时间：2023-07-17 17:21:58
【关键词】事业单位改革 政事关系 政事分开 管办分离
政事关系改革概述
2005年以来，一些地方陆续开展政事分开、管办分离的试点工作，其中北京、上海、无锡等地的探索较具代表意义。
北京海淀区医疗、文化事业单位管办分离改革。2005年7月，海淀区公共服务委员会挂牌成立，正式启动了政事分开、管办分离改革的试点工作。作为政府的特设机构，今后公共委将区卫生局所属的公立医院、卫生学校、区医学救援中心、医院管理服务中心及区文化委所属的博物馆、文化馆、图书馆等承担着医疗卫生服务及文化服务的事业单位的人事、财政、物资等均纳入其管理范围。改革的目的在于剥离政府部门所不应承担的具体公共服务提供职能，使其回归到对公共服务的宏观指导、政策制定、战略规划和市场监管的职能上来，以终结现有的政府部门既当“裁判员”又当“运动员”的政事不分、管办一家的管理体制。
上海市公立医院管办分离改革。2005年9月，上海申康医院发展中心成立。该中心是上海市市级医疗机构国有资产投资管理运营的责任主体和政府办医的责任主体。中心在上海市卫生局的行业管理和业务指导下，承担所属市级公立医疗机构发展战略、重大决策、国有资产营运与管理以及推进市级公立医疗机构改革和完善管理体制、机制等职能。作为全市卫生工作主管部门的市卫生局，其工作重点将放在对全市卫生事业的宏观规划指导、政策制定、行业准入及服务监管等方面。
无锡市事业单位管办分离改革。2005年，无锡市相继成立市医院管理中心、市学校管理中心、市文化艺术管理中心、市体育场馆和训练管理中心。2008年底，又正式成立市公园景区管理中心。这些管理中心作为政府办医疗、办教育、办文化、办体育、办园林等职能的责任主体和所属事业单位国有资产管理的责任主体，主要履行国有资产出资人职责。从2008年底开始，各中心下属的事业单位开始试行陆续建立理事会，尝试构建新的法人治理结构。2009年，无锡市还分行业建立起事业单位公共服务绩效考评体系，运用这套考评体系对各单位的服务进行综合考评，单位的财政预算及年度工资总额等均与考评结果密切联系。
上述案例体现出政事改革的总体思路。其一，清晰梳理各类事业单位的职能，分类确定它们的去向。改革之前，各地均对所属各事业单位实际承担的职能进行梳理，在此基础上将事业单位分为三种类型并分别确定去向：一是执法监督类事业单位，此类事业单位留在政府部门继续从事行政执法和监督工作；二是经营服务类事业单位，此类事业单位或予以撤销，或转制为企业并划归国有资产管理委员会管理；三是公共服务类事业单位，此类事业单位是政事分开改革的主体，对于此类事业单位，其所承担的公共服务职能不变，但需与原主管部门脱钩，整建制归入新成立的执行机构，使行政管理和公共服务二者之间实现专业化分工。
其二，成立专门的执行机构（如海淀区公共委、上海申康医院发展中心及无锡市各管理中心等），并重新定位原主管部门、执行机构及事业单位等各方职能。改革之后，原主管部门对事业单位的管理职能不再保留，而是转移给新成立的执行机构。这些执行机构主要履行出资人职责，对所属事业单位承担资产管理、领导班子管理和绩效考核管理等职责，事业单位自身的经营与内部管理则由事业单位自主负责。执行机构还作为政府的代表与事业单位及其他社会机构建立一种契约式管理，通过各种方式向事业单位和社会机构购买公共服务，逐步构建多元社会主体参与准公共产品和公共服务提供模式。
上述改革也值得思考的问题。第一，设立新机构的改革方式值得进一步商榷。各地改革的一个共同措施是：新成立一家执行机构，各事业单位原主管部门保留对所属事业单位的决策和监管职能，而其对事业单位的管理职能则统一移交给执行机构。也就是说，政府对事业单位的管理职能并没有真正下放给事业单位自身，只是由原主管部门平移至新成立的执行机构。改革并未真正建立起双方的契约关系，也并未改变双方隶属关系的本质。简而言之，政事之间的“管”与“办”并没有真正分开，而仅是试图将部分“管”的职能进行转移而已。不仅如此，设立新机构的方式还与政府精简机构、提高效率的目标相悖而行，人为造成了政府对事业单位管理链条的加长，影响了组织效率。因此，是否应采用设立新机构的方式来推进政事分开，需要科学论证，权衡利弊，慎重而行。
第二，设立新机构的改革措施在实践中造成了“政出多门”等问题。理论上说，新成立的执行机构和原主管部门应该各司其职，双方之间是一种平行关系。但是，在此后的实践中，行业主管部门仍然从各个不同的微观方面对分离后的事业单位经营和管理进行干预。事业单位由原先的主管部门单一管理变成事实上的双头管理。改革不仅没有实现政事分开、管办分离的目标，反而引发了新的问题，由原来的一“政”变为两“政”，由原来的单“管”变为双“管”，致使政事关系、管办关系变得更为复杂。此外，部门利益的流失造成某些职能部门态度消极、不作为或乱作为。这些问题的存在，不仅使得事业单位为社会提供公共服务的效率未能得到预期的提升，同时也使得政事关系改革应有的示范效应难以得到有效的推广。
第三，对监管的过度强调导致事业单位经营管理自与积极性并未得到预期的提高。在政事关系改革中，加强对事业单位的监管与提高其经营管理自存在着矛盾。在地方的改革实践中，往往过于强调监管，影响了事业单位经营管理自与积极性的提高。以北京市海淀区的改革为例，与区属公立医院划归区公共委管理，同时，区政府还在区属医院及社区医疗服务机构推行财政制度改革，要求这些医疗卫生机构的所有业务收入都要上缴给区政府，而它们的财政支出则由区政府的财政预算提供，这就是所谓的财政上的“收支两条线”。这一政策削弱了区属医院及其他卫生服务机构的经营管理自，影响了其服务提供的积极性。这种把政事关系改革所要求的购买医疗服务的机制转化为行政上下级之间的拨款模式，背离了改革的初衷。
政事关系改革问题分析
政事关系改革未达到预期目标，政事关系模式未发生实质性改变。由于没有厘清政府与事业单位之间的职责界限和制度衔接，政事不分的许多深层次问题仍未解决，政事之间的基本关系模式未发生实质性的变化，主要表现在以下三个方面：
其一，政事之间的组织关系仍未明确，事业单位法人制度并未真正建立，与政府部门的隶属关系仍未改变，“管”与“办”并未真正分离。
其二，政事之间产权关系不明，政府是事业单位的出资人，事业单位对政府财政有着很高的依赖性，此外，政府机关与事业单位资产均属于非经营性的“行政事业单位国有资产”，长期以来按照一种体制进行管理，这些因素导致了政事之间产权关系模糊。①
其三，政事之间职能划分彼此交错，一方面，政府仍承担着大量技术性的公共服务职能，甚至对事业单位的经营管理进行直接的干预，制约了事业单位的积极性、主动性和创造性；另一方面，很多事业单位仍承担或部分承担一些行政职能。
事业单位监管体系的建设尚明显滞后于政事关系改革。随着政事分开、管办分离改革的推进，公共服务管理部门的管理方式也应逐步改变，由“命令与控制”模式向准市场模式转变，由基于行政权力的直接管理模式向基于规则的监管模式转变。但由于多种因素，这种监管体系的建设严重滞后于公共服务领域改革的进程。相对于事业单位改革进程而言，事业单位监管的规则体系亟待完善，具体表现在两个方面：一是相关法律法规缺失，公务员管理有《公务员法》，企业人力资源管理有《劳动法》和《劳动合同法》，而事业单位人事管理迄今仍缺乏与整体性和最高层面的国家法律规则，现行人事管理的规定大多存在于法规、部门规章以及其他一些政策文件中；②二是现有规则体系缺乏统一性，不同位阶的法律法规之间存在不少矛盾之处，地方法规与国家法规之间、不同部门的规章之间不一致处甚多，甚至有些存在明显的冲突。
政事关系改革引发出一些新的问题。就当前政事关系改革状况而言，不仅政事分开的目标没有实现。在改革过程中还产生了一些新的问题，其中最主要有两大方面的问题。一是政府公共服务职能弱化问题。公共服务是现代政府首要的、根本的职能，在公共服务生产和提供的全部过程中，政府都是责无旁贷的主导者和调节者。然而，一些地方的政府部门借口政事分开、管办分离，堂而皇之地将本应由其担负的公共服务的基本职能完全推卸给事业单位，政府的公共服务职能被严重弱化。二是市场化过度问题。政事分开、管办分离过程中，出现了一定程度上的政府监管缺失的问题。为提升公共服务供给效能，改革强调给予事业单位充分的自，一些地方政府允许部分事业单位结合业务内容开展创收，而政府对这些单位的经营又缺乏必要的监管。这种情况导致部分地区、部分行业公共服务质量的大幅度下滑，严重影响了社会事业的公益性与公平性。
政事关系改革的对策
政事分开、管办分离是我国政事关系改革必然的路径选择。政事关系改革必须要坚持政事分开、管办分离的原则，合理划分政府和事业单位的职责，建立治理结构优良、管理制度合理、绩效管理科学的事业单位法人制度。首先，政事分开、管办分离是深化行政管理体制改革的一项重要内容。传统的政事不分现象严重弱化了政府的服务功能，影响了政府的服务质量和行政效率。只有真正实现政事分开、管办分离，政府才能回归掌舵者和导航员的角色，更有效地发挥其在经济社会发展中的作用。
其次，政事分开、管办分离有利于切断政府部门与事业单位的利益关联。“政事同盟”是造成当前公共利益部门化、泛政治化现象普遍存在的原因。③不管是政府部门履行社会管理职能还是公共服务职能，都存在投入产出问题、效率问题、服务品质问题和服务竞争力问题，受到所谓“诺斯悖论”的困扰。通过政事分开、管办分离，将有利于切断政府部门与事业单位的这种关联。
最后，政事分开、管办分离是增强事业单位公共服务效率的大势所趋。实行政事分开、管办分离，将有利于建立符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的自主决策、自我约束、自主经营和自主管理的运行机制，提升管理能力和运营活力，进而提升其公共服务能力与效率。
政事关系改革要坚持公共利益取向与服务效率并重。政事分开的过程中要处理好公平与效率的关系，在维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求的同时，要通过改革创新提高公共服务的效率。
首先，建立合理政事关系的出发点在于增加公益性。作为公共管理主体之一，事业单位在解决公共问题的过程中必须坚持公共利益导向。政事职能分开将有利于强化事业单位公共服务职能，使其更好地生产和提供公共产品。政府通过政策引导、规则制定和宏观监督管理，确保事业单位行为的公益属性。
其次，建立合理政事关系的落脚点是提供高效、优质的服务。在增加公益性的同时，政事关系改革必须为社会公众提供高效、优质的公共服务，确保公共服务的效率。要做到这一点，在改革过程中就应当坚持以下几点：
一是机构要精简。管理机构和管理层次都要精简，不能为了政事分开而滥设管理机构，人为增加管理层次，而是应该充分利用和改造现有机构，实现决策与执行、管与办、行政与事业之间真正意义上的分开。
二是职能要回归。通过政事分开，切实转变政府职能，减少政府不该管也管不好的事务，使政府的职能得以回归，专注于行使其对公共服务的宏观指导、政策制定及监管等方面。
三是竞争要充分。事业单位负责生产公共产品，政府在公共产品市场上择优购买这些产品，事业单位之间展开充分的竞争，通过竞争的压力促使各事业单位主动提升自身的公共服务能力，提高其公务服务质量。
政事分开、管办分离的核心在于合理授权。出于自身利益的维护及传统管理理念的惯性，一些政府部门及其成员不愿放弃对事业单位直接的纵向控制而转为间接的横向协调，不愿轻易把原有职能剥离出来，不愿将公共服务的具体经营管理权力下放给事业单位。因此，要保证政事分开、管理办分离的顺利实施，就必须直面这些问题，必须敢于触及有关部门的利益，打破事业单位的行政隶属关系，赋予其一定的自，激发其自身活力，使其成为运转高效的法人组织。④要建立完善产权归属清晰、公益目标明确、约束机制完善、微观运行高效的事业单位法人治理结构及符合事业单位特点，有利于事业单位更优质高效地履行公共服务职能的各类管理制度。
政事关系改革后对事业单位控制的合理途径在于有效监管。政事分开存在的潜在风险是监管体系不健全，监管的不足将导致事业单位业务运行偏离公益性目标。因此，在放权、授权的同时，必须建立相应的监督约束体系，确保政府对于事业单位的有效管控，确保事业单位的行为不偏离公共服务的本原和目标。政府对事业单位的监管体系建设应包括以下几个方面：一是要建立覆盖事业单位的法律法规体系，尽早制定出台一部事业单位管理法律，同时要加强审查清理现有法规体系；二是通过行政体制改革，理清政府各部门在公共服务领域的职责权限；三是建立健全由行业协会、消费者保护组织及社会公众等各方充分参与的多元化监督治理机制；四是实施“准市场化”契约管理机制，在政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系，严格约束事业单位的行为；五是将主管部门对事业单位的直接的行政管理转变为对准入、价格、服务质量和竞争秩序等方面的行政监管，并以出资人的身份对事业单位国有资产保值增值情况进行监管。
（作者单位：中国人事科学研究院）
【注释】
①赵立波：“政事关系的理论阐释和现实治理”，《中国行政管理》，2007年第1期。
②刘晓苏：《事业单位人事制度改革研究》，上海交通大学出版社，2011年，第111页。
③孙立：“‘政治正确’与部门利益—一种泛政治化现象的分析”，《中国改革》，2008年第1期。
笔者认为行政事业单位管理会计，以依法行政、建设法治政府为目标，以提升行政事业单位向社会公众提供公共产品及服务能力为目的，以行政事业单位的职能活动为对象，通过对财务信息及其他信息的加工和利用并向内部管理提供信息，实现对行政事业单位职能活动过程的预测与决测、规划与控制、分析与评价等职能的一个会计分支。
管理会计与财务会计的共同点是：管理会计与财务会计都属于会计范畴，都起源于企业生产管理；目标相同，不管是向内部或外部提供会计信息，都是为提升行政事业单位向社会公众提供公共产品及服务能力为目的。管理会计与财务管理的区别。管理会计是通过对行政事业单位职能活动过程中价值形成和价值增值的预测与决策、规划与控制、分析与评价，确保资源有效利用，提升供给公共产品及服务的能力；财务管理则是以行政事业单位预算资金收支执行为主线，确保各种形态资产的安全完整。
具体有以下几点。会计信息的使用者不同：管理会计信息的使用者仅限于内部管理人员，是保密的；财务会计信息是相对公开的，包括内外部的利益相关方都可获悉。会计对象不同：管理会计对象是行政事业单位的职能活动；财务会计对象是行政事业单位的资金运动。会计主体不同：管理会计为了能提供便于管理用的信息，会计主体可以是多层次的（如可以是一个责任单元或责任中心）；财务会计以行政事业单位为主体并反映其资产负债的财务状况、收支信息等。会计事项的处理规则不同：管理会计不局限于会计规则、可以不受规则限制；财务会计则以会计准则、会计制度进行会计核算。计量单位不同：管理会计可用非货币单位计量（如实物单位等）；财务会计则以货币计量为主。
