时间：2023-07-17 17:22:38
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理的理解及思考，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
公共管理运用经济、政治、管理、法律等方式，完善政府的管理能力，提高公共服务品质和政府绩效，从而为公众带来福利和公共利益。它能够源源不断为社会大众带来利益，社会是一个充满着矛盾和麻烦的共同体，面对这层出不穷的事务才体现出公共管理的价值，并能采取方法解决而推动社会更好的发展。当出现无竞争、不公平、内在性的一些无法客服解决的困境时，我们需要做出抉择尽快解决困境找出出路完善公共管理。
一、公共管理的概述及意义
“新公共管理”这一理论在全球范围内引起了热烈的争议，胡德也被成为“执着的评论家”。很多学者也对新公共管理进行了一翻评论，有人评论：新公共管理的出现是公共管理部门中的一种全新体系。有的学者认为：企业家征服模式是一场不可避免的转变，他不是一时流行的风尚，而是使全世界都有了一定程度上的变革;也出现了很多认为公共管理超出了传统官僚制而形成一种新的全球模式。公共管理是一门对管理学、经济学、政治学、社会学等多学科原理概念和方法来探讨研究公共组织特别是政府组织的管理活动以及规律的学科体系。公共管理是通过公共组织所提供的公共物品和服务进行的活动，公共管理关注的不是办理步骤、程序及按照管理人员所提示的办法以及内部取向，而是进一步注重最终的结果以及对结果所获得的个人义务和责任。可以理解为公共管理的研究范围。公共管理不仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究范围扩大到非营利组织及私人部门的公共方面。公共管理的意义是公共组织对社会公共事务进行的管理。因为平时公共事务繁琐庞杂，公共事务包括国家公共事务、社会公共事务和政府公共事务，所以，尽量把各种公共管理归结到国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。就是国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理这强大的三者共同组成了一个巨大的有机统一的公共管理模式。我们不但要从其本性去认清它们的差异，还要从共性去概括三者的同一性，用共性与本性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。公共管理有着多元的有社会公共组织和其他组织的两大主题，用全速扩大的社会公共事务为客体，使社会和个人公共利益得以体现，不断的协调和促进社会能够和谐发展，这是我们公共管理对社会以及大众的重要责任和义务。
二、公共管理所面临的困难
(一)市场化管理的经济压力。
我国公共管理受到市场经济体制的财政压力，每年我国用于公共事业建设、事业基础设施、百姓医疗、公共服务等支出要远远高出一万亿元，外国也比比皆是，这也堪称是一种全球性的问题。
(二)制度和观念的制约。
我国的公共管理制度还不是特别健全尚未达到公平、公正，一些投标招标等工作也没有严格的管理，不能做到公共服务和管理建设的初衷，反而会迫使形成公共产品质量出现问题，价格不合理等现象，在强化公共管理制度需要意识到我国公共管理与公共服务制度的现状。也有很多人想改变这种观念状态，但是也会阻碍其发展，导致对政府产生一些质疑和不满，所以，公共事业服务在一定意义上的制约还是需要得到大众的关注。
(三)治理体系带来的困境。
与民营部门相比，政府部门属于一种比较安稳的工作机构，没有严格的管理，由于这样的制度我国需要倡导提高政府公务人员的素质和内涵，所以精兵简政这一政策在过去比较流行，但从中也往往忽视了对工作人员素质的提高，需要对公共管理的进一步创新。不仅有对行政机构的改革，还需要补充制度完善公务员专业具备知识、尽的责任和义务做到尽职尽责、忠于职守自己的岗位，了解自己职位的意义并且时刻铭记为人民服务的理念，不断提高自我，关心百姓和国家利益。
三、公共管理改革的出路
(一)公共管理与公共服务市场化并重。
对公共管理进行管理是存在一定难度的，需借鉴欧洲公共管理的成功之路，共同关注公共管理和公共服务市场化的实践，根据我国的根本国情并利用前辈的经验和外国的实践教训来指导公共管理体系和公共管理职能的应用，采用一定的方法把理论性的方法应用到实践当中，公共管理者要冷静的思考，避免急于求成而事半功倍，应该在各界提供一定的支持和帮助，投入大量的经历对改革中遇到的困难进行处理，使公共服务更好、更方便的服务于大众，不图于改革速度快，只在于公共管理能够稳定健康长期的发展。
(二)提升对公共管理的现代技术。
做好公共管理就要保持技术方法的使用，应急管理技术、法治民主管理体系、科学决策技术等创新技术管理，这些更新不断的制度模式为公共管理技术提供着保障，所以，要加强对其不断的创新和利用，改变过去陈旧的想法更新思路拓展新鲜事物，是公共管理引入到另一种管理模式，摒弃旧习俗实现新想法，关联各行各业高新技术共同创造新公共管理的天空。
(三)实现公共管理生态环境的和谐发展。
如要使这个大社会可持续发展需要注意社会公众的积极参与和配合，如早在西方的新社会运动、社区控制运动等，这些运动都是在现代社会的构建下完成的，这种公众互动的方式也是一种公共管理的体现。需要公共管理者与大众之间协作共同达成最终目标，同时双方保障资源共享保持必要的沟通，有争议就通过双方谈判和协商，公平公开的化解矛盾，得以达到可持续化的公共管理发展。
通过对公共管理遇到困境和矛盾的分析和解决办法，有望找到相应的出路，公共管理为我们提供了众多公共利益，虽然还有一些不足之处还需要更正，但公共管理者也在不断的努力为大众创造更多的利益。通过公共管理不断的进步和付出，终有一天也将会走出困境找到出路，对公共管理的研究和探讨有重大的理论和实际意义。
公共管理类课程实践性教学方式较多,其中采用较多且很成功的是案例教学法。案例教学是运用典型案例,将学生带入特定事件的现场进行案例分析,通过学生的独立思考或集体协作,进一步提高其识别、分析和解决某一具体问题的能力,同时培养正确的管理理念、工作作风、沟通能力和协作精神的教学方式。当然,案例及其教学并非要取论的发展或者实践的观察,而是为从一种不同的背景审视理论与实践的关系开辟了道路,是以情景模拟的方式使学生们置身案例所描述的特定情景中来运用所学的知识独立地观察思考、分析问题,而不是直接进入社会实际活动中去直观感受、观察实践。社会调查却是要通过深入社会搜集直观感性的第一手材料,进而分析研究材料,形成理性的调查结论,是知识从感性向理性深化的过程,具有鲜明的参与社会实践的特征。在实践基础上从搜集直观感性的材料、分析研究材料到形成理性的调查结论的认识过程,就是调查的过程。
在乡村公共管理课程中引入社会调查法来展开实践性教学,引导学生有目的、有意识地专门搜集和整理课堂学习知识的相关信息,通过观察社会、了解社会,可以实现课堂学习与社会中的现实问题的有机联系,促使学生运用所学知识解释社会现象,实现感性认识到理性认识的逐步加深,做到从实践中来,到实践中去,实现学会认知,学会做事,学会合作,学会生存。
二、社会调查法的框架
作为一种系统的、科学的认识活动,社会调查有着一种比较固定的程序,这种固定的程序可以说是社会调查自身所具有的内在逻辑结构的一种体现。主要包括以下几个步骤:
(1)提出调查主题。这是整个社会调查工作的基础,需要在理论分析的基础上提出有价值的、有创新的,具有可行性的调查主题或观点,尽量具体化和精确化,以便界定调查对象、调查区域范畴和实施调查。
(2)调查准备。在明确调查主题后,需要为实现调查目标而进行调查设计和准备调查问卷。调查设计主要是针对需要研究的问题制定研究分析的策略,并选择适当的调查方法以保证调查资料的收集和分析过程的规范和科学。调查问卷的设计是调查准备阶段非常重要的工作,必须要将研究主题放在一定的理论分析框架中,明确需要收集那些方面的资料,紧密围绕研究主题设计问题,采用可观察指标,注意构建可操作的变量和指标之间的逻辑关系,选择适当的问卷结构,这直接影响到所收集的数据质量和后续的研究。此外,简洁和被调查者易于理解的调查问题能保证调查的顺利进行和数据质量的真实,在设计问题时必须要考虑被调查者的时间资源、个体认知能力等情况。
