时间：2023-07-17 17:22:21
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城市基础设施建设实施方案，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
《意见》指出，全国城镇棚户区改造和农村危房改造工作取得了显著进展。截至2014年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户，其中，2013～2014年改造各类棚户区住房820万套、农村危房532万户。
住房城乡建设部副部长王宁表示，尽管取得了显著成绩，但总体来看，棚户区改造还处在爬坡攻坚阶段。特别是当前待改造的棚户区多为基础差、改造难度大的地块，在创新融资机制、完善配套基础设施等方面还存在不少困难和问题。同时，农村困难群众对改善居住条件、住上安全住房的诉求比较强烈。
王宁说：“加快城镇棚户区和城乡危旧房改造及配套基础设施建设，事关千百万个住房困难家庭生活改善，是惠民生、稳增长相互促进的重大举措，必须在已有成效基础上迈出更大步伐。”
为进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设工作，切实解决群众住房困难，有效促进经济增长，《意见》提出，做好城镇棚户区和危房改造工作要坚持走以人为核心的新型城镇化道路，以改善群众住房条件为出发点和落脚点，突出稳增长、惠民生，明确工作责任，创新体制机制，强化政策落实，加大城镇棚户区和城乡危房改造力度，加快配套基础设施建设，扩大有效投资，推动经济社会和谐发展。
《意见》明确了工作目标，制定城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划（2015～2017年，以下简称三年计划）。2015～2017年，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套（其中2015年580万套），农村危房1060万户（其中2015年432万户），加大棚改配套基础设施建设力度，使城市基础设施更加完备，布局合理、运行安全、服务便捷。
作为重要的民生工程、发展工程，棚户区改造的资金来源一直备受关注，也是工作难点。据王宁介绍，仅2015年，中央已安排棚改及配套基础设施建设补助1494亿元、农村危房改造补助365亿元。针对目前进度，《意见》指出，要加大改造力度。一是加大城镇棚户区改造力度。抓紧编制2015～2017年城镇棚户区改造实施方案，加快棚改项目建设，积极推进棚改货币化安置。
二是完善配套基础设施。尽快编制2015～2017年棚改配套基础设施建设计划，确定棚改安置住房小区配套基础设施项目。
三是推进农村危房改造。组织编制2015～2017年农村危房改造实施方案，统筹推进农房抗震改造，加强农房建设质量安全监管及农房风貌管理和引导。
为确保完成上述目标任务，《意见》提出要创新融资体制机制，明确了四方面工作举措：
一是推动政府购买棚改服务。各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法。政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
二是推广政府与社会资本合作模式。在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式。各地应建立健全城市基础设施建设财政投入与价格补偿统筹协调机制，合理确定服务价格，深化政府与社会资本合作，推动可持续发展。
三是构建多元化棚改实施主体。鼓励多种所有制企业作为实施主体承接棚改任务，政府在出资范围内依法履行出资人职责，不对原融资平台公司提供担保。
四是发挥开发性金融支持作用。承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。
阳春市紧紧围绕“水墨春州·生态绿城”这一目标，努力打造具有岭南特色的山水园林生态城市。日前，阳春市正式向省住建厅申报创建“广东省园林城市”。
春城市区面山环水、山水相融，具有得天独厚的自然生态环境。依托环境优势建设美好家园是阳春市委、市政府在加快经济发展步伐的同时，务实创新，建设和谐环境，加快全市在粤西地区率先崛起的重要奋斗目标。
2012年3月，阳春市启动了创建“广东省园林城市”工作，围绕“水墨春州·生态绿城”的主题和广东省园林城市的指标要求，掀起新一轮城市建设的。印发了《阳春市创建广东省园林城市实施方案》等，进一步落实了各单位的工作职责和任务。
一年来，“创园”工作有序推进，目前已成功创建了40多个市级园林式单位（小区），开工建设“创园”工程31个，总投资约3亿元，市区绿地率、绿化覆盖率、人均公园绿地面积等主要指标不断提高。首先，加快实施市政基础设施建设。2012年，完成了朝南路、东湖路、城东大道、南新大道等道路绿化、路灯升级及春州大道、松梅南路、环城北路、泰元街、龙脊片区巷道等新建、改造市政工程项目建设；启动了大华岭绿道公园、市区生活垃圾卫生填埋场、吉祥路等项目建设。其次，编制专项规划。完成了全市《城市绿地系统规划》、《卫星遥感技术》、《城市生物多样性保护规划》及《创建省园林城市迎检路线》四项专项规划的编制和审批。
同时，该市加大了“治乱”力度，提升城市管理水平。重点对乱摆卖、乱搭建、乱停放、乱张贴、乱拉挂等“六乱”行为进行综合整治。对市区重点路段、重点场所增加清扫保洁力量，延长保洁时间。针对城区酒吧噪声扰民、饮食行业油烟扰民开展专项整治，对噪声扰民的多家酒吧作出关闭处理，对多家油烟污染的酒店、食市发出了限期整改和处罚通知。
经过不懈努力，阳春市创建“广东省园林城市”活动已进入冲刺阶段，全市上下正全力以赴、深入细致地做好“创园”各项工作，确保如期实现创建目标。
一方面，在提升绿化品位上狠下功夫，发挥优势，突出特色，创建精品，打造亮点。该市充分利用丰富的人文资源和自然资源，突出城市特色和城市风格，从“露水、显绿、彰文”三个方面，精心打造一批城市道路绿化改造、街头绿地建设、公园广场提升、社会单位庭院绿化、河道景观带提升、城区出入口改貌等精品、亮点工程。
另一方面，齐心协力，整治环境。该市加快城市基础设施建设进程，尽快启动春州大道西段拓宽、春南大道绿化以及名树公园、火车站广场改造、街心公园等创园绿化项目硬件建设和校前路、迎宾大道、一江两岸等创园迎检路线的绿化升级改造；加大环境基础设施建设管理力度；尽快配套完善阳春大道盛世广场至育德路段道路两侧污水管网等公共配套设施建设，加大对城区漠阳江、龙湾河、情人河、田螺埒等河道的治理力度。
经营城市，就是以城市发展和社会经济发展为目标，运用市场经济手段和市场机制，对城市空间构成和城市功能载体的各类自然资本、人力资本和延伸资源等进行市场化运作，最终建立完善的城市建设管理投融资体制。城市经营者必须依据市场经济规律，将城市整体进行市场经营和包装运作，通过盘活存量资产、搞活增量资产、激活无形资产，逐步建立多元化投资、多样化融资、市场化运作的城市建设新机制，以此带动基础设施建设的经济投入，实现以城养城、以城建城、以城兴城的城市可持续发展道路。确立经营城市的理念，围绕经营城市战略加快创新投融资体制，对完善基础设施、加快城市发展具有十分重要的意义。
1.经营城市理念要求基础设施建设充分反映市场运作规律和市场机制。一般的观点是，基础设施建设资金来源于财政资金和银行贷款。和大规模城市建设所需巨额资金相比，财政收入和政府投资往往捉襟见肘。因此，必须树立市场观念，引入市场机制，通过市场手段运作基础设施的融资建设；转变以往由政府各部门管理政府各类资产的程序，实行政府主导和市场化运作的新路径。吸引民间资本的参与，转变政府统筹建设的固有模式，实行社会共建，充分吸收社会资本的力量，形成城市建设合力。
2.经营城市理念要求构建城市建设融资平台。要解决传统城市建设融资中存在的机构职能重叠、资源分散交错、多头利益难以协调的结构性难题，就必须打造多重类型的融资平台。如无锡在城市基础设施建设的具体实践中，就逐步形成了城市投资发展公司、建设发展集团、交通产业集团、市政产业集团等多个投融资平台。这些融资平台的建立，有效拓宽了融资渠道，改变了政府财政出资的单一模式。
3.经营城市理念要求解决融资中的法律问题。城市建设管理，经常和土地、房产、动迁相联系，有时会面临诸多法律问题，如土地招拍挂如果不能取得国土部门颁发的权证，就不能获得银行贷款等融资。因此，需要在依法依规的前提下，进一步破解土地融资等融资难题，灵活采用“熟地出让”、“生地出让”和自主开发等模式，有效规避融资法律风险。
二、传统融资模式和政策性融资模式的特点概述
传统的城市建设融资模式受计划经济体制影响较大，一般具有如下特征：一是城市基础设施投融资资金来源均为财政自由资金；二是政府一方面扮演了融资与被融资的角色，另一方面又成为了投资主体；三是中央和省、市级层面的政府紧紧把控了基础设施建设的决策和审批权限；四是项目规划、融资和资金使用、项目投用后的运营管理主导权也高度集中于各级政府。此模式虽然具有统一性强、集中度高等优点，由于政府可支配的收入和资金有限，而对市政道桥、公路水运等基础设施建设的认识不足，导致城市建设资金投入不足，基础设施服务水平落后，使社会经济发展受到一定影响。随着20世纪末投资体制改革的不断深入，我国大中型城市纷纷组建基础设施投融资公司，政府财政部门将资产注入并委托其进行融资，这一般也被称为政策性融资模式。为了方便运作，政府财政部门一般会现将资金、存量和增量资本注入融资平台，委托其进行资本运作和投资管理，随后通过融资中介和金融机构接触，以抵押变现、贷款、转让等方式扩大融资。在融资决策中，政府决定具体投资项目，政策性投融资公司提出具体实施方案，由政府比选决定。在项目建设期间，投融资公司负责融资管理，政府建设主管部门对投融资公司进行监管和管理。在项目获得回报后，收益返还上缴至政府。该模式灵活引入了市场理念和投资收益机制，但同时也存在一些弊端：一是融资风险和收益不统一。此类融资平台多采取国有独资公的结构，政府仍实际掌握融资和市场管理的主导权，而项目实施过程中的决策权一般又被多个政府部门掌握，因此，并没有实现融资主体在风险与收益上的统一。二是融资渠道过于集中。项目建设资金主要来源于财政出资、银行贷款以及基金国债等途经，通过市场扩大融资的比例依然很少。三是建设管理职能缺乏。政策性投融资公司只负责筹集资金和支付资金，扮演了政府的出纳角色，在建设前期没有项目决策权，在项目建设中也缺乏对全方位参与和管理能力。经营性项目收益和公益性项目支出均由政府进行使用和调配。
三、关于城市投融资模式的创新方向
随着国内大多数城市基础设施建设规模的不断扩大，原有的投融资模式也逐渐无法适应资金需求，创新城市建设融资模式，提升基础设施建设的投融资能力和灵活程度也逐步提上了议事日程。创新投融资模式主要基于以下三点考虑：第一，一些地方政府财力不足、财权有限而事权繁重，地方融资平台出现了过度负债、资不抵债的情况。第二，地方政府长期隐性负债和政府下设的融资平台过度负债的问题，可以通过疏导和调整的方式得到彻底解决。第三，可适度采用资产证券化、PPP等新型融资工具，并允许地方政府适度举债。通过加强政府融资平台的融资管理与资本运作，加快基础设施建设投融资创新，就能实现在适度债务的情况下，城市基础设施投融资的合理运行。目前城市投融资模式的创新一般有以下几个渠道和方向。一是建立完善的融资偿债机制。建立健全地方政府的偿债机制，设立地方政府偿债基金，压降融资平台的资产负债率。通过财政专项预算、土地出让收益、国资收入统计、已有经营权转让等途经筹措偿债专项资金，在平台债务偿付与地方财政间设立了一道债务风险防火墙。二是引进民间投资。通过BT、BOT及PPP模式在市政基础设施和公用事业领域进行项目合作，通过相关融资中介和金融机构引入战略投资人进行股权交易。社会资金和民间资本广泛参与城市基础设施的投、建、管全过程，可有效缓解政府及其融资平台的融资压力，实现良性示范效应和项目的滚动开发。三是重组各类经营资源。地方融资平台应实施项目差异化战略，根据经营性、准经营性和非经营性项目的不同特点，采取针对性强的差异化运作模式，优化各类资源组合，逐步打造自己的品牌、业务优势。四是综合运用各类金融工具。地方融资平台目前的筹资渠道较少，多数情况仍主要依靠银行贷款，资金渠道单一、资金结构失调、抵御风险能力薄弱，对金融市场各类工具熟悉程度较低。应进一步增强对资本市场常见的IPO、企业债券和公司债券等直接融资杠杆的运用能力，并适度尝试和运用信托、票券等创新型融资工具。
四、项目投融资创新的具体模式分析
