时间：2023-07-14 17:35:20
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共财政的基本特征，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
（一）基本公共服务均等化要求政府由建设型政府向服务型政府转变
基本公共服务均等化的实现首先需要政府职能的转变。所谓调整政府职能结构，就是要将政府的主要职能从原来的过分关注经济建设的建设型政府，调 整为政府职能主要关注基本公共服务的服务型政府。服务型政府是一种全新的政府管理模式，其区别于管制型政府一个最显著的特征，就是以公民为本位的政府。 ［17］
（二）基本公共服务均等化要求各级政府构建坚实的公共财政体系
要实现基本公共服务均等化，必须有四大体制支撑，即公共财政制度、收入分配制度、城乡协调制度和公共服务型政府制度。从财政体制来讲，首先要 向公共财政体制转变，使其符合公共财政的基本特征和基本职能。其次要调整财政支出结构，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入，同时加大财政转移支 付的力度，弥合东西部之间在公共服务上的差距，使其达到公开、公平、公共、民主和法制的要求。从收入分配来讲，必须按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“扩中”(扩大中等收入比重)，“控高”(调控过高收入)，“打非”(打击并取缔非法收入)的进行收入分配体制改革，使收入差距扩大的趋 势得到根本性扭转，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。［18］
（三）加大县级政府的经济自主权是推动基本公共服务均等化的有力保障
有研究认为，中西部地区某些县基本公共服务均等化实施困难，原因在于其县级财政的现状与公共财政的差距。［19］县级的财权与事权不对称，财 政包袱重，“市管县”的管理体制，进一步加重了县级财政的压力财政支出结构不合理，县级财政负担过重，财力偏紧使中西部地区县级政府统筹经济社会发展时有 心无力。由此，近年各省积极实施“强县扩权”制度，目的就是为了加大县级政府在县域经济中的自主权。强县扩权最重要的就是要强化县级政府的经济大权，可以 有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。［20］
陕西省于2007年起开始实行“强县扩权”试点。2008年一季度，15个扩权县（市）生产总值、工业总产值、社会消费品零售总额比上年同期 平均增长15.9%、28.7%、28.7%。扩权县直接办理的审批、核准、备案类项目大幅增加，发展环境更加宽松。神木抓住机遇，促进了县域经济快速发 展，顺利跨入全国百强县行列，从而改写了陕西省没有全国百强县的历史。
四、总结
西方学者认为公共服务均等化是政府的天然责任，而我国由于经济条件和社会发展水平的制约，只能将范围缩小至基本公共服务。随着理论研究的深入 和各地广泛的实践，基本公共服务均等化理论必将越来越成熟。如何实现民生措施和制度的可持续发展，本文认为只有通过转变政府职能，构建公共财政体系和扩大 县级政府的经济职能，才能实现更大意义上的基本公共服务均等化。
在研究的过程中，本文认为以下问题还应进行继续深入地研究。基本公共服务均等化的效果如何评价，随着理论研究的不断发展和各地基本公共服务均 等化措施的实行，这一领域必然会引起学者的关注。同时，各地政府积极推进基本公共服务均等化，出台了各种各样的政策措施，这些举措应切实贯彻落实，使这些 惠民举措真正为百姓带来福利，而不是出于各级政府一时的“政绩热情”。
参考文献：
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［15］陈文权，张欣.十七大以来我国理论界关于“基本公共服务均等化”的讨论综述［J］.云南行政学院学报，2008，（5）：41-45.
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［17］井敏.试析服务型政府的理论基础［J］.学习论坛，2006，（10）：47-50.
［18］常修泽.公共服务均等化亟需体制支撑［J］.瞭望，2007，（7）：48-49.
我们在思想上有个误区，总把“教学”作为一个词来理解，实际上，“教”与“学”是分开的，教是学的手段，学是教的目的。作为老师，不能以完成教学工作量为目标，而是要把如何通过教使学生开始学作为目标，从教到学，才是教学的真正目标。为实现这一目标，教学内容的选取至关重要。教学内容指教学过程中同师生发生交互作用、服务于教学目的、动态生成的素材及信息。确切地讲，教学内容涉及学生学的是什么内容，财政学属于人文社会科学的基础课程，是一门通识教育课程，而通识教育的含义就是帮助学生提出“人是什么”的问题，并让学生了解这一问题的答案，既非一目了然，亦非无从寻觅[1]。
1财政学的教学内容
人是带着问题活在世界上的，这是人所具有的社会化本能的基本特征，而财政学对个体身处的社会化环境的介绍远强于其它课程，对学生了解社会环境帮助极大。自20世纪90年代提倡公共财政以来，财政学教学内容可以概括为“两个理论、两个行为、两个关系、两个管理”。两个理论就是公共产品理论和公共选择理论，两个行为是财政收入行为和财政支出行为，两个关系是政府与市场的关系和政府间的财政关系，两个管理是宏观经济管理和国有资产管理。
2财政学教学内容的特点
具体来讲，公共产品理论涉及公共产品特征和供给模型，公共选择理论分直接民主和代议民主讲解；财政收入由税收、非税收入、国债和国有资产收益组成，财政支出则区分为购买性支出和转移性支出；政府与市场的关系需要说明市场失灵和政府失灵，政府间财政关系主要是集权和分权的对比变化；宏观经济管理要证明政府利用财政货币政策干预宏观经济的有效性和可实施性，国有资产管理是我国社会主义公共财政区别于西方公共财政的基本特征之一。总之，这些教学内容存在以下显著特点：第一，宏观性强，但个体关联度弱。比如财政收入和支出，任何一个构成项目都关系到全国各个地区、各类企业或人群，宏观性非常明显。可是，若平均到每个个体，这种关联度就弱多了；第二，公共性强，但内容之间逻辑联系不紧密。比如公共产品理论和公共选择理论都带有公共性特征，不过，公共产品是从产品特征出发进行理论分析的，是偏好由结果显示问题。公共选择则是从政治行为人的经济性出发进行理论分析的，是偏好表达博弈的问题。两大理论虽有联系，却不紧密；第三，实践性强，但理论与实际不同步。比如国有资产管理，在复式预算构建目标中，明确提出编制包括国有资产预算在内的复式预算体系，这将极大提高我国政府公共管理水平。可实际执行中，只存在公共预算下的经常性预算和建设性预算，理论与实际相差太大。
二教学内容多学科融合的必要性
从财政学教学内容的特点上可以看出，财政学教学中出现的很多困难是由教学内容造成的，归纳起来有：第一，教学内容过于庞杂，学习负担重。财政学教学内容是非常多的，单靠财政学的讲授，很难完成规定的教学任务，应通过财政学教学内容的拓展，将其他学科与财政学相结合，利用学生已获得的其他学科的知识，来帮助理解掌握财政学知识，融会贯通，减轻财政学的教学任务。这也是通识教育的实现途径之一，即教师在授课时不是限于讲授一门课，而是将多学科知识融会贯通于所授课程[2]；第二，教学内容过于枯燥，学生不易接受。虽然财政学有利于学生理解社会经济的发展现状和趋势以及培养解决社会经济问题的分析能力，但其特点也导致了讲授过程易于泛泛而谈。为解决这一问题，较实用的方法是进行案例教学。不过，在当前信息流通加速和手段更新的背景下，要想发挥案例教学的效果，就需要其他学科的支持，利用多学科交叉下的融合来理解特征，来对案例进行长远且全面的分析；第三，教学内容脱离应用，学生不愿接受。基于就业压力，学生总是从是否有利于应用能力的培养来衡量课程，只要是与考研、考公务员、考职业认证相关的课程，就是重要的课。财政学恰与上述内容存在差距，故其变成了期末考试及格即可的无用课程，学生学习的主动性和积极性很差。出现这种情形的原因，一方面与当前本科教育的功利性太强有关，另一方面，脱离应用的教育也是不利于学生成人的，如脱离应用的纯理论学习，可能会造成学生的软弱无助和被动性[3]。因此，在财政学教学中，需要引入哲学、历史学和心理学等其他学科内容，通过历史案例、心理分析和哲学批判来加强应用能力的培养，使学生感受到这门课程的实用性，从而产生学习的主观能动性。
三财政学教学内容的多学科融合
教育是实现个体可塑性的重要工具，但思想的转变是渐进的，这就需要循序渐进的教育过程。从每一个思想的起源说起，经过思想本质、内容、变化的学习，才能使学生更容易更好地吸收已有思想，整理、归纳、总结并最终形成自己的思想体系。故财政学的讲解应考虑从人的起源讲起，经过集群到组织到国家，才出现财政，从而阐述清楚财政的本质和内容。这就要求将哲学、历史学和心理学等学科扩充进财政学教学内容，从哲学维度分析财政本质，从历史维度演变财政收支，从心理维度诠释伦理关系，重建知识面宽广、教学意义深刻的财政学教学内容。
1从哲学角度拓展财政本质内容
对经济学的哲学本质回归，在国外已有较多研究，不过，这只是在经济学层面上的回归，并没有具体到经济学下属的财政学分支。至于我国，虽有关于经济学伦理化的研究，但同样也没有具体到财政学科上。从多年教授财政学的实践经验上看，我以为从哲学角度拓展财政本质，就是围绕财政所具有的“公共性”基本特征，沿着“信仰—权力—表达—幸福”这条线索，去寻找个体为什么会接受公共生存方式、为什么会以税费形式将收入转移给政府等问题的答案。因为哲学的全部出发点就是寻找答案，在寻找答案过程中引导人们对现成的一切进行批判和反思，并在这种反思中，不断提升自己的精神境界，发展自己的人格个性[4]。所以，哲学需要与各学科的融合，其中财政与哲学的融合就是从财政的分配本质上去寻找相关答案，明确地说就是私与公的一系列问题，这些问题的探寻将涉及围绕分配所形成的各种现实复杂关系，也只有与哲学融合，才能使学生全面认识这些复杂关系。也就是说，财政与哲学的融合，对应的恰是复合型人才的培养，能使学生从私与公的分配关系中，审视并建立自己的世界观和人生观，成为实现个体幸福和国家安康的建设者。
2从历史学角度拓展财政收支内容
任何正规的专业教育都应包括史的内容[5]，财政学的教学也不例外，这是因为：第一，历史是财政存在的基础和发展的背景。每一种思想或行为都不是无缘无故产生的，究其原因，都与特定的历史环境有关。世界范围内财政的发展历程充分表明，人类社会的财政活动，是与国家的存在紧密联系在一起的。所以财政的讲解若缺失了历史脉络，学生就很难深刻理解各种财政思想或行为所产生的原因及所要发挥的作用。第二，财政与历史的结合有助于分析经济增长。自1936年凯恩斯提出赤字财政后，财政就开始承担维持经济增长的责任，这一点在我国表现的尤为明显。建国以来，我国财政一直具有明显的生产性质。巧合的是，20世纪80年代兴起的内生经济增长理论在对经济增长的理论分析中，历史也已成为一个核心要素[6 ]。第三，财政与历史的结合有助于理解改革。改革是社会各阶层、各集团利益的重新分配，可以说，中国历史就是一部财政改革史。从战国时期秦国商鞅财税改革，到唐安史之乱后杨炎两税法改革，再到北宋王安石变法和明朝张居正的一条鞭法，财政收支的变化反映出了改革的本质和难度所在，即利益关系的变化。如何协调利益关系的变化，如何实现增量和存量的双赢，不仅是历史问题，更是财政问题。因此，应将历史与财政结合起来，以历史上的财政改革家为支点，沿着“商鞅—桑弘羊—杨炎—王安石—张居正”这条线索，从历史原貌中寻找财政收支内容，从历史变迁中了解财政收支变化。更为重要的，还要利用财税改革的历史经验和规律来理解当前的我国社会经济发展，从而寻找出推动经济增长与改革深化的财政之路。
3从心理学角度拓展财政伦理内容
“现代经济学往往被视为独立于心理学的，但实际上，经济学的整个发展过程却与心理学密切联系在一起”[7]。自冯特开创现代心理学以来，在人性探讨方面心理学依次经历过以詹姆士为代表的本能论、以华生为代表的行为论和以马斯洛为代表的人本论，对人的本性概括逐渐从追求最大自身利益的“本能人”过渡到在社会范畴内追求最大妥协利益的“社会化本能人”，但经济学没有跟上心理学的这一发展过程。或者说，经济学分析被人为地规定在“理性人”这一层面上进行，使经济学研究出现了个体性与社会性之间的悖论，这一悖论在财政领域体现的更为具体。以公共产品供给为例，从理性人角度出发，免费搭车和公共悲剧是必然发生的，这使公共产品的提供只能依赖于政府，个体无能为力。可实际情况是个体提供公共产品的实例是非常多的。因此，应回归心理维度，将财政学与心理学结合起来，构建在重视社会关系、实现社会和谐的前提下发展经济的伦理财政。其实，在财政学的教学内容中，公共选择理论所研究的内容本就与心理学有直接关系，一个人的偏好不能产生公共决定，但公共决定却是在每位个体的偏好汇总之后形成的。如何从分散的个体偏好汇总成公共的集体偏好，这一过程涉及个体在社会情境中的情感、思想和行为，这就属于心理学的范畴。将财政学与心理学结合，可考虑沿着“社会化本能—群体—社会自我—社会思想—社会情感—道德与合作”这条线索，寻找减少强制、实现合作，将公共悲剧转化为公共幸福的财政伦理之路。
