作流着手，通过实际工作业务调研、向工作人员询问等方法，描绘出其业务流程，通过对业务流程的抽象建立其逻辑模型，再用软件工程的方法将逻辑模型转化为物理模型，最后经过编程与试运行，新的信息系统开发就算成功了。这个过程的前提是现实系统(手工系统或计算机系统)的工作流比较清晰，工作人员对业务需求比较明确。实际上现有的档案管理软件正是这样一个开发过程。
但这样的开发过程对于我国电子文件管理系统并不完全适用，原因就是档案管理人员对于电子文件管理业务的需求不清晰，尤其是基层的档案工作人员由于计算机与电子文件管理知识结构的不合理使其无法提出相关的功能需求，而我国电子文件管理系统通用功能需求规范尚未出台，这种情况下开发出的电子文件管理项目必然会有很大的盲目性与功能的欠缺。
因此，我国的电子文件管理项目的实施必须要有方法论做指导，目前我国这方面的研究基本为空白。基于此，从电子文件管理系统的建模出发，引入OAIS，致力于构建一套适合我国电子文件管理系统实施的方法论，是十分必要的。
3.2 拓展对OAIS的研究
2002年OAIS成为ISO国际标准以来，许多专家从各自的角度对OAIS进行拓展，使其更加具有可操作性。笔者于2011年6月对中国期刊全文数据库以OAIS为主题进行检索，得到学术文献79篇，以OAIS为篇名进行检索，得到文献39篇。在检索得到的研究文献中，真正对OAIS参考模型进行拓展研究的不过数篇。
从国外的研究看，一些基于OAIS的研究或项目都是在OAIS的框架内或对其6个功能实体进行细分，或对其元数据模型进行具体化。国内相关研究很少，尤其是OAIS功能模型的6个功能实体的细分几乎没有，这在很大程度上限制了OAIS参考模型的实际应用。
考虑到国内外电子文件管理体制、方法等的不同，应在对国外相关研究梳理的基础上，尝试根据我国电子文件管理的实际对OAIS参考模型进行拓展，对OAIS功能模型各个实体的子功能再进行细分，直到分解到不可再分的操作为止，尤其是对起关键作用的摄取(ingest)实体(即“收集”)进行细分，使其成为一个适合我国电子文件管理实践的真正的逻辑模型。对于OAIS的信息模型也需要实例化，细化出电子文件的元数据模型。这将对我国电子文件管理项目的实践起到指导作用，对于我国电子文件管理通用功能需求也有一定的参考价值。
3.3 构建基于OAIS的可信电子文件管理项目框架体系
电子文件管理项目虽然在我国出现了数量上的井喷，但很多是低水平的重复，一个很重要的原因是既没有通用的电子文件管理系统功能需求规范，也没有一个可以作为示范甚至借鉴的电子文件管理项目。
电子文件管理系统建设是一项复杂的系统工程，是由一系列相互关联、相互作用的各种因素的集合。基于电子文件生命周期和OAIS参考模型，构建一个基于OAIS的可信电子文件管理项目框架体系，重点关注综合档案馆电子文件管理系统的开发，通过软件系统的开发来实现其规范化要求，从标准体系、制度、技术、方法等方面为综合档案馆电子文件管理提供一个可操作的解决方案。该框架体系应该包含可信电子文件库、可信电子文件管理流程、通用公共服务、标准等。
可信的电子文件库是一个能在现在和将来对其所保存的电子文件向用户提供可靠的、长期访问的文件存储库，类似于国外数字存储仓库，是ERMS的数据存储基础设施；可信的电子文件管理流程是电子文件长期保存的保证，可信流程是对原有管理流程的优化与重组，删除错误的流程、改进低效的流程、增加缺失的流程，它和可信的电子文件库一起组成了ERMS的物理核心，实现系统的功能，通过流程重组建立可信的流程，实现电子文件的长期保存与提供利用；通用公共服务提供一系列功能和机制为系统生成可信的环境，同时提供多种工具识别，增强电子文件的真实性、完整性与可读性；标准和政策是系统设计与实施的依据。
参考文献：
一、 “应然”与“实然”的背离：传统班主任培训的误区