1.BT模式。目前，BT模式是运用比较广泛的政府投融资创新模式。BT是英文Build-Transfer的缩写，即项目发起人通过招标等方式确定投资承包人，由投资承包人负责项目资金筹措和工程建设，项目建成竣工验收合格后由发起人回购，并由发起人向投资承包人支付回购价款的一种融资建设方式。由无锡市公共工程建设中心负责建设的北中路大型互通立交、惠山隧道、杨胡路、刘闾路即采用了此种建设模式。在北中路大型互通立交的BT融资过程中，承包人上海建工集团组建了项目公司，并利用其自有资金筹集资金进行项目的投资建设。在项目实施完成后，按合同约定移交，由回购人无锡市交通产业集团有限公司按照约定的时间和支付比例支付相应的回购款。在双方的合同约定中，对项目公司注册资金、公司的经营范围，建设期、回购期与回购宽限期、回购比例等、投资回报款等均予以了详细解释。与传统的建设融资方式相比，BT模式可以有效缓解建设期间的资金压力，可以降低工程实施难度，提高投资建设效率，可以减少发起人融资、投资、设计和施工等工作量，可以减少投资风险。而且BT方式一般采用固定价格合同，通过锁定工程造价和工期，可有效降低工程造价。然而，BT模式也存在法律体系不完善、项目监管难度大、回购费用高等问题。
2.BOT模式。BOT由BT模式演变而来，准确的解释为“基础设施特许权”模式，该模式将城市基础设施投资、建设、运营合为一体。地方政府在和民营资本达成协议后，向签订协议的民营资本颁布特许，允许其在特定期限内筹集资金建设大型基础设施，并负责管理养护和经营该设施，提供相应的产品与服务，获得合理回报。如杭州湾大桥在建设过程中，即采用了投资者和经营者安排融资、开发建设项目并在有限的时间内运营项目获取商业利润的BOT模式。宁波市和嘉兴市共同出资组建了大桥项目公司，相关民营企业各自出资成为股东。在大桥建设期间，各股东按既有比例逐年增资，大桥运营期间，将通行费收入按比例分成获得现金收益。使用BOT模式，可有效利用私人企业投资，减少政府公共借款和直接投资，缓和政府的财政负担，可以避免或减少政府投资可能带来的市场风险、技术风险，可提前满足社会和公众的需求，有利于提高项目的运作效益，缩短项目建造期。
3.市政债券。市政债券主要是指以筹集资金进行市政类项目和公益项目建设为目的，由地方政府和政府授权者主导发行的有价证券。受《预算法》等我国法律的约束，目前地方政府在法律上还不被允许发行债券。然而，随着城镇化浪潮的不断前行，政府主导的公益性市政类项目的不断增多，项目建设所需资金缺口越来越大，而传统的投融资体制又无法解决这一难题。2014年，国家财政部出台了《地方政府债券自发自还试点办法》，对发行地方债进行试点。可以预期，借鉴国外的成功经验，发行市政债券将有可能成为一种融资新渠道。目前，国外发行市政债券已成为政府筹措资金并有效配置资源的常用方法。如美国地方政府就通过政府、政府机授权机构和直接使用债券机构这三大主题发行市政债券，积极介入当地基础设施建设。发行市政债券不仅可以为基础设施建设提供资金动力，而且由于发行监管严格、披露信息全面，可以很好地提高地方财政的公开透明程度，有效约束预算，同时还能为市民和金融投资机构的资金保值增值提供更多选择，完善市场交易品类。
4.PPP模式。PPP模式英文为Public-Private—Partnership,即政府部门与私人资本进行合作的模式，在公路、铁路、地铁等城市基础设施建设领域中，扮演着十分重要的角色。在PPP模式中，政府为达到加快项目建设及有效运营管理的目的，赋予私营资本长期有效的特许经营权和运营收益权。该模式一般采用政府采购的形式，由政府部门与中标单位组成联合体签订特许合同，并由该联合体负责融资、建设及运营。政府通常与计划出资的金融机构达成书面协议，在不对项目作担保的前提下，方便联合体较为顺利进行融资、获得贷款。PPP模式是在国内项目融资的普及程度正不断提高，这得益于其突出的优点。PPP模式可以一定程度上保证民营资本的利润率，让私营资本充分参与到项目全过程，督促私营资本提高效能并平衡风险。同时，该模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高政府基础设施服务质量。2009年建成运营的北京地铁4号线采用了特许经营类PPP模式并收到了预期成效。在此模式中，北京市政府负责地铁4号线A段的投资建设。特许公司负责4号线B段的投资和建设。地铁4号线整体投用验收后，市政府将A段使用权交给特许公司，由特许公司在规定期限内负责4号线的运营管理、全部设施(含A、B两段)维护和站内招商经营。市政府牵头制定票价并对运营进行监督。该模式弥补了建设资金的不足，且投资、运营、建设的主体明确、权责利清晰，通过适度竞争提升了轨道交通的运营管理能力。
5.资产证券化。基础设施资产证券化与上述融资创新模式不同之处在于，它并不属于新增资产的融资路径，而更多地是通过整合、盘活已有的存量资产筹措资金。资产证券化的融资模式一般仅限于经营性基础设施项目，以该项目所属资产收费权为依托，通过发行证券来实现证券化融资。该模式有其独特的优势，是近几年来资本市场比较重要的融资创新。诸如收费高速公路、水运设施、市政公用类厂房等基础设施存量资产，享有收费与财政补贴等现金收入且现金流十分稳定，对此类资产，可通过资产证券化的途经，变现和盘活流动性较弱的基础设施存量资产，并为新项目建设融资创造有利条件。
6.收益债券。项目收益债券一般适用于市政道桥、发电厂、学校宿舍、医院等项目，这些项目通过经营融资，获取一定收入，以此向债权人进行抵押。相比较传统融资对政府财政评级的高度重视，该模式有效回避了评价等级的影响，以项目投资的收益率和远期现金流进行定价和议价。同时，收益债券的融资不能用来进行社会保障和社会福利用途，只能用于市政公用设施的建设，从而对项目的运行产生了有效监管，杜绝了出售套现的投机情况。但收益债券的每个项目均需要单独发行，从项目论证、审批到发行等一系列工作均需逐项完成，因此发行成本普遍较高。在国外一些地方高速公路的融资建设中，该模式的运用较为普遍。
五、防范城市建设投融资平台可能出现的风险
不可否认，在坚持政策性融资模式为主的情况下，创新融资模式，拓宽融资渠道，选用合适的融资模式，可对加强城市基础设施融资建设创造十分有利的条件。地方融资平台的有效运作，不仅使银行贷款产生了杠杆效应，同时有效利用了市场化机制，吸纳了大量闲余的社会资金，对解决地方城市基础设施建设的资金瓶颈成效显著。然而，过度融资也产生了一些负面效应，一些地方融资平台债务已颇具规模，风险和隐患不断积累，对国家的宏观经济调控也产生了一顶影响。2010年6月，国务院正式出台《加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》，督促地方政府尽快排查清理地方融资债务，有效压缩清理不规范的融资平台。2014年，国家财政部又颁发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求各地清理存量债务,甄别政府债务,加强对地方债务的审计和风险评估防控。防范融资过程中出现的风险，应从以下几方面着手：
1.合理评估并做实地方融资公司。为切实减轻政府负担，主动把成本收益相当的项目交办私营企业实施。对于收益无法还本付息，需要地方政府支持或代为付息的城市基础设施投融资平台，应统筹考虑平台的财务能力和政府债务承担能力，将政府信用支持形成的公司债务归入政府债券的范畴；而对于超出政府债务风控能力的，要限制债务性融资规模的进一步扩大，并采取有效措施降低负债。最后，对现有城市基础设施融资平台进行全面重组和针对性的收缩，把存留公司平台的资金做实。通过加强对平台高管、财务人员的管理培训，完善平台公司治理结构，不断提高经营管理水平。建立融资平台信息公示制度，将平台的负债情况、项目效益、融资来源以及资金流向等公之于众，接受社会公众和投资者的广泛监督评议。
2.科学确定融资计划，动态监管融资风险。地方财政应根据城市发展需要和实际偿还能力，结合基础设施融资平台具体情况，详细比选各种融资方式和成本收益，科学确定平台的融资额度，确定融资期限、形式、规模、成本、还贷资金来源，确保融资计划的可行性。长期监控项目进展，定期计算资产负债率、现金流情况和还本付息金额，加强资产负债管理，有效防范、及时预警并化解市场风险、利率风险等各类金融风险。
本刊讯（《人人健康・爱卫之窗》记者 高 凯） 创卫工作开展以来，山西省忻州市五寨县委、县政府紧紧围绕“县城面貌要实实在在的改善，市民素质要实实在在的提升，人民群众要实实在在的受益”的三大目标，对照创建国家卫生县城9大项52小项考核指标，进行认真分析研究，对需要重点突破的指标进行了科学规划，合理确定任务，制定了适合县情特点的工程项目和保障措施。全县上下齐心协力，真抓实干，狠抓五项措施，县城基础设施建设迈上了新台阶，卫生综合管理能力再上新水平，县城居民居住环境和精神面貌发生了新变化，有力地促进了五寨经济社会快速发展。
强化组织领导，保障有力 成立了创卫工作领导组，县委书记任组长，县长任第一副组长，县委副书记任总指挥， 领导组全面组织、领导、协调全县的创卫工作。成立了由县委常委、政府副县长挂帅的14个工作组，同时将县城划分为12个片区，由县四大班子领导包片负责。出台了《创卫工作方案》《责任分解表》《责任追究办法》等32项工作制度。书记、县长亲自抓，经常深入创卫一线，检查指导创卫工作，对重点、难点问题现场办公解决。县常委会（常委扩大会）经常听取各组、各片区工作汇报，研究部署创卫工作。全县上下形成了县级领导牵头抓、职能部门具体抓、所有单位配合抓的工作格局。同时，五寨县多次邀请省、市领导和专家到县里检查指导工作，有力地促进了工作扎实有序向前推进。
强化创卫宣传，全民参与 各级、各部门广泛宣传动员，向全县人民发出了《创卫倡议书》，开展“万人签名活动”，在县城出入口的显著位置设置了大型宣传牌匾，在县城内主要街道设置宣传标语180多条，在公园、广场等公共场所设置创卫宣传栏，编发《创卫工作简报》《创卫指导手册》等宣传资料，在电视台开设《创卫面对面》专题栏目，使创卫工作家喻户晓，深入人心，形成了浓厚的氛围和全民共创的强大合力。
强化重点工作，整体推进 在工作中，我们本着“先急后缓、突出重点”的原则，合理分配资源和精力，抓重点、抓难点、抓薄弱环节，把城市基础设施建设、环境卫生整治、居民素质提升等作为创卫工作的重点，着力解决人民群众关注的热点、难点问题，整体推进14项重点工程，进一步提升县城综合服务功能和整体竞争力，让人民群众在创卫中感到便利，得到实惠。
强化工程进度，按时完成 在认真摸底调研基础上明确创卫重点工程，将各项工作任务、标准和要求分解到各工作组、各片区和各相关职能部门，明确了部门责任和完成时限，排出了进度表，倒排工期，确保工程处处有人管，时时有进展。各工作组、各片区制订了详细的实施方案、工程计划、工程预算、招投标等制度，确保了创卫工作高效推进。
强化监督检查，狠抓落实 对照创卫目标任务逐条逐项研究落实，对薄弱环节和存在问题及时作出限期整改要求。纪检、监察部门加强对创建工作的效能监察，新闻媒体加强对创建工作舆论监督，公开曝光在创卫工作中不积极、不主动、进度缓慢、责任不落实、影响全局工作的单位和个人，确保了创卫工作顺利推进。
【关键词】城市基础设施建设 民间资本 PPP融资方式
PPP是英文“Public-Private Partnerships”的简写，直译为“公私合伙制”，指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。由于PPP融资方式具有很多优越性，近二十年来，各国或国际组织都争相尝试将PPP的各种模式应用于本国或区域内的基础设施建设。从1990年代初期开始，全球PPP项目迅猛增长，并于1997年达到顶峰。伴随1997年亚洲、俄罗斯和巴西经济危机的出现，全球PPP项目有所减少，之后在平稳中又开始逐渐回升。未来若干年内，全球很可能会出现PPP项目建设的新。当前，我国基础设施建设处于加快发展时期，由于国家财力及地方财力不雄厚，需要引入灵活多样的市场化融资方式建设基础设施，PPP融资方式就是一种有效的方式。
一、PPP融资模式下城市基础设施项目风险
风险是指人们对未来行为的决策及客观条件的不确定性，这种不确定性有可能导致结果与预期目标发生偏离。风险存在于一切社会经济活动中，城市基础设施项目的融资运作也不例外。城市基础设施项目PPP模式的风险是指在PPP模式下，在项目整个生命周期内有可能发生的对项目的融资、建设、运营产生干扰的不确定影响，因而可能导致项目受到损失或损害，进而导致项目失败。
以城市轨道交通PPP项目风险为例。城市轨道交通PPP项目在实施过程中，存在一系列的不确定因素，面临许多风险，有些甚至关系到PPP项目的成败。
(一)特许权经营公共部分的风险
特许权经营公共部分的风险可分为外部风险和内部风险两类。
1.项目外部风险。外部风险是指超出特定项目，不仅在PPP项目的基础要素里面是不可控制的，而且还会影响PPP协议的一些风险，如政治、法律及环境等。这些风险是管理者或发起人无法控制的，也不能通过契约再次分配，通常被留存在发起人那里。项目外部风险主要有：
