时间：2023-07-17 17:22:15
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理基本特征，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词:公共管理要素市场化
关于公共管理要素说
公共管理的要素,它与公共管理的资源是有一定区别的。从一般意义上讲,“要素是构成事物的必要因素”,它既非物质的亦非心灵的,是社会中唯一的存在,是一种“中立”的东西。所谓公共管理要素,就是构成公共管理的必要因素,离开公共管理要素,公共管理工作就无从开展。公共管理要素包括公共管理权力、公共管理资源、公共管理素质和公共管理环境。
公共管理权力
公共管理权力,是指公共管理主体在某一个领域或某一方面所拥有的行使组织、计划、指挥、监督、调控等职能的权力或权限。公共管理权限的行使标志着某一公共管理主体有了公共管理权力的要素,这种权力需要社会的授予或承认,不是所有的人或者所有的组织想有就能拥有的。我们这里所讲的公共管理权力主要是通过社会授予的管理权力,因为,它是很重要的公共管理主体争夺的稀缺资源。在传统的体制下,公共管理权力作为最重要的公共管理要素几乎都是由政府垄断的,其他公共组织一般都不具有公共管理权力。在现代市场经济体制下,随着公共管理主体的多元化,作为公共管理第一要素的公共管理权力也向政府以外的其他公共管理组织分散。
公共管理权力是公共管理的第一要素,对公共管理组织来说是非常重要的,它是公共管理活动中的无形资产,这种公共管理权力有时候是所有的人或所有的组织随便可以拥有的(例如,上面我们讲到的不求回报的治理公共厕所和不求回报的打扫公共卫生)。但是,拥有控制授予权的公共管理要素和需要得到回报的公共管理要素却不是所有的人和所有的组织想要拥有就可以拥有的。一般地讲,拥有一定的控制授予权的公共管理权力属于政府,例如国家机器、国际间的公共事务、国家的发展计划、对国家整体上的管理等都需要纳税人支付成本的公共管理权力等;而拥有一定的管理回报的公共管理权力,是由包括政府在内的相对特殊的公共管理组织所拥有,例如公共水域的治理权力、提供社会劳动保障的权力等。
公共管理资源
公共管理资源是公共管理的有形要素,它是公共管理主体进行公共管理活动的最基础的条件和最基本的要素。在公共管理活动中公共管理权力要素与公共管理资源要素在侧重点上可以分为以下三个方面的情况。
一是对于政府公共管理主体来说,应当特别注重于公共管理权力这一特殊要素,许多重大问题都是通过权力来配置公共资源或者通过权力来约束其他公共管理组织、私人组织、市场的行为的。
二是对于完全生产有形公共产品的公共管理主体来说,当他们拥有了生产这种有形公共产品的权力以后,他们在公共管理要素方面所花的所有精力就是获取公共管理所需要的公共管理资源。公共管理资源是这类公共管理组织生存与发展的最根本性的要素,也是这种公共管理组织生存的命脉。
三是对于介于政府与完全生产有形公共产品中间的公共产品主体来说,拥有公共管理权力与公共管理资源两种要素是一样重要的。在现实社会中,这样的公共管理组织无论在生产公共产品过程中还是在组织生存发展方面都没有上述两种公共管理组织自主和主动。
公共管理素质
公共管理的素质也是公共管理重要要素之一。在一个公共管理组织内部,一方面构成公共管理主体的每一个人的综合素质是非常重要的,它是这个公共管理组织综合素质好坏的基石;另一方面,即使公共组织内部的所有的成员综合素质非常好,但不一定要这个公共管理组织的综合素质就非常好。这是因为,作为单项的公共管理主体的每个人的要素,必须通过科学的、合理的配置,才能使整个组织的综合素质达到最好。
公共管理环境
除了上述内容之外,公共管理要素还包括公共管理环境。创造良好的公共管理环境对于公共管理组织来说也是非常重要的。包括公共管理的内部环境与外部环境,内部环境是可控性公共管理环境,外部环境是不可控环境。与其他企业组织一样,现代公共管理组织重视公共管理环境是公共管理的重要要素内容。
我国公共要素的政府垄断现象与特征
我国公共管理要素的配置特征
建国以来,我国公共管理要素的配置基本特征是,政府拥有所有的公共管理要素。表现为政府垄断了公共管理的所有权力,即一切由政府说了算;政府垄断了所有的公共管理资源,一切物质资料的占有权、分配权、处置权都是政府的,政府对社会的一切公共产品的提供都是大包大揽的供给式;政府拥有完全意义上的公共管理要素的配置权,包括社会的一切劳动及其劳动人员都是政府所有、政府支配的;由此而产生的公共管理的环境也是政府全面考虑的。因此,与传统的计划经济体制一样,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度计划的,有是政府统一所有、统一支配的。
我国公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的应变能力差。公共产品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共产品的渠道过于单一,公共产品的提供数量就越少,供不应求的现象就越严重,一些政府部门和政府工作人员的特殊福利越高。
其次,淡化了政府的管理职能。由于控制公共管理要素实际上是控制了公共管理的有形产品,在现实社会中是比较实惠的。所以说,冲淡了政府集中精力为社会提供无形产品(如国防、外交等)的根本职能。政府应该管的事管不好,不该管的事管得过多,形成了政府的低效率,从而造成了社会经济发展的低效率。
再次,提供了政府腐败温床。当公共管理走向社会化时,政府可以充分利用所掌握的要素创造控制收益权力,社会其他公共部门为了获得相应的公共管理要素,利用经济的手段与政府作交易,一些政府部门和少数政府工作人员借助于手中的权利收受贿赂。因此,客观上为政府腐败提供了可能。
另外,难以与国际接轨。在加入WTO之后,我国公共管理的转型问题已经非常严峻,在许多方面不能与世界各国接轨,造成了公共管理的被动局面。
公共管理要素的市场化途径
具体的说,公共资源的市场化途径具体包括:
公务员的市场化
公共管理资源首先是人力资源,从现实出发,我国公共管理人力资源的市场化主要是公务员队伍的市场化。因为,政府以外的其他公共管理主体实际上就是从市场化开始的。因此,研究公共管理人力资源的市场化实际上就是公务员队伍的市场化。
公务员队伍市场化是现代公共管理的必然趋势。一方面通过公务员队伍市场化压缩已经膨胀了的政府机构,减少政府工作人员;另一方面,可以通过公务员队伍市场化,引入竞争机制,形成一个能者上、庸者下,能进能出的公务员管理制度。只有通过公务员队伍市场化,才能真正提高公务员的综合素质,政府才能在多元化的公共管理体制下强化自己的功能。
公务员市场化的另一含义是,可以使不同的公共管理主体有机会站在平等、公平的基础上争夺人力资源。在公共管理市场化发展时,政府对公务员的垄断对于其他公共组织来说,似乎不大公正。因此,当公务员市场化以后,政府的公务员队伍有可能在不同的公共管理组织之间流动,每个公务员可以根据自己的价值趋向选择自己喜欢的职业,从而推动其他方面的公共管理的发展。对于其他公共管理组织在人力资源的竞争上也是一个公平化的途径。
公共管理资金的市场化
公共管理资金的市场化问题不仅是制度建设问题,而且是公共管理主体之间站在同一起跑线上公平竞争的问题。公共管理资金市场化,对社会来说可以起到下列方面的作用:
第一,强制性地压缩政府机构和政府工作人员。公共管理资金市场化,对于无所事事的政府公共管理机构来说,实际上是一种“釜斧底抽薪”,断了养活他们的财源,他们就会主动走向市场通过竞争来养活自己。同时,也可以通过市场检验公共产品的有用性,对于市场来说需要的公共产品即使政府不提供资金,也可以通过合理的交换取得生产这种公共产品的组织所需要的成本和合理的利润。
第二,建立、培育筹资者队伍。推行公共管理资金的市场化,使得包括政府在内的公共组织失去了“天然”的资金来源,而一旦社会有公共管理与公共产品生产服务的要求时,就会因社会的需要而出现一批专业化的筹资者队伍,从另一角度上培育了要素市场,对整个公共管理与社会经济的发展是一个促进。
第三,推动社会民主的发展。公共管理资金市场化,就会使政府的强制性公共管理彻底废除,民众在公共管理方面的自主性增强。只有把公共管理的资金推向市场,才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主体与其他社会公众有进一步的民主。
第四,进一步丰富公共产品与公共服务的供给。当把公共管理所需要的资金推向市场后,对于不同的公共管理主体来说,必须考虑资金使用成本问题了,在降低或控制资金使用成本的前提下,才能有相应的微利收入来进一步发展公共组织。
其他资源的市场化
公共管理资源的市场化是一个体系,除了上述主要方面外,还有公共管理物质资源的市场化,公共管理的科学技术资源的市场化,以及公共管理要素资源的市场化,公共管理信息资源的市场化,等等。
总之,人们应当按照市场经济体制与公共管理的基本特征来设计公共管理要素市场化。正确、合理、高效的公共管理要素市场化体系,是建立现代公共管理制度的基石,从一定意义上讲,制度建设是发展公共管理事业的根本问题。只有通过公共管理要素的市场化,才能降低公共管理活动中的交易成本。
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[摘 要] 由于改革进程放缓，社会转型期延长，新旧体制长期并存，转型特征固化，致使公共权力尤其是地方公共权力被某些部门
>> 传统公共管理向公共治理转型过程中的特征分析 公共权力腐败的成因分析 危机状态下公共决策的特征性分析 政治学视角下公共权力的目的分析 公共治理视角下的权力清单制度构建 治理语境下的地方公共决策 微观权力论下的现代英语教师课堂话语权的基本特征分析 论转型期中国政治权力运行的主要特征 地方本科高校转型背景下的教师专业发展路径优化分析 转型时期的权力意志 对公共权力的思考 转型社会中防范公共权力异化问题思考 中国转型社会公共理性特征论 文化自觉视域下的地方本科院校转型发展 财政外溢下的地方政府公共服务提供 公共选择视角下的地方债成因问题研究 地方普通高校公共外语教师转型初期面临的挑战 公共政策终结背景下的行政权力制约问题 浅析公共物品视域下的行政权力配置问题 论服务型权力观下 公共行政道德的构建 常见问题解答 当前所在位置：l.