二、行政事业单位实施管理会计的准备条件
修改的国家会计法规增加对行政事业单位实施管理会计的相关条文规定，是推动行政事业单位财务会计转型并同时实施管理会计的重要外部条件。行政事业单位履行职能向社会公众提供公共产品及服务并消耗财政预算资金，依据《会计法》的规定用财务会计的方法核算、反映预算资金消耗的来龙去脉并形成会计信息，依据《审计法》、《预算法》等相关法规的规定接受财政、审计等国家监督管理部门对财务报告会计信息的评价。财务会计工作理所当然的成为行政事业单位管理工作的一部分。
因此，在行政事业单位实施管理会计也需要有相关会计法规的规定。行政事业单位内部控制的合理建立并有效实施，是实施管理会计的重要内部管理条件。行政事业单位合理建立并有效实施内部控制，可为管理会计提供行政事业单位职能活动合法、合规及真实的财务会计信息，也可为管理会计提供行政事业单位职能活动真实、客观的非财务会计信息。管理会计所使用的基本信息有的来源于行政事业单位职能活动财务会计信息，有的来源于职能活动非财务信息。建立完善适应行政事业单位实施管理会计需要的内部财务会计核算办法，是行政事业单位实施管理会计的财务会计支持条件。管理会计所使用的基本信息来源于财务会计信息，有的是财务状况等信息的直接使用，有的是对财务状况等信息的调整与加工。因此，行政事业单位的财务会计报告的信息必须服务并服从于管理会计提取信息的需要。
划分行政事业单位职能活动成本项目并确定成本归集方法、成本项目的类别与性能，是行政事业单位实施管理会计的基础条件。根据经政府批准的职能配置、内设机构及人员编制即“三定规定”确定行政事业单位的职能，依据职能划分活动项目并确定责任单元。在责任单元内依据职能活动划分成本项目、确定成本归集方法。按照成本项目费用与职能活动任务大小的变化关系，确定成本项目的类别与性能。
三、行政事业单位实施管理会计的环节与技术方法
管理会计事前预测与决测环节及技术方法。行政事业单位按照规定的职能应向社会公众提供的公共产品及服务决定了其本身应开展的常规职能活动及专项职能活动。分析行政事业单位常规职能活动开展的特点、环境影响、历史成本及先进成本等因素，确定常规职能活动的目标成本。根据行政事业单位开展常规职能活动的目标成本，采用移动平均法、时间函数法等方法可预测开展常规职能活动的成本。采用因素分析法、增长趋势预测法可预测事业收入。依据社会经济发展及社会公众对公共服务产品的需求，根据专业咨询机构对专项公共服务产品的咨询成果，确定专项公共服务产品的目标成本，采用方案比选的方法进行专项职能活动决策。
管理会计事中规划与控制环节及技术方法。行政事业单位按照规定的职能应向社会公众提供的公共产品及服务决定了其本身应开展的常规职能活动及专项职能活动，其开展职能活动的预算资金供给规划是按照常规职能活动的预测成本、专项公共产品及服务的预测成本及预测事业收入计算确定，其预算资金供给形式有财政预算拨款及社会融资两种。采用变动成本法、标准成本法、作业成本法、预算管理控制制度及责任中心控制制度等方法，对行政事业单位常规职能活动及专项职能活动的成本控制进行事中分析并发现职能活动成本控制缺陷，及时改进、弥补职能活动成本控制缺陷，最终达到优化、节约职能活动成本的目的。
公共部门作为社会公共资源的代理人、社会改革的领导者、公共产品和公共服务的提供者,其人力资源管理水平的高低,不仅对公共部门自身发展起着至关重要的作用,而且也影响到公众的社会生活质量以及整个地区乃至国家的发展,同时也会影响我国从人力资源大国向人力资源强国迈进的步伐。
1公共部门人力资源管理者职业化内涵
爱立特·佛来德森将公共部门人力资源管理者的职业化定义为:“职业化是一个过程。通过这个过程,人力资源管理从业人员由于其拥有的独特专长、关注工作生活质量以及为社会带来的利益,而获得从事某种特定的工作,控制职业培训和职业进入确定与评价该职业工作方式的专有权力”。根据佛来德森的界定,人力资源职业化包含两层涵义:专业化。人力资源管理是一门跨学科的综合理论,它不但涉及经济学、管理学知识,而且还涉及心理学、法律学、社会学方面,凡是从事该项工作的人员,都必须经过系统的专业训练,并具备符合实践需要的技能与管理经验。另一层涵义:社会化。不同国家的人力资源管理模式会带有自身的文化和价值观特色,不同组织的内部文化也有其各自的特色。因此,从某种意义上讲,人力资源管理者在开展工作时必须考虑社会制度、劳动关系、历史文化及企业文化等因素,形成符合国情、民情、融合先进管理思想的人力资源管理理念。
2我国公共部门人力资源管理者职业化现状中的五大缺失
2.1 职业化观念缺失很多公共部门人力资源管理者受传统人事管理观念的影响,职业化意识淡薄,还没有把从事人力资源管理当成一种职业,而仅仅是一份工作,没有对这个职业和自身发展进行职业生涯规划及管理开发,总是忙忙碌碌的从事着日复一日,年复一年重复的事务性工作,久而久之,工作中无创新、无激情,职业观念缺失,更没有职业生涯管理的意识。
2.2 系统性知识缺失人力资源管理职业需要从业者首先要具有完善的知识结构,即必须拥有专业知识和其他相关领域的知识,包括管理学原理、战略管理、劳动经济学、组织行为学、组织文化与变革、统计和调查及人力资源管理九大知识模块等。其次是服务意识和沟通协调能力;再次是不断自我学习、不断影响别人和帮助别人成长的能力。此外还需要较强的自我管理能力、高效执行能力、社交能力、创新能力。
2.3 权威性认证缺失一般来讲,衡量职业化发展水平的因素包涵职业能力等级标准制定(胜任力)、职业资格认证、职业发展通道设计、从业者职业道德等诸多方面。其中,职业资格认证以其客观性、可比较性成为衡量从业者职业化水平的重要标准。目前,我国人力资源管理职业认证多数由国家行政机构开发管理,在实施过程中功利性太强,导致培训机构的管理水平和培训师资的实际水平不足,教学内容和教材不能及时更新,影响了认证的信度和效度。
2.4 行业准入制度缺失就业准入制度是指从事技术复杂、通用性广、涉及到国家财产、人民生命安全和消费者利益的职业的劳动者, 须经培训并取得证书后方可就业上岗的制度。目前,我国人力资源领域尚未实行行业准入制,即只有通过相关资格鉴定,具备专业的学识、技术和能力后方可从事相应岗位工作,这就造成我国人力资源从业者队伍人员素质良莠不齐。
2.5 职业道德信用记录缺失在专业人力资源管理市场中,人力资源从业者的任何不良工作记录、受聘史、受聘业绩等都会有所记录,这对从业者在谋求职业生涯发展时形成强有力的约束。而我国尚缺乏一种机制,将不具备人力资源执业资格或有违职业道德的从业者清除出人力资源管理者队伍。
3促进公共部门人力资源管理者职业化途径
3.1 树立职业化观念,健全职业资格认证制度职业资格证书制度的基本内容是:按照国家制定的职业技能标准或任职资格条件,通过政府认定的考核鉴定机构,对劳动者的技能水平或职业资格进行客观公正、科学规范的评价和鉴定,对合格者授予相应的国家资格证书。在考核过程中不仅仅侧重于理论知识考核,更应加大实践操作的部分。为了维持专业知识水平,对获得资格证的专业人员每年参加了一定时间量的人力资源相关活动,包括参加课程、座谈会、研讨会或其他与人力资源有关的活动,并发证书,记录在案,以此证明公共部门人力资源管理者的水平和技能不断提高。
3.2 加强高素质专业人才培养,建立公共部门人力资源管理协会虽然在我国有越来越多的高校开始开设了人力资源管理专业。但是,单单是数量的增加还是不够的。人力资源开发和管理不单单是一门学科,而是一个领域,是一个由经济学、心理学、管理学不同学科展开探讨和研究的专业领域。与技术相比较,人力资源管理学习和引进的广度与深度尤为不足。因此,我国的人力资源开发与管理的培训和教育的规模、水平亟待加强。应增设人力资源管理专业硕士、博士学位,提升人才培养层次。另外,一些专业职业培训机构也可以开设人力资源专业课程,对从事人力资源管理的人员进行有针对性的、基于胜任力的职业培训。
3.3 加强职业道德建设,塑造良好的职业形象公共部门人力资源管理者的职业化除了要求人力资源管理从业人员要具备一些基本的素质和专业知识能力外,更为关健的是要有高尚的职业道德。良好的职业道德不仅是赢得了他人对自已的尊重,也为这项职业树立了良好的形象。一个优秀的公共部门人力资源管理者独特的职业形象:
3.3.1 政治坚定、原则性强公共部门人力资源管理者区别与一般部门人力资源管理者要有超强的政治鉴别能力,因为公共部门代表着国家政府形象,掌握着公共资源,服务着广大公众。所以在工作中,应站在全局的高度,把坚定正确的政治原则放在工作首位。在重大的政治原则上,不能含糊,在大是大非问题上,要敢于讲政治、讲原则、讲真话,大胆、鲜明地陈述自己人的观点、意见和建议,决不要“看脸色行事”,“跟风走”,“和稀泥”。
3.3.2 热心服务、默默奉献人力资源管理部门不是组织的核心科室,是热心服务部门,服务意味着什么?意味着你要主动、热情的帮助别人,意味着你要做一些非常细小繁琐的事,意味着你的回报可能不会很高,意味着得到赞赏的常常不是你。所以,公共部门人力资源管理者在工作中遇到不顺心的事情时,多想想自己就是一个服务人员,心情或许会好一些。
3.3.3 将心比心、宽容待人在工作中,当与其他部门打交道时,会出现不合拍的想法和行为,为此公共部门人力资源管理者需要站在对方的角度上去考虑问题,也就是说我们要理解对方的处境和难处,比如,在遇到对职工补偿、赔偿之类的事晴,公共部门人力资源管理人员不妨问问自己:如果我是他应该怎么做?与打交道的人是各式各样的人,有的人心直囗快,有的人斤斤计较,有的人爱沾小便宜,有的人爱打小报告。在这种情况下,我们要学会多看别人的优点。所以,一个优秀的公共部门人力资源管理者,要以一颗宽容的心对待身边的每一个人。
3.3.4 严以律己、公平公正由于人力资源管理工作所做的事情几乎都是涉及职工切身利益的,所以在处理各类问题时要保持公平公正,如考核座谈时,能否客观的评价你并不喜欢的人;在职工间发生纠纷时,是否能客观地、不偏不倚的处理;制定规章制度时,是否兼顾组织整体和职工个人之间的利益平衡;在人际关系的压力面前,能否坚持原则,从工作出发,为人正直、表里如一。对人一视同仁、处事公平公正。
3.3.5 谦虚谨慎、善于学习新时期人力资源管理岗位对我们提出了新的要求,工作中也出现了新情况、新问题需要我们去深入分析和研究解决。因此一名优秀的公共部门人力资源管理者就必须怀着谦虚谨慎的心态去学习、思考、去探索、求新,做到学而不厌,常学常新。可以通过参加培训、看书、网络等学习方式来不断提升自己。
〔关键词〕工商管理公共部门管理能力
一、工商管理在公共管理中应用意义
在当前社会经济发展中，需要得到公共事务的支持，而通过加强公共事务管理，更好地服务于社会建设。现阶段，社会效益所呈现的主要以分级形式为主，在各个群体之间，其对应的社会差异将不断加大，以此使人们单一思想模式出现改变。把多元化发展当作核心目标，让社会运营也朝着理想的状态发展。鉴于上述现象，应该做好社会关系的协调和统一工作，规范社会行为，将存在的问题进行全面处理，缓解社会矛盾，以此保证社会公平特性的快速落实。通过加强工商管理，强化公共管理部门职责，可以对社会发展起到促进的效果。通过工商管理部门一同参与到公共管理工作中，不但能够实现我国公共管理水平的全面提升，还能推动我国社会公共管理事业的稳定发展。
二、工商管理对公共部门管理能力提高的促进作用
1.实现公共管理水平的全面提升。国家把公共权限交由政府部门负责，也就是要求政府部门把社会公共利益当作核心标准，对社会中产生的各项事务加以统一管理。公共部门主要是面对社会以及大众，给予政府提供协调和帮助的机构，管理内部和群众自身利益之间有着一定的关联性，和人们生活有着紧密联系。工商管理作为一门现代化学科，通过采用现代化管理方式，实现对社会经济发展情况的监管，以此保证社会经济的稳定发展。工商管理部门可以通过行使对应的管理职责，让公共部门充分协调社会多方权益，不但可以满足人们利益需求，同时还能促进公共管理水平的提升。
2.促进政府部门职责的改变。政府职责含有一定的繁琐性，涉及的内容比较多，同时和国际实务之间有着一定的关联性。社会管理职责作为政府部门主要行使的义务，在社会快速发展的当前，工商管理不管是在自身效力方面，还是在定位方面都出现了一定转变。政府部门以及公共管理部门均已经成为经济社会中的引导者，通过应用工商管理理念和方式，实现对公共事业的规范，可以从基础上促进政府职责的改变。
3.转变公共部门管理职责。在当前我国政府职责全面改变的背景下，根据我国社会主义初级阶段基本国情，通过开展工商管理工作，可以促进公共部门管理职责的转变。要想提升公共资源的应用效率，实现公共资源的科学分配，让更多的人员参与到民主政治工作中，就要实现对公共事业的科学管理，将公共管理职责全面激发。公共部门管理工作作为一个具备规划性和具体性职责，同时也是工商管理最有效的管理方式，是原始公共管理职责改变的必然结果，可以更好地迎合社会经济发展需求，已经成为公共部门管理的核心内容。
4.提升公共部门管理工作效率。工商管理在公共部门管理方面起到的作用，不仅仅展现在可以全面提升公共部门协调管理水平，同时还展现在提升公共部门工作效率方面。我国很多部门均出现了相似的情况，在面临社会群众矛盾的过程中，公共部门在其中呈现出相互推卸职责的状况，没有担当对应的职责，无法对群众矛盾进行调解、解决。这种状况的出现，必将会给我国公共事业的发展带来不利影响。而通过全面开展工商管理工作，在某种程度上可以有效提升公共部门工作水平和效率，缓解群众之间的矛盾，营造良好的公共形象，给社会群众提供更加高效的社会服务。
三、工商管理部门提高公共部门管理能力的对策
1.优化职能转变。工商管理部门的职责在于保证社会经济的稳定发展，在转变工作职责的过程中，形式的改变必将是导致行政职责的改变，以此把职责转变当作切入点。在我国社会主义经济稳定发展的背景下，相关部门需要结合实际情况，合理设定管理标准，并从单位以及业务两个层级入手，实现公共管理。工商管理作为一项行政管理内容，其运营和发展均需要得到所有职工的认可和支持。但是，目前部分工商管理部门对职责转变的了解存在偏差，工商管理部门只有全面发挥对应的政府职责，才能促进公共部门管理能力的提升。同时，我国社会经济建设正在不断发展，政府机构及职能也在不断改革、不断优化，只有通过职责职能的改变，才能让工商管理给社会经济发展提供更好的服务。
2.强化物资监督管理体系。因为公共部门涉及的物资数量繁多，会存在一些中饱私囊以及占为已有的行为，这就要求公共部门结合实际情况，构建完善的监管体系，并利用内部监管的方式，从基础上规避此类行为的出现，实现相关人员工作行为的规范。公共部门还要设定统一的监管职责标准，让每个职工均可以根据有关内容实现对自身行为的约制，并全面落实监管体系，在群众的监管下，保证物资应用的合理性和规范性。此外，公共部门还要设定专业的意见箱，强化公共部门和群众之间的交流，并且及时处理群众提出的相关建议，实现内部以及外部监管体系的完善和优化。