参考文献
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关键词：基本公共服务；均等化；综述
基本公共服务在城乡之间、区域之间及不同社会群体之间存在巨大的差距，这些问题的存在不仅有损于社会公平、公正，其产生的社会矛盾和资源配置失效也对经济社会的持续健康发展构成潜在的威胁。实现基本公共服务均等化成为现阶段重大而紧迫的任务。
一、公共服务、基本公共服务和均等化的内涵
虽然基本公共服务均等化已经成为当前大家关注的热点问题，但其中的一些关键性的概念问题并没有得到清晰一致的界定。我们在研究基本公共服务均等化问题时，界定和理解“公共服务均等化”是逻辑起点。根据国内多数学者的观点，公共服务均等化可以简单定义为：在一个国家内，处于不同地区的所有居民都能享受到大体相等的基本公共服务。［1］这一概念看似简单，实际上有很多争论。
刘德吉通过对国内近年公共服务均等化研究的梳理与总结，借用学术界对公平概念的理解框架，从公共服务均等化的主体、客体以及均等化的内涵等方面来归纳国内学者对公共服务均等化的不同理解。唐钧认为公共服务领域或称社会领域中，有六项公民权利是国家必须予以保障或满足的。这就是：生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。这六项需求，对老百姓而言，是不可或缺的甚至是没有退路的。［2］当一个国家完成了最初的资金积累，人民生活达到了温饱水平后，其发展的动力就得从“脱贫”转向“消费”，政府提供公共服务，免除了老百姓的后顾之忧，老百姓才能放开手去消费。
如果说缩小城乡之间、区域之间的经济发展水平差距在较短时期内尚难以做到，那么，缩小基本公共服务方面的差距是应当做到而且也是可以做到的。这就要求政府进一步强化社会管理和公共服务职能，深化财政管理体制改革，完善公共财政制度，努力促进城乡之间、地区之间的基本公共服务均等化。［3］董立人给出了实现基本公共服务均等化的几个原则：体现公共精神的公益性原则；体现公平正义的公正性原则；体现民主的公共参与性原则；体现以人为本的便利性原则。［4］
基本公共服务是政府为满足公众最基本的公共需求而依据自身能力提供的产品和服务，因此政府能力和公共需求是引致公共服务供需行为的基本因素。对于实现基本公共服务均等化，王伟同提出基本思路是在合理设定均等化标准的基础上，客观测定各地区基本公共服务的实际公共需求与政府服务能力，通过对比其差额来科学设计财政体制安排和转移支付方案，最终实现基本公共服务均等化。［5］
二、国内外关于公共服务均等化的实践
国内外理论和实践领域对基本公共服务均等化的重要性认识是统一的。一方面，享受均等化的基本公共服务是一国公民应有的权利；另一方面，推进基本公共服务均等化也是现代政府的一项重要职责。［6］
（一）国外关于基本公共服务均等化的理论与实践
国际上推进基本公共服务均等化主要有4种模式：财政收入均等模式、收支均衡模式、公共服务标准化模式、公共服务最低公平模式。［7］
加拿大和美国是世界上公认的在基本公共服务均等化方面做得较好的国家。国家发改委宏观经济研究院与2007年组织对加拿大和美国的基本公共服务均等化方面的现行政策和措施进行了考察。首先，在教育方面，每个5-18岁的孩子可以享受义务教育。美加两国普及了13年义务教育（含5岁起学前教育），省（州）级政府负责义务教育的普及和管理，省州政府预算是义务教育经费的主要来源。美加通过转移支付中国整理帮助有特殊需要的弱势学生群体，如提供伤残儿童上学所需要的费用等。第二，在失业保险方面，每位失业人员可以维持基本生活标准。为了在失业时及时给予保障，两国对工薪阶层实行强制保险，加拿大称之为就业保险（EmploymentInsurance，Ei），美国称之为失业保险(UnemploymentInsurance，UI)。据统计，加拿大有85%的有收人人员加人了就业保险，美国有97%的有收入人员加人了失业保险。第三，在医疗方面，每个公民可以享受最基本的医疗服务。加拿大和美国实行的是两种公共医疗制度，在基本医疗服务领域，不允许私人商业保险涉足。联邦政府通过立法和转移支付实现基本医疗服务均等化。第四，在养老方面，每位老人可以享有比较稳定的基本经济来源。老人可以通过社会福利制度作为基本的养老来源。第五，在住房保障方面，美加实行基本住房保障制度。两国政府利用低息、低首期以及为银行提供担保等方式，增加中低收入居民的购房能力。［8］加拿大和美国在公共服务均等化方面的成功实践对我国均等化标准的设定、各级政府事权和财权的科学划分、稳定基本公共服务的收入来源、转移支付的有效性以及政府的政务信息公开化等方面有十分重要的启示。
（二）国内实现基本功公共服务均等化的探索
中国经过改革开放30年，经济社会发生深刻的变化，并于本世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这一阶段，一个突出的表现是生存性压力明显减弱，发展性压力全面凸显。广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的社会矛盾。大部分基本公共服务均等化的研究都是基于对这个矛盾的认识来展开的。一方面表现为公共服务总量不足，另一方面表现为公共服务分配失衡。［9］
浙江省于2007年在国内首先提出推进基本公共服务均等化，这是该省全面建设惠及全省人民的小康社会的“全面小康六大行动计划”之一。浙江省把城市与农村作为一个整体来谋划，全面推进城市公共资源和公共服务向农村辐射，让农民群众能较为充分地享受到与城市居民一样的基本公共服务。［10］浙江省为此启动了十大工程，每项工程都向各部门落实责任:就业促进工程、社会保障工程、教育公平工程、全民健康工程、文体普及工程、社会福利工程、社区服务工程、惠民安居工程、公用设施工程、民工关爱工程。［11］
迟福林认为，广东省自改革开放以来，经济社会发展取得巨大成就，多项基本公共服务指标居全国前列。广东率先在全国实现基本公共服务均等化，有着比较扎实的基础。［12］
三、实现基本公共服务均等化的路径选择
随着我国构建社会主义和谐社会进程的加快，“逐步实现基本公共服务均等化”已经成为我国党和政府今后一个时期内的一项重要任务。各级政府部门十分关心基本公共服务均等化的实施路径，人民群众对民生等关系切身利益的问题的关注，这也是理论界大力研究基本公共服务均等化的外部力量。
陈昌盛根据各类公共服务的需求层次（纵向）标准和各类公共服务内部层次（横向）标准，勾画出基本公共服务均等化的推进优先顺序。［13］井敏提出实现公共服务均等化的路径选择有，调整政府职能结构，从建设型政府走向服务型政府；调整财政支出结构：走向公共财政；使转移支付向欠发达地区倾斜；构建多元化的公共服务供给网络等。［14］
也有人从研究分析当前我国公共服务不均等的原因入手，由此得出实现基本公共服务均等化的路径。陈文权，张欣从技术、城乡体制、财政体制等方面分析我国当前基本公共服务不均等的原因，进而提出实现基本公共服务均等化的路径。［15］从以上综述可以看出大部分学者认同政府是基本公共服务均等化提供的天然责任人，路径选择上倾向于转变政府职能，由此可见，公共服务型政府建设和公共财政体制改革是基本公共服务均等化的前提。
四、推行基本公共服务均等化的经验
（一）基本公共服务均等化要求政府由建设型政府向服务型政府转变
基本公共服务均等化的实现首先需要政府职能的转变。所谓调整政府职能结构，就是要将政府的主要职能从原来的过分关注经济建设的建设型政府，调整为政府职能主要关注基本公共服务的服务型政府。服务型政府是一种全新的政府管理模式，其区别于管制型政府一个最显著的特征，就是以公民为本位的政府。［17］
（二）基本公共服务均等化要求各级政府构建坚实的公共财政体系
要实现基本公共服务均等化，必须有四大体制支撑，即公共财政制度、收入分配制度、城乡协调制度和公共服务型政府制度。从财政体制来讲，首先要向公共财政体制转变，使其符合公共财政的基本特征和基本职能。其次要调整财政支出结构，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入，同时加大财政转移支付的力度，弥合东西部之间在公共服务上的差距，使其达到公开、公平、公共、民主和法制的要求。从收入分配来讲，必须按照“保低”(保障并提高低收入者收入水平)，“扩中”(扩大中等收入比重)，“控高”(调控过高收入)，“打非”(打击并取缔非法收入)的进行收入分配体制改革，使收入差距扩大的趋势得到根本性扭转，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。［18］
（三）加大县级政府的经济自是推动基本公共服务均等化的有力保障
有研究认为，中西部地区某些县基本公共服务均等化实施困难，原因在于其县级财政的现状与公共财政的差距。［19］县级的财权与事权不对称，财政包袱重，“市管县”的管理体制，进一步加重了县级财政的压力财政支出结构不合理，县级财政负担过重，财力偏紧使中西部地区县级政府统筹经济社会发展时有心无力。由此，近年各省积极实施“强县扩权”制度，目的就是为了加大县级政府在县域经济中的自。强县扩权最重要的就是要强化县级政府的经济大权，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。［20］
陕西省于2007年起开始实行“强县扩权”试点。2008年一季度，15个扩权县（市）生产总值、工业总产值、社会消费品零售总额比上年同期平均增长15.9%、28.7%、28.7%。扩权县直接办理的审批、核准、备案类项目大幅增加，发展环境更加宽松。神木抓住机遇，促进了县域经济快速发展，顺利跨入全国百强县行列，从而改写了陕西省没有全国百强县的历史。
五、总结
作者：赵格红 王红
2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求流入地政府对委托承担进城务工农民子女义务教育的民办学校，要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导，提高其办学质量。流入地政府的责任得到了进一步明确。2008年《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》重申并补充了“以流入地政府为主”的政策，它要求对符合当地政府规定接收条件入读公办学校的农民工子女免除学杂费，不收借读费；该文件还提出中央财政将对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决好的省份给予适当奖励[3]，随后财政部、教育部便制定了《进城务工农民工随迁子女接受义务教育中央财政奖励实施暂行办法》。虽然，中央及流出地政府的经费分担责任仍不明确，但可以看出中央政府已经开始通过财政奖励等方式在作积极探索了。这一阶段进城务工农民子女义务教育经费分担政策的基本特征是：“以流入地政府为主”的经费分担责任逐渐明确，但中央政府及流出地政府的经费分担责任仍未明确，也没有对流入地各层级政府间的经费分担责任作出明确规定。流入地政府作为利益主体，一方面在态度上不愿全部承担进城务工农民子女义务教育经费的投入责任；另一方面从财力上看，在现行的分税制财政收入体制及义务教育经费投入体制下，流入地政府财政难堪重负。因此，截至目前中央政府的进城务工农民子女义务教育经费分担政策还是一项责任下推的半模糊政策[4]。
现行进城务工农民子女义务教育经费分担政策存在的问题
从进城务工农民子女义务教育经费分担政策本身来看，目前仍存在着诸多问题，笔者试从以下几个方面展开分析。（一）各级、各类政府经费分担责任不明确，区县级财政压力大在一定意义上说，“两为主”政策是一种“半模糊政策”。首先，政策中只是将进城务工农民子女义务教育经费分担责任“推”给了流入地政府，并未对中央政府的经费分担责任作出明确的规定，流出地政府也被豁免了相应的经费分担责任。其次，应由哪一层级的流入地政府来承担进城务工农民子女义务教育经费，政策中也未明确规定，流入地不同层级政府间产生了相互推诿的现象。在现行的分税制财政收入体制下，中央和省级财力相对于市、区、县级财力来说显得十分雄厚，但是中央政府只承担着政策制定和监督实施的低成本责任，省级财政的统筹作用也甚微，而财政相对拮据的市、区、县级政府却要承担绝大部分的经费投入责任。这种财权与事权的极不对称性，是导致进城务工农民子女义务教育经费无法得到切实保障的重要原因。（二）公共财政覆盖面小，农民工子女学校缺乏经费保障农民工子女学校在很大程度上缓解了公办学校接收进城务工农民子女以及地方政府财政支出的压力，然而，国家出台的一系列进城务工农民子女义务教育政策显示，财政性教育拨款的对象大多仅局限于接收进城务工农民子女的公办中小学校，对于以接收进城务工农民子女为主的农民工子女学校，则更多的只是规定了各级政府对其进行管理和监督的责任，因此，就读于农民工子女学校的进城务工农民子女基本无法享受到公共财政的支持。农民工子女学校由于经费投入不足，普遍存在办学条件差、师资队伍不稳定、办学不规范等问题。近年来，虽然，中央政府及部分地方政府已经采用多种形式逐年加大了对农民工子女学校的资助力度，但是相对于数量庞大、增长速度快的进城务工农民子女群体来说，这部分资助仍显得杯水车薪。（三）经费督导保障政策缺失，进城务工农民子女义务教育经费难落实“以流入地政府为主”的经费分担责任逐步明确，中央政府也设立了财政奖励资金用于鼓励进城务工农民子女义务教育解决好的省份，然而对于如何督导流入地政府经费分担责任的落实及财政性教育经费的规范使用，在国家出台的系列政策中却未明确规定。目前，农民工子女义务教育经费方面仍存在诸多纰漏。首先，部分流入地政府并未落实政策规定的、应由其承担的经费投入责任，对进城务工农民子女义务教育经费的投入明显不足，投入结构也欠合理；其次，进城务工农民子女义务教育经费的使用和管理欠规范，存在经费拨付不透明、经费发放不及时、经费分配不公平、经费监管不到位、经费使用效率低等问题。进城务工农民子女义务教育经费督导保障政策的缺失是导致这些问题出现的重要原因，严重影响了进城务工农民子女义务教育经费的落实。