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（作者单位：姜杰，山东大学政治学与公共管理学院教授；张鑫、王雪，山东大学政治学与公共管理学院研究生，济南 250100）
一、缘起与内涵协作性公共管理理论的生成是多种因素综合作用的产物，学者们从多层面对协作性的基本内涵进行了分析与归纳。
1．协作性公共管理的缘起
(1)思想传承：行政协调论的现代生长行政协调论是传统行政思想的一个优秀因子，在西方传统行政理论中不乏丰富的行政协调理念。1887年，古德诺在《政治与行政》一书中对威尔逊的“政治与行政”二分法做了进一步阐述，“分权的原则使每种机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而，实际的政治需求却要求国家意志的表达和执行之间协调一致。”“法律与执行之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。”…12。51为此，他提出通过行政适度集权化和政府体制改革等措施来实现政治与行政的协调。1947年。怀特也在《行政学概论》一书中对行政协调的动因、机构及原则迸行了分析。他认为：“协调的困难性是行政单位数目的增加”，从而导致“在各个方面的活动中。行政部门之间的相互联系十分困难，这个问题越来越严重”，为了实现政府各部门的协调．“应该设置政府委员会以利于行政协调工作的有效开展”。而“协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策，用以领导相关的各部”[217“船。佩里•希克斯指出．“政府之间的协作和整合必要性决不是一个新的东西．尽管具体的形式、偏好的工具和特殊的问题已经时过境迁。但政府机构之间的协调、合作和整合，不管是被称作是‘协同的’、‘整体的’，还是‘协调的’、‘整合的’，所有的这些都是政府组织永恒的追求目标。”【3一因此，协作性公共管理是“传统的合作理论的一种复兴，只不过其内容更加复杂，具有综合性和理论性”H1。
(2)理论反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向极端的产物。自20世纪70年代末以来，西方国家普遍地推行了一场以新公共管理改革为内容的政府再造运动。新公共管理大量借鉴工商企业管理的原则、方法和技术，把传统的官僚制政府改造成小型化和分权化组织结构模式。“新的组织形式以灵活性的日益增强和垂直整合组织结构的解体为特征，合同承包广泛地被采用，大型组织规模大幅小型化，并被分裂为更具自主性的商业单位。”[5]12-t3如新西兰除创立国有企业单位外，将剩余的政府部门分割为更小的、更专业的机构，英国也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的执行机构。但随着新公共管理改革的推进，也产生了新公共管理的限度问题，即机构裂化问题¨】。碎片化治理就是机构裂化进一步发展的产物。新公共管理的碎片化治理主要表现为如下几个方面：转嫁问题，让其他机构来承担代价；互相冲突的项目；导致浪费并使服务使用者感到沮丧；互相冲突的目标；由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想；在对需要做出反应时各自为政；公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务；由于没有考虑问题产生的原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距¨娜。可见碎片化治理的根源在于新公共管理改革不仅没有摈弃传统官僚制功能性组织原则，而且强化了功能性组织设计。从而导致政府机构之间协调和整合问题急剧增加。因此。寻找一种增加协调和合作的治理模式就成为根治碎片化治理的根本出路，协作性公共管理正是对这种理论反思的结果。此外，新公共管理理论将公民当成客户回应，隐含着把公民视为公共服务和公共产品被动接受者的危险．忽视了政府和公共机构与公民之间开展协作。协作性公共管理则抛弃公民所有权和控制权的概念．以协作为基础，强调加强政府和公共机构与公民以及其他社会参与者I50i}；之间的协作关系和伙伴关系¨1。(3)实践需求：复杂性问题的应对逻辑公共服务与公共事务的复杂性是协作性公共管理产生的直接动因。在信息时代或知识经济时代，世界趋向复杂化和多样化，地方政府面对的公共服务需求日趋复杂化和多样化，这在客观上需要跨越功能划分、组织界限甚至地理界限的协作性公共管理活动。奥尔图提出组织问网络管理等跨组织结构普遍存在且可能增加的五个原因。a．是处理艰难或复杂政策的需要。传统社会中官僚制组织形式可以有效解决的那种容易界定、明确的目标和任务的问题已经让位于需要多方共同解决的恶劣问题。b．政府直接干预的局限性促进了基于网络解决方法的增长。c．政治驱动力诱导出需要超越政策目标，使联网成为基本需求。d．实现联系制度化的努力结果。由于二级项目效果的信息不断增多，通过组织之间的特别工作小组和计划团队等制度安排也相应地增多。e．横向规定和交叉法令等在内的命令层次提供的额外压力。因为在许多热点闽题中，如经济发展、社会福利等，不同的项目之间具有不同的目的、资金来源、颁布标准及利益相关者，协作与互动沟通势在必行一m～。可见，跨组织结构应对复杂性问题是协作性公共管理产生的现实动因。
2．协作性公共管理的内涵
协作是协作性公共管理的一个核心理念，它对于理解协作性公共管理的内涵具有重要的作用。学者们主要从组织间关系、组织结构和集体行动的逻辑三种视角对协作进行了界定¨o】肼：a．组织间关系视角的协作是指基于特定议题的利益相关者自发组织、参与到同一过程中，采取行动或共同决策。b．组织结构视角的协作主要从结构与功能的角度来定义协作．认为协作过程是松散的、多层网络组织的相关组织领导利益相关者以解决共同关注的社会问题。c．集体行动的逻辑的视角的协作意味着自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来处理相互问的关系，决定和解决共同关注的事务。基于协作的协作性公共管理是一个含义十分广泛的概念，大量存在于各种跨组织协作、网络管理和公私伙伴关系等实践之中，学者们从多种视角、多个层次对协作性公共管理的内涵进行了揭示和探究。沃尔特•鲍威尔从官僚制官僚制单中心治理和新公共管理分权化治理的和新公共管理的比较中揭示了协作性公共管理地方政府治理理论的新模式①。以公民为中的含义，认为协作性公共管理是一种独特的制心、多中心安排治理和整合性公共服务是协作度形式，它不同于市场自发性协作和等级制度性公共管理的三个基本特征。有意识性管理的诸多过程‘111。罗伯特•阿格
二、结构、机制与模式
拉诺夫和迈克尔•麦圭尔在《协作性公共管在实践中，协作性公共管理可以发生在区理：地方政府新战略》一书中把“协作”作为在域、地方政府和社区管理等多个层次，且横向协政府组织间进行管理的基本描述符号，“它描作和纵向协作是相互重叠的，协作既可以存在述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解于中央政府层级(如美国联邦系统内)的纵向决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协环境中，也可以存在于参与者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的表社区内多种利益)的横向环境里。协作性公复杂结合，其中仅有一些结合可以被认为是协共管理形成了独特的结构类型、协作机制和实践作的，但是所有的结合都是多方参与的。”p”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯则认
1．结构类型
为协作性公共管理是一种网络化治理模式，它协作性结构可以在政府运作的各种制度和象征着当前改变公共部门形态的四种有影响的体制环境，即在纵向政府各个层级和公私部门发展趋势正在合流：由公私联合提供公共服务中组织互动的横向环境中产生。在具体运行的第三方政府；联合政府若干机构提供整体服时，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，还可以务的协同政府；基于先进技术用以往不可能的在自外而内的网络环境里操作n3】。一个公共方式与外部伙伴进行适时合作的数字化革命；管理者可能同时涉及跨政府边界、组织边界和要求多元化和个性化的消费者需求选择。这四部门边界，且负有正式的契约责任，从而很难区种发展趋势的集合，使网络化治理成为一种公分不同环境中的边界，因此，划分协作公共管理共部门的新形态，“它将第三方政府高水平的公的结构类型就具有重要的意义。米尔娜．曼德私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合尔和托迪．斯蒂尔曼根据西方国家治理实践的起来，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务经验总结了实践中协作公共管理的基本结构类运行方案中给予公民更多的选择权。”m弘“7型及功能特征(见表1)。总之，协作性公共管理是一种不同于传统上表从问题导向、对目标的承诺、联系强度、努力宽度、目的的复杂性和努力范围等功能性特征分析了如下五种协作性公共管理的网络类型…。
