时间：2023-07-17 17:21:57
关键词：马克思；公共管理思想；服务型政府；理论基础
党的十八届三中全会决定要深化行政体制改革，建设服务型政府。必须认真研究和理解马克思的公共管理思想，为建设服务型政府提供理论指导。
一、马克思的公共管理本质论是建设人民满意的服务型政府的理论基础
按照马克思的公共管理本质论，公共管理是拥有公共权力的机构为维护公共利益而协调和控制社会公共事务的活动。社会经济基础的性质决定公共管理的性质，市民社会决定并制约国家公共管理。资本主义国家公共管理是为维护资产阶级根本利益服务的，国家的目的变成了他个人的目的，变成了他升官发财、飞黄腾达的手段”。[1]在社会主义国家的公共管理中，必须坚持人民原则，体现真正民主的性质，维护和实现最广大人民群众的根本利益；每一个政府公共管理人员都应当成为“社会公仆”和“人民勤务员”。[2]我国是社会主义国家，在政府公共管理中，必须体现社会主义的性质，建设人民满意的服务型政府，为此，必须做到以下几点：
首先，要坚持人民原则，使人民群众真正成为政府公共管理的主体，无产阶级和广大劳动人民是社会主义国家的主人，也是社会的主人。无论是国家政治方面，还是在政府公共管理方面都应当体现人民当家作主的原则。党的十报告明确指出：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增加党和国家活力，调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加强建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。[3]建设社会主义政治文明的根本在于“人民当家作主”；离开了人民当家作主，就不可能建设服务型政府。在政府公共管理中，要真正体现社会主义民主原则，克服一切形式主义和，坚持公共决策与公共管理的民主集中制，发展协商民主，完善基层民主制度，坚持用制度管事管人，保障人民知情权，参与权，表达权和监督权，保证公共权力在阳光下运行，实行政务公开，防止公共权力寻租等腐败现象的发生。
其次，要维护和实现人民群众的根本利益。社会主义国家政府的公共管理不是为少数人谋利益，而是为最广大人民群众谋利益。全心全意为人民服务既是处于执政地位的中国共产党的根本宗旨，而是社会主义国家政府的根本宗旨。社会主义国家政府公共管理的根本目的就是维护好、发展好、实现好最广大人民的根本利益。要以邓小平“三个有利于”的标准和“三个代表”重要思想为指导，坚持执政为民，做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。要坚持以经济建设为中心，努力发展社会生产力，把发展作为执政兴国的第一要务，为实现政府公共管理的目的――维护和实现人民根本利益提供坚实的物质保障；要坚持“以人为本”的核心立场，把人民利益作为政府工作的出发点和归宿点，扎扎实实地为人民群众办实事、办好事，尤其是要关心弱势群众，发展社会保障事业，实现社会公平正义；要坚持“共同富裕”的目标，正确处理和协调各方面的利益关系 ，逐步缩小社会收入分配差距，实现利益和谐。
最后，要建立一支德才兼备的高素质的国家公务员队伍。建设服务型政府，关键在于建立一支德才兼备的高素质的国家公务员队伍。我国的公务员不是凌驾于人民群众之上的官老爷，而是由人民选举或任免的“社会公仆”。公务员是实质是人民的“勤务员”，无论是普通公务员，还是领导干部，都应当由人民选举或任免，必须接受人民的监督；如果他违背和损害了人民的根本利益，人民有权随时罢免他。[4]公务员特别是领导干部必须摆正自己的位置，绝不能由社会公仆蜕变为社会主人。因此，必须反对形式主义，、享乐主义和奢靡之风，坚持走群众路线，端正作风，加强廉政建设和反腐败斗争。国家公务员不仅要有高尚的思想道德素质，而且要有从事公共管理的专业素质，和为人民服务的本领。全面提高国家公务员队伍的综合素质是建设服务型政府的重要途径。 马克思明确指出：社会主义公共管理的目标，应当是“管理上的民主，社会中的博爱，权利的平等、普及的教育，将揭开社会的下一个更高的阶段，经验理智和科学正在不断向这个阶段的努力。[5]而建设一支德才兼备的高素质的国家公务员队伍则是实现这一目标的关键所在。
二、马克思的公共管理职能论是全面实现服务型政府公共管理职能的理论依据
按照马克思的公共管理职能理论，国家具有政治统治和公共管理的双重职能。在社会主义市场经济条件下，政府公共管理职能主要包括：宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等四个方面。全面实现政府的公共管理职能是建设服务型政府的基本要求。
首先，要加强和完善国家的宏观调控。马克思认为，国家宏观调控是适应社会化大生产的客观需要，是满足社会公共管理的客观需求，也是克服市场“失灵”的客观要求。早在《共产党宣言》中，马克思恩格斯就预见了经济全球化的趋势，并阐述了国家宏观调控的重要性。当代世界，经济全球化势不可挡，在经济全球化的背景下，必须加强和完善国家的宏观调控，才能确保本国经济在全球化大潮中立于不败之地。在社会主义市场经济条件下，为了克服市场“失灵”所造成的种种弊端，协调好各种经济关系，保证国民经济全面、协调、可持续发展，迫切需要加强和完善国家宏观调整。我国坚持以公有制为主体的多种经济形式并存的基本经济制度，必然存在各种利益矛盾，如国有经济与非国有经济的利益矛盾、垄断企业与非垄断企业的利益矛盾、城乡利益矛盾、地区利益矛盾、公共利益和私人利益的矛盾等等。要化解社会利益矛盾，也需要加强和完善国家的宏观调控。此外，加强和完善国家宏调调控，也是抵御国际金融危机负面影响的重要手段。
其次，要加强政府对市场的监管。马克思认为，在商品经济条件下，市场机制是发展经济，激发经济活力，调节资源配置的重要手段。在发展社会主义市场经济的过程中，必须发挥市场在资源配置中的决定作用，但市场并不是万能的，市场调节具有自发性、盲目性、滞后性等缺陷。[6]197因此，必须加强政府对市场的监管，维护市场正常的运行秩序。政府要通过经济和法律等手段消除妨碍公平竞争，设置行政壁垒、排斥外地商品的各种市场分割现象，打破地区封锁和行业垄断；要健全市场准入与退出制度，规范市场主体行为，保护市场主体的合法权益；要加快建设市场信用服务体系，建立和完善社会信用制度；要建立和完善行政执行、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监督体系，保证市场经济的健康运行。
再次，要加强政府对社会的管理。按照马克思的公共管理思想，社会主义国家政府的公共管理的一项重要职能就是加强社会建设，强化社会管理。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，要建设社会主义和谐社会，必须强化政府的社会管理职能。目前，要改变政府部门只抓经济建设而忽视社会建设和社会管理的倾向，以维护最广大人民群众的切身利益为出发点，切身解决关系国计民生的热点焦点问题。在新形势下，要特别注意解决就业难、看病难、上学难、住房难、坐车难等民生问题，完善社会保障体系，关心弱势群体，合理调节收入分配关系，实现利益和谐。要完善社会矛盾化解机制，我国正处于社会转型期，社会矛盾易发多变，必须从构建社会主义和谐社会的大局出发，发挥各级政府的社会管理职能，研究我国社会矛盾的现状和变化趋势，借鉴外国政府解决社会矛盾的有功经验，以解决涉及群众切身利益的社会矛盾为重点，建立法制化、人性化的社会矛盾调节机制。同时，还要提高政府应对突发事件的能力，完善社会矛盾纠纷应急解决机制。
最后，要加强政府的公共服务职能。公共服务是服务型政府的鲜明特征，也是服务型政府的重要职能。马克思认为，全心全意为人民服务是无产阶级政党的根本宗旨，也是社会主义国家的根本宗旨。人民政府为人民，只有加强政府的公共服务职能，才能彰显人民政府的本质特征。建设服务型政府，必须不断满足人民群众的公共需要。国际经验告诉我们，随着人均国民收入的增加，社会公共需要呈加速增长之势，必须不断提高公共产品的总量和质量，才能满足社会不断增长的公共需要。因此，必须加大对公共教育、公共医疗卫生、公共文化事业和社会保障事业的政府财政投入，为社会提供优质的公共产品和公共服务。要加强公共安全和公共基础设施建设，不断完善公共服务的基础设施；要不断扩大公共服务的覆盖面，把农民工和弱势群众纳入社会保障体系；要采取有力措施，解决就业和再就业工作；要加大农村公共服务的力度，着力解决“三农”问题，总之，要建立适应我国国情的公共服务模式和公共服务体制。
三、 马克思的公共管理方式论是改进和完善服务型政府公共管理方式的理论向导
马克思对社会主义国家公共管理方式作了精辟的论述，倡导民主型、服务型、法制型、高效型等公共管理方式。必须坚持以马克思的公共管理方式论为指导，贯彻落实党的十关于“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[7]的要求，改进和完善政府的公共管理方式，实现建设服务型政府的目标。
首先，要完善民主型公共管理方式。马克思主义认为，政府公共管理应当民主化，民主化是社会主义政府公共管理的本质特征。在社会主义国家政府公共管理中，必须坚持“以人为本”的核心立场，坚持人民原则，在公共决策中坚持群众路线，实行民主决策，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取人民群众的意见，凡是损害人民群众利益的做法都要坚决防止和纠正，使改革发展的成果惠及全体人民；必须实行政务公开，加强人民群众对政府公共管理的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，让人民群众监督公共权力，让公开权力在阳光下运行；必须反对形式主义和，开展廉政建设和反腐败斗争，密切党和政府同人民群众的联系，提高人民政府的公信力。
其次，要完善服务型公共管理方式。马克思主义认为，社会主义国家政府的公务人员是“社会公仆”，“人民的勤务员”，社会主义政府公共管理的实质是“公共服务”。[8]所谓公共服务，就是指政府以满足社会公共需要为出发点，为人民群众提供公共产品和服务行为的总称。在建设服务型政府过程中，必须推行服务型公共管理方式，强化政府的公共服务职能。政府公共服务职能主要包括“政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全政务和信息公开等公共服务系统等方面的职能”。[9]要完善政府的服务型公共管理方式，必须建立和健全公共财政体制，加大政府对公共服务的投入；必须从我国国情发展，建设中国特色的公共服务模式；必须将促进就业放在政府工作的重要位置，强化政府的就业公共服务职能；必须加大农村公共服务建设的力度，切实解决城乡不平衡问题；必须加强社会保障制度建设，体现社会公平和正义；必须深化行政审批制度改革，进一步取消不必要的行政审批项目，并且下放更多的行政审批项目；必须不断提高政府公共服务的水平和质量。
再次，要完善法制型公共管理方式。马克思 认为，法律是人民自由的圣经，社会主义法律是“自由的法律”和“法律的自由”的有机统一。[10]社会主义国家政府公共管理必须坚持法律至上的原则。在我国政府公共管理中，必须认真贯彻依法治国的基本方略，坚持依法行政。完善法制型公共管理方式，要加强行政立法，建立具有中国特色的行政法律体系，适应社会主义市场经济的客观要求，建立和完善有关规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律；要贯彻邓小平提出的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的方针，坚持依法行政，推进政府公共管理制度化、法律化、要杜绝“人治”、推行“法治”，努力提高政府工作人员的法制化水平；要贯彻我国的《行政许可法》，依法改革我国现有的行政审批制度；要用法律制度来规范政府机构设置和人员福利，防止政府机构“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的恶性循环；要加强对政府公共管理的法律监督，防止地方政府对司法活动的行政干预。
最后，要完善高效型公共管理方式。马克思十分重视社会主义国家政府的公共管理效率和廉政建设，推崇高效型公共管理方式。西方资产阶级学者也提出“廉价政府”的口号，注重政府公共管理效率的提高。我们必须以马克思关于高效型公共管理方式的理论为指导，借鉴西方国家建设“廉价政府”的有益经验，不断完善高效型公共管理方式，提高政府的公共管理效率和公信力，建设人民满意的服务型政府。社会主义国家政府的公共管理必须讲求成本、效能、效益和质量，努力克服浪费现象，节约公共管理成本；实施政府绩效管理与行政问责制，不断提高政府的公共管理效能；积极推行政务公开和电子政务，不断提高公共管理的社会效益和经济效益；加强廉政建设和政风建设，不断提高公共管理质量，为广大公众提供高质量的公共产品和公共服务。目前，要扎实开展群众路线教育实践活动，坚决杜绝形式主义、、享乐主义和奢靡之风，贯彻落实中央关于廉政建设的八项规定，坚定不移地开展反腐败斗争，从严治政，不断提高政府工作人员的思想政治素质和公共管理能力，实现政府公共管理的高效化。
[参考文献]
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[8]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：57.