(3)社会实地调查。在这个环节,调查者要深入社会,根据不同的研究主题选择不同的访谈方法收集资料。在具体调查访谈过程中,往往可能由于现实条件的变化或调查设计与现实之间存在的偏差等,需要根据实际情况灵活地调整预定的访谈方法或对调查问卷进行修正。
(4)数据整理和分析研究。社会实地调查完成后,收集到的一手资料需要进行整理、统计和分析,得出调查研究结论并撰写调查报告。
三、社会调查法在乡村公共管理课程实践性教学中的应用案例
笔者将社会调查法引入乡村公共管理课程的实践性教学,取得了良好的教学效果。下面以“京郊农民对乡村公共管理状况的满意度调研”为例对社会调查方法在乡村公共管理课程实践教学中的运用进行说明。
(一)确定调查主题
根据乡村公共管理课程的教学内容,在选择什么内容或问题作为社会调查主题时,主要考虑调查主题的有价值性、可行性等,因而选择“京郊农民对乡村公共管理状况的满意度”作为调查主题。这是因为:(1)本课程学习对象为北京农学校农林经济管理专业的本科学生,需要从实践中认识社会,加强专业和课程认知。(2)课程学习的85%以上的学生来自北京郊区,分布于北京市的海淀区、朝阳区以及延庆县、平谷区等九个郊区县的44个乡镇,调研地点的分布具有一定的代表性,学生以自己家庭所在地为中心进行辐射式取点或选择调研样本进行随机抽样调查或滚动取样调查具有非常便利的条件,能够保证问卷调查的质量,而且调研成本低。
(二)调查准备
调查准备主要包括了调查问卷设计和社会调查的组织安排准备两方面的内容。
1·设计调查问卷
调查问卷的设计一定要紧密围绕调查主题,本着全面、科学、可操作性来设计调查问题和构建变量和指标之间的逻辑关系。根据当前北京郊区乡村经济状况、乡村公共管理的现状、乡村公共管理的教学内容及学生的认知能力等,以了解京郊农民对当前乡村公共管理的满意度以及影响京郊乡村公共管理水平的因素为主要内容,除被调查者及其家庭基本情况的12个问题外,共设计了与调研主题相关的5大类66个问题,其中关于乡村公共管理主体的有15个问题,关于乡村基层民主的共计20个问题,有关基础设施建设及发展的共14个问题,社会保障及参加情况的有11个问题,收入及其他的有6个问题,其中有些问题还设计了子问题以便搜集更详细的资料,此外还设计了需要补充说明的问题项。通过这些问题,可以考察京郊乡村公共管理的状况、村民对公共管理的满意度等相关情况,能使学生对京郊乡村公共管理状况有一个直观、真实的认识,从社会实际状况出发来深入而直观地认识乡村公共管理的内容、方式、目的等,加深对该课程内容的理解,并从课程学习角度去理解相关政策的实施基础与意义。
2·前期组织安排
随着课程内容的推进,在调查前1个月布置具体的社会调查事宜。主要是介绍社会调查方法、调查数据可靠性的把握、调查报告的撰写以及本次社会调查的要求等,督促学生做相关的知识储备,尤其是对调查问卷要做详细的解释,保证学生理解调查问题及调查目的,减少调查者因对问题的不理解造成的数据错误。因为考虑到少部分学生家庭所在地在北京市城区或京外省份,自主联系京郊乡村调研存在一定的困难,为了保证每个同学都能实际进入京郊乡村调研,于是按宿舍将学生分成若干调查小组,并且确保每4-6人的小组中至少有2名以上家在郊区乡村的学生,要求每组来自城区家庭的学生必须跟随来自郊区的学生进行调研。各小组自主推选一名组长,主要负责小组调查活动的开展和与教师的联系,调查分工等由组内成员自行协商。
(三)京郊乡村调查与资料收集
在调查准备阶段,各调查小组根据组员情况,确定调查地点,细化到京郊的村庄。各小组优先选择家庭所在地、亲戚所在地、同学朋友所在地为调查村庄,依靠亲戚、朋友、同学等熟人帮助,在被调查村庄有选择地发放问卷或面对面地调查与访谈,既降低了社会调查的成本而且还能保证问卷的回收率和数据质量。在调查过程中,被调查农民的问题补充说明为研究主题的拓展和深层次分析提供了补充资料。学生在调查总结交流中往往对这个环节的感受最深,从他们的反映来看,更多地集中在学到了课本上没有的东西、对相关教学内容有了更深的理解、团队协作精神的培养、调查访谈技巧的掌握和沟通能力的提高等方面。
(四)调查数据整理、分析与报告撰写
将调查得来的原始数据资料进行整理、分析是撰写调查报告和定量研究的基础。这个环节中,指导学生根据调研主题,分析调查问题之间的逻辑关系,撰写调研报告。各调查小组成员的知识结构和水平的差异影响着各组选择的数据分析方法。更多的小组选择EXCEL进行数据整理和分析,分析较为简单;有些小组选用SPSS统计软件进行分析,实现了乡村公共管理课程与统计分析课程的结合,学以致用使分析结果更为深入和全面,并加强了课程学习间的联系。
(五)调查的总结、交流
前面的工作只是完成了一项社会调查,但要取得良好的教学效果,完善社会调查法的实践性教学成效,调查的总结与交流是必不可少的环节。进行调查成果的交流,各小组以PPT形式汇报各组的调查情况、调查结论等,就调查中反映出的问题进行讨论,分享调查体会与经验,并且回答老师和同学的提问,实现知识的启发、碰撞、提升。同时对调查中暴露出问题的总结,比如对于组织安排、问题设计、调查难点等进行总结,以便在今后的社会调查中避免出现相同的问题,完善社会调查法的实施和提高调查效果。从学生对调查交流、总结的情况反映来看,有些小组事先组织安排有所欠缺,导致调查时间和次数比预想的多,很多学生在经过社会调查后改变了原先对社会调查的简单认识;更多的学生反映经过社会调查后对乡村公共管理课程中的很多知识有了直观和更深入的认识,并开始思考相关问题,而且还在调查中取得了许多意想不到的收获和感受,比如被调查的村民面对学生说出自己的想法并期望学生们能解决他们说到的问题时,很多学生的反映是认识到专业课程学习的重要性和激发出的强烈的社会责任感。此外,社会调查对交流、沟通能力以及与团队合作能力的锻炼也是学生交流总结中反映比较突出的一个方面。
(六)社会调查的评价考核
各小组完成社会调查后,在规定的期限内要求上交调查报告、填写后的调查问卷、小组成员的分工说明等材料。小组社会调查实践成绩由调查报告成绩、交流汇报老师打分和学生评分三部分组成。交流汇报中,参加汇报会的课程组教师和各调查小组根据调查汇报和回答问题情况打分,分别汇总平均后得到教师评分成绩和学生评分成绩。调查报告成绩、交流汇报教师评分和学生评分成绩分别按照60%、20%和20%的比例加权得出小组社会调查实践成绩。每个学生的成绩以小组成绩的85%为基数,15%按照每个学生在小组社会调查中的分工和表现等给出。科学、合理的评价标准和评价方式有助于借助评价考核来检验课程教学效果和学生学习能力与素质的提高情况,有助于完善实践性教学的各个方面。
关键词：农村；公共管理；普法“普法下乡”
很早就成为了我国法制宣传教育的主题，在农村深入普及法律知识，提高全民法律意识和法律素质，才能快速推进农村公共管理的发展，这也是促进农村教育、经济、文化快速发展的有效途径，只有全民参与，自主参与，才会有更好的成效。
1农村公共管理普法的定义
农村公共管理是指对农村的一些公共事务进行管理，例如：不断加强农村公共设施建设、发展义务教育、养老保险等公共事业。农村公共管理普法是指在农村深入普及法律知识，进而不断加强农民的法律意识，让农民懂法、守法，学会用法律知识维护自身的合法权益，从而促进农村经济稳定发展，改善农村生活条件，进一步加快农村公共管理的发展[1]。
2农村公共管理普法的重要性
在我国，农业比重大，农村人口占我国总人口的绝大部分，因此改进公共管理是农村工作的当务之急，法制化是公共管理改革的必然要求。一句话，农村公共管理普法是农村公共管理发展的迫切需要，是农村经济和教育发展的首要保障，也是农民的迫切要求[2]。所以说，农村公共管理对农村的发展以及对国家的发展都是非常重要的。
3农村公共管理存在的问题
3.1村民自身原因
一方面是村民对普法思想认识不足，重视程度不高，长时间受到封建思想观念的束缚，深信权大于法，不到迫不得已绝不会向法律寻求帮助，这也限制了农村公共管理法制的发展，也使普法的进行效率很低。另一方面，村干部自身文化素养和思想道德素质不够高，对农村公共管理普法的理解不深，在普法宣传方面投入不大，普法过程中对普法人员要求不严，普法的起点不高，有时候还幼稚的觉得如果村民懂法会给自己带来麻烦，进一步让村民对法律心生无奈[3]。