第一，东道国和地区的风险。国家和地区的稳定性，包括征用国有化资产的强制拍卖、加征通行税或提高关税水平、增加税收和使用费、汇回本国利润、政府更替、财政政策的变化、国家和地区逐渐增加的现行基础设施的债务等级；现行法律体制的稳定性，即在特许权时期法律的变革、社会冲突、全国性的或地方的法律不一致、进口和出口的规则变化、公司法的变更、标准和规格的变化、商法方面的负债和所有权法令的改变等。
第二，特许权协议。特许权协议的形式、特许权周期、在同意特许权方面的延期、来自现行的设备竞争等；法定权利义务的改变，供应协议的变化，纠纷的解决等。
第三，市场风险。对设备需求方面的改变，原料和耗材成本的增加，经济低迷，产品的质量及消费者对通行税的抵制等；压力团体的影响，外部因素对运作的影响，环境的冲击效果，环境改造的承诺等。
第四，货币流通风险。收入货币的可兑换性，汇率变动，货币贬值。
第五，自然生态因素风险。瘟疫和疾病，土地环境，不利的天气情况，物质障碍，在特许权期间的社会生态学方面的改变等。
2.项目内部风险。内部风险是指可以在PPP项目中被控制的要素。这些风险在一个项目中能通过一定的协议分配给项目合伙人或按成本价格转移出去或者被保险。基础设施项目的基本风险主要有技术风险、履行合同的风险、商业风险和财务风险。项目内在的风险主要有：
第一，需求/收入风险。政府可能承担一些收入风险，如果政府提供PPP项目收入支持担保，当交通量低于协议的预测值时，为了确保项目发展，政府将给予一定的支持。
第二，技术风险（设计和建造）。公共部分可能留存从政府取得法定土地和同意建造与运营许可的风险。技术风险一定会被转移到建设者那里。
第三，责任风险。地方或国家政府可能承担那些在运营的设备被毁坏或侵害的责任风险财政风险。政府要提供包括软货款、担保和免税期等财务政策。
第四，私营部门风险。PPP的特许权风险将会由不同的投资人分担，如发起人和分包商之间透过契约转移部分风险。
PPP项目的私营部门内在风险主要表现在：
建造与设计风险――设备和资源的可用性，劳资关系，质量，工作技艺，伤害，建造周期，延期，建造程序，建造技术，工期，工程造价，保险，债券，无偿债能力，设计欠缺，设计寿命，信息的有效性，规格和标准的结合点，在建造期间的设计变更，以及由于项目需求导致的设计兼容性选择等。
科技风险――新技术的提供，作为在现行的科技方面的改变，开发费用等。
运作维护风险――运营环境，原料供给，能源，设备性能，操作车间，由于伤害或疏忽造成的操作中断，消耗品，经营方法，操作设备方法，运营管理模式，担保，营业成本的估计，节约资源的有效性，维护制度，关联设备的兼容性等。
贷款与回收风险――贷款的型式和来源，贷款的有效性，贷款周期，固定支付，现金流转折点，贴现率，回报率，支付计划，维修贷款的成本，备用贷款，资产负债比率，现有债务，契约，流通资金贷款等。
需求风险――需求和成长数据的正确性，对付增加需求的能力，在特许权时期结束后，现行设备与需求的联系等。
利息与通行税（费）风险――利率的形式，现有利率，利率的变更，庇护费，征收水准，货币收入，关税规则差异，管制费，获得或支付报酬等。
公平风险――制度上的支持，继续分配，报价的权益型式，股息支付的时间和数量等。
二、PPP模式下政府的职能和作用
为解决政府在PPP项目融资模式中存在的问题和不足，同时借鉴国外经验，将政府职能和作用主要分为宏观和微观两大方面。宏观职能是指国家或者省一级政府的“大”政府为PPP项目的实施所发挥的作用和扮演的角色。主要包括降低政治风险、完善法律法规、PPP融资模式的推广和人才的培养。
（一）降低政治风险
政治风险是项目融资首先要考虑和面对的风险，这种风险在某种程度上对项目产生决定性影响。如何规避和降低政治风险自然成为政府首要解决的问题。政治风险可分为两类：一是国家风险，如政治体制的崩溃，对项目实行国有化等；另一类是国家政治、经济政策的稳定性风险，如税收制度的变更。
（二）完善法律、法规
PPP作为一种合同式的投资方式，涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。因此，政府制定一套完善、完备的相关法律法规建设是此模式顺利，有效运行的基础和前提。这方面北京市政府已先行，2003年北京市颁布了《城市基础设施特许经营办法》，对构建基础设施特许经营的相关制度框架进行了初步探索，并在污水处理、轨道交通等领域积极推行。2005年12月1日经北京市人大常委会审议，通过了《北京市城市基础设施特许经营条例》。条例主要规范了特许经营项目的范围、特许经营方式、政府相关部门的责任分工、城市基础设施特许经营权的授予方式和程序、特许经营实施方案及其审定、特许协议的主要内容及特许协议各方的权利义务。北京市将在轨道交通、高速公路、污水处理、供水、供热、垃圾处理等基础设施领域推进特许经营，同时，向北京郊区逐步推行特许经营制度。
（三）PPP融资模式的推广和人才的培养
PPP项目融资模式涉及招投标、谈判、融资、监督等诸多过程，程序复杂，专业性强。可以说此种模式的认知度和专业人才的数量和质量是项目顺利建设和实施的根本和保障。政府的宏观职能主要是从整体和态度上对采用PPP项目融资模式进行基础设施建设提供前提保障，清除政策，法律等障碍，为此模式的开展和推广提供坚实稳定的宏观环境和氛围。
微观职能是指省一级或者地方政府的“小”政府为PPP项目的具体实践和操作所负担的责任和进行的支持。主要包括提供支持、进行合作与监督。
提供支持。首先是经济支持，包括：一是物质方面支持：保障原材料供应、提供可使用的劳动力等；二是提供优惠政策：如税收政策优惠、外汇优惠政策、土地使用权优惠政策；三是最低收益担保：如约束性长期协议，提供附加收益等。其次是行政支持，包括：减少审批手续，简化审批过程，提高政府效率；成立专项小组或者指定负责项目的主管部门来规范服务，统一思想，协调有关个方面的利益。还有其他方面的支持，如防止他人竞争的保护，对知识产权和其他一些秘密信息的保护，完工和运营方面的奖惩等。
合作与监督。政府参与PPP融资模式，要实现由合作和信任取代命令和控制。传统政府扮演的是领导命令的角色，对企业的营运决策产生巨大影响，有时直接决定企业的决策。PPP模式更注重的是合作与信任，几方共同完成项目，是平等互惠的关系。政府同时还要扮演监督者的角色，一方面是为了保证项目按计划进行融资，如期建设，项目产品的顺利出售，最终完成项目目标。另一方面，可以降低项目风险，保证资金的有效使用，如期偿还债务，避免不必要的经济损失，同时也可以防止项目产品价格过高等问题而产生的民怨，最终实现政府，公司，公众多赢的局面。政府的微观职能主要是针对具体项目的具体实施过程中遇到的问题和障碍提供必要的支持和参与问题的解决，从微观和具体环节上保障项目的顺利实施。当然，政府的宏观职能和微观职能也不是泾渭分明的，而是相互渗透和补充的，在这里此种分类方式是为了分工明确，责任明晰，更快更好的利用PPP项目融资模式加快我国基础设施建设。
三、影响PPP融资方式利用的障碍
（一）政府认知不足，领导缺乏重视
PPP项目融资模式是近几年发展起来的一种新型融资模式，目前在我国用得比较少。当前我们对此种模式研究不深刻，相关内容普及程度低，政府缺乏必要的了解。大部分领导不熟悉其具体内容和操作规范的要领，认为谈判既费时又费力，还要给项目一定的担保和政策优惠，不如传统的贷款或拨款省心，甚至部分领导习惯于建设方的寻租行为，因此对PPP兴趣不大，这显然减缓了投融资体制改革，也阻碍了PPP模式的推广和应用。
（二）实施背景不完善
PPP的概念最早由英国提出，从20世纪90年代开始在西方流行，目前已经在全球范围内被广泛应用，并日益成为各国政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施。在英国，PPP被认为是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素，被广泛应用到通信、交通、能源以及垃圾回收、医院等等领域。在我国，存在融资渠道单一，缺乏有力的法律支撑，投资体制滞后等诸多问题，同时，实践积累也比较少，在一定程度上影响了此种方式的应用。
（三）职能部门缺位，专业人才匮乏
PPP模式的运作采用项目特许经营权的方式，进行结构融资、项目融资，需要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。广泛运用复杂的金融、财务和法律等方面的知识，专业化机构和人才的支持是项目运作所必需的，而成熟完善的投融资中介服务体系，是高质量、低成本完成项目融资任务的保证。在我国，虽然也有各种相应的顾问，但其知识水平，业务能力远不能达到要求，政府也没有专门的机构和部门来协调和保证项目的顺利实施，甚至没有对应的负责机制和官员，造成责任分工不明确，无法及时解决项目出现的问题。我国现有人才储备不足，缺乏通晓法律、经济和工程管理知识的综合性人才，尤其缺乏熟悉国际工程建设管理的专业人才，同时也缺少专业的咨询服务公司。
（四）政府担心对项目失去控制
有人担心PPP的运用会导致国家对基础设施项目控制权的丧失，还有人担心把基础设施给私人投资建设和经营会带来一些敏感的社会问题，如项目使用费用老百姓是否能承受等。在一些PPP的运作模式中，民营机构从设计、建造到运营管理都是主要的承担者，政府对项目的控制主要体现在政府和民营机构的一揽子合作协议中。在现实操作中，如果民营机构缺乏诚信和道德，蓄意欺骗政府部门，就有可能发生政府对公共项目短期或长期失去控制的局面。
（五）公共利益可能受到损害
私有企业的利益在于保证自己的投资回报率，这可能会与公共的利益相矛盾，如轨道交通环境的污染问题。如果PPP的结构条款设计得不合理，有可能引起整个项目的服务质量或经营效率的降低。比如，地方政府在设计收费方式和比例时，若设计标准不当，使民营机构达不到项目的收益率甚至亏损，其运作的积极性将直接影响项目的服务水平和经营效率，最终损害到公共的利益。
（六）劳工问题
在国外，地方政府对PPP中的劳工问题非常关注。城市轨道交通是大型公共项目，建设和运营都会使用大量的人力，如何保证在民营机构的运营管理上不发生损害劳工利益的问题就变得很重要。
（七）技术问题
PPP在技术上还存在许多问题，如很难在轨道交通项目开始之初准确估计客流需求量、收费标准、通货膨胀率、汇率等，进而影响收入的估计。这将使特许经营权者可能无法用足够的收入来补偿成本，更不可能赢利。此外，如果政府对特许经营权者不提供一定投资回报的保证，则可能陷入严重的债务危机中。
（八）政府担保问题
为了减少和消除未来不确定现金流的风险，在一些轨道交通PPP形式中，政府可能会被要求以财务担保的方式承担一部分项目风险，如税收优惠、债务分担、收益保证、竞争限制等。这样做的后果可能会扭曲自由市场的效果和效率。
（九）法制障碍
现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对BOT项目而不是针对PPP模式制定的，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题（如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等）均未涉足，因此国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。同时，现行的法律法规的个别条款不支持政府为PPP项目融资提供的一些扶持措施，如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见，法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。
四、PPP模式在应用中需注意的几点
（一）宣传PPP模式的基本思想和运作程序
其他国家已经积累了一些PPP运作的经验，政府有必要倡导并组织相关的专家详细研究别国、尤其是发达国家的经验并根据中国的情况加以利用。这些研究包括PPP模式的理论基础、PPP的政策支持系统、实施PPP项目的组织机构、PPP项目的磋商过程及合同文本、风险分担机制、PPP项目评估、分行业的PPP案例研究、PPP的财务结构、PPP项目的监管和仲裁机制等等。积极学习和借鉴国外的城市轨道建设PPP项目和国内其他基础设施建设的PPP模式的经验教训，积极探索PPP项目在城市轨道建设中应用的可行性，并在我国的轨道交通建设中逐渐进行试点、推广和规范。
（二）项目选择
在英国，PPP项目贯穿政府活动的各个层级，从中央政府到各大区直至市郡级政府，项目涵盖以下几个领域：一是交通领域，如道路、桥梁、轻轨等；二是教育领域，包括新建或修缮学校，建设大学生宿舍等；三是医疗卫生领域，如新建医院和医疗卫生设施；四是公检法领域，包括监狱、法院和警察局等；五是国防工程项目，如要塞、营房、军事培训院校、模拟设施、坦克运输车等；六是其他项目，包括水工程、废物管理、街道照明、消防站、政府办公楼、福利住房等。当然，在确定上述领域的具体项目是否采取PPP模式时，通常也是具体问题具体分析。我们在采用PPP模式选择项目时也要具体问题具体分析。对那些私人部门的参与不存在法规限制，国家鼓励私人部门参与、项目产出可以度量和定价、通过收费可以很快收回成本、可以促进经济社会发展等条件的项目，都可以考虑采用PPP模式。