[9]唐铁汉.行政管理体制改革的前沿问题[M].北京：国家行政学院出版社，2008：228.
关键词：新公共管理；新公共服务；公共行政
1 新公共管理理论
新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
2 新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
3 公共服务理论
从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思，他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异，但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径，人们“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体，人类的生活可以获得完全的自给自足，而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时，他提出政府是一种公意。有人们各自让渡一部分权利所订立的契约，本质也是为人民所拥有，为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是，马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分，发现两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的价值高度同一的政府，实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：(1)服务而非掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)战略地思考，民主地行动；(4)服务于公民而不是顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不止是生产率；(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何。有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：①新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
4 启示
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》)，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
关键词：行政管理；人格；人才培养目标
培养目标即培养什么样人才的问题。大学生的培养过程和毕业生的就业行业、就业率、就业质量等都取决于人才培养目标的制定。中国行政管理专业教育从上世纪80年代恢复重建以来，成为一门既有理论性又有实践性的学科，30多年的发展，使其在学科发展、专业建设和人才培养方面取得了令人瞩目的成绩，不仅适应了政府改革的发展要求，也满足了社会对行政管理人才的迫切需要。但随着经济体制和政治体制改革的深入，国家及用人单位对行政管理专业人才提出了更高的要求。与此同时，同普遍存在的大学生就业难一样，该专业毕业生就业形势也日益严峻，这也对该专业人才培养提出了重大挑战。
一、行政管理专业人才培养分析
（一）目前人才培养目标存在的问题
1.培养目标含糊。现行对行政管理专业培养目标的界定没有体现出行政管理专业应有的特点，即“公共人”意识和“公共精神”的特点，容易与其他的管理类专业混淆。含糊的培养目标导致专业知识构建和能力培养的不清晰。行政管理专业并不是行政学、经济学、管理学、法学等方面知识简单的综合，课程的设置应着重突出行政管理专业的知识和能力培养，体现专业优势。培养目标的含糊和专业知识、能力要求的不清晰，致使社会层面尤其是学生及家长，对行政管理专业缺乏清醒的认识，笼统地认为是培养“当官的”专业。［2］
2.培养目标同质化。在人才培养目标上，各高校没有结合各目的具体特色，定位上既缺乏区分度又没有辨识度，回避因培养院校在高等教育体系中的层次类型及实力的差距而导致的人才分层这一客观现实，致使各高校培养出来的学生从素质到能力基本相似，难以满足多样化的社会人才需求。
3.培养目标忽略了人的自主性。教育的终极目标是人的自由全面发展。人才培养只是提供了发展的手段，通过人才培养的具体安排和课程设置激发人内在的精神世界，挖掘人的潜能，使受教育者能够养成自主学习的习惯和意识。但目前大多数高校的人才培养目标，都在强调专业性的培养，即注重知识和技能，却忽视了人才培养的其他方面，更多的是把人作为一种同质化的产品来输出，既没有对人的自主性培养，更淡化了对人才的精神和价值观的培养。
（二）人才培养目标定位的基本原则
科学地定位行政管理专业人才培养目标，应根据以下几个原则：
1.突出专业性质，明确人才规格。专业性质即一个专业的特色。作为公共管理一级学科下的二级学科——行政管理，其根本性质是其公共性，是公共行政或公共行政管理。因此，行政管理专业人才培养的目标必须体现其公共性的特点，即行政管理专业教育首先应该培养学生“天下为公”的胸怀和品行。这是行政管理专业人才培养规格中最基本也是最高的层次。
2.结合自身实际，突出办学特色，满足多样化人才需求。教育部提出的行政管理专业人才培养目标只是一个普遍性要求，对于不同类型和不同层次的高校来说，还必须从自身的实际出发确立办学指导思想，对专业进行准确定位。这方面国外的一些做法值得我们借鉴。以美国为例，它的许多高校也设有行政管理专业，但在专业方向定位上各有侧重。如锡拉丘兹大学麦克斯维尔学院侧重政府管理和政府公共机构管理；南加利福尼亚大学侧重公共政策、社会机构管理规划；印地安那大学侧重于社会环境政策研究。同样，我国高校的行政管理专业可结合各自特色，有针对性做好专业人才培养工作。如财经类大学可以侧重于企业行政管理；综合性大学可以侧重于公共事业管理；理工类大学应该突出其数量分析；民族地区大学可以突出其民族特色，培养适合少数民族地区政府、企业需要的行政管理人才。［3］而对于一些地方性本科院校来说，由于在政策支持、资金投入以及自身的师资力量、科研能力、教学设施等方面远远不如重点大学，发展规模小，发展速度也较慢，因此不能盲目攀比或简单照搬重点大学的培养模式，应按照自身师资规模、教学条件和优势专业，并结合当地人才需求的实际状况，合理规划，科学确立人才培养目标，为本地区经济与社会发展输送各层次、各规格和各类型的人才。
3.注重人的发展，体现以人为本。以人为本是科学发展观的核心，基本要求是全面协调可持续，实现人的全面发展。学科人才培养以人为本就是要以学生为中心，课程设置与培养计划都有利于学生的全面发展。不仅要关注学生的专业与技能，也要重视学生基本素质的培养。在知识经济和全球化时代背景下，培养专业知识素养深厚，具国际眼光的优秀公共管理者，应是行政管理专业人才培养目标的基础。
二、人才培养目标的重新定位——基于人格培养的理念
一般本科院校行政管理专业的人才培养目标大都定位在为国家培养公务员和公共事务管理领域的人才，其课程设置和教学实践也都是围绕这个目标进行的。但随着国家行政机构改革的不断深入和公务员制度的发展与完善，行政管理专业人才困境显现。一方面，当前乃至以后相当长时间内，各级国家机关和公共事务管理部门正逐步精简现有人员，大规模充实新力量已无可能；另一方面，大量行政管理专业的毕业生和其他专业的毕业生涌入公务员选拔渠道，而每年的公务员录用名额相对于庞大的毕业生队伍来讲是十分有限的。数据统计表明，行政管理专业毕业生考取公务员的比例也是非常低的。面对严峻的形势，高校的行政管理专业在人才培养的定位上就不应该仅限于培养公务人员，而应根据21世纪社会需求的新变化，改变传统单一的培养方向，超越传统思维理念和思维方式的限制，从更高的层面来思考行政管理专业培养目标问题，让所培养的学生能够适应更广阔的社会职业需求。基于此并根据以上原则，当下应将人格培养作为本专业人才培养的核心。
（一）人格与专业人格的基本涵义
人格即人之为人的资格，专业人格指的是人从事某专业所应该具备的资格。从专业教育角度看，就是要通过培养教育，使学生具备某专业（职业）所应有的资格。这种资格包括专业价值观、专业能力和品行，其核心是价值观念，它对人格和人生的发展起定向作用。任何一种专业都具有自己特殊的专业价值观、专业能力和专业品行的基本要求。
（二）行政管理专业人格培养理念的提出
1.行政管理突出公共性，公共性是其核心。正因为这样，学界将公共行政人员的角色定位为“公共人”。美国学者库帕更是从政治学角度定位行政人员为“公民”角色，但又不同于一般的普通公民。在中国语境，行政管理专业人才“公共性”的特征主要是：具有全心全意为人民服务的意识；具有社会主义核心价值观、公共精神和强烈的社会责任感；具有较强的自我学习能力和实践创新能力。
2.行政管理本科教育是以培养服务社会公共利益的工作者和管理者为重心，强调学生的公共精神和社会责任感是其应有的专业教育使命。这种服务社会、服务大众的专业定位，既能表达出该专业教育与其他相关管理类专业教育的不同，更体现了本专业秉承的专业理念、目标界定及规则，即行政管理教育自身的专业化要求。
3.由于我国传统文化中诸如封闭依附、官本位等思想观念的存在，使得人们服务观念、公共意识广泛缺乏。而行政管理工作服务性、公益性、民主性等属性，要求从事公共行政工作的人员具有服务意识、责任意识、民主意识及管理能力。其中管理能力方面，除了一般能力外，不同专业领域或方向的能力要求不同，而公共服务意识和价值观念方面则是该专业所有领域或方向的共同要求。也就是说，行政管理各专业人才培养的共同点，应该是表征人格方面的价值观念和专业品行，如服务观念、责任意识、民主意识等。
4.强调人格培养，体现人本管理的理念。公共行政的根本属性是公共性，管理的对象是社会公共事务，涉及政治、经济、文化、社会等许多领域，导致公共行政管理出现多模式、多理论、多方法的极大可能。而在所有理论建构、制度设计、方法实施的各环节中，都应该坚持“以人为本”的指导思想，因为公共行政管理的最终目的是服务社会，促进社会的公平与和谐，而“人”才是我们社会的真正主体。强调公共性和服务性的人格培养，既可以防止公共行政管理偏离服务公共利益、服务人民大众的方向，又可以通过公共行政管理人员的人格渗透，深化民众对公共利益的认识，从而使其积极参与到公共利益和公共行政管理中来。同时这也是公共行政管理人员自身人格发展和提升的重要动力。
三、实现行政管理人格培养目标的路径选择
为了实现上述目标，行政管理专业的人才培养必须另辟蹊径。基本思路为：以“以人为本”为指导思想，以公仆人格培养为目标，按“德才兼备”原则构建课程体系，坚持“动态开放”的培养路径和方式。
（一）确立行政管理专业教育的指导思想
树立“以人为本”的专业教育指导思想，包含两层含义：一是学校的主体是学生，强调学生的主体性和独立的人格塑造。“以人为本”就是要恢复、确立、突出学生的主体地位。人才培养目标的界定、课程体系的建构、教学内容的安排、教学方法手段的选择、实践内容的设计等，都应该从学生的实际出发。［4］二是以服务公众利益为教育价值导向。行政管理中的“以人为本”就是以社会公众为本，要强化以服务公众为核心的行政管理专业价值观的引导，培养学生关注公共利益，以促进社会公共利益发展为己任的社会责任感；系统培育学生为公众提供人文关怀、解决社会公共问题的方法和技能，使行政管理专业人才能够更好地回应公众的要求和公共利益发展的需要。
（二）制定行政管理专业教育公仆人格的培养目标