(1)间歇性协调这主要发生在两个或多个组织相互调整、相互适应地完成同一目标的政策和程序中。间歇性协调结构的交互作用一般在较低的层次产生，组织间的承诺也只是保持在目标完成的深度，资源共享也相对较少和低风险。
(2)临时性工作组这是用于完成一个具体的和有限的目标，并随着目标的完成而迅速解体的协作性公共管理结构类型。在这种结构中，资源共享仅仅存在于有限的范围之内。这类型的结构主要包括为具体的问题(如水质量标准、社会关注事件等)而建立起来的讨论潜在性解决办法的各种组织间关系的群体。
(3)长期或经常性的协调这种类型的协作结构主要发生在两个或多个组织为了完成一个或多个目标而通过正式的安排(如委员会、伙伴关系等)协议参与有限的活动。这种结构中成员关系通常进行严格的划定和限制，以确保稳定的协作关系。这类结构主要包括区域规划小组(如南加州政府协会)和各种活动计划小组(如社会护理小组)。
(4)联盟联盟结构发生在相互依赖与战略性的行动之中，但其目标限制在小范围内，且所有的行动都发生在实际参与活动的组织中。这类结构的目标是具体的，成员关系以长期承诺为基础，相对稳定。这类结构主要包括各种公私伙伴关系、职业培训计划，以及其他完成具体性长期目标的实体关系。
(5)网络结构这种类型以长期使命和联合的战略性相互依赖的行动为典型特征。它的结构安排以广泛的任务为基础，各成员承诺在长期内使用重要的资源实现共同的目标。这种类型的协作结构主要发生在各种社区建设项目和经济开发项目之中。相比较而言，网络结构正成为协作性公共管理的代表性结构类型。网络结构为多种机构和组织的交互联系和协同运作提供了一个很好的平台，在解决复杂性问题和公共服务供给方面显示出了强大的优势。在政策领域，网络结构也发展迅猛，有学者认为2l世纪政策领域主要具有信息网络、开发网络、延展网络和行动网络四种基本类型¨“。当然，各种网络类型也存在着优劣，根据特定的实践活动选择相应的网络结构类型是公共管理实践者必须考虑的问题。
2．协作机制
协作性公共管理的协作机制包括一系列复杂的规则、规定和标准体系，但它与官僚制那种等级制度、严格的命令管理和新公共管理分散．化组织实体的内部管理也不相同。协作性公共管理的“协作机制的设置不是基于一个中心权威之上，因此不能由一个单一的组织目标来指导。这种设置中管理者的首要活动就是选择适i52；ij：当的参与者和资源，创造网络的运行环境，想方设法应付战略的和运行的复杂性。通过协作，每个参与者树立并维持了他的或她的权威，同时又与其他人一起管理。”[9牌。3换言之，这种协作机制以参与者相互依赖、联合决策、集体行动为重要内容。各种协同工作的协议和规则建立是协作机制的一个基本特征。以美国区域协作公共管理中的州际协议为例，它是由两个或两个以上的州之间协商达成，并经国会同意的法律协议。州际协议分为州际边界协议、州际分配或发展协议、州际规制协议、州际再分配协议四种类型。这些类型的州际协议共有300多份，涵盖的领域包括边界、重大基础设施建设、流域水资源管理、环境污染共同防治、区域经济发展、大都市区治理、共同资源开发和突发事件应急管理等。州际协议“被认为是解决州际边界和其他争端，促进各州通过联合行动解决包括从区域经济发展和资源保护到社会管理、公共服务与教育文化卫生等跨州区域公共问题的一种强有力的合作机制”Ⅲ1。美国的州际协议有效地促进了州际协作行动的制度化，推动了跨州公共事务管理的区域化，成为区域协作性公共管理运作机制的典型案例。
3．治理模式
协作性公共管理模式把公民参与作为运作过程一个重要的内容，注重公民参与在协作治理中的作用，赋予公民参与新的内涵，是协作性公共管理区别于其他治理理论的显著特色。正如库珀(Cooper)所言：“公民参与就是在一系列利益、制度、网络中和发展公民身份中，人们有意地组织起来，集体行动，参与治理的过程。”以此为基础，库珀(Cooper)等学者从理论上构建了一种以公民为中心的协作性公共管理治理模式(见图1)¨”。这一协作性公共管理治理模式包括五种参与途径和六个协作性变量。五种参与途径就是协商的、公民社会、信息交换、选民的和对抗的途径。六个协作变量即加强政府合法性，加强政府回应性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府对公民的信任和强化公民效力。六个协作性变量的最大化有利于以公民为中心的协作公共管理发挥最大的功效。在公民参与途径中。对抗的途径是最不能增加公民参与的协作性变量，而协作的途径是最能增加公民参与的协作性变量，它们代表参与途径的两端点；选民的、信息交换和公民社会的途径是一些具有中间功效的参与途径。在图l中，从外向内，参与途径的功效逐步增强。因此，通过协商的途径是实现公民参与的最佳途径，这一途径的实现依赖于对公民参与五个维度的把握：公民中哪些人是参与者?他们的参与动机是什么?他们为什么参与?在什么地方参与最有效?公民怎样进行参与?协作性公共管理治理模式从理论和实践上完整地回答了这五个问题，在公共政策和公共服务的公民参与中广泛地运用协商途径，实现了真正意义上的以公民为中心的治理。在地方治理的实践中，协作性公共管理可以具有多种模式。罗伯特•阿格拉诺夫(Rob-errAgranoff)和迈克尔•麦圭尔(MichaelMcguim)以“城市协作性活动的水平”和“此活动作为城市治理战略的程度”作为两个变量，把城市间的协作模式归结为六种：基于辖区的管理模型、节制模型、自上而下模型、接受捐赠模型、保守模型和满足模型¨”“’卵。多种实践模式的存在为以公民为中心的协作性公共管理的理论模式提供了坚实的实践基础。
三、评价及启示
从生成背景、内涵、结构、机制和治理模式看．协作性公共管理已经成为一种系统化的理论模式。它比官僚制单中心治理模式更具灵活性，比新公共管理分权化治理模式又更具协调性，比流行的多中心治理模式更加关注公民需求，注重民主治理。正如迈克尔•麦圭尔(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理论和实践中，协作性公共管理已经成为公共管理中一种标准的政府治理的新模式。”【I7】w•D•利奇也指出：“协作性公共管理已经成为民主治理的一种重要理论。”【18】协作性公共管理理论模式对传统政府管理模式进行了有效的扬弃。在传统的政府管理中，协作关系一直存在于上下级政府之间和同级政府之间，相关的协作理论(如政府间关系理论、资源依赖理论等)广泛地存在于行政学的思想发展史中。当代西方地方政府的协作性公共管理可以看做是传统协作理论的一种复兴，并在扬弃传统协作理论的基础上，注入了新的内容，在治理结构、治理机制、治理模式及相关的管理能力与技能等方面都与传统的协作管理具有显著的区别，呈现出崭新的特征。协作性公共管理与新公共管理相比较，也具有较为明显的特色：
(1)从竞争转向协作。协作性公共管理与新公共管理的最大差异就是强调协作，把协作作为核心理念。新公共管理从本质上看是一种以竞争为核心理念的政府治理理论，它对市场机制和工商企业管理的方法、技术、手段倍加推崇，对协商、沟通、参与等协作功能却严重忽视，从而产生了碎片化治理的困境。协作性公共管理则把协作作为核心理念，通过协作的方法、技术、手段来提供整合性公共产品和公共服务。协作性公共管理从竞争转向协作，使政府治理模式从分散化治理迈向整体治理，推动了政府治理理论的模式创新。
(2)从任务转向问题。新公共管理以具体公共服务任务作为出发点，在实践中倡导单目标的任务型组织。任务型组织有效地满足了公民对多样化或个性化公共服务的需求，较大程度地提高公共服务供给效率，但是在解决公共服务中的邪恶问题(wickedproblems)面前表现得无能为力。协作性公共管理以问题为导向，提倡在公共治理与公共服务中的多主体协同运作与组织功能整合，通过建立一种跨界性的网络治理结构有效地解决了新公共管理任务型组织所不能解决的邪恶问题。因此．协作性公共管理与传统的协作理论和当代新公共管理理论区别开来，成为一种代表未来发展趋势的新型治理模式。随着社会变迁与政府所面临的公共治理问题的日趋复杂化．协作性公共管理必将成为未来公共行政理论与实践中最具活力的领域之一。作为一种地方治理理论的新模式，协作性公共管理也存在一些缺陷。如有学者认为协作中会出现协作参与者的目标难以达成一致、参与者力量不对称、信任关系难以建立、参与者之间的关联性模糊等障碍Ho】鹏。也有不少学者对协作性公共管理所要求的技术手段及工作人员所必备的素质要求提出担忧。还有学者认为协作性公共管理在权力影响、资源分配、责任共享等方面也存在困难。那么，为满足协作性公共管理的需要，未来的公共管理者需要做哪些准备呢?罗伯特•阿格拉诺夫(RobertAgranoff)等认为主要是考虑如下六个方面的闻题：