（三）政府角色转换
政府要摆正自己的位置，应该由过去在公共基础设施建中的主导者，转换为与私人部门合作提供公共服务的监督、指导者和合作者。加快政府角色转变的步伐。轨道交通作为城市基础设施的重要组成部分,其实质是在具有自然垄断特征的公用事业领域引入竞争机制，其实现的关键就是政府职能的合理定位和有效执行。传统投融资模式是由政府部门以财政拨款或通过发行债券等形式投融资，并由国有企业进行建设、经营和管理，这种国家包揽的投融资模式使得国家成为基础设施项目惟一的投资主体、决策主体和经营主体，不仅容易出现决策的随意性，难以保证基础设施建设的效率和质量，而且还造成普遍存在的“资金饥渴症”。PPP模式中政府和私人企业是以特许权为基础的合作关系，因而政府在城市轨道交通投融资中的角色需要改变。政府应由过去在城市轨道交通建设中的主导角色，变为与私人企业合作，提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对城市轨道交通建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新,以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。
（四）推行PPP模式需要一系列配套措施支撑
采取一系列配套措施是PPP模式顺利推行的保障。以英国为例，英国政府为顺利推进PPP模式的发展，采取了一系列措施：
1.政府设立专门机构组织、管理、协调PPP有关事宜。一开始在政府部门内部设立特别工作小组，2000年，英国政府又按照PPP模式设立专门机构PUK（Partnerships UK），其中英国政府占49%，私人企业占51%。PUK专门服务于公共部门的PFI项目，与公共部门共担风险、共享项目收益。它与政府公共部门合作，为政府公共部门与私人部门搭建合作平台，为政府公共部门提供专业服务。该机构主要为政府公共部门提供以下服务内容：一是快速而有效的推进政府项目的PPP模式；二是与私营部门建立稳定的合作关系；三是为政府节约公共投资的成本；四昌对所投资的项目进行价值的保值和增值管理。
2.政府按照一定原则确定项目的重点和优先顺序。为了保证PPP模式的成功，政府对实施PPP的项目在一些领域进行了工作重点的优先排序，通常选择一些现实情况下比较容易操作的领域和项目，使公共部门和私人部门的资源能够集中用于发展成功把握较大的项目。
3.有关PPP的法律准备。政府在一些领域制定或修订法律，以解决PPP与原有法律框架的兼容性。采用PPP模式的项目，必须要有一套完善、完整的政策法规体系，既要保障项目参与者的权益，也要保证项目预期目标的完成和计划目的的实现。PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。PPP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。建立清晰的法律、法规制度，充分尊重法律的尊严，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。政府部门对PPP模式的最大支持应当体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。
4.根据实际情况采取多种形式实现PPP模式。PFI（鼓励私人投资行动）也称作DBFO形式（设计、建造、融资与经营），是英国过去20年中最常见的PPP形式。除此之外，还有DBFT（设计-建造-融资-转让）、BOT（建造-运营-转让）、BOO（建造-运营-拥有）等多种方式。
（五）设计合理的风险分担机制
PPP模式运营成功的一个重要前提是合理的风险分担机制。政府在设计风险分担机制时，要考虑到项目的吸引力，根据各方获利多少的原则设计相应需要承当的风险比例，要使项目参与者的各方都能接受所承担的风险。
（六）实施有效监管
政府要对PPP项目建设和经营的全过程进行监管。由于公用事业项目的特殊性，对于采取PPP模式的项目来说，政府依然要对其建设和经营的全过程进行监管。由于价格监管直接涉及被监管企业和消费者的利益分配，价格监管是监管的核心内容。监管部门通过不同类型价格监管的选择，可以有效激励被监管企业的努力程度。监管方式也要发生较大变化，要建立竞争性的监管框架，强调监管和竞争关系的相互依赖性，规范和缩小监管的范围和权限等。通常，一个采用PPP模式的项目，需要好多年才能收回，所以，政府必须建立一个适合项目长期发展的监管程序和相应的监管规则。政府必须要加强对项目财务运行的监管，避免风险。
（七）放宽政府扶持政策
PPP模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域，不是简单“国退民进”。在城市轨道交通的建设中，不仅要欢迎国际大型的私人企业和财团参与，也鼓励国内一些有实力的私人企业参与进来。由于城市轨道建设投资大、周期长、回报慢等特点，再考虑到各种风险因素，使外商大多望而却步。因此，政府应出台优惠的特殊权政策，比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发，让投资者确实感到有利可图，这样才能真正吸引外资。由于中国某些政策对私营经济还存在限制，在城市轨道交通基础设施领域应用PPP模式很难使用条件优惠的国家政策性银行贷款和外国政府贷款。因此，政府应放宽此方面的政策，并允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在基础设施领域投资PPP项目。城市轨道交通基础设施类PPP项目投资周期长，回报稳定，非常适合这些基金投资。放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善基础设施投资不足的局面，而且能够大大缓解各种基金的经营压力。另外，政府部门作为PPP模式的一方，其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目，应注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理，控制工程质量、进度和投资规模，达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时，主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。增强服务意识，超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作，对项目起导向作用。
（八）加强人才培养
PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。中国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在中国PPP模式尚属新生事物,并具有国际融资项目的性质,我们在这方面经验不足。因此要着重加强人才的培养。培养复合型、开拓型人才，增强民营企业或外商的投资信心,确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。
参考文献
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这次“两创一建”工作启动大会的主要任务是动员全市各级各部门、各企事业单位以及广大干部群众统一思想、明确任务，落实责任、团结奋斗，迅速掀起“两创一建”热潮。地委、行署对“两创一建”工作十分重视，地委副书记同志亲临会议并将作重要讲话。下面，我先讲三点意见。
一、统一思想，深化认识，扎实推进“两创一建”工作
实施“两创一建”工程，是提升城市形象，建设宜居的必然要求；是落实“加力提速，一年一个样，三年大变样，五年基本建成现代化中等城市”的内在要求，是全面建设“双百城市”，统筹城乡发展的重要基础工作。全市上下都要从全局的高度，深刻认识开展“两创一建”活动的重要意义。
“两创一建”的内容：“两创一建”工作概括起来讲，就是创国家卫生城市、创省级文明城市、建山水园林城市。根本目标是在地委、行署强有力的领导下，伴随着城市化进程，不断扩大城市规模、提升城市品味、发展城市经济，让我们生活的这座城市更加美好。
当前，我市已经具备了创建全国卫生城市、省级文明城市的较好基础和条件。一是近年来地委、行署十分重视市城市建设，强力投入、全力支持，搭建了地市共建的好体制，很多市委、市政府想办而不能办好的事顺利实施，加上地直各部门的有力支持，全市上下思发展、盼发展、谋发展的氛围已经形成，“两创一建”工作有了一定的基础；二是城市基础设施建设逐年推进，城市公共设施逐步完善，城市面貌日新月异，城市管理有了新进展；三是创建省级卫生城市顺利通过验收，城市功能和环境质量初步改善，广大市民文明、健康意识日益提高。所有这些，都为我们“两创一建”打下了一定的基础。但是我们也清醒地看到，无论是城市建设和城市管理都存在很多簿弱环节，纵向有发展，横向差距大，距离地委、行署要求和全市人民的期盼不小。我们必须以只争朝夕的精神，不断克难攻坚，加快推进“两创一建”工作。
二、“两创一建”工作的基本任务
围绕五个明显（城市交通秩序要有明显改变，市容市貌要有明显提高，基础设施要明显加快，社会管理要有明显进步，文化素质要有明显提升），扎实抓好四个阶段的工作。
第一阶段：宣传发动（共25天，从7月26日至8月20日）。开好五个会（即全市动员大会，乡镇办事处和市直机关动员会，村〈居〉两委工作会，以村民组和街道小区为单位的群众会，行业、学校专题会），为“两创一建”工作打好群众基础、奠定思想保障。
第二阶段：整顿治理（共4个月，从8月20日至12月20日）。以整顿交通秩序、落实“门前三包”、规范门头牌匾、完善市场建设、加快城市基础设施建设为主要内容扎实开展整治工作。
第三阶段：规范管理（共6个月，从今年12月20日至2011年6月20日）。重点是提升市容市貌，规范交通秩序，加大城市基础设施建设力度，人民群众安全感进一步增强。
第四阶段：巩固提高。2011年6月20日以后，进入持续巩固提高阶段，建立完善一系列的长效管理机制，确保“两创一建”工作取得明显成效。
三、加强领导，狠抓落实，确保“两创一建”目标顺利推进
（一）强化领导，形成坚强有力的创建指挥体系。加强领导是搞好“两创一建”工作的重要保证。按照统分结合、分线创建的原则，市成立了“两创一建”工作领导小组，由市四大班子主要领导任组长，其他副县级领导任副组长，相关单位主要负责人为成员，领导小组下设综合办公室、基础设施建设办公室、创文组、创卫组、宣传组、督查考核组。办公室及各组抽调精兵强将，组成工作班子，集中办公，确保各项工作高效运转。同时，在地委、行署强有力的领导下，建立“两创一建”工作地、市联席会议制度，地委副书记同志任联席组长，具体负责地、市协调联系有关工作落实，确保地、市一个标准、一个步伐、共同推进。
（二）明确责任，形成高效有序的运转机制。要强化目标责任制，市综合办公室要将所有指标逐项细化，明确责任主体，做到一级抓一级，一级带一级，层层有压力，人人有责任，事事有人管。制定切实可行的工作计划和实施方案，挂图作战，计分考核，确保各项目标进度得到全面落实。加强与各部门之间的沟通联系，不断增强工作的针对性和有效性。要建立各项规章制度，定期召开工作例会、情况通报会、现场观摩会，总结工作、交流经验，以制度约束保证各项工作顺利实施、取得实效。
（三）协调联动，形成步调一致的工作合力。“两创一建”工作是一项系统工程，涉及城市建设管理的方方面面。全市各级各部门要在领导小组的统一指挥下，树立全局意识，牢固树立“一盘棋”的观念，讲风格、顾大局，争做工作、多作贡献，齐抓共建、形成合力，真正形成“千斤重担大家挑”的良好局面。全市各级干部职工要充分发挥带头作用，要牢固树立文明意识，发挥表率作用，做到一呼百应，有钱出钱，有力出力；对涉及多个方面的工作要密切配合、通力协作，上下一心、主动补位，杜绝推诿扯皮、推过揽功、互相制肘。各行政执法部门要针对城市管理中的突出问题，组织联合执法、重拳出击。各行各业首先要抓好自身文明创建，同时积极支持和参与“两创一建”工作，做到心往一处想，劲往一处使，努力为创建工作赢造良好的舆论氛围，携手共创良好的城市形象。