公仆是为公众服务的人，这正是行政管理者身份和角色的真实写照。公仆人格是服务性人格、公共性人格，也是民主性人格、责任性人格。它是由公仆价值观念（信念）、公仆能力和公仆品行三部分组成的。而公仆人格中最具有超越性和创造性的则是公仆的自由个性。［5］以公仆人格培养作为目标，行政管理专业教育就能更明确人才培养的基本结构，从而更好地确定教学课程结构、培养重点和培养方式。公仆人格的培养是行政管理专业各类型及各层次人才培养目标所具有的共性，它超越了各专业方向所关注的能力培养目标和要求，有利于行政管理专业实现素质教育与专业教育的结合，体现了行政管理专业的特色。大学的教育目标不仅是传授知识和技能，而且要培养和造就全面发展的“人”，这是专业人才培养过程中始终必须坚持的基本原则。行政管理专业毕业生成为公共行政人员后，代表政府执法，要体现公共性，维护公共利益，这是其专业能力和技巧在行政管理实践意义的体现。但是长期以来，我国行政管理专业教育中对学生的公共精神、服务观念、公仆情怀的培养和塑造弱化、忽视，导致专业特色丧失，专才“灵魂”迷失。以公仆人格作为行政管理专业培养目标，也是为了体现“人”的终极教育目的和为“公”的专业人才特性。
（三）构建合理的行政管理专业教育内容和特
色课程体系在传统的行政管理本科专业教学计划的安排中，理论课程占绝大多数，课时也安排多，而实践课程少，且很多时候流于形式，无法满足行政管理专业开放性和实践性强的特性。正如周志忍教授所言：“当前我国行政管理学教育教学内容漂浮在中间层次，在理论教育中没有充分体现公共价值观的培养，在操作层次缺乏深入和具体化。”［6］行政学来源于政治学。从我国政府行政管理的实际来看，管理技术固然重要，且有待大力改进，但更重要的是行政管理者的政治价值观的培养和政治思维方式的训练有待进一步加强，因为政治价值观和政治思维方式在很大程度上决定了政府机构及行政管理者的行政价值观和行政思维方式，决定了政府行政的方向和根本价值。中国行政管理和行政管理专业教育不能脱离中国实际，不能盲目地照搬西方模式，不能过多强调淡化专业教育的政治学取向，同时也不能过分地强调管理学、经济学取向，两者应该兼顾，在课程设置上进行合理安排。公仆人格体现在“德”与“才”两个方面。行政管理专业课程设置和体系建构要从公仆人格培养、提升的视角出发，紧密结合我国社会转型期行政管理实际，将公仆人格目标定位进一步具体化，搭建起一个主要由专业基础课程、专业核心课程、专业方法课和实践课4个模块组成的，具有本土特色的学科专业教育课程体系。
（四）创新行政管理专业人才的培养方式
要根据市场需求和学科专业发展状况，从动态视角去贯彻个性化、特色化的人才培养目标，坚持“动态开放”的培养路径与方式，这是行政管理专业教育进行人才人格培养的根本切入点。所谓“动态开放”的培养方式，就是强调在人才培养的过程中不墨守成规，办学理念和方法要与时俱进，让学生多参与社会实践，依此来提高我们专业教育的针对性，满足社会对人才的需求。
作者:左霞 单位:甘肃政法学院
参考文献：
［1］教育部关于印发《普通高等学校本科专业目录》(1998年颁布)说明
［2］易新涛.公共管理视野下行政管理专业培养模式的探索与重构［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2005（5、6）.
［3］井西晓.行政管理专业（本科）就业形势与专业定位分析［J］.四川教育学院学报，2009（7）.
［4］樊金娥、李欧、陈晓敏.社会工作专业教育本土化的理性反思与实践［J］.社会工作，2004.
关键词：“211”模式 公共事业管理专业 课程体系 本土化
中图分类号：G642.0 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）11-124-02
一、公共事业管理专业课程体系设计的现状与原因
（一）课程体系设计的现状
1.理论课程体系不够合理。主要表现在：一是课程设置特色不鲜明。虽然同一个专业的培养目标必然会存在共性，而且应以共性为主，但也应与各高校特色相结合，在求同存异中彰显特色。二是课程设置缺乏柔性，不能随着市场需求的变化适时进行调整。三是课程体系过于追求理论的系统完整，偏离实践型人才的培养目标。四是课程设置与学生的个性特点、志趣、需求相脱节。
2.实践教学环节缺乏。当前高校教育普遍存在重理论、轻实践，重成绩、轻素质的问题。这种问题同样存在于对实践要求较高的公共事业管理专业：实践教学基本文档缺失、实践教学内容设置较为狭窄、毕业实习基地建设落后、教师实践能力较弱，制约了学生理论知识的提高与处理问题思维的发展。
3.教学方法落后。教师还在运用“填鸭式”教学方式，不与学生交流，不了解学生需求，完全按自己的主观意识，结果是学生不愿学，老师不爱教，产生恶性循环而不是良性互动，无法达到良好的教学效果。
（二）原因分析
1.培养目标定位不准确。培养目标是专业培养计划的“灵魂”，它指导着人才培养的目标和方向，规定着人才培养的规格和要求，也决定了人才培养的方法与途径。不少院校将公共事业管理专业人才培养目标定位于：本专业培养掌握系统的、科学的公共事业管理理论，适应社会主义市场经济需要，具有现代化管理理论、技术与方法等方面的知识和能力，能在文教、体育、卫生、计生、环保、社会保险等公共事业部门从事管理工作的高级专门人才。试想仅凭本科四年教育，就能把学生培养成管理类的高级专门人才，那么研究生和博士又该如何定位？可见，这一培养目标定位不够准确。各高校公共事业管理专业应结合本校特点和新的形势有所调整。
2.教师团队素质有待提高。主要表现在：第一，学缘结构不合理。在许多二类本科院校中，公共事业管理专业的教师大都来自同一重点院校的同一专业，出现了“近亲结婚”的问题，知识结构、理论体系、学科思想等方面都惊人地一致，缺乏新意。第二，国外理论体系了解较少。一部分教师满足现状，或由于英语的局限，对国外文章阅读较少，缺乏对国外最新知识的了解，无法把最前沿的学科知识教授给学生，使学生知识面窄，对国外管理理论知识了解较少。
3.缺乏支持环境。比如整个高等教育观念仍未真正走向素质教育，一些新的观念受到排斥；又比如，社会对于高教实践教育缺乏了解。这样就很难联系实习机构，或者是实习机构从领导到员工在接待实践实习学生时都不太重视，且因忙于业务而缺少对学生的指导，使得学生并未达到实践目的，无法学习相关知识与经验。
二、“211”模式的内涵、特点及其指导作用
1998年，教育部在《关于深化教学改革，培养适应21世纪需要的高质量人才的意见》中指出：人才培养模式是学校为学生构建的知识、能力、素质结构，以及实现这种结构的方式，它从根本上规定了人才特征并集中体现了教育思想和教育观念。龚怡祖教授认为：人才培养模式就是在一定的教育思想和教育理论指导下，为实现培养目标（含培养规格）而采取的培养过程的某种标准构造式样和运行方式，它们在实践中形成了一定的风格或特征，具有明显的系统性和范型性。王为一教授从人才培养模式改革与创新应包括“创新教育教学理念，创新人才培养目标定位，创新人才培养方案制定，创新‘知识结构’的配置，创新‘教学组织’的实施，注重学科专业与人才培养目标的对接，注重人才培养模式的配套措施”七个方面的工作，阐释了人才培养模式的涵义。具体来说，人才培养模式是培养目标、专业结构、课程结构、实践方式、教学方法、技术手段、教学组织与管理等的统一体。
襄樊学院按照培养具有创新精神和实践能力的应用型高级专门人才要求，坚持以就业为导向，以经济社会发展需要和学生个性发展需求为导向，积极实践“211”人才培养模式改革，即实行“二年基础，一年专业，一年实践”的人才培养方式。努力解决通识教育与专业教育、知识灌输与能力培养、科学素养与人文素养、全面发展与个性发展之间的矛盾。按照教育部关于本科教育培养“宽口径、厚基础、强能力、高素质”人才的总要求，确定“211”人才培养模式课程体系，构建“通识教育”、“学科专业基础教育”、“专业方向教育”、“实践与创新教育”、“四类教育模块”。“二年基础”主要是在大学四年中用两年左右的时间采用通识教育模块和学科专业基础教育模块对学生进行通识教育和学科专业基础教育。通识教育模块指全校学生必须共同修读的课程，主要包括思想政治理论课、中国近代历史、大学语文、法律基础、大学英语、大学体育、计算机基础、计算机程序设计基础、襄阳文化、大学生学习生活概要、综合素质拓展等课程。学科专业基础教育模块主要设置学科专业基础课程（包括高等数学、大学物理等课程），属于同一、二级学科门类的专业应在前四个学期开设相同的专业基础课，不属于同一学科门类但专业基础相近的专业，也应当尽可能地开设统一的专业基础课。“一年专业”主要是在大学四年中用一年左右的时间采用专业方向教育模块对学生进行专业方向教育。专业方向教育模块是各专业根据自身特点，不同层次、不同类型人才培养目标的要求自主设计的专业必（选）修课程。专业必（选）修课程既要反映本专业的最新发展成果，体现科学性、前沿性和专业特色，也要考虑学生自我发展的需要。同时，对学生提出一定的专业选修课程学分要求。“一年实践”主要是在大学四年中用一年左右的时间采用实践与创新教育模块对学生进行实践与创新教育。实践与创新教育模块是为加强学生的专业技能和综合素质训练、培养学生的创新精神和提高学生实践动手能力开设的必修课程。学校通过建立校外分校区落实“一年实践”教学环节。各学院根据自身专业特点构建各具特色的实践教学体系，建立稳定的校外实践教学基地。“211”人才培养模式的几个环节既具有空间上的相对独立性，又具有实际操作上的相互依赖性。它们相互依存，共同作用于学生的健康发展过程。
“211”模式是襄樊学院办学过程中的一次重要创新，必将对学校的发展起着积极的作用。这不仅表现在对学校的整体的改革的方面，对各个专业自身的建设，如对各个专业的课程体系构建也起着一个指导作用。这种指导作用主要体现在三个方面：一是坚持实事求是的精神。所谓实事求是，就是一切从实际出发，具体来讲，就是不做超越现实许可的事情，包括认识到我国高等教育整体上仍处于探索阶段，认识到高校资源的有限性，认识到高等教育本身的局限性等等。二是坚持以学生为本的精神。学生始终是学校教育的根本，也是高等教育的根本，在当前倡导素质教育和教育产业化趋势的大背景下，以学生为本显得尤为重要。主要表现在着眼学生的实际特点，着眼学生的需要和利益以及着眼学生的就业等三个方面。三是坚持创新的精神。同志指出:“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”在当前高等教育面临一个发展瓶颈的时期，创新对于各项改革要取得有效成果显得尤为重要。创新主要包括创新意识、制度创新、方法创新等。
三、“211”模式下重新构建公共事业管理专业课程体系的思考
（一）修正培养目标，突出本校特色
以社会需求为导向，以学生为主体，结合本校特色，确定公共事业管理专业培养目标，将公共事业管理专业的培养目标调整为：培养能适应经济与社会发展需要的德、智、体全面发展的，综合素质高、适应性强、富有创新精神和能力，具有公众服务意识的公共事业管理专门人才。具体培养目标为：在系统掌握管理、经济、法律等知识的基础上突出掌握管理所需的各项核心知识和能力，尤其是创新能力、服务能力、深入研究解决社会公共事业部门实际问题的能力、领导能力、咨询决策能力，以及高度的社会责任心和公益心。具体而言，一、二年级传授基础知识，包括基础管理知识、基础经济知识、基础法律知识等，特别要树立学生学习好外语的理念；三年级培养专业基础能力，除了学校规定的学习外，提供自学的机会，补充知识；四年级培养专业实践能力，根据前三年的基础，要求专职职业规划教师，根据每一位学生自身特点设计职业规划，明确职业理想和职业目标，同时培养学生的服务能力、领导能力和咨询能力；并且根据职业生涯规划与学生的自我选择，培养运用能力，把基础知识运用到实践中去，并提高创新能力和社会责任感。
（二）改革课程体系，创新教学方法
1.调整基础课与实践课的比例。随着社会节奏的加快和市场竞争的日益激烈，用人单位越来越要求学生“上手快”。根据这一特点，西安财经学院公共管理系采取“正餐”、“自助餐”和“加餐”相结合，增加实践课的比例，培养学生的实践运用能力。“正餐”即本专业必修的专业基础课和专业课，包括马克思主义哲学原理、邓小平理论、大学英语、高等数学、公共事业管理概论、管理学原理等；“加餐”即为学生增设一些实践型课程，并增加实践型课程的课时。这些课程主要根据本专业人才培养目标和规格要求，围绕培养学生的综合素质而开设，如团队建设、管理沟通、案例采编与分析、公共危机管理、就业观念与竞聘技能等，特别是借助模拟、仿真手段和虚拟环境应用，加强学生理论与实践的结合。“自助餐”即选修课。襄樊学院的公共事业管理也可以借鉴这种方法，以优化课程体系的设置。