一、新公共管理理论的基本思想
对新公共管理的内涵，界定很多。澳大利亚欧文?E?休斯教授将其共性特征概括为六个方面：第一，代表一种与传统公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是注重结果的实现和管理者的个人责任；第二，明确表达脱离古典官僚制的意图，以使组织、人事、任期等更具灵活性；第三，明确规定组织和人事目标，根据绩效指标对工作任务进行考核，对计划方案进行系统评估，其背后的推动力是经济、效率和效能的“三E标准”；第四，资源管理人员更具政治色彩，而不是无党派或中立的；第五，政府职能更可能受到市场检验，例如以合同方式包出工程等；第六，通过民营化和市场检验、签订合同等其他方式减少政府职能的趋势，某种情况下，这可以说是根本性的变化。我国学者陈振明教授从八个方面来归纳“新公共管理”范式特征：1、强调职业化管理；2、明确的绩效标准与绩效评估；3、项目预算与战略管理；4、提供回应；5、公共服务机构的分散化和小型化；6、竞争机制的引入；7、采用私人部门管理方式；8、管理者与政治家、公众关系的改变。20世纪90年代，美国学者戴维?奥斯本和特德?盖布勒在总结80年代以来政府改革经验基础上，提出建立具有企业家精神的“企业型政府”主张，并提出了指导政府改革的“十大原则”，成为引领新一轮公共管理改革的蓝本。这“十大原则”集中概括了新公共管理基本理念和核心主张，产生了广泛影响。纵观“新公共管理”思想，名称与表述虽有不同，但基本取向是一致的：思想上，深受新自由主义经济学的影响，推崇市场机制和竞争功能；方法上，强调管理的普适性与公私部门管理的共通性，主张采用工商管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，注重顾客导向和提高服务质量，以期政府公共行政管理也实现“3E”。相应地，在实践中强调：外部关系上重新界定公共行政权力的范围，调整政府与市场、社会之间的权力界限，主张缩小政府权力，通过民营化、招标、契约外包等新工具的使用引入非公共部门参与公共服务的提供与管理，打破政府包办公共服务的垄断形式；内部管理上，突出了管理的地位，大量引进私营部门领域的理念、技术和方法，使用诸如顾客导向、战略管理、目标管理、全面质量管理和标杆管理等方法和技术，以求最大效率利用资源，实现效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）、经济（Economy）的“3E”目标。
二、新公共管理理论对行业协会参与职业教育的启示
1、公共物品提供主体应该多元化传统公共行政理论主张用政府强势公共权力干预国家与社会发展并提供一切公共物品，排除了非公共行政部门提供公共物品的可能性。政府“触角”肆无忌惮向社会各个角落延伸，教育作为（准）公共物品由政府包办。由此建立在“大政府”模式在推动社会发展的某一时期确实起到了很大的推动作用。但“政府失灵”现象不禁让人们重新审视这只“万能的手”，在弥补“市场失灵”造成的缺陷同时，政府在经济上并不能完全承担市场失灵的重负，存在效率低下、反应迟钝、等问题。“双失灵”的困境，颠覆了传统的“国家—经济”二分模型，确立了社会在“国家—经济—社会”三元结构模型中的地位。公共物品提供主体也突破了政府局限，转而由包括公与私的主体共同提供，从而促进了公共物品提供主体的多元化。也为改变政府包办教育、社会力量参与教育提供了理论基础与实施依据。
2、治理模式的新变化20世纪90年代开始，在新公共管理理论指导下的政府行政改革取得了突破性进展。对私营部门方法的广泛运用以及对政府权力的限制，使得私营部门的活动能量大增，普遍经历“强政府，大社会”煎熬的政府也纷纷改变传统的统治方式。于是私营部门、第三部门以及各种社会运动大量出现在管理公共事务的舞台上，这些非政府部门与政府部门联结起相互依存的合作关系，就共同关心的问题采取集体行动，政府不仅将这些非政府组织视为对政府行为强有力的外部制约，而且将其看作是沟通政府与公民的重要桥梁，影响政府决策和改革的重要因素。这种合作网络的治理模式概括了政府层面与非政府层面新时期相互依存的新关系，代表了时展的趋势。中国的行政机构改革经历几次部门的裁减与恢复后，从1988年开始转到以转变政府职能这个关键，1998年更是启动了具有历史意义第七次行政机构改革，裁撤或转变直接经济管理部门，加强国家宏观调控能力，将社会可以自我调节与管理的事务逐步交给事业单位或社会中介组织。作为第三部门重要组成部分的行政协会参与职业教育既能把政府从直接管理的桎梏下解放出来，更好地行使宏观调控职能，又能凭借优势起到政府与市场都无法代替的作用，体现出的就是这种治理的新模式。
3、职业教育行政的政策职能与管理职能的分离，实现职业化管理新公共管理理论注重政府职能的收缩，主张把直接管理的权力交由社会主体完成，政府行政机构着重提高公共政策制定水平，完善公共政策制定程序，制定出适合现实需要并具有前瞻指导性的公共政策，以此提高政府公共管理水平。把“掌舵”和“划桨”分开，政府专心做好“掌舵者”，而非集“掌舵”和“划桨”于一身，把“划桨”的职能更多地交给第三部门等非公共行政部门。实现公共行政的政策职能与管理职能的分离，有利于充分发挥各自优势，一方面提升政府决策的质量，另一方面提高公共事物管理和政策执行的质量。行业协会参与职业教育有利于改变教育行政部门各类职业教育“一锅端”，事无巨细“一肩扛”的状况，利用自身的影响与威望促使行业企业参与到职业教育中来，利用自身对行业发展的专业把握与行业前景的预测能力指导职业教育在国家政策法律框架内更好更快地发展。在行业协会这座“桥梁”的作用下，实现企业与职业学校人才需求与培养的直接对接，减少损耗，提高效能。
4、明确的绩效控制，提升职业教育绩效新公共管理是非常重视绩效控制的管理，其重要的一项内容就是推行绩效管理，用明确的绩效标准进行绩效评估。在传统的政府公共行政中，因为缺乏加强绩效管理的工具和手段，所以很难实施真正意义上的绩效控制。行政协会参与职业教育正好有助于利用其对行业专业知识构建体现职业教育特点与行业需要的、绩效评估指标体制，建立全面的、科学的、合理的绩效评估指标，实施具有积极促进作用的绩效控制。
关键词：农村 公共卫生管理 职能优化
中图分类号：R 197 文献标识码：A
农业、农村、农民一直以来都是关系着国计民生的重大问题。农村的公共卫生管理是指对农村的防疫、医疗、保健等方面工作管理的总和。我国有九亿多人口在农村，农村的公共卫生管理工作搞得如何，不仅关系到我们在遇到突发公共卫生事件时能否有效地控制其在广大农村的蔓延，把危害降到最低程度，而且还关系到农村两个文明建设的成败。但近些年来各种公共卫生事件的发生，凸显了我国农村公共卫生管理体系的不足。公共卫生管理属于公共管理的范畴，具有非竞争性、非排他性、正外部性、投入――产出性价比高等特点，这也决定了其责任主体必须是各级政府。本文从农村公共卫生管理职能着手，对公共卫生部门的职能界定进行了分析，并就如何优化公共卫生管理职能进行了探索。
一、我国农村公共卫生管理职能的界定
本文采用现场调研方法，对调研结果进行统计，选取支持率超过80%的项目，作为公共卫生基本管理职能。据此，明确了县卫生局、卫生监督所、疾病预控中心、人民医院四大公共卫生管理机构，并就其管理职能进行了界定。
（一）县卫生局
就县卫生局而言，从公共卫生管理职能视角出发，其主要负责如下：对食品、学校、职业、放射、环境卫生，以及化妆品、饮用水等相关法律法规进行宣传、教育和全面贯彻；重大疾病的防治措施、规划方案的制定；卫生执法与监督工作；社会公共卫生审批、准入；突发性公共卫生事件应对措施，应急预案的组织、制定；五大卫生、传染病预防、治疗监督与管理；妇幼卫生工作规划方案的制定、组织、实施；健康类产品认证、监督、抽查；突发公共卫生事件医疗救治协调工作；医疗机构服务质量监督；突发事件应急处理知识宣传、技能培训、演练组织；辖区卫生技术力量的组织及突发事件的紧急处理；健康教育工作的协调、组织；大型公共卫生、医疗服务工作的组织；综合政策的调研与组织；传染病、慢性非传染病、寄生虫病、地方病的管理与防治；不明或新发疾病调研工作的组织、指导；公共卫生人力资源的规划、制定、组织、实施；对县直单位、乡镇卫生院财务工作进行监督、管理、指导。
（二）卫生监督所
就卫生监督所而言，基本管理职能包括七大项，分别为：食品卫生的监督、管理；化妆品卫生的监督与管理；饮用水、涉水产品的监督与管理；学校卫生监督管理；公共场所卫生的监督与管理；打击非法行医；法定卫生行政审批项目的审批与发证。此外，还有三项职能分别划转给了其他机构，其中，职业卫生监督与管理划转给了安全生产监督管理部门，环境卫生监督与管理、放射卫生监督与管理两项职能军划转给了环保局。当然，卫生监督所还负责五项非基本管理职能：消毒产品卫生监督与管理；违法医疗广告的监督与管理；非法采供血、母婴保健机构的专项整治；医学美容、镶牙洁齿机构的专项检查；宾馆、娱乐场所、饭店等传染病防治措施落实情况的监督与管理。这五项虽然属于非基本管理职能，但并非不重要，只是由于经费受限，因而不属于优先考虑的范畴。
（三）疾病防控中心
对于疾病预控中心而言，其基本管理职能包括11项：传染病的检测、报告；慢性非传染病检测与报告；寄生虫病检测与报告；地方病检测与报告；食品、职业、环境、放射卫生健康危害因素的检测；计划免疫、非计划免疫的监测；预防接种工作的管理；预防疫苗的管理；辖区疫情、公共卫生信息的管理；群众控制病媒生物的组织；突发性公共卫生事件危险因素的调研、控制措施的制定与实施。疾病防控中心的非基本职能包括健康教育、促进，公共卫生从业者、职业人群健康体检等工作的组织。
（四）县人民医院
兼并县妇幼保健院后，县人民医院公共卫生管理职能共包括8项：孕产妇的死亡检测；出生缺陷检测；儿童保健监督指导；生殖保健监督指导；妇女保健监督指导；妇幼信息的统计；妇幼健康教育工作的组织、开展；5岁以下儿童的死亡检测。
二、优化农村公共卫生管理职能的建议
由于我国农村人口众多，公共卫生管理涉及农民生产、生活的各个方面，因此，属于一项系统性工程，在如今这个体制变革过渡时期，公共卫生管理难免存在这样或那样的问题，因此，应注重优化公共卫生管理职能。具体而言，应从如下几个方面出发：
（一）加快建设三级预防保健网络，切实提升公共卫生服务能力
服务工作是农村公共卫生工作的核心与重点，为了实现农村公共卫生管理目标，必须提供完善、全面的服务，切实履行公共卫生功能，而农村公共卫生服务体系是提供各项服务的基本载体，因此，必须加强县、乡、村公共卫生体系的建设，切实确保公共卫生服务能力的提升。为了建设农村三级预防保健网络，应先构建防保网络，这是农村公共卫生体系的核心，也是重点。应注意的是，防保网并非单层网状结构，而是由县、乡、村等多层体系构成，属于一个十分复杂的立体网络结构，为了确保系统运行的科学性、高效性，应确保公共卫生管理职能分工的合理性、明确性、科学性。公共卫生部门应结合自身的业务能力和地方卫生需要，承担相应的管理、服务功能，促进各部门之间的合作。应加快构建完善的农村三级预防保健网，全面推行垂直管理、逐级负责制，由县政府对公共卫生工作全面负责。增强疾病防控中心、县人民医院的地位，赋予其乡、村两级部分业务管理职能，防止三级防保网衔接不当等问题，优化资源配置，提升公共卫生管理效率。此外，应注重进一步加强乡镇预防保健组织的建设，可以将预防保健职能从卫生监督所剥离出来，根据不同区域成立相应的保健所，并定为全额拨款单位。
（二）加强公共卫生队伍建设
当前，我国农村公共卫生人力资源配置水平仅为美国的22.6%。当前人力资源所存在的问题，并非人员过多，而是素质过低。为了解决这一问题，必须加强公共卫生队伍建设。一方面，对劳动人事制度进行改革，以便更好地吸引高素质优秀人才，逐步改善其工资待遇，提升公共卫生岗位的吸引力，通过竞争工资、福利制度等一系列有效的措施，吸引人才、留住人才。对于乡镇卫生监督所，应确保防保人员与医务人员工资水平相当；对于村卫生室，财政应给予村医一定的补偿，提升其开展公共卫生工作的热情。另一方面，应注重提高公共卫生从业者的准入门槛、考核机制，对不满足要求的人员应予以清退。此外，还应构建同收入、分配相挂钩的绩效考核机制，对从业者的服务数量、质量等全面进行考核，构建有效的激励机制，防止人浮于事的情况出现。加强公共卫生队伍的培训，为其提供继续教育、业务培训等机会，逐步提升队伍综合素质。
（三）全面推行政府筹资责任制
对于农村公共卫生管理工作而言，筹资难的问题一直都是阻碍公共卫生事业发展的重要因素。究其原因，一方面是由于政府的投资不足，导致农村公共卫生服务体系不得不创收，因而存在着地区差异大、结构有欠合理、重硬件轻软件等情况。从我国农村公共卫生投入情况来看，投入水平较城市而言极低，投入资金多源自于农民，政府投入的增长十分缓慢，仅仅足够维持机构的运转。由于收入比重越来越低，导致业务收入成为公共卫生机构的主要收入途径，导致公共卫生机构缺乏内部动力。为此，应明确政府作为农村公共卫生筹资的主体角色，构建筹资制度保障机制，对与之相关的规章制度进行制定、完善，对各级各类卫生机构的职责、工作内容及范
围进行明确。同时，明确公共卫生的投入标准，结合农村公共卫生业务开展要求，对投入的预算进行明确规定，确保各级政府在这方面的拨款额足够、并及时到位，落实各级政府筹资责任制。此外，政府在公共卫生领域的投入，应随着时代的发展及财政收入的增加而增加。以农民群众的利益为出发点，而非部门利益，加快完善服务补偿制，提升资金的使用率、服务率。
（四）促进医疗、预防保健之间的有效衔接
一直以来，国内农村医疗机制体系、疾控体系之间各自发展，两大体系脱节严重，缺乏应有的联系、协作。为了解决这一问题，应促进农村公共卫生与临床的有机结合，推动医疗、预防保健的有效衔接，促进临床医疗、预防保健之间的信息共享，充分利用各自优势，推动功能互补，达到协同作战的目的。此外，预防保健机构应同医疗机构之间构建起密切的协作机制，制定合作计划、运行机制、突发事件处理预案，继而提升农村公共卫生管理的整体水平。
三、结束语
当前，关于农村公共卫生管理的研究日趋深入，但在农村公共卫生管理职能研究方面依然较少，虽然存在部分研究，但多数是关于个别地区农村公共卫生管理现状，从宏观角度分析我国农村公共卫生管理职能的并不多。因此，研究国内农村公共卫生管理职能与优化很有必要。当然，我国农村公共卫生管理与服务操作性如何，仍有待进一步研究。
参考文献
[1] 卫生部，国家中医药管理局，国家发展和改革委员会，财政部.关于印发《农村卫生服务体系建设与发展规划》的通知 （卫规则发[2006]340号）[DB/OL]，2006：7.
[2] 雷海潮，葛延风，黄佳玮，等.对中国公共卫生体制建设和有关改革的反思与建议[J].中国发展评论，2011，17（01）：247- 248.