（四）全面发动，形成广泛参与“两创一建”的工作局面。创建文明城市、卫生城市、山水园林城市，要坚持全面发动、全民参与、全员创建。没有广大市民的共同参与，“两创一建”必然成为无本之木，难以持久、难见实效。启动大会结束后，各机关、乡镇、学校、企业、社区要层层召开宣传发动会，广泛发动群众，做到家喻户晓、人人皆知，切实把人民群众的思想、意志和力量凝聚起来，探索群众广泛参与、乐于参与的创建形式和载体，把人民群众的创建积极性引导好、保护好、发挥好。要牢固树立群众观念，以群众的呼声为第一信号，把工作的着力点更多地放到解决关系群众切身利益、群众反映强烈和迫切需要解决的问题上来，让人民群众通过创建得到更多的实惠。要坚持实事求是、求真务实，力戒形式主义，不做表面文章，不搞花架子，一切以人民群众满意不满意作为评判创建工作的根本标准，使创建工作保持深厚的群众基础和旺盛的活力，真正形成全市万众一心抓创建的工作局面。
（五）严管严查，确保“两创一建”工作扎实有效推进。
一、指导思想
认真树立和落实科学发展观，全面完善城市基础设施建设，健全城市功能。整合我县“五河六湖”自然优势，按照“一轴、一带、一水环、九高点”的城市空间布局，构建“河湖贯通、湿地相连、城水相依、亲水休闲”的生态湿地景观。调动全社会力量参与城市绿化建设，加快以城市园林绿化为重点的生态环境建设，提升城市品位，优化人居环境，全力打造城水相依、亲水休闲、生态宜居、功能完善、人与自然和谐相处的鲁苏豫皖边区“宜居名城”。
二、工作目标
到年底，通过开展创建活动，真正实现城市道路街景靓丽、城中碧水蓝天、城市生态环境宜居、城市文化底蕴深厚，各项创建指标基本达到《省园林城市标准》。
三、基本原则
（一）坚持政府主导、单位共建、群众参与的原则。
创建省级园林城市是一项浩大的社会工程，涉及多个行业、单位和广大群众，必须坚持政府主导、各单位积极协调配合、群众广泛参与的原则，充分调动社会各方面力量，全民共创。
（二）坚持规划先行、系统建设、景观优美的原则。
坚持规划先行，用科学的规划引领城市园林建设。把城市园林绿化同建设用地布局、市政道路建设、园林景观等有机结合，合理安排各项基础设施，制定绿地规划控制指标，划定控制范围，做到因地制宜、合理搭配和合理布局。
（三）坚持建管并重、责权明确、方式灵活的原则。
建立健全城市园林绿化的长效管理机制，杜绝重建设、轻管理的做法，落实绿化管护责任制，保护城市绿化成果。积极推行城市绿化建设市场化，建立政府、企业、社会多元投入的工作机制。
四、创建内容
（一）城市园林绿化建设。
1、加快新老城区公共绿化进度。重点实施绕城滨河大道、山阳路、金城路西延、金山街南延绿化工程，栽植文化路、荷香路、诚信大街、惠民路、百兴街行道树，完成青年路、金城东路、中心东路、金珠东路、崇文大道西延、奎星湖公园、金马湖广场的绿化补植。年内投入资金约1.5亿元，新增公共绿地面积约100万平方米。
2、高度重视单位绿化、庭院绿化。对入驻新城区的单位、庭院要按照建设园林式生态型城市的要求，做出详细的绿化规划设计，严格执行有关绿化标准，提高绿化设计水平，依据城市总体规划和绿地系统专项规划，划定各类绿化用地的范围，界定绿线位置，确保单位、庭院绿化面积达标。对老城区现有单位在留足城市公共设施和基础设施用地的基础上，通过开展“花园式单位”、“绿化先进单位”等评选活动，实施破硬建绿、拆墙透绿工程，提高养护管理水平，最大限度地增加绿化用地面积。
3、集中突击居住小区绿化。加快完善各居住小区的绿化，多栽花木，做到三季有花、四季常青，尽快形成宜人的居住环境；集中开展居住小区环境综合整治，消除卫生死角，确保小区的环境卫生；进一步加大对小区住户的宣传教育力度，提高小区住户的城市意识和环境意识，小区管理人员要进一步加大管理力度，使各个小区环境尽快绿起来、美起来。
4、广泛发动全社会力量大搞植树造林。动员更多部门单位、社会各界和干部群众参与，抓好城镇、村庄、重点景区、公路沿线和农业示范园区的造林绿化。坚持适地适树的原则，广泛栽植乡土树种和适生树木，确保既有生态效益和经济效益，又能美化环境。要进一步扩大规模，着力消除绿化空白点和死角。
（二）提升城市景观形象。
严格执行县城新一轮总体规划，认真实施绿线管制和绿色图章制度，高规格进行新城区建设，稳步提升老城区。全面开展县城街景综合整治，坚决拆除违章广告、占绿广告、影响市容和环境卫生的广告，清理拆除影响市容市貌的违章建筑物。加大老城区改造力度，完成城中村改造工作，结合旧城改造增加城市绿量，完善市政公用设施，提升、丰富城市景观，确保城市建设布局合理，基础设施齐全，有标志性的建筑和设施，重要节点富有艺术表现力。彰显“诚信之源，蒜都水乡”的城市特色和内涵。年内建成诚信文化广场、大蒜文化广场，启动光善寺景区建设，打造的城市名片和文化地标。
（三）改善城市生态环境。
牢固树立“生态立县”的基本理念，探索“人与自然共融、城市乡村共建、生态经济共赢、全民参与共享”的生态环境建设模式，建设以新老城区为中心，以水网、路网为连接线，以绕城滨河大道为圈层，以生态湿地景区为保障的生态建设系统，实现城市园林化、水系景观化、道路林荫化、庭院花园化。年内，加速推进金水湖、千寿湖湿地公园和高河平原水库建设。努力打造“碧水、蓝天、绿地”相遇成趣的生态家园，实现人与自然的和谐共存。
（四）完善市政设施建设。
建设和完善污水收集管网，抓好污水处理厂建设运行。推行垃圾集中处置工作，改造新建城市公厕。加快城市供热管网改造，进一步完善燃气、热力、公交等基础设施。城市容貌评价值在8.0以上，城市管网水检验项目合格率在99%以上，城市污水处理率在90%以上，城市生活垃圾无害化处理率在90%以上，城市道路完好率在95%以上，城市主干道平峰期平均车速在40.00km/h以上。
五、责任分工
按照《省园林城市标准》创建要求，结合我县实际，对今年的创建工作任务进行了责任划分，具体任务分解见附表。
六、实施步骤
（一）宣传发动阶段
制订年度实施方案，调整县创建省级园林城市工作领导机构，广泛宣传，层层动员，形成强大的舆论氛围。各单位要根据职责和任务分工，制定具体实施办法，对任务进一步细化量化，将责任分解落实到具体单位和责任人。
（二）组织实施阶段
各责任单位按照本方案确定的任务目标和责任分工，集中人力、财力、物力，创新工作措施，强化责任落实，有计划、有步骤地完成目标、任务。
（三）自查验收阶段
各责任单位写出自查报告，县创建省级园林城市领导小组进行全面检查验收，对于发现的问题，督促有关责任单位限期整改。
七、保障措施
（一）健全机构，强化领导。创建省级园林城市是提高生态环境质量、改善城市居住环境、提升城市功能、促进经济发展的有效手段。各部门单位要从大局出发，切实加强组织领导。县成立创建工作领导小组，下设办公室，具体负责创建工作任务的部署、协调、督导和检查。各责任单位要成立相应的领导机构，健全组织，完善制度，明确责任，对照任务目标，落实具体工作措施，确保完成所承担任务。
（二）明确目标，落实责任。各级各部门要按照职责分工和创建任务要求，层层签订目标责任书，细化分解、逐项落实到人，确保各项创建工作有人干、有人管；依据本实施方案制定本单位创建方案和实施计划；根据任务分工和《省园林城市标准》完成本单位创建资料的收集整理，要求认真细致、实事求是、数据准确、内容翔实。
（三）从严要求，依法治绿。加大绿化巡查、监管力度，对新老城区重点路段、重要节点，实行定人定岗全天候督查，对损坏树木、践踏草坪、损坏绿化设施等不法行为，坚决从严从速处理。县园林执法大队要加强与公安、环保、城管等部门的协作，建立健全园林绿化查处联动机制。在日常巡查过程中发现严重毁绿事件的，要在第一时间内反馈给县园林执法大队。对典型的绿化违法案件，城管部门要配合进行处理；情节严重的，公安部门要及时介入，依法追究相关责任人的刑事责任，坚决制止一切损绿、毁绿行为。
（四）多方筹资，保障投入。城市绿化建设管理经费以政府投入为主，通过公建民助、民建公助或捐资建绿、认养绿地、出让绿地冠名权等方式引导社会资金参与城市绿化建设管理。城市各类建设项目要将绿化费纳入投资预算，财政部门要安排专项资金，保障创建工作需要。
一、四项主要工作
完成协议引进项目5个，坚持招商引资第一要务。协议引资总额5.9亿；竣工投产项目1个，引资额5000万元的同时，全力推进城乡规划各项工作，取得了明显成效。
1规划龙头作用得以增强。
城乡规划编制和管理工作快速推进，2011年以来。规划引导城乡经济社会发展的龙头”作用得到更加充分的发挥。一是计划引导重大基础设施建设职能充分发挥。2007年底，局即依据城市总体规划，结合城市发展需求，超前启动了2011年度中心城市基础设施建设计划》编制工作。计划》将规划愿景细化为具体项目，实现了城乡规划战略意图的贯彻，避免了项目实施的盲目和无序。二是规划引导城乡科学发展职能充分发挥。围绕高质量实现规划全覆盖的工作目标，起草并报市政府办公室下发了2011年中心城市规划编制及研究计划》同时，局又下发了2011年县城及村镇规划工作要点》对全市规划编制工作进行部署和安排。目前，中心城市21项规划编制任务中，部分规划编制因总体规划修编暂缓，其余18个项目均已编制完成或正在调整完善；各县规划编制工作也在快速推进。全市城乡规划全覆盖的目标基本实现。三是政策引导城市产业发展职能充分发挥。年初即起草并报市政府办公室印发了关于明确市区高层建筑重点发展区域的通知》以此提升中心城市发展档次和品位。围绕进一步促进中心城市房地产业和商业发展，于10月初起草了关于促进中心城市房地产业和商业发展的政策规定》政策规定》实施以来，市区商品房销售量迅速提升；大润发超市、国泰广场、一百三家大型商贸设施开业。四是挂钩引导新农村建设职能充分发挥。大力开展乡镇和村庄规划调研，编制并印发了市农村集中居住点规划实施分类指导目录》提出了分类指导、因地制宜规划建设农村集中居住点的意见。同时，全力抓好全市15个康居示范试点村规划指导和服务工作，开展了对15个康居示范试点村的规划方案、建筑设计方案把关审查工作，提升了示范点建设质量和建筑品位。目前，全市已完成252个集中居住点建设规划编制任务。规划的指导下，全市康居示范村和农村集中居住点建设快速推进。
2改革创新工作取得突破。
提出“致力创新突破”总体目标，2011年初。不断加大改革创新工作力度，推动城乡规划水平的持续提升。为此，印发了市规划局2011年创新工作实施方案》对年度改革创新工作提出了总体目标和具体要求。方案》指导下，各项改革创新工作深入开展。围绕精心精细服务，不断增强服务能力，提高服务质量，制定下发了免费规划报建服务实施办法》等四项制度，使规划行政许可工作方面更便民、更利民、更符合发展需求；围绕规范规划编制工作，推动规划设计招投标及规划市场管理创新，出台了市规划编制项目招投标暂行管理办法》市城市规划设计市场暂行管理办法》围绕提高规划管理水平，启动了地理信息系统建设”完成总体框架编制，2.4平方公里的三维虚拟城市演示系统、元数据管理系统等三大基础平台建设，8555平方公里航测影像图、400平方公里航测影像图和市区113平方公里1500地形图数据采集录入工作正加速推进，地下管线数据普查工作即将开展。围绕提升测绘院发展水平，拟定了改革创新工作方案，从企业内部管理、质量管理、标准体系等方面明确了改革目标，测绘院年内即将实现资质升级。围绕促进规划院科学发展，帮助企业多方开拓市场，强化内部规范性管理系统建设，确保了规划院企业经济效益和自身建设的齐头并进。预计2011年度该院合同总收入将达到1200万元，比改革前的2006年增加3倍。
3重点工程建设顺利推进。
2011年我承担了多项重点工程牵头推进任务，按照市委、市政府的统一部署。经过精心组织，严格督查，各项工作取得了明显成效。1897及东大街项目：完成项目三套规划方案及项目实施方案编制工作，积极联系，多方出击，项目合作开发单位基本确定，项目将择机启动。百栋高层推进工程：制定了市区百栋高层推进工程实施方案，确立了年内已建、建高层建筑80栋的工作目标，并通过政策引导、督促检查、现场观摩等形式，大力推进工程进度。目前，市区已建、建高层建筑已达到105栋，超额完成年度目标任务。安居工程：精心组织各片区和相关主管部门，加速推进市区蓝领公寓、拆迁安置房、廉租房等安居工程建设。目前，市区经济适用房开工建设并完成主体工程17.3万平方米，占目标任务（15万平方米）115.3%蓝领公寓开工建设并完成主体工程23.02万平方米，占目标任务（21.6万平方米）106.6%拆迁安置房开工建设并完成主体工程39.6万平方米，占目标任务（37万平方米）110.8%均超额完成年度目标任务。雪枫公园：积极配合公园管理单位，高标准推进公园维护和后续管理工作，积极服务好公园配套用地开发项目建设，科学严谨地组织好公园决算审计工作，确保公园建设画上圆满的句号。同时，还积极协助市水务局完成大运河水利博物馆选址，并积极做好规划方案编制工作；优质高效地完成了商检、海关大楼、古黄河滨水核心区、明城墙遗址保护等市政府实事项目规划服务工作，促进了项目的快速推进。
4和谐团队创建效果显著。
