时间：2023-07-14 17:35:22
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理学的概念，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”
关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。
20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。
二、公共管理学是一门新学科
既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。
作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。
公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：
从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。
从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”
同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：
公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展
三、研究公共管理的意义
在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。
我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。
我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。
社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中几个技术性问题
既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：
1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。
3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。
公共管理学的前身是形成于19世纪末20世纪初的公共行政学。自20世纪70年代开始，随着全球化、信息化以及后工业社会的来临，西方公共管理的理论与实践都发生了深刻的变化，涉及到公共管理的学科基础、研究视野、理论主题、学科框架、知识体系、学科分支等多方面，出现了大量的新的理论成就。公共管理学的基本内涵是什么呢？也就是说，公共管理学的研究对象是什么？目前，该领域的学者有三种不同的看法：一是将公共管理学坚定地等同于传统的公共行政学，而公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。二是把公共管理学看作是公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织机构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。而目前国内外更多的学者则持第三种看法，即把公共管理学看作是一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。厦门大学陈振明教授认为，公共管理学研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何5应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。
2公共管理学与图书馆学的关系
当今社会随着信息技术和经济的发展，市场竞争日益激烈，各种信息机构迅速崛起，互联网的便捷性和丰富性为社会公众提供了很多获取信息的渠道，图书馆已经不再是唯一的提供信息的场所。现代公共图书馆的发展正面临着社会的变革，充满了机遇与挑战，既然公共图书馆属于公共事务，而公共管理的核心要素是管理好关乎国计民生的公共事务，那么，可以这么说，公共图书馆有条件并且有必要与公共管理学相结合。将公共管理学的某些理论运用于图书馆事业的发展中，不仅能产生巨大的社会效益，并且能增加图书馆的社会影响力，提高图书馆的社会形象。
3公共管理学对图书馆理论的影响
近十年来，国内已经有一些学者和图书馆实践者自觉学习和运用公共管理学理论，取得了一些初步的研究成果。比如，杨小玲，肖希明以国家社科基金项目为依托，研究了“新公共管理与图书馆管理”的基本问题，提出新公共管理对转变图书馆管理理念、定位图书馆管理职能、调整图书馆管理方法和提升图书馆管理效能方面具有重要的借鉴意义。介绍了新公共管理理论在图书馆管理中应注意的问题，比如：在图书馆管理中，必须合理处理分权与控制之间的关系，优化组织结构、保障图书馆控制、协调部门间的沟通，避免产生新公共管理理论在政府改革中出现的机制裂化问题。比如：公共图书馆作为公益性组织，首先推崇的是图书馆的公益性，所以应该对新公共管理中对经济价值的过分强调，忽视公平和正义这一缺陷进行批判的借鉴。刘海新运用公共治理理论探讨了“图书馆治理研究”的基本问题，认为在当前的社会转型期，“我国图书馆界将完成从单一主体管理模式向多主体共同治理模式的转变”。宋晓蓉也运用新公共管理理论探讨了图书馆管理的新理论与新方法，提出适当分权，改善图书馆的管理模式，变“纵向管理为横向型、矩阵式管理”，引入企业管理理念和市场经济观念，并重视人才的培养。笔者以为，公共管理理论可以影响到图书馆事业管理，而且完全可以影响到图书馆事业顶层制度设计（包括图书馆立法）、图书馆组织行为、服务规范和服务标准的制定、图书馆事业发展与政府等各种社会关系的调整、图书馆绩效考评、图书馆人力资源管理等各个方面。不仅可以影响到这些图书馆专门领域的实践，而且也应该可以影响到图书馆专门领域的理论研究。比如，在全国政协第十二届二次会议上某专家对记者提出“图书馆、博物馆无条件开放是条歧路”。下文即以此为例进行简要分析。首先，某专家通过记者公开传播的这个观点，是一个不科学、不正确的说法，文化部、财政部在2012年《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》的原文是“公共图书馆、文化馆（站）免费开放包括两个方面：一是指公共空间设施场地的免费开放，二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供”，是“基本服务健全并免费服务”，而非“无条件开放”。其次，国家相关行政部门正是在履行自身处理公共事务的职责，结合中国目前综合国力、公民阅读需求对美术馆、公共图书馆和文化馆（站）行为进行治理，制定符合现代社会公平理念和图书馆本质理念的免费开放政策，调整随之而来的各种社会关系，符合中国国情，符合中国公共文化服务体系建设的基本要求。第三，“三馆一站”免费开放，从公共政策层面确定了公共图书馆的公共物品属性（目前条件下还属于准公共物品状态），公共物品具有非排他性和非竞争性，从这一点来看，公共图书馆免费向社会开放是正确的，旨在保障所有公民都公平使用公共图书馆资源的基本文化权利，满足公共图书馆的公共物品属性。这也就很好地解释了杭州图书馆允许拾荒者入馆阅读（实际上国内大部分公共图书馆都是这样做的）的行为和理念。再比如近年来的热点话题之一是高校图书馆是否应该免费向社会开放，在这一问题上无非有三种观点：第一种观点是应该免费开放，支持这种观点的人将高校图书馆当作了公共物品，认为应该具有非排他性和非竞争性的特征，所以必须向社会公众免费开放；第二种观点是不应该免费开放，持这种观点的人普遍认为高校图书馆的主要职责是服务本校教师及学生，主要任务是支持本校科研与教学工作，不应该和公共图书馆一样，免费开放；第三观点是持中立态度，认为高校图书馆可以向社会公众免费开放，但是需要建立一种严格的准入制度，以此既能区别于公共图书馆，又能更好地服务周边群众。这里面，同样有着公共管理学的理论做支撑，比如公共物品理论，比如公共财政理论,所以说上述问题究其根本原因也是公共管理学问题，主要是政府投入不足，导致社会资源分配不均，所以才有人提出高校图书馆免费开放的问题。