[关键词]高职院校;行政管理;人才培养;课程体系;教学模式
[作者简介]覃敏健,广西经济管理干部学院行政管理系讲师,博士,广西南宁530007
[中图分类号]G71 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2010)10-0186-03
当前,我国高职院校行政管理专业存在着诸如专业定位有欠准确、培养目标不甚清晰、能力结构较为模糊、就业岗位不够明确等问题,由此导致了能力培养相对不足、社会认可程度不高、就业竞争优势不彰等后果。相对于行政管理专业本科学生注重理论功底的扎实性而言,更为强调实践应用性的高职教育,理应以实际应用为重点、以能力培养为关键、以就业发展为导向,在人才培养目标、课程体系设置以及教学模式上适当调整,进而提升自身的核心竞争力。
一、人才培养的目标
高等教育的基本任务之一就是人才培养,而培养什么样的人才、怎样培养人才,则是高等教育发展必须回答的两个基本问题。在这两个基本问题中,培养目标的定位,即确定培养什么样的人才问题,是人才培养中首先应当明确的方向性问题,而作为制定培养计划和选择培养手段的基本依据,这一问题也是高等学校学科建设、课程建设所必须解决的首要问题。
1998年国家教育部颁发的《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》对行政管理专业的培养目标这样界定:“本专业培养具备行政学、管理学、政治学、法学等方面知识,能在党政机关、企事业单位、社会团体从事管理工作以及科研工作的专门人才。”这一界定对行政管理专业的特色以及培养目标的规定,以及该专业学生所要达到的知识和能力结构要求均显十分模糊、空泛。为凸显高职院校行政管理专业的特征与优势,拟将该专业的培养目标定位为公共管理者和公共服务者,即培养树立现代管理理念和服务意识,具备坚实的行政管理专业相关知识和通晓现代科学技术方法,以及具有较强实践能力,能在党政机关、非政府组织的公共机构、企事业单位和私人部门的公共方面等从事公共管理与公共服务的复合型、应用型专门人才。
一方面,虽然从行政管理专业的发展趋势来看,其管理性质、技术性质将逐步增强,但这决不意味着它的“公共”属性可以淡化,否则将丧失其本身的专业特色。
新公共管理要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”向“管理者”、由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变,提倡“顾客”导向以及回应的提供,以服务质量的提高满足公众的愿望和要求。对于行政管理专业的学生而言,只有坚守了作为第一层次的“公共性”价值理念,才能在进行第二层次的“社会问题的分析”时拥有正确的维度,并且在第三层次的“问题的实际解决”中进一步提升综合能力和专业素质。这要求行政管理专业人才首先必须具有强烈的服务意识、公众至上意识和公共责任意识。为此,针对未来公共管理者和公共服务者素质的要求,我们有必要从他们的思想、观念、道德、品格、知识、文化、心理、能力、方法等方面予以强化训练,使他们具有较强的社会责任感和历史使命感。
另一方面,高职院校行政管理专业的学生应成为掌握行政管理基本知识体系与技能结构的复合型、应用型、技能型人才。
从目前就业市场来看,在具备扎实的行政管理知识和过硬的实务管理技能的前提下,高职院校行政管理专业的学生有两大培养目标可以拓展:一是着重培养乡镇、城市社区和街道等基层行政管理部门,以及少数民族地区、边远地区、山区所需要的行政管理人才,这些人才也可为上述地区的行政管理人员提供理论培训和其他专项培训。二是着眼于社会对文员、行政助理等管理类人才的大量需求,培养具有行政管理相关知识,掌握文员、行政助理岗位所需基本技能和方法的在企事业单位从事行政管理相关工作的应用型人才。从全国范围来看,高职院校行政管理专业应倾向于培养企事业单位行政管理人员,重点培养学生熟悉当前中国的基本管理体制、现代企业制度和变革中的事业单位管理模式,掌握沟通、协调技巧,善于运用办公软件、财务和统计软件,熟练处理文件、报表等相关事务,能够作为得力助手有效地辅佐领导实现科学管理。特别值得一提的是,在当前及今后相当长一段时间内,相对于党政机关、事业单位等而言,就业市场对于企业行政管理人员的需求量非常大,这注定了高职院校行政管理专业人才培养将更多地以企业需求为导向。
二、课程体系的设置
课程设置是专业建设中带有全局性、根本性的问题,由于人才培养目标的实现是通过课程设置体现出来的,因此它在很大程度上影响甚至决定着专业的基本取向和教育质量。从目前来看,国内高职院校行政管理专业课程体系设置在培养学生专业行政能力与技术技能类课程过少,这种重理论、轻实践的课程设置使得人才培养缺乏专业特色与学科优势。为加强高职院校行政管理专业学生的专业核心知识,提升他们的职业能力,拟在课程设置上调整和优化其核心课程,并加大实践课程在整个课程体系中所占的比重。
1、调整和优化学科体系的核心课程,增强行政管理专业的学科优势与专业特色
与传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点不同,勃兴于20世纪80年代的新公共管理以现代经济学、私营企业管理理论和方法、工商管理学等作为自己的理论基础。行政管理的专业建设应适应这种发展趋势,在课程设置上以职业能力的提高为导向,侧重于管理技术和政策分析因素的训练,构建起“宽基础、活模块”的核心课程体系。
(1)在通识类课程上,通过行政公文写作、公共部门人力资源管理、电子政务技术、量化分析技术与SPSs软件应用、大学英语等课程的设置,着重培养学生写作能力、组织协调能力、口头表达能力、计算机操作能力、外语应用能力、调查研究能力、人际关系能力、法律应用能力以及现代信,息处理能力等。
(2)在专业基础模块上,围绕政府管理、公共事业管理及企业行政管理开设多种职业方向类课程,加强实务性、技能性训练。在政府管理方向上,可开设政府财政与预算、公共政策与项目管理、政府绩效评估技术、公共关系与政府形象学、政务信息管理与政府网站维护等课程;在公共管理方向上,可开设公共政策学、公共财政学、公共部门绩效评估、公共管理技术、组织流程设计与管理、公共服务市场化技术等课程;在企业行政管理方向上,可开设企业行政管理、企业协调与组织、企业商务管理定量分析、企业文化与形象设计等课程。
(3)在专业核心模块上,鉴于组织、人事、决策是行政管理的三个关键环节,因而组织、人事、决策
方面的课程及其外延课程也就构成了行政管理专业学科建设的核心课程。
(4)在专业拓展模块上,围绕政府管理、公共事业管理及企业行政管理开设专升本强化学习专题等继续深造相关课程。如在政府管理方向上可设置公务员考试专题、行政职业能力开发专题等课程。
2、为使学生切身感受行政管理的宏观过程和微观要求。提升他们的应用能力和实践能力。必须加强应用型实践课程的教学
(1)围绕实践课程加强实验室的硬件、软件建设。如在政府管理、公共事业管理方向上可推进公共管理综合实验室、情景模拟实验室、电子政务实验室、决策分析模拟实验室等建设,并购置相关课程管理、应用软件,积极开展电子政务、公共部门人力资源管理、办公自动化等课程的实验教学;又如在企业行政管理方向上可设立相关实验室,围绕行政事务管理、办公事务管理、人力资源管理、财产会计管理等开展相关实践课程的学习。
(2)大力推进岗位实习、挂职力度。对于低年级的学生而言,可在挂靠院办的校内公共管理实习基地进行实习,校内公共管理实习基地可由党群、行政和各教学单位等部门组成,根据校内各部门的工作性质和学生自身特点实施针对性实习;对于高年级的学生而言,可在校外实习基地进行实习、挂职,校外实习基地可以是乡镇、城市社区和街道等基层行政管理部门或事业单位,也可以是非政府组织的公共机构,还可以是涉及面更为广阔的各类企业。通过岗位实习、挂职,使学生真正接触到实际的行政管理工作过程,启发学生自觉运用行政管理相关知识去认识和解决社会现实中的问题,从而进一步提升学生自主学习的实效性及岗位的适应能力。
三、教学模式的改革
为适应人才培养目标及课程设置的调整,高职院校行政管理专业必须在教学模式上实现两大转变,即教学理念要由“以理论灌输为中心”向“以能力培养为中心”转变,教学过程要由“以教师为中心”向“以学生为中心”转变。为此,我们必须确立以认知实践增强感性认识、以案例实践培养专业素质、以实验室模拟实践提高动手能力、以基地实习提高岗位适应力的实践教学思路,构建实践教学体系,创新实践教学方式,完善实践教学环节,进而培养学生的创新精神和实践能力。
在实践教学体系的建设上,各高职院校必须结合学科优势,构建起“案例教学实践”、“集中教学实践”、“课外活动实践”“三位”一体的实践教学体系。“案例教学实践”紧密围绕党政机关、企事业单位以及社会组织的工作内容和工作流程展开,不仅有助于学生对于行政管理过程各环节的熟悉、了解,还有利于培养学生的创新思维和运用理论知识分析、解决实际问题的能力。“集中教学实践”除了包括公共部门人力资源管理、政务信息管理与政府网站维护、组织流程设计与管理、企业协调与组织、企业商务等课程实践外,还包括行政管理实践、学年论文、毕业实习、毕业论文等综合知识的实践,藉此掌握相关学科的实际操作方法和技能,进而提高学生的综合素质。“课外活动实践”则通过组织学生参加相关的竞赛、考察、调研以及岗位实习等形式多样的社会实践活动,培养学生的创新意识与实践能力。
在实践教学方式的创新上,以案例教学法为主要教学方法,辅之以理论讲授、情景模拟、角色扮演和实习实训等,使学生通过对大量现实的或虚拟的案例学习与分析,习得并累积实际的行政管理工作经验,进而培养和提升分析问题和解决问题的实际能力。为凸显高职院校的特征与优势,案例教学法应该贯穿于教学过程的始终:虽然在不同时期对案例的选择上应该有所侧重――前期侧重于认识性案例,中期侧重于分析性案例,后期侧重于解决性案例――以循序渐进地培养学生的专业素质,但是案例教学的核心理念和方法却都是一致的,即以教师精心设计的典型问题为起点、以探寻问题得以解决的对策为主线、以相关专业知识的思索和应用为凭借、以获取知识和培养能力为归宿。当然,为增强案例教学法的有效性,我们必须建立案例教学库,将那些通过有关专家严格筛选和层层把关的具有时代特征、针对性和实用性较强、能启迪学生心智的典型案例归入案例库统一管理。
在实践教学环节的完善上,通过实习实验、模拟操作、现场观摩、案例探索、对抗辩论、方案策划、科研论文写作等实践性教学环节的强化,和课余时间演讲比赛、辩论比赛、文体比赛、拓展训练等活动的组织,以及学生活动、社团活动、行政见习、社会调查、社区服务、挂职锻炼等活动的开展,使学生在分析和研究问题中探讨解决问题的有效途径,最终实现获取专业知识和解决实际问题的有机统一。在具体问题的分析和求解过程中,学生由以往的被动接受者变成主动发问者,在特定的情境中观察、思考、分析、交流,最终形成自己解决问题的观点和思路,从而培养了学生的独立思考和沟通协作的能力以及创新性、批判性思维。
当然,为确保实践教学活动的有效性,我们必须建立一支结构合理、专兼结合的师资队伍。一方面,组织教师尤其是专业骨干教师到政府、公司、企业、事业单位等学习或挂职,参与其招聘、培训、考核、薪酬等管理工作,熟悉其管理工作基本流程,从而培养更多的“双师型”教师。另一方面,聘请具有较高理论素养和丰富实践经验的政府官员、专家和企业家担任学生实践指导教师或学校兼职教授。
综上所述,管理学门类以及公共管理一级学科的设置,以及原属于法学门类政治学一级学科的行政学专业(二级学科)更名为“行政管理”并归人公共管理学科,这不仅意味着行政学(行政管理)专业学科归属上的变化,而且还意味着该专业的人才培养模式的转变。为此,在高职院校行政管理专业建设中,我们必须立足于高职教育的特征与优势,在人才培养目标、课程设置及教学模式上进行适当调整与优化,从而培养出更多的以相关理论和知识为基础的应用型、技能型人才,以满足市场经济和现代化建设对复合型、应用型公共管理人才的需求。
[参考文献]
[1]陈振明,从公共行政学、新公共行政学到公共管理学[J],政治学研究,1999,(1)。
[2]王乐夫,行政学学科建设与人才培养模式探析[J],政治学研究,2000,(4)。
[3]陈振明,行政管理专业由传统的学术型向应用型转变的探索[J],中国行政管理,2001,(10)。
[关键词] 公务员；职位；品位；管理
[中图分类号]D035.2；D712.3；D561.3[文献标识码]A[文章编号] 1673-5595（2013）02-0051-07
公务员分类管理，是指按照特定标准、方法和程序，将公务员或其职位分为不同类型，划定为不同层次与等级，以确定公务员的职务与级别，赋予公务员相应的权利、责任与义务，并为公务员职务任免与升降、考核、培训教育、交流与回避、辞职、辞退、退休、工资、保险、福利等制度提供必要的依据。按照分类标准的差异，公务员分类管理可分为公务员品位分类制和公务员职位分类制。品位分类制是以人为中心的公务员分类管理制度，职位分类制是以事为中心的公务员分类管理制度，二者各有利弊。自19世纪中后期以来，英国、美国不断探索、改进、完善公务员分类管理制度。自《中华人民共和国公务员法》实施以来，中国公务员职位分类管理制度改革进展顺利，但也存在一些问题。有必要结合中国公共部门人力资源管理特点，学习和借鉴美英公务员分类管理制度的有益经验，推进中国公务员职位分类制度改革。
一、美英公务员分类管理制度的演变历程
（一）美国：公务员职位分类制
1.萌芽时期（1838―1922年）
公务员职位分类制度始创于美国。1838年，美国参议院通过议案，要求以工作性质、职责、所需资格条件对公职人员分类，据此确定薪酬。1853年，美国国会通过分级法案，将联邦财政部、内政部、海军部、陆军部、邮政部等5部的700名秘书官划分为适用于不同的薪酬标准的主任秘书官、副主任秘书官、秘书官、助理秘书官等4类职位。1883年，美国国会颁布《彭德尔顿法案》，确立了实行同工同酬的功绩制原则。1886年，美国众议院“吏治革新委员会”重申1853年分级法案，要求同工同酬。随着倡导“工作分析”、“工作评价”的科学管理运动的推进，职位分类理念深入人心，并被逐渐运用到政府部门。1896年，美国联邦文官委员会在工作报告中呼吁实行以职务和责任为基础的职位分类制度。1905年，美国总统西奥多・罗斯福设立“部务规程委员会”，致力于研究工作评价和职位分类。1907年，西奥多・罗斯福下令设立“职级薪酬委员会”，专门处理职位分类与公务员薪酬等事宜，并于1908年向国会提交关于公务员统一分类与工资评估的报告。
芝加哥、费城、奥克兰、洛杉矶、匹兹堡、俄亥俄、克里弗兰、纽约等地方政府的职位分类实践推动了联邦政府职位分类制度的发展。早在1905年，芝加哥市政府就率先确认公务员职位分类原则，即“基于工作分析对职位分类定级，处于同等职位的任职者获得的薪酬一致”。芝加哥市文官委员会制定了公务员职位分类管理方案，并于1911年正式实施公务员职位分类制。1919年，美国国会成立“薪金分类调整联合委员会”，致力于设计职位分类系统，并于1920年向国会提交关于地方政府职位分类实践的调查报告。
2.发展时期（1923―1977年）
1923年，美国国会颁发《联邦政府职位分类法》，成立“联邦人事分类委员会”。该法按照同工同酬等原则，在职务、责任、任职资格条件基础上将美国公务员职位分为5职类，共44职等。1923年的《职位分类法》历经1928年、1930年两次修订，进一步确立分等标准，扩大职位分类范围。1931年，联邦政府调整公务员职位分类结构，分为7职类、81职等、1633职级。1932年，美国撤销“联邦人事分类委员会”，将其权力转移至文官事务委员会。1940年，美国国会授权总统将文官委员会的分类权力扩大至附加职位。1949年，美国国会颁布新的《职位分类法》，调整职位结构。按照新法案，美国公务员职位归纳为两大序列：一是一般职位序列（GS，General Schedule），包括专门与科学职务类，次专门职务类，事务行政与财政职务类。根据工作责任大小、难易程度、任职资格条件等，可将一般职位序列分为18职等。二是技艺、保护、保管序列（GPS，Grafts Protective Custodial Schedule），包括技艺与保管职务类，灯塔与仓库职务类，共10职等。本次改革细分职组与职系，划分为27职组（Position Group）、569职系（Position Series）。1954年，技艺与保管序列职位被取消，其部分职位并入“一般职位”序列，另一部分职位经文官委员会核准后作为不适用于职位分类法的例外职位。美国文官委员会于1958年将GS职位削减至23职组、524职系，于1965年再次削减至22职组、439职系。1967年，美国国会组织专门委员会调查职位分类制，美国国会按照报告建议成立“工作评价与报酬审核”专业小组，着手建立改进工作评价和职位分类分级的方法。1972年，文官委员会向美国总统提交报告，建议采用“因素分等法”修改职位分类。
中国石油大学学报（社会科学版）2013年4月第29卷第2期刘碧强：美英公务员分类管理制度演变及其启示3.完善时期（1978年至今）
随着1978年美国《文官制度改革法》的出台，联邦政府进一步调整公务员职位分类制度，确立了九条功绩制原则。此次职位分类制度改革的主要内容包括：一是构建相对独立的“高级公务员”序列（SES，Senior Executive Service），包括一般职务序列中的16、17、18职等，实行“级随人走”的相对独立的工资制度。二是改革高级公务员之外的一般职务序列的职位分类制度。简化职位分类结构、程序、标准，压缩职等、职组、职系，实行浮动工资制度，简化职位说明书。三是在部分中高级公务员中推行“绩效工资”（Merit Pay System）。对GS序列12～15职等的公务员，自1981年10月1日起，不再根据其工作年限进行等内加薪，而是根据其工作实绩和绩效考评成绩进行加薪，并酌情颁发奖金。
1993年9月7日，戈尔副总统向克林顿总统提交题为《从红头文件到追求结果：产生一个工作更好、花钱更少的政府》的系列报告，其中包含题为《重塑人力资源管理》（Reinventing Human Resources Management）的子报告。该报告在“改革一般职务和基本薪酬制度”部分，提出五项改革措施。与公务员职位分类制度有关的措施包括：一是废除15职等的分类标准；二是授予联邦政府各行政机构职位分类决策权，免除联邦政府人事管理总署对分类的评估和审批权；三是简化标准的分类制度。通过减少工作种类数量、分类标准、分类程序等措施，简化职位分类制度，赋予行政机构和一线管理者更大的职位分类自，保持职位分类的弹性和灵活性。
按照是否适用于功绩制原则，可将美国政府雇员分为两类：一是适用于功绩制、职位分类制度的政府雇员，包括公开竞争性考试人员（常任文官）；非公开竞争性考试人员（专业技术性）；免试人员（劳工、机要人员、临时工、政策制定者、非考试录取者）。二是不适用于功绩制、职位分类制度的政府雇员，包括民选官员（如总统、副总统、州长等）；特殊委员会委员；部长、副部长、次长等（需经总统提名，参议院同意后任命）；聘任制专家。不适用于职位分类制的人员具体涉及高级行政职位官员、外交官、邮政人员、警察、教师、保密人员、退伍军人机关职员、情报人员等。
按照职业划分，可将美国政府雇员的职业主要分为白领、蓝领职业，适用于不同的职位分类和报酬系统。一是白领职业（White Collar Occupation）。白领职业按照工作内容、难易程度、责任大小、任职资格条件等标准，可以分为专业类、行政类、技术类、文秘类和其他类（即不能划入以上四类的混合白领职业）。绝大部分白领职业职员适用于一般职务序列（GS）及其报酬系统。目前，美国白领职业职员所适用的一般职务序列（GS）中，共分为23个职组，420个职系。二是蓝领职业（Trades and Labor Occupation）。蓝领职业职员，由从事贸易、技艺和体力劳动的不熟练工、半熟练工和熟练工组成。绝大部分蓝领职业职员适用于联邦薪酬系统分类及其报酬系统（Federal Wage System）。蓝领职业职员所适用的联邦薪酬系统职务分类序列中，包括36个工作簇（Job Families）和250种具体职业。