进城务工农民子女义务教育经费分担政策的改革思路
教育政策是为了实现一定历史时期的教育发展目标和任务而制定的，然而，现行进城务工农民子女义务教育经费分担政策存在偏差，未能有效保障进城务工农民子女义务教育经费的落实，为此，需要对其进行修改和完善。笔者初步提出以下几方面意见。（一）明确各级政府经费分担责任，加大中央政府财政支持力度义务教育具有全国性公共物品属性，对进城务工农民子女义务教育的投入理应实行以中央为主的投入体制，但中央政府却在没有增加自身成本的前提下将经费投入责任“转嫁”给了流入地政府，而流入地政府并未因此获得更多的来自中央的财政转移支付。譬如，就广东省而言，至今已经接纳了约占全国三分之一的外来义务教育阶段适龄儿童、少年就学，但中央财政对此几乎没有给予任何经费支持。显然，这一教育投入的责任配置存在着不够合理之处[5]。因此，国家在政策设计中应明确中央政府对进城务工农民子女义务教育应承担的经费分担责任，中央政府可以通过加大对流入地政府财政转移支付力度、设立进城务工农民子女义务教育专项资金等措施来切实保障进城务工农民子女义务教育经费的落实。（二）减轻区县级财政压力，构建以省级财政为主的经费保障机制《义务教育法》明确义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。实际上，中央政府的“共同负担”责任及省级政府的“统筹”责任并未落实到位；地方政府的财权和事权不对称，市、区县级政府尤其是区县级政府的财力不堪重负。在现行的分税制财政收入体制及义务教育经费投入体制下，要满足进城务工农民子女对义务教育经费的需求，最关键的是将进城务工农民子女义务教育的财政投入主体上移，构建以省级财政为主的经费保障机制。借鉴世界一些国家发展基础教育的成功经验并结合我国的现实国情，省级政府要真正对义务教育负起财政责任，重点是要确保义务教育阶段中小学教师的工资福利待遇及其公用经费的不断提高[6]。（三）促进教育公平，构建对农民工子女学校的公共财政投入机制义务教育作为公共产品，理应纳入公共财政的保障范畴，而公共财政的一个重要特征就是“公平性”，即要求政府及其公共财政为社会成员和市场活动主体提供平等的服务[7]。进城务工农民子女作为社会弱势群体，根据罗尔斯“最大化最不利群体利益”的正义原则，他们不仅应当和本地户籍学生享受同样的教育投资，而且还应根据补偿原则获得更多的教育投资。但仅仅因为他们是在农民工子女学校就读就剥夺他们理应享受的公共教育资金，这不仅体现了我国公共财政建设的滞后，也体现了公共财政观念的滞后。在观念上人们还习惯于把公共财政、公共提供和公共生产划等号，认为公共财政就要投到公家机构，由公家机构来生产公共服务，如果把钱投入到私人部门就容易造成国有资产的流失。事实上，公共提供并不一定非要公共生产，一些私人部门同样可以提供公共服务。当前，公办学校难以充分满足进城务工农民子女对义务教育的需求，农民工子女学校则弥补了公办学校的供给不足，政府应当用购买服务的方式向农民工子女学校提供财政支持，构建对农民工子女学校的公共财政投入机制，促进公办学校和农民工子女学校间的均衡发展。（四）提高经费使用效率，构建进城务工农民子女义务教育经费督导保障机制进城务工农民子女义务教育经费的落实离不开经费督导保障政策的约束和激励作用。相关学者指出义务教育的主要责任在政府，我国义务教育的发展主要取决于各级政府对教育的重视程度和经费投入状况，所以，需要突出督导的“行政监督”职能，强化对政府教育工作的监督，即“督政”[8]。为此，政府应构建进城务工农民子女义务教育经费督导保障机制：一方面应尽快制定并完善进城务工农民子女义务教育经费督导保障政策，以监督各级政府经费分担责任的落实情况，使经费投入和经费使用有法可依、有章可循。另一方面应建立进城务工农民子女义务教育经费督导保障工作小组，加强对经费的监督检查，确保上级财政转移支付资金及时足额拨付到接受进城务工农民子女的公办学校及农民工子女学校，做到政策公开、程序公开、对象公开、监督到位等。与此同时，政府要建立进城务工农民子女义务教育经费督导工作考核奖励制度，各级政府应对经费落实工作开展好的地区给予表彰并予以奖励；对经费落实不到位，管理制度不健全，滞留、截留、挤占、挪用经费的地区，则应采取相应措施予以处罚。
【关键词】公共财政 国库 集中支付 制度改革
自财税体制改革、会计制度改革以来，我国在财政收入方面的管理取得了显著成效；然而，在财政支出的管理方面，却一直未见有明显起色，因而，造成了实践中出现了诸多问题，比如分散支付制度的实行，造成了透明度低、预算外资金外流、财政支出信息反馈速度慢、资金使用率低、滋生等。结合当前的新形势与我国的发展要求，必须要从根本上改变此种支付制度，解决这些实际存在的问题。
一、概述国库集中支付制度的必要性、重要性
我国已经确立了市场经济体制，初步完成了现代化建设的任务；由于城市化使人们的公共活动领域越来越大，因此，造成了当前公共职能与社会实际问题间的矛盾，传统的分散支付制度，暴露了诸多问题；而实行国库集中支付制度时间又短，因此，应该加强这方面的研究工作。我国在“第十个五年计划”中，就提出了结合国际经验与市场化发展，统筹规划，实行公共财政制度的改革；从现在来看，这一制度的推行得到了有序发展，而且也十分的符合我国经济发展要求。
公共财政“取之于民，用之于民”，主要行使事业单位公共职能，满足社会公共需求。规范化是其基本特征。从表现方面看，有全部收支预算、财政部门统揽收支、以法制为基础。具体而言，即是通过政府预算达到对财政收支活动的监督；通过财政税务部门，进行公共财政的收支管理；但在具体的执行中，财政收入、支出方式，支出目的、规模等，都必须按照我国相关法律具体实行，禁止挪用、贪污、浪费。从推行国库存集中制度的必要性分析，它主要是与公共财政制度或框架相一致，两者相辅相成；以目前的发展与进度来看，我国已经从财政收入的管理，转向了预算支出的管理，而且效率有显著提高；换句话讲，国库集中支付制度，有效的成为了部门预算实现的有效途径，同时，政府的采购制度与其共同推行，有利的促进了公共职能的发挥和对公共财政的合理运用，并且达到了有效的监督，透明度有所增加，资金的运行效率得到了有效提高，因此，国库集中支付制度改革，是公共财政领域改革的重要阵地与关键因素，应该对其大力推广与实行。
二、分散支付制度的弊端
（一）财政资金透明度不高
首先，在分散支付制度下，账户的设立比较分散、重复率高，因此，降低了财政资金活动的透明度，对管理、监督形成了重大阻碍；其原因主要集中于以下方面。预算支出、执行需要通过财政预算部门（单位），因此，一旦支出，就缺乏监督，尤其是资金的使用方式、用途、具体项目的实施等情况，财政部门很难监控，其主要的监督方法是预算单位的财务报告，以及定期与不定期的审查；但是，结果往往发现问题后，为时已晚，资金已被挥霍，追缴困难，为国家造成了极大损失，也未能为公共建设带来任何益处。
（二）降低了财政资金的使用率
首先，在分散支付制度下，支出或拨付款的环节过多，预算单位往往会出现滞留资金的现象，对财政资金的使用效率是一大阻碍；其原因主要集中于以下方面，财政拨付预算门――各部门（单位），在使用资金上，存在时间差，加上部门多，资金调度难，有时会出现“节流”的现象，越往下资金越少，因此，资金使用率较低。
（三）易滋生腐败
从上面的分析可以看出，监管的缺乏，部门多，预算不精细，资金使用率低，加上“节流”、克扣、挪用等，造成了诸多资金外流与浪费，因此，给国家经济秩序带来了诸多问题与不便，同时，也为滋生腐败之风提供了“土壤”。
三、集中支付制度改革建议
（一）坚持四个基本原则
首先，在建立集中支付制度时，应该坚持渐进性原则，因为我国在此项制度的应用方面，仍处于初级阶段，涉及的面较广，还需要相关的配套制度进行辅助，因此，应该循序渐进；其次，应该坚持公开性原则，以此增加社会关注，提高社会、法律、财政内部、审计等方面的监督，增加财政支出活动的透明度；第三，应该坚持规范操作的原则，从而使财政支出有理有据，从执行到应用，确保其有制度约束、具体监督；第四，应该坚持“三个不变”原则，如预算单位预算执行的主体地位不变、资金使用权限不变、工作人员与核算权不变。
（二）确保账户设置的有效性
首先，从会计集中核算制度，可以了解到基本账户的唯一性，管理体系的统一性；其次，按照原有的安排，应该有预算内账户设置、预算外账户设置，以及专项资金的账户设置；第三，可以将这些纳入到核算中心的各单位，利用备用金制度，推动“零余额账户”的具体实施。但是，从目前来看，地方商业银行不能开设此账户，会计集中核算制度所集中的资金较复杂，同一笔开销的支出渠道较多；若采用国库集中支付制度，则需要运用一些与计算机相关的软件，通过这种方法，进行集中清算，并配置内部虚拟账户，如预算内资金账户、预算外资金账户、其他资金账户等，提高业务的针对性，而且虚拟账户有利于保证资金不被非法应用。
（三）合理调整岗位，使其设置科学化
由于预算指标属于国库集中支付制度的运行介质，因此，支付时，支付中心也应该具备部分管理职能。所以，在具体的岗位设置中，应该充分考虑此类问题。比如，在核算中心，应该有前台审核、后台记账、中心出纳、预算指标管理等岗位；其中，预算指标管理非常关键，也是重要职责之一，主要是对预算文件、月度用款计划等进行收集、整理、记录预算指标账，并进行会计核算、制定报表、定期汇报。
（四）拨款程序体系化、有序化
首先，采用国库集中支付制度，则需要先支后拨（与会计集中核算制度的先拨后支相反）；其次，流程一般是，先让各预算单位于每月定期上报下月用款计划，如资金来源、预算科目等；然后，由财政业务科审核，上报中心；经核对符合相关条件，做出支付专户的实际货币支付；对于单一账户、预算外资金账户，可以转至银行。
四、配套措施的实施
（一）完善预算管理体制
首先，应该全面推行部门预算；因为，当前我国已经确立了市场经济体制，应该实行现代化的财务管理制度，并且在预算管理体制方面，做出完善，做好整体与局部间的关系调整，从而通过部门预算的方法，利用计划与统计的现代化管理办法，制定对应的细致表格，使数据、报表内容相一致，确保形式与内容的完全统一，数据真实，以此真实的反映出实际的预算情况，从而增加规范性，提高透明度。其次，统一预算，使预算内外财政资金获得统一管理，防止分散造成流失。第三，需要对预算科目进行优化；通常情况下，应该以政府公共支出范围为界，如消耗性支出、转移性支出、公共工程支出；最好是在市场经济体制下，将现代化建设、城市发展、公共财政管理、政府职能监督等完全统筹起来，形成体系化的系统网络，从而增加监督、减少腐败现象滋生的可能性。第四，应该从科学的角度制订预算编制制度，比如，从时间上给予合理分配，进行试编滚动预算，也可以进行跨年制的预算制度革新，总之，在具体的应用与执行前，需要先进行一些理论论证工作，并做好试点或试验，再进行具体实施，确保制度制订的严密性，应用的科学性。
（二）其他辅助措施
首先，需要建立国库集中支付制度监督体系，如内部责任机制；还应该将内、外监督联合起来，实行全方位监督制度；其次，应该制定相关的法律法规与管理办法，从而使国库集中支付制度的实行规范化，这方面应该在原有的法律法规的基础上，进行一些更为科学的修订，比如《预算法》、《总预算会计制度》等等；第三，需要借助当前的信息技术，进行政府财政管理信息系统的建设，并训练相关工作人员，组织一些培训活动，使其熟悉并熟练运用各种相关软件的操作，还应该搭建起内部、外部的公共平台，实现信息共享，从而提高公开度。
五、结束语
总而言之，在新的时代，就应该坚持与时俱进、因时制宜；推行集中支付制度改革，是时展的要求，也是国家公共财政支出管理的必然选择；另一方面，一直以来我党奉行“党的思想纯洁性”路线，因而，不断的实行廉洁奉公，对贪污腐化行为也实施了严厉打击，因此，国库集中支付制度改革与我国的各项改革是一致的，并且，有其实际意义与现实价值，从目前我国的财税制度改革来看，其效果显著，但还需要进一步深入研究，提高该制度的运作效率。
参考文献
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[2]宋楠楠.对国库集中支付制度改革的几点建议[J].理论界，2014（9）.