4公共管理学对图书馆学专业人才培养的影响与拓展
这个问题，实际上是与上一个问题紧密相关的。图书馆学专业教育，本身就是应该结合图书馆实践需求培养适用人才。尽管在国家现行普通高校本科和硕士专业目录中公共管理和图书情报与档案管理属于两个平行的一级学科，但既然公共管理学已经影响到了图书馆事业的实践与理论研究两个层面，那么，公共管理学同样可以影响到图书馆学专业人才培养层面，拓展图书馆学专门人才的培养目标、课程体系设计、课程教学内容等诸多方面。
4.1人才培养目标层面
无论是本科阶段还是研究生阶段的人才培养目标，基本上都是从知识学习、专业技能掌握及适于工作领域等几个方面去设计。过去，由于专业研究思路过窄，以上几个内容基本都仅仅从图书馆（顶多扩大到信息服务机构）角度进行设计。既然我们已经很大程度上接受了公共管理学的影响，我们的专业人才培养目标也就要适当扩大，比如必须掌握的专业知识方面就需要增加公共管理学的内容，专业技能方面也需要增加社会工作的能力要求，而在适于工作的领域，也可以适当增加公共文化服务体系其他部门。除了上面所说的几个方面，在学生的专业人才职业素养方面，应该更多注重培养学生的职业精神和责任感。
4.2课程体系层面
除了中国大陆特有的公共课程以外，在学院平台课程、学科平台课程、专业方向课程、专业选修课程、实践教学环节等方面，我们都可以添加适当的公共管理学及其相关的课程内容，比如“公共管理导论“”公共财政学“”社会调查方法”等。添加这些公共管理学的相关课程内容，旨在增加图书馆学专业学生的竞争力和思维灵活性，以图书馆学课程体系为基础，适当地从公共管理学的角度设计图书馆学专业的课程体系，至少能使图书馆学更好地与公共管理这一实用性理论相结合，突出公共管理学对图书馆学的影响，在以后灵活地将公共管理学和图书馆学专业知识应运到工作实践中，这也是突破狭窄的专业性的限制，开拓视野的一种教育改革方式。
4.3课程教学层面
一、浅谈公共管理
(一)公共管理理念。在20世纪70年代，公共管理作为一个学术概念是由公共政策学派首先提出。公共管理是公共行政发展到一定阶段的必然结果,促使公共管理产生是因为传统公共行政所面临的困境与挑战。公共管理是对公共事务的管理，公共事务是公共管理的起点,是公共行政走向公共管理的必然态势。“新”的公共管理理论认为政府等公共部门应该关注公共服务的结果和产出，而不是提供服务的过程和规则,进而认为采用私人部门的管理技巧,对提高服务的效率和效能由一定好处。
(二)公共管理学科的建设。在建设公共管理学科方面,虽然完成了将行政学或者行政管理作为政治学一级学科下设的二级学科，但是由政法专业转型而来的研究者群体,导致在独立性和成熟度上整个学科的研究队伍还有欠缺。重新梳理政府与市场、政府与社会的关系是新公共管理的基本内容。在政府与市场的关系方面，新公共管理更多倾向于公共服务供给的市场化取向,在政府与社会的关系方面,新公共管理强调第三部门在公共服务供给中的作用。
(三）公共管理与大学生就业问题。对于市场化的就业需求，目前我国高等教育培养模式还不能很好地适应，高校培养出来的毕业生的素养、知识和技能结构还不能很好地适应用人单位对人才的需求,大学生在工作中的思考能力、操作能力、组织能力、创新能力、环境适应能力、运用知识能力、心理承受能力和协作能力等都还比较缺乏。新公共管理的一些理念和方法为大学的运行提供了部分的程序自主和多样化的经费来源,对学者工作的积极性也具有有效刺激。在探索中国特色现代大学制度的过程应结合我国的文化制度背景以及新公共管理理论的最新反思，真正实现教授参与大学管理，权力和主责主体多样化,建设性地探索提高高等教育质量的新路径。
二、也谈工商管理
(一)工商管理概念。工商管理类是管理学大类下的一个分支，是研究通利性组织经营活动规律以及企业管理的理论、方法与技术的学科，主要包括企业的经营战略制定和内部行为管理两个方面。工商管理专业的应用性很强，把依据管理学,经济学的基本理论,通过现代管理的方法和手段的运用来进行有效的企业管理和经营决策,保证企业的生存和发展当做目标。
(二)专业培养目标与培养方案。髙等院校的工商管理专业培养目标大致可归纳为:具有良好的政治修养和道德素质,掌握一两门外语,具备一定计算机能力，扎实掌握管理学和经济学理论知识,具备解决问题的能力，能在企、事业单位及政府部门从事管理以及教学、科研方面工作的工商管理学科高级专门人才。学生进人大学后,从一年级开始设计实践活动,并全方位地展开，以思想品德课的道德实践为起点,外语、计算机、数学、体育等公共课。大二开始接触初步专业知识,经管类专业基础课里所涉及到的一些专业术语、基本原理和方法等内容,进入大三后将陆续开起系列专业课，学生的专业知识日渐丰富，让学生更好地理解专业的基础理论和原理,更快地掌握专业基本方法和技能。
(三）工商管理未来就业问题。新的时代挑战与历史背景下，高校的管理中构建创新型人才发挥着越来越重要的作用，并且伴随着社会对人才质量的要求和人才需求的变化,人才培养模式和方案也都随之变化，人才培养模式的每一个方面,都值得我们进行深入细致的研究。首先，要以帮助工商管理类本科生积累人力资本、提高市场价值为导向,要提高学生在新经济形势和就业形势下管理工作的就业能力和实践能力，以开放性和实践性为主要特征作为基本教育原则。其次,要培养理论知识、实践技能、职业素养兼具的专业人才，以适应未来工商管理工作的需要;要培养具备创新能力和学习能力的专业人才。
三、工商管理与公共管理的区别与联系
(一）工商管理与公共管理的区别。高校管理类本科专业包括工商管理与公共管理两大门类,各大门类内容又包括若干细分专业,如市场营销、会计学、国际商务、行政管理等。公共管理与工商管理虽然同属于管理学科，但又有着根本的不同。其中最主要的是目标函数的差异、产权约束的差异、组织性质的差异、信息偏载程度差异等。公共管理的主要领域是政府与非政府组织，尽管营利性组织中也有行政管理问题,不属于公共管理的本质。公共管理与政治直接相关,这完全不同于工商管理。当代新公共管理学派较多地借鉴了工商管理的理论、观念与研究方法。
(二)工商管理与公共管理的联系。工商管理与公共管理二者都是管理学的范畴,都要遵循管理的基本规律，基本方法。政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题,既是工商管理学关注的重要问题,也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究,构成了工商管理学与公共管理学的共性问题,也就是二者之间的相同点。
四、浅谈解决措施
管理工作是一门实践性很强的应用科学，不但要求管理类专业大学生要掌握管理科学相关的基础理论与知识，还要求其具有足够的管理工作相关的实践能力，否则，其毕业后在实际管理工作中容易纸上谈兵,所制定的管理方案或措施缺乏实践可操作性,导致管理工作的低效或失败。此外，管理工作既是一门科学,也是一门艺术，要求髙校在管理类专业人才培养上,不但要让大学生系统学习诸如组织行为学、管理学、经济学等相关理论课程，掌握管理工作的基本规律，以及从事管理工作所需的基本方法与技能,还应重点培养学生的创新精神,使学生具有运用所学专业知识，结合实际工作情景，创造性地开展管理工作的能力。
关键词：多媒体；互动式教学；公共管理学
中图分类号：G4 文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.33.149
1 引言
作为管理学科专业性基础课程的《公共管理学》，其具有较强的理论性和实践性，将“如何在学习和工作灵活运用管理的思想”作为本课程主要的培养目标。在此基础上，传授学生基础理论与培养学生实践能力将是公共管理学教学的重中之重。当前，教授法、演示法是传统电大教学模式中主要运用的教学模式。例如，一般情况下，教师主要是进行讲解、板书等教授，角色设定为演员；学生则是听讲并伴随记录笔记的行为，角色设定为观众。随着时间的推移，“满堂灌”的教学方法由此产生。但是，教师单单依靠传统的教学方法开展课堂教学并不能达到公共管理学的教学目标，也无法培养出适应社会发展的合格的管理专业人才，这主要是因为学生对相关的管理实践背景知识不甚了解，无法调动学生学习的积极性、主动性、探索性。同时，缺乏课堂互动在一定的程度上制约了学生应用能力的培养和主体地位的发挥。