（二）英国：公务员品位分类制
1.萌芽时期（1805―1869年）
英国公务员分类管理属于典型的品位分类制。英国最早划分政务官和事务官。英国1700年《吏治澄清法》规定：“凡是接受皇家薪俸和年金的官吏，除各部大臣和国务大臣外，均不得为议会下院议员。”1805年，英国财政部设立常务次官，到1830年，政府各部门都设立常务次官。1854年《关于建立英国常任文官制度的报告》建议设立常任文官制度，将政府文官分为高级和低级两类，由于受到保守势力的反对，该报告中关于文官分类的主张并未落实。1855年，英国颁发《关于录用王国政府文官的枢密院令》，决定成立“文官事务委员会”，审查初任的低级文官资格。1860年，斯坦利委员会（Stanley Committee）建议根据公务员学历划分高级事务官（受过高等教育）和低级事务官（未受过高等教育），低级事务官永远不能晋升到高级事务官，并按工作性质将文官分类。
2.发展时期（1870―1967年）
1870年英国枢密院颁布法令，将全部文官分为第一等级文官和第二等级文官两等级；第一等级文官必须具备大学学历，第二等级文官无学历限制，但永不能升入第一等级文官序列。根据泼莱藩委员会（Ployfair Committee）的建议，英国政府于1876年颁发枢密院令，裁减第一等级人员数量；将第二等级文官分为成年级和学童级，增设抄写级。1890年，根据理德利委员会（Ridley Committee）的建议，英国政府调整第一等级和第二等级的划分办法，限制第一等级人员的数量，并将第二等级人员划分为3级别。1906年，英国财政部要求在第一等级文官和第二等级文官之间增设中间级（执行级）。1914年，英国公务员分类管理体系初步形成。
1920年，根据麦克唐纳委员会（MacDonald Committee）和格莱斯顿委员会（Gladstone Committee）的建议，英国将三级文官序列改为四级，即行政级（原第一等级）、执行级（原中间级）、文书级、助理文书级。1931年，英国增设科学官员职类、科学助理职类。1945年，全国统一将文官分为一般行政人员（包括行政级、执行级、文书级、助理文书级）和专业技术人员。
二战后，英国政府调整公务员职位分类制度，增加横向分类，增设专业技术职类。1950年起，英国公务员分为以下类别：（1）工业人员、非工业人员。其中，工业人员包括10职类，涉及在国防部所属兵工厂和海军码头工作的人员、邮政系统工作人员、科研单位技术人员、环保部工作人员；非工业人员包括普通行政人员、专业技术人员、外交领事人员。普通行政人员包括行政、经济、情报、统计等职类，其服务条件由财政部统一规定，涉及行政级、执行级、文书级、助理文书级人员；专业技术人员分为科学（甲类）、技术（乙类）两类，服务条件由各部规定，包含法律人员、统计人员、科学人员、工务人员、医务人员、会计人员、邮政人员等[1]。（2）编制人员、非编制人员。编制人员享有退休金待遇。非编制人员为各部临时聘用的人员。
3.改革、完善时期（1968年至今）
1968年以前的英国公务员分类管理属于典型的封闭式品位分类制度，职类之间壁垒森严、不交叉，不能跨职类交流或晋升。随着经济社会的发展，以品位分类为主、注重“通才”、封闭型公务员分类管理制度难以适应社会分工和公共管理的要求。1968年，富尔敦委员会（Fulton Committee）《富尔敦报告》，尖锐地指出英国品位分类制度的缺点，建议改革僵化、繁琐、封闭的品位分类等级结构，建立公务员职位分类制度，实行基于功绩制的公开结构。按照《富尔敦报告》的建议，英国政府于1971年取消原有的等级结构，构建基于职位的公开结构。本次改革将公务员职位结构简化为职类、职组、职等三个层次，全国公务员统一为10职类、19职组，每职组按照工作繁简难易、责任大小和所需资格条件不同分为不同职等。其中，10职类为：综合类；科学类；专业技术类；秘书类；社会保障类；培训类；法律类；警察类；调查研究类；资料处理类[2]。各类职位包括若干职系、职级、职等。20世纪80年代以来，英国历届政府对英国公务员制度进行了大刀阔斧的改革，以精简结构，裁减冗员，促进职位公开结构扩大化，推动行政人员专业化，鼓励公务员横向、纵向流动。
1982年，英国政府增设“高级执行官―发展类”（Higher Executive Officer ―Development，HEOD）。1994年，英国政府《英国文官制度的继续与变革》白皮书，建议成立高级公务员管理组织。1995年，英国颁发《公务员管理法》，其中对高级公务员进行了规定：“高级公务员包括各内阁部与执行机构的大多数职员。内阁部和执行机构可以设置高级公务员职位。而且，只要公务员的级别达到7级，就可以决定充任高级公务员职位的人选。”[3]英国高级公务员（SCS，Senior Civil Service）包括常务次官、次官、副次官、主管、助理次官等职位的公务员。
二、美英公务员分类管理制度的演变趋势
英国、美国公务员分类管理制度各有优缺点，适用于不同的行政环境和政治体制。20世纪中后期，伴随着风起云涌的新公共管理改革浪潮，公务员分类管理制度发生了相应的变革。总体说来，公务员分类管理制度呈现以下发展趋势：
（一）融合性：职位分类和品位分类相互交融
作为公务员分类管理的两大类型，公务员品位分类制和职位分类制各有长短。品位分类制以“人”为中心，强调人在事先，因人设职；职位分类制以“事”为中心，强调“事在人先”，因职择人。二者的有机整合，促进了公务员分类管理的人、事互动，不仅有助于构建科学、规范、严谨的标准化公共职位体系，也有助于选拔、培养和造就高技能专业化公共管理人才队伍。20世纪中后期以来，公务员职位分类制、品位分类制呈现相互融合、互通有无、取长补短的趋势。如以公务员品位分类制为主导的英国，自《富尔顿报告》实施以来，吸收和借鉴了美国公务员职位分类制度的特质，引进了以职位、职务、职级、职系、职组等为基本元素的公务员职位分类方法和技术，构建起职位分类、品位分类相融合的公务员分类管理制度。以公务员职位分类制为主导的美国自1978年《文官制度改革法》颁发以来，借鉴英国品位分类制的经验，基于“功绩制”原则设立“高级行政职位”，实行“级随人走”的品位分类方法。
（二）由繁至简：公务员分类管理规则、标准、程序、等级日益简化
综观美国、英国的公务员分类管理制度的发展历程，不难发现，公务员分类管理的规则、标准、程序、等级等日益简化。如美国政府自1923年实施统一的公务员职位分类管理以来，不断归并公务员的职类，削减职组、职系，压缩职等、职级，简化分类规则、标准和程序，公务员职位分类制度日益明晰、简洁、规范。美国政府于1980年启动公共职位分类制度简化实验，“实验的目的在于简化分类结构”[4]，将18职等简化为5职等，职系、职级、录用程序、工资体系等也进行了简化。 “重塑政府”改革期间，在国家绩效评估委员会的指导下，美国联邦人事管理署废除了将近10000页复杂、繁琐的联邦人事手册，以及无所不包、令人厌烦的联邦政府人事履历表等繁文缛节。英国在新公共管理运动过程中，随着雷纳评审、伊布斯评审、公民运动、以竞争求质量运动等改革的推进，以及部长规章信息系统、财务管理信息方案的实施，3E原则（经济、效率、效能）在公务员分类管理中体现得淋漓尽致，大量设置“执行机构”，部分繁琐复杂的人事管理规章制度被废除，公务员分类管理规则、程序、标准日益简化。
（三）分权化：下放分类管理权力，增加弹性空间
集权还是分权，这是公务员分类管理面临的一大难题。总体说来，自19世纪中后期以来，英国、美国公务员分类管理权力配置基本上走过了“分权―集权―分权”的历程。公务员分类管理权力配置与调整，与各国的政治制度、行政制度以及公务员管理体制息息相关。如实施部外制公务员管理体制的美国，在19世纪末20世纪初期，因公务员职位分类管理处于探索阶段，致使分类管理权力分散，地方政府、各部门自主设置职位；随着1923年《联邦政府职位分类法》的实施，美国政府逐步构建了统一、完备的公务员职位分类管理体系，公务员职位分类管理权限逐步集中在中央公务员管理机构“联邦文官委员会”；20世纪30―40年代，美国公务员职位分类权力逐渐分散，富兰克林・罗斯福、杜鲁门总统先后行政命令，要求分散联邦政府的职位分类、晋升等方面的人事管理权力[5]；1949年新《职位分类法》实施后，公务员职位分类管理分权力度加大，联邦政府将1～15职等中下级行政人员管理权限授予各部门；1978年《文官制度改革法》实施后，美国联邦人事管理署进一步将一般公务员职位（GS序列）分类管理权力下放到政府部门及其行政主管，并鼓励和支持地方政府、行政机构开展公务员分类管理试点。1989年，美国全国公职委员会建议联邦人事管理署应该向联邦政府所属的机构和部门分权，“灵活性和适应性的要求同持续的集权是严重对立的……OPM应当考虑允许将职位分类权力下放到机构意味着什么”[6]。“重塑政府”运动过程中，美国联邦人事管理署将大量人事管理权力（包含分类管理权）分散至政府机构。
英国政府自《关于建立英国常任文官制度的报告》公布以后，通过持续的公务员分类管理改革探索，颁发了一系列枢密院令，于20世纪初构建了集中、统一的分类管理制度；自《富尔顿报告》实施以来，伴随着新公共管理运动的推行，英国公务员分类管理权力也逐渐下放；1996年以来，英国中央政府的公务员管理体制改革，大部分一般公务员管理权限下放至政府各部门和地方政府，中央政府不再进行统一管理。
总体说来，美国、英国政府通过“放松管制，建立弹性化的管理制度”[7]，实现了公务员分类管理权力分散化，在一定程度上增加了地方政府、各部门及其行政首长在职位设置、公务员招募、职务任免与升降、交流等方面的人事管理权限，有助于优化公共部门人力资源配置，提高人事管理效率。此外，在新公共管理浪潮中，美国、英国等西方国家通过引进“市场模式”和“宽带模式”等企业职位分类管理做法[8]，并结合公共部门的实际情况，不断创新了公务员分类管理方法和技术。
（四）两官分立：政务官、事务官分类管理
美国、英国等西方国家实行立法、行政、司法三权分立的政治体制，政务官、事务官“两官分立”。政务官是西方国家政党政治的产物，经由政治选举或政治任命而产生，对选民、议会、政党和政治领导人负责，与政党和内阁共进退。事务官保持政治中立，长期任职，不与政党和内阁共进退。两官分立在一定程度上有助于增强西方国家公务员队伍的稳定性、持续性、廉洁性，并有利于提升公共管理效能、效率。
（五）让管理者管理：设置高级行政职位，实行绩效管理
20世纪中后期，随着新公共管理运动的推行，美国、英国等西方国家纷纷设立高级行政职位。奉行“管理主义”的新公共管理运动基于公共选择理论、委托理论、交易成本理论，“让管理者管理”[9]成为新公共管理的重要特质，高级行政官拥有充分、积极、显著的自由裁量权。高级行政官与政府部长签订绩效合同，对部长负责，基于功绩制原则获取绩效薪酬，实施绩效管理。随着1978年《文官制度改革法》实施，美国“摈弃将政治从行政中分离出去的传统主张，强调行政不回避政治”[10]，在政务官之下、普通文官之上设置高级行政职位（SES，Senior Executive service）。按照任职方式，美国高级行政职位可以分为职业任命（Career Appointments）、非职业任命（Noncareer Appointments）、限期任命（Limited Term Appointments）、限期紧急任命（Limited Emergency Appointments）等四种职位。英国于1982年设 “高级行政官―发展类”（Higher Executive Officer ―Development，HEOD）。随着1988年《改进政府管理：下一步行动方案》实施，英国政府开展大刀阔斧的“执行机构”改革，政府各部通过绩效合同强化对高级行政官的绩效管理。上级主管部门基于“政策与资源框架文件”对高级行政官适度控制，高级行政官享有充分自主管理权。
（六）开放性：公务员职位结构由封闭至开放
长期以来，层级节制的传统官僚制组织的不同部门、职位之间壁垒森严，每一职位都有明确的职责、任务、任职资格条件。公务员的职务、级别晋升机会渺茫，跨职类、跨部门、跨地区公务员流动机制不畅，公务员职业生涯发展通道狭窄，尤其是专业技术人员的发展受到抑制。以品位制为主导的英国公共职位结构经历了“由封闭型逐步转为开放型”[11]的发展历程，公共职位的开放性不断增强。如按照1870年英国枢密院令，第二等级文官永不能升入第一等级文官序列；1890年，根据理德利委员会（Ridley Committee）的建议，符合条件的第二等级公务员8年后可以晋升到第一等级；1968年《富尔敦报告》主张构建公共职位公开结构，所有职位面向所有具备任职资格条件者开放；布莱尔政府在《公务员制度改革：服务提供与价值》中，倡导公务员各层次对外开放。目前英国所有非工业类公务员职位实行公开结构。以职位分类制度为主导的美国政府虽然早在20世纪初构建了严密、规范的公务员职位分类体系，但公共职位的开放度有限；随着1978年美国《文官制度改革法》实施以及高级行政职位的设置，美国公共职位的开放性大大增强。总体说来，美国、英国公共职位的开放性日渐增强，公务员的任职资格条件日益宽松，同一职类、职组、职系的公务员晋升、交流渠道日益畅通，也为不同职类、职组、职系的公务员拓宽了交流渠道。
三、美英公务员分类管理制度对中国的启示
（一）完善职务与级别相结合的分类管理制度
按照《中华人民共和国公务员法》，“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平”。与美国、英国等西方国家相比，中国公务员分类管理制度发展历程相对短暂，分类管理形式单一，职务与级别序列有待规范。因此，有必要结合中国公共部门人力资源特点，构建符合中国国情的以职位分类为主、品位分类为辅的公务员分类管理体系。中国实行公务员职位分类制度，应将公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列，公务员职务分为领导职务和非领导职务。在实施《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》的同时，探索行政执法类、专业技术类公务员职位分类制度，构建适应不同公务员类别、职务与级别相结合的公务员分类管理制度。
（二）简化公务员分类管理规则、标准、程序，规范职位说明书
“精简、统一、效能”是中国行政体制改革的基本原则，也是中国公务员分类管理的基本要求。与美国、英国等西方国家相比，中国公务员职位分类法制化建设相对滞后，分类管理的方法、规则、技术、标准、程序有待改进，职组、职系、职等、职级有待规范，公务员职位说明书有待健全。当前，中国有必要基于《中华人民共和国公务员法》、《公务员职务与级别管理规定》，根据中国公务员的结构和职位类别，结合综合管理类、专业技术类、行政执法类公务员的职位特点和工作性质，科学、合理地设置不同职类公务员的职位、职组、职系、职等、职级。有必要整合相关职位分类管理法规、政策，构建规范、统一的《中华人民共和国公务员职位分类法》。随着干部人事制度改革的推进，中国可适度简化公务员职位分类的结构、标准和程序。按照《中华人民共和国公务员法》的要求，适时修订《国家公务员职位分类工作实施办法》，明确、规范公务员职位名称、职位代码、工作项目、工作概述、所需知识能力、转任和升迁的方向、工作标准等相关内容。
（三）适度下放公务员分类管理权限，增加分类管理的灵活性
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制发展和干部人事制度、政府机构改革的推进，中国原有的高度集中统一的公务员管理权限逐渐分散，公务员职位分类管理权限也适度下放。中国公务员职位分类管理权限分散化体现在以下几个方面：一是中央综合性公务员管理机构向中央各部委、地方政府授予公务员职位分类管理权力；二是地方各级综合性公务员管理机构向本级政府部门授予公务员职位分类管理权力；三是各级政府部门向直属的下一级机关授予公务员职位分类权力。《中华人民共和国公务员法》实施前后，中国在一些地方政府、工作部门试点公务员职位分类制度改革，以积累经验，完善公务员职位分类制度。如自2008年起，深圳开展公务员职位分类改革试点，将全市公务员职位归入综合管理类、专业技术类和行政执法类。2010年5月17日，福建省交通运输厅厅务会议审议通过《关于职位分类管理规范权力运行的工作方案》，该单位的公务员职位分类管理改革工作稳步推进。当前，有必要在中央综合性公务员管理机构的宏观调控、指导、监督下，允许和鼓励各部委、地方政府及其工作部门根据部门和地方特点、工作性质、行政职能、服务对象等因素开展公务员职位分类改革。
（四）坚持党管干部、德才兼备、任人唯贤原则，不搞政治中立
按照《中华人民共和国公务员法》，中国公务员制度坚持党管干部原则；公务员的任用坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。中国是人民民主、议行合一的社会主义国家，实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度。中国公务员管理遵循“党管干部”原则。具有中国特色的社会主义政治制度、政党制度决定了中国当前不能照搬西方国家所实施的政务官与事务官“两官分立”做法，公务员不能“政治中立”。当前，有必要按照《中华人民共和国公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《2010―2020年深化干部人事制度改革规划纲要》等法规、政策，坚持党管干部、德才兼备、任人唯贤原则，推进中国干部人事制度改革。在完善党政领导干部选拔任用、考核、纪律、监督、交流与回避、辞职等制度的同时，重点推进中国公务员职位分类、考试录用、职务任免与升降、奖惩、工资保险福利、交流与回避等制度改革。
（五）探索政府雇员制，加大聘任制公务员改革的力度
美英等西方国家高级行政职位设置对中国政府雇员制改革和发展具有一定的借鉴意义。目前，中国尚无统一、规范的政府雇员管理办法、条例。近年来，吉林、扬州、深圳、长沙等地相继试点政府雇员制，探索具有中国特色的“高级行政官”。如2002年6月出台的《吉林省人民政府雇员管理试行办法》指出：“政府雇员是省政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇佣的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才。”结合中国公共部门人力资源现状，可适时归纳、总结各地试点经验，由国家公务员局制定和实施政府雇员管理办法、指导方针，重点规范政府雇员的任职范围、资格条件、职位、职类、职等、职级、绩效管理、薪酬保险福利待遇、劳动争议仲裁、辞职辞退、奖惩等相关内容。
（六）完善公务员职务任免与升降、交流等制度，提升公共职位开放性
美国、英国等西方国家致力于构建公共职位的公开结构，促使公务员有序流动。按照《中华人民共和国公务员法》，公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。近年来，随着中国公务员职位分类制度的发展，中国公共职位结构的开放性不断增强，公务员的职务晋升渠道日益多元化，公务员在不同地区、部门、职位之间的流动日益频繁。当前，有必要进一步完善公务员职务任免与升降、交流、辞职与辞退等制度改革，推动公共管理工作丰富化、扩大化，拓宽公共职位交流空间。同时，在深化综合管理类、行政执法类公务员职位分类制度改革的同时，有必要加大专业技术类公务员职位分类制度改革，鼓励专业技术类公务员合理、有序流动。
[参考文献]
[1] 石庆环.欧美公务员分类制度的基本特征及其历史演变[J].东北师范大学学报：哲学社会科学版，2000（3）：10.
[2] 姜如海.中外公务员制度比较[M].北京：商务印书馆，2003：136.
[3] 中组部研究室.外国公务员法选编[M].北京：中国政法大学出版社，2003：570.