狠抓规划干部队伍建设，全力推进各项业务工作的同时。和谐团队的工作取得显著成效。一是强化服务创新，行风建设深入推进。围绕政（行）风建设工作再上新台阶的工作目标，不断强化工作措施，重点围绕创新服务理念，出台了市规划局免费规划报建服务实施办法》市规划局特别快车绿色通道服务制度》等四项规范规划行政服务工作的新机制、新制度，着力提升服务水平，取得了实实在成效。上半年全市民主评议政（行）风活动中，局在15个行政执法单位中排名第五，局市政规划处在热点岗位评议中排名第二。局驻行政服务中心窗口多次获得“流动红旗窗口”和“十佳窗口”表彰。二是强化和谐发展，争先创优扎实开展。围绕打造和谐社会、和谐规划的工作目标，以扶贫、双拥、等工作为着力点，以竞争考核为抓手，全力推进争先创优工作。扶贫工作中，以确立发展规划、培育致富产业、实施实事帮扶和帮扶困难户为工作重点，大力实施实施四大帮扶工程（规划帮扶、科技帮扶、实事帮扶、贫困户帮扶）已完成扶贫工作投入12万余元，较好地实现了扶贫工作目标；双拥工作中，进一步强化与驻宿广大官兵的联系沟通，帮助解决他实际困难；工作中，以解决群众的困难为出发点，坚持做到有登记、有交办、有责任人、有处理、有结果、有监督”等“六个有”充分发挥规划的协调和引导职能，帮助群众化解矛盾，处理问题，并通过采取回访、下访、约访等有效形式，深层次推进问题处理，得到群众的充分肯定。三是强化竞争考核，队伍建设逐步完善。干部队伍建设中，全面引入竞争考核机制，以此激发干部职工的创业热情和创优激情。完成了局机关中层干部轮岗工作，促进了业务工作交流，激发了干部职工提升自我完善自我热情；完成了部分分局局长助理公推公选工作，进一步完善了干部队伍梯队建设，使一部分年轻干部干事创业的激情得到充分调动；实施了部分重要岗位工作人员的公开招聘，引入了一批专业型年青人才，使得干部队伍得到进一步充实，促进了各项业务工作和服务工作的有效开展。
二、理论学习和廉政建设
1理论学习
认真学习领会中央和省市委重大战略部署和方针政策，坚持将理论学习和工作实践有机结合。确保做到自身素质和水平的与时俱进。坚持做到自学与制度化学习紧密结合”学习与交流紧密结合”认真抓好规划专业理论和管理知识自学的基础上，积极参加市委中心组学习活动，全面领会和掌握党的十七大、十七届三中全会精神；制定了市规划局制度化学习机制，组织开展了党组中心组学习、办公会学法、菜单式学习等多种长期性、制度性、刚性的学习活动；学习活动中，还坚持学以致用，加强调查研究，先后完成了新加坡城市规划与建设的考察报告》桂林“两江四湖”考察报告》增强中心城市核心竞争力的重点问题研究》等多篇论文，并先后两次在市委党校组织的干部培训班上就自身学习成果及工作体会作了讲座。
2廉政建设
全面开展党风廉政建设工作。制度建设方面，始终坚持“两手抓”积极履行“一岗双责”作为第一责任人。先后组织制定了市规划局党风廉政建设责任制实施办法》市规划局党风廉政建设责任制报告制度》市规划局党风廉政建设责任制检查考核办法》市规划局党风廉政建设责任追究暂行办法》对党风廉政建设责任机制进行了全面调整完善，进一步明确了责任制落实机制和具体措施；教育学习方面，组织干部职工开展了解放思想能形成，推动落实好快干”大讨论活动、洪泽湖农场接受警示教育活动和市规划系统反腐倡廉专项警示教育活动，经常组织各种案例教育，做到警钟常鸣，确保全局干部队伍不出问题；推进廉政文化建设方面，以廉政文化进机关、进行业活动为重点，深入推进廉政文化建设。出台了关于在全局领导干部中开展“读廉文、思廉政”廉文荐读活动的意见》编制印发了11期廉文，供干部职工学习；加强干部廉政建设方面，组织中层以上干部开展了公开述职述廉活动，并先后组织召开了两次党组中心组民主生活会，分析研究干部廉洁自律管理工作；落实纪检监察机构派驻统一管理方面，自觉接受监督并着力加强干部选拔任用、资金运行、国有资产运营、党务与政务公开、领导干部廉洁自律及党风廉政建设责任制落实等六个重点环节和部位的监督管理，取得了显著成效，党风廉政建设和反腐败工作得到进一步增强。此基础上，本人也认真执行党风廉政建设责任制报告制度和领导干部个人重大事项报告制度等有关规定，坚持做到胸襟坦荡，对组织、对领导从不隐瞒个人任何问题。
一、指导思想
认真贯彻市第二次党代会和市二届人大一次会议精神，按照“推进新跨越、建设新*”的总体思路，坚持“规划、建设、管理、经营、巩固、提高”的原则，以加快*新区开发建设步伐为重点，进一步配套完善公用基础设施，着力扩充容量，提升功能，努力使中心城市建设迈上一个新台阶。
二、工程建设主要任务
20*年，中心城市建设工程主要包括一带、两区、三园、四路、五建五个方面，概算总投资6.51亿元，其中政府直接投资2.31亿元，社会投资4.2亿元。
一带：指*大道旅游景观带建设，工程概算8980万元。主要工程有四项：
1、*大道景观绿化工程：按照大道景观绿化设计要求，实施道路南北两侧绿化及景点设施建设。工程概算投资3900万元，需征用土地300亩。该工程建成后，景观绿化总面积将达到785亩，与道路南北两侧建成的10多个景观设施相映衬，从而形成*大道旅游景观带。该工程南北两侧的绿化由市林业局负责实施；隔离带绿化及景点设施由市城市建设工程总指挥部负责实施。
2、*千亩水面建设工程：在*大道北侧河堤治理的基础上，对八里桥至*大桥段的河床河堤进行综合治理，清理河道乱堆的沙丘，平整河床，设置多级橡胶坝，形成千亩*水面。工程概算投资3900万元。该工程由市水务局负责实施。由分管领导组织有关方面进一步进行考察、论证，做好规划设计等前期准备工作。
3、*大桥建设工程：沿*路横跨*修建*大桥，概算投资1000万元。该工程由市交通局负责实施。
4、*渡槽改造工程：对*提灌站渡槽加宽改造成人行通道并形成水面空间景观，工程概算投资180万元。该工程由市水务局负责实施。
两区:广成路经济适用住房小区和*小区综合开发。工程总概算14亿元，计划分期实施，20*年计划完成投资3.5亿元。
1、广成路经济适用住房小区建设：该小区东临新科路，南接*路，西至广成路，北连*大道，占地面积400亩，规划建筑总面积53万平方米，工程总投资概算4.12亿元，20*年计划建设20万平方米，概算投资2.5亿元。该项目由市建设局负责，按照统一规划、市场运作的方式组织实施。同时，在甘沟路修建廉租住房200套，解决城区困难居民的住房问题，由*区政府负责实施。
2、*小区综合开发：该小区位于*大道至*大道*路两侧，总占地673亩，由六个不同的组团组成。开发建设高档商住小区并配套建设商业步行街。采取市场运作的方式，实行统一规划，板块开发，一次性竞标，分年度建设。20*年计划投资1亿元，完成土地统征、范围界定、挂牌出让等工作。
三园：*公园东扩续建、新区绿地公园建设和*公园改造。工程概算7150万元。
1、*公园东扩续建工程：概算投资1600万元，主要实施*书院、*等仿古建筑，总建筑面积7200平方米，治理二级台地，完成公厕、绿化、亮化等配套工程。由市城市建设工程总指挥部实施。
2、新区绿地公园建设工程：东临*路，南接*大道，西至博爱路、北接*路，占地总面积199.7亩，工程概算总投资4550万元。计划分年度实施，20*年完成拆迁征地、规划设计等前期准备工作。由市城市建设工程总指挥部实施。
3、*公园改造工程：依照市城市总体规划，重点做好公园的修建性详细规划，在此基础上，按规划对园内的公共设施进行改造完善，铺设雨污水管道、实施绿化、亮化等配套工程，提升公园综合使用功能。工程概算1000万元。由*区政府组织实施。
四路：即果园北路、兴北路、*路、定北北路四条南北向道路，道路总长3.74公里，总占地面积237.5亩，概算投资6973.5万元。由市城市建设工程总指挥部实施。
1、果园北路建设工程：南接*路，北至*大道，全长650米，道路宽度30米，主车道15米，两侧人行道各7.5米。
2、兴北路建设工程：南起*大道，北至*大道，全长1*8米，规划建筑红线40米，道路宽度30米，一块板路面，主车道宽度15米，两侧各7.5米人行道。
3、*路建设工程：南起*大道，北至*大道，全长1231米，规划道路宽度*路以南为90米、以北为30米。
4、定北北路建设工程：南起*路，北至*大道，全长780米，道路宽度30米，控制红线40米。
五建：主要包括城市基础设施、市场建设、背街小巷改造、便民公厕建设等五个方面的工程，
工程概算投资7*0万元。由*区政府组织实施。
1、城市污水回用工程：该项目为在建工程，总投资1.42亿元，20*年计划完成投资1500万元，年内全面完成雨污水分流，与华能电厂二期改造一并考虑，接通污水管网进厂处理，并通过项目竣工验收。
2、城市集中供热工程：该工程总投资9262万元，20*年计划完成工程投资1200万元，主要是结合城市新区开发，实施新城区住宅小区内供热管网的前期配套，建成供热站及部分管网工程。
3、市场建设工程：采取政府引导、市场运作的方式，按照“统一规划、合理布局、功能配套、方便群众”的原则，改造新建10个专业市场及便民市场，工程概算投资2400万元。
4、便民道路工程：按照“统一规划设计、统一质量标准、统一调度管理、统一技术验收”的原则，对城区10条背街小巷进行改造，工程概算投资1640万元。
5、公厕建设工程：采取政府主导、社会支持、谁投资谁受益的方式，新建便民公厕10座，概算投资300万元。
继续实施好20*年的续建工程。包括*书院、湖心亭、思雨阁、望楼的建设和二级台地绿化、老公园道路改造和保丰路建设工程。
按照“创建省级园林城市实施方案”的要求，做好20*年城市道路和城市林地、林带、广场、公园的绿化和城市美化、亮化工程。
三、工程实施的主要途径
（一）分工负责。在市城市建设工程总指挥部的统一规划、统一组织调度下，由市、区两级政府和有关部门、乡镇按照分解的任务，分工负责，抓好实施。工程建设费用按“谁实施，谁承担”的原则各自分担。
（二）项目支持。由市发改委负责，协同建设、交通、林业、水务等部门做好*大道景观绿化、*水面、*大桥等建设项目的可研、立项工作，积极争取国家和省上的专项资金扶持。
（三）贷款启动。按照“适度举债，加快建设”的原则，进一步整合城市资产，优化筛选、打捆包装新的贷款项目，继续争取交通银行、开发银行和商业银行的贷款支持。
（四）经营土地。把增加土地经营收益作为今年城市建设和清偿贷款的主要手段，实施*小区、广成路小区、来远路小区、百兴集团小区、*大道南侧纵伸100米范围内等区域建设用地的拆迁统征，加大招、拍、挂力度，土地收益原则上全部用于工程建设。
（五）市场运作。要继续探索城市市场经营的有效模式，特别是对城市公厕、市场、园林、绿化、集中供热、垃圾处理等公益性项目，要全面放开市场，按照“谁投资、谁管理、谁收益”的原则，鼓励吸引社会资金投资建设。要继续执行“以建设带开发、以开发促建设”的城市市政公益建设优惠政策，在城市建设中，凡开发商在道路两侧开发修建商贸设施或住宅小区的，必须承担该区域内道路拆迁、绿化及其它配套设施建设任务；继续对城市公交线路、户外广告等城市公共资源实行特许经营，拍卖经营权，收益用于城市建设。
（六）财政补助。加大财政对城市建设的扶持力度；全面征收城市基础设施配套费，严格收费减免；确保城市维护费及专项资金的足额及时拨付。
（七）社会参与。坚持“人民城市人民建”的方针，广泛动员各部门、单位和社会各方面力量，积极参与城市绿化、美化、亮化等工程建设，为中心城市建设工程的顺利实施贡献力量。
四、拆迁安置及土地开发政策
（一）房屋拆迁补偿及安置政策
今年工程建设中涉及的房屋拆迁，严格遵守国务院《城市房屋拆迁管理条例》、甘肃省《拆迁管理办法》和建设部《城市房屋拆迁评估指导意见》，补偿标准原则执行平政发〔20*〕20号文件精神。
1、凡占压道路红线的行政、事业单位房屋，原则上不予补偿，由产权单位自行拆除，土地无偿退出。
2、对符合规划要求的原有道路无偿占用，不予补偿。
3、对违章建筑和超过批准期限的临时性建筑，一律自行拆除，不予补偿；尚未到期的临时性建筑，结合剩余期限给予适当补偿。
4、城市居民房屋拆迁：房屋按同类标准补偿，土地按征地指导价给予适当补偿；确需划地安置的，房屋按标准补偿，土地按居民宅基实际占地（含建筑物占地）面积，在规划的安置区“占一划一”，由被拆迁户按规划自行修建，土地使用权归被拆迁户所有。
5、城市规划区农民房屋拆迁，参照执行规划区国有土地上房屋拆迁的相关政策。对需划拨宅基地的农户，房屋按同类标准补偿，土地按征地指导价补给村、社，由所在村、社按统一规划修建农宅小区或村民住宅楼，互找差价后合理分配；对被拆迁农户自愿放弃划拨宅基地、享受一次性货币补偿的，经村委会同意，房屋按标准补偿，土地按市政府确定的征地指导价，结合农民宅基实际占地（含建筑物占地）面积进行适当补偿。
6、拆迁乡、村、社集体房屋，房产按标准补偿，土地按指导价统征。
7、拆除私营企业房屋，房屋按标准补偿，自行拆除。土地按取得来源，属集体性质的按指导价统征；属国有划拨的，无偿退出；属出让取得的，按合同出让价结合土地剩余年限给予相应补偿。
8、拆除直管公房，房屋由现住户自行拆除，材料归其所有，土地使用权无偿收回后，按《房屋使用证》载明的建筑面积“拆一还二”，在安置区无偿划地安置。
9、对房屋交错分布，占地尚未确权登记的“大杂院”，其占地面积由共用户协商确定；协商不成的，按所处地段和确权房屋面积，采取均摊的办法，连同房屋给予一次性货币补偿。