伴随着互联网渗透到社会的方方面面，以及多媒体技术的迅速发展，电大传统的教育模式受到了巨大地冲击，使之发生深刻地变革，互动式教学如雨后春笋般在国际教学课堂上出现。当前，国内许多电大都在对互动式教学模式进行积极地探索、研究以及实践，并且取得了显著的成效。互动式教学对于提高公共管理学的综合课堂效益产生了深远的影响，而且对传统面授的教学思想和教学理念进行了全面地升级，同时也对教师与学生、教授与学习之间的关系进行了改变，对研究性学习与自主性学习有促进作用，这对于创新型与实践性人才的培养提供了有效途径，也为公共管理学教学日后的发展指明了方向。
2 互动式教学的概述
2.1 互动式教学的概念
互动式教学，即通过营造多边互动的教学环境，在教学双方平等交流探讨的过程中，达到不同观点碰撞交融，进而激发教学双方的主动性和探索性，达成提高教学效果的一种教学方式。它是“教”与“学”二者相互促进的新模式，也是促使师生一起参与课堂教学的新模式。“互动”有两个层面的解释：一是要求教师对整个课堂教学具有主导性；二是要求发挥学生在整个课堂教学中的主体作用，这主要是因为作为课堂主体的学生能够充分发挥自己潜意识里的能力。简单地说，教学活动是以学生为中心的，为学生“学习”而服务的配套设施有教学方法、教材，乃至教师。教师要引导学生把自己当作教学活动中的主体，积极投入到教学活动中，也就是要求学生作到把“学”当作重心，要求教师为“学”而教。通过互动式教学为学生的基础性理论学习与社会实践之间架起一座桥梁，使学生可以提早地感受到管理实践的魅力，可以更加快速地融入社会之中去，成为一名优秀的管理人才。
2.2 互动式教学的特点
（1）可以营造了活跃的互动环境。传统的教学方法在课堂情景设置环节欠缺，因而限制学生充分发挥个性。随着多媒体技术的发展，互动式教学弥补了这一方面的欠缺，其将课堂教学赋予生动化、形象化，为学生营造了一个互动的环境，让学生参加到课堂活动中成为活动角色的扮演者，从而在互动环节中可以交流想法，彼此间相互学习、提高。
（2）提出问题，学生探讨答案。电大传统面授教学方法的目的是通过课堂的灌输式教学使学生获取更多的知识，从而在培养学生创造性思维能力等方面存在不足。互动式教学法的目的是培养学生的创造性思维，通过对某一知识点进行启发、设疑教师要鼓励学生积极地进行独立思考，对迷茫的地方可以质疑、提问、阐述，同时也要对学生得出的合理性观点给予分析、肯定，提高学生在互动中的积极性、主动性及自信心。
（3）教师主导教学，学生是教学主体。电大传统的面授教学是单向的、被动的“填鸭式”一种教学方式，而互动式教学则是双向互动、多向交流的一种全新升级版教学法。一方面，教师通过自己特有的教学方式对学生进行影响，目的是提高学生学习的积极性；另一方面，学生学习的积极性、兴趣反方向作用教师情绪，提高教师对于教学的热情，最终达到理想的教学目标。
2.3 互动式教学在电大面授中的重要性
多媒体技术应用于教学是从多媒体计算机进入教育领域开始的。计算机不仅具有多媒体演示功能，而且可以对文字、声音、图形、图像、视频等进行处理，还具有人机交互功能，因此计算机很快成为人们青睐的多媒体教学设备并迅速普及。互动式教学在电大公共管理学面授教学中具有重要性：
（1）有利于营造良好的学习气氛。培养学生可以使用学习到的公共管理学理论去开展实践活动是公共管理学教学的首要目标。运用计算机、视频、图像等多媒体设备可以为学生创造管理实际环境，通过模拟情景等互动式教学可以真正实现以学生为主体的教学模式，从而可以让学生在模拟情景中复习旧知识，并学习、巩固相关新知识，实现管理理论与实践真正的结合，让学生加深印象并受益匪浅。
（2）有利于丰富课堂内容。互动式教学使教师不再为繁重且单调的课堂讲解而苦恼，深入了解学生的学习兴趣、学习目标、学习能力以及学习习惯等方面将占用教师更多的时间与精力，由此可以得出第一手资料，便于开展下一步教学计划、授课内容，以及实施个性化教学。教学模式由“填鸭式”过渡到研讨型模式，教学的主w和教学活动的中心是学生。
（3）有利于提高学生的学习兴趣。互动式教学可以让面授课堂变得具体、富有感染力、生动，这主要得益于计算机等多媒体设备可以提供图像、图形、声音、视频等丰富的学习材料。这能调动学生的好奇心和活跃学生的思维，便于学生理解授课内容以及加强记忆。在多媒体环境下，利用互动式教学，学生不再面对呆板、枯燥的板书，而是可以听到具有感染力的声音和生动的画面，最终可以激发学生的兴趣。
3 互动式教学在公共管理学面授教学中的应用
公共管理学是一门应用性与实践性较强的课程互动式教学在公共管理学面授教学中的应用主要有如下模式：
3.1 提问教学
教师主要通过预纲向学生提问重点内容，学生通过自学解决问题以此开展互动式教学。教师要了解学生目前所属的水平以及个体差异化，然后根据公共管理学的课程内容及特点，认真准备预纲，所设计的问题能调动起学生的兴趣，在自学的过程中能激发起学生质疑、释疑的思维，这样可以让学生带着好奇和问题去预习课本内容，同时也可以从网络上查阅有关的资料。例如，讲《公共管理的责任与控制》这一章的内容时，教师可以可列出以下自学提纲：为什么要进行公共管理控制？公共管理存在哪些问题？如何有效地对公共管理进行控制？
3.2 案例教学
电大的教育群体主要是在职学生，其主要选择与自己职业有关的专业进行学习，且对所学专业有一定的感性认知，案例教学模式符合公共管理学应用性与实践性的教学目的。通常情况下，所选用的案例是依据教学大纲规定的教学目标的要求，以案例为切入点，教师采用多种方式鼓励学生结合实际情况对案例进行分析，提出自己的观点，已解决案例中的问题。案例教学模式主要包括以下几个模块：小组讨论、情景模拟、典型示范引导等。该教学模式能使学生了解到现实生活中企业所面临的各种状况，引导学生参加讨论且融入到情境中去，调动学生学习的积极性，以及增加他们在学习上的主动性、探讨性。如讲《人力资源管理》这一章时，可以选取国内外几个知名度较高的企业，通过阐述各个企业的人力资源状况来分析人才对于企业成败的影响，让学生通过现实中案例来加深对所学知识的理解。
3.3 专题讨论教学
互动式教学是开放式的，对学生的讨论内容不设限制，故得到的答案也是五花八门，即使同一个案例或问题得到的看法也是各种各样。采用专题讨论教学模式可以使学生了解更多相关专题知识，该教学模式的过程具有方向性、连续性、系统性的特点。专题讨论教学模式包括以下几个模块：（1）选题（主要是与公共管理学有关的内容）；（2）安排学习计划；（3）对选题进行信息与资料的搜集；（4）分析与总结信息资料；（5）汇报学习成果；（6）对汇报成果进行交流。此时需要教师进行总结点评，从而让学生加深对公共管理学知识点的理解。
3.4 作业学习
这种教学模式主要涉及到的子模块有：作业中问题的反馈，对作业症结的分析，对于作业中问题的讨论总结等。这些子模块都是在学生提前自主性地完成了一定的作业量，同时教师也对作业进行了批改，以及将批改结果通过BBS、E-mail等形式反馈给学生的基础上进行开展的。师生可以在民主、互动、和谐的氛围中，共同找出作业中存在的难点、疑点，通过共同分析与研究解决作业中学生存在的问题。
4 互动教学法在公共管理学面授教学中应用的思考
4.1 提高教师自身的素质
随着科学技术的迅速发展，互动式教学对教师的要求越来越高，它既要求教师掌握丰富的教学理论知识，同时也要掌握多媒体技术的运用操作技能。计算机是互动式教学必不可少的条件，教师的计算机运用水平对互动式教学具有至关重要的作用。教师要积极参与公共管理学课件的制作，这样可以便于发挥其教学技能，达到良好的教学效果。
4.2 坚持学生主体性原则
教学过程中，教师要充分调动学生学习的积极性，一改昔日“填鸭式”教学。坚持学生主体性原则，鼓励学生进行自主性学习，使之成为课堂教学的主人，给予其发言的自由权，参与的主动权。同时，教师要在公共管理学面授教学中鼓励学生质疑问难，并且积极进行解答。
4.3 促进课程内容与多媒体技术的结合
互动式教学可以说是ρ习资源的深刻变革，这主要体现在学生的学习方式、教师的教学方式，乃至教师与学生和学生与学生之间的互动方式。教师可依托多媒体技术展现公共管理学的内容，学生依托多媒体技术进行学习成果的展示和观点陈述。互动教学要求教师加强教学设计环节，多媒体设备要变成促进学生认知的工具，情景模拟的工具，课堂互动的交流工具，以此扩展师生在课堂上互动交流的空间与时间，提高互动式教学的效率。