[4] 谭融.公共部门人力资源管理[M].天津：天津大学出版社，2003：116.
[5] 戴维・H・罗森布鲁姆，罗伯特・S・克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].张成福，译.北京：中国人民大学出版社，2002：233.
[6] 詹姆斯・W・费德勒，唐纳德・F・凯特尔.行政过程中的政治[M].北京：中国人民大学出版社，2002：150.
[7] 李和中.21世纪国家公务员制度[M].武汉：武汉大学出版社，2005：212.
[8] 罗纳德・克林格勒，约翰・纳尔班迪.公共部门人力资源管理：系统与战略[M].孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2001：164165.
[9] 欧文・休斯.公共管理导论[M].张成福，译.北京：中国人民大学出版社，2001：72.
［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
论文摘要：公共管理的职业属性要求公共管理者以科学、系统的专业知识实现服务的公共伦理价值。现代公共管理强调职业伦理价值，包括彰显法律权威，配置优质公共物品，承担公共责任，提升公共职业价值期望。
已故行政学大师沃尔多曾经讲过:“公共行政该表现出职业的精神，即使它很难成为一个职业的领域”。在大力倡导公共管理专业化、科学化的今天，职业伦理塑造亦是公共管理发展进程中不容忽视的重要目标。它既关系到公共管理的政治合法性，也关系到公共管理职业的社会理性价值。
一、现代公共管理的职业归属
公共管理的概念，当前学界众说纷纭，尚未达成一致。正像美国学者列恩所说，“将公共管理己经作为学术研究的一个焦点的辩解基本上是武断的，这个词仍然是含义不明的”。克拉克和纽曼认为:“公共管理是一种组织信仰与实务，是新的国家机关经营方式。”张成福教授认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福社与公共利益”的一种活动或过程。还有学者认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。”尽管如此，学者们在认识本质上有一点是统一的，即公共管理是对公共事务的管理，公共管理的最终的是满足一定社会成员的公共利益。因此，公共性就成为公共管理研究的逻辑起点和核心问题，使一定社会成员公共利益的最大化也成为公共管理的核心理念。而对于职业，学者米歇尔·贝利指出，职业包括三个基本的因素:从事一种职业需要经过广泛的训练;训练的内容涉及某些重要的知识和技能;掌握专门的技能者为社会提供重要的服务。除此之外，职业还有其他一些共同的特征，如需要经过某种认证或得到执照，存在职业的组织，的白主性等。学者巴伯则认为，职业人士的行为有几个方面的基本特征:具有高度的系统化的知识;以社会的利益为取向而非以自我的利益为取向;由职业道德所产生的利益为取向;山职业道德所产生的高度的自我控制力作为作成绩象征的报酬制度。
在当今社会，公共管理职业化已成为公共管理的一个重要特征和趋势。“随着当代科学技术的不断发展和利一学技术在公共管理领域的渗透，随着政府职能的扩展和分化程度的不断提高，公共管理职业化已是不争的事实。”侧公共管理的职业化，不仅表现为公共管理领域成为各种掌握专业技术的人员云集的领域(如工程师、律师、医生、教师)，他们经过职业的教育和训练，在社会管理某方面具备专长，通过规则的职业准人直接或间接的为社会提供公共服务;更重要的是，职业属性呼唤从事公共管理的人员为公共利益服务的职业精神，而基于对职业精益求精的追求，更要求从业者遵循职业伦理规范，并在符合规范的同时不断提升服务的能力、从历史角度看，公共管理的职业属性之所以在西方社会为广大民众接受，是以公共管理者不使用公共特权谋取私利为条件的，当公共管理者损害了这一条件，便丧失了公共管理职业的合法性根基和从业资格。
二、公共管理的伦理价值核心是服务
伦理是一种社会意识形态，依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系，表现为对善与恶、美与丑、真与假、正义与邪恶等的价值判断和一系列原则规范。伦理具有广泛的社会性，遍及社会各个领域，渗透于各种社会关系中，公共管理领域中的伦理问题便构成公共管理伦理这种伦理关系在公共管理活动中孕育形成，并可以根据道德原则来加以判断。它又具有多重向度:在整体层面土主要指公共管理主体与客体之间的伦理关系，在个体层面上则主要是公共管理者与被管理者以及公共管理者之间的伦理关系;在整体与个体的联结处则是公共管理组织与公共管理者个人之间的伦理关系。概言之，公共管理中的伦理关系也主要是指以公共管理者个人为核心的那些由于公共管理职责和行为所引发的伦理价值。
公共管理作为一种新型的社会治理模式，不同于传统的治理模式。它不仅是理性管理的领域，而且是价值追求的领域。如果说统治型的社会治理模式是以政治权术为基础的社会治理，管理型的社会治理模式是以科学的管理制度的确立为摹础的社会治理的话，那么，现代公共管理所代表的社会治理模式赖以确立的基础则是伦理化的服务精神伦理为人生设定某种至善的境界，它把对一真、善、美的追求确定为人生价值实现的途径在公共管理中，服务就是“善”，就是社会治理全部伦理价值所在尽管对公共管理制度方面的伦理评价对公共管理者行为方面的伦理评价有着不同的道德标准，但所有标准都根源于公共管理的服务精神和原则。服务价值是公共管理体系中的最高价值)正是以门飞公共管理拥有这一价值，才使它与以往的社会治理方式区别开来。农业社会的社会治理以统治秩序为最高价值，工业社会是以效率为最高价值，现代公共管理确立的服务价值则是对述两种价值的超越。只要社会治理活动成为一种全心全意的服务行为，只要公共管理的制度和程序充分体现了服务精神和原则，也就自然地获得了和谐的社会治理秩序和充分的效率。
伦理价值对公共管理的协调功能应体现在公共管理者的意识自觉土，以使管理整体是自然和谐的，这一点与权力关系和法律关系构成的强制性秩序有着根本的区别。自然和谐是现代公共管理追求的一种良性境界，而服务的伦理价值把这种自然和谐转化为现实。伦理关系的和谐，会赋予并强化公共管理主体自身的合法性，它通过其他同构的道德规范作用于公共管理客体，获得整个社会治理的有序进而，公共管理客体在享有服务中感受到伦理价值的关怀，将唤醒提升他们的道德自觉和文明意识，从而在此基础上重构社会生活，使之充满伦理精神，促进整个社会关系和和谐。
三、现代公共管理职业伦理意识的构建具有多维向度
现代公共管理，不仅关心专业领域的技术价值，更重视对公共服务伦理道德的追求。公共管理的职业属性要求其发展职业的伦理，形成一种内在的驱动机制和制度化的利他主义机制、历史表明，仅依靠法律和外在的控制，无法创造一种更好的公共管理秩序，促进负责任的行动，没有道德的伦理支撑，公共管理是不可能持久的。公共管理的职业伦理是在公共管理中突显出的一些有约束性的价值观和政治理念，一些职业标准和人生准则，如现代西方国家公共治理中不同层面所确立的对生命的尊重、公平、正义、责任、廉洁、高效等。这些观念和标准的确立及实践，在树立公共管理组织良好形象的同时，最大程度地维护了社会共同利益。
从各国实践和我国实际出发，笔者认为现代公共管理的职业伦理构建集中体现在以下方面:
1.彰显法律权威
公共管理突出社会的公共意志，维护社会的公共利益，而公共意志和公共利益不可能稳定地为个人所意识和代表，它必须通过法律规定和制度设置加以确定。现代社会是法治社会，法律是促进民主、维护秩序的坚强保障。柏拉图认为法治的关键是树立法律至高无l的权威。亚里士多德提出“法律是最优良的统治者”，并强调国家的执政人要严格执行法律，维护司法正义。法不执行无所谓“法”，缺乏执行效力的法或充斥不确定因素的法必然会导致权力的滥用，破坏政治秩序的合法性，耗损公共管理职业的核心服务价值。作为权力委托人，公共管理者应该成为宪法和法律尊严的捍卫者，宪法和法律价值的体现者，国家法律规范的忠实执行者，并在国家法律制度的框架内，以基于法律制度为本的规范程序为依据，公正合理地履行自身职能，最终实现在法的普照下更好地体现服务价值。
2.配置优质公共物品
公共物品是一个历史范畴，是社会发展到公共部门与私人部门分化、分立后的产物，有了公共部门才出现了公共物品，公共部门才成为专门的绝大多数公共物品的供给者如果说在传统的管理型社会治理模式中，管制、管理是最基本的公共物品的话，在走向现代文明的「业社会及随之而来的后工业社会里，服务则取而代之成为最重要最稳固的公勿品。“社会中其他公共物品以至于整个公共物品体系，都是建立在服务这一最基本的公共物品的基石之上的。” “公共管理提供一类特殊的公共物品，它的公共性决定了只依靠市场和社会不能保证有效供给，必须由公共管理执行组织来负责提供。职业的公共组织不是为组织自身利益而创设，它的产生应具有一更厂泛的社会公共标公共组织的行为应促进并实现社会公共利益的最大化，公共管理者则应运用其专门的职业技术和特殊的权力依托整合社会资源并合理配置，创造出公众所需的不同层次要求的公共物品以满足社会需要。
3.承担公共责任
从最狭义的解释来看，公共责任是指向卜级负责，要求向某种权威来源说明个人行动的过程，处理的是有关监督和报告之机制。此种公共责任概念采用的是“命令与控制”的定义方式，含义是外部监督、辩护、顺服、奖惩、控制等意义，它通过清楚的法规命令和正式的程序、监督与强制来达成在当代，公共责任的概念已扩展出更广义的内涵，它具有多种善恶价值判断，涉及到国家、政府以及人民利益关系，既是制度又是伦理。作为一种义务，它要求公共管理人员承担为国民尽责，为服务对象效力、谋利的重任，这种义务的具体内容则由国家、政府和管理机构的性质、任务、政策法规以及道德原则确定。同时，公共责任又是一种任务，它要求公共管理者在履行义务和职责的过程中，对国家权力主体负责，完成权力主体交付的任务。从伦理价值角度来看，公共责任赋子了行为人道德上的寄托和约束，是伦理准则意识和伦理目标意识的统一。准则意识是管理主体的原则立场和根本态度通过对管理客体的调控，达到由内及外的日的，它突出表现为主体的严格律己精神和责、权、利的平衡;目标意识的核心则是公共治理的理想，是激励人们进取的精神力量，它对公共管理者社会价值和自我价值，对组织系统的良性运行起着调节、内驱和导向的作用。
4.提升公共职业价值期望
【关键词】 公务员 分类制度 改革
国家公务员制度是现代人事行政制度的主要存在和表现形式。它构成了20世纪各国公共行政管理以及官僚体制的基石。1993年8月14日，国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），于同年10月起开始施行，经过近十年的改革和完善，国家公务员制度在我国已经初步确立。
2001年11月，中国正式加入了世界贸易组织（World Trade Organization, 简称WTO），这必然对中国的政治、经济、文化和社会产生广泛而深远的影响。中国的公务员制度如何应对“入世”的冲击，融入世界发展潮流，同时根据我国的现实国情，增强现有公务员制度的活力，提高公共服务水平和政府治理能力，成了令人关注的问题。因为“国际竞争力的核心不是资金和人才的竞争——资金和人才都是可以国际流动的；也不是技术的竞争，而是制度的竞争。从中国长远来看，应该学习的是制度改造。对于这一课题，更需要学习的是政府。”[①]
在整个转轨社会的大背景下，各种制度必然会呈现它的过渡性和渐进性。我国公务员制度虽经过这么多年的运行，但仍然很不完善。原有《条例》已不再适应市场经济发展和政府行政环境变化的要求。作为一个与时俱进的现代政府，应该积极顺应新形势，按照建设社会主义政治文明的要求，改进和完善现有公务员管理体制，保持公务员队伍的活力。本文针对目前的公务员制度在分类管理中的问题提供若干建议和设想。
一、现行国家公务员分类制度的存在的问题
《条例》从制定至今已有近十年，这期间，我国的市场经济得到长足发展，加入了世界贸易组织，政府行政环境发生了很大变化，现行公务员分类制度的问题逐渐暴露出来：
1、现行公务员范围界定过窄
世界各国对公务员的范围限定不尽一致。总体来看，存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要是政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察院以及国有企业、事业单位的工作人员。
在我国，《条例》中对公务员范围的界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这一范围不包括中共党委、人大、法院、检察院、政协以及公营事业单位和社会团体的工作人员。但是，我国又规定，各级党的机关、人大机关、政协机关、民主党派和工商联机关、工会、共青团、妇联等社会团体机关参照《条例》执行、管理。[②]这样的规定，明显不够妥当。
其产生的突出问题是，根据目前的规定，只有“各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员”才是国家公务员。这就是说，其他各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关等组织的工作人员有不同于国家行政机关工作人员的本质特征，应该分别建立不同的人事管理制度。但是在现实中，这些组织“参照公务员制度执行”，这就使现行的公务员范围划分（各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员）失去意义。实际上，这些机关都是掌握国家公共权力、提供公共服务的组织。就这一点来说，是相同的。
2、领导职务与非领导职务分类不科学
我国公务员的分类方法，在历次草案中均分为政务类和业务类两大类，但是，在其后颁布的《国家公务员暂行条例》中，却修改为：“国家公务员的职务分为领导和非领导职务。”这明显是迁就了传统的国家干部人事管理制度。在实施初期，这种分类的确解决了不少德才表现好、参加工作时间长的国家工作人员因领导职位数量少而在职务上难以晋升的问题，有利于调动公务员的积极性。随着公务员制度的进一步发展，这种分类方法却引起了一系列的问题：
一方面，在现实生活中，有的地方局级调研员参加局级领导办公会议，分管一部分工作，被视为局级领导班子成员。但是，有的地方，局级调研员既不参加局级领导办公会议，也不分管工作，只是享受局级领导的工资、福利待遇。更有甚者，把非领导职务视为提高干部待遇的手段，千方百计向上级索要设置非领导职务的名额。[③]这完全违背了公务员制度的基本精神。另一方面，非领导职务设定的名称也不太合适，比如主任科员、调研员、巡视员，人们往往望文生义，通过字面意思理解该职务的权能，而搞不清楚他们到底是负责什么工作的，事实上，许多局级调研员、巡视员是负有重要责任的高级公务员。一方面，这种名称不能满足公务员高层次的心理需要，不利于调动他们的积极性；另一方面，公众也容易对这些公务员职务名称产生误解，从而影响政府为公民服务。
根据中共十三大确定的政务类公务员和业务类公务员分类方法，从《条例》中可以看出，政务类公务员相当于我国宪法规定的“各级人民政府的组成人员”。如根据《宪法》第86条和《国务院组织法》第2条的规定，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，国务院各部副部长以及下属的各司、厅、局、处的正副职都不是国务院组成人员。地方政府的组成也大致如此。另外，政府组成人员和非政府组成人员在任职条件、产生方式、管理机构以及绩效评估等方面都有很大的不同。《条例》第一章“总则”第五条又规定：“国家公务员中的各级人民政府的组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。”这实际上还是将由人大产生和任免的各级人民政府组成人员另行管理。
3、职位分类不合理
分类是管理的基础，没有科学的公务员分类就没有科学的公务员管理。在我国，《条例》第三章第八条规定：“国家行政机关实行职位分类制度。各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列。”但是，在实际的运作中，我国的公务员分类模式既不是品位分类，也不是职位分类；它更多地是继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，并吸收了职位分类中制定《职位说明书》的做法，强调职务、级别与工资相联系。现行的《职位说明书》制定不合理，非常笼统，没有体现出不同公务员的录用条件、工作性质、职责等的差别。作为一种过渡性的管理体制，它不可避免的存在这样那样的问题：
问题一：分类过于简单、笼统，范围太小，职位分析不严格。国家公务员没有横向的分类，纵向的分类只体现在公务员职务级别的高低上，而且，没有作更细致的划分。在国家行政机关内部除工勤人员以外实际上只有一个类别即公务员，这难以体现行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性。
问题二：一般行政管理类公务员和专业技术类公务员没有区分。随着政府管理的专业化程度的提高，政府机关对专业技术人员的需求量越来越大，建立一支专业化的公务员队伍也越来越重要。而目前的公务员分类制度没有设置专业技" 术类职务，取而代之的是相应的行政级别。这无疑是忽略了专业技术类公务员的特殊性，抹煞了专业技术类公务员在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升途径和依据以及管理方式、方法等与从事一般行政管理工作的公务员的差异。在实际操作中，由于这些原因对专业技术人员的职称评定和工资待遇的解决就非常困难，造成的一种不良后果就是高层次的专业技术人员对加入公务员队伍望而却步。
如上所述，现行《条例》规定的公务员分类制度作为一种过渡性的管理体制，是为了适应从传统干部人事管理制度向现代国家公务员制度转变的需要的一种制度安排。近十年来，我国的市场经济得到长足发展，政府行政环境发生了很大变化，而公务员系统内部的职务设置等许多环节的规划、管理却跟不上，其问题越来越突出，与时俱进地改革现有公务员管理制度，已经成为当务之急。