政府采购因其在社会的经济活动中规模庞大,对国民经济起着重要的调节作用,向来是政府调控宏观经济运行的一种重要手段。在全球化、信息化和知识经济的大背景下,我们很有必要从公共部门战略管理的视角来对我国政府采购的模式及其相关的内容进行探讨,将政府采购公共财政的短期效益和长期效益有机地结合起来,探索出一种适合中国国情的政府采购模式。
一、政府采购与战略管理
政府采购制度最早形成于18世纪中叶,以美国1761年颁布的《联邦采购法》为标志,距今已经有200多年的历史。而我国政府采购的起源,根据财政部的说法,“其制度建设和试点推进的工作,应该论文是从1995年上海市对财政专项安排的设备购置,采用政府采购员的办法时开始的。”2003年实施的《中华人民共和国政府采购法》将政府采购定义为:“各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。由于政府采购本身所具有采购资金来源的公共性,采购范围的广泛性,采购规模巨大,采购的政策性、非营利性和采购管理的公开性等特征,其操作效果如何,会对一个国家的整体经济状况和社会状况产生深远的影响。加之在经济全球化的背景下,为了增强国际竞争力,我国已向亚太经合组织承诺于2020年开放政府采购市场。加入世贸组织以后,作为一国在市场经济中最大买主的政府,其行为就不仅会对本国的经济产生影响,而且会影响到一个地区乃至全球的经济走向。因此非常有必要从一个动态的、全局的、长远的、持续的角度来看待我国的政府采购,而战略管理恰恰符合了这样的要求。战略管理这一概念最初来源于私营企业部门,美国学者安索夫(AlfredChandler)1962年发表专著《战略与结构》,成为现代企业战略管理理论的研究起点。此后,许多学者积极参与战略理论的研究,形成了各种不同的流派。国内著名学者周敬伟教授认为:“战略管理是组织确定其使命,根据组织外部环境和内部条件设定组织的战略目标,为保证目标的正确落实和实现进行谋划,并依靠组织内部能力将这种谋划和决策付诸实施,在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”公共部门的战略管理始于20世纪80年代,作为“新公共管理运动”的一个重要组成部分,强调组织与环境之间的相互作用,允许对环境进行考察,以选择通过一定的付出可以获得最大利益的目标。波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中认为公共部门战略管理具有如下基本特征:关注长期;将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级;认识到战略管·65·理和计划并不是自行贯彻的;采取一种外部观点,强调不是去适应环境,而是期待和塑造组织的变迁。公共部门由于环境因素、交易因素、组织内部运作方式的不同,战略管理的作用与私营部门相比,更具有长远性和全局性的特点,因此就更有必要分析和指导政府采购这种涉及范围广、牵扯利益多、持续时间长的政府行为。
二、战略管理下的政府采购模式的探讨
(一)政府采购的一般模式政府采购的模式作为实施政府采购的组织管理形式,根据我国《政府采购法》第七条的规定:政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购项目确定。由此可以看出,政府采购模式有集中采购、分散采购与两者相结合这三种。集中采购模式是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部门负责,不允许单位自行采购。其采购的过程为:使用单位向财政主管部门上报采购计划,待采购计划被批准后由政府采购部门负责安排采购,采购项目结束后由使用单位进行验收,采购资金由财政部门直接向供应商、承包商支付。实行集中采购有助于形成政府采购的规模效应,减少采购的中间环节,提高政府采购资金的利用效率,便于政府采购政策的实施和政府采购目标的实现。目前国际上采用集中采购的国家有美国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单位自行进行的政府采购的模式。其过程是由使用单位向财政部门上报采购预算计划,获得批准后由使用单位按政府采购的原则自行采购。分散采购最大的优点是灵活,使用单位可以根据自己的要求确定采购的物品,尤其是适用于紧急状态下的政府采购,但是它有很多的不足之处。国际上只有英国、日本等少数国家在一定程度上采用这种模式。集中采购与分散采购相结合模式,是指一部分采购由一个部门统一负责,一部分采购由各个需求单位自行负责的采购模式。现在越来越多的国家采用这种模式,在大的方向上具有集中的趋势,是以公共投资为主,便于避免重复建设造成的浪费;而一般的小规模政府消费品的采购则是以分散采购的方式,便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采购和分散采购的简单折衷,而是集它们的优势于一身,但其本质还是集中采购。
(二)战略管理思维下的政府采购模式在全球化、信息化和知识经济的大背景下,公共部门必须以战略眼光思考自己的职能、角色、地位、组织结构和与社会的关系,确定组织面临的环境和组织发展的长远目标,提高自身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界环境进行物质交换的一种重要方式,在公共部门的整个运作过程中起着举足轻重的作用。战略管理视角下的政府采购要求将政府采购的长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级,认识到关于政府采购的战略计划不是自行贯彻的,在这个过程中需要多方面的努力,要有一种外部观点;对于政府采购不是被动地适应环境,而是要积极地塑造组织的变迁,在变化的环境中拥有主动权,同时由于公共部门的特殊性,还要充分考虑到政治权威的影响。战略管理有一个基本性的要求即给组织正确的定位,以面对未来日益增长的不确定性。具体到政府采购上,既要给政府采购一个战略定位,使其能够最大程度地发挥公共财政的效益,更好地服务社会,同时又要增强公共组织抵御社会不确定风险的能力。因此必须用战略的思维来考察政府采购的内外部环境,用系统的方法审视环境变化与组织的长期情况。综上所述,分散采购模式达不到政府采购战略思维的要求,因其没有统一的规划,采购单位分散,不能从战略上进行统一,但是完全集中的政府采购又不适合我国经济水平参差不齐、地区差异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分散采购相结合,以集中采购为主,分散采购为辅,是一种比较理想的采购模式,既能够从战略管理思维下进行操作,又符合我国的具体国情。
在实际操作中对于集中采购和分散采购相结合的这种模式,采购门槛的设定十分重要。所谓采购门槛,是指政府采购达到一定规模后,必须由政府进行统一招标采购的最低限额。在国际上,采用结合采购模式的国家根据各自的具体情况设定采购门槛,门槛高的分散采购的成分多一些,门槛低的集中采购的成分多一些。由于我国各地之间的财政状况及经济水平存在较大差异,加之我国的政府采购还处在起步阶段,现行的政府采购法没有对采购门槛作统一的要求。
[关键词]和谐社会；社会发展；基本公共服务均等化
[中图分类号]F810，2
[文献标识码]A
[文章编号]1008―2670(2009)01―0027―04
消除市场自发的不和谐因素，促进社会整体健康、可持续发展是和谐社会建设的核心任务。公共财政作为市场经济体制下的财政模式，重要作用就是弥补市场失灵，缓解市场的优胜劣汰对社会造成的冲击。改革现行财政框架内与市场经济不相适应的滞后环节，确立基本公共服务均等化的目标，着力发展社会事业，是确保实现我国2020年和谐社会目标的重要途径。
一、公共财政是实现和谐社会目标的重要途径
公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政模式，它的特点就在于以市场配置资源为基础，作用于市场失灵的领域，与市场手段相配合，共同实现一定的社会目标。经济学家通过比较市场上的私人物品，发现市场化定价和收费机制所不能处理的问题中，有一类具有非排他性、非竞争性以及外部性等基本特征的公共物品(保罗・萨缪尔森，1954)，例如：公平、道德、制度、收入分配、环境保护，市场无法进行有效的提供，但这类物品往往又是不可或缺的，是维护社会和谐发展的必要因素。由于公共物品的不可分割性及有益性，“管理众人之事”的民主政府就有责任并且有能力担负起提供这种物品的任务。
和谐是中华文明的精髓，“国泰民安”、“政通人和”都是和谐社会的象征，和谐社会不仅是中华民族的优良传统，更是现代市场经济社会发展的客观要求。市场需要的是效率，产生的是差异，这也是市场能够创造财富的源泉，但市场不能赋予人们相同的禀赋和同等的机遇，对社会的和谐发展往往表现为“束手无策”。社会运行的加速、社会风险的聚集、社会分化的加剧，都是市场所无法解决的，这些不和谐、不均衡的因素势必会造成社会的动荡以及发展的停滞。人们通过市场之外的一种力量――公共财政有目的行为对市场产生的副作用进行缓解，只有这样，整个社会才能保持健康、有序、可持续的发展。
二、当前社会不和谐的焦点――发展不均衡
(一)经济增长同社会发展之间的不均衡
改革开放三十年，中国所取得的辉煌成绩足以为世界所瞩目：1978年至2006年，我国国内生产总值年均增长9.67％，远高于同期世界经济3.3％左右的年均增长速度。亚里士多德在《伦理学》开头写道：“财富显然不是我们追求的东西；因为它只是有用，而且是因为其他事物而有用”，这充分说明，经济增长不是目的，关键在于“经济增长的成果是如何被使用的”。而单纯凭借市场达到社会发展的合意结果是不可行的，所以，靠市场竞争增加财富同时，缺乏必要的政府缓解市场竞争后果的机制，就会出现一系列的社会问题。
联合国计划开发署用人类发展指数(HDI，HumanDevelopment Index)来衡量联合国各成员国经济社会的综合发展水平，是对传统的GDP纯经济指标挑战的结果。我们可以看出在发展经济的同时，我国政府忽略了经济之外的社会建设，《2005年人类发展报告》指出，中国经历了历史上人类发展方面最快的进步。自1990年以来，中国在“人类发展指数排行榜”的排名上升了百分之二十。然而报告同时也指出，中国显著的经济进步并没有使贫困人口从中受益更大，中国的社会发展已经落后于经济发展。因此，中国目前面临的挑战就是要将其显著的收入增长转化为人类发展中非收入方面的可持续增长。
(二)地区间及城乡间发展水平的不均衡
第一，地区间发展水平的不均衡。我国地区间无论是从自然资源、经济基础、发展速度、社会习俗、文化背景等各方面看，都存在着较大的差异，从区域经济的发展态势来看，地区间经济发展不平衡仍呈现出逐步加剧的趋势，1994～2004年，东部地区GDP年均增长17.6％，高于中部地区16.6％和西部15.4％的增长速度，东部地区占全国GDP总量的比重相应从1994年的50.2％上升至2004年的52.6％，我国东中西部的差距可以依据2005年的数据做进一步的比较。
第二，城乡间发展水平的不均衡。城乡差距持续扩大，我国“二元结构”的发展模式并没有得到根本的扭转。建国初期，为了集中优势资源率先发展重型工业，我国建立了区别对待的计划分配体制，使得城镇和农村形成了两种不同的体制安排，造成了城市居民与农村农民在经济发展、政治权利、社会保障、社会地位上的巨大差异，并且这种差异将长久的影响着城乡二元的发展趋势。改革开放以来，城乡居民人均收入相对差距出现了“先下降后上升”的变化趋势。1978年城镇居民家庭人均可支配收入与农村家庭人均纯收入相对差距为2，36倍，到1985年下降为1.72倍，1990年又上升为2.02倍，1998年和2000年分别为2.51倍和2.79倍，2004年上升至3.21倍。如果再将非货币因素(即城市居民所享有的各种各样的额外补贴，例如城镇居民工资收入外的住房补贴、医疗补贴、价格补贴和实物收入；城镇居民享受的养老金保障、失业保险、最低生活费救济等)考虑进去，我国的城乡收入差距几乎是世界上最高的。
三、公共财政在和谐社会建设中的积极作用
(一)转变公共财政支出着力点，由经济建设为主转为社会发展为主
改革开放三十年后的今天，我国对经济建设的投入已见成效，市场机制已初步培育起来，国家的财政能力也有了很大程度的提高。在市场经济环境下，社会资源的配置要以市场为基础，财政支出要从以经济建设投入为主，逐步转向扩大社会公共服务投入为主。
第一，加快农村以及重点地区的基础设施建设
加快农村基础设施建设是一项“启动硬件”助推农村发展的重大工程，是我国统筹城乡经济、实现可持续发展的必由之路。加快公共财政对农村基础设施建设的投入，从即期效应来看，可以创造大量的需求及就业机会，提高农民的购买力；而从长期来看，将推进城乡一体化的发展，增加农民的非农业收入，促进城乡统一市场的形成。同时，从国家的产业布局和区域经济发展规划来看，还有很多跨区域的关乎国家战略的基础设施投入，例如客运专线、高速公路网、煤运通道项目和西部干线铁路等，同样是无法通过市场自发完成的，必须依靠公共财政的资金投入。
第二，加快社会保障、医疗卫生以及文化教育事业发展