3.2普法机构原因
1）农村普法覆盖不全面，存有死角盲点。农村的普法仅限在开会时学习或者村委会办宣传栏，但是他们忽略的问题是，村民每天为着生活奔波，很少有人自觉去看，所以说村民没机会接受法制教育。2）普法力量不足，形式单一。因为司法所人员少，所以很多时候他们疲于应付，又因为自身文化素质的限制，农村普法大多采取贴横幅，写标语，宣传橱窗，黑板报，法制讲座等，很多村民接受教育少，有些看不懂，心有余而力不足。3）执法水平不高，普法与执法脱节。经过长期以来农村公共管理普法的进行，乡村干部执法观念不强，没有依法办事，久而久之，那些法制成为了他们眼中治理老百姓的手段，村民的合法权益得不到维护，只能忍气吞声，但是村干部的威信也是不断地降低。这一系列的问题的存在，导致农村公共管理普法进程停滞不前。
4改善农村公共管理普法现状的对策分析
4.1村民自身方面
村民自身应该摆脱封建传统观念的束缚，在闲余之时主动地去学习法律知识，接受法制教育，能够做到懂法、守法，不断地提升自身法律意识和法律素质，学会使用法律知识维护自身的合法权益。配合村干部的工作，监督政府的执法工作，致力于发展农村公共管理，建设美好和谐的农村环境。
4.2村干部方面
村干部的职责就是以身作则，深入的学习法律知识，不断提升自身文化素养，公平公正的处理农村事务，依法行政，依法办事，加大农村法制宣传力度，全身心的投入到普法工作中，争取达到全村人人懂法，人人守法。不断的完善农村公共管理方面的法律法规，加快农村公共管理发展的步伐，为着公共利益的最大化奋斗[4]。
4.3政府机构方面
政府机构，认真落实一些法制制度，监督村干部的工作。提高农村教育发展水平，认真落实义务教育制度，保证不落下一个孩子；不断提高农村扶贫开发水平，争取一起富裕，不落下任何一个贫困的家庭；大力发展农村公共交通的发展，调动大家的积极参与性；不断投入农村基础设施建设，改善农民生活……这一系列工作，旨在提高农民生活条件，让农民相信政府，从而相信法律，共同为农村公共管理发展出力。
5结束语
总之，农村公共管理普法工作，并不是一蹴而就，普法之路途仍然遥远。不管是村民、村干部还是普法机构，只有做好自己该做的事，承担该承担的责任，履行该履行的义务，提高自己的素质，以人为本，彻底落实普法治理工作，才能更进一步的强化公共管理制度，实现人民的期望，改善农村生活条件，促进农村公共管理的不断发展。
参考文献：
[1]何爱梅.当前全面推进依法治国原因和途径的探析———以十八届四中全会为背景[J].南方论刊，2015(1)：4-6+9.
[2]李培秀.基于全面推进依法治国视野下对“小官巨腐”的思考[J].中国社会科学研究论丛，2014(1)：79-82.
一、公共管理类本科教学中对公共经济学的学科再认识
公共经济学脱胎于财政学,在与政治学交叉后又分支出了政府经济学。公共经济学在发展过程中与财政学、政府经济学、当代西方经济学、公共管理学等多个学科有着较为密切的关系,同时与福利经济学、公共政策学、政治学、管理学、伦理学等也有着交叉、渗透和关联。
根据最一般的定义,公共经济学是对经济效率、分配和政府经济政策的研究。这一学科包含的主题相当分散,如应对外部性存在而导致的市场失灵、逃税的动机分析,以及对官僚决策的解释。为了涉及所有这些方面,公共经济学已经从原先仅仅注重研究政府征税和支出,演变为现在关注政府与经济互动的每一个方面。公共经济学试图同时理解政府如何以及应该做出什么决策。〔2〕
新公共管理运动以经济、效率、科学和理性作为公共部门管理的价值取向,凸显管理技术和专业管理在公共部门与公共领域的运用,认为公共部门应引入私人部门的管理方法、模式和思想。〔3〕信息不对称和经济人行为往往使得公共产品提供者抬高公共产品的提供成本,抑或通过权力寻租以谋取部门和私人经济利益,加上政府经济活动的成本软约束带来公共部门高昂的运行成本,致使公共部门效率低下。针对这些弊端,新公共管理的倡导者呼吁必须革新与再造公共管理的流程和模式,于是管理学与经济学开始强强融合,相互渗透。〔4〕基于这样的背景,公共经济学在公共管理类的教学中也因此就显得非常的必要和重要。
公共经济学是以政府或其他公共部门直接配置资源的经济活动及决策过程为研究对象的一门经济学分支学科。〔5〕需要强调指出的是,作为公共管理类公共基础课的公共经济学学科有其特定的属性,可以从以下四个方面了解它的特定涵义:第一,它是一门经济学,但却不同于传统财政学仅着重制度描述,而注重运用经济学的分析工具分析解决实际问题;第二,公共经济学研究公共部门直接配置资源的活动,不包括政府使用经济杠杆引导资源配置的间接调控行为;第三,公共经济学研究公共部门活动的决策机制,突显公共产品与公共选择理论的内容;第四,活动的主体是政府,但同时也包括公共企业和其他公共部门。
二、公共经济学在公共管理类本科教学中的问题与成因分析
公共经济学以政府为主体的公共部门的经济活动为研究对象,研究公共部门从事经济活动的方式方法、主要经济效应及其与社会管理目标的关系,研究体系以公共产品和公共选择两大理论作为支柱,以政府与市场的关系、公共收支、预算管理、公债管理、收入再分配和国民经济宏观调控作为主要内容。
目前,在公共管理类教学实践中,公共经济学的教学存在问题较多,如教学目标比较模糊、教学内容与专业特点衔接不够、缺乏专门针对公共管理类的本科教材、教学模式单一、学生知识背景不同造成接受程度不一、考核方式不够科学等问题,不过最突出的问题归结为一点就是公共经济学的教学效果不尽人意。造成这一问题的原因,可以从两个方面进行解释:从学生层面来讲,在学习过程中,公共管理类学生普遍感到这门课程理论性很强,对数学基础要求较高;而公共管理类专业的学生文科出身较多,他们对公共经济学中出现的模型公式以及数理推导理解上存在困难,这在一定程度上不利于对政府经济行为及其经济社会效应的正确理解,也因此降低了同学们对公共经济学的学习兴趣。另外,公共经济学的先修课程是西方经济学(微观经济学和宏观经济学),公共管理类本科生接受的西方经济学多是在一个学期讲完,而经济类本科生往往用两个学期来讲授,因此公共管理类学生的经济学思维训练和熏陶方面不如经济类本科生那样规范和熟练,加上公共经济学教学内容体系庞大,综合性较强,这也无形中降低了学生的学习积极性,进而影响了教学效果。从教育工作者层面来讲,由于公共经济学在中国尚属一门崭新的学科,多数教师对其教学目标还不是很清晰,对教学内容体系的认识与把握尚不够清晰准确,教学方法的运用还不够科学,一定程度上影响了公共经济学的教学效果,阻碍了该学科合理的理性发展。这就要求公共经济学的教育工作者对以上问题进行认真思考,拷问我们现行的教学体制,建构一套完整科学合理的公共经济学教学体系,在此基础上探讨适用于公共管理类本科生的教学方法,以促进公共管理类学生的公共经济学整体教学水平的提高。
三、直面公共管理类本科生的公共经济学教学建议
笔者在高校从事公共管理类本科生公共经济学一线教学多年,从教学实践中有一些切身体会,认为公共管理类的公共经济学教学效率的提高应从以下几个方面进行联动:
首先,应根据公共管理类不同专业就业取向制定不同教学目标。例如,行政管理专业学生就业取向:进入党政机关、企事业单位、社会团体及中介组织从事人事行政管理工作与其它相关管理工作者居多,当然也有诸多选择继续深造。因此,我们可以将行政管理专业的公共经济学教学目标设计为:扎实掌握公共经济学的基本理论,了解政府在公共收入与公共支出方面的职能及其原理,学会分析政府现行的公共政策目标和原理,着重培养学生敏捷的思维、组织协调能力与良好的沟通交流技巧。公共管理专业学生的就业取向:进入文教、体育、卫生、环保、社会保险、民政、城市管理等行政事业单位从事管理工作,当然也有不少选择继续深造的。因此,该专业的教学目标可设计为:掌握公共经济学的基本理论,了解政府公共收入与公共支出职能、相关公共政策及其原理,了解政府税收制度和政府管制制度,擅长组织协调、规划及人际交流等。劳动与社会保障专业学生的就业取向:进入政府机关、劳动与社会保障部门、民政部门、各级工会组织、大中型企事业单位、社区部门以及非政府组织等从事劳动与社会保障工作与管理,选择继续深造的学生也不少。因此,我们将劳动与社会保障专业的公共经济学教学目标设计为:掌握公共经济学的基本理论,了解政府公共收支职能与原理,掌握劳动与社会保障方面的支出安排与国家相关政策法规,掌握税收、预算、公债、国家管制等基本原理与制度,着重培养扎实的理论分析能力、良好的社会沟通与实践能力。当然,在总体教学目标上,还应体现多维度,使学生对公共经济学中的基本原理、基本知识及其在现代社会中的应用有较深刻的理解和认识,同时学会观察公共经济问题,培养分析解决实际公共部门运转中存在问题的能力。