传统班主任培训活动注重理论学习，重点在于提升一线班主任的各种理论素养，指导思想往往自觉或不自觉地基于这样的假设：理论素养低下，理论准备不足，是制约班主任专业水平提升的重要因素。然而，事实并非如此。
在班主任的实际工作中，他们常常会面临这样一种困境。尽管他们已经学习并掌握了相当丰富的班级管理理论，熟知班级管理规律和重要原则，通晓常用的班级管理方法，但一旦到真正面临实际的班级冲突情境时，常常感到这些原理与现实反差很大，有无从下手之感。
在一线班主任身上之所以出现理论与实践的巨大脱节，与人们对理论的两个认识误区有关。第一，理论是一种非实践性思想体系，所以有关教育和管理理论的学习过程就仅仅是通过辨别、假设、整理论点、检验假设和论据等程序，找出作为基础的普遍原理，考察这些原理背后的内容。对班级管理和教育理论的这种理解，使理论与当下的班级管理实践完全区分出来，在班主任培训的课堂和许多教育理论书籍中，大量充斥着这种高度漠视班级管理实践活动的深奥、玄之又玄的原则和规律。其实，班级管理和教育理论更应是一种实践性理论，关注的重点不是学科内在逻辑体系的构建和完善，而是鲜活的班级教育实践问题。理论的目的或功能，不仅是提供理性的解释，更应为相关的班级教育实践提供行动准则。这就决定一线班主任的理论学习不能仅仅停留在思辨、推理和演绎等层面，更应高度关注与班级管理实践密切相关的知识和信息，切实有效地发挥理论对班级管理实践的指导和迁移作用，增加理论的效度。
第二，掌握相关理论就一定能够解决班级管理的实际问题。毫无疑问，班级管理理论对班主任的教育管理实践具有较高的指导作用，提供认识的框架，进而能够指导和完善班级管理实践。但现实却存在这样的情况，有些班主任熟知相关理论，但却是一个蹩脚的班级管理者；相反，一些教师对教育理论知之甚少，但在班主任的管理实践中却能得心应手。这是因为，班级管理和教育活动并不是具有严密体系、完全遵循逻辑法则的理性活动。
可以说，传统班主任培训活动的误区，其根本原因是混淆了“应然”和“实然”的区别。“应然”，是指从理想主义的角度来看待班级组织和班级管理过程，班级应该按事先设定的计划和理性的原则去运行；“实然”，即实际存在的班级组织及其活动过程，不仅具有合理规范、有条不紊的理性，同时包含大量的非理性。班主任面临的实际班级情境，具有模糊、随机和非理性特征，包含大量的相互联系的可变因素，需要班主任针对实际情况进行灵活多变的决策或调整。因此，像传统班主任培训活动将希望寄托在单纯的理论学习上，指望借助或照搬某些手册或管理宝典所宣扬的原理来解决实际班级管理难题的做法，无疑是幼稚和不切实际的[1]。
从这一角度看，案例研究作为一种质的研究方法，在一定程度上架起了一座沟通班级教育管理理论与班级管理实践的坚实桥梁。将案例研究作为班主任研修的路径和抓手，能够有效地化解传统培训中“应然”和“实然”的冲突。教育与管理理论揭示了班级教育与管理活动的一般规律，而班级管理实践却可用不确定性和不可预测性来概括。当下不少学校在校本培训中倡导的班级管理案例研究，引导班主任综合运用各种知识，对基于班级真实事件和情境而创作的学生转化和班级管理案例进行认真研究和分析，通过模拟决策和判断，提高分析问题、解决问题的能力，丰富自身的教育体验，精进班级管理的水平。
不难看出，班级管理案例研究将班级管理中真实、典型的问题和冲突展现在班主任面前，要求他们设身处地地做出反应，为他们提供一种不用真正深入实践的条件下能在短期内接触并处理大量的各种各样的班级教育与管理实际问题的机会。在班级管理案例研究中，班主任必须灵活运用教育学、心理学、管理学、社会学等学科理论，分析、讨论复杂、不确定和典型的教育问题，把握问题关键，从而做出合理的“决策”。班级管理案例研究架设了跨越理论与实践两者之间鸿沟的桥梁，体现了对不可预期的班级教育事件的一种把握方式，对典型的班级问题的解决方式[2]。
二、 案例研究作为班主任研修路径的价值分析