依据人类发展指数，我国的人口受教育年龄、预期寿命的指数都远远低于经济发展的指数，这说明
经济的增长并不能自动带来相应的社会事业的发展，所以，这一系列的公共服务必须由市场之外公共财政投入加以构建，但目前我国财政对公共事业的投入比例仍然过低。国内教育支出只占GDP的3％，而许多发展中国家这一比例都已达到5％左右，社会保障统筹的层次低、覆盖面窄，农村养老保险制度基本上是空白，很多边远地区的公共医疗卫生不达标。鉴于财政收入的有限性以及支出的刚性，对社保、公共卫生、教育等公共服务的投入可以从财政收入的增量上入手，“按照和谐社会的各项目标，依法制定、完善政府财力的预算管理体制、财力配置结构、预算执行有序的规范理财机制，保证各级政府年度存、增量财力用于解决和谐社会的薄弱环节和发展中的利益失衡问题”。
第三，加强生态环境建设和保护
我国传统的经济增长是以大量消耗资源、能源的高污染型产业为基础的，技术水平低、资源利用率低、污染排放量大，这种粗放型的生产模式加剧了资源与发展之间的矛盾，生态环境与人类生存之间的矛盾。生态环境的建设具有非常大的正外溢性，是典型的公共产品，市场机制无法自行提供。目前，我国正在建立并完善生态补偿制度。生态补偿制度是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称，就是将生态环境建设由最初的政府全额买单、全体纳税人承担的方式转向“污染者付费”、政府补贴并存的方式。
(二)健全公共财政体制，推进基本公共服务均等化
党的十七大指出，要增强政府提供基本公共服务的能力、推进基本公共服务均等化，不断健全公共财政体制，完善基本公共服务体系，为全面建设小康社会和加快构建社会主义和谐社会提供坚实的物质和制度保障。
第一，明确各级政府支出责任，保证基本公共服务均等化
1994年实行的分税制可以说是我国财政体制与市场经济体制相配套的一项重大改革，但也仅仅就收入方面进行了划分，并未对各级政府的职能进行明确的界定。要实现基本公共服务均等化，必须在明确政府职能的前提下，对各级政府进行合理的分工。在美国等发达国家，各级政府的职能以及事权是以宪法的形式做出明确规定的，各级政府在实际工作中，有法可依、目标明确，能够做到“各尽其责”，我国应尽快出台相关法律，规定各级政府的事权，规范各级政府财政行为，形成严格的公共服务问责制，保证基本公共服务的供给。
第二，规范中央对地方的转移支付，加大均等化转移支付力度
中央对地方进行有效的转移支付，是世界上无论联邦制还是单一制国家通行的做法。原因在于，各级政府间的事权并不能够完全清晰的进行划分，部分跨区域性的事权是无法由一个地区独自完成的，中央也存在着委托下一级政府的事权，各级政府之间的财力能力存在差异，这些情况使得中央在初次划分收入的基础上，对地方进行有效的转移支付是非常必要的。1994年的分税制也初步建立了我国的转移支付体系，但由于过渡期的性质，保留了过多的地方既得利益，以1993年“两税”为基数的税收返还拉大了经济发达与不发达区域之间的公共服务差距，出现了逆均等化的效应。而均等化效果最显著的一般性转移支付所占份额过小，2007年只占转移支付总额的16％，日本这一项的比例为40.5％。另外，我国转移支付中近一半是专项，“条条”管理不规范，“政出多门”、专项金额小且分散、资金截留、滞留的情况仍然存在。所以，今后改革的重点在于，加大一般性转移支付的力度，细化因素法的统计核算方式，逐步取消过渡性质的税收返还，减少专项转移支付并规范其管理方式。
第三，试点大区划的公共财政体制，赋予发达地区适当的财政自
我国地区发展一直呈现不均衡的态势，这与我国地区的地理条件、自然禀赋、政策引导、发展规划有着很大关系。目前我国呈东、中、西部阶梯型的经济发展水平，公共财政体制是与市场经济相适应的一种财政模式，我国分税制的实行并没有将地区差异考虑其中，具有“一刀切”的性质，与我国阶梯型的经济发展水平不相适应。具体表现在，东部沿海发达地区基本上已具备城市经营能力，公共资金充裕，不依赖中央的转移支付，并且能够培养出新的税源。对于这样的地区，应逐步取消维护既得利益的税收返还，适当下放财政自，准许地方在一定限度内开设新的税种、调整现有地方税的税率以及与中央同源课征等，这样就可以将地方的部分政府基金收入纳入到税收管理体系当中，使其更加法制化、规范化。而对于中西部相对落后的地区来说，受其经济发展水平的限制，自有财力是非常有限的，还应遵循“统一领导，分级管理”的原则，主要依靠中央对地方的转移支付。
(三)改革现行税收体制，优化地方财力结构
目前，我国地方政府的财政收入主要来自三个方面：税收收入、收费和中央(或省)的转移支付。在税收方面，1994年实行的分税制改革将主要税种和税收收入都集中在中央，地方政府特别是县乡两级政府所能征收的税种零散、税基薄弱，因而缺乏一个相对稳定、有保障、可预见的财源。因此，在规范财政支出范围、界定各级政府支出责任的同时，还要着力培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源，优化地方财力结构。
「正文
我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制。社会主义市场经济，要求建立和完善政府的宏观调控体系。而财政正是重要的宏观调控手段。在建立市场经济的过程中，随着政府职能的转换及公共财政管理体制的建立，过去不太被重视的财政支出结构将进一步得到调整，财政支出的比重将会不断提高，数额不断扩大。而建立政府采购制度，规范政府采购行为，加强对财政支出的管理，正是建立和完善政府的宏观调控体系的重要内容。
一、政府采购制度的基本特征
政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。
政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府采购形为进行法制化的管理。我们现在所说的政府采购制度，从根本上说是现代市场经济发展的产物。在现代市场经济阶段，市场经济国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺陷。为了弥补市场缺陷，政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，其方式之一就是通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展创造条件。由于政府采购规模的迅速扩大及对社会经济产生的广泛影响，很多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律，以确定政府采购管理的重要地位。
与私人采购相比，政府采购具有以下明显的特征：（1）政府采购资金来源是公共资金。这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费。（2）政府采购的目的主要是实现政府目的。（3）政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体、公共事业等，（4）政府采购为非商业性采购，它不是以盈利为目标，也不是为卖而买，而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益。（5）采购范围广，规模大。（6）采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则，（7）采购制度一般是围绕政府意图而制定的，具有较强的政策性。
二、政府采购制度的国际比较
（一）美国的政府采购制度
美国政府采购制度是美国国家预算中公共支出管理的重要手段。政府部门的大多数开支都要通过政府采购的方式进行。政府采购的办法和规定也多以法律的形式确定下来，使政府采购制度能在公共预算管理中发挥重要作用，同时也保证了政府公共预算支出的高效、透明。美国政府采购制度的基本特征可归纳为以下几方面：
1.政府采购的基本制度比较规范。政府部门的公共支出基本上都要按照政府采购的形式进行，政府采购制度形成了一套完整的体系。美国的政府采购过程由三个阶段组成（1）确定采购需求（2）签订采购合同（3）管理、执行采购合同。在具体的采购方式上分为小额采购和大额采购两种类型。一般情况下，如果采购金额在2500—25000美元之间，实行小额采购，金额超过25000美元的采购，实行大额采购。政府机构购买力的大小或所得拨款的多少取决于一年一度的财政预算，而预算过程既涉及美国政府的行政机构，又涉及美国政府的立法机构。因此，整个采购过程和各种采购行为都有一定的法律规范和比较切合实际的操作方式。
2.政府采购制度建立在法制基础上，有明确的法律规定。美国政府在实施采购制度满足自身要求的同时，也通过法律、法规来约束自己的采购行为。美国早在1761年就颁布了《联邦采购法》，而与政府采购相关的法律法规还有4000多个。从本质上说，法制程序体现的是民主精神，其目的是为了保证并兼顾各方利益，尽量满足全体公民及纳税人的要求，这些法律程序使政府采购制度能够帮助各级政府快捷、有效地采购自己所需的商品或服务，并且维护了采购的信誉，保持了采购制度的透明，同时保证了政府实现其社会和经济目的。
3.公平竞争是美国政府采购制度最基本的原则。不论是采用政府不经协商与报价最低、能满足政府需求的投标商签证合同的“密封投标”采购方式，还是政府与报价方进行协商，并就价格，技术能力及其他质量问题进行谈判的“协商采购”的采购方式，都是在自由市场进行公平竞争采购。竞争能使政府有效地利用商业竞争和金融刺激，从市场上买到最好的商品及服务。
4.美国政府采购制度的“申诉”制度，美国政府采购制度是建立在承诺基础上的。根据承诺，所有商家均有权根据政府的需求说明进行报价，有权要求政府依照所说的评判标准，排除一切不相关的干扰，根据其提议的优劣对其报价做出评判。美国采购制度允许未中标的报价方或签约人对政府不合理的行为提出申诉，并由仲裁机构听取其申诉并做出裁决。这种申诉制度有助于维护采购的公正、捍卫采购制度的透明，并且这种公正和透明都是建立在竞争和立法基础之上的。这种申诉制度还可以在很大程序上克服武断决议，大大减少政府在采购过程发生的决策性失误所造成的损失。
（二）英国的政府采购制度
英国是世界上最早实行政府采购制度的国家之一。英国政府采购政策是针对政府各部门及其机构提出的，同时也要求政府采购职责范围内的其他机构加以遵循。政府采购从决策程序上看，各政府部门的政府采购都实行自我决策，各部门可以根据本部门的需要进行采购。但各部门在采购决策中要受到两方面的制约：一是这些部门所有采购商品和服务都必须在财政部授权支出的范围之内；二是他们的所有支出都必须向议会负责。另外，采购的每个部门都有一名会计官员，主要负责公共财政秩序和法规，同时保证财政支出周全合理，各部门的支出受议会“全国帐户委员会”的监控。因此，英国的政府采购是在政府政策、预算控制、个人责任和议会监控前提下进行的。其基本内容由以下几方面组成：
1.政府采购的基本原则。英国政府部门和其他公共机构采购商品和服务都必须做到“物有所值”。“物有所值”就是所采购的物品总成本和质量上都必须能满足使用者的要求。在政府采购中“物有所值”主要是通过竞争来实现的。根据有关法律规定，政府各部门在进行采购时可以自行决定最符合合同要求的竞争形式，要以最合理的价格采购自己需要的商品和服务，公平竞争是政府采购的一条核心原则。
2.政府采购的基本方式。英国政府采购的基本方式有以下几种：（1）精心挑选供应商，要求他们以各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标；（2）对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同，采取公开招标方式；（3）对较复杂的合同，采取协商和竞争招标相结合的方式；（4）对于极少数极为复杂的合同，采取竞争性的协商谈判方式；（5）对于极廉价的采购或极例外的特殊情况，采取单方面招标方式等。
3.政府采购的法律法规。英国的政府采购是建立在相应的法律法规基础上的。其内容大致包括：（1）一般合同与商业法律；（2）法定职责，如遵守国际条例等；（3）专门法律规定，如对行贿受贿或不公正合同条款的处理；（4）旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流动的欧共体条约及规定；（5）世贸组织政府采购协议和其他国际协定等。这些法律法规为英国政府采购活动的规范化运行奠定了法律基础。
三、我国的政府采购制度
政府采购制度作为财政制度的组成部分，在西方国家已有二百多年的历史。由于我国政府采购工作起步较晚。因而还是一项全新事物。虽然这一工作现在已在我国各地蓬勃展开，但从我国各地开展的情况看，新问题却不少，主要表现在：一是由于政府采购的有关法规还未出台，各地的政府采购活动不甚规范，操作无序，政府采购的规章制度和管理体系尚不明确。目前，政府采购缺少一个可以遵循的全国性的规章制度。二是采购范围窄、规模小。现行的采购活动还只是局限在对货物类的采购，而且采购方式比较单一。三是现行的事业，行政会计制度和财务管理体制与政府采购的直接支付方式相矛盾，使节约资金在预算上体现不出来。四是政府采购管理的制约机制还不健全。所有这些问题的存在，都有碍于政府采购制度的顺利推行。发达国家政府采购制度经过200多年的探索与实践已建立了较完善的体系。因此，我们应大胆借鉴国外政府采购的理论与方法，发展和完善我国的政府采购制度，以促进我国科学规范的政府采购制度的建立。