其次,不同专业教学内容应灵活设置,体现不同的教学重点。依据公共管理类不同专业教学目标,行政管理专业的教学重点应为公共产品理论、公共选择理论、公共支出理论、税收理论、税收制度、预算管理、公共管制、政府间财政关系等内容;公共管理专业的教学重点应为公共产品理论、公共选择理论、税收制度、预算管理、公共管制、财政政策等内容;劳动与社会保障专业的教学重点应为公共产品理论、公共选择理论、公共支出理论、公共收入理论、预算管理、公债理论等内容。同时,注重培养学生综合运用基本理论分析解决实际问题的能力。
［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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一、当前乡镇政府管理存在的问题及原因
乡镇政府管理目前正面临着发展空间缩小、发展动力衰减、原有优势减弱等挑战，也面临亟需提高政府效能，以更少的成本提供更多更好的公共服务等一系列紧迫问题。
1、政府科学管理意识淡薄。乡镇政府管理者往往缺乏规划意识、决策缺乏科学评估和论证，实际工作中仍存在“拍脑袋”式的决策方式，表现为追求短期效益，重建设、轻规划，重投资、轻管理等。政府运作的成本意识淡薄，缺乏降低成本的激励机制，尤其在管理效率和效益上考虑较少，比如领导干部的职务消费较高等现象，无疑增加了政府管理的成本，挤占了乡镇财务的公共支出。
2、政府管理的方式亟待转变。政府的职能定位和管理方式不能适应市场经济发展的要求，政府公务员的官本位意识比较强，政府管理中运用行政命令较多，而不擅长运用法律、经济等手段管理社会事务。这在乡镇一级政府的表现尤为突出，乡镇政府中的多数公务员习惯于传统的经验型管理，不熟悉和精通现代管理方法，对现代信息技术掌握不够，造成沟通困难，影响办事效率。甚至有时处理问题的方式比较简单粗暴，不利于做好群众工作。
3、政府预算体系不健全。乡镇的财力来源有限，支出随机性大，非公共支出占较大比例，容易造成浪费。虽然政府每年向人代会作预算执行情况报告，但预算体系仅是个框架，执行不严格。
4、政府对自身的服务职能把握不准。宏观经济管理职能主要是由中央政府行使，地方政府处于微观层面，面对基层，主要应承担起具体公共服务职能。但我国地方政府，尤其是乡镇政府，在发展经济的同时，往往忽视了为社会提供公共服务的职能，在市场监管、社会管理和公共服务方面投入少，影响了社会事业的协调发展。
5、公务人员的素质亟待提高。乡镇政府的领导干部和工作人员大都来自本乡镇或附近农村地区，素质参差不齐。一是政治意识不强。具体表现在群众意识、责任意识较为淡薄，以民为本的公仆意识淡化，公共服务意识尚未完全树立。近几年虽然在服务机制和工作作风上有所改进，但是在深入群众、了解群众、服务群众上做得还不够。二是公共管理理念缺乏。对政府管理理论知之甚少，致使乡镇政府行政改革和提高行政效能缺乏思想动力，这已成为制约乡镇政府提高效率的“瓶颈”。
乡镇政府管理存在问题的主要原因是：
1、公共管理观念滞后。受计划经济条件下思维方式的影响，政府公务员的官本位意识比较强，认为自己是老百姓的“父母官”，自身职能定位不明确，缺少以民为本的理念，政府管理方式尚未转变。此外，行政责任淡化、行政思维方式落后等也在深层次上制约着行政效率的提高。
2、行政环境的不利影响。在维护群众利益的同时，也需要加强对群众的宣传、教育和引导。但现在少数群众对政府的职能作用和运行过程不了解，遇事仅从自己的角度出发，存在比较严重的“等、靠、要”思想，甚至对政府提出无理和过分的要求，与政府形成对立。
3、部门与乡镇关系没有完全理顺。县一级部门对乡镇工作干预过多、过细，各线的工作都需要乡镇落实，使他们疲于应付、顾此失彼，难以根据本地实际有针对性地开展工作。虽然部门权力在逐步下放，但下放的是事权，相应的财权和人事权却没有下放，或者仅把无利可图的权限下放，而土管、城建规划等权限都上收。这些现象已成为乡镇政府管理中的障碍，加重了乡镇政府的经济负担，不利于乡镇对区域发展的统筹和管理，影响了乡镇工作的积极性、创造性和行政效能的提高。
4、条块管理权责不明确。部门与乡镇的行政管理在权责上仍然存在错位，条块之间的关系、上下级之间的权限都需要进一步理顺和界定。同时，乡镇政府作为最基层的“块块”，担负着区域内政治、经济和社会各方面的具体管理工作，但分布在乡镇的“几大员”，却大都接受“条条”领导，基层政府看得见却管不着，使基层政府的综合管理和协调能力受到削弱。
二、提高乡镇政府公共管理水平的几点思考
乡镇政府所处的政治、经济和文化环境日益复杂，在日趋激烈的竞争中，政府的作用至关重要。乡镇政府管理要加快从传统型的政府行政管理向现代型的公共管理转变，必须转变政府的行政理念和行为方式，创新乡镇政府公共管理，提高政府的公共管理水平，为实现经济社会的全面、协调、可持续发展提供保障。
1、转变政府管理理念。政府所行使的权力是公民委托的公共权力，其来源是公民权力的让度，人民才是这一权力的所有者。公共权力的最终指向是公共利益，政府必须向人民负责，并接受人民的监督。对政府属性和来源的深入理解，有助于公务员树立正确的政府管理观念，有助于公务员正确对待手中掌握的公共权力，摆正自己与公众的关系，增强服务意识和责任意识。20世纪末，在西方国家行政改革的浪潮中，出现了公共管理这一新型的社会治理模式。这一模式对于我国的政府管理改革同样有借鉴意义。乡镇政府要确立现代公共管理的思维模式，动员社会各方力量，从而最大限度地维护社会公共利益。实践证明，只有实行公共管理，才能顺应市场经济不断深入的形势，迎接社会发展变化的挑战。因此，要树立政府公共管理的理念，实现政府角色定位和职能的转变，使政府由传统的行政管理向公共管理转变。
2、准确定位政府职能。乡镇政府的基础性和微观性决定了其执行性和直接面向公众的务实性，同时也决定了其职能的管理型和服务型。乡镇政府公共管理总的思路应是加强管理，突出服务。实现政府管理的现代化，提高政府管理水平，必须处理好战略、规划、建设的关系。从战略、规划、建设相统一的高度，在研究制定城镇科学发展战略的基础上，实现城镇发展战略和城镇规划的衔接，充分发挥政府的主导作用，使城镇建设纳入统一有序的进程中。政府职能的重心要放在发展经济、城乡基础设施建设和社会公益事业上，培育经济增长点和提供各种公共服务等，为公众提供良好的工作生活环境，培育各种市场要素等。以贯彻《行政许可法》为契机，推进乡镇政府由原来的全能政府向有限政府转变，从原来的管制型政府向服务型政府转变。
3、不断增强政府管理能力。倡导公共治理，是提高政府管理能力的有效途径。在实现治理的过程中，政府要做到“掌舵”而不是“划浆”，要在管理方式上采用广泛的授权或分权方式进行管理，让公众和社会各个方面共同参与公共事务的治理，形成政府与市场、企业之间的良性互动关系，加速形成“小政府、大社会”的模式，从而实现政府的公共治理。同时，引入企业政府概念，借鉴现代企业管理技术，重视成本，以尽可能低的公共资源消耗向社会提供尽可能多的公共服务，提高管理效率，提高政府管理质量。在政府投资方面，除了公共事业以及其他宜于政府统一管理的公共产品、半公共产品外，各级政府一般都不宜直接充当市场投资的主体。对政府性重大投资项目，要通过招投标的方式，形成竞争局面，优中选优，化解投资风险。对于非政府性投资项目，政府要进行激励并提供相关服务。