一是把协作性公共管理作为一种技术类型，发展协作的技术，开发协作的资源和技能；
二是调查协作环境中的决策，推测它与源自应用行为科学模式的决策有何不同；
三是协作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依赖以及其他协作性管理因素(类似于官僚制中合法权威的统治力量)；
四是要解决协作环境中权力、权威和影响的问题；
五是讨论老生常谈的责任问题，协作使我们的视野从关注等级责任转移到职责、回应的理念及民主观的教育；
六是探讨协作在公共计划和交付过程中加入的公共价值问题。认真地考虑这些问题，无疑有利于增强我国公共管理者运用协作性公共管理的能力。改革开放后，我国地方政府在一些领域也进行了新公共管理改革与治理理论模式创新的探索，取得不少成绩，但也产生了西方地方政府实施协作性公共管理时面对的共性问题，如新公共管理改革产生的部门协调与机构整合等治理问题。协作性公共管理对我国地方政府改革与治理不乏借鉴意义，归纳起来主要有如下几点。
一是在推进大部制改革的过程中构建地方政府间的协调机制。这可以在地方推进大部制改革的进程中建立如下三大机制：1)建立结构化的部门协同机制，既对部门内部的组织机构进行职能整合，也要对部门间的组织机构进行职能整合，实现部门内与部门问的协同联动运作。2)建立制度化的权力约束机制，在权力运行制度化的基础上建立行政权、执行权和监督权三权既相互协调又相互制约的权力运行机制。3)建立民主化的利益协调机制。大部制改革与以往的机构改革具有本质的区别，它是行政管理体制改革质的飞跃，必须对部门利益及相关个人利益进行大调整。西方地方政府的i54；i；i协作性公共管理的经验表明，部门利益是客观存在的，它不能根除，但可以通过民主化协商程序进行协调与化解。可见，建立民主化的利益协调机制是我国稳步进行了大部制改革、减少阻力的关键所在。通过大部制改革的这三大机制，有利于深化行政管理体制改革，切实解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。
论文摘要：公共管理的职业属性要求公共管理者以科学、系统的专业知识实现服务的公共伦理价值。现代公共管理强调职业伦理价值，包括彰显法律权威，配置优质公共物品，承担公共责任，提升公共职业价值期望。
已故行政学大师沃尔多曾经讲过:“公共行政该表现出职业的精神，即使它很难成为一个职业的领域”。在大力倡导公共管理专业化、科学化的今天，职业伦理塑造亦是公共管理发展进程中不容忽视的重要目标。它既关系到公共管理的政治合法性，也关系到公共管理职业的社会理性价值。
一、现代公共管理的职业归属
公共管理的概念，当前学界众说纷纭，尚未达成一致。正像美国学者列恩所说，“将公共管理己经作为学术研究的一个焦点的辩解基本上是武断的，这个词仍然是含义不明的”。克拉克和纽曼认为:“公共管理是一种组织信仰与实务，是新的国家机关经营方式。”张成福教授认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福社与公共利益”的一种活动或过程。还有学者认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。”尽管如此，学者们在认识本质上有一点是统一的，即公共管理是对公共事务的管理，公共管理的最终的是满足一定社会成员的公共利益。因此，公共性就成为公共管理研究的逻辑起点和核心问题，使一定社会成员公共利益的最大化也成为公共管理的核心理念。而对于职业，学者米歇尔·贝利指出，职业包括三个基本的因素:从事一种职业需要经过广泛的训练;训练的内容涉及某些重要的知识和技能;掌握专门的技能者为社会提供重要的服务。除此之外，职业还有其他一些共同的特征，如需要经过某种认证或得到执照，存在职业的组织，的白主性等。学者巴伯则认为，职业人士的行为有几个方面的基本特征:具有高度的系统化的知识;以社会的利益为取向而非以自我的利益为取向;由职业道德所产生的利益为取向;山职业道德所产生的高度的自我控制力作为作成绩象征的报酬制度。
在当今社会，公共管理职业化已成为公共管理的一个重要特征和趋势。“随着当代科学技术的不断发展和利一学技术在公共管理领域的渗透，随着政府职能的扩展和分化程度的不断提高，公共管理职业化已是不争的事实。”侧公共管理的职业化，不仅表现为公共管理领域成为各种掌握专业技术的人员云集的领域(如工程师、律师、医生、教师)，他们经过职业的教育和训练，在社会管理某方面具备专长，通过规则的职业准人直接或间接的为社会提供公共服务;更重要的是，职业属性呼唤从事公共管理的人员为公共利益服务的职业精神，而基于对职业精益求精的追求，更要求从业者遵循职业伦理规范，并在符合规范的同时不断提升服务的能力、从历史角度看，公共管理的职业属性之所以在西方社会为广大民众接受，是以公共管理者不使用公共特权谋取私利为条件的，当公共管理者损害了这一条件，便丧失了公共管理职业的合法性根基和从业资格。
二、公共管理的伦理价值核心是服务
伦理是一种社会意识形态，依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系，表现为对善与恶、美与丑、真与假、正义与邪恶等的价值判断和一系列原则规范。伦理具有广泛的社会性，遍及社会各个领域，渗透于各种社会关系中，公共管理领域中的伦理问题便构成公共管理伦理这种伦理关系在公共管理活动中孕育形成，并可以根据道德原则来加以判断。它又具有多重向度:在整体层面土主要指公共管理主体与客体之间的伦理关系，在个体层面上则主要是公共管理者与被管理者以及公共管理者之间的伦理关系;在整体与个体的联结处则是公共管理组织与公共管理者个人之间的伦理关系。概言之，公共管理中的伦理关系也主要是指以公共管理者个人为核心的那些由于公共管理职责和行为所引发的伦理价值。
公共管理作为一种新型的社会治理模式，不同于传统的治理模式。它不仅是理性管理的领域，而且是价值追求的领域。如果说统治型的社会治理模式是以政治权术为基础的社会治理，管理型的社会治理模式是以科学的管理制度的确立为摹础的社会治理的话，那么，现代公共管理所代表的社会治理模式赖以确立的基础则是伦理化的服务精神伦理为人生设定某种至善的境界，它把对一真、善、美的追求确定为人生价值实现的途径在公共管理中，服务就是“善”，就是社会治理全部伦理价值所在尽管对公共管理制度方面的伦理评价对公共管理者行为方面的伦理评价有着不同的道德标准，但所有标准都根源于公共管理的服务精神和原则。服务价值是公共管理体系中的最高价值)正是以门飞公共管理拥有这一价值，才使它与以往的社会治理方式区别开来。农业社会的社会治理以统治秩序为最高价值，工业社会是以效率为最高价值，现代公共管理确立的服务价值则是对述两种价值的超越。只要社会治理活动成为一种全心全意的服务行为，只要公共管理的制度和程序充分体现了服务精神和原则，也就自然地获得了和谐的社会治理秩序和充分的效率。
伦理价值对公共管理的协调功能应体现在公共管理者的意识自觉土，以使管理整体是自然和谐的，这一点与权力关系和法律关系构成的强制性秩序有着根本的区别。自然和谐是现代公共管理追求的一种良性境界，而服务的伦理价值把这种自然和谐转化为现实。伦理关系的和谐，会赋予并强化公共管理主体自身的合法性，它通过其他同构的道德规范作用于公共管理客体，获得整个社会治理的有序进而，公共管理客体在享有服务中感受到伦理价值的关怀，将唤醒提升他们的道德自觉和文明意识，从而在此基础上重构社会生活，使之充满伦理精神，促进整个社会关系和和谐。
三、现代公共管理职业伦理意识的构建具有多维向度
现代公共管理，不仅关心专业领域的技术价值，更重视对公共服务伦理道德的追求。公共管理的职业属性要求其发展职业的伦理，形成一种内在的驱动机制和制度化的利他主义机制、历史表明，仅依靠法律和外在的控制，无法创造一种更好的公共管理秩序，促进负责任的行动，没有道德的伦理支撑，公共管理是不可能持久的。公共管理的职业伦理是在公共管理中突显出的一些有约束性的价值观和政治理念，一些职业标准和人生准则，如现代西方国家公共治理中不同层面所确立的对生命的尊重、公平、正义、责任、廉洁、高效等。这些观念和标准的确立及实践，在树立公共管理组织良好形象的同时，最大程度地维护了社会共同利益。
从各国实践和我国实际出发，笔者认为现代公共管理的职业伦理构建集中体现在以下方面:
1.彰显法律权威