10、对积极配合拆迁，按“协议”规定时间提前完成拆迁任务的拆迁户，可按拆迁在证房屋面积给予一定奖励。
（二）土地征用、开发及失地农户安置政策
1、因道路等城市基础设施建设占用的集体土地，区分用地现状性质，限价征用，分类补偿。具体由市土地局按照国家有关法律、法规规定，调研分析，合理测算后提出征用补偿意见，报市政府审定公布后执行。
一、指导思想
围绕建设中等城市的战略目标，坚持“政府主导，市场运作，社会参与，注重特色，讲求实效”的原则，充分利用城市的自然资源，迅速提升城市园林绿化总量，完善城市基础设施，做好“滨水城市”、“绿色城市”、“文化城市”三篇文章，把*建成国家园林城市。
二、总体目标
2009年初开始创建国家园林城市，力争20*年申报并通过现场考核。
到20*年底，我市城市园林绿地总面积达到2*0公顷，绿地率达到37%，绿化覆盖率达到42%，人均公园绿地达到*㎡（以60万人口计）。形成生态优良、景观优美、功能完善、特色鲜明的城市风貌，全面达到国家园林城市标准。
三、创建任务
（一）完成城市绿地系统规划修编
结合我市新一轮总体规划的修编工作，按照高于国家园林城市的标准，充分利用自然景观和河流水系、文化资源，注重植物地带性风貌特色，高标准修订《*市城市绿地系统规划》，编制城市“绿线”并严格保护，编制《*市生物多样性保护规划》。逐步形成总量适宜、分布合理、植物多样、景观优美的城市绿地系统。
（二）加快城市绿地建设
1、完成城市重要出入口、重要景观带、景观节点、城区主干道的景观建设。完成*路等城市出入口及景观节点绿化；完成*北路、*南路等城市干道的增绿工作。
2、加快以两河治理为重点的廊道建设。坚持以新老淠河综合整治为重点，全面治理城市水系，加强城市水体两岸景观建设，突出水韵特色。
3、加快公园绿地建设。结合城市重点工程建设，重点建设中央森林公园、白鹭公园、皋陶文化园等一批公园绿地和街头游园，提升城市人均公园绿地水平。
4、加快城市防护林带建设。结合环绕城区的高速公路、铁路防护林建设，逐步形成森林环绕的环城景观林带。
5、加快推进绿色街巷建设。积极做好街道、巷口、街巷墙体、居民庭院、阳台绿化美化工作。*区、*区、*开发区及有关单位要全力以赴，创建一批街巷整洁、环境优美的绿色街巷，每个区至少要有5—7个以上示范街巷。
6、积极创建园林式单位、园林式小区。开展园林式单位、园林式小区创建活动，到20*年底，全市园林式小区达60%以上，园林式单位达70%以上。
7、加快以乡土树种为重点的苗木基地建设。全市生产绿地总面积占建成区面积2%以上，苗木自给率80%以上；园林植物引种、育种工作成绩显著，培育和应用一批适应当地条件的具有特性、抗性的优良品种。
8、大力发展立体绿化工作。充分利用屋顶、墙面、阳台、台地、坡地、桥体等进行绿化，形成优美的立体绿化景观。
9、扎实开展城郊一体的生态环境建设。结合城郊的农田、河流水渠、道路等进行防护林网建设；结合江淮分水岭综合治理，发展郊区公园、生态林地、经果林等，形成城乡一体的绿色网络。
（三）加强城市景观的保护和管理
1、保护历史文化资源。挖掘历史文化底蕴，落实保护措施，尽可能保存完整的历史脉络和风貌。规划建设一批特色鲜明的历史文化设施，形成城市文化特色。
2、严格保护城市古树名木。进一步健全古树名木保护档案，明确责任分工，落实保护措施，严禁各种破坏古树名木的行为。积极采用先进科技成果，做好古树名木的复壮、病虫害防治措施，提高古树名木保护水平，发挥其良好的景观特征。
3、实施城市综合景观整治工程。加强街容街貌的综合整治，开展“门前三包”活动，对城区的户外广告、店面招牌、地名路牌、公交候车亭等实施规范管理，使之成为城市景观的重要组成部分。
4、加强对城市绿地的养护管理。城市公共绿地、单位及住宅小区绿化、防护林地等都是城市绿地的有机组成部分，必须加强养护管理。推进公共绿地的市场化管养工作，创建“星级公园”和样板路示范工作，大力提高城市园林绿化管养水平。
（四）加强城市基础设施配套建设
加快配套设施建设步伐，不断增强城市的总体功能和承载水平。到20*年，城市污水管网普及率达到90%，生活垃圾无害化处理率达到60%以上，道路清扫保洁率20%，每万人拥有公厕4座，供水普及率达98%以上，水质综合合格率达到*0%。继续加强城市管道燃气建设，市区燃气普及率达80%以上。继续抓好公共交通城市道路及停车场建设，到20*年万人拥有公共交通车辆达*辆（标台）以上，公交出行率15%以上。实施城市照明工程，景观照明科学合理，城市道路照明装置率98%以上，城市道路亮灯率98%以上。人均拥有城市道路面积保持在9㎡以上。城市大气污染指数达到二级标准，地表水环境质量标准达到三类以上。
(五)完成申报工作
1、创建工作：所有列入任务计划的绿化规划编制、园林工程建设、城市基础设施建设等必须在20*年底前全面完成。
2、全面自检：20*年底，我市创建园林城市指挥部对全市创建工作全面检查验收。
3、申请报告：20*年3月前市政府向国家住房和城乡建设部提出申请创建国家园林城市报告，并抄报省建设厅。省建设厅组织资格评定后向住房和城乡建设部提出初评意见。
4、申报材料：20*年6月前完成创建国家园林城市的技术报告（文本及多媒体音像）编制工作。
5、考核验收：20*年6月，住房和城乡建设部统一组织对申报城市进行遥感测试。经过遥感测试合格的城市，20*年*月进行实地考察验收。
四、保障措施
创建国家园林城市是一项复杂的系统工程，涉及面广，工作量大，必须采取有效措施，狠抓各项工作的落实。
（一）加强领导，形成合力
成立市创建国家园林城市工作指挥部，负责全市创建工作的组织、指导和协调工作。指挥部下设办公室（办公室设在市建委），具体负责创建的日常工作，指导并督促各有关单位订好计划、抓好落实。*区、*区、*开发区和市直有关单位也要成立相应的领导小组，切实加强对创建园林城市工作的领导。各有关单位要根据指挥部的统一部署，研究制订创建工作计划，分解细化创建任务，协调各方力量，为实现创建园林城市目标作出努力。
（二）统一思想，狠抓落实
要切实增强责任感，牢固树立和落实科学发展观，把行动、措施落实到创建工作中去。市创建园林城市工作指挥部负责统一指挥和组织协调，有关单位要成立机构，落实专人负责。按照“谁主管、谁负责”的原则，坚持“以块为主、条块结合、上下配合、多方联动、分工负责”，实行目标责任制，层层分解任务，加强检查考核，确保各项工作任务的落实。建立健全考评机制，将创建园林城市工作纳入年度考评内容，严格奖惩。
（三）深入宣传，广泛动员
创建国家园林城市需要全市人民的参与和支持，各新闻媒体要积极宣传创建国家园林城市的重要意义和有关城市绿化的法规政策，使创建工作成为各级政府、各部门、企事业单位和广大市民共同关心、共同参与的活动。同时，要充分发挥舆论监督作用。要把创建国家园林城市工作作为年终考核、文明单位评比的重要内容，定期进行督查。设立举报电话，开展明查暗访，推动创建活动的深入开展。
（四）广筹资金，加大投入
城市绿化坚持以政府投资为主，实行“谁投资、谁管理、谁受益”的政策，鼓励企业和个人投资兴办园林绿化事业，并在政策上给予扶持，努力开辟和利用融资渠道。通过合资、合作、推行股份制等市场运作的形式多方筹资建设。通过宣传和引导，鼓励动员工商企业、苗木生产大户发展城市苗木基地的建设，结合城市生态林带建设和农业生产结构调整建设一批大型苗木基地。
2009年,铜仁地委、行署通过《铜仁城市经济圈发展规划》,着力打造铜仁城市经济圈。这对铜仁市的发展来说,既是机遇,又是挑战。为此,铜仁市抢抓机遇,直面挑战,按照在全区“走前列,作表率,先突破”的要求,拓宽思路,超前谋划,将城市功能定位为:贵州东北部中心城市,中西部交通枢纽,黔湘渝鄂边区重要的商贸集散地,新型生态产业聚集区,集山水园林、民族特色、多元文化为一体的国际旅游城市。但要实现这一建设目标,必须既要看到自身的优势,又要找准存在的突出问题,出台切合市情的措施,才能真正推进城市可持续发展。
城市发展具备的优良条件
铜仁市位于贵州东北部,东与湖南接壤,是铜仁地委、行署所在地和全区的政治、经济、文化、信息中心;铜仁大兴机场通航、渝怀铁路过境、铜玉高等级公路投入使用,形成立体交通网络,使铜仁市具有得天独厚的区位优势。
近几年来,铜仁市实施“兴工富市、强农稳市、商贸兴市、旅游活市、环境立市”发展战略,全面改善了城市供电、供水、通讯、城市干道、旅游接待等基础设施,城市功能增强,城市品位提高。特别是通过开展城市文明创建活动,先后荣获“中国西部名城”、“全国最具投资潜力中小城市50强”、“省级文明城市和省级卫生城市”、“全国绿化模范县”、“中国传统龙舟之乡”等称号,打出了城市品牌,为城市可持续发展奠定了基础。
推进城市可持续发展的对策
从新加坡近50年快速发展来看,城市规划是龙头,规划一经确定,至少管50年,谁也不能更改,当政者只能是规划的实施者,确保规划的严格执行。同时在建设过程中突出“花园城市”特色,在管理上实行人性化管理,突出为民理念,从而得到市民的拥护。借鉴新加坡成功的城市建设经验,我认为铜仁市城市建设应该分四步走,即科学规划,盘活资源,开辟财源,优化管理。
制定科学规划,以规划引领城市发展
铜仁城市建设必须坚持规划先行。铜仁市应该围绕打造集山水园林、民族特色、多元文化为一体的国际旅游城市目标,制定未来50年城市发展概念规划和近15年实施性的城市总体规划。同时广泛征求意见,一旦规划确定,就必须严格执行。当务之急是做好四件事:一是制定未来50年城市发展概念性规划;二是全面完成第四轮城市总体规划修编工作;三是理清建成区(含谢桥新区)、川硐新区(含东城区)的相互关系,利用好前期进行的城市概念性设计成果,分两个片区完成控规带城市设计;四是完成部分城市重要场馆、重要节点、重要地段的修建性详细规划,特别是要完成一些标志性建筑和公园、桥梁、道路等市政基础设施的详规,使城市建设有据可依。
铜仁市的城市规划,必须按照国际旅游城市的目标要求,从实际出发,因地制宜,精心打造,达到既有城市品位,又满足居民需要的效果。铜仁市作为连接张家界、凤凰古城和梵净山的重要接点,必须按照山水园林、民族特色和多元化为一体的国际旅游城市的目标,在山、水上做足文章。铜仁是一个山环水绕的城市,精心打造锦江12个半岛,规划设计水上活动中心,打造梦幻锦江美景。同时突出居住在铜仁的苗族、土家族、侗族三大少数民族的风俗习惯和民族特色,围绕中南门古城、东山历史文化古迹和九龙洞风景名胜区两个“国保单位”,发展多元文化,努力打造旅游目的地,为实现国际旅游城市的目标而奋斗。
铜仁市的城市规划,必须统筹兼顾经济与社会、人与自然、城市与农村、局部与整体、当前与长远等关系,促进城市科学发展、和谐发展。总体规划必须统筹城乡建设,更好地发挥城市对农村的带动作用,把城乡规划作为一个有机整体,通盘考虑。将城市基础设施向农村延伸,改善农村生产、生活条件,促进社会主义新农村建设,使城乡实现总体发展,相互衔接,相互促进。铜仁市现建成区面积才25平方公里,城市人口25万人,按规划,远期目标是面积100平方公里,发展人口80万,并规划开发建设几个新区。在规划中,我们要多方考虑吸纳更多的农村人口到城市,变为城市人口,规划建设桃园新村,制定促进失地农民就业和社会保障等政策措施,充分解决其进城发展的就业、住房等问题,努力实现城乡均衡持续发展。
盘活现有资源,筹集资金加快城市发展步伐
今后3年,铜仁市城市建设预计需要资金40亿元。为解决建设资金不足的问题,应采取以下措施:一是加快建立融资平台,成立铜仁市锦江投资公司,盘活国有资产,壮大公司实物资本,将国有资产由存量变增量。加大银行贷款争取力度,向农发行、国开行、建行和信用联社等商业银行争取贷款和争取中央财政发行政府债券,总金额在7亿元左右。目前,农发行已有1.95亿元贷款到位,向国开行、建行、农发行争取的2.7亿元贷款已分别上报省行。二是3年内力争完成土地复垦整治3万亩,筹集资金6亿元。三是3年内收购储备土地10万亩,可筹集资金约20亿元。四是加强城市有形和无形资产的经营。对城市污水处理和垃圾处理场、城市客运车辆、报刊亭、广告等特许经营权进行出让和拍卖,3年内可筹集资金7800万元左右。五是争取国家的城市给排水系统、城市快速干道、路网改造、污水收集、垃圾清运、廉租房等建设项目,预计在3年内投入14亿元左右。通过以上途径,解决城市建设资金不足的问题。
开发后续财源,为城市发展增添活力
一是大力发展工业经济。围绕铜仁地委、行署制定的“两带两圈”战略目标,做好“铜仁城市经济圈”和“大兴至大龙”工业带产业规划和轻工业区、资源型加工业区规划工作。按照“大招商、招大商”总体思路和要求,以劳动密集型产业为重点,搞好项目策划,强化项目储备,加强前期工作,寻求工业招商新突破。抓好运行调度,搞好协调服务,兑现各项政策措施,并根据工业经济的形势,及时研究出台新的扶持措施,扶持现有企业做大做强并渡过难关。