4、有效转变政府管理方式。在计划经济体制下，政府的行政管理往往异化为行政管制，以“指令”、“指示”等为手段。市场经济要求政府行为必须由管制向管理和服务转变，意味着政府要以民为本、满足人民群众的需要。作为与人民群众联系最为密切的乡镇政府，尤其要以更有效的行政活动为社会、企业和公民提供优质的管理服务。一要注重提高乡镇政府的社会回应性。越是基层政府，越要对老百姓的要求能快速反应，越要体现高效和快捷。要建设和完善回应社会和公民需求的有效载体，畅通民意反映渠道，倾听群众的呼声；二要建立对镇域内突发事件的快速反应机制。比如成立政府的应急处理协调小组，建立相应的组织网络，实现应急状态下的资源整合和快速处置，提升政府的应急反应能力和处置能力；三要逐步推行公共服务市场化。借助民间资本，借助市场机制的力量，帮助政府提高公共服务的供给能力，实现政府从“划浆者”向“掌舵者”的转变。要为中小企业发展创造良好的环境，帮助本地中小企业做大做强。对事业单位的投入上要合理引导社会力量参与，共同支持公益事业的发展，壮大政府公共服务的能力；四要实行政务公开，增强政府的透明度，可信度。要建设“信用政府”，加强对政府管理的公共监督，包括上级机关、乡镇党委、乡镇人大及社会组织、人民群众、新闻媒体的监督等；五要推进农村社区自治进程。大力发展社会中介组织，形成农村社区公共治理结构。乡镇政府要引导、鼓励广大农村居民参与和推进农村社区建设，培育和发展社会中介组织和群众性自治组织，充分利用社会中介和自治组织的力量为群众排忧解难。
关键词:管理经济学;公共管理学科;实证领域;规范性研究;技能型教育
中图分类号:G642文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)27-0264-03
管理经济学是工商管理和经济学类学生必修的一门基础性课程,其内容框架是围绕着企业决策行为展开的。近年来,公共管理类专业也逐步引入开设了这门课程,目的是将企业管理决策的思维和方法引入到公共部门管理之中,培养学生在“公域”内理性思考和理性决策的能力和水平,推动公共部门管理理念和管理方法的更新。
目前,国内多数管理经济学教材基本上是为企业决策量身定做的,教学内容和案例选择都带有浓厚的“商业化”色彩。如果直接沿用这些“企业版”的管理经济学教材,学生往往会产生很多困惑和认识上的误区,例如认为管理经济学仅仅是微观经济学在公共领域的一个“翻版”,两者没有太大的区别。笔者认为,要廓清误解和困惑,提高教学效果和效率,就需要回到这门课程教学的“原点”――厘清这门课程与微观经济学之间的关系,明确这门课程在公共管理类专业中的位置。只有在澄清这些问题的基础上,才能言及教学方法的创新,才能实现管理经济学的思维框架、分析工具和决策技术与公共管理实践的对接。否则,这门课程就易于孤立于整个公共管理学科课程体系之外,弱化了其存在的意义。
一、承继与分野:管理经济学与微观经济学两者关系的定位
厘清管理经济学与微观经济学的关系,是理解管理经济学、搞好课程教学的一把“钥匙”。从学生认知的角度讲,弄清楚这个问题相当于从总体上把握管理经济学的脉络。从教学内容上看,管理经济学涵盖需求理论、生产和成本理论、不同市场结构下的决策、长期投资决策等内容,这些知识板块与微观经济学有“似曾相识”的感觉。但是如果我们透过内容架构,对两门课程的目标、所研究问题的性质、研究焦点和分析工具进行检视,就会更全面准确地理解它们之间的关系。
我们以在两门课程中均属于教学重点的需求理论为例,比较这两门课程在涉及这个问题上的耦合区和分歧点。下页图1中实线部分是属于微观经济学中涉及需求理论的知识内容,虚线部分是属于管理经济学的知识内容。图中可以看到,同微观经济学一样,管理经济学也承继了新古典主义方法论,以“理性的经济人”作为假设前提,以消费者理性选择模型来刻画消费者的行为,研究焦点都是资源最优配置问题,均采用了边际分析、比较静态分析方法。但是,微观经济学的终极目的是诠释和细化亚当・斯密的“看不见的手”,所以侧重于市场均衡分析――市场力量能否推动相互联系的产品和服务市场同时达到均衡,需求理论仅仅是市场均衡分析的一个构成要件。而管理经济学是为企业和公共部门决策服务的,所以侧重于需求理论的实际应用价值。在理论推导出需求曲线以后,就需要运用回归技术,利用既往数据或者市场调查数据拟合出经验性的需求曲线,以此作为预测和决策的依据。正如管理经济学学者曼斯菲尔德指出的:管理经济学试图把纯理论分析问题和日常决策联系起来,前者为经济理论家兴趣所在,而后者则是管理者所必须面对的。
此外,两门课程所研究问题的性质也是迥异的。在下页图1中,我们不难发现,从严格意义上讲,微观经济学和管理经济学属于不同的研究领域。微观经济学试图描述市场经济如何运行,而不涉及怎么运行的问题,属于实证领域(解决“为什么”、“是什么”两个问题);管理经济学则主要是规范性研究,解决“应该怎样”的问题,具体说,就是建立一系列规则和方法以“告诉”企业和公共部门“应该”怎样决策,这就不难理解为什么管理经济学要采用了线性规划、博弈论等等这些数学工具了。
通过以上对比分析,我们可以这样认为,管理经济学与微观经济学同属于新古典经济学体系,在基本方法论上是一致的,并且,管理经济学“借用”了微观经济学很多分析方法。两者的根本分野之处是课程目的和所研究问题的性质上,其他的差异都是由此衍生而来的。具体到教学过程,笔者根据自己的教学经历,认为可以在管理经济学知识内容正式讲授之前,选择某个学生熟悉的教学内容,采用图示方法,与微观经济学进行对比较,通过对比可以帮助学生对管理经济学有了一个初步了解,对即将学习的内容做到心中有数,这样也减少对教材中大量数学内容的“恐惧感”。
二、技能型教育:管理经济学在公共管理学科中的合理定位
在不同学科背景下,管理经济学的教学目标和教学重点是有所差异的。因此,合理的定位对于公共管理“视野”下管理经济学的教学工作就显得尤为重要了。定位合理既可以帮助教师明确课程教学目标和教学重点,也有助于学生理解课程在公共管理学科中的地位和作用。
我们以公共管理学科在英国的形成史为例来观察管理经济学的课程定位。20世纪20年代,公共行政学科已经在英国诞生,其课程设置以政治学、法律、社会分析等社会科学课程为主,课程目标是培养行政官员。1979年撒切尔内阁发起“新公共管理运动”,这个运动触发了英国公共部门管理范式的转变。政府开始要求公务员具有私人部门的管理风格和管理技术,例如重视公共服务的市场需求和顾客反馈,重视成本核算等等;要求公务员更像是具有企业家精神的的公共管理者,而不是行政官员。这一需求的转变导致英国大学中公共行政专业发生嬗变,传统的以社会科学为主的课程组合开始转向以经营和管理科学为基础的课程组合,管理经济学、战略管理、人力资源管理、财务管理等课程的进入标志着新学科――公共管理学科的逐步形成。由此可见,管理经济学在公共管理学科中的定位应当是为未来的政府公务员提供管理、决策方面的技能性教育。更进一步讲,管理经济为公共管理学科“贡献”的是经济学的分析工具和方法,试举例如下。
例1,根据需求理论,我们知道商品需求量和这种商品的价格、消费者收入、替代品的价格等因素存在着数量上的关系,但是经济理论并没有告诉我们需求函数的具体形式,通常设定为线性形式仅仅是为了理论上的方便,这样的需求函数是无法进入实际操作层面的。如果公共部门要对香烟征税就需要知道香烟的价格弹性,以此做出征税决策;公共电力部门制订长期生产能力计划就需要预测出用户对电力的需求量。这些都离不开需求函数的经验估计。管理经济学对这个问题的解决是采用计量经济学的方法,通过既有数据拟合出需求曲线,这具体地涉及到数据采集(消费者调查或者市场试验)、模型设定、数据拟合、模型识别、模型检验、残差分析、参数的经济学解释等知识点。经过这样的程序就能得到比较可靠的需求曲线供决策参考使用。当然,这样的工具也可以用于成本函数的估计。
例2,现代公共管理强调公共责任机制,以绩效评估强化公共部门对公众和国家权利机关的双重责任。管理经济学中的线性规划技术正是进行绩效评价、优化资源的强有力工具。这个工具帮助管理者怎样以最佳的方式在各项经济活动中分配有限的资源,以便最充分地发挥资源的效能去获取最佳绩效。1985年荷兰的Rijkswaterstatt利用线性规划技术制定了全国水管理政策,年均节省开支1 500万美元;1989年San Francisco警署利用线性规划技术制定巡逻时间表来安排警员工作,年均节省开支1 100万美元。可见,对于具体提供公共服务的部门,线性规划技术有着非常广泛的应用前景。