4.4 缩小课堂互动差异性，采用多维课堂互动教学
课堂教学师生互动的差异性主要表现两个方面：一是教师和不同空间位置、不同水平学生互动的差异性；二是在教师和学生群体互动、学生个体互动比例的差异。互动式教学要求传统的灌输传授向自主参与的互动式教学转变。师生之间的互动模式主要有：“多对多模式”、“一对多模式”、“一对一模式”；生生之间的互动模式主要有：层级模式、星型模式、网状模式、环型模式等。
5 结语
要使互动式教学在公共管理学面授教学中可以得到很好的应用，这需要教师在教学过程中营造良好的学习环境，调动学生学习的积极性，使学生真正能够“动”起来。首先，互动式教学需要教师改变传统“填鸭式”教学模式，与学生建立一种平等、协商、民主的关系，使教学活动在宽松、和谐的环境中进行，师生之间可以相互启发、共同探讨和提高。其次，教师要给予学生发言的自由权，允许学生随时质疑，甚至可以在教师讲课过程中提出问题，教师要耐心、认真回答学生的问题。最后，教师对于学生的不同见解和不同观点也应虚心接受。这样，才能真正体现公共管理学教学中互动式教学的意义，充分体现学生的主体地位，使教与学相互结合，和谐发展。
参考文献
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关键词:公共行政 公共管理 流派
流派归类与公共管理理论的历史沿革
(一)公共管理原则导向的流派
White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
(四)公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
(五)公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:
(一)政治与行政
公共机构的任务,即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施,即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑,但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义,促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来,公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊,主要是因为公共部门采用了众多的组织形式,政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态,使得传统的政治价值难以追寻,并产生了许多问题。
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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关键词 公共管理学 教学 PBL教学法 实践
中图分类号：G424 文献标识码：A
1 PBL教学法的基本概念
1.1 PBL定义
PBL教学法主要是颠覆以往的教学模式，采用问题切入法来代替案例切入法，这种方法主要是基于现实世界的真实环境，以学生作为解决问题的主体而进行教学。这种教学方法始于1980年，在加拿大麦克马斯特大学由美国神经病学教授布鲁斯进行研究提出的。这种教学方法有效地改善了教师通过一大堆繁琐的知识进行铺垫，然后利用相关理论、概念进行教学，而是通过在问题中对学生的思考方向进行引导，使学生自己发现问题的解决途径，能够比较有效地提升学生们的分析、解决问题能力和自主思考能力。
简单来说，PBL教学法的根本就是利用问题来指导学生学习，教师通过引导学生思考问题角度、问题分析切入点等来代替知识传授和知识主导作用，所以比传统教学方法更有效果。案例分析法和PBL教学法最大的区别应该是学习起点不同，案例教学主要是提出案例让学生们来进行了解进而分析解决；但是PBL教学法则是用问题作为知识起点，更注重学生们通过思考问题关键点来进行相关基础知识的吸收。
1.2 PBL教学法的特征
（1）从一个需要解决的问题开始学习，这个问题被称为驱动问题（driving question）。（2）学生在一个真实的情境中对驱动问题展开探究，解决问题的过程类似学科专家的研究过程。学生在探究过程中学习及应用学科思想。（3）教师、学生、社区成员参加协作性的活动，一同寻找问题解决的方法，与专家解决问题是所处的社会情形类似。（4）学习技术给学生提供了脚手架，帮助学生在活动的参与过程中提升能力。（5）学生要创制出一套能解决问题的可行产品（products）。这些又称制品（artifacts），是课堂学习的成果，是可以公开分享的。
1.3 PBL教学法的基本教学思路
PBL教学法一般遵循的思路是：教师提问—学生整理材料—小组形式讨论—总结大会。
教师应该在课前的基本准备过程中，根据相关教学目标对问题进行设置，同时综合相关材料、文献、真实环境等来确定问题，然后将形成的问题在课前发放给同学，然后让同学们对问题进行分析思考，然后通过网络、图书馆等不同渠道来进行相关材料的收集和整理工作。接下来学生们可以通过分组的形式开始进行问题分析要点、材料共享等进行探讨和沟通。然后在课堂上老师可以针对各个小组提出已经设置好的问题，让同学们进行回答，这时候，其他组的同学和老师可以对问题不足之处进行补充，最后由老师或者同学来进行问题总结。
公共管理学主要是培养学生们自主分析问题解决问题的能力，恰恰PBL教学法能够提供给我们这些。PBL能够充分培养学生们的自主学习兴趣，可以按照学生们的个人兴趣、个人能力、个人知识水平等侧重于问题的不同点进行分析，然后通过小组形式进行集思广益，形成完整答案。这种教学方法有效地改变了以往的老师说学生听，学习-复习-考试的模式。让学生们能够从根本上改变对问题的看法，不是以往的有问题看教材的陈旧思想，而是有问题自己分析解决的新思路。
2 在公共管理学教学中利用PBL教学法
2.1 目标确定与问题设计
在利用PBL教学法之前指导教师必须深入了解学生，通过对学生和学校资源的了解来进行问题选择工作。一个良好的问题可以更好地激发出学生参与PBL教学的兴趣，进而能够让学生从被动参与教学到主动步入教学，更好地接受能力培养。在选择问题时，教师应当注意所选择问题应该具有一定的复杂性、开放性和难度。这些特点能够使学生在参与问题讨论、分析过程中能够更加深入地探索问题。同时这些问题应该能够通过多方案进行解决。另外，问题必须基于真实世界。因为要让学生深入进行研究，一旦问题脱离实际，很难让学生有一种身临其境的融入感。
2.2 分析问题和资源准备
这个环节中，要让学生能够通过问题的提出来进行问题各方面要素的分析，例如政治、经济、社会、人文、法律、自然等等，通过相关关系图的绘制能够使学生很好地产生问题融入感。教师在这个过程中应当充当指导作用，对部分原因学生分析不够深入的，教师可适当给予部分指点。学生可以通过对问题的分析，然后利用现有各种资源对所需的材料进行准备。
2.3 小组讨论
小组讨论可以有效地进行资源共享，同时各个小组可以分别形成不同的问题解决方案，教师在这个过程中要对学生的表现给予一定的肯定和赞扬，保证学生的探讨兴趣。
2.4 课堂展示
将问题解决方案形成书面报告，在课堂上进行展示。教师要根据不同方案进行不同的延伸性提问，进一步帮助学生解决方案的不完整。
2.5 教学评估与反思
通过教师和评估者对教学方法和教学成果进行集中汇总，通过后期的调查来确定学生知识接受情况和能力培养情况，进而确定教学方案是否可行。
3 PBL教学法在公共管理学教学中应用时应该注意的问题
3.1 学生能力的层次化
在教学法进行应用过程中，必须要充分考虑到学生的基本情况。通过对学生的兴趣、能力的了解才能够更好地确定PBL教学法是否适用。
3.2 教学观念落后
据相关文献和统计数据表明，PBL教学法已经起到了很好的教学效果。但是部分教师还是习惯用传统教学方法而不愿意采用PBL教学法。另外，PBL教学法比较需要老师后期的跟踪调查，来确定教学效果的好坏，部分老师认为这些也是与传统教育的极大不同之处，难以接受。