1、尽快制定一套适合我国国情的完善的政府采购法律体系。实行政府采购制度的国家和地区，为了规范政府采购行为，健全政府采购运行机制，都制定了一系列有关政府采购的法规体系。而我国虽然存在大量的政府采购行为，却没有一部《政府采购法》。因此，应尽快制定《政府采购法》，使这项制度纳入法制化轨道。我国《政府采购法》应对政府采购原则、适应范围、门槛价、管理权限等及竞争性招标采购程序、质疑与投诉、履约管理等政策性和技术性问题明确规定。为建立既符合我国国情又能与国际惯例接轨的政府采购制度创造条件。
关键词:国库集中支付;必要性;问题;策略
中图分类号:F812.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0112-02
一、国库集中支付制度的内涵
国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础,以国库集中支付为资金拨款主要形式的财政国库管理制度的简称。在这一制度下,国库将直接控制从预算分配、资金拨付、使用、银行清算直至资金到达商品和劳务提供者账户的全过程。也就是说各单位的财政性资金统一在统一的账户下设立分类账户予以集中管理,财政资金不再由各单位分散保存,各单位可根据自身履行职能的需要,在预算范围内自行决定购买商品和劳务,但支付款项要由财政部门来运作;除特殊用途外,资金都要通过财政直接支付给商品和劳务供应者。
二、国库集中支付制度改革的必要性
(一)推行国库集中支付制度是建立公共财政体制的必然要求
公共财政作为与市场经济相应的财政运行机制,不仅是对以往财政体制形式上的调整,更是以全新的理念对财政运行机制进行的根本性的改革。公共财政的基本特征之一就是财政收支行为的规范化,政府部门的收入和支出必须接受监督,应当且必须对社会大众具有透明度。从上述要求可以看出,国库集中支付制度与建立公共财政框架的要求是一致的,推行国库集中支付制度是建立公共财政的必然要求。
(二)推行国库集中支付制度是提高财政资金使用效率的有效途径
财政资金集中在国库之后,解决了长期以财政资金在各单位沉淀带来的资金低效率运行。单位预算支出所需资金由财账户直接拨付,减少了中间环节,使预算资金到位及时,从而有效降低资金划拨支付成本,提高了预算资金的使用效率。同时,财政资金运行的信息反馈更加及时,财政部门得以全面及时地了解当前整个财政资金的运行情况,这样就容易对财经形式作出及时准确的判断,进而有利于财政政策的制定及财政宏观调控的效果。
(三)推行国库集中支付制度是预防和遏制腐败的必然要求
实行集中支付制度以后,加强了财政对各单位预算支出活动的控制,使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱操作”变为“阳光操作”,从而实现对财政资金流向、流量的全程监督。通过信息网络系统,对预算单位花费每一笔资金的支付金额、付款项目、收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款要素都可以进行实时检测,使得财政资金运转的透明度大大提高。同时,所有财政资金不再拨付到预算单位账户,消除了中间支付的环节,提高了资金到位速度,而且挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低,特别是截留财政资金已不可能,从源头上预防和遏制了腐败。
三、国库集中支付制度存在的主要问题
(一)思想观念落后,管理理念滞后
国库集中支付制度是新事物,是一种全新的财政资金支付管理方式,它改变了传统的财政资金按部门和预算级次分散支付的方式,必然会对一些部门和个人的既得利益有所影响,出现了一些预算单位或个人对国库集中支付制度改革不理解、不支持甚至抵触的现象。另外,我国在国库机构设置、管理运行机制、监督制约机制等各方面的理念上较为落后,虽然我国在改革开放、发展市场经济中引入了各种现代企业管理理念,推动了我国社会主义经济的飞跃发展。但是,这些优秀的管理理念却没有渗透到政府管理当中去,财政管理理念滞后。
(二)财政账户体系和支付程序不够规范
目前,我国各地推行或者试行的国库集中支付,单位的基本账户没有开在国库即人民银行里,而是本级财政在当地商业银行开设单一账户,在这个单一账户下设立分账号,分配给各个预算单位,同时开设备用金账户。国库按单位月度用款计划拨款至商业银行单一账户,除了拨款以外,并没有涉及与预算单位银行间的直接支付及清算问题。由于隶属和软硬件设施配套的关系,直属的人民银行没有能够积极参与到地方国库集中支付改革当中。另外,我国当前国库集中支付试点中的支付程序,既没有将财政资金纳入国库,又缺乏对单位用款的监督,而且还没有考虑到银行结算的成本问题。
(三)财政内部操作缺乏约束
国库集中支付制度改革只有资金支付办法、会计核算办法等几个纲领性文件,没有一个详细的实施细则和操作规范。在具体工作中如何操作,以什么为指南来运行都没有制度性的东西,遇到问题时才协商解决,这样就会出现执行上的偏差。在集中支付业务流程上,工作人员对其他部门和相邻环节岗位的职责、权限并不十分清楚,也就无从对其实施检查与监督,不能及时发现问题和采取措施解决问题,由于没有一个完整的科学的操作规范,监察部门也无法检查各岗位履行职责的情况。
四、完善我国国库集中支付制度的策略
(一)更新观念,创新国库管理理念
在实际工作中,要切实加强对国库集中支付的宣传力度,突破各种思想束缚,转变观念,从各个角度宣传其科学性和先进性。打消预算单位的顾虑,消除旧的观念的影响。各级财政部门作为这项改革实施主体,要更新观念,树立服务意识,转变工作作风,真正从管理者变成服务者,争取更多的人理解、支持这项改革。对工作人员来讲,要通过学习改革实施方案,掌握改革方案及制度的精髓,熟练地操作信息管理系统,全面学习现代财政经济管理知识、财务会计知识,树立为预算单位服务的意识,提高自身素质,做好日常核算工作。
(二)明确支付方式,简化支付程序
在编制和下达预算时,尽量明确资金的支付方式,对于工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付,拨付企业型项目或大型设备采购的资金等,以及各类转移性支出,都要尽量明确以直接支付方式拨付。对于特殊原因应直接支付而改为授权支付方式的资金项目,应制定严格的审核批复程序,防止杜绝预算单位私自改变支付方式。尽量加大直接支付的比重,为财政监督职能的充分发挥创造条件。对于分月用款计划可以简化为年初一次性录入,每月系统自动审核批复,单位跟财政只对每月因特殊原因需要临时调整的计划进行报送审核批复,这样就使各级预算单位跟相关财政部门从大量重复的工作中解脱出来,有利于提高工作效率,节约用款单位的报批时间。
(三)完善国库集中支付制度的监督体系
完善责任机制,强化执法监督,是改革顺利进行的重要保障。一是要建立和完善内部责任机制。通过法律法规的建设和管理系统的构建,在资金支付周期的各个阶段建立明确的岗位责任制,并加强国库支付中心内部的制度性管理控制,以保证各项规则的顺利执行。二是要建立和完善外部全方位监管制度。审计部门对国库资金的运行情况进行审计是外部监管最重要的一环。审计部应实施若干种不同的审计,其中包括事前审计、符合性审计、财务审计和资金效益审计。三是人民银行对国库单一账户的支付具有监督责任,除了要严格依照财政部门的拨付指令行事外,对开立零余额账户的商业银行有关财政资金拨付过程要加强管理和监督。
(四)建立科学的预算编制制度
第一,延长预算编制的时间,通常情况下要提前一年编制下一年度预算,尝试编制三年的滚动预算,从而有利于预算的磋商和论证。改历年制预算年度为跨年制预算年度,或者变更各级人大开会日期,保证全年的预算执行都有法律依据。第二,将预算外资金全部纳入预算内,将所有的财政资金都纳入预算内,并通过设置在中央的单一账户进行收支,从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况,并将所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。同时,将预算外资金纳入预算内,能够保证财政收支信息的真实性,从而有利于国家宏观财政政策制定,有利于缩小财政赤字。第三,对预算支出科目重新进行细化分类,在实行国库集中支付的情况下,国库支付执行机构在支付前要根据预算,对支付申请的合法性、合理性和真实性进行审核,然后再决定是否支付。
(五)建立完善的网络信息系统
内容摘要：本文着重探讨了两个问题：首先研究了中外参与式预算兴起的理论和实践背景；其次，在此基础上论证参与式预算在我国实施的可行性，并提出适当的改良方向和建议，对于探索具有中国特色的预算民主制度具有很大的现实意义。
关键词：参与式预算 背景 可行性 比较
十七大报告明确指出“发展社会主义民主政治，扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”。同时还指出，“要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理”。在这一形势下，地方政府财政部门积极深化预算改革，更大程度的将公民参与纳入到预算过程当中来，探索具有中国特色的预算民主制度具有很大的现实意义。
文献综述
对参与式预算及其相关理论研究，西方学者作出了许多开创性研究。艾伦•鲁宾早在《公共预算中的政治、收入与支出、借贷与平衡》中就提到，预算过程是一个政治过程，而公民是主要的预算行动者，同时，公民参与预算的方式也散见于其书的论述之中。塞姆森和罗宾斯则研究了公民参与预算出现的主要原因，包括：民主选举不能确保公民的权利和利益得以实现，公民对政府的信任越来越低；由于信任不足，公民的政治参与越来越低。参与式预算的直接研究者，一部分来自联合国开发计划署，他们更多是研究如何在世界范围内推广参与式预算，以及如何强化并丰富参与式预算的培训内容与形式；一部分来自拉美国家，尤其是巴西的学者，他们一方面向世界介绍参与式预算的实践经验，如Brian wampler介绍了参与式预算开展的基本条件、实施过程与规则、参与主体及其参与技巧、可能的结果与不足之处等；另一方面对本国的实践进行反思与总结，如 Benjamin Goldfrank就总结了拉美参与式预算的经验与教训。总体而言，联合国的研究层面更广，而拉美学者的研究则倾向于深度研究。
国内对参与式预算的研究着重于两个方面：一是集中在对于国外做法的引介和考察，如中山大学马骏教授的《公民参与预算：美国地方政府的经验及其借鉴》，介绍了美国地方政府的参与式预算经验；中南财经大学的赵丽江教授的《参与式预算：当今实现善治的有效工具》，则对欧洲国家进行参与式预算的经验进行了介绍。二是集中于试点地区考察和研究，如中山大学牛美丽教授的对于新河镇参与式预算的研究《预算民主恳谈:民主治理的挑战与机遇》一文，主要从预算和政府民主治理的维度出发来对新河镇的参与式预算实践进行了研究。浙江大学苏振华的《参与式预算的公共投资效率意义―以浙江温岭市泽国镇为例》则揭示出：在参与式预算过程中，居民的参与不仅是政治合法性的来源，也是效率的来源。
总之，通过对国内参与式预算研究的资料分析，不难发现：现有的研究缺乏对参与式预算兴起缘由的探讨以及可行性的分析。本文从这个方向着手，并结合中外参与式预算差异分析，提出适当的改良方向和建议。
中外参与式预算兴起的背景探讨
（一） 西方参与式预算兴起的理论及实践背景
20世纪 70年代以来，欧美民主国家经历了代议民主政治合法性危机，并在学者们的理论视角中呈现出不同观点：或看到其“依靠人民的默认而来的消极的合法性”的悖谬；或在西方政治体制的运行过程中，“资本主义经济和现代行政管理的迅速扩张的过程中，就是以牺牲其他生活领域为代价的；道德-实践的合理性和表现的合理性，被经济合理性和行政合理性强占了”；或看到面对着全球化的市场、交流、贸易和安全机制，以及政治交流渠道堵塞等所带来的挑战，民主国家能力的退化。此种背景下，20世纪90年代西方协商民主理论兴起，试图推动以扩大公民参与、彰显公民德性、表征审慎平等的商谈精神等为特征的制度创新，用以补济代议民主政治合法性危机；而此种理念下的制度创新也表现在以公民参与、平等互动的网络结构推动地方政府治理结构形成。参与式预算正是这种西方国家民主政治发展逻辑转换、地方公共行政治理取向前提下政治实践的成果。