公共管理突出社会的公共意志，维护社会的公共利益，而公共意志和公共利益不可能稳定地为个人所意识和代表，它必须通过法律规定和制度设置加以确定。现代社会是法治社会，法律是促进民主、维护秩序的坚强保障。柏拉图认为法治的关键是树立法律至高无L的权威。亚里士多德提出“法律是最优良的统治者”，并强调国家的执政人要严格执行法律，维护司法正义。法不执行无所谓“法”，缺乏执行效力的法或充斥不确定因素的法必然会导致权力的滥用，破坏政治秩序的合法性，耗损公共管理职业的核心服务价值。作为权力委托人，公共管理者应该成为宪法和法律尊严的捍卫者，宪法和法律价值的体现者，国家法律规范的忠实执行者，并在国家法律制度的框架内，以基于法律制度为本的规范程序为依据，公正合理地履行自身职能，最终实现在法的普照下更好地体现服务价值。
2.配置优质公共物品
公共物品是一个历史范畴，是社会发展到公共部门与私人部门分化、分立后的产物，有了公共部门才出现了公共物品，公共部门才成为专门的绝大多数公共物品的供给者如果说在传统的管理型社会治理模式中，管制、管理是最基本的公共物品的话，在走向现代文明的「业社会及随之而来的后工业社会里，服务则取而代之成为最重要最稳固的公勿品。“社会中其他公共物品以至于整个公共物品体系，都是建立在服务这一最基本的公共物品的基石之上的。” “公共管理提供一类特殊的公共物品，它的公共性决定了只依靠市场和社会不能保证有效供给，必须由公共管理执行组织来负责提供。职业的公共组织不是为组织自身利益而创设，它的产生应具有一更厂泛的社会公共标公共组织的行为应促进并实现社会公共利益的最大化，公共管理者则应运用其专门的职业技术和特殊的权力依托整合社会资源并合理配置，创造出公众所需的不同层次要求的公共物品以满足社会需要。
3.承担公共责任
从最狭义的解释来看，公共责任是指向卜级负责，要求向某种权威来源说明个人行动的过程，处理的是有关监督和报告之机制。此种公共责任概念采用的是“命令与控制”的定义方式，含义是外部监督、辩护、顺服、奖惩、控制等意义，它通过清楚的法规命令和正式的程序、监督与强制来达成在当代，公共责任的概念已扩展出更广义的内涵，它具有多种善恶价值判断，涉及到国家、政府以及人民利益关系，既是制度又是伦理。作为一种义务，它要求公共管理人员承担为国民尽责，为服务对象效力、谋利的重任，这种义务的具体内容则由国家、政府和管理机构的性质、任务、政策法规以及道德原则确定。同时，公共责任又是一种任务，它要求公共管理者在履行义务和职责的过程中，对国家权力主体负责，完成权力主体交付的任务。从伦理价值角度来看，公共责任赋子了行为人道德上的寄托和约束，是伦理准则意识和伦理目标意识的统一。准则意识是管理主体的原则立场和根本态度通过对管理客体的调控，达到由内及外的日的，它突出表现为主体的严格律己精神和责、权、利的平衡;目标意识的核心则是公共治理的理想，是激励人们进取的精神力量，它对公共管理者社会价值和自我价值，对组织系统的良性运行起着调节、内驱和导向的作用。
4.提升公共职业价值期望
关键词 ：公共管理 工商管理 联系 区别
引 言：公共管理与工商管理同属于管理学这个大学科， 因此， 它们同具有管理的基本特征。但是公共管理和工商管理是两个不同性质的管理， 因而有各自不同的特殊规律， 借鉴公共管理的前提是认识两者的特殊性， 只强调其共同性而否认其特殊性是错误和有害的。
1. 公共管理和工商管理的联系
公共管理和工商管理，通过字面来看，它们都是属于管理类科学，因而它们具有管理学的通性，万变不离其宗，其主要的职能在大体上分仍然包括计划、组 织、协调、控制、指挥，都是对人和物的管理。一般情况下，公共管理和工商管理在某些方面是可以互换应用的，并不会产生过多的错误，对其发展也并不会有很大影响。
2. 公共管理和工商管理的区别
2.1 公共管理和工商管理在运用资源方面的区别
公共管理的核心主体是政府， 政府要有效地实施公共管理， 实现职能目标， 必须以掌握一定的资源为前提， 政府所掌握和运用的资源是一种公共资源。它主要包括三个方面： 一是公共权力。公共权力是公共管理主体管理社会公共事务所享有的合法资格和相应的强制力和约束力。我们之所以把政府组织用来从事公共管理的权力称为公共权力， 这是因为： 第一， 公共权力的主体属于社会全体成员， 它的合法性来自公众的 “公意”和法律程序的授权， 是非自然获得。第二， 公共权力的客体指向是社会公共事务， 也就是说公共权力是用来管理社会公共事务的， 而不是用来谋私的。第三， 公共权力的功能是服务于社会公共利益。公共权力具有权威性、强制性、约束性、工具性等特征。尽管西方新公共管理提出运用市场手段和企业经营管理方法来实施公共管理， 但无论如何公共权力仍然是实施公共管理必备的前提和重要手段。公共权力是公共资源的重要组成部分。二是政府所掌握的人、财、物， 其中最重要的是对财源的控制。政府的财源主要是纳税人交纳的税收， 因此， 政府的财政本质上是一种公共财政， 有了财政基础， 政府才可能去实施社会公共事务的管理。三是政府所控制的各种自然资源， 如国土、矿山、水利等， 以及部分文化资源， 如文物、古迹等。政府对这些公共资源的占有， 在很大程度上是垄断性的， 尽管随着市场经济和社会的发展以及当代新公共管理的兴起， 使得部分原属政府的公共管理自觉或不自觉地转移给非政府非盈利的社会组织， 甚至由某些私人企业来承担， 使得公共管理的垄断性受到冲击， 竞争性增强， 但这只是公共管理中很少的一部分。公共物品中的纯公共物品， 例如国防、外交、法规政策等只能由政府提供。许多准公共物品， 例如交通、教育、广播、电视、能源、社会保障等也离不了政府的管理和财政支持。
与公共管理不同， 工商管理所掌握和运用的资源是非公共资源， 工商管理所必须的权力是一种非公共权力， 或称私人权力， 或称协议权力。它首先来自企业作为组织所具有的力量。企业作为一个从事商品生产流通等经济活动、具有法人资格的基本经济单位， 它通过对企业生产经营活动进行计划、组织、激励、协调和控制的管理活动过程， 来实现其组织目标。工商管理所需要的私权力除了来源于任何组织所具有的约束力外， 最主要的是来源于产权。作为竞争性的工商企业， 其基本投资的主体， 在西方国家主要是私人，在我国也主要是私人， 其权益也归私人所有， 因而是一种非公共资源。当然， 这里所说的“私人”不一定是某一个人， 而可能是许多人的联合， 但无论如何其产权是非常明确的， 工商管理的管理权力的合法性来自产权， 是产权自然具有的权力。
工商管理所需要的物质资源和人力资源， 不是来源于政府的财政拨款， 而主要来自投资的回报， 来自于所获得的利润， 顾客购买企业生产的物品或享受企业提供的服务是企业生存的依据。工商企业受“看不见的手”支配， 必须在市场竞争中求生存、求发展。
2.2 公共管理和工商管理在运作机制方面的区别
（1） 公共管理的运作机制
公共管理主要的运行机制便是公共权力，而能够保障公共权利能够正常运行的便是完善的法律法规，由此可见，公共管理在本质上是趋向于法制化的管制手段，公共管理的运作机制主要由两方面组成：其一为依法行政，想要实现这方面便需要政府依照相关法律的规定，对公共权力进行划分与界定，保障公共权利不与法律相关条文相悖；其二为法制监督，政府作为公共管理的核心，在制定公共管理的过程中，一定要根据相关的法律法规对其内部与外部进行全方位的监督。
（2） 工商管理的运作机制
而工商管理的主要运作机制必须要以市场规律为前提，既是市场也需要遵循法律运行，但市场内部还是有其独特的运作规律，法律的限制只针对于市场外部，而真正可以对市场起到操纵作用的是市场内部的经济规则，这种规则是无形的，但却又真实存在。因此，对广大企业来说，法律方面的约束只是商业规则中外在的规律，而真正对运作机制起作用的是市场内部的经济规律。一个企业想要在竞争激烈的市场中占据一席之地，主要还是在于企业对经济规律的把握。
2.3 公共管理和工商管理在价值目标方面的区别
（1） 公共管理的价值目标
对公共管理进行支配的部门主要是政府，而政府所代表的是一种公共利益。因此，公共管理的价值目标主要是公共利益，在评价公共管理的过程中，不能单单看公共管理的执行效率，还要注意到其是否实现了更大的公共利益。公共管理的执行条件主要是社会的公平与公正，其最重要的价值目标也是尽可能的促进公共利益，力求将现有的公共利益平均分配给每一个社会组成者，实现福利方面的最大化。
（2） 工商管理的价值目标
而工商管理的本质是具有盈利性质的私人管理，其主要追求的价值目标是企业能够创造出更大的经济效益。工商管理在进行过程中需要遵守市场的相关规则，以企业效率为发展中心，力求以最少的投资来换取最大的回报。虽然，企业为社会提供了商品资源，为社会创造了一定的价值，但其最终的目的还是为了使企业自身的利益更大，工商管理所运用的管理手段与其追求的价值目标是具备统一性的。
3 .结束语
总之，公共管理和工商管理既相互联系又有明显的区别，他们是相辅相成 的。因此，就需要我们正确认识两者的差异， 对于正确界定各自的管理范围， 防止政府管理与工商管理主客体错位； 对于正确认识两种管理的特殊性， 规划社会管理和市场管理秩序； 对于完善私法和公法制度，促进我国公共管理的发展具有非常重要的意义。
参考文献：
[1]郭卫东.市场经济下工商管理的实际措施解析[J].？中外企业家，2014（13）.