综上所述,无论从公共部门管理的的实际需求、学科的形成史,还是课程的自身特色来讲,管理经济学都应该定位在技能性管理技术、管理方法的教育上。教学目标和教学重点应当围绕着这个定位展开。这样的课程定位也是人才培养的需要。笔者认为,在技能性教育的定位下,教学过程中可以适当精讲理论性内容和用于理论推导的技能方法,这方面的内容可以引导学生回忆复习微观经济学中相对应的部分,突出“实用性”的分析方法和工具的教学,例如计量经济学方法、线性规划技术。实际上,这两种方法已经成为国外公共管理领域主流性的管理工具,这应当引起中国公共管理学术界足够的重视。
三、特色化与实用性:案例选择的两个基点
案例教学法是近年来公共管理学界大力提倡的教学方法。与传统教学方法相比,案例教学法能更好地激发学生参与热情,有效地培养学生分析问题、解决问题的能力。就管理经济学而言,案例教学使学生象征性地步入特定决策者位置,体会、熟悉乃至掌握公共部门决策的对象、程序和方法。某种意义上讲,案例教学法是起到“典型示范”的作用,通过“案例示范”使学生掌握各知识点,即决策的方法和技术,也能够使学生积累未来解决类似问题时可以诉诸的经验。目前,在各类管理经济学教材中虽然包含了很多案例,但是其中大多数以企业部门决策为对象,即使涉及到公共部门,也不完全是以公共部门的管理决策作为分析对象。例如,涉及到不同市场结构下企业行为时,多数教材均将这个话题延伸到企业与政府的关系及政府管制问题上,以诸如中国电信这样的企业作为案例来研究企业行为以及政府管制行为。实际上,这部分内容和这种案例更多地属于政府管制经济学或者公共政策分析的范畴,与管理经济学所研究的公共部门管理没有太大的关联性。
笔者认为,鉴于管理经济学在公共管理学科的定位是技能型教育,相应的案例选择就应契合学科、专业背景和培养目标,突出案例的“公共管理”的特色以及实用性。具体地讲,案例的选择要结合公共管理学科各专业的特色,多采用相对应公共部门的管理事件和场景作为案例。例如,讲授利用时间序列分析法预测经济变量时,“企业版”管理经济学可以采用企业销售量的预测来作为案例,在财经类高校开设公共管理专业中,就应该采用诸如预算支出或税收收入这样的财量的预测作为案例。这样既让学生掌握了时间序列预测法,又体会了财政部门管理的内容和方法。实用性是案例选择的另外一个基点,这个基点要求所选择的案例应具备可操作性,学生在未来管理实践中可以“复制”从案例中学到的管理方法和经验。例如最优化技术这部分教学中,照搬微观经济学的案例,以既定量货币在衣服和实物之间如何最优配置作为案例,显然不具有较高的实用性。如果选择基础设施,例如高速公路最优规模如何决定作为案例,则更贴近公共部门决策的实际。
相对于传统教学法,案例教学法对教师提出了更高的要求。要求教学者平时重视收集、整理和编写案例教材,建立内容丰富的案例教学库。案例选择是案例教学的第一要务,目前国内有关公共部门采用经济学分析方法,如计量经济学、线性规划等技术来进行管理的案例尚不多见,已有的案例比较粗糙。笔者认为在把握特色化和实用性的基础上,可以引进一些国外的案例,国外案例相对成熟,可操作性强,而且对中国公共部门管理的改革,例如预算管理改革,也具有借鉴示范意义。
四、结语
1951年美国学者乔尔・迪安教授著作的出版标志管理经济学的诞生。今天的管理经济学已经吸收经济学、管理学、决策学等学科的精粹,发展成为一门对企业和公共部门管理具有基本方法论意义的学科,涵盖了管理决策中几乎方方面面的问题。中国公共部门管理改革正方兴未艾,其成效既取决管理思想的变革,也有赖于管理方法上的“量变”。有鉴于此,改进管理经济学在公共管理各专业中的教学方法,突出技能教学,编写精当的案例,必将培养出新型的公共管理人才,加速中国公共部门管理改革的进程。
参考文献:
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关键词：多媒体；互动式教学；公共管理学
中图分类号：G4 文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.33.149
1 引言
作为管理学科专业性基础课程的《公共管理学》，其具有较强的理论性和实践性，将“如何在学习和工作灵活运用管理的思想”作为本课程主要的培养目标。在此基础上，传授学生基础理论与培养学生实践能力将是公共管理学教学的重中之重。当前，教授法、演示法是传统电大教学模式中主要运用的教学模式。例如，一般情况下，教师主要是进行讲解、板书等教授，角色设定为演员；学生则是听讲并伴随记录笔记的行为，角色设定为观众。随着时间的推移，“满堂灌”的教学方法由此产生。但是，教师单单依靠传统的教学方法开展课堂教学并不能达到公共管理学的教学目标，也无法培养出适应社会发展的合格的管理专业人才，这主要是因为学生对相关的管理实践背景知识不甚了解，无法调动学生学习的积极性、主动性、探索性。同时，缺乏课堂互动在一定的程度上制约了学生应用能力的培养和主体地位的发挥。
伴随着互联网渗透到社会的方方面面，以及多媒体技术的迅速发展，电大传统的教育模式受到了巨大地冲击，使之发生深刻地变革，互动式教学如雨后春笋般在国际教学课堂上出现。当前，国内许多电大都在对互动式教学模式进行积极地探索、研究以及实践，并且取得了显著的成效。互动式教学对于提高公共管理学的综合课堂效益产生了深远的影响，而且对传统面授的教学思想和教学理念进行了全面地升级，同时也对教师与学生、教授与学习之间的关系进行了改变，对研究性学习与自主性学习有促进作用，这对于创新型与实践性人才的培养提供了有效途径，也为公共管理学教学日后的发展指明了方向。
2 互动式教学的概述
2.1 互动式教学的概念
互动式教学，即通过营造多边互动的教学环境，在教学双方平等交流探讨的过程中，达到不同观点碰撞交融，进而激发教学双方的主动性和探索性，达成提高教学效果的一种教学方式。它是“教”与“学”二者相互促进的新模式，也是促使师生一起参与课堂教学的新模式。“互动”有两个层面的解释：一是要求教师对整个课堂教学具有主导性；二是要求发挥学生在整个课堂教学中的主体作用，这主要是因为作为课堂主体的学生能够充分发挥自己潜意识里的能力。简单地说，教学活动是以学生为中心的，为学生“学习”而服务的配套设施有教学方法、教材，乃至教师。教师要引导学生把自己当作教学活动中的主体，积极投入到教学活动中，也就是要求学生作到把“学”当作重心，要求教师为“学”而教。通过互动式教学为学生的基础性理论学习与社会实践之间架起一座桥梁，使学生可以提早地感受到管理实践的魅力，可以更加快速地融入社会之中去，成为一名优秀的管理人才。
2.2 互动式教学的特点
（1）可以营造了活跃的互动环境。传统的教学方法在课堂情景设置环节欠缺，因而限制学生充分发挥个性。随着多媒体技术的发展，互动式教学弥补了这一方面的欠缺，其将课堂教学赋予生动化、形象化，为学生营造了一个互动的环境，让学生参加到课堂活动中成为活动角色的扮演者，从而在互动环节中可以交流想法，彼此间相互学习、提高。
（2）提出问题，学生探讨答案。电大传统面授教学方法的目的是通过课堂的灌输式教学使学生获取更多的知识，从而在培养学生创造性思维能力等方面存在不足。互动式教学法的目的是培养学生的创造性思维，通过对某一知识点进行启发、设疑教师要鼓励学生积极地进行独立思考，对迷茫的地方可以质疑、提问、阐述，同时也要对学生得出的合理性观点给予分析、肯定，提高学生在互动中的积极性、主动性及自信心。
（3）教师主导教学，学生是教学主体。电大传统的面授教学是单向的、被动的“填鸭式”一种教学方式，而互动式教学则是双向互动、多向交流的一种全新升级版教学法。一方面，教师通过自己特有的教学方式对学生进行影响，目的是提高学生学习的积极性；另一方面，学生学习的积极性、兴趣反方向作用教师情绪，提高教师对于教学的热情，最终达到理想的教学目标。
2.3 互动式教学在电大面授中的重要性
多媒体技术应用于教学是从多媒体计算机进入教育领域开始的。计算机不仅具有多媒体演示功能，而且可以对文字、声音、图形、图像、视频等进行处理，还具有人机交互功能，因此计算机很快成为人们青睐的多媒体教学设备并迅速普及。互动式教学在电大公共管理学面授教学中具有重要性：
（1）有利于营造良好的学习气氛。培养学生可以使用学习到的公共管理学理论去开展实践活动是公共管理学教学的首要目标。运用计算机、视频、图像等多媒体设备可以为学生创造管理实际环境，通过模拟情景等互动式教学可以真正实现以学生为主体的教学模式，从而可以让学生在模拟情景中复习旧知识，并学习、巩固相关新知识，实现管理理论与实践真正的结合，让学生加深印象并受益匪浅。