二、完善公务员分类制度的方案
发展社会主义政治民主，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。依照西方发达国家公务员分类管理的普遍经验，结合中共十三大关于实行政务类公务员和业务类公务员分类制度的决策和目前的国情，笔者认为应该扩大公务员的范围，把各级党的机关中的职业党务工作者[④]、人大机关的专职工作人员、法院和检察院的工作人员纳入公务员范围。 现行的“参照执行、管理”制度只是权宜之计，不宜长期实施。对公务员范围中的各种机关的职能予以明确，对非公务员范围内的人员分别制定相应制度单独管理。针对工青妇这类社会团体，应该让它们成为“NGOs”（Non-government Organizations, 非政府机构）针对国有企业、事业单位（如公立学校、公立医院等）应该走市场化、产业化的道路，增强其独立性、自主性，逐步脱离“官本位”体制，逐步减少对其的财政拨款，减轻财政负担。根据以上分析，笔者提出分类方案如下表1－1所示：
项目 类别 分类 一级分类 二级分类 范围 包括人员 公务员 政务类公务员
职业党务工作者 专职从事党务工作并以其为收入主要来源的人员，由党的代表大会选举产生或者由党的委员会和上级任命产生，实行任期制。 各级党组织的专职书记、专职副书记和组织部、宣传部的专职部长、专职副部长或其他专职从事党务工作的人员等。 政府组成人员 各级人民政府的组成人员，由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制。 包括各级人民政府的主要领导和决策者，其成员由组织法和相关法律规定。 政治任命人员 由政府行政首长或党组织领导任命的部分职位，这些人对本届政府首长或党组织领导负责，与本届政府或党委共进退。 包括政府机构和党组织的咨询机构、政策研究机构的组成人员以及参谋人员、智囊团成员和临时机构组成人员等。 特别职公务员 执行特殊政治职能的公务员，主要由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制。 主要有各级人民检察机关的检察长，各级人民法院的法官，各级人民代表大会专职正副委员长、专职正副主任以及其专职常委等。 业务类公务员 行政管理类 在各级党政机关、人大机关、审判机关、检察机关等从事一般行政管理工作的事务官，由考试产生，实行常任制。
一般行政工作人员。 专业技术类 各种专职从事专业技术工作的党政机关、人大机关、司法机关、检察机关等单位的工作人员。
包括党政等机关的各种会计师、审计师、律师、法医、刑侦人员和动、植物检疫人员、软硬件工程师、网络系统维护师等等。 后勤保障类 在各级政府机关从事后勤保障和服务工作的机关工作人员。 主要包括机关事务管理局、档案局等单位的机关工作人员。
关于我国公务员的政务类和业务类分类的必要性、可行性的论述，请参见黄卫平等人著的《中国政务类和业务类公务员分类制度可行性分析》。[⑤]本文主要论述对政务类和业务类公务员作进一步分类。
由于本文所限定的公务员范围非常之广，几乎包括了所有掌握公共权力、提供公共服务的组织，它所涵盖的人数之多，部门之繁，是以前没有过的。面对人数众多、如此复杂的公务员队伍，对所限定的公务员范围作进一步分类就顺理成章。根据公务员的产生方式、工作性质的不同，作者试图把政务类和业务类公务员做进一步细分。
（一）政务类公务员的分类
1、职业党务工作者
在西方国家，政党并不总是掌握着公共权力。只有当它通过竞选上台成为执政党以后，才掌握公共权力。政党和公共权力没有必然的联系。然而在我国，中国共产党是由《宪法》规定的唯一合法的执政党，其他民主党派和社会团体要接受中国共产党的领导。中国共产党的执政地位是法定的。她掌握着国家的公共权力，甚至掌握着公共权力的核心，从这个意义上讲，笔者把各级党的机关和其他国家机关相并列，是符合我们的特殊国情的。
在各级党的机关里，有一部分人专职[⑥]从事党务工作，并以其工资为收入的主要来源，他们由党的代表大会根据《中国共产党章程》（以下简称《党章》）选举产生或者由党的委员会任命产生，主要包括各级党组织的专职书记、专职副书记和组织部、宣传部的专职部长、专职副部长或其他专职从事党务工作的人员等。譬如，某市委副书记又同时兼任市长，那么，他就不是职业党务工作者，而属于下面要谈到的政府组成人员。为了更清楚的界定职业党务工作者，我们认为只有在从中央到地方【党中央、省委、市委、县（区）委、乡（镇）委】的专职从事党务工作的人员才是公务员，其他非政府机关、公营事业单位、国有控股公司、社会团体等的党组织的成员就不能纳入公务员范围。
2、政府组成人员
政府组成人员是公务员队伍的主体。这些人员是各级人民政府的组成人员，由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制。根据《国务院组织法》，国务院的组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。以深圳市政府为例，其政府组成人员由市长、七个副市长和秘书长以及下属办公厅主任和下属各局局长组成。
3、政治任命人员
政治任命人员是目前政府决策过程不可缺少的人员。他们是由政府行政首长或党组织领导任命的部分职位，这些人对本届政府首长或党组织领导负责，与本届政府或党委共进退。主要包括政府机构和党组织的咨询机构、政策研究机构的组成人员，参谋人员、智囊团成员和临时机构组成人员等。这些人通过对公共政策的技术手段分析，向党政决策部门提供政策方案，并帮助选择方案，保证决策过程的科学性。比如像中央一级的政策研究机构有：中共中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心等。地方一级的有：隶属于各省、自治区、市、县的政策研究室等。
4、特别职公务员
特别职公务员的范围较广，包括的人员也比较复杂，主要是执行特殊政治职能的公务员，他们也是由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制。主要有各级人民检察机关的检察长，各级人民法院的法官，各级人民代表大会专职正副委员长、专职主任以及其专职常委等。其中，根据《中华人民共和国检察官法》，对各级人民检察官进行管理；根据《中华人民共和国法官法》，对各级人民法官进行管理；根据《全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对各级人民代表大会的专职领导进行管理。
从以上四种人员的产生方式、工作性质来看，完全符合政务类公务员的特征：通过各种不同程度的选举或者政治性任命产生，实行任期制，职责是决定一个国家或地区的战略目标和规划，制定各种政策，促进本国或本地区的发展" 。政务类公务员通过各自的法律或章程进行管理，而不是由《国家公务员法》进行管理。
（二）业务类公务员的分类
1、行政管理类公务员
2、专业技术类公务员
随着政府管理的专业化程度的提高，政府管理工作中的分工越来越细致，产生了一种新的公务员——专业技术类公务员。这些人在党政机关、人大机关、司法机关、检察机关等单位专职从事专业技术工作。这些人需要经过专门的公务员考试或者其他国家承认的相应的资格认证，择优录取。譬如，在目前电子政府越来越成为一种现实和必要的可能时，政府网站的程序员、系统维护员就成了专职的专业技术人员（如果他们没有其他“兼职”的话）。另外，像传统中已经存在专职从事专业技术工作的会计师、审计师、律师、法医、刑侦人员和动、植物检疫人员甚至翻译人员等等都属于专业技术类的公务员。
3、后勤保障类公务员
在后勤保障越来越受到重视的今天，一种新的公务员——后勤保障类公务员也就成了公务员队伍的重要组成部分。尽管20世纪70年代末以来各国政府行政改革的“私有化”倾向很明显，公营部门按市场运作的风势正劲，但是，政府某些敏感部门的后勤保障工作未必就都可以完全实现市场化。这主要是基于某些政府敏感部门出于保密和安全的需要，不适于把这些部门的后勤保障工作转让给社会上的私营物业管理公司进行管理，而把在本部门从事后勤保障工作的人员划入公务员的范围进行统一管理。这些人需要经过专门的公务员考试，择优录取。主要是指在各级政府系统中从事后勤保障和服务工作的机关工作人员，包括各级政府系统负责本单位车辆管理、机关大楼管理、办公经费等的机关事务管理部门、档案部门等的工作人员。当然，在各级掌握公共权力、提供公共服务的组织中，后勤保障工作应该根据实际情况适当地实现“市场化”，由社会上的私营企业来管理这些部门的物业管理、后勤等工作，减轻政府的财政负担，使这些部门更好地向公众提供公共服务，而不是被“吃饭财政”[⑦]所拖累。
从以上三种业务类公务员的特点来看，他们一般都具有业务类公务员的特征：需要通过竞争性考试而被择优录取，其职责是专门从事公共事务的管理，执行政务类公务员的决策，担任并完成具体的行政工作。这类人由《国家公务员法》来管理。
三、 结束语
制度变迁总需要付出制度成本，制度成本的高低和制度变迁中的风险和阻力的大小，是决定制度变迁能否成功的重要因素。我国的公务员制度改革不可避免地会遇到各种各样的阻力，如何寻找一条制度成本最小、阻力较小、风险相对较低的改革方案，是目前很紧迫的任务。
笔者关于公务员分类制度的建议，吸收了西方国家公务员制度文明的基本精神，但又不是照搬“西方模式”，而是结合中国自身的国情而找到的一种尽可能地减少改革阻力和风险的改革方案，具有一定和可操作性和可行性。它主要解决了现行公务员分类管理制度中的公务员范围过窄、领导职务与非领导职务设置不合理、没有突出专业技术类公务员特殊性等缺陷，同时，也可能会出现一些争议，比如党务工作者是否应该划入公务员队伍的问题。
国家公务员制度作为国家政治制度和行政制度的一项历史性改革和卓有成效的创举，对于现代国家人事管理、政府管理、乃至社会的发展、进步起着十分重要的作用。建设有中国特色的国家公务员分类制度，应以中共中央《深化干部人事制度改革纲要》和《党政领导干部选拔任用条例》为指导，按照“三个代表”的要求，制定一部适应现实需要的《国家公务员法》。在此，作者对公务员分类制度提出一些自己的建议和设想，也算是推进公共部门人力资源管理和开发的一次大胆尝试。
注释：
[①] 李甬：《什么阻碍了中国企业进步——访张维迎博士和许小军博士》，参见《南方周末》“财富论坛”版，1999年10月1日。
[③] 尹闻杰：《一些地方非领导职务人员膨胀现象严重》，参见《党员之友》，2001年06期。
[④] 并不是所有的党的组织的工作人员都划入公务员范围，只是从中央到地方各级与政府同级的党委[党中央、省委、市委、县（区）委、乡（镇）委]的专职从事党务工作并以其为收入主要来源的工作人员，他们由党的代表大会选举产生或者由党的委员会任命产生。
一、政府人才服务机构改革的背景
政府人才服务机构是由我国各级政府人事部门主办的人才交流服务机构。根据我国《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（中央编办发［2005］15号），政府人才服务机构是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办，从事人才交流、人才就业服务等活动的社会服务组织。这类机构在国际上属于“公共就业服务机构”的范畴。政府人才服务机构在促进人才就业、合理配置人才资源、提高人才就业能力、为人才提供社会保障以及维护人才市场秩序等方面发挥着重要作用。
在由计划经济向市场经济转轨过程中，我国人才市场的建立是政府主导型的,并以政府成立人才交流服务机构为标志而发展起来的(如非特别指出，本文的人才市场指人才交流的场所或中介机构)。**年，我国成立了第一家政府所属的人才交流服务机构。随后，全国各地的政府人才服务机构相继成立。到**年底，我国政府人事部门所属的人才服务机构已达到3500家，约占全国各类人才中介机构总数的53%，逐步形成了覆盖全国的服务网络，成为我国人才就业公共服务的主体。
在我国人才市场建设初期，民营人才中介服务机构还比较弱小，政府人才服务机构成为人才市场中介服务的主体，并具有多种综合服务的功能。它不但提供各种公益性人才交流服务，也承担政府委托的市场监管和社会管理职能，同时还提供人才市场经营项目。由于在相当长的时期中，政府人才服务机构的财政投入严重不足，因此发展经营逐渐成为各级政府人才服务机构的重要任务。随着经营性活动的发展，一些地区的政府人才服务机构基本解决了经费不足和机构自我发展的问题；一些机构甚至可以不要政府的财政支持，转化为自由度更大的企业型机构。
随着环境变化、体制改革的深入和完善人才市场的需要，政府人才服务机构中的一些深层次问题逐步凸现出来：一是政府机构的职能定位问题。作为政府公共服务的执行机构，人才服务机构设立的初衷是为实现社会公共利益，而不是追求组织自身利益。然而，当前的这种情况，政府人才服务机构能否真正履行其公共服务的职能就成为社会质疑的问题。二是公共服务与经营目标冲突问题。虽然，在许多人才服务机构中对这两类服务实行了内部分开管理，但管理体制上仍是一体化的，在利益上也不能脱离关系。实际上，在两类服务目标冲突、相互制约的情况下，两类业务的发展都受到了影响。三是市场竞争的公平问题。人才服务机构借助于政府名义开展经营，管市场和办市场不分，有悖市场公平、公正的原则，而且，经营中的矛盾还可能会引发社会对政府机构的行政诉讼问题。另外，这种状况也会使政府人才服务机构对未来发展方向产生认识模糊。比如：有人提出“两手都要抓，两手都要硬”，公共服务和经营要共同发展；也有人认为要“一业为主，另一业为辅”，以公共服务为主，商业为辅；还有人提出要“做大做强，参与市场竞争”，成为具有国际竞争力的人才服务产业等，各种认识很难达成共识。因此，基于完善市场经济、从人才市场健康发展的长远目标出发，政府人才服务机构的改革必然成为政府行政体制改革的重要内容。
二、我国政府人才服务机构面临的挑战
我国政府所属的人才服务机构从诞生伊始，就处于不断的变革之中。近年来，随着我国经济社会快速发展和国内国际环境的变化，政府人才服务机构面临着新的挑战。
（一）日益增长的人事人才公共服务需求
近年来，随着我国经济社会的发展，我国已经开始进入小康社会。总体上，人们的生存需要已经基本满足，社会消费结构将不断升级。人们用于衣、食、家庭用品等方面费用的比例逐渐下降，而用于教育文化、医疗保健和社会保障等方面费用的比例不断上升。公众对公共服务的需求将会明显增加。同时，社会对人事人才公共服务的需求也出现不断增长的趋势。主要表现在：
1.随着我国人才资源市场化配置进程的发展，人才跨地区、跨国的流动日益频繁，流动规模增大，对人才流动的公共服务需求增加。根据原国家人事部《全国人才流动服务机构工作情况统计表》和人才市场公共信息网有关数据，1993-**年，我国人才流动总量逐年增加，在人才服务机构登记的流动人员从174万上升到2015万，平均年增长率约为23%。
2.高校毕业生快速增长，人才供求矛盾凸现，需要政府对促进毕业生就业提供更多、更有效的公共服务。1978年我国刚恢复高考时，高等院校招收大学生只有40余万人，1998年达到108万人左右，在20年中增长了约68万人，平均每年增长6万人左右。［1］在这段时间中，高校毕业生基本是供不应求。然而，根据教育部全国教育事业发展统计公报的数据，在1998-2005年，我国高校年招生从108万猛增为504万人，7年中增加了396万人，平均每年增加50多万人(此外高校毕业生为普通高等教育本专科毕业生，不包含成人高等教育。）我国人才市场的供求状况发生了重大的变化，买方市场逐渐形成，高校毕业生就业压力逐年增大。
3.在经济结构快速调整和激烈的市场竞争中，人才就业和择业面临更加困难的环境。在当前的市场环境中，不仅是毕业生，留学回归人员、军队转业干部以及各类下岗人员都面临着同样的就业和再就业困难，社会对人才就业公共服务的需求十分迫切。因此，政府人才服务机构的工作任务也将不断加重。有关问卷调查显示，目前公众特别需要政府加强的人才就业公共服务有：人才就业信息、职业介绍、政策咨询、就业指导等，其中选择前三项的人数比例分别约为70%、53%、49%。［2］
（二）我国事业单位整体改革的要求
根据《事业单位登记管理暂行条例》（国务院公告，1998年10月25日），我国的事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织”。上个世纪90年代以来，我国事业单位进行了三次分类管理模式的改革：第一次是1996年，根据事业单位的社会功能、运行机制，将事业单位分为7种类型，即行政（监督）管理类、社会公益类、公益兼经营类、技术开发类、生产经营类和经营服务类（咨询、后勤、中介）；第二次是1998年，取消了以前的分类，根据公共财政供给的程度，将事业单位分为全额拨款、差额拨款和自收自支三类事业单位。目前，适应我国建设和谐社会和服务型政府的要求，以促进公共事业发展为目标，我国事业单位的第三次分类管理改革正在进行。现阶段改革的主要特点是：一是从科学界定和合理分类的角度，对事业单位进行分类；二是从规范管理的角度，重新设计事业单位的管理制度；三是从整体配套的角度，进行包括总体方案和若干配套制度的系统性的制度设计。
政府人才服务机构属于事业单位，必然要与事业单位整体改革保持一致。根据事业单位改革的进程和要求，当前政府人才服务机构体制改革的主要任务有：一是分类定位问题，要进一步明确政府人才服务机构的职能定位；二是“事企分离”问题，要解决政府人才服务机构公益服务与经营服务界限不清问题以及实施必要的机构转制；三是改革后的人员分流和分类管理问题。
（三）民营和外资人才中介机构的挑战