[关键词]公共管理 公平 公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。
如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
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三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。
四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【正文】
从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，
而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。
四、几点启示
新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。
四、几点启示
新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
一、公共管理市场化治理模式概述公共管理，是指“公共组织提供公共物品和服务的活动”[1]，就是政府以及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所
实施的有效管理。市场化，又称“企业化政府”，这种模式“主张将市场模式应用到公共行政中，建立由私人公司、社会团体与政府机构共同参与的公共服务体系，打破传统的政府垄断，通过竞争约束和限制政府的权力，以提高公共管理的水平。”[2]市场化自从20世纪90年代兴起之后，一直占据着政府改革的重要地位。“第一，市场化是当代政府管理的新的理念，是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一；其次,市场化改革在发达国家形成了‘以市场为基础的政府’（market-basedgovernment）,带来了政府管理从传统模式向‘准市场模式’（quasimarket）的转换；第三，与多元主体协同治理展示了公共管理的新愿景，“市场式政府”被视为未来政府治理的系统战略和可行模式之一。”[3]市场化治理模式以经济学的基本理论和私营部门的实践为基础，具有以下基本特征：一是建立市场导向，主张用市场的方式来改革政府,相信市场是分配社会资源的有效机制；官僚式的管理体制只会造成资源分配方式的扭曲；二是引入竞争机制，反对传统的官僚垄断体制，希望通过引入竞争机制，提高政府管理的效率；三是采取商业管理，引入商业管理技术，取代传统的行政管理方法，取消行政干预，利用经济因素管理社会事务；四是以顾客为导向，以市场的价值标准作为国家与公民关系的试金石，公共部门与公众的关系是商品和服务交换的责任关系。
二、公共管理市场化之“利”
（一）有效满足市场需要，对市场作出灵敏反应
当今我国的一个现实情况是，人民的物质文化需求不断增加，社会保障、道路交通、公共文教卫生等公共产品的需要日益增强，而公共部门提供的这些服务功能却相对滞后。市场化的公共管理部门，并非凌驾于市场之上的管理者，而是市场的参与者，这样的身份转变使得它能及时收集到市场信息，并对市场信号作出反应，因此就能有效满足市场的需要和针对性地解决市场中出现的问题。政府可以选择以合同外包给私人公司的形式来提供公共服务。“一项针对已经民营化了或正在认真考虑民营化的城市所进行的调查，发现这些城市如此做的部分原因，是他们拥有创新性的管理和制度能力。”[4]
（二）减少政府负担，精简政府机构
市场化的手段之一就是授权，就是在法律范围内将公共管理的权力授予符合执行公共管理活动条件的私人部门或社会组织，由他们进行管理活动。授权可以减轻政府和公共部门的工作负担，有利于公共部门机构的精简，节省行政开支，提高资源利用效率；政府也摆脱了决策事务多，容易出现失误的困境。但这里需要明确的是，政府的市场化改革，只是提供公共产品和服务的市场化，并非责任的市场化。因此，市场化改革并不意味着政府管理责任的减轻。市场化应该是在政府承担基本责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，而非是政府将其份内职责推给市场。
（三）对公共管理人员考核的市场化，激励其更好地完成工作
“从市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。”[5]公共管理市场化的内容之一就是公共部门人力资源管理的市场化。按照官僚制组织起来的公共管理部门的传统管理模式，效率低下，行政人员固守陈规;政府履行决策的行政裁量权不断扩大，政府运行成本居高不下；公共服务质量低劣，缺乏创新精神。市场化治理模式的办法就是，将私营部门的管理理念和管理技术应用于公共部门，在公共部门内部创立市场竞争机制，通过公务员绩效考核的方式实现竞争从而提高效率和降低成本，以改进政府绩效。
（四）以顾客为中心的改革意识能更好的为公众提供服务
这是市场化了的角色表现。市场中的一对基本关系就是服务者与消费者的关系。在市场化的治理模式中，公共部门以服务者的角色出现，将公民视作消费者，公民以消费者的身份享受公共部门提供的公共产品，并保证公民对公共产品的选择权。公共部门与公众的关系是商品和服务交换的责任关系。消费者导向的管理理念可以以英国的“公民”(Citizen’sCharter)运动为参考。“最典型的例子是英国的‘公民’运动，即类似于我国目前在政府管理部门所开展的社会服务质量承诺制度，在梅杰政府的有力推动下，公民在英国的公共部门得到广泛的应用，它被梅杰首相称为‘整个90年代政府政策的核心’，认为是提高公共服务质量的有效途径。”[6]
三、公共管理市场化之“弊”
（一）忽视了市场机制发挥作用的制度基础
无疑，市场具有配置资源的作用；但是，有作用并不当然等于有效的作用和良好的作用，市场有效发挥作用的制度基础便是政府的存在。市场作为一种经济制度，存在着进入壁垒、信息不对称、垄断等问题，市场失灵所产生的各种问题需要政府来解决。政府管理中存在的问题不是否认政府存在的充分必要条件，如果因为政府管理中存在问题，就否定政府的存在和政府的功能，按此逻辑，市场失灵也就能够抹杀市场的存在。
（二）忽略了新的成本
企业型政府的核心是企业家精神即创新，但企业型政府的设计忽略了创新的成本。一方面，它忽略了政治过程的影响。企业型政府假设每个行政机关或人员均是独立的个体，可以用理性选择的模式制定解决问题的最佳策略。但实际上行政机关的判断与决策充满了被影响的可能性。另一方面，企业型政府忽略了成本因素的考虑：首先，任何一项创新措施都意味着采用另一项措施所带来的效益流失，因而必然存在创新的机会成本；其次，任何创新措施都是一种试错的过程，需要更多人力与物力的投入，因而产生了实验成本；第三，任何创新措施都存在失败的可能，特别是行政系统对政府部门负责，若改革失败或改革不能带来明显的效益，都可能使行政部门本身招致责难，因而产生了风险成本；第四，许多创新措施都无法依赖过去已经建立的组织网络进行，而必须以新的方法或新的途径获得所需的服务或资源，因而产生了交易成本。这四种成本增加了创新的不确定性[7]。
（三）抹杀了公共组织与私人组织管理之间存在的根本区别
公共组织和私人组织作为两种不同的组织形态，其运行的动力机制及其价值标准存在着明显的区别，两种组织类型之间的差别注定了在公共组织中引入私人组织的管理技术与方法存在着一定的限度，公共组织和公共管理的独特本质也决定了私人部门的管理技术不可能完全适用于公共部门的运作，否认或忽视这种差别的存在，在公共政策和政府管理中，一味倡导私营化，必将最终影响公共管理的合法性。
（四）公民的角色比顾客的角色复杂得多
政府公共服务比一般经济学所提供的消费模型更为复杂。公民一方面是消费者，另一方面又参与公共服务生产和供应的决策。所以，市场化治理模式容易忽视了经济学应用于公共部门的复杂性。首先，公民的社会角色是比较复杂，公民是公共服务的接受者，是公共服务的合伙人或参与者，是公共服务的监督者，还是纳税等义务的承担者，将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色；其次，有限的公共资源不可能满足每一位顾客的需要；再次，政府不仅是服务提供者，也是规范者；此外，以顾客代替公民，实则降低了公民的权利和法律地位，作为政府权力的委托人和最终所有者，公民是政府的唯一真正主人，而市场交换是平等主体之间的等价交换，交换双方不存在地位上的高下之分。
这种现象被冠以新管理主义或新公共管理（NPM，NewPublicManagement）。[1]
在新管理主义发展的初期阶段，着重于经济和效率、成本抑制和分散化管理。后期则引入市场概念，着重于质量的持续改善，以及注意到使用者的期望，这就是现称的“新公共管理主义”。之所以引发新管理主义的变革，主要是原有的公共部门的规模与能力受到质疑。有学者指出，大而无当的公共部门消耗了原已稀少的资源。[2]因此，新公共管理主义学者们提出，应该引进企业的管理方法与市场的竞争机制，例如由中立机构来提供各种服务与劳务，公共部门的部分功能，改善原有的公共管理部门的缺乏效率、浪费资源的情况。新公共管理主义理论具有两个基本特征：一是效法私立机构，特别是企业的管理方式；二是运用一些手段，将官僚、权威式的作风转化为有效率的、顾客导向的新管理典范。新公共管理主义思潮对高等教育的转型有着多种启示价值，并引发了高等教育的新转向。
一、关注市场，追求效率的高等教育改革
进入21世纪，全球市场已然不是传统大工业生产时期的市场概念，它更强调的是高科技、信息技术、产业创新，因此它更关注高校能否培养创新性人才。“通过教育投资，可以造就人才，而人才质量是推动科技发展的重要保障。”[3]不仅发达国家，而且发展中国家为了要应对市场化的浪潮，提高科技发展的水平，都在不断改革高等教育。