2.选修课程内容调整。构建科学、先进的教学内容和课程体系要拓宽专业面，选修课为我们达到目标提供了良好的途径。选修课程主要是开设不同专业类型的课程、提供课外阅读参考书目、积极开展课外学术科技创新活动，根据学生自己的兴趣、特点，自己选择学习的课程，给学有余力的学生丰富与完善自身知识结构，以获得更大的学习选择权并拓展空间。
3.激活教学方法，提高教学效果。采取如问题导向、案例剖析、情景模拟、角色扮演、决策对抗、分组研讨、“今天我当老师”等教学方式，提高了学生的学习兴趣。提倡学生向教师、书本和权威挑战，鼓励学生质疑问难，发表不同的观点和见解。让更多的学生品尝成功的乐趣，在各自优势领域发展更好，为学生的个性发展和创造性的发挥提供适宜的土壤和环境。这种教学方法的改革，能有效地激发学生的探索欲和创造意识、创新思维，在与以上课程改革结合后可锻炼并提高学生的研究能力、文字能力、口头表达能力和实践能力。
（三）优化实习环节，强调实践效果
1.与实习基地联姻。按照公共事业管理专业实习的特点，准确选择教学实习基地，可以联系市政府、市文化局、市公共事业局、市社会保障局、市人事局、市消费者协会、市下属区政府及其下属单位为学生实习基地，实行管、学、研相结合，共同培养实践型人才。
2.设立专门负责学生实习工作的管理机构。首先指定专人为学生提供实践指导；其次完善实习基本文档建设，规范公共事业管理专业实习的内容、目的与要求，编制出高质量的公共事业管理实纲，使实习有序进行，减少随意性。
（四）改善教师团队，提高教师素质
1.注重师资队伍的结构。师资队伍结构的主要因素有职称结构、学历结构、学缘结构、学龄结构、专业结构等。而公共管理作为新建学科，应根据自身实际情况，合理建构专业师资队伍。如可通过引进、培养和聘任等措施将国内外优秀公共管理教师吸收到教学实践和科研工作中来，使学科师资队伍建设得到稳步发展。
2.强化师资培训。通过在职短期培训、进修、自学学术交流等，提高现有在职教师的专业素质，更新知识，以适应培养实践型人才的需要。鼓励教师参加各种专业培训班、学术研讨会，积极向国内及国外名牌高校派送访问学者，借鉴学习国内外的教学经验，提高教师自身水平，达到解决教师团队现有问题的目的。
3.着力培养实践型教师。加强高校与社会的联系通过专业教师在政府或其他公共事业部门挂职、担任顾问等形式，促使教师更深入地理解公共事业及其管理的相关理论，避免教学中照本宣科现象的出现。教师应经常性地进行调查研究，提高科研水平，促进专业教学。聘请政府部门和公共事业管理部门有实践经验的官员或已卸任的官员担任高校公共事业管理专业的教学任务。这样既可以解决专业教师不足的矛盾，又能弥补实践性教学环节薄弱的缺陷。
一、规范部门预算的基本要求
当前，按照财政部的统一部署，我国正推进以部门预算、国库集中收付、政府采购及收支两条线为主要内容的预算管理制度“四项改革”。经过几年的实践，“四项改革”已取得了初步成效。但从地方财政而言，规范部门预算还需从以下几方面不断深化改革。
(一)预算编制时间充足与预算下达及时是规范部门预算的前提“预算编制时间充足”是指规范部门预算首先必须有充足的预算编制时间，以确保预算编制质量。预算编制是一项政策性很强的工作，利用有限的财政资金满足更多的公共需要是财政预算工作的主要目标和工作重心。无论是组织部门预算编制工作的财政部门，还是参与部门预算编制工作的相关公共部门，以及其他方面都很关注该项工作。预算编制工作必须经过特定的程序，有些社会公益项目还必须征求公众意见、接受公众评议。如果没有充足的时间，很难保证部门预算的编制质量，更谈不上科学理财、民主理财与依法理财。“及时下达预算”：是指预算编制与审定过程由《预算法》规定，按照法定程序规定的时间报送完整的部门预算，并经同级人民代表大会审查批准后，及时下达年度预算，这是部门预算最基本的要求。事实上，地方各级人民代表大会多在一季度召开，相当一部分县市向人代会报送的预算报告不够详细，较为细致的部门预算是在随后的人大常委会上进行审议，待财政部门向各部门下达预算时已近年中，无法保证部门预算的规范性。
(二)部门预算内容完整是规范部门预算的基础“内容完整”是从部门预算的完整性来说的。首先，要求部门预算的收支计划必须根据综合预算的要求，全面反映本部门收支活动的完整情况。同时，还要求各部门的支出预算按统一规定的“两类三块”的支出结构来编制，“两类”是指基本支出预算与项目支出预算；“三块”是指人员经费、日常公用经费和项目经费。这“三块”经费当中，在一定的人员编制与工资性收入(包括工资与津补贴)政策下，人员经费对各个公共部门而言，是固定成本与不可控成本，而日常公用经费与项目经费是可控成本。在实际工作中，应将“内容完整”作为规范部门预算的前置条件，否则，一部分预算规范，而另一部分预算不规范，就不能保证部门预算的整体规范。
(三)日常公用经费定额合理是规范部门预算的关键在部门预算中，“人员经费”通常是相对固定的，从公共部门自身来说，基本上属于不可控的固定成本在部门预算中只有“日常公用经费”和“项目经费”两块。而根据基本支出预算与项目支出预算的定义，由于“日常工作任务”与“特定工作任务”之间并无严格的区分，所以“日常公用经费”与“项目经费”两者之间也没有严格的界限。但从规范的角度讲，具体到某一级的部门预算编制时，又必须对这两者作必要的界定，而这只有通过合理制定日常公用经费定额来实现。因此，合理制定日常公用经费定额的关键，并不在于定额的高低，而在于与日常公用经费相对应的工作任务的确定，进而为确定“特定任务”、编制项目支出预算打下基础。从现实的情况看，大多数财政部门在制定日常公用经费定额时，往往将注意力集中在定额本身，而对与定额对应的“日常工作任务”的划分重视不够，进而与完成“特定工作任务”的项目支出相互混淆。这不仅影响部门预算的规范，甚至还会影响公平、效率与和谐。
此外，由于主观与客观方面的原因，有的地方财政部门不但未仔细区分与“定额”相对应的日常工作任务，而且还将日常公用经费的定额标准定得很低，导致定额标准根本起不到任何作用。于是，在预算执行中，为了保证部门的正常运转，必然会挤占挪用那些有明确用途的项目经费，致使项目支出预算改弦易辙；或继续乱收费、乱摊派、乱罚款，影响经济社会环境，这样就与规范部门预算的初衷背道而驰。相对而言，“合理制定日常公用经费定额”是个更为关键的环节。这不仅需要财政部门与其他公共部门达成共识，还需要理财艺术与会计业务的有机结合，通过做好技术层面的工作，来实现既定的理财目标。
(四)项目绩效评价是规范部门预算的目标项目绩效评价是指公共支出项目决策时，必然按照项目绩效评价的要求对项目进行全面分析，进而确定该项目“该不该上”、“什么时候上”、“采取何种方式上”、“用多少资金上”等问题。公共部门的主要任务是为社会提供公共服务，然而由于社会对公共服务的需求与政府提供公共服务的财力总会有矛盾，项目的选择只能按先急后缓的原则。所以，编制规范的部门预算必须坚持公平、效率与和谐的原则，科学合理地编制项目支出预算。在编制项目支出预算时，坚持以结果为导向，以项目成本为衡量标准，以项目绩效为目标，将分配财政资金与提高预算绩效有机地结合起来。通过项目绩效评价，将有限的财政资金用到最需要的项目上，创造出更大的社会效益。实践表明，实施项目支出的绩效评价，既是提高公共支出绩效，加强公共部门绩效管理的切入点，也是不断深化预算管理制度改革，探索公共部门绩效预算的必由之路。
二、正确认识日常公用经费的重要现实意义
在规范部门预算的实践过程中，无论是组织并指导部门预算编制工作的财政部门，还是其他负责本部门预算编制工作的公共部门，在对日常公用经费的认识问题上，都不同程度存在着一些误区。澄清这些误区，对正确理解、编制与执行基本支出预算，控制公共部门运行成本，提高公共部门绩效都有现实意义。
(一)将财力相对不足与合理制定日常公用经费定额对立起来这种观点认为，雄厚的财力保障才是合理制定日常公用经费定额的基础和前提。特别是在编制县乡级部门预算时该观点反映得更为突出，相当一部分县乡财政部门人员认为，由于本级财力不足，日常公用经费定额标准不高，部门预算很难实现“规范”所要求的目标。
(二)将日常公用经费与项目经费对立起来该观点认为，日常公用经费标准低必然会挤占挪用项目经费，项目经费与日常公用经费似乎属于不同的会计科目，规范的部门预算不能相互混淆。公共部门履行其职能的支出都应列为日常公用经费，并将预算编
实编足，予以保障。否则，部门预算就不规范。
(三)将财政部门与其他部门对立起来持该观点的既有财政部门，也有其他公共部门的人员。财政部门往往从财力方面考虑较多，而从保障其他公共部门的支出需要方面考虑较少，强调财力困难，日常公用经费的定额标准不可能太高，只能是量入为出，保证财政平衡；而其他公共部门往往考虑自身工作需要较多，强调日常公用经费的定额标准不能定得太低，否则就不能保障工作需要，进而影响工作。显然，两者之间相互对立。财政部门应将保障公共部门的正常运转作为自己应尽的职责，通过规范部门预算予以保证。而其他公共部门则应在确定“特定工作任务”时，本着量力而行的原则，尽可能用有限的支出办最需要办的项目。
上述问题的根源在于公共支出的供求矛盾的客观存在性，“供不应求”是公共预算长期面对的课题。正确认识这些问题，关键是应正确认识日常公用经费与项目经费之间的关系。“项目支出预算”是公共部门支出预算的组成部分，是公共部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。
由于“日常工作任务”与“特定的行政工作任务或事业发展目标”两者之间没有严格的分界线，“基本支出”与“项目支出”两者之间就没有严格的分界线，“项目支出预算”是“在基本支出预算之外编制的年度支出计划”。对一个部门而言，除资本性支出(包括现行支出经济分类中的“基本建设支出”与“其他资本性支出”)只能是项目支出外，在“商品和服务支出”这一类的支出款项中，并没有严格规定哪些支出属于“日常公用经费”或哪些支出属于“项目经费”。组织实施有些项目时，在整个项目成本中就有一部分属于组织实施该项目部门自身的“商品和服务支出”，而这些支出在部门的财务会计中与日常公用经费的支出预算合为一体。而合理制定日常公用经费定额问题的核心就是从实际出发，合理界定“日常工作任务”的范围。从理论上讲，每一个公共部门的“日常工作任务”都不同，每个部门的日常公用经费也应不同，预算时一个部门一个定额。但一个部门一个定额，不仅成本太高，而且也不具有现实可行性。因此，为了预算编制与预算管理工作的需要，可以从不同部门运行的差别成本中找出相同或基本相同的成本项目，进而据此制定日常公用经费的定额标准，并可采用“有差别定额制定方法”、“无差别定额制定方法”和“有差别与无差别相结合的定额制定方法”进行预算编制。
一旦制定了较为合理的日常公用经费定额，公共部门完成相应的“日常工作任务”就有了经费保障，基本支出之外编制的项目支出则根据具体情况定。这样，财政部门将保障公共部门的正常运转作为公共支出的第一支出，想部门之所想，急部门之所急，办部门之所需；而公共部门则在项目支出的问题上，理解财政部门的困难，量力而行、先急后缓、勤俭办事。这样，财政部门与其他公共部门之间就能建立相对和谐的关系。
三、合理制定日常公用经费定额的基本原则与方法
财政部在《中央本级基本支出预算管理办法》中明确规定，定员、资产和定额是测算和编制中央部门基本支出预算的重要依据。“定员”是指国家机构编制主管部门根据公共部门的性质、职能、业务范围和工作任务下达的人员配置标准。“资产”是指公共部门占有、使用的，依法确认国家所有的公共财产，包括国家调拨的资产、用国家财政性资金形成的资产、按照国家规定组织收入形成的资产，以单位名义接受捐赠形成和其他依法确认为国家所有的资产等，其表现形式为办公用房、车辆、专用设备等固定资产。“定额”是指财政部门根据公共部门机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财政的可能，对基本支出的各项内容所规定的指标额度。通常，在国家有关工资与津补贴政策确定的基础上，无论是对机构与编制主管部门，还是对其他公共部门而言，人员经费都是不可控成本，或者说是固定成本。从管理会计的角度讲，科学合理地制定日常公共经费定额才是控制公共部门运行成本的关键。