20世纪90年代以来，随着我国人才市场的不断完善，民营和外资人才中介机构也相继发展起来，人才市场中介服务组织呈现多元化的格局。据原国家人事部《人才流动与人才市场基本情况》有关数据显示，1994年，全国民营人才中介机构只有784家，占人才中介服务机构总数的20.8%，到**年增加到2427家，占总数的36.6%。在民营机构的发展中，一些优秀的人力资源中介服务商脱颖而出，如“前程无忧”、“中华英才”等，其中有的已经成为具有国际竞争力的企业。2003年11月，我国政府下发了《中外合资人才中介机构管理暂行规定》。此后，正式注册登记的中外合资人才中介机构逐年增长，2003年为30家，**年底增加到69家，占总数比例也从0.6%上升到1%。民营和外资人才中介机构的发展，通过公平竞争，提高了人才服务行业的整体水平，也对政府人才服务机构的发展形成竞争压力。
（四）国际公共服务改革浪潮的影响
在国际上，发达国家政府公共服务职能的发展经历了三个时期：第一个时期——职能有限。早期资本主义市场经济时代，西方国家的政府机构很少，职能范围很小，主要在国防、保护私有产权、维护社会秩序等有限的公共领域中发挥作用，政府基本不干预经济，被称为是“守夜型”政府；第二个时期——职能扩张。20世纪初期以后，由于市场竞争加剧，许多西方市场经济国家面临着严重的经济危机，“市场失灵”的弊端暴露出来。第二次世界大战后，以凯恩斯为代表的“政府干预”理论被政府认同。政府以“弥补市场失灵，提供公共产品”为理由，广泛地介入到市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的公共服务领域。这一时期各国政府的职能不断扩大，设立了大量的公共部门，逐步形成“大而全”政府组织模式。同时，各国政府的支出也不断攀升，如美国、日本、德国、法国和英国，政府支出占国内生产总值的比重在1870年前后只有10%，到1935年前后上升到25%，而1995年前后又上升到40%以上，其中欧共体高达54%［3］；第三个时期——职能分权。20世纪60年代以后，在西方国家中，一方面由于经济增长缓慢，失业率上升，同时在全球化竞争中，需要政府提供领域更宽的公共服务；另一方面由于政府机构庞大，财政压力巨大，引起民众不满。公众对全能政府的治理模式提出质疑。因此，从20世纪70年代末期以来，西方发达国家开始倡导公共服务社会化、市场化的改革。［4］他们提出政府要从部分公共服务领域中退出，让社会与民间资本参与公共产品的生产，以提高公共服务的供给效率。
加入WTO以后，我国的经济与社会发展将更多地融入到全球一体化的潮流中，不仅经济运行、市场规则逐步与世界接轨，而且政府公共管理模式也会受到重大影响。
三、我国政府人才服务机构改革模式的探索
2002年，党的十六大提出，要深化行政体制改革，进一步转变政府职能，按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制。为此，原国家人事部部长张学忠同志在2002年的有关讲话中指出：在进一步深化“政事分开、管办分离”的基础上，要“大力发展人事人才公共服务”，政府人才服务机构要探索“两类业务分开管理、分类发展”的思路。2003年底，“中央人才工作决定”中提出要“推进政府人才服务机构体制改革”，“全面发展各类人才中介服务机构”。在党的十七大会议上，中央又对建设服务型政府提出了进一步的要求。其中理顺责权关系，完善公共服务体系，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开以及规范政府行为等是现阶段我国行政体制改革的重要任务。在这种情况下，许多地区政府人才服务机构开展了改革的探索。回顾近年来的改革，各地区政府人才服务机构的体制改革主要有以下几种类型：
（一）综合配套改革模式
2002年4月，中国上海人才市场，依据“公共服务、市场运作、行业自律、市场监督”的原则，分别设立了以公共服务为主要职能的“上海人才服务中心”；以经营为主要职能的“上海人才有限公司”；以行业自主、自助、自律为宗旨的“上海人才中介行业协会”；以市场监管为主要职能的上海市工商管理局“人才市场监督管理处”四大机构。这四大机构相互分开、分别运作、协同发展。这是一种根据行政管理体制改革的要求，遵循市场经济规律和国际接轨要求的系统配套的改革模式。从实践的效果看，这种改革的方向是正确的，但是还存在着一些需要继续完善的问题：一是政府人事部门依然行使对人才服务机构的行政管理与资产管理职能，因此难以真正实现政企分离、政事分离和政资分离；二是人才有限公司应该在管理上逐步消除官僚化和行政化的传统管理模式，按照现代企业公司治理结构进行改革，以适应市场竞争的要求；三是改革需要整体规划和协同推进，需要制定配套政策和相关制度，以促进四大系统协调发展。
（二）完全企业化运作的模式
2001年底，广州市中国南方人才市场根据按市场要求设计和改革政府人才服务中心，决定退出参照公务员管理的体制，将原有的一些行政管理职能交还给人事局人才市场管理处，实现“政事分开、管办分离”，成为自收自支的事业单位。目前，他们已形成了一套按企业方式运作的管理体系，形成了自己的市场优势。企业化运作以后，财政支持方式由全额拨款逐步转为自收自支，员工实行聘用制（包括高层领导、中层管理者和一般职工）；业务收益主要来自市场竞争性的增值服务。
这种模式是政府人才服务机构由公益性事业制度转变为经营性企业制度的过渡阶段，是以企业经营为主，参与公共服务的模式。在现阶段，这种模式由于机制较为灵活，有助于培养具有国际竞争力的国有人才服务中介机构；有利于利用经营服务支持公共服务。但主要问题在于：一是从长远看，这种模式很难处理好既要加强公共服务，又要增强市场竞争能力的矛盾；二是根据改革的方向，企业化管理的事业单位在条件成熟时要转变为企业，脱离事业单位管理系统，那么基础性的人才公共服务由谁来承担，是否要成立新的人才公共服务机构就成为了问题；另外，随着人才市场中各类中介服务机构不断发展壮大，政府机构主要应该在市场失灵的领域发挥作用，而在市场能够做好的领域中逐步退出。
（三）事企分开，分类管理的模式
这种模式是根据“事企分离，分类管理”的改革要求，将具有混合职能的人才服务中心从组织机构上一分为二，人才服务中心主要从事人才就业公共服务，人才市场主要从事经营性人才市场服务。比如，2002年，云南省人才中心实现人才中心与人才市场的分离。省人才中心主要从事人才公共服务，并承担一部分行政职能，人员参照公务员管理；分离出来的人才市场实行自收自支，企业化管理，直属省人事厅领导。又如，2003年10月，江苏省将省人才中心一分为三，形成了“一个中心和三个市场”，即“江苏省人才流动服务中心”、“中国江苏企业经营管理人才市场”、“江苏省人才市场”、“江苏省信息技术人才市场”。分离后的省人才流动服务中心主要履行人才公共服务职能和部分的政府管理职能。三大人才市场与人才中心解除行政依附关系，开展经营性人才交流、猎头、培训等服务。再如，四川省遂宁市已将市人才中心与市人才市场分离。市人才中心承担市委市政府及人事行政部门的行政委托和社会公益服务任务；市人才市场通过股份制改造，吸纳民间资金，成为合资合作的人才服务股份有限责任公司。
这种模式，实现了事企分离和分类管理，为加强公共服务，规范不同类型服务的管理奠定了组织基础。但从各地区改革的情况看，还存在一些问题：一是承担公共服务职能的人才服务中心的管理体制不统一，有的实行比较严格的“参公管理”，有的实行较为灵活的事业管理体制，这种状况有待于进一步统一规范；二是对于已经从人才服务中心分离出的人才市场（目前还是政府人事部门所属），要根据公平竞争和按市场规律办事的原则，下一步要研究如何推进“政企分开、政资分开”的改革。
（四）业务外包的模式
这种改革模式的主要特点是，政府人事部门所属人才服务机构从人才市场中退出，专门从事公共服务，而将经营委托外包给民营机构。据调查，广东省人才服务中心将原有的经营性业务全部外包经营，不办人才市场，退出市场竞争领域，集中力量做好人才市场管理指导和人才公共服务工作。［5］又如，广东中山市人才服务中心不再经营市场，市政府将自己出资建立的人才市场大楼通过招标租赁给实力较强、运作规范的民营人才中介机构经营。再如，重庆市人事局及人才服务中心，考虑到市场竞争激烈，经营管理难度大，投入市场业务过多的精力，会削弱公共服务力量等因素，在2004年也采取了部分经营外包的方式，将人才大市场外包经营，外包期为15年。
市场竞争性业务外包的优点在于：一是可以使人才服务中心集中精力做好公共服务；二是可以避免经营纠纷所引起的政府连带法律责任；三是有利于促进人才市场民营中介机构的发展壮大，为政府逐步退出竞争性领域创造条件。但是，在进一步的改革中，要考虑国有资产（人才市场设施）的归属和规范管理的问题。
总之，由于各个地区经济社会发展水平的差异，人才市场发展的程度不同，各地区政府人才服务机构改革的进度与方式也各具特色。从以上情况看，目前各地对加强人事人才公共服务和分类规范管理的认识是一致的，但对于有些问题的看法还存在分歧，特别是分离出来的经营性机构如何发展、如何处理这类机构与政府部门的关系、政府人才服务机构应实行何种管理体制，以及如何界定和规范公益收费等问题上还存在分歧。这些问题将随着改革的深入逐渐清晰。
四、我国政府人才服务机构改革的对策思路
改革是一个历史过程，面临着社会环境的变化，不同阶段的改革目标和任务不同。根据我国建设小康和谐社会的需要，按照“十一五规划纲要”关于推进政府职能转变，加快推进事业单位分类改革，公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，千方百计扩大就业，进一步完善人才市场的要求，稳步推进我国政府人才服务机构改革。
（一）政府所属人才服务机构改革的指导思想与原则
1.以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导
人才资源配置与开发是实施人才强国战略、促进我国经济社会和谐发展的重要环节。政府人才服务机构担负着为人才资源配置与开发提供公共服务的职能，直接关系到人才生存与发展。政府人才服务机构改革要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以“尊重知识、尊重人才”以及“代表最广大人民的根本利益”为宗旨，力求通过改革实现加强人事人才公共服务，更好地履行公共服务职能的目的。
2.坚持科学发展的原则，完善人事人才公共服务
2003年，中共十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。**年，中共十六届六中全会又提出“构建社会主义和谐社会”的目标。2007年党的十七大提出，新时期我国经济社会发展的重要指导方针就是要深入贯彻落实科学发展观，就是要以人为本，统筹兼顾，实现社会全面协调可持续发展。人才充分就业和合理配置是社会稳定和协调发展的基本保证。政府人才服务机构要通过改革，完善人事人才公共服务体系，加强人才公共服务的供给，满足人才就业与发展中的公共服务需求，促进人才与经济社会的协调发展。
3.坚持按规律办事的原则，促进人才服务的有效供给
根据服务的目的和产品消费的排他性和竞争性特征，人才市场服务产品可分为纯公共产品、准公共产品、私人产品等。不同类型的产品通过不同的生产配置模式实现有效供给。实践证明，纯公共产品由政府组织通过计划安排提供最为有效，私人产品由企业通过市场配置更为有效，而准公共产品既可以由公共组织提供也可以由市场经营性组织提供。不同类型产品的配置模式遵循不同的规律。公共产品的生产与配置要按照公共经济规律运作，而私人产品的生产与配置则应遵循市场经济规律，从而实现产品的有效供给。因此，通过进一步明确政府人才服务机构公共服务的职能，合理界定公共服务与经营，实现不同类型的服务遵循不同的规则运行，促进各类人才市场服务产品的有效供给，是政府人才服务机构改革的重要任务。
4.坚持公平公正的原则，促进人才市场健康发展
在市场经济条件下，人才资源的有效配置取决于人才市场完善程度。人才市场完善的重要指标包括市场主体行为规范和公平竞争。在人才市场上，政府人才公共服务是人才服务业中的重要组成部分。政府机构必须与其他服务主体共处一个公平、公正市场环境之中。因此，政府人才公共服务机构的改革必须以完善人才市场为己任，通过改革理顺政府、市场和社会的关系，促进人才市场的健康发展。
（二）政府人才服务机构改革的目标
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，遵循客观规律，维护人才市场公平公正，根据“十一五发展规划纲要”提出的“政企分开、政资分开、政事分开，以及政府与市场中介组织分开的原则”，我国政府人才服务机构的改革目标是：为满足社会人才就业和再就业以及人才开发的公共服务需要，构建“公益目标明确、投入机制完善、基础配置均等、监管制度健全、服务运行高效”的政府人才公共服务管理体制和运行机制。［6］
1.公益目标明确。要进一步明确政府人才服务机构公共服务目标，通过机构改革，合理界定人才公共服务的业务领域，加强政府人才公共服务职能，充分发挥政府公共服务的基础性作用。
2.投入机制完善。要建立和完善人才公共服务供给的财政投入机制，保证基础性人才公共服务的稳定和持续供给，满足社会日益增长的人才公共服务需求。
3.基础配置均等。要统一规划，统一配置人才公共服务资源，建立全国各地区分布合理、结构优化的人才市场公共服务基础设施，保证基础性人才公共服务的均等供给。
4.监管制度健全。要建立和完善政府人才服务机构监督管理制度，规范人才公共服务行为，提高人才公共服务质量，确保政府人才公共服务机构的公益性方向。
5.服务运行高效。机构改革的目的是为了更好地履行人才公共服务职能。改革的重要任务之一是建立符合公共服务目标和公共组织运行特点的管理体制和运行机制，以保证人才公共服务提高质量和高效运行。
（三）政府人才服务机构改革的对策建议
1.依法明确政府人才服务机构的公共服务职能
根据我国现行的事业单位管理法规，人才服务机构是政府人事行政部门举办提供人才交流的公益机构。**年1月1日实施的《中华人民共和国就业促进法》（以下简称“就业促进法”）规定“县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工，共同做好促进就业工作”。“县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构”。目前，我国政府人才服务机构主要从事与人才就业有关的公共服务。因此，根据政府人事部门在促进毕业生就业中的职能分工，政府人才服务机构属于“公共就业服务体系”的范畴，也就是说其性质为政府公共服务机构，其业务范围是人才就业服务。这就进一步明确了政府人才服务机构的职能定位。
2.进一步理顺政府、事业和企业的关系
根据中央行政体制改革的总体要求，推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与人才市场中介组织分开”。按照《就业促进法》关于“地方各级人民政府和有关部门不得举办或者与他人联合举办经营性的职业中介机构”的规定，政府人才服务机构应该为劳动者提供免费的公共就业服务，不得从事经营性活动。因此，政府人才服务机构改革应该在前一阶段改革的基础上，将公共服务与经营的“内部分离”转变为真正的“事企分开”，可以将一些经营性业务发展好的机构转变为企业，与政府人才服务机构服务“脱钩”，实行两类机构分开发展、分类管理；也可以把一部分竞争性较强的服务转交给社会人才中介机构，退出市场竞争性业务领域，进一步规范政府人才服务机构的行为，将政府的财力和工作重点集中到提供人才就业公共服务上。
3.纳入统一的政府公共就业服务财政支持系统
一般来讲，根据公益性强弱程度不同，公共服务可分为基本公共服务和非基本公共服务两类。基本公共服务主要由政府财政支持提供，以提供免费公共服务为主；非基本公共服务是以提供准公共服务为主，不以营利为目的，可以有多种经费支持渠道，如政府财政、使用者付费、社会赞助等。根据《就业促进法》，公共就业服务机构应该为劳动者提供免费公共就业服务。因此，人才服务机构提供的免费公共服务属于基本公共服务，其经费必须得到国家财政的保障。这些费用应包括：公共服务基础设施建设经费、公共服务人员与办公经费、公共服务项目运作经费以及与公共服务有关其它经费。因此，要统一规划、统筹管理，科学、合理规划人才公共服务的规模和业务范围，将其纳入到国家整体公共就业服务的制度框架中，为人才公共服务建立稳定和充分的财政保障。
4.建立统一、协调和规范的政府人才服务机构监管机制
为了解决以前管理不统一、标准不一致、资源不共享、服务质量和效率不高等问题，要加强对政府人才服务机构的管理与监督。根据《就业促进法》关于各级政府应“培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场”，“加强对公共就业服务和职业中介服务的指导和监督”，不断提高服务质量和效率的要求，要将政府人才服务机构的指导与监督纳入到各级政府统一管理的框架中，建立和完善政府人才服务机构的管理监督机制。首先要建立和完善有各级政府对人力资源市场公共服务的工作协调机制，建立统一规划、统筹管理、分别担当、协调有序的人力资源公共服务管理体制；其次要加强政府人事部门对人才服务机构的监管，通过建立和完善人才公共服务的业绩考评制度、财务管理制度、多元化的服务监督制度，制定人才公共服务标准和业务流程，规范服务行为，构建高质量、高水平的政府人才公共服务体系。
5.积极、稳妥，推进政府人才服务机构改革顺利进行
政府人才服务机构的改革是一项复杂的系统工程，涉及到不同地区和不同部门的工作。因此，人才服务机构改革要考虑到不同地区的财政状况、人才市场的发育程度、人才供求的差异性以及政府部门分工等情况。首先，要依据现行有关法规制定改革方案，以保证改革的顺利进行；其次，要根据不同地区的特殊情况，因地制宜、分步推进，有针对性地制定改革对策；第三，要处理好“事企分离”中各方面的利益关系，比如，对事业单位的非经营性资产转为经营性资产的，要明确产权关系，坚持有偿使用的原则，保证国有资产保值和增值；在解决有关人员归类、分流时，要妥善解决有关人员的劳动关系和社会保障制度衔接等问题，保护人员的合法权益；对于实行改制转企的人才服务机构，要注意将基本公共服务的顺利转接，保证公共服务的稳定供给。