当下，教师要成为研究者，以教育研究促进自身的专业发展，这已成为常识。但教师如何开展研究，开展怎样的研究，却存在不小的争论。英国教育学者斯坦豪斯认为，中小学教师作为研究者，并非要让他们承担科研人员的研究工作，而是要关注教育实践，反思教育实践，进而不断提升教育实践。因此，让中小学一线班主任完全像专业科研人员一样从事研究，不仅是不可能的，也是不现实的。这种做法既没有真正尊重一线班主任的实践优势和现实可能性，同时也没有尊重教育实践研究的特点，使大多数班主任对教育研究产生不应有的畏惧感，不敢或不愿开展研究。
一线班主任工作的实践性特征，让他们具备开展案例研究的绝佳条件。对他们来说，记录、描写、分析和反思班级焦点事件，是他们熟悉的一种言说方式。班级管理案例与一线教师的日常工作、经验背景高度契合，在记叙和分析案例时，他们能够很容易地进入角色，找到感觉，自然地运用熟悉的思维和表达方式，自如地表达和交流。而且，由于教育案例源于班主任每天的工作，其生活是与一个个精彩的班级故事联系在一起的，因而案例研究更是一线班主任的一种特有的生存方式和成长方式。对他们来说，论文写作不时会有“失语”的窘迫，但进行班级管理案例研究绝对有事可写、有话可说、有感可发。诸多学校的实践表明，引导一线班主任开展班级管理案例研究，对促进其专业发展具有十分重要的价值和意义。
1.容忍模糊，乱中求序
在科学管理理论和科层制管理思想的影响下，学校教育和班级管理逐渐形成追求规范、清晰和有序的价值观，但现实的班级管理过程始终存在着模糊、无序甚至混乱的一面。由于案例是对真实班级教育情境和教育事件的描绘，真实地再现了教育与管理过程的现实性和复杂性。同时，案例研究是一种乱中求序的过程，一线班主任通过班级典型案例研究，能够较为深入地认识和理解班级教育与管理实践的复杂性，提高对模糊和不确定性的容忍度。在案例研究的过程中，班主任必须学会利用案例提供的模糊、有限的信息，进行尽可能“满意”的判断和决策，从而增强对班级管理实际情境中信息不完整性和模糊性的容忍度。
2.增加情境体验，优化知识结构
知识结构是教育观念形成和决策判断的基础。拥有一个合理、多元的知识结构，对一线班主任而言具有重要意义。近年来有学者提出，完整的教师专业知识结构应由三类知识构成，即原理知识、专业的案例知识及运用原理规则于特殊案例的策略知识。和理论学习相比，案例研究的最主要功能体现在它可以为分析者提供一个个逼真的班级教育典型事件和管理冲突情境。班主任可以分享同伴经验，积累反思素材，增加真实班级冲突管理的情境体验，自觉反思班级冲突思路和行为，形成新的教育对策和实际问题管理策略。
显然，案例分析能为学习者提供大量的第二、第三类知识，从而较好地弥补一线班主任在知识结构上的缺陷。同时，案例研究还是教育与管理理论的“故乡”，可以提炼、生发新的理论观点，丰富理论内涵，优化理论品质。
3.培养反思精神，发展批判技能
通过反思提高实际的教育与管理水平，是近年来教师培训理论研究的重要发现。美国心理学家波斯纳提出的“经验+反思=成长”这一教师成长公式已成为共识，其与以下两种理论的支持有关：经验性学习理论和情境性认知理论。经验性学习理论的代表人物有杜威、勒温和皮亚杰等，主张学习应该从经验特别是个体问题开始，使学习者感到学习的必要性，从而更多地参与到学习中，这样的学习才会更有效，更可能导致行为的持久变化。情境性认知理论会同时考虑学习过程和学习情境，认为学习最好通过积极、社会性和真实性的过程来实现，使学习者极大地参与到学习中去，学习应在与学习者相关的情境中发生，这才是有效的学习。
班级管理案例研究符合经验性学习理论和情境性认知理论的主张，案例研究行为本身就蕴含着反思实践的方法论因素，因而是一线班主任反思自身班级教育与管理经验的绝佳载体。在实践中常常出现的情况是，虽然某个班级管理的问题被解决了，但班主任对问题解决的真正原因可能并不是十分清晰，仍然停留在经验和自发状态。通过案例研究，可以将这一事件M行记录和梳理，为他们提供进一步发现、思考问题，澄清认识的绝好机会。一旦案例研究形成习惯，必然会极大地推动班主任专业化水平的持续提高。