(一)合理制定日常公用经费定额的基本原则合理制定日常公共经费定额，应从财力的实际情况出发，坚持公平、效率与和谐三项基本原则。公平是指任何一项定额标准，各个部门均应一视同仁，不能有双重或多重标准。公平原则与和谐原则是相辅相成的，相对公平的定额，就会促进和谐；而实现和谐目标，又必须要求公平。效率是反映所获得的工作成果与工作过程中的资源消耗之间的对比关系。对于公共部门来说，日常公用经费定额的效率意味着用最小的成本保障公共部门的正常运转，完成公共部门的日常工作。和谐是指制定日常公用经费定额，从方法到内容应注意尽可能减少矛盾，增进理解。由于公共部门与私人部门(企业)不同，从主观上讲，经济人现象的客观存在，公共部门必然有追求自身预算最大化的倾向；从客观上讲，公共部门的运行成本存在诸多不确定性，很难像企业那样能够准确地确定。特别是部门之间的差别，既客观存在又没有严格的区分标准，面对这种复杂情况，如何在坚持公平与效率原则的同时，最大限度地增加和谐，是制定日常公用经费定额要认真研究的课题。在坚持公平与效率原则的同时，注意采取科学合理的方法制定日常公用经费定额，对协调好公共部门之间的关系，实现和谐最大化、矛盾最小化目标不可忽视。
(二)合理制定日常公用经费定额的基本方法 日常公用经费定额是日常公用经费的控制标准或目标。坚持公平、效率与和谐原则，科学合理地制定日常公用经费定额，对于保证公共部门的正常运转，降低成本，提高效率非常重要。可从实际出发，依据国家有关方针、政策，财力状况，以及社会物价水平及部门的业务性质、工作量、人员、资产等数据制定定额标准。根据日常公用经费的特点，可将政府支出经济分类中的“商品和服务支出”与“其他资本性支出”两大“类”级科目中，属于基本支出的若干“款”级科目进行适当分类归并，形成若干个定额项目，进而分项目确定费用标准。具体定额项目包括：办公及印刷费、水电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、日常维修费、会议费、专用材料费、一般购置费、福利费和其他公用经费等。按照定额项目的参照对象，可将其分为实物公用费用定额与人员公用费用定额两类。
(1)实物公用经费定额与人员公用经费定额。实物公用经费定额简称实物费用定额，是按照与实物资产挂钩确定相关费用的一种定额。目前，很多地方试行实物费用定额的范围主要是行政机关用房费用和机动车辆费用两项。其中，行政机关用房费用定额包括：水电费、取暖费和物业管理费(含房屋日常养护维修、给排水设备运行维护、供电设备管理维护、专栏运行维护、空调系统运行维护、环境卫生管理、绿化管理、传达、保安、秩序管理及其他)等内容。机动车辆费用定额包括：燃料费、保险费、维修保养费(含维护保养费、配件和修理费)和其他费用(含养路费、过路过桥费、停
车费、行车公里补助、行车安全奖励费及其他)等内容。每一项具体费用定额根据实物测算用量及当前价格来确定。由于各单位所占有的实物资产情况不均衡，费用不均的现象比较严重，如何坚持公平与效率原则，制定实物费用定额是一个非常现实的问题。其中关键一点是应逐步创造条件，让机关用房与用车的配置也有相应的定额标准，为鼓励少占用物资资产，实物费用定额应该按照实物定额数量而不是实际占有数量来确定费用。从当前各地预算管理实际看，车辆实物费用定额相对成熟，而办公用房实物费用定额难以实施，需要逐步创造条件。人员公用经费定额是日常公用经费定额中可以与人员挂钩的相关定额项目，如前述将日常公用经费的相关项目归并后的项目，可以按照以人员作为测算对象来制定相应的定额标准。
(2)单项定额与综合定额。单项定额是指按照支出经济分类科目中“商品和服务支出”这一类中的有关“款”级科目，或将其中的一些项目归并为若干项目，再对这些项目逐个制定定额标准。相关单项定额标准的总和，就构成相应的综合定额(如日常公用经费综合定额或基本支出综合定额)。理论上，单项定额标准可以通过理论分析、实证分析或理论分析与实证分析相结合的方法来确定。但从实际情况看，由于相当多的公共部门，其财务会计的项目归类不尽规范，根据目前决算报表中的数据进行实证分析，往往出现很大的人为差异，很难做出正确的实证分析。所以，在实际中可以通过理论分析的方式来测算单项定额标准，该标准可理解为是该项支出的标准成本(或目标成本)。而将理论分析测算的相关单项定额标准加总，就得到相应的理论综合定额，也可以理解为是相应的综合标准成本(或综合目标成本)，如日常公用经费综合标准成本(或日常公用经费综合目标成本)、基本公用经费综合标准成本(或基本公用经费综合目标成本)。而通过实证分析，测算综合定额比较合适，也就是相应项目综合后的实际平均成本。将理论综合定额与实证综合定额比较，就可以制定出供实际运用的综合定额。
(3)“有差别”与“无差别”日常公用经费定额。对于日常公用经费定额，无论是单项定额，还是综合定额；无论是实物公用经费定额，还是人员公用经费定额，都可以从实际出发，采取“有差别”或“无差别”两种方式来制定。有差别定额制定方法是指在确定完成“日常工作任务”所需要的成本支付时，将单项或综合定额标准采取分类分档的确定方法。在实际工作中，一种情况是根据部门所承担的职能不同，将部门分为若干类型，在核准各类部门工作量、占用的资产和相关历史数据的基础上，以资产或人作为测算对象，确定各类部门各定额项目的单项或综合基准定额，并在确定单项或综合基准定额标准的基础上，再确定相应部门的分档单项或综合定额标准。另一种情况是，为了防止部门之间的盲目攀比与避免矛盾，不将部门进行分类，而是将与人员或资产相关的项目，按照易于接受的方式(如职级)分为若干档次，再通过必要的测算，确定单项综合基准定额，并在确定单项或综合基准定额的基础上，再确定相应的分档单项或综合定额标准。此外，还可以采用部门分类与人员分职级相结合的方法制定相应的定额标准。无差别定额制定方法是指在确定完成“日常工作任务”所需要的成本支付时，既不对部门分类，也不对定额标准分档，而是在确定“日常工作任务共同点”的基础上，采取无差别对待的办法予以确定。“共同点”是指尽管部门的职能有强有弱，任务有多有少，成本有高有低，但每个部门都要正常运转却是共同的。可以将保证运转的支出作为确定日常公用经费定额的依据，而将有差别的其他工作任务都作为“特定工作任务”，并通过相关项目支出予以反映。
此外，对于单项定额而言，还可采取有差别与无差别相结合的方法制定相应的标准。这种方法是从实际出发，本着坚持公平、效率与和谐的原则，对那些容易分类分档的项目，采取分类分档的办法制定单项定额标准，如差旅费可根据公务的行政级别来分档；而对那些不易分类分档或者说可能造成矛盾的项目则采取不分类分档的方法制定单项定额标准。显然，采取有差别与无差别相结合的方法制定单项定额，综合定额必然就有差别了。
四、公共部门运行成本的内部控制
借鉴企业内部控制的经验，加强对公共部门运行成本的控制有着重要的现实意义。财政部门按照一定的日常公用经费定额，将日常公用经费计算到每一个公共部门，并按照《预算法》所规定的程序经人大批准后，下达到各个部门。对于公共部门而言，其内部如何进行这部分经费的控制，既要保证部门的正常运转，又要最大限度地降低成本，提高绩效，是每一个公共部门面临的共同课题。
(一)现代企业关于内部控制理念的借鉴根据控制论的观点，控制是指特定主体为实现其既定目标，以信息沟通为基础来取一定方式，对影响其目标实现的可控因素所实施的程序与方法等。控制包括内部控制与外部控制两个方面。内部控制强调控制主体隶属单位或部门内部，强调实施的控制限于特定范围之内。内部控制的控制措施和信息沟通以及所要实现的目标尽管有时也适用于外部，但在具体操作和内涵界定上不尽相同。从某种意义上讲，区分内部控制与外部控制的主要标准是控制主体，只要控制主体隶属于某个单位或部门，这种控制就是内部控制。根据企业内部控制目标的不同，可以将企业内部控制分为内部会计控制与内部管理控制。内部会计控制由组织计划与保护资产和保证财务资料可靠性有关的程序构成。会计控制旨在保证：经济业务的执行符合管理部门的一般授权或特殊的要求；经济业务的记录必须有利于按照一般公认会计原则或其他有关标准编制财务报表，以落实资产责任；只有在得到管理部门批准的情况下，才能接触资产；按照适当的间隔期限、将资产的账面记录与实物资产进行对比，一经发现差异，应采取相应的补救措施。内部管理控制包括但不限于组织计划以及与管理部门授权办理经济业务的决策过程有关的程序及其记录。这种授权活动是管理的职责，它直接与管理部门执行该组织的经营目标有关，是对经济业务进行会计控制的起点。
(二)公共部门人工成本的内部控制公共部门的人工成本表现为部门基本支出预算中的人员经费，在支出的经济分类科目中体现为“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”两部分。由于涉及行政事业单位人员经费的各项支出国家有严格的政策规定，任何公共部门和个人都不能违背统一的政策规定。因此，人工成本控制的关键在于机构与编制控制。而机构与编制，对于部门来说，尽管从“经济人假设”出发，各个部门都有提高级别、扩大编制、实现职能扩张的欲望，但这些都须取决于上级(即外部)的决策，而内部则往往表现为不可控的特点，所以，控制人工成本的责任在于机构与编制控制部门。如果能够依法控制机构与编制，那么机构与编制部门就可以依法实施机构与编制的内部控制了。目前，在机构与编制法制不够健全的情况下，机构与编制控制部门实质上就是控制人员经费的责任中心。
从现实的情况出发，由于机构与编制膨胀的现象普遍存在，财
政供养系数居高不下，“精减――膨胀――再精减――再膨胀”循环客观存在，如何从内部控制的角度加强机构与编制控制，进而控制财政供养系数，降低人工成本，是一个值得研究的现实课题。从内部管理控制的角度看，必须提高机构与编制管理的法制水平，从制度层面规范各类公共部门，从总量与结构层面加强机构与编制管理。从内部会计控制的角度看，必须保证会计信息的真实记录，不做假账，以便接受相关部门的监督。同时，从当前的实际出发，还应联系各地的实际情况，制定一些激励与约束措施，鼓励各个公共部门主动控制人员编制。如有些地方在实施总编制控制的基础上，采取减员不减人员公用经费的做法；或采取允许在总编制内，对诸如司机等岗位通过市场机制实行聘用制的办法招聘人员等措施，都是行之有效的促进部门降低人工成本的办法。
(三)公共部门日常运行成本的内部会计控制从公共部门的实际出发，内部会计控制的重点应放在资金收支及其资产与会计记录的可靠性上，并通过内部审计将相关制度落到实处。分析公共部门日常运行成本的现状可以看出：一方面，在公共部门的收支活动中，收支两条线改革并未彻底到位，“坐收坐支”现象仍然存在。另一方面，在公共部门财务会计科目中，“商品和服务支出”类科目下的若干款级科目，往往不区分哪些支出来源于日常公用经费预算，哪些支出来源于项目支出预算，所以从管理会计的角度，无论是实施日常运行成本控制，还是实施项目成本控制，都需要从相关科目中分清用于完成“日常工作任务”与完成某项“特定工作任务”的支出额度。此外，各项收入与支出的客观记录，不做假账，严格按相关科目要求编制财务报表，为会计管理提供真实完整的会计信息。由于我国公共部门的会计基础是现金收付实现制，货币资金控制更应成为内部会计控制的重点。由于货币资金是公共部门资产的重要组成部分，持有货币资金是公共部门运行的基本条件。同时，货币资金又是流动性最强、控制风险最高的资产，大多数贪污、诈骗、挪用公款等违法违纪行为都与货币资金有关，因此，必须加强对公共部门货币资金的管理与控制，建立健全货币资金的内部控制制度，确保公共管理活动的正常开展。对货币资金实行内部会计控制的目标包括收支的合法性、核算的正确性、运行的安全性和使用的有效性。根据公共部门当前正在进行的预算管理制度改革，对货币资金的内部会计控制应注意以下几点：