3.3 没有合适的绩效考评标准
当前我国PBL教学法一般应用于医学教学中，在公共管理学中应用尚少，尚处于摸索阶段，所以没有一套完整的绩效考评标准，就很难对这种教学方法进行合适的定位和评判。这就要求相关教育工作者能够结合自身学校的现状，和相关PBL在公共管理学教学中的应用和成果来总结出一套绩效评定标准，进而推广PBL教学法。
参考文献
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自公共行政诞生以来的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代，一场声势浩大的新公共管理改革运动，又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政，传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等，但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义，是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”，是多种管理的工具和方法的“交响乐”。从实践上讲，“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，则是基于对传统公共行政模式的考虑，对行政与管理概念的再认识，对公共部门的抨击回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的”。另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效”。然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程，包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家，具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论，中国公共管理学者还没有一致的立场和观点，更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致，但是他们都认为公共管理应该具备以下特征：第一，从研究对象和范围来看，公共管理的主体是多元的，包括政府部门和非政府组织（非营利组织）两大类；第二，公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题；第三，公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科，它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生，又反过来指导公共部门管理活动，并在这个过程中不断完善和发展，它比传统的行政学更具有现实性；第四，公共管理注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一；第五，公共管理学是多学科的综合，它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法，尤其是西方经济学理论和工商管理的方法，从而使公共管理学的知识框架更具合理性。中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果，但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是：实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的，也取得了积极的效果，但从基本目标和基本原则看，仍未突破公共行政的传统准则。虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异，西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同，我们不能简单的照搬西方国家的经验，但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期，我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角，作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角，对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
（一）引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。例如，中国的航空运输市场就是如此，中国的航空产业仍属国有，只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场，便大大提高了服务质量，推动了中国航空运输业整体素质的提高。
（二）注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
（三）合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时，合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看，官僚制对于我国行政发展并未完全过时，我国在政府改革中，有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式，但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
（四）强化政府管理职责
转变政府职能，推动政府改革，增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革，我国的政府职能转变取得了一定的成效，但是，适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面，政府管了许多管不了也管不好的事情；另一方面，本该由政府管理的职责却做得不够好。所以，我国转变政府职能的关键环节是：还权于企业、社会和公民，实行政企分开，政事分开，政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中，应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务，最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处，我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准，以便公众监督和更好地为公众服务。
一、问题的提出
自20世纪80年代以来，伴随着第三次工业全球化浪潮的到来，现代通信和信息技术的快速发展，使人类社会受到了前所未有的冲击，人与自然之间、人与人之间的摩擦加剧，矛盾凸显，许多经济和社会问题的暴露使得现代政府在作为政治组织的同时还必须作为经济组织承担起管理经济和社会问题的职能。传统的以政治学和行政学为理论基础的公共管理模式已经难于满足公众对公共服务的需求，迫切需要一种新的政府管理模式来提高公共管理水平和公共服务质量。
在这种历史背景下，西方本文由收集整理公共管理学界出现了一股称之为“新公共管理”的思潮，并掀起了一场声势浩大的政府改革运动。其最大特点就是在公共管理中引入竞争机制，主张运用私营部门的管理来提升政府绩效，以市场或顾客为导向调整政府、市场、社会三者的关系。作为一种政府改革实践，新公共管理模式在西方国家已取得了相当的成功。
当前，我国正处于计划向市场的转轨时期，社会主义市场经济的发展特别是加入wto的现实，要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。我国行政体制改革的目标也正在于此。而改革中最需要解决的问题则是如何进一步划分公共事务治理中政府、市场和社会等主体的角色，促进我国公共服务的市场化和公共管理的现代化。[1]从这个角度出发，我国的公共行政改革显然可以借鉴“新公共管理运动”的经验。