三、班主任有效开展案例研究的三个关键环节
基于以上认识，近年来笔者与浙江省多所中小学合作开展了基于案例研究的班主任研修活动。在实践中，我们逐渐认识到案例开发、案例分析、案例研讨是一线班主任有效开展案例研究的三个关键环节。在这三个环节中，各校要根据本校校情和班主任的实际水平，抓住关键因素，给予班主任以必要的政策支持和专业引领。
1.树立案例开发意识，提供相应的政策支持
开展案例研究的前提，是要有足够的文质兼优的好案例。“巧妇难为无米之炊”，如果没有储备丰富、切实有效的班级管理案例，在校本研修中大力开展案例研究，只能是美好的愿望。优质班级管理案例资源的严重匮乏，已成为制约班主任案例研究的主要瓶颈。要想在班主任研修中大力推行案例研究，学校应在两个层面树立案例开发意识，提供相应的政策支持。
一是重视学校层面的案例收集和知识管理，将班级管理典型事件收集起来，汇编成册，或上传至学校电子资源库，供班主任交流和研讨。这在一定意义上也可将案例开发视作校本培训的校本课程开发，对本校班主任具有特殊的亲和力，会使他们产生极大的认同感，也易收到较好的效果。
二是出台相应激励政策，鼓励班主任开展个人层面的案例开发或案例编写。这是指班主任将日常教育与管理实践中的典型事件作为研究对象，加以记录和提炼，以达到积累感性经验、反思班级管理实践得失的目的。
2.学习相关理论知识，掌握案例分析技术
案例分析有无深度和创造性，决定了案例研究的质量。对一线班主任来说，收集和撰写班级管理案例并无太大的困难，但在案例分析环节则普遍感到棘手。正如美国著名案例教学专家列恩所言：“由于短短几页的案例常常引发深刻而根本的问题，所以案例分析要比案例本身复杂得多。”[3]这是因为案例分析要求班主任能够综合运用教育学、心理学、管理学等多门学科的相关原理，利用特定的分析技术，对案例背后蕴藏的深层次问题进行抽丝剥茧的系统探究，发掘真正的问题症结，提出相应的解决方案。一线班主任很难达到这样的要求。学校可以适当聘请校外专家，对班主任进行专项的指导和引领，帮助他们系统学习相关前沿理论，掌握案例分析的具体策略和技术。
比如，近年来笔者在杭州天杭实验学校、余杭区仁和中学、义乌市后宅小学等，邀请相关专家为一线班主任系统开设了“班级管理的心理效应”“人性假设与班级管理”“焦点解决在班级管理中的应用”“案例分析的局外人和当事人视角”等专题研修活动。这些专题学习给班主任提供了案例分析急需的思想养分和有力工具，受到各校班主任的热烈欢迎。
3.建立案例研讨制度，打造班主任
专业学习共同体
基于案例研究的班主任研修过程中，学校要建立相应的研讨制度，围绕困扰班主任的焦点和难点事件，定期组织班主任开展班级管理案例沙龙活动，为他们彼此分享经验、加强沟通提供渠道。长期以来，在我国的传统学校文化中，教师习惯于单打独斗，彼此常常是孤立的。这种“孤独”的教师文化，严重制约了教育教学的质量和教师的专业发展。在案例研究中，学校通过建立案例研讨制度，有规律地开展班级管理案例沙龙活动，可以为一线班主任提供相互合作的环境、情感的支持和团队学习的氛围。这一制度有利于打破传统的教师“孤独者”文化，搭建班主任彼此交流和了解的平台，形成班主任专业学习共同体，让个体知识经验有机会为大家所共享，实现传统单打独斗式班主任所无法达成的诸多教育和管理目标[4]。从这一角度看，班级案例研究不仅仅只是班主任个体专业成长的推进器，更应该且必须成为促进学校全体班主任专业发展的宽阔平台。
参考文献：
[1]吴志宏.教育行政学[M].北京：人民教育出版社，2000：96-98.
[2]周俊.学校管理案例分析的技术与策略[J].中小学管理，2006（11）.
[3]小劳伦斯・E.列恩. 郗少剑等译.公共管理案例教学指南[M].北京：中国人民大学出版社，2001：78.