二是大力发展商贸业。做好商贸业网点发展规划和旅游商品一条街规划编制工作,延长民主路步行街至北门口,将该区域打造为以大中型百货、专业店、品牌店为主的城市核心商业区;在引进著名品牌、连锁经营、现代物流、电子商务等方面取得突破;规范经营户的经营行为,做到依法经营,诚实守信,文明经商;帮助各市场提高管理服务水平,提升商誉,打造诚信市场。加强对上海华联超市、金滩批发城、金码头等专业市场和综合市场的管理和跟踪服务。
三是大力发展旅游产业。按照中国优秀旅游城市和国际标准旅游城市标准,做好旅游规划的编制工作,加大旅游基础设施建设力度。努力搞好旅游宣传推介工作。力争通过招商引资,综合开发锦江、九龙洞景区;通过加大网络、电视、报刊杂志等媒体对铜仁市旅游资源宣传和报道力度,重点开辟贵阳、重庆、长沙和珠江三角洲客源市场。
此外,引进农产品加工企业,推动农业产业结构调整,增加农民收入,实现城乡均衡发展。
【关键词】城司;发展战略;建设项目
1引言
城市建设投资公司（以下简称“城司”），是我国投融资体制改革的产物，自国务院颁布《关于投资管理体制的近期改革方案》后，全国开始逐步试点推广，从上海于1992年成立全国第一家城司起，在近20年内，国内共成立了大约4000家城司（投融资平台）。这些城司为各地的城市建设做出了不可磨灭的贡献，尤其2008年后，通过加强基础设施建设，在应对国际金融危机中发挥了积极作用。由于其从成立初始就带有浓重的政府性质，运营资金主要由政府财政拨款及政府担保的银行贷款提供，行政化严重，缺乏市场竞争力。在国家4万亿元政府投资计划出台后，城司大量进行银行贷款，负债规模急速增加，而且主要的建设项目为非赢利性、公益性基础设施项目，投资回收难度大，后国家又在宏观层面控制固定资产投资，城司今后的发展举步为艰。但在国务院规定地方政府不能直接融资进行城市基础设施的开发及建设，需将这类建设活动公司化的背景下，城司无疑还是基础设施项目最为合适的开发者。由于城司并非纯粹的市场化企业，过去的发展方式又难以为继，必须在发展战略上进行改革。济南市自2005年起先后成立了5家市级投融资平台公司，2011年9月5日，济南市投融资平台改革领导小组制定下发了《济南市投融资平台公司改革实施方案》，将原5大平台公司整合组建为4大城投集团公司。济南市几家城司的成立及发展，和其他地方性城司别无二致，目前所进行的改革试点，是在国务院19号文件关于加强地方政府融资平台公司管理问题的有关若干意见和通知的背景下进行的。对国内的城司来说，其参考价值也较大。
2我国城市建设投资公司发展历程
各地成立城司的出发点，是根据国务院关于政府投融资体制改革的要求，彻底改变计划经济条件下，政府作为城市建设的决策者、投资者、经营者、管理者多位一体的不合理格局。将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分，政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。国内城司大体经历了4个发展阶段。
2.1起步探索阶段
自1992年上海市成立全国第一家城司起，重庆、广东、天津等地先后成立城司。此阶段的城司自身无资产，资本金由政府财政拨款，不足部分依靠财政担保进行银行贷款。
2.2模式创新阶段
在1995年国家《担保法》出台后，城司不能再依靠财政担保进行贷款，又没有自身资产，导致债务上升，各地的城司发展缓慢，不得不在运营模式方面进行积极创新，以寻求突破发展瓶颈。
2.3繁荣发展阶段
城司的繁荣发展始于2008年的4万亿元政府投资计划，各商业银行纷纷放开对国家重点项目和基础设施建设的贷款，城司得到大量资金支付，迎来黄金发展期。但必须看到，其黄金发展期源于政府资金的注入，而非其寻求到了良好的运营模式。
2.4规范蜕变阶段
在城司的黄金发展期，问题也频现：举债融资规模膨胀，地方政府违规或变相提供担保，部分银行业金融机构对城司信贷管理缺失。2010年6月，国务院下发19号文件，规范城司管理问题，防范财政金融风险。随后，国内各大银行紧缩贷款规模，加强信用管理，贷款态度谨慎，很多城司陷入资金危机。针对这一紧缩的金融环境，各地区城司积极探索融资方式，在夹缝中寻求发展。
3济南市城市建设投资公司所存在的问题
在规范蜕变阶段，城司的资金危机凸显，城司大范围进入公众视野。基于此前的高负债，城司已不能仅局限于基础设施的建设，必须拓展新的发展方式，转变发展战略，追求盈利，弥补资金缺口。为此，济南市整合市级城司，壮大公司实力，其发展战略也针对性地进行了修订。目前，济南市共有4家城司（济南市城市建设投资集团有限公司、济南西城投资开发集团有限公司、济南旧城开发投资集团有限公司和济南滨河新区建设投资集团有限公司），济南城投成立最早（1996年），在参照上海城投制度模式的基础之上成立，济南市其他3家城司在参考国内其他城司经验的基础上相继成立。4家公司在发展过程中，经历了后3个阶段，出现的问题也具有一定的代表性。
3.1企业定位不清
市场经济体制下，国有企业应该遵从“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的现代企业管理制度进行改制。但目前济南，包括大部分地区的城司，政企不分的现象依然严重，例如济南各城司中层以上管理人员，依然有行政编制。这便导致公司领导层在做出相关决定时，更多地考虑政府意志及个人在政府行政系统的发展，注重短期效应，而不是站在公司角度，以盈利为目标制定公司长远发展战略。再次，基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理涉及到政府的不同部门，城司参与其中，却不能独立运行管理项目，造成了资金、人力和管理的分散，和政府部门职能交叉的现象时有发生。名义上是国有独资企业，实质上是介于企业、行政间的混合体。
3.2管理模式滞后
城司成立初期，带有明显的计划经济影子，所建项目大部分都是在政府直接授意管理下进行，表面看是公司参与的经济行为，实际仍是政府主导的建设行为，重建设、轻经营，重形象、轻管理的现象普遍存在。济南城投成立初期所建的顺河高架路、泉城广场、泉城路、经十路、经一路、舜耕路、解放路等项目，便带有浓重的政府主导性：对具体项目制定建设规划，缺少对项目及周边建设的长期细致性规划，不注重日后经营管理，只是在项目建设期间，政府设立项目指挥部，针对建设阶段进行管理。在财政上统收统支，资金高度集中，支出大包大揽，项目不论大小，都必须按计划执行，如若实际情况发生变化，经费追加或调整都必须经过计划的调整，周期较长。一方面建设项目过分依赖财政投资，另一方面财政投下去的资金又没人监管，用款单位投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场体系的培育和发展。公司日常经营活动及资金管理都存在不可忽视的问题，管理模式仍带有只重效果不重效益的计划经济烙印。
3.3对原有国有资产的产权流动、资产变现运作乏力
自济南成立首家城司以来，通过近20年的投资建设，形成了大量国有固定资产。在前期建设时，政府部门既是投资者，又是经营者，造成这部分国有资产缺乏明确的业主，后期所需的城建维护费用无人愿意承担。现今，此类项目大部分陆续被转移给城司，由其行使国有资产出资人权力，进行资产运营管理。而城司在项目运营管理方面经验不足，如何通过运作国有资产，弥补建成项目的维护费用，甚至实现投资回收方面还处在摸索阶段。济南市为举办第十一届全国运动会，投资30亿元兴建奥体中心项目。在前期规划阶段虽然考虑了赛后空间的功能转换问题，规划设计了中心区平台，北侧沿平台东西形成的连续商业界面，将奥体中心建设为满足竞技体育、群众健身、休闲娱乐、餐饮、商业购物等要求的综合建筑群，但由于缺少此类项目的运营经验，除少数店面出租、举办演唱会等活动外几乎无其他经营性收入，难以满足奥体中心每年近百万元的维护费用，投资更是难以收回。
3.4融资渠道单一，负债率逐年增高
国内的城司大多缺乏对国有固定资产的运营能力，无法依靠现有资产对外融资，资金来源主要为政府财政拨款及银行的长短期商业贷款。由于基础设施项目投资资金量大、无收益或收益周期长，回收缓慢，简单快捷的银行贷款成为了城司主要的融资渠道，目前城司普遍存在着对银行贷款的过度依赖。其实，地方政府成立城司的最初目的，就是为了规避国家严禁政府作为项目法人获取银行贷款这一政策。成立城司可以借助其公司外壳获取政府需要的银行贷款，当达到这一目的后，地方政府对城司并没有拓展融资渠道的紧迫要求，一定程度上造成城司不思进取安于现状，缺乏拓宽融资渠道的动力。另一方面，在长期积累的高额负债逼迫下，部分城司陷入借新还旧的恶性循环中。部分银行基于地方政府以部分政府规费作保障的诱惑，对城司依旧敞开贷款供应，又进一步恶化了城司债务负担。尤其是4万亿元政府投资计划的刺激，大量城司疯狂贷款，最近几年还贷本息逐年增高，项目建设可用资金比例己降至50%以下。
4济南市城司的发展战略分析
济南市现有的4家城司，在2000年之后，发展迅速，经历了城司急速扩展的阵痛。伴随着国务院关于规范城司管理问题的决议，不得不拓展新思路，重新定位和制定符合公司特点的发展战略，面对以上存在的问题，进行针对性的整改，以维持自身的发展。
4.1明确企业地位
城司今后的发展方向应是去行政化，企业化，按市场经济要求组建运行，建立现代企业制度，完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制。一套人马，两种身份的情况必须改变，作为国有企业，其中高层管理人员进入政府行政系统符合国家的用人制度，但这些人员在被提拔进入行政系统前不应在政府行政机构拥有相应职位及编制。其次，基础设施项目的建设应由城司主导，项目的集资、投资、建设、管理、经营等都由城司运作，消除政府各部门分散投资、分散管理的现象，解决城市基础设施建设投资与经营责权不明、政企不分、职能混淆问题。
4.2创新管理模式
不同的项目要进行有针对性的规划设计，尤其是与项目周边开发相结合的整体性规划设计。合理的整体规划不仅能有效控制项目成本（建设成本及运营成本），还可以带动项目周边发展产生区域经济效益，城司更可以此为契机开发经营性项目，增加投资回收途径。公益性基础设施项目，可主要依靠政府投资，不足部分由城司筹集；对收益性项目，通过吸引多元投资或直接委托其他投资方的方式筹措资金，例如济南市通过香港国泰集团融资的4大水厂项目、某旧城区拆迁项目委托开发公司操作，便是很好的尝试。在一些项目上也可采取BOT、TOT、BT等经营模式，或者进行特许经营权转让，例如对某些项目具有商业经营价值的配套设施特许经营权转让。这样，一方面解决了配套设施投入资金来源问题，另一方面特许经营权可引入其他投资，不仅节省政府管理成本，还为民间资本提供新的投资渠道。通过不同的资金筹集方式，可以减小对政府投资的依赖程度，资金计划的变更更加灵活，由于多渠道融资，非政府投资方会更重视投资效益，直接加强了资金监管力度，促进了城司的市场化发展。
4.3创新资产运营机制
城司在政府授权下，作为部分基础建设项目的实际运营主体，可以以出资人身份参与项目的经营管理，利用改组、转让、租赁等方式，对国有资产价值形态转化，通过股权市场的流动、收购、兼并、重组、控股、交易、转让、租赁、拍卖等途径，将固定资产转化为活资本，通过资本层面的运作实现资本价值的升值，提高国有资产运营效率。可有偿转让部分市政项目的经营权或将不直接与最终消费者发生交易关系的基础设施经营权乃至产权转让,实现社会化服务、市场化运行、企业化经营。
4.4多渠道融资，建立稳定的偿债机制
随着城司的发展，其业务领域将不再局限于基础设施项目建设，必然会涉及经营性及准经营性项目，根据项目的不同性质，采取不同的筹资方式。经营性项目具有盈利空间，资源配置可通过市场进行，融资、建设、管理及运营等由投资方自行决定，项目权益也归投资方所有。例如，济南西城投资开发集团有限公司与恒大集团在济南西客站片区共同开发的某房地产项目，由恒大集团出资建设一部分安置房来抵销土地出让金。此种合作方式不仅解决了政府安置房建设问题，还能通过大型房地产公司对项目的开发，带动周边的发展。准经营性项目有一定的现金流和收费机制，但又有公益性性质，可采取间接或直接融资的方式，例如,济南建邦黄河大桥采用BOT模式。非经营性项目，几乎没有投资回收效益，这类项目，还是应主要依靠政府财政解决资金。但政府又往往不能一次性提供全额资金，城司就必须通过发行城投债、银行贷款等方式筹措资金。对这类项目，要建立债务预警机制，通过偿债保障率、投资充足率和资产负债率等指标来测定债务风险程度，并划出相应的风险区间。对目前债务进行梳理和分析，确定偿还的方式。
5结语
解决城司的发展问题，应根据其存在的突出问题制定相应的防范及应对措施。尤其是近几年凸显的负债率过高问题，已经严重影响了城司的未来发展，必须要进行相应的改革，重新定位和制定符合公司特点的发展战略。济南市几家城司存在的问题有一定的共性，所进行的转型调整尝试，对同类公司也有借鉴意义，但各地城司在战略调整中还需考虑自身实际，逐步探索，防止冒进。
作者:殷鹏 单位:山东航空股份有限公司
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