在关注市场需求的同时，新管理主义者发现，20世纪60至90年代时期的高校扩张带来了问题。20世纪60年代，一些欧美国家受到福利国家政策和民主思潮的影响，为满足教育机会均等的社会需求，纷纷扩大高等教育的规模，很多非大学部门（如美国的社区学院、法国的技术学院）纷纷涌现，以吸纳迅速增长的本科生数量。如1980年，韩国、新加坡、泰国、瑞典、美国等的高等教育在学率分别为15%、8%、15%、31%、56%，到了1997年，则各飞速提升为68%、43%、22%、55%、81%。[4]我们再以OECD国家的入学指数为例，2007年的统计数据表明，绝大多数的OECD国家其高等教育入学指数都在65%以上。
虽然高等教育规模扩张有其必然性与重要意义，但近年来，出于对效率和效能的关注，以及对全面、复合型人才的重视，新公共管理主义者们纷纷对高等教育机构之课程狭窄的问题提出了批评。学者们认为，为提升高等教育机构的办学质量，改善高等教育的品质，强化资源的有效运用，引入中立的私营机构，以追求效率的管理方式理应成为各国高等教育改革的重要举措。特别是一味追求规模的扩大效应并未带来高等教育质量效益的提升，相反，学术竞争力、师资质量反而有所下降。为了改变这一局面，新公共管理主义学者们就提出了不仅要扩大规模、更要注重质量的管理思路。例如，2000年后，中国香港在市场化的影响下，开始思考如何培养“具备创新思维、灵活应变、善于沟通和精于分析判断的通才，以及各方面的专才，在竞争激烈的经济环境下，维持国际金融、经济和贸易中心的地位，并进一步发展成为世界级的大都会”[6]。
同时，新公共管理主义学者对市场化也作了重新的解读与思考。他们主张高等教育的市场化包括两个层面：一是教育机构尝试将其学术产品，推广至企业与商业领域。这被称为“由内而外的市场化”过程（marketisationinside-out）。二是按照企业管理的原则与方法对教育机构进行重组，此被视为“由外而内的市场化”过程（marketisationoutside-in）。[7]新公共管理主义学者认为新的市场化会给高等教育带来诸多优势(如表2所示。
目前高等教育市场化所强调的是，高等教育主要应由市场来调控，开放市场与自由竞争。“市场化”的高等教育改革，所强调的重点是教育权威下放，教育系统向下授权，加强机构自主和学校本位的行政和管理，加强家长的选择和社会的参与。
二、充分赋权，追求自主的高等教育改革
新公共管理主义者主张通过体制重组，重新设计组织结构与运行机制，使科层体制的组织更为扁平化，并且强调充分的赋权，以发挥个体的最大潜能，从而达到最佳的绩效。新公共管理主义者特别重视大学的自主性，认为大学的思想应该是活的思想，创生的思想，开放的思想。“大学不能遗世独立，但却应该有它的独立性与自主；大学不能外在于人群，但却不能随外界风向或社会风尚而盲转、乱转。大学应该是风向的定针，有所守，有所执著，以烛照社会之方向。”[9]我们同样也可以从传统管理主义与新公共管理主义的比较中发现后者对自主的追求。
事实上，早在公元前4世纪时，古希腊就已开始宣扬教育的自由精神。它强调，“不为其他目的，只为知识本身的知识”，认为这是最高贵的知识。高等教育的建立，其重要目的之一就是探索这种“纯理论”的知识，在追寻真理的过程中，使人成为自由人。从大学的校训中，我们可以看出赋权与自主是很多高校追求的目标。例如，哈佛大学的校训：“吾爱柏拉图，吾爱亚里士多德，吾更爱真理。”
新公共管理主义者认为，高等教育不仅要传递特定的知识内容，更要发展学生运思的品质：筛选和提取有用的信息；超越偏见与迷信；批判和独立的思考。这就需要充分的赋权，从而激发学生的自主自由精神。“自由教育的精髓在于使学生具有正确的态度，熟知思考的方法，具有应用信息的能力，而不是记住一些事实，不管这些事实多么有价值。”[12]缺乏自主与赋权精神的大学，其学生往往也少有独立的思考意识，少有自我明辨的勇气与意志力，往往听从于外在的约束与摆布。例如，2006年，一项对葡萄牙高校教师的调研发现，大部分教师认为所在大学的自很缺乏、管理中人力资源的缺乏、官僚作风等是造成高校决策过程无效的主要障碍。
三、讲求绩效、追求卓越的高等教育改革
关键词：预算会计；预算会计制度；改革；新公共管理模式；
目前，以部门预算、国库集中收付和政府采购等3项制度改革为标志的预算会计管理改革，有利于实现财政预算管理的科学化、法制化的规范化，也是从源头上治理腐败，提高财政资金使用效益的重大举措，它标志着我国公共预算建设进人了一个新的历史时期，但这些政策涉及面广、政策性强，改革中必然会遇到许多新问题、新情况。比如，实行国库集中收付制度，客观上需要对财政资金收付过程完整的核算、反映、监督，因此完善的预算会计制度是施行国库集中收付制度的内在要求。我国的预算会计制度基本是在20世纪50年代初沿袭前苏联预算会计体系基础上经由几次改革而成。现行的预算会计制度是1997年颁布，1998年执行的。其基本特征是以预算资金为核算对象，以收付实现制为会计基础，以预算资金收支运动为核算重点，会计主体与报告主体合二为一。如果说我国的政府资金管理仍然以分散管理模式为主，那么这套会计制度应该说基本满足了政府对预算收支管理的需要，但随着财政管理改革的深化，尤其是财政资金管理方式由分散向集中转变，即国库集中收付制度的实行，使得现行预算会计制度无论从体系还是内容，都已满足不了国库集中收付制度所引起的财政资金运动变化的核算要求。这就必然要求对现行的预算会计体系进行全面的改革，建立新的公共财政框架，适应新形式下发展的需要。笔者拟从以下几个方面，谈谈对我国现行预算会计制度改革的思考:
1适应新公共管理模式要求，建立政府会计体系
现行预算会计制度是在吸收企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计习惯做法的基础上，建立的与我国市场经济体制相适应的、有中国特色、科学规范的管理型预算会计模式和运行机制。但这与国际政府部门公共会计还有很大的差别，还不是规范的政府会计体系。按照现代政府公共管理理论，世界经济合作与发展组织提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议，概括地说它应包含5个方面的主要要素原则，即透明度、负责任、灵活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理，最大限度地重视国家资源的使用效率”。这种新公共管理模式，也正指引着国际上政府会计的改革发展趋势。
“新公共管理模式”的实质是从“企业化政府”层面上定位预算会计的“受托”责任关系，即预算会计应围绕社会公共资源的优化配置和合理利用，反映并报告社会公众要求与政府职责之间的受托责任。而我国现行制度下提供的财务数据，只能反映公共部门是否正确执行了预算计划，无法报告其绩效情况及受托责任信息。因此，客观上要求把现行的“财政总预算会计”与“行政单位会计”合并拓展为“政府会计”，这种拓展决不是简单的称谓变化，而是从根本上转变会计观念，较为全面地采用国际通用的公共会计习惯做法。它将不仅有利于实现政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社会公众对政府的财务受托责任进行客观真实的评价，并极大地满足国家宏观管理的需要，更好地全面实现政府会计目标。
2引入权资发生制记账基础，充分反映受托资任和业绩僧息。
目前我国预算会计采用的是单一的收付实现制记账基础。其不足之处很多，突出地表现在以下几个方面:(1)不能全面反映政府债务、资产和财务状况等情况。在收付实现制下，一些在当期已经发生、但尚未用现金支付的政府债务(如欠发的退休养老金、拖欠征地补偿款、农民工工资等)，或者具有年度连续性的经济事项(如应由本期负担、但却在以后年度偿还的贷款本金和利息)等，均被制度“善意”地变成了“隐性负债”，从而实质上隐蔽了财政风险，人为地夸大了政府可支配的财政资源，造成一种失真的财政预算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的资金运用情况和效果。收付实现制是以款项的实际支付作为成本、费用确认的依据，现行制度规定行政、事业单位的固定资产不计提折旧，这就意味着购置固定资产的财政资金一旦支出后，就以其原始成本始终挂在账面上，其结果是使提供公共服务的资源产生的业绩和其利用效率，不能从预算会计中得到完整反映;因而为将资产处置游离于财政监督之外的财务处理创造机会;同样，在实行财政国库集中支付和政府采购制度后，对己收到但未付款的物资、或均衡拨款支付采购的物资，在该记账基础上因未付款而不予纳人预算会计核算之中，削弱了对各项财产物资的全面控制管理;同时，收人、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，它不考虑收支项目的配比性。管理当局可根据其意愿和效用，将收付的时间人为地在当期和以后期间进行调节，从而形成满足其期望的预算收人的增加(减少)或支出的节约(超支)，导致年度预算结余金额与实际情况不符，最终客观上影响财务信息的可靠性、一致性和可比胜，使国家对宏观财政经济形势的分析和决策缺乏相关、有用的预算会计信息。为真实反映政府的财务状况和管理业绩，提供高质量的财务信息，使社会公众能客观全面地评价政府的受托责任，消除以上不良现象的产生，引人权责发生制记账基础，成了我国预算会计制度改革的必然趋势和要求。目前，财政部门实行的部门预算和国库制度改革以及政府间转移支付制度等，为预算会计引进权责发生制作了大量的基础性工作。可以预见，有中国特色的预算会计在结合了这两种记账基础后，将会充分发挥它们各自的优势，形成有利于加强政府职责行为的规范，明确政府的财务受托责任、增强预算会计信息全面、完整、真实、透明和决策相关的效果。
3国库集中收付制度条件下现行预算会计制度的缺陷