“新公共管理”理论为我国政府经济职能的重塑提供了新的思路，也对我国公共管理学科建设提出了新的要求。
二、经济理性与“新公共管理”
一般来说，“新公共管理”不仅指在20世纪80年代以来发生于西方国家公共管理领域的改革，一种新的政府管理模式，更为重要的是，在改革实践中，这种政府管理模式已经逐步形成一种弥补传统行政模式缺陷的新的理论范式。无论以哪一种形式存在，“新公共管理”都是经济理性在公共管理领域的渗透和传播，是公共管理部门依托经济理性对传统体制进行的一场具有深刻意义的改造。[2]
作为一场政府改革运动，“新公共管理”的基本特征是引入“企业化政府”的概念，即在公共领域引入竞争机制对公有企业进行私有化改造、政府的权力分散与下放、公共业务的合同外包、政府的绩效考核和评估等。[3]作为一种新的管理模式，它包括提高人力资源管理水平、员工参与决策与管理过程、放松管制并推进绩效目标管理、信息技术的利用、顾客服务、使用者付费、合同外包、取消垄断性管制规定等主要内容。[4]作为一种新的理论范式，“新公共管理”以现代经济学作为理论基础，不仅从现代经济学中获得诸多理论依据，还借鉴了私营部门的管理方式和手段，如绩效管理、目标管理、组织发展等。休斯认为，经济学，特别是公共选择理论、委托理论和交易成本理论融合到新公共管理中，取代了官僚组织中高层人员信奉的传统公共行政观念。[5]
总之，经济学在理论和实践上对“新公共管理”有着重要影响。它不仅对“新公共管理”运动起到了重要的指导和推动作用，还为“新公共管理”理论的形成和发展奠定了坚实的基础。
三、“新公共管理”视角下经济学教学的目标定位
在当今我国公共行政改革可以借鉴吸收新公共管理理论的背景下，经济学对于公共管理专业学习和研究的重要性凸显。然而，长期以来，作为公共管理本科专业的基础课，经济学并没有得到足够的重视。其原因在于：首先，经济学通常在低年级开设，因此学生习惯于把经济学当成类似高等数学、英语等的公共基础课，而没有认识到经济学和公共管理之间的关联及其对公共管理专业的指导性作用；其次，从教学内容上看，经济学具有理论抽象、图形多且复杂、数学知识运用频繁等特点，对于文科生占大多数的公共管理类专业的学生而言，对经济学的惧怕多于兴趣。在这种心理下，大部分学生在学完这门课程之后，对所学知识感到既混乱又茫然，根本搞不清楚经济学究竟要研究什么和解决什么，更不要谈经济理性的培养。最后，由于经济学教学内容多，教学中往往采用“满堂灌”的传统方式，容易造成课堂教学沉闷枯燥，教学效果并不好。
为此，必须重新审视公共管理专业的经济学教学目标，合理地定位对于“新公共管理视角下”经济学的教学工作尤为重要。[6]下面从两个方面来考查经济学课程的定位。
1.新公共管理运动对学科建设的影响
英国被认为是新公共管理运动的先驱，以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志，其改革主题曾被有关学者概括为：私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制。[7]这场改革给20世纪20年代已经诞生的公共行政学科带来了很大冲击，以政治学、法律、社会分析等社会学课程为主的传统组合已经不能满足培养具有企业家精神的公共管理者的需要，英国各大学的公共行政专业的课程设置开始转向以经济学为基础的课程组合，随着经济学、公共经济学、人力资源管理、财务管理等课程的进入，公共管理学科逐步取代公共行政学科，成为培养未来政府公务员的基础学科。
2.经济学理论对公共管理实践的影响
经济学理论对公共管理实践的影响主要表现在对官僚制弊端的分析和以市场为基础的制度设计两个方面。公共选择理论认为由于官僚制的存在使政府组织的供给具有垄断特性，造成政府面临组织机构规模的不断膨胀和效率愈发低下的困境，解决出路就是打破政府垄断，引入市场、准市场机制，通过服务签约外包的方式建立公共部门和私人部门之间的竞争，提高公共物品及服务供给的效率。委托理论被用于分析政治家和下级官僚之间的科层关系，作为委托人的政治家和作为人的官僚之间存在着利益的不一致性，人有可能为追求个人利益而牺牲委托人利益，而政治家为监督双方利益上的不一致则需付出更多的成本，为此，需建立适当的激励机制。交易成本理论认为，官僚组织垄断公共产品和服务供给的模式将会产生巨大的交易成本，从而无法实现资源的最佳配置。因此，应引入市场机制将公共产品和服务转由非官僚组织承担，以降低交易成本。同时，经济学还借鉴了私营部门的管理方法提出了基于市场的公共政策设计。
综上，经济学的理论和分析方法为“新公共管理”实践开创了思路，“新公共管理”运动的发展又催生了公共管理学科的形成。因此，作为公共管理专业的基础课程——经济学应该定位在经济理性思维的培养以及经济学分析方法的学习上，这样的课程定位既是学科发展的需要，也是人才培养的需要。
四、“新公共管理”视角下经济学教学模式的创新思路
基于以上认识，为实现公共管理专业经济学教学目标，需对传统的教学模式进行变革。在借鉴国内外大学应用能力培养经验的基础上，现尝试提出“新公共管理”视角下公共管理专业经济学教学模式的创新思路。
1.设计体现“公共管理”特色的教学内容体系
对公共管理类专业而言，经济学课程的内容设置应在保持其基本内容体系不变的基础上，进行必要的增加和删减处理，从而突出“公共管理”特色。适当增加公共政策分析、公共产品的供给、公有资源的管理、税制的设计等方面的内容，在讲述各经济理论的同时，加大对政府出台的各类经济政策的分析，从而阐明政府在经济发展中的作用机制。同时，对于较难的理论模型及数学推导部分则可以进行简单化处理。经济学教学内容体系调整的目标在于引导学生运用经济学的分析工具分析政府公共政策，提高实际应用能力。
2.采用引导—互动式教学法，实现讲授和自学相结合
“引导—互动式”教学模式是指通过教师的引导，采用互动方式让学生积极参与其中，实现教师讲授和学生自学相结合，“听、说、读、写”相结合的授课方法。教师的引导主要通过讲解要点、理清思路、启发思考、归纳问题、设计练习等来实现，学生的互动参与主要是通过自读自学、问题质疑、展开讨论、答题写作、迁移创造等形式完成。为此，在教学过程中有必要把经济学理论分成基本理论和由基本理论推演而来的扩展理论两类。以弹性理论为例，需求的价格弹性部分属于基本理论，教师需在课堂上进行重点讲解，而需求的收入弹性、交叉弹性、供给的价格弹性等，则属于扩展理论，教师完全可采用启发式教学或学生自学方式进行。
3.制定科学的教学计划——增加辅导课环节
在不增加公共管理专业经济学课程总学时的基础上，在每一章结束时，增加两学时辅导课，用于课程重点、难点、习题的讲解及案例讨论。利用辅导课，教师就可以通过案例引导学生深入讨论投资、政府税收、政府转移支付、进出口等因素对国民收入的影响。案例讨论是辅导课环节的重要内容，教师根据授课内容选择案例，学生采用小组讨论、自由辩论等多种形式就某个问题进行深入分析，从而提高学生的理论运用能力。
4.建立多手段的综合考核体系
针对公共管理专业的培养目标，学生考核采用期末考试和平时考核综合评定，平时考核包括日常作业完成情况、参与教学活动的程度、读书报告（经济学领域的名著）的撰写等项内容。在各种考核形式权重的设置方面，要增加平时考核的权重。建立多手段的综合考核体系，可以引导学生在学好基础知识的基础上，注重技能训练与能力培养。
5.建立突出“公共管理”的特色的实用性的案例库
公共管理专业的培养目标决定了教师在授课过程中需注重理论与实践的交融贯通以及实际能力的培养。案例教学可以将理论知识内化为自身的思维，有利于培养学生的参与意识以及独立思考、主动求知和应变能力。目前，各类经济学教材中虽然包含很多案例，但较少涉及公共管理部门。对于公共管理专业的经济学而言，相应的案例选择就应契合学科和专业背景，多采用公共部门的管理事件和场景作为案例。
［关键词］公共物品；私人物品；公共管理
［中图分类号］F062.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）2-0022-02
公共物品管理的研究是公共管理学中的一个重要研究方面。这不仅因为公共物品是市场机制发生失灵的一个重要领域,公共部门的自愿配置职能主要体现在公共物品的提供之上,而且,市场经济条件下公共部门经济活动所涉及的许多问题都与公共物品有关,如政府进行的资源配置,政府所从事的收入再分配,政府在稳定经济方面所制定的经济政策及其效应等。