一是从货币资金的收入来讲，必须严格按照深化“收支两条线”管理制度改革的要求，在规范行政事业性收费项目与标准的同时，清理账户，严控票据，强调脱钩，统筹支出，建立非税收入收缴分离制度(包括国库集中收入管理)与综合预算制度，并要求财务会计人员严格执行。
二是从货币资金的支出来讲，必须按照部门预算及其政府采购预算的年度支出计划，严格实行国库集中支付，对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品供应商与劳务提供者账户的全过程，实施会计内部控制。
三是从会计核算的角度讲，货币资金的内部会计控制不可能脱离相关凭证与记录，在实际的会计核算工作中，必须严格凭证与记录的管理，要从管理会计的角度，在“商品和服务支出”这一大类支出的相关款级科目中，核算来自日常公用经费与来自项目经费的比重。从长远来看，做好这项工作，对于科学制定日常公用经费定额标准，进而合理确定相关项目支出具有重要的现实意义。
(四)公共部门日常运行成本的内部管理控制公共部门日常运行成本的内部控制，与私人部门(企业)类似，通常不受公认会计原则的约束，可以从实际出发采取必要的管理措施。
一是对日常公用经费实行分类管理。当财政部门通过部门预算将日常公用经费，经过定额计算到部门后，对公共部门内部而言，不可能也没必要再量化到部门的内设处室(或科室)，但从有利于成本控制的角度出发，需要进行分类管理。可将部门预算中的日常公用经费进一步细分为基本公共经费、特定公用经费与被动公用经费三类，实行不同的成本控制方式。基本公用经费是指保障部门内部各个处室办公、邮电通讯、市内交通所需要的支出。基本公用经费实行定额包干制，由部门财务管理机构按人均定额标准核定到各处室，以代金券的形式包干使用，超支不补，结余部分可用于与业务工作相关的开支。基本公用经费支出由部门内各处室主要负责人签字后，到财务管理机构缴纳代金券报销。特定公用经费是根据各处室的职能，为完成日常工作中的特定任务，在基本公用经费支出预算之外所需要的经费支出。特定公用经费实行计划报账制。部门内部各处室按年初批复的特定公用经费预算，从严、从紧控制使用，若有结余，经领导审批后可用于特定公用经费中的其他科目。特定公用经费支出由各处室主要负责人审核签字，部门财务管理机构根据预算复核、报销。为加强对特定公用经费的成本控制，预算时实行实物单位与货币单位相结合的预算方式。被动公用经费是指部门工作和公务活动中将要发生，但主动权不在部门的相关科目的支出。如上级临时安排的各种会议，国内外出差及接待等。被动公用经费实行及时报批制，即需要发生相应的支出时，及时按规定程序办理：由部门内部的相关处室及时书面报分管领导审批；由部门财务管理机构根据分管领导的批示，按照各项支出标准核定支出控制数；因特殊情况超过支出标准的，还需要报部门分管财务的领导审批后，据实报销。
彼得•德鲁克(PeterF.Drucker)：现代管理大师，对世人贡献卓越，影响深远，被尊为“大师中的大师”、“现代管理之父”。2002年6月20日，美国总统乔治•W•布什宣布彼得•德鲁克成为当年的“总统自由勋章”的获得者，这是美国公民所能获得的最高荣誉。他的《卓有成效的管理者》被世人视为经典之作。他在六十年代就提出一些现代化管理的观点。《卓有成效的管理者》的基本观念：对组织负有责任，能影响组织经营成果的人，就是管理者；管理者，就必须卓有成效；卓有成效是可以学会的！如此，一群平凡的人，就做出不平凡的事。从某种意义上说，一线管理者对于职业发展来说，是一种机会，也是一种风险，能正确把握角色转换，处理好工作与个人发展的关系，就可以很顺利的过渡到高级管理者，但如果不能正确把握机会，却有可能造成高不成，低不就的恶果。尤其是工作单位发生变化时，找工作时的心态就很难处理了。其实我的观点倒不是说高级管理岗位一定是个人职场追求的目标，技术方面的专家也是一条不错的发展道路，但不管如何发展，正确把握自己的目标和组织的期望之间的关系，是个人能在组织中健康愉快工作的关键。
管理的层次越高，任务越多越重，越显出这种能力的重要性。如果你看到某位管理者看起来每天都被下属包围着，那么要么就是授权没做好，要么就是下属的工作能力太差。某种程度上说，德鲁克的存在就是社会承认其价值的标志之一。但是换一个角度来看，德鲁克以90多岁的高龄，依然能发出振聋发聩的声音，在“创新为王”、“年轻就是资本”的年代，动辄受到变革频仍、经营环境日益动荡的现代企业的认真、驻足聆听，也是一种悲哀。后辈们站在杜拉克的肩膀上作了什么？要事优先，也就是分出工作任务的先后次序，实际上应该说是和时间管理关系比较密切的一个话题。能从众多的任务中进行分解筛选，通过授权或其他方式排出该亲历而为的工作，是管理者必须具备而且要表现优秀的一种能力。
评价管理的唯一角度是“有效”，如果没有效果，尽管理论上很完美，但依然不能证明是有价值的；如果有效，尽管没有足够的理论证明，但仍然值得我们研究后借鉴。管理并不复杂，只要我们回到了本原上来。怎样才能有效，看看做了一辈子局外人、观察者的德鲁克的总结吧！
当行政管理的方式被推广到非政府部门的时候，传统的行政管理方式出现了许多不适应的情况，因而需要改革和调整。一方面，使传统的行政管理方式被改造为适应非政府公共部门管理的管理方式；另一方面，这种管理方式在非政府部门的成功又对政府部门的行政管理提出了改革的要求，要求政府部门的管理也采纳非政府部门的管理经验。这样，就出现了公共管理这个特殊的管理形式。可见，公共管理是从传统的行政管理中发展而来的，但又不能根据传统的行政管理的理论和观念来认识它，它是一种新型的管理形式，根据管理学的术语，干脆把这种管理形式称作为管理的新模式。
从逻辑上讲，管理的历史是与人类的历史一样久远的，有了人也就有了管理。因为，人在今天已经被公认地称作为社会的动物。从人类历史的形成来看，单个的人是不能被称作为人的。我们无法设想，一个单个的人可以从猿进化为人，从猿到人的转变必然是一个整体进化的过程。人是在社会的整体中才能成为人和被看作为人，离开了社会的整体，就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人，他的最为基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中，必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期，这种管理关系是极其简单的。但无论它多么简单，毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以，我们说，即使在最为原始的人类社会中，也必然存在着管理关系，有着管理活动。
行政管理是随着国家的出现而出现的。当然，在一些“类国家”的原始部落中就已经开始出现了行政管理的问题。但是，如果我们把这些原始部落称作为“类国家”的话，那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作为“类行政管理”。因为我们谈论行政管理的时候，实际上我们是把包含着这样几项内容的管理形式称作为行政管理的：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着相对固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权；(4)最为根本的，还是出于社会秩序的需要而从事的管理，这一点是它区别于其它形式的管理的根本。用现代观念来看，行政管理在本质上是一种以非盈利为目的的管理，它所服务的是社会长远利益或根本利益，在迄今为止的社会历史过程中，这种所渭社会的长远利益和根本利益也可以被直观地理解为社会中占统治地位或主导地位的那部分社会群体的利益。
行政管理的出现标志着管理领域和管理类型的分化，或者说，行政管理的出现是社会分化的结果，当社会分化为不同的领域，社会成员生活内容的多元化以及扮演的社会角色的多样化，都提出了多重管理形式的要求。如果说在国家形成后的相当长一段时期内，行政管理都是服务于一个特定集团的统治的要求的，是服务于阶级利益的实现的。这种行政管理的范围，也主要表现为以对官吏的管理为基本内容的管理，它的外部功能极其有限，在国家政权的运作体系之外，存在着相对自主的经济生活、家族式的社会团体生活、宗教团体生活等等，这些管理与行政管理联系并不紧密，同时存在很大差异。当然，从历史上看，在特定的历史条件下，惟有行政管理发展比较充分，其它形式的管理对于管理史的研究来说，都具有加以考察的价值。
从抽象的意义上说，行政的历史大致经历了两个阶段。在近代社会出现以前的漫长历史时期内，行政管理作为阶级统治的工具而存在，一切行政管理的活动都从属于统治的目的。所以我们把这一历史时期中的行政管理称作为统治行政。这一行政管理类型的主要特征是它的职位继承制和强烈的排外性，虽然在中国发明了科举考试，对于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味着在本质上改变了统治行政的排外性特征。近代社会以来，随着服务于统治目的的行政管理的出现，出于管理社会公共事务要求的行政管理开始迅速增长。我们把这种历史趋势的成熟形态称作为管理行政。在管理行政服务于社会公共事务管理的这一目的之中，包含着行政管理更多地接受公共的参与，更多地接受社会的监督，甚至存在行政管理社会化的可能性。在某种意义上，管理行政已经可以称得上是公共行政了。所以，近年来，人们把近代成长起来的管理行政称作为公共行政。但是，管理行政并不是人类行政管理的终极形态，更高级的行政管理模式应当是服务行政，对于这种全新类型的行政模式来说，国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能，而且也不再是凌驾于社会之上而对社会所实施的管理，它是一种从属于服务的目的而建立起来的，不仅在客观的制度或体制设置上体现了为社会服务的目的，而且在行政人员的主观动机中深深地蕴含着时时处处从公共利益出发，为公众、为社会服务的强烈愿望。服务行政是完成了的公共行政，只有这种行政模式才能充分体现出自身的公共性质。服务行政并不是空想，在20世纪后期的行政改革中，我们常常看到这种理论渴求和呼吁，而且行政体制的重塑，在许多方面反映出了这种趋势。
行政管理学的提出，本身就意味着行政管理从自然发展走上了自觉建构的进程。也就是说，自威尔逊开始，行政管理的组织、体制、程序以及行政人员的作用，都进入了学者们的研究范围，成为专门研究的对象。这样一来，行政管理的经验可以得到及时的总结和概括，而行政管理学的研究又极大地促进了行政管理实践的发展。所以，对20世纪行政管理的研究，往往可以通过研究它的理论形态而得到一个完整的概观。
行政学作为一门独立的科学出现以后，为学者们开辟了一个巨大的科学畅想空间，使学者们积极地投身到行政学理论模型的建构中来，从而推动了行政学的发展。近年来，人们开始研究行政（管理）学100多年来的发展历史，提出了所谓行政学的范式转型的历史构想。其实，近100多年来，行政学的发展是一个渐进的过程，虽然这种渐进与其它学科相比，速度是极快的，但如果说在这100多年中已经存在着多次范式转型，则有着夸大的嫌疑。因为，就其根本来说，行政学的理论一直还停留在对管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已经泛化，行政管理的形式已经社会化，人们不满足于沿用行政管理这个称谓来对这种管理形式加以描述，而是发明了“公共管理”这个概念。但是，这在很大程度上只能看作是行政管理内容的扩展和形式的推广，与库恩所讲的“科学结构的革命”这样的要求相比，还不能称得上是严格意义上的范式革命。只有当服务行政的观念和科学体系建立起来之后，我们才能说，行政管理学实现了一场范式革命。