(1)从会计体系和内容来看，按国库集中收付的内容和环节，现行预算会计体系和核算内容将远远不能满足核算、反映、监督国库集中收付资金运动的过程和结果要求。现行预算会计体系是建立在现行财政资金运动过程基础上的。现行财政资金运动过程大致可分为两个阶段:一是财政资金人库和拨款阶段;二是财政资金进人行政事业单位后具体的资金耗费阶段。根据现行财政资金这一运动过程特点，现行的预算会计制度相应分为财政总预算会计和行政事业单位会计两部分，并以各自的会计主体在资产、负债、净资产、收人、支出五要素框定的核算体系下进行核算。
一、 地方政府公共管理的属性解析
1.地方政府公共管理的工具理性
作为法兰克福学派批判理论中的重要概念， 工具理性(Instrumental Reason)最 直接 、最重要的渊源为马克斯·韦伯的“合理性”(rationality)理论，指的是借助实践确认工具的用途，并借助工具为谋取利益。 同时，工具理性以工具崇拜或者技术主义为生存目标，要通过精确计算达到最有效的目的[2-4]。 因此，工具理性更加重视效率和效益，对工具本身的价值、道德或者审美则较少关注。 在地方政府公共管理的场域中，工具理性主要表现为地方政府为了提升公共事业的服务水平，对各种公共事业管理方式、方法进行综合运用的经验与能力。 由于在这一过程中，地方政府将公共事业视为“工具”进行“组装”和“调配”，其目的在于寻求推进公共事业发展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分浓厚;而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表现为物质形态的工具理性与精神形态的工具理性，两种形态的有机结合与合作，最终达到了地方政府进行公共事业管理的目标。
2.地方政府公共管理的价值理性
工具理性反映了地方政府在推进其公共事业管理的过程中，进行创造、选择时所表现出来的自觉能动性。 而作为地方政府公共管理另一个重要属性的“价值理性”则是人们对自身实践活动的价值和意义进行的主动把握，其中将工具理性所“忽视”的人类社会的伦理政治、道德理想以及对人性的终极关怀进行了集中全面的体现。 价值理性主张通过美好的、精神层面的方法完成对真理的探求，其目的在于实现人类社会的可持续发展，促进人与人之间、人与社会之间、人与自然生态之间的和谐与进步。 其主要功效便是能够回答地方政府进行公共事业管理的初衷和使命，并号召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、满足人民的需要，以美、善的价值观对其事业进行引导[5]。 从这个角度讲，地方政府的公共管理也表现出了“非自我利益”的理性(即价值理性)。 在这一理性框架中， 地方政府将公共事业管理活动看做是有价值的、有意义的活动，能够自觉的参与其中，为社会公众谋取福利。
从本质上讲，地方政府进行公共事业管理的属性是复合的和多元的， 工具理性和价值理性之间是辩证统一的关系，前者是后者的基础， 是人类获得进步和发展的原始动力，后者是前者的精神支撑，并能在一定程度上提高人类实践工具的价值，最终实现人类社会的持久进步。
二、 地方政府在公共管理中的协作机制与缺位的表现
地方政府公共管理具有价值理性和工具理性，这两种属性对于公共管理的效率和效果起着十分重要的作用。 而实际上，无论是哪一种属性，在实践的过程中都不但孤立的，需要在彼此的辩证之中或者协调和统一。 在当前时期，我国地方政府公共管理的治理模式正在不断的优化，协作机制正在发挥越来越重要的积极作用。 但是，需要进行重新审视的是，地方政府公共管理还在某些层面存在缺位的现象，严重影响了社会秩序和政府的行政效率。
1.地方政府公共管理的协作机制
在当前时期，我国的社会主义市场经济正在建设和完善之中，地方政府在促进社会经济不断向前发展同时，还要对自身的权力进行平衡，不偏不倚。 既要与中央部门进行协作，协调中央和地方利益，还要对行政干预和经济社会的发展进行权衡，不断的通过有效的手段规范市场和社会秩序，最大限度的为社会公众提供优质的公共服务[6]。 总体而言，地方政府公共管理协作机制主要体现在以下方面：(1) 规范社会秩序，向全社会提供优质的公共服务。 地方政府是国家公权力的执行者，在公共管理实践中具有强势地位。 因此，作为公共服务的提供者， 地方政府就承担起了维护社会秩序的义务，并通过对自身权力的运用， 为当地群众提供良好的社会环境，改善群众的生活水平;(2)积极转变政府职能，最大限度的解决历史遗留问题。 在过去的一段时间，我国政治体制和企业体制改革对经济社会产生了较大的影响，地方政府也适时的转变了“身份特征”，变之前的“微观调控”为现在的“宏观指导”。 这种对于自身权利和社会发展的协调在一定程度上解决了一些历史遗留问题，促进了企业和社会的发展。
2.地方政府在公共管理协作机制的缺位
地方政府在实施其公共管理职能时，其目的在于有效协调社会各方面的利益， 并在与各种社会力量的协作之中，实现社会资源非配的合理化、社会发展公平正义化、政府行为高效和规范化[7]。 但是，不可否认的是，在当前情况下，一些地方政府公共管理行为有待改进，其协作机制往往处于缺位的状态之中，在一定程度上影响了经济社会的发展进步。 主要表现在：(1)在国家实行了分税制之后，地方政府在区域经济社会发展中的地位和作用得到了显著的加强，不但要全面的维护社会公平与正义，还要通过多种渠道、借助多种力量，推动区域经济的发展和进步。 但是，在实际操作过程中，一些地方政府公共管理却出现了主观上的偏颇，在执行中央政策与捍卫地方利益的过程中，并未协调好中央政策与地方利益两者之间的关系，在扩大地方利益的同时，将使国家利益受到损害;(2)在部分地方政府的公共管理实践中，官本位、政府本位的思想还依然严重，而这种思想的存在严重的影响到了公共管理的效率和效果， 甚至在不同部门需要进行政策协调、信息沟通时，也是难以将团队协作的观念深入其中，不同部门为了自身的利益彼此孤立，给公共产品和服务的提供设置了无形的压力;(3)部分地方政府具有自利化的倾向，这些政府在公共管理实践中，对自身的角色定位不准，偏离了公共服务提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社会公众重大关切的问题上， 一些地方政府不当使用自身权利，为自身谋求私利，与民争利，这与党和政府要始终为人民群众谋取切身利益的初衷截然相悖。
三、 协作管理语境下公共管理的治理模式解析
为了竞争的需要和平衡社会各方的利益，当前社会组织在优化其行为时， 大多有意无意的选择了协作管理的理念，并在实践中加以丰富和发展。 可以说，地方政府在对现代管理模式的借鉴方面是相对滞后的，甚至会对其产生排斥和抵触，致使公共管理的效率和效果迟迟得不到有效的提升。 因此，文章认为，有必要将协作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，优化治理效果。 具体而言，主要有以下几个方面的问题需要解决。
1.形成对协作公共管理的正确理解
在管理学和社会学的范畴内，协作和协作管理是具有广泛含义的词汇，无论是人际关系管理还是跨组织的协作管理以及以互联网络为背景的管理，都能够将“协作”引入其中，通过分工与合作的方式，最大限度的降低管理和组织运行的成本，提高资源配置的效率。 在协作管理语境下，地方政府的协作公共管理是作为一种独特的制度形式存在的，它与市场自发性的协作不同，使一种有意识的管理，其基本特征为纵向与横向活动的综合(融合)。 比如，在斯蒂芬·戈德史密斯与威廉·D·埃格斯等学者看来， 地方政府的协作公共管理为网络化的治理结构[8]。 因此对地方政府公共管理的协作性应该形成正确的认识，即提供公共服务、进行公共管理的地方政府应为公私联合的“第三方政府”，这一政府能够向社会公众提供整体服务，并能够借助先进技术和外部环境的力量最大限度的满足社会公众的多样化和个性化诉求。
2.地方政府公共管理协作机制的构建
对地方政府公共管理而言，其协作机制的构建是一项复杂的系统工程，而在实施的过程中也要做出大量的适当的规则、规定以及标准体系。 和传统的官僚体制中等级制度不同的是，协作公共管理并不需要严格的命令管理，也不需要将其建立在一个中心权威之上，更不能为此设定一个单一的组织目标并为之“奋斗”。 在这种新的公共管理机制构建的过程中，要以参与者的相互依存、集体决策和整体行动为前提和重要内容，其首要要对其中的参与者、资源等进行确定，对所必须的运行环境进行创设[9]。 然后 ，通过不同部门之间的协作，使得任何一个参与者都能够树立和维护其权威，并在和他人分享资源的同时，共同向社会公众提供公共服务。 当然，在这一模式中，比较成功的经验告诉我们，协作机制的构建要辅以建立协同工作的协议与规则，这种协议往往能够有效促进了地方政府协作行动的制度化和公共管理的区域化，提升公共管理的效率和效果。
3.地方政府公共管理的治理模式与实践
在实施地方政府公共管理协作化之时，除了要确定参与主体、使不同主体间进行通力合作外，更为重要的是要对协作性公共管理模式进行综合治理和实践，而无论是治理的效果认定还是实践的对象选择，都与公民参与直接相关，甚至可以说， 公民参与是公共管理协作化不可或缺的重要环节。为此，需要在实践中注重公民参与的重要作用，不断的赋予公民参与以新的意义和内涵。 这是因为，对于地方政府公共管理机制的构建，将公民置于对抗性的境地是无法增加公民参与的协作性能量的， 而采取参与和协作的办法就正好相反，能够使治理的功效得到逐步的增强。 当然，这一途径的最终实现还要依赖于对公民参与的深刻把握，它们是：确定公民社会中的真正参与者; 明确参与者的参与动机和参与目的;通过何种方式在何时、何地进行参与等。 从这个角度讲，在地方政府公共管理中，要敞开途径，使公民能够真正的、自由的参与其中，实现真正意义上以公民为中心的公共管理的协作治理。