1 公共物品的含义
人们对公共物品研究最早源于对公共性问题的讨论。在国外,最早较为深入关注这一问题的是英国哲学家、经济学家大卫•休谟(David Hume)。他在著作《人性论》中提出：“两个邻人可能达成协议,共同在一片平地上排水,但在1000人之间却难以达成同样的协议,因为每个人都企图坐享其成。”因此他认为,某些对每个人都有益的事情,只能通过集体行动或者由政府参与来完成。休谟的分析包含了公共物品的几个基本内容：①在自利的个人间存在某些共同消费的产品。②这类新产品提供坐享其成心理及其可能性。③这种心理只能由政府参与才能有效克服。这是休谟最初对于公共物品一些基本观点。
比较系统地对公共物品进行的研究开始于19世纪80年代的奥意财政学派。1954年,美国经济学家保罗•A.萨缪尔森(Paul A.Samuelson)发表的《公共支出的纯理论》一文首次明确使用了“公共物品”这个概念。萨缪尔森指出,在理论上,市场机制可以有效地解决私人物品的供给和配置,但有一类物品的供给和配置市场机制办不到,而必须从税收中通过预算支出来解决。公共选择学派的奠基者布坎南把公共物品界定为“任何由集体或社会集团决定,为了任何原因,通过集体组织提供的物品或服务”。
萨缪尔森与威廉•D.诺德豪斯(Will D.Nordhouse)在他们合著的《经济学》中指出：“与来自纯粹的私有物品的效益不同,来自公共物品的效益牵涉到对一个以上的不可分割的外部消费效果。相比之下,如果一种物品能够加以分割,因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且对其他人没有产生外部效果的话,那么,这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动,而私有物品则可以通过市场被有效地提供出来。”
斯蒂格利茨在其著作《经济学》中指出：“公共物品是这样一种物品,在增加一个人对它的分享时,并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的),而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)。”
世界银行在《1997年世界发展报告》中给公共物品下了更明确的定义：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应,非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的,因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”
国外学者提出的有关公共物品的观点各有侧重。休谟和亚当•斯密等人在早期提出的观点属于政治学和论理学的范畴,没有涉及经济学领域的研究。因为公共物品和政府、政治有着直接的关系,所以早期的学者对公共物品或公共服务的研究更多倾向于政治领域。后期萨缪尔森与诺德豪斯对公共物品的研究则是从经济学角度进行探讨的,他们在概念中重新对比了公共物品的不同之处。同样斯蒂格利茨也是从经济学的角度分析公共物品的,他提出的公共物品的定义与后来世界银行在《1997年世界发展报告》中提出的定义是相通的,都提及了公共物品的非竞争性和非排他性。
国内对公共物品的研究起步较晚,大多数理论都是基于国外学者对公共管理学以及公共经济学的研究基础上提出的。国内学者陈振明在其著作《公共管理学》中对公共物品的定义是：“具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。”上海行政学院曾峻教授对公共物品所下的定义为：“由公共资金或资源投入用于满足社会公共需要的物品。”这是从公共物品的投入角度来定义的。
根据上述国内外学者的理论基础,可得出一个公共物品的定义：公共物品就是具有非竞争性和非排他性,且分割或分开消费不可能或成本太高的用于满足社会公共需要的物品。
2 公共物品的特性
根据以上所提及的国内外学者对公共物品的研究,可以总结出公共物品具有三个基本特性：非竞争性、非排他性、不可分割性。
所谓非竞争性,是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从众获得的效用,即在给定的生产水平下,为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零。每个消费者可以完全消费一个物品的全部。如一盏路灯,一个消费者的使用并不会影响其他消费者同时使用的效用。
所谓非排他性,是指某人在消费一种公共物品时,不能排除其他人消费这一物品(不论他们是否付费),或者排除的成本很高。所有的消费者都可消费同一个物品。
所谓不可分割性,是指对于一种物品的消费,分割或分开消费并收费是不可能的,或者成本太高。因而私人供给者就不会有提供这种物品的积极性,也无人愿意去竞争供给。
3 公共物品的分类
公共物品可以从不同的角度加以划分。根据国内学者陈振明的划分,可以把公共物品按照三种方法来划分。
第一种划分方法是将之分为纯公共物品和准公共物品。凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是纯公共物品。国防就是一种典型的纯公共物品,其消费没有排他性。国防服务被供给,其消费便是全社会性的。公共安全、外交、法规政策等也是纯公共物品。准公共物品则是具有某种程度上的消费非排他性的特征的物品。如道路就是一种准公共物品,在一定限度内,一人上路不会影响别人上路,但一旦超过必要限度,出现拥挤或堵塞现象时,多一个人上路就会妨碍别人上路。能源、交通等都属于准公共物品。
第二种划分方法是将公共物品划分为有形的公共物品和无形的公共物品。有形的公共物品是指能看得见、摸得着的公共物品,如公共设施；无形的公共物品主要是指政府所提供的一些看不见的服务,如法律、政策和制度等。
第三种划分方法是将公共物品划分为全国性的公共物品和地方性的公共物品。全国性的公共物品是指由国家和中央政府提供的物品和服务,如国防、外交、全国性法规等；地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服务,如城市基础设施、地方性法规等。
另外,国内学者曹现强和王佃利在其主编的《公共管理学概论》一书中,把公共物品划分为四类：纯公共物品、俱乐部物品、拥挤性公共物品和混合物品。
纯公共物品是指兼具非排他性和非竞争性的公共物品,如国防；俱乐部物品是指具有非竞争性,但却具有对外排他性或排除追加的消费者的费用很低的公共物品，如付费用户观看的有线电视；拥挤性公共物品是指具有非排他性,但达到一定使用水平后就具有了竞争性的公共物品,如游泳池、桥梁等；混合物品则是指那些既具有私人物品的性质又具有公共物品的性质,这样的物品称为混合物品，如西方发达国家的教育、卫生服务。
此外,也有学者认为准公共物品还可以对其加以分类,按照公益性可将其分为公益物品和公共事业物品。综合以上学者观点,笔者总结出一种公共物品的分类方法,即将公共物品分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指具有明显的非竞争性和非排他性的公共物品,这类公共物品不常见,如国防、灯塔。准公共物品是指具有有限的非竞争性和局部的排他性的公共物品,即超过一定的临界点,非竞争性和非排他性就会消失,拥挤就会出现。然后准公共物品又可以分为公益物品和公共事业物品。如义务教育、公共图书馆等属于公益物品；如电力、自来水等则属于公共事业物品,也称自然垄断产品。
其实,公共物品的分类虽然方法不一,但基本的分类原理是相通的,也各有其科学之处,并没有所谓最佳的分类方法,只是在分析问题时根据不同需要而有了不同的角度。我们不需要把视线局限在某一种分类上,应根据实际问题进行研究分析。
参考文献：
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［10］陈振明.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社,2003.