在这里，我们也按照当前流行的“范式研究”的学术倾向来思考行政学发展的历史。我们认为，在这期间并不存在着5次或更多的范式转型。根据我们看法，在管理行政的理论模式中，如果根据不同理论之间的一些差异而把它们称作为不同的理论范式的话，那么，是存在着三个理论范式的。他们分别是“威尔逊—韦伯范式”；“西蒙范式”；新公共管理运动所代表的“公共管理范式”。它们一道构成了行政学从宏观建构到微观思考、从制度安排到个人价值的张扬、从管理的效率目标到管理质量评估、从管理者的自我中心主义到管理对象中心化等等这样一个发展进程。
我们提出“西蒙范式”，是由于西蒙的管理思想中包含着一个可能会从根本上提出要求变革威尔逊—韦伯理论的内容。这些内容的核心表述就是所谓“管理就是决策的”的论断。从行政学的角度看，西蒙关于“管理就是决策”的论断的意义就在于提出了公共政策的制定与执行、科学与价值的统合问题。尽管在微观的管理活动中，管理学家们强调研究目标的科学依据问题，但是，认真地考虑起来，任何目标的指向都只能从价值的意义来加以把握。而且，我们可以说，目标本身就是一定的价值体现。管理活动愈是在宏观范围内展开，其价值特征也就愈益突出。所以，任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归是首要的和第一位的。可见，在公共政策的制定中持有价值的视角是无需置疑的。问题是传统的政治与行政二分是把公共政策的制定与公共政策的执行孤立开来了，就在理论上导出了公共行政排斥一切价值的考量，只有在公共行政之外，即为公共行政的行为体系提供动力的源头，才会考虑价值的问题。西蒙的论断却打破了这种二元分立的神话，虽然他并没有对政治与行政之间的关系发表更多的意见，只是在《管理行为》等著作中对政治与行政二分这一经典原则作了一些象征性的批判。但是，当西蒙的理论认为决策与执行是一个统一的过程时，实际上是逻辑地包含着公共政策的制定与执行是一个统一过程的内涵的。而进一步的逻辑推论就是，对于整个公共行政的体系而言，科学与价值是相统一的。
一、公共事务——公共管理的起点
公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。
在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。
我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。
由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。
在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。
二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生
伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。
第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。
第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。
第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。
可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。
在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。
三、公共管理的主体分析
公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。
在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：
首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。
其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的八大群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。
最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。
四、公共管理的基本方式与方法
马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。
依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。
在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。
在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，江泽民同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。
社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。
五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系
公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。
从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。
明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；
一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。
二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。
一、公共事务——公共管理的起点
公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。
在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。
我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。
由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。
在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。
二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生
伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。
第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。
第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。
第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。
可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。
在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。
三、公共管理的主体分析
公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。
在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：
首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。
其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。
最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。
四、公共管理的基本方式与方法
马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。
依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。
在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。
在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。
社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。
五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系
公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。
从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。
明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；
一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。
【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【 正 文】
从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。
四、几点启示
新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
①Christopher Hood:《The New Public Management》,《Public Administration》,Vol 69 Spring1991(3-9).
②Owen Hghes;《The New Public Management》，New York St Martin’s Press 1995。
③Owen Hghes：《Public Management And Administration:An Introduction》,New YorkSt Martin's Press 1994.
④Metcalfe,Les Ruhard,Sue:《Improving Public Management》,London:Sega Publication1987.
【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【正文】
从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
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需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。
四、几点启示
新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，
重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【正文】
从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。
四、几点启示
新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