（2）有利于丰富课堂内容。互动式教学使教师不再为繁重且单调的课堂讲解而苦恼，深入了解学生的学习兴趣、学习目标、学习能力以及学习习惯等方面将占用教师更多的时间与精力，由此可以得出第一手资料，便于开展下一步教学计划、授课内容，以及实施个性化教学。教学模式由“填鸭式”过渡到研讨型模式，教学的主w和教学活动的中心是学生。
（3）有利于提高学生的学习兴趣。互动式教学可以让面授课堂变得具体、富有感染力、生动，这主要得益于计算机等多媒体设备可以提供图像、图形、声音、视频等丰富的学习材料。这能调动学生的好奇心和活跃学生的思维，便于学生理解授课内容以及加强记忆。在多媒体环境下，利用互动式教学，学生不再面对呆板、枯燥的板书，而是可以听到具有感染力的声音和生动的画面，最终可以激发学生的兴趣。
3 互动式教学在公共管理学面授教学中的应用
公共管理学是一门应用性与实践性较强的课程互动式教学在公共管理学面授教学中的应用主要有如下模式：
3.1 提问教学
教师主要通过预纲向学生提问重点内容，学生通过自学解决问题以此开展互动式教学。教师要了解学生目前所属的水平以及个体差异化，然后根据公共管理学的课程内容及特点，认真准备预纲，所设计的问题能调动起学生的兴趣，在自学的过程中能激发起学生质疑、释疑的思维，这样可以让学生带着好奇和问题去预习课本内容，同时也可以从网络上查阅有关的资料。例如，讲《公共管理的责任与控制》这一章的内容时，教师可以可列出以下自学提纲：为什么要进行公共管理控制？公共管理存在哪些问题？如何有效地对公共管理进行控制？
3.2 案例教学
电大的教育群体主要是在职学生，其主要选择与自己职业有关的专业进行学习，且对所学专业有一定的感性认知，案例教学模式符合公共管理学应用性与实践性的教学目的。通常情况下，所选用的案例是依据教学大纲规定的教学目标的要求，以案例为切入点，教师采用多种方式鼓励学生结合实际情况对案例进行分析，提出自己的观点，已解决案例中的问题。案例教学模式主要包括以下几个模块：小组讨论、情景模拟、典型示范引导等。该教学模式能使学生了解到现实生活中企业所面临的各种状况，引导学生参加讨论且融入到情境中去，调动学生学习的积极性，以及增加他们在学习上的主动性、探讨性。如讲《人力资源管理》这一章时，可以选取国内外几个知名度较高的企业，通过阐述各个企业的人力资源状况来分析人才对于企业成败的影响，让学生通过现实中案例来加深对所学知识的理解。
3.3 专题讨论教学
互动式教学是开放式的，对学生的讨论内容不设限制，故得到的答案也是五花八门，即使同一个案例或问题得到的看法也是各种各样。采用专题讨论教学模式可以使学生了解更多相关专题知识，该教学模式的过程具有方向性、连续性、系统性的特点。专题讨论教学模式包括以下几个模块：（1）选题（主要是与公共管理学有关的内容）；（2）安排学习计划；（3）对选题进行信息与资料的搜集；（4）分析与总结信息资料；（5）汇报学习成果；（6）对汇报成果进行交流。此时需要教师进行总结点评，从而让学生加深对公共管理学知识点的理解。
3.4 作业学习
这种教学模式主要涉及到的子模块有：作业中问题的反馈，对作业症结的分析，对于作业中问题的讨论总结等。这些子模块都是在学生提前自主性地完成了一定的作业量，同时教师也对作业进行了批改，以及将批改结果通过BBS、E-mail等形式反馈给学生的基础上进行开展的。师生可以在民主、互动、和谐的氛围中，共同找出作业中存在的难点、疑点，通过共同分析与研究解决作业中学生存在的问题。
4 互动教学法在公共管理学面授教学中应用的思考
4.1 提高教师自身的素质
随着科学技术的迅速发展，互动式教学对教师的要求越来越高，它既要求教师掌握丰富的教学理论知识，同时也要掌握多媒体技术的运用操作技能。计算机是互动式教学必不可少的条件，教师的计算机运用水平对互动式教学具有至关重要的作用。教师要积极参与公共管理学课件的制作，这样可以便于发挥其教学技能，达到良好的教学效果。
4.2 坚持学生主体性原则
教学过程中，教师要充分调动学生学习的积极性，一改昔日“填鸭式”教学。坚持学生主体性原则，鼓励学生进行自主性学习，使之成为课堂教学的主人，给予其发言的自由权，参与的主动权。同时，教师要在公共管理学面授教学中鼓励学生质疑问难，并且积极进行解答。
4.3 促进课程内容与多媒体技术的结合
互动式教学可以说是ρ习资源的深刻变革，这主要体现在学生的学习方式、教师的教学方式，乃至教师与学生和学生与学生之间的互动方式。教师可依托多媒体技术展现公共管理学的内容，学生依托多媒体技术进行学习成果的展示和观点陈述。互动教学要求教师加强教学设计环节，多媒体设备要变成促进学生认知的工具，情景模拟的工具，课堂互动的交流工具，以此扩展师生在课堂上互动交流的空间与时间，提高互动式教学的效率。
4.4 缩小课堂互动差异性，采用多维课堂互动教学
课堂教学师生互动的差异性主要表现两个方面：一是教师和不同空间位置、不同水平学生互动的差异性；二是在教师和学生群体互动、学生个体互动比例的差异。互动式教学要求传统的灌输传授向自主参与的互动式教学转变。师生之间的互动模式主要有：“多对多模式”、“一对多模式”、“一对一模式”；生生之间的互动模式主要有：层级模式、星型模式、网状模式、环型模式等。
5 结语
要使互动式教学在公共管理学面授教学中可以得到很好的应用，这需要教师在教学过程中营造良好的学习环境，调动学生学习的积极性，使学生真正能够“动”起来。首先，互动式教学需要教师改变传统“填鸭式”教学模式，与学生建立一种平等、协商、民主的关系，使教学活动在宽松、和谐的环境中进行，师生之间可以相互启发、共同探讨和提高。其次，教师要给予学生发言的自由权，允许学生随时质疑，甚至可以在教师讲课过程中提出问题，教师要耐心、认真回答学生的问题。最后，教师对于学生的不同见解和不同观点也应虚心接受。这样，才能真正体现公共管理学教学中互动式教学的意义，充分体现学生的主体地位，使教与学相互结合，和谐发展。
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关键词:公共行政 公共管理 流派
流派归类与公共管理理论的历史沿革
(一)公共管理原则导向的流派
White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
(四)公 共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
(五)公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:
(一)政治与行政
公共机构的任务,即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施,即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑,但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义,促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来,公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊,主要是因为公共部门采用了众多的组织形式,政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态,使得传统的政治价值难以追寻,并产生了许多问题。
(二)公共与私人
在公共部门管理研究中,最基本的问题就是所谓的“划界问题”,如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域,以及如何执行等问题的思考。在现实生活中,纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织,也没有纯粹的私人组织,构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考,如公共权力与个人自由,资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新,运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务,这样可以减少成本,但也存在公共信任减少的问题。