（郑州升达经贸管理学院企业管理系，河南郑州451191）
摘要：20世纪70年代末80年代初，西方国家为了迎接全球化、信息化以及摆脱政府财政危机发起了“重塑政府，再造公共部门”的大规模政府改革运动，这就是新公共管理运动。经过几十年的发展，新公共管理运动无论在理论还是实践上都取得了很好的效果，中国行政理论与改革实践便深受其影响与启示。
关键词 ：新公共管理理论；中国行政改革；经济人；管理模式
DOI：10.16083/j.cnki.22-1296/g4.2015.07.064
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1671—1580（2015）07—0139—02
收稿日期：2015—01—10
作者简介：陈凤菊（1971— ），女，河南舞钢人。郑州升达经贸管理学院企业管理系，副教授，研究方向：政府效率与公共管理。
本文为作者主持的2015年河南省教育厅人文社科项目《城乡一体化新格局下河南省社会保障体系的构建》，2015年度河南省科技厅软科学研究计划项目《河南省城乡基本公共服务均等化与城乡经济协调发展研究》研究内容的组成部分。
新公共管理始于20世纪70年代末80年代初的美国、澳大利亚、新西兰等西方国家。新公共管理运动以“经济人”假设为前提，以市场为价值导向，追求绝对的效率、经济和效益。新公共管理运动的开展为世界各国公共部门的管理及行政改革提供了全新的角度，从此，新公共管理就成为了世界各国进行公共部门管理及行政改革的代名词。我国也积极研究分析西方国家的新公共管理运动，从中寻求发现适用于我国公共部门管理与行政改革的理论及实践。
一、新公共管理的理论基础及主要思想
（一）新公共管理的理论基础
新公共管理运动以经济学和管理学为基本理论基础。其中新公共管理的经济学基础主要有公共选择理论、委托理论和交易成本理论。
公共选择理论是研究政府失灵的理论，如果实施公共选择，就是实行政府计划控制，政府进行统筹管理，其存在诸多缺陷：官僚取代公众，根据自身需求定位社会需求，导致供求不合理；官僚组织在社会物品供应上存在很大的滞后性，不能即时响应，及时供应；官僚政治无法满足市场的多样化要求，只能提供种类有限的物品。
委托理论是研究政府作为公众的理论，政府作为人民的人帮助民众进行一系列活动，但是由于人和委托人之间存在较大的信息不公平性，从而导致沟通效果较差，并且通过机制增加了社会支出，是一种浪费现象。
交易成本理论主要将政府与市场进行比较，认为通过市场建立市场竞争机制不仅能够增加选择性，还能促进市场竞争的形成，从而减少交易成本和基础成本。
新公共管理的管理学理论基础认为政府与私营部门的管理没有本质区别，处于市场环境中的私营企业的管理模式、方法以及原则也能用于公共部门管理，并且效率更高、效果更好。
（二）新公共管理的主要思想
新公共管理的主体思想在于“效率”，即提升资源配置能力和效率。新公共管理的兴起源于西方国家对全球化、信息化及知识化的处理，政府为了效仿市场，追求效率，提升管理能力，从而进行了新公共管理运动。
新公共管理是理论与实践的结合。从理论上看，新公共管理是政府为克服传统行政管理模式，重新审视公共部门管理与行政概念，对私营部门技术变革重新认识，对政府和社会之间的关系进行重新调整，形成的一个追求效率的行政管理机构。从实践上看，新公共管理是一种全新的理念，旨在通过具体实践提高政府工作效率，解决国家面临的政治、经济危机。
经过西方前期对新公共管理的开发研究，再加上后人针对性的总结论述，新公共管理思想可以总结为以下几个方面：1.政府放松集权，权利下放，实行分权管理，让地方政府有更多的机会了解人民的真实需求，从而能够针对民众需求及时做出响应。2.在行政管理流程中引入竞争机制，提升流程效率。3.政府管理重宏观，起导向作用，微观管理与控制应该由地方政府或更多地由市场机制自行调节控制。4.政府应注重提供公共服务过程中的质量、效率以及效果。5.政府服务应以市场为导向，追求价值最大化，满足大众需求。
二、新公共管理理论的管理模式
（一）市场模式
新公共管理的市场模式强调的是竞争机制的引入，通过竞争降低总体服务成本和费用，同时还可以增加服务种类、数量，使客户选择性大、满意度高。
新公共管理的市场模式是以市场为导向的战略性改革，鼓励政府放松集权管理，主张权利下放。同时，鼓励对政府部门的组织结构进行重新布置，将大的政府组织分解成为小的组织结构，在小的组织结构之间形成竞争局面，在竞争中提高效率。最后，将政府部门的服务职能分配给分散的小组织部门或私营及半私营组织，与公共部门的社会服务形成竞争，摆脱政府公共部门的垄断控制。
（二）参与模式
参与模式源于西方管理学的参与决策机制。参与模式鼓励民众参与政府决策的全过程，并且享有一定的发言权和建议权，以真正了解民众的真实需要和价值取向。这种决策方式由于民众全程参加，从而避免了决策在实施过程中受到民众的拒绝与阻碍，反映出政府公共部门对人民大众的重视。参与模式的建立是政府管理从统治型向治理型转变的开端。
（三）非管制政府模式
非管制政府模式是一种创新的政府工作方式，此模式避免了传统政府工作的繁文缛节，将大量与实际工作无关的工作程序全部剔除，重新整理组织结构和服务流程，让任何一个工作流程和行动都能获得最高效率，取得最好的效果。
（四）灵活政府模式
灵活政府模式是对政府组的永久性和雇员雇佣终身制的一种强烈批判。在传统政府模式中，一个政府不管以何种目的成立，只要成立，其存在几乎就是永久的；同时，一旦一个人进入政府机构，只要无重大违法违规行为，就会一直在这个政府机关存在下来，成为终生雇员。传统政府存在的永久性和雇员的终身雇佣制使得很多管理人员和雇员态度懈怠，工作不积极，更多地关心自身利益，而忽视政府组织的利益。
三、新公共管理对中国行政改革的影响
（一）从政府本位向市场本位转变
政府集权的计划经济在战时显得非常有效，但是在现代和平年代，政府集权、计划经济会将国家带入一个无限死循环，使发展受阻。因此，在新的时代背景下，我国应以市场为导向，充分发挥市场在资源配置中的作用，实现效率最大化和成本最低化。中国行政改革应以建立一个市场化政府为目标，在政府与市场的关系上，政府可以宏观调控，市场可以微观控制，从而提升管理效率和效果。
（二）改变组织结构，从直线职能制向扁平化发展
传统政府组织结构为直线职能制，直线职能制组织机构是一种典型的集权式组织，从上级到下级呈金字塔形式分布。直线职能制虽然保证上级领导具有绝对的权威，但是在办事效率上也产生了很大的问题，信息传递路线长，容易产生信息失真。我国行政改革应根据新公共管理进行组织变革，在一定政府组织内进行扁平化改革，能够缩短信息传递路线，提高传递效率。
（三）实行参与式管理、民主化管理
新公共管理强调参与式管理，鼓励民众参与政府管理，参与政府决策，具有公共服务消费者与决策者的双重角色，在参与管理的过程中实现公民的个人权利与价值。我国从新公共管理中得到启示，在行政改革过程中设立类似于西方“临时行政调查会”的咨询、参谋机构，收集民众舆论意见，进行民众满意的行政改革。
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参考文献］
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关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