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公共管理基本新问题初论摘要：公共管理（学）的发展，需要我们对公共管理的主体、客体和方法等基本新问题作更进一步的探究和探索，尤其要注重我国公共管理和西方公共管理的本质不同。公共事务是公共管理的起点，决定了公共行政走向公共管理的必然态势。我国公共管理要果断贯彻中国共产党领导原则；要立足中国国情，用马克思主义理论建构有中国特色的公共管理学体系。近年来，国内学界对公共管理的一些相关新问题进行了深入探索，取得了可喜的成绩。但是，总体上看，公共管理对我们还是一个新课题，公共管理学科发展还处在起步阶段，对于公共管理领域的一些基本新问题，如公共管理的主体、客体和方法，仍然需要做更进一步的探究和探索。一、公共事务——公共管理的起点公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，探究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质和范围新问题。在西方，公共事务是和私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品和公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务和全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品和公共服务，是在保护和实现谁的利益。我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要和要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品和公共服务，公共物品和公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质和量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋向。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共新问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性和公益性是公共事务的本质属性，多样性和层次性是公共事务的表现形式。由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指和国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共平安等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家平安和公共平安不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务和社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志和利益。在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总功能是一致的。所以，我们在政府职能转变新问题上要注重防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的功能越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参和或不需要政府参和，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参和，一直没有形成政府和社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家和企业。国家和社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程和国际上从公共行政向公共管理的发展趋向相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思索公共事务管理的主体和方法等新问题。三、公共管理的主体分析公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。在我国，依据管理主体和公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接把握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位和功能；第三类是政治团体，它们和国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也和国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的功能，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着和公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的功能日益凸显。这种公共管理的主体体系和西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，布满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证实的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导功能主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心功能。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。其次是有关政治团体的新问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参和和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、非凡的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参和和民主监督的功能，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可和支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着非凡的功能，即寻找党和政府需求和其所代表的群众需求的结合点，这和西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参和等方面发挥着不可低估的功能，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的功能才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党和政府对公共事务的管理。四、公共管理的基本方式和方法马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性和社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有非凡性。管理方法是一般性和非凡性的统一。依据管理和管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式和方法概括为两个层次，即实质方法和技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但和社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源和支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支猜测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机和管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。在实质方法方面，我们必须充分注重到我国和西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国和以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治和德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会新问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要探究的政策，是党和国家把解决全局性新问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要探究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的探究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极轻易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它和政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性和工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的新问题，也要解决“为谁做”的新问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会新问题如何解决的“管理”新问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”新问题。从探究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的探究上，而是把探究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从探究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的探究转到重视项目。环境。战略和绩效的探究。从探究方法来说，公共管理学要改变以往以规范探究为主的做法，重视量化方法和案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论和技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流和讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。明白了公共管理学和公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体和方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品和公共服务供给；公共资源的保护和开发；公共平安和公共秩序维护；新兴公共胜社会新问题；公共财政和预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。三是方式篇，主要内容包括：依法治国和以德治国；决策的科学化和民主化；从统治到治理：管理模式的转换；战略管理；项目管理；绩效管理；新技术对管理方式的影响等。我们相信，改革开放的不断深入和公共管理水平的不断提高，一定会为公共管理学在中国的发展注入持久的活力；而具有中国特色的公共管理学的成熟和发展，也必然会为我国的公共管理事业和现代化建设提供相应的理论支持和指导。