西方对于参与式的预算实践始于巴西。1985年之前，巴西依靠大量举借外债来发展经济，推行“进口替代”的经济模式，创造了经济腾飞的“巴西奇迹”。但过度举债也造成政府严重的债务负担和财政困难，在此后的20年里，巴西一直为外债和严重的通货膨胀所困扰，经济发展陷入停顿状态。有限的财政资源不仅成为少数个人谋利的来源，而且财政投入也长期向上层有产阶级倾斜，造成财政资源分配和公共产品分配的严重不平等，引起了民众的强烈不满。政府也因此出现严重的财政危机和政治危机。对此，巴西民众及不少政党和团体强烈要求进一步推进民主改革，首当其冲的就是要求改变政府的财政运作方式。早在20世纪80代末，巴西工人党就致力于通过公民的直接参与推进地方民主，倡导财政分配的公开性、透明度及公平性，要求从根本上改变财政决策由少数人说了算且只为少数上层和富裕阶级服务的状态。1989年，工人党在几个城市地方选举中获胜之后便首先在巴西南部的南里约格朗德州省会阿雷格里市进行公民广泛直接参与城市财政预算的改革，即由民众讨论决定“市”和“区”的教育和社会预算，自下而上地决定资源的分配及政府的施政方针，这一新的地方治理形式被称之为“参与式预算”。这一形式一出现即受到巴西国内社会民众的广泛赞誉，也受到国际社会的好评，迅速扩展到世界其他一些国家和地区。
（二） 中国参与式预算兴起的理论及实践背景
中国的经济体制改革已经进行了30多年，目前已经到了一个关键的阶段，实时的启动政治体制的改革可以巩固经济体制改革的既有成果并且把经济体制改革进一步的引向深入，在某些领域已经形成了经济体制改革要求来推进政治体制改革、不开启政治体制改革就无法进一步的推进经济体制改革发展的阶段。但是另一方面，作为一个转型中的发展大国，进行政治体制改革所需的条件错综复杂，各地的发展状况也是千差万别，因此要求我们进行政治体制改革必须坚持渐进性的改革思路，寻找突破口，并以此来引领整个政治体制改革的启动和变革。预算是现代政府政治运作的一个核心领域和关键环节，是各种矛盾的集中地和各方利益的博弈场，在这个意义上来说，从预算领域的改革入手，就抓住了政治体制的一个根本环节，可以起到牵一发而动全身的作用。另一方面基层政府作为向广大人民群众最基本的公共产品和公共服务的提供者，一直在探索如何以更低的成本向民众提供更好的公共物品和公共服务，参与式预算从基层的预算改革入手，符合了整体改革渐进性的思路，同时也具有一定的可操作性和现实性。同时也可以在一定的程度上改善地方政府的治理生态，并提升地方政府的治理能力。因此，可以毫不夸张地说，通过对参与式预算的研究，可以给我们正在进行的预算宏观改革提供一个鲜活的母本和范例。我国政府已经意识到只有解决这些挑战才能全面发掘自己的潜力，实现可持续、均衡发展的改革。
与西方发展历程不尽相同，中国参与式预算始于浙江温岭，更多是在其本土政治社会情境、及其先期已创生的制度路径中所培育出的以基层民众与政府话语交流、 合作决策为核心精神的参与制度模式。1999年，温岭便创生基层 “民主恳谈会” 的制度模式。在此基础上，2005年 7月，温岭新河镇政府将民主恳谈会的制度机制应用于镇年度财政预算的制定、审议；自此，温岭参与式预算制度成为基层政治运作与政府公共决策制度体系的重要机制。其中也借鉴了巴西成功实施参与式改革的的经验。
对比分析可以发现，虽然中外参与式预算兴起的背景存在些许差异，但有以下三个共同特征：一是参与式预算兴起的背景都是在财政问题突出，甚至社会出现不和谐因素下发展起来的；二是参与式预算的兴起得益于改革者的大胆突破和创新，都是前无古人的创举；三是参与式预算实施初期，虽然遭遇各种问题，但是反响都不错。究其原因，中外参与式预算的实践，都揭示了在走向民主政治制度和市场经济制度过程中财政预算制度的民主、科学、公开、透明的特征。就其具体的管理方式方法而言，这些经验和规律具有“超阶级”、“超意识形态”的鲜明属性，是人类文明的共同成果。由此而言，这些参与式预算的基本特征也应该成为我国公共预算制度改革的目标图景。
中国参与式预算实施的可行性研究
实施参与式预算不仅有其必要性，而且随着政治经济体制改革的不断深化，也创造了良好的条件，使其在现实上具有了可行性。
（一）树立服务型政府的执政理念
坚持“科学执政、依法执政、民主执政”的理念深入人心，为参与式预算提供了思想准备和理念环境。近年来，随着我国政治经济体制改革的不断深入，广大民众和各级人代会开始关注政府财政支出的问题。与此同时，多年来各级政府也都将为本地群众办实事、办好事当作政府职责和工作目标，为人民群众解决了许多与生活密切相关的困难和问题。但是在财政资金相对有限的情况下，如何最大限度的按照老百姓的需求确定政府“实事”目标，如何最大程度的满足各个群体的利益，一直是各级政府面临的困难。
（二）参与式预算在局部地区的兴起
从自来水价格到个税起征点，听证会已经起到了重要的作用，政府召开听证会，广泛听取来自群众的意见和建议，从政策和法规制定伊始就消除矛盾隐患。从浙江温岭新河镇人大预算的“民主恳谈会”到上海市举行意见征询会，在预算过程中引入民众参与，早已称不上是新鲜事。听证会是公众参与政策制定的一种方式，在我国很多地方已经具有了相当的基础。但是现行的听证会多是临时的，还不具备其存在的制度保证，听证会代表的代表性与公众基础也相对缺乏。
（三）加速推进的财政体制改革
随着建立公共财政基本框架的目标在1998年被确立，我国财政制度改革呈现出加快发展的态势：部门预算、“收支两条线”改革、政府采购改革、国库集中收付改革、绩效预算改革、政府收支分类改革等等一系列举措相继实施，为发展和逐步健全社会主义市场经济发挥了重要的配套作用。
（四）地方政府不断创新
1998年我国正式确立公共财政的目标，经过十几年的改革，无论是在思想观念，还是制度建设方面，我国政府职能转型都有了长足的进步，在一定程度上吸纳社会群众参与政府的政策制定和执行监督过程，如：通过电子政务的方式政府信息，通过网上办公听取群众意见，通过政府咨询、专家会议等方式推动决策科学化等等。例如：深圳盐田的“社区议事会”、浙江温岭市的“民主恳谈”的对话机制等，都鼓励公民参与政策制定的过程，政治决策在充分听取利益相关者偏好表达的基础上做出。这为进一步改革和强化政府公共服务职能提供了有利条件，积累了经验，奠定了坚实的改革基础。
参考文献：
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关键词：科技发展环境科教兴国政府财政科技教育
长期以来，关于政府财政与科技、教育之间的关系，在我国财政经济理论的研究中有失偏颇，二者之间的辩证关系没有廓清。本文从政府财政的角度来分析研究政府财政与科技、教育之间的相互关系，进而探讨振兴政府财政的可行途径。
一、政府财政:科技、教育的主要“经济基础”
在现代市场经济条件下，强有力的人力、物力和财力保障是现代科技、教育发展的重要前提。如何解决科技、教育发展所需的物质条件，换言之，是否应该由政府来承担促进科技进步和发展教育所需资源的供给责任，这决定于科技、教育事业活动的社会经济属性。从公共财政原理上讲，由于科技、教育具有明显的公共物品的特征，因而科技、教育事业活动的所需投人不可能完全由市场来有效提供，即无法通过市场来完全有效解决发展科技和教育所需的物质基础问题。因此，政府从财力和财政税收政策上给予支持，是科技、教育事业顺利发展的主要经济基础。
从科学技术进步的角度来看，据有关专家估计，自70年代以来，世界各国特别是西方发达国家劳动生产率的提高至少有2/3是由于广泛采用了新的科技成果的结果。这一数字清楚地表明，一方面，在宏观上，科技对于经济增长有巨大作用;另一方面，在微观领域，科技能够给投资于科技的各微观主体带来巨额的利益。这似乎已经表明，市场能够有效地解决科学技术进步问题。然而进一步地分析却不难发现，虽然私人部门在现代科学技术发展中扮演着十分重要的角色，但政府仍然是推动一个国家科学技术进步的决定性因素。
第一，虽然科学技术可以迅速转化为生产力，创造巨额的物质财富，但现代科学技术的开发与研究是一个高度复杂的群体活动，在科技发展中的许多领域，私人部门往往不愿意参与或缺乏足够的投资积极性，从而需要政府财政扮演主要“角色”。这突出表现在:其一，在基础科学研究方面，由于基础科学是应用科学研究的基础，没有扎实的基础科学作为前提，应用科学研究就难以为继。因而基础科学研究是一国科技发展的“基石”。但基础科学研究成果无法直接转化为商品，可以说是一项很难产生直接经济效益的工作。因而其发展所需人力物力和财力只能由政府财政来提供。其二，对于社会经济发展具有重大意义的应用科研项目，其往往是建立在多学科交叉的基础之上，需要很多人的合作。不但其开发周期长，需要巨额的投资，而且投资风险较大。私人部门往往因考虑投资回报率和投资风险而不愿意涉足于此，因此，对于这类科学技术的发展，如果缺乏政府在财政与政策上的有力支持，私人部门虽有一定的积极性，也难于保证能有足够的投人。
第二，科学技术是一项智力活动成果，不仅其本身具有明显的公共物品特性，而且科技进步对公共物品和半公共物品的需求也将大大增加，如为科学技术发展提供法律和制度保障就成为了当代政府的一项重要职责。之所以如此，不仅是因为科学技术具有很强的外溢效应，科学技术进步所带来的收益与其成本往往难于直接对称起来;而且，从产权角度上讲，科学技术成果的产权很容易受到侵犯。如果某个人通过学习或其它途径获得了同样的知识，他也同样会得到一样的技术和生产出同样的产品。发展科技事业是一项系统工程，良好的外部环境是其中的一个重要组成部分。很显然，优化这一外部环境的所需资金，只能由政府财政来解决。因此，无论是从提高科学研究工作效率，还是从保护科技成果的产权方面来看，政府财政也是一国科技发展的重要经济基础。
从教育发展的角度来看，政府财政更是教育发展的经济基础。这是因为，现有的理论研究已经证明，一方面，虽然教育不是纯粹的公共物品，但却具有极大的溢出效应，从而离不开政府财政的投资;另一方面，政府对教育这种“人力资本”的支出进行资助有利于改善社会公平。
不仅如此，从现代社会经济发展角度来看，政府财政作为教育发展的经济基础，除了改善公平和解决其外部效应外，还主要表现为在人类社会发展到今天，接受教育已经成为一种基本的社会公共需要。因为，第一，现代社会已经开始进人知识经济时代，知识的掌握和创新是未来社会发展的决定性力量。因而国民素质在一个国家的社会经济发展中作用更为重要。这就是说，在现代社会经济生活中，教育所提供的利益虽然可以内生化和私人化，但相对于社会经济发展来说，教育已不再简单地表现为一种个人需要，已经成为了与人类社会的发展与进步紧密联系在一起的必需的一种基本公共需要。从而使得为教育发展提供资金成为了政府财政的一项基本职责。第二，更进一步讲，从科技进步与教育之间的关系方面来看，科学技术的发展是通过科学研究来实现的;而科学研究是一种智力活动，它是以掌握现有科学技术成果为前提条件的，掌握现有科学技术成果的最为有效的方法就是教育。这就是说，科技与教育是相互依存、相辅相存的。一个国家科学技术的现代化，必须有一个现代化的教育体系;一个现代化的教育体系必将带来其科学技术的现代化。毫无疑问，科学技术的现代化和高度发达的教育体系，是一个国家实现现代化进程的必备条件和其是否进人知识经济社会的基本衡量标志。因此，政府财政为教育发展提供资金支持也是现代社会经济发展的必然要求。
二、科技、教育:现代社会政府财政的主要依托
政府财政发展史已经证明，政府财政总是根植于相应的经济基础的。在不同的经济发展水平下，政府财政的经济基础，乃至财政制度安排和财政收支结构都是不同的。人类社会的发展，总体上已经先后完成了由农业经济向工业经济的转变，目前正向知识经济时展。与此相适应，政府财政的经济基础也随着社会经济发展模式的演变而变化。
1、科技、教育将成为现代政府财政的主要依托是人类社会经济发展到今天的必然结果
自70年代以来，科技进步日渐成为经济发展的决定性因素，“科学技术是第一生产力”开始变成现实。今天的世界，知识经济扑面而来，人类社会正经历着自农业文明、工业文明以来的第三次巨大转型。
世界的竞争已经成为以经济为基础，以科技特别是高科技为先导的综合国力的竞争。因此，调整政府财政经济发展思路，将振兴政府财政的思路建立在发展科技与教育的基础之上，是社会经济发展规律的客观要求。
因为，这种从后工业社会逐步发展起来的知识经济，是一种明显区别于农业经济和工业经济的新型经济，这种区别突出表现在产业支柱的变化方面。与以农业或工业为基础的农业经济或工业经济不同，知识经济是以智力资源的占有、配置，以科学技术为主的知识的生产、分配和使用(消费)的经济。其基本特征是其资源配置以智力资源、无形资产为第一要素;其生产是以将高科技作为其资源依托的高技术产业为支柱;其消费是以高技术产品和通过信息产生的新知识为主。现代经济的这一发展趋势的财政意义在于:从财政收人方面来看，现代科学与技术的融合必将催生高新技术与高新产品，这些高新技术和高新产品又会构筑“新型行业”和“支柱产业”，从而创造出新的经济增长点和提供充足的财源。因而，建立起强大的系统化、高新化、高效化的科学研究体系，以保持科学技术的强有力的发展趋势，是实现现代政府财政良性循环的必然选择。从财政支出方面来看，以科学技术为核心的现代经济发展必须要有充足的人力资源和良好的科技发展环境。由于人力资源和良好的科技发展环境的获得，是以加大对人的知识化投资，加快对人的知识化和以管理制度为主的科学研究环境建设为前提的。因此，发展多结构、多层次、多形式、多方面、多阶段和多功能的教育和职业培训体系，培养出一大批高度专业化的人才和管理有方的管理者，营造出一个科技发展所需的良好环境，就是现代政府财政以科技、教育为主要依托的重要表现。这就如同农业经济和工业经济社会的政府财政是建立在农业和工业经济基础之上一样，现代政府财政也必然是以科学技术和教育作为其主要依托。
2、将科技、教育作为政府财政的主要依托已为我国正反两方面的发展经验所证明
我国正反两方面的经济发展经验已经证明，科学技术和教育是现代社会发展经济和健全政府财政的主要依托。
改革开放以前，在我国由农业经济向工业经济的转变过程中，虽然我国的科技、教育已经取得了长足的进步，但从总体上看，我国的经济建设和其它发展中国家一样，走的仍然是一种建立在对自然资源的大量消耗甚至滥用的基础之上的工业化发展道路，而不是以科学技术和教育为基础来实现财政经济发展目标的。在时期，还出现了轻视知识、排斥科技的严重破坏科技教育的现象。从而使我国的经济发展与建设既没有考虑到社会经济可持续发展的需要;也没有根据世界经济发展的总体形势，加大以人力资源的开发与投资为中心的新兴产业的发展力度和实行经济增长方式的转变。其结果是我国的工业化程度虽然在不断提高，但经济运行中的科技含量并不高，与世界经济特别是先进国家的经济发展之间的差距很大，从而使我国政府财政的经济基础相对比较脆弱。
改革开放以来，我国不仅十分重视发展科技、教育，而且通过大量引进先进技术改造传统工业，发展新兴产业。这不仅为我国经济发展增强了后劲，也为财政收人的持续增长创造了条件。目前我国高新技术产业的产值已经占工业总产值的巧%，新产品税利已占工业税利的10%。1994年以来，我国财政每年新增财政收人在1000亿元以上，其中新兴产业和新产品开发所提供的税收占较大比重。
上述分析已经表明，从我国经济发展的历史经验看，科学技术和教育的发展对于政府财政来说具有重大意义。我国在世纪交替时期要完成由尚未完全工业化的经济向知识经济过渡的任务，使政府财政摆脱目前的困境局面，其基本途径就只能是发展科技、教育事业。
总之，我国财政经济的持续增长，离不开科技、教育事业的发展;科技、教育事业的发展，又离不开政府财力和财政税收政策的支持。政府财政与科技教育之间存在着相辅相成、相互促进的关系。
三、发展科技、教育事业，振兴政府财政
当前，我国虽然已经明确提出了科教兴国的发展战略，但从实际情况来看，我国的科技、教育发展水平总体上还不高，与世界先进水平之间还存在明显的差距。如据原电子工业部估计，在代表一个国家科技发展水平之一的电子技术和信息高速公路的建设方面，我国的集成电路的水平与世界水平相差15年，信息高速公路的建设还处于起步阶段;我国技术出口在对外贸易中所占比重很低;在劳动力素质和科技及受教育水平上，目前，我国接受高等教育的人数占该年龄组的比重，现阶段约3%，而发达国家这一比重高出我国10—20倍，美国达到80%，印度等发展中国家也达到了30%，目前我国每万人中的科学家和工程师人数为巧0余人，而美国1988年就有200多人，日本1987年为700多人，联邦德国1987年为400多人;在科技成果转化为生产力方面，我国也大大低于发达国家，技术进步和创新对经济发展的贡献率仍然较低。
这些差距一方面说明我国通过发展科技、教育来促进财政经济的振兴尚有较大的空间;另一方面，更主要的是它同时也说明了，我国要实现科教兴国战略目标、完成振兴政府财政的任务还十分艰巨。
如何发展我国科技、教育事业，以达到振兴政府财政的目的，从财政角度来看，主要要从如下两个方面着手。
【关键词】建立和完善；农村；社会保障；对策
一、农村社会保障基础理论
（一）社会保障的概念
对于社会保障这一概念，国内外存在着许多不同的看法。
有的专家认为：社会保障是指国家通过立法和行政措施设立的，旨在保证社会成员基本经济生活安全的各种项目的总和。1
国家劳工局关于社会保障的定义是：社会通过一系列的公共措施来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴的方法。
有的学者认为社会保障是国家为了保障社会稳定和经济发展而依法建立的在公民由于年老、疾病、伤残、失业、灾害、战争等原因致使生活发生困难时由国家和社会向公民提供一定的物质帮助或使其达到某种生活质量的制度， 是为了保证社会成员基本生活需要而制定的一种制度。
笔者认为，社会保障是国家和社会依法通过国民收入进行再分配，设立成为一种社会基金，对社会成员的生、老、病、死、伤残或丧失劳动力面临生活困难时给予一定的物质帮助，对每个公民生活上提供一种保障。
（二）农村社会保障的概念
农村社会保障是以法律为依据，以国家、集体、农民投入为主体，对暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制度，其目的是稳定和提高农民物质文化生活水平。完善农村社会保障体系对促进农业和农村经济发展具有十分重要作用。农村社会保障体系是国家社会保障体系的重要组成部分， 是指在农村这一特定区域范围内所施行的社会保障和福利事业。
（三）社会保障的基本特征
通过上文一些学者对社会保障概念的研究分析，可以说现代社会保障制度主要有以下几个方面的特征：
（1）从实施的主体来看，社会保障作为现代国家的基本职能之一，国家是社会保障的责任主体和实施主体。社会保障事业往往是由国家或政府统一管理，国家财政是社会保障制度建立和发展的基本经济后盾。
（2）从实施的目的来看，社会保障的主要目的是国家通过社会保障机制是社会成员在遭受自然灾害、意外事故、年老、疾病等各种不幸或困难时能够维持基本生活。
（3）从实施的方式来看，通过建立行之有效的法律、法规来保证这一制度的有效施行。
（四）社会保障的基本功能
目前社会保障制度渗透到社会生活的方方面面，成为各国社会经济制度的有机组成部分，推动着社会健康稳定的向前发展，社会保障与现代社会的这种高度融合，在于现代社会保障的特有功能能较好的弥补市场经济的不足，同时又在劳动力和资本两大生产要素上，为市场经济的发展增添动力。现代社会保障主要有下面五大功能2，即社会稳定功能、社会服务功能、经济调节功能、劳动力保护功能和资金筹集功能。
（1）现代社会保障的社会稳定功能
社会保障的社会稳定功能实际上就是我们通常所说的“社会保障是社会的稳定器和安全阀”。稳定功能是社会保障最重要的功能，正是因为具备稳定功能，社会保障才成为现代社会制度的重要组成部分。
（2）现代社会保障的社会服务功能
社会服务功能日渐成为社会保障的重要功能，社会保障的服务功能主要表现在社会保障机构把大量的被企业遗留的社会保障职责承担起来，为公民提供服务等方面。
（3）现代社会保障的经济调节功能
社会保障的经济调节功能，主要是指社会保障作为政府财政政策手段在调节社会总需求和总供给方面的作用。众所周知，保持社会供求之间的总量平衡时经济稳定增长的标志，社会保障在这方面可以发挥重要的作用。社会保障作为一项重要的财政政策手段，对社会总需求有一种自动调节功能。
（4）现代社会保障的劳动力保护功能
现代社会保障是以那些因年老、疾病、伤残、事业、生育、死亡、灾害而丧失劳动能力或生活难以维持的社会成员为主要对象的，这其中就包括现在的劳动力和潜在的劳动力。因此，实行社会保障，对与劳动力来说就体现为一种保护作用，一方面能使劳动力得到必要的补偿，保证劳动力在生产正常进行。另一方面，又能不断提高劳动力素质，为经济发展提供充足的高质量的劳动力。
（5）现代社会保障的资金筹集功能
既然社会保障是以提供经济帮助为主，那就牵涉到一个资金筹集问题，从世界各国的情况来看，社会保障的资金筹集主要有三种模式。其一为现收现付式；其二为完全基金式；其三为部分基金式。目前大多数国家都采用完全基金式或部分基金式来筹集社会保障资金。这就意味着每年在支付社会保障津贴后，还留有相当规模的社会保障储备金。而每一个国家经济的增长都离不开资本积累着一巨大的推动力量。因此，相当规模的社会保障储备基金的注入，对于高速增长的经济来说无疑是雪中送炭。
以上便是完备的现代社会保障制度所具备的五大功能。
二、加强农村社会保障的对策
（一）加大政府财政支持力度
要使农村社会保障制度顺利运行，必须构建一种确保社会保障基金充足稳定的长效机制。政府固然可通过适当的政策提高农村集体和农民个人的缴费比例，但就我国农村现实情况而言，大部分地区农村集体和个人的缴费能力非常有限，因此政府财政投入是保障资金的主渠道。
首先，建立科学的财政预算制度，增加中央财政扶持力度。逐步扩大社会保障占中央财政总支出的比例。建立规范、稳定的财政转移支付制度，确保中央财政足额、定时转移到农村。
其次，明确地方政府的财政责任。县级以上政府应力所能及地承担一定的经济责任，各级政府要按分级财政负担合理比例，彻底改变地方政府财政责任模糊状态。
第三，建构多渠道筹资机制。通过开征社会保障税、发行农村社会保障彩票、举办社会慈善事业等渠道筹集农村社会保障基金，以满足农村社会保障制度发展对资金的需求。
同时应加大各地财政的投资力度，将农村最低生活保障的资金列入财政预算，进行专项管理，专项使用，当然村集体也应适当地分担一定比例的保障资金。增加公共财政对农村社会保障的投入，使广大农村居民进一步享受到公共财政的利益。
（二）建立健全法律保障体制
在西方发达国家，社会保障制度是先有社会保障方面的立法，之后才有社会保障项目的具体实践，这给我们提供了一个完善农村社会保障制度的范本。因此，为了加快农村社会保障制度建设：首先应当健全农村社会保障法。第一，根据宪法尽快制定出我国社会保障的法律体系。就农村社会保障应遵循的原则、主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等做出明确规定。应当包含公民社会保障的基本权利法案和各项专门的社会保障法案。其中，公民社会保障基本权利法案将对社会保障的对象、范围、实施、社会保障资金的筹集和管理、社会保障机构的设置、公民享受社会保障的程序、侵害公民社会保障权利行为的处罚等等都应做出具体的规定。第二，在社会保障基本权利法案的基础上，进一步制定和完善中华人民共和国公民劳动保障法、医疗保障法、老年保障法、军烈属保障法等专门的社会保障法律体系，使农村社会保障的法律规定具体化，增加可操作性。
其次，应当尽快制定和完善农村社会保障法律体系。条件成熟时可以考虑单独制定中华人民共和国农村社会保障法案，从根本上解决农村社会保障无立法的问题。
（三）完善农村社会保障监督体系
1、加强对农村社会保障基金的监管力度
要将农村社会保障制度真正落到实处，资金是重要的保障，因此，对社会保障基金的有效监督、管理显的尤为重要。有必要建立专门的社会保障基金的监督委员会，监督政策、法规的执行情况以及基金的收支和营运管理情况。
建立健全农村社会保障管理与监督机制是政府的重要职责。完善农村社会保障管理体制，要做到以下几点：一是要统一机构，集中管理。统一的社会保障管理体制有利于社会保障政策的相互衔接、配套，有利于社会保障资金的调节使用。农村社会保障的各项事业由于其难以分割的关联性，因而适宜于由统一的机构加以集中管理。要在建立统一的农村社会保障机构的前提下，明确各相关部门的管理权限和职责，使其协调高效运行。另外也可进行建立城乡统一的社会保障管理体制的试点，待条件成熟时， 建立全国性的城乡统一的社会保障管理体制。二是要使农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理。要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点，并使其管理程序规范化。三是要完善监督机制。政府有责任组织社会保障监督机构，对社会保障机构的工作进行监督和检查。监督组织应由政府代表、企业代表、公众代表等组成，定期听取社会保障金收支、营运及管理的汇报，并应当委托审计部门，对社会保障机构的财政收支、资金管理和运营情况进行审计，并及时向社会公布。
2、强化政府权力机关的监督
强化政府权力机关的监督，如省级权力机关对执法情况的监督，地方权力机关尤其是县、乡级人大对当地政府开展农村社会保障工作的具体监督等。强化政府职能部门之间的相互监督，如上级政府农村社会保障职能部门对下级政府相应职能部门的监督，同级政府其他相应部门对农村社会保障职能部门的监督。
3、赋予社会监督权
强化社会监督，如新闻媒体监督及群众监督等。监督的重点是农村社会保障的目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等方面。
（四） 在建立统一社会保障体系的基础上因地制宜
中国地域辽阔，各地经济发展极不平衡，而且这种态势在相当长的时间内都不可能根本改变。囚此，必须从农村经济发展的差异性出发，因地制宜，稳步实施。
从地域上讲，经济发达地区全面推进农村社会保障体系的条件已基本成熟，有的可以一步到位，直接实行城乡统一的社会保障体系，有的宜立足于建立覆盖面广、保障项目完备的农村社会保障体系；经济中等发达地区全面推进农村社会保障的条件尚未完全成熟，应当重点抓好最低生活保障制度、合作医疗制度、农村养老保险等基本制度的建设，以后随着经济社会的发展和工作的深入再全面推开；经济欠发达地区全面推进农村社会保障制度的条件还很不成熟，尤其是部分农民还没有完全解决温饱问题，农民筹资非常难，地方财政也力不从心。因而对于欠发达的农村地区，应从农民最急需的保障项目人手，先建立农村低保，实行合作医疗试点，并在经济条件较好的农村进行养老保险制度试点，当经济发展达到一定水平时，再全面推行5。
参考文献：
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