(三)效率与公平
效率与公平是一对矛盾体,效率在生产力落后的时代其重要性被提高到了历史高点,而当社会矛盾渐露的时候,公平理念就会出现。效率注重规则、缺乏人性;公平重视人的主观能动性,牺牲效率。公共管理理论引入了行政效率、经济人假设、私人部门管理等效率优先理论,也提出了政治价值、人性与公共服务等公平理论。新公共服务理论主张公民与政府的共同治理,加强对话,消减矛盾,以克服公共管理理论一味强调的竞争化、市场化可能带来的恶果。其实,效率实际上是生产力的尺度,强调发展;而公平更多是价值观念,是社会稳定的心理需求,注重稳定。在稳定中求发展,以发展来谋稳定。效率与公平最终将在社会的天平中寻达到平衡。
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关键词：公共管理；实验教学；能力培养；教学体系
众所周知，由于管理学科涉及面广、动态性强，传统的教学方式使得学生难以将分散在专业课程中的现代管理理论和方法融会贯通、综合运用。本文以安徽经济管理学院教研项目《公共管理类实验室建设方案研究》为依托，将重点对公共管理类专业实验教学的相关问题进行探索研究。
一、实验教学适应教学改革与发展的迫切需求
1.实验教学适应教育政策和方向
2007年，教育部和财政部共同发文，开始正式实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，在该质量工程中，六项主要工作中的一项就是“实践教学与人才培养模式改革创新”，这说明国家的教育政策非常重视实践教学，而作为人文管理类学科，在当前状况下，实践教学的渠道不够宽广和畅通，远远不能适应现实需求，而通过实验室进行实践教学则是最合适有效的一种方式。所以兴建实验室进行实验教学有助于增强学生的实践与操作能力，最大限度地模拟政府各个职能部门的内部与外部政务过程，对教和学水平的提高有着极大的促进作用。
2.实验教学适应学科建设的需要
大多数学校在确定公共管理类相关专业培养目标时，都会这样设置：通过实际操作和情景式教学方式，使学生了解公共管理及电子政务的整体形态。学生主要学习现代管理科学等方面的基本理论和基本知识，接受一般管理方法、管理人员基本素质和基本能力的培养和训练，掌握现代管理理论、技术与方法，能从事公共事业单位的管理工作，具有规划、协调、组织和决策方面的基本能力。学校还要求毕业生具备一定的实际操作技能，要经历足够的实践训练。
3.实验教学适应专业教学要求
对于教授相关课程的教师来说，目前的教学方式比较单一，就是在课堂上进行理论的讲解，最多就是加入一些案例、教学课件，这种教学方式的缺陷，就是对抽象的理论知识进行抽象的表达，与实际结合的程度低，不利于学生对理论知识的理解，也就导致教师上课时不能最好地表达理论知识的意义，学生不能真正理解理论知识的内容。如果能结合实验教学，教师可以将理论知识与现实情况结合，形象地将理论知识传授给学生，并带领学生在实验室利用软硬件进行仿真操作，让学生将所学的理论知识在实践中进行对照和论证，教学效果远比课堂上枯燥的理论讲解要好得多。
4.实验教学适应学生的实践要求
学生现在注重实践内容，他们最容易产生的一个问题就是我学了这个能做什么。实际上学生更需要对所学知识与实际情况进行对照，学生接触实际工作、进行实践操作的意愿也非常强烈。部分学生已经开始利用网络，自己去网上寻找一些与实际工作相关的信息，但是学生的这种信息查找没有明确的方向，如果建立专业的实验室，我们可以利用实验课程来引导学生，使用专业的教学软件和手段对学生进行教学，来满足学生的这种求知欲望和实际需求。
二、实验教学理念与改革思路
我们要有针对性地去解决公共管理类实验教学中所存在的问题和不足。在多年的教学经验积累中，我结合我院自身的实际情况，确定了一系列适宜公共管理实验室建设的思路，思想做到统一，将实际情况做体统的规划，坚持“注重基础、加强融合、培养能力、激励创新”的实验教学改革思路，注重进行重在探究推行“公共管理素质实验的特色实验教学模式以对学生进行拓展工作”。人才的培养，方法方式上要做到将各个学科的优势教学特色将学生进行带动，重在培养创新性应用人才，将科学中所特有的多样性教学方法运用到提升学生在知识上的运用能力上，为公共管理类各个专业的学生乃至全校的学生提供一个公共管理实践教学的开放型平台，在实验项目的设计上要做到：设计的全方位及综合性。要培养学生的创新型精神、主动探究亲自动手、切身投入实验的综合性素质人才。
三、实验教学体系与内容建设
在实验内容的教学上，教师要注重培养学生的动手能力和创新能力，以此为基础对学生的能力进行锻炼，对公共管理专业的教学实验内容进行改革，做到充分调动学生学习的积极性，以学生的主动性作为出发点，以学科实验课程设置和实验内容作为落脚点，将操作性实验、综合性实验、设计性实验作为实验的重点，将单一的实验、演示性实验、验证性实验作为辅佐教学的原则，教学内容要系统完整地将重点突出，既要重视学科的基础理论，又要关注学科的前沿方向；既要保证各部分的独立性又要注重学科中不同内容相互的链接和补充。
1.实验课程内容的“模块”建设
公共管理实验室将培养学生能力作为主线，按照不同的实验类型对公共管理类实验内容进行模块化分类，设基础实验、综合、设计型实验模块三个层次。基础实验模块，主要以演示性、验证性实验为主，将一些常见的技术工具和软件进行运用，对学生进行观测、分析能力的培养；综合实验模块，通过综合性实验项目的设计，突出学科知识间的融合，通过对公共管理类学生综合素质的培养，最终以达到实现对学生综合训练能力的目的；设计型实验模块，通过各专业软件及模拟实际办公环境的运用，培养学生自主创新及创造的思维能力。
如，运用带有基础性模块的实验Excel、SPSS等软件的应用，现代网络化管理，薪酬管理，考前的培训体统。综合实验模块包括：虚拟政府、虚拟企业、企业养老保险信息管理模拟、虚拟现代饭店管理、虚拟旅行社、模拟考试。设计型实验模块包括：电子政务综合实验、人力资源管理综合实验、社会保障综合实验、公共部门绩效评估以及辅助设计所需的数据库管理和计算机网络相关实验。同时，对于所实验的内容我们要明确其基础，将公共管理各专业自身所具备的特色，灵活地运用，合理地选择实验模块，将本专业的实验教学内容相组合，实现各专业实验资源的融合、共享。
2.实验课程的“融合”设置
目前的实验课大多是为课堂教学做辅助工作，这种方式其优点表现在能够将课堂的理论统教学紧密联系，但其存在的缺点是缺乏同各学科间的关联性。对于科学技术的认识和发展过程我们往往都是系统的、综合的。对于公共管理的学生而言，缺少实践经验，其学科本身就对其缺乏系统而整体的认识。如果在实验的教学环节中教师不能够对多学科进行综合训练，学生就会难以进行独立的思考，也不懂得系统思考去解决问题。按照公共管理类人才的培养要求，本着综合各专业特色、发挥交叉优势的目的，将同学科相近的实验内容同公共实验课程设为“融合”课程。这种优势在于既能够将专业之间交叉的优势得到发挥，又将学生对公共管理这一门学科的门类有一个系统、基础的认识。
四、实验教学方法与手段创新
实验教学重点是培养学生的实践能力和创新能力，信息技术的迅猛发展，对传统的实验教学方法提出了新的要求。通过该教学方法的改革，从真正意义上激发了学生的潜能，锻炼了学生的实践能力，切实提高学生自主创新的兴趣和能力培养。具体方法是，教师在实验过程中负责特定情景设计、问题的创设和任务布置，而学生则扮演主角。在模拟环境中，运用专业知识自主地或以团队合作的方式解决各种问题，完成实验任务。这种实验教学方法的改进，既有赖于模拟教学软件的采用，更有赖于教师富有创新性的情景设计和任务安排，以培养学生的实践能力。
五、实验课程管理体制的转变
从课程的“融合”设置以及实验内容的“模块”建设我们可以在上述实验中看到，原有的实验课程由不同教研室负责和管理方式已经不适合现有的体制建设，取而代之的便是具备完善的综合性实验课程管理体制。其包含的内容为：实验室管理者，实验课程负责人对实验课程进行统一管理和建设。具体做法如下：
以实验室的工作为牵头，组织各专业的教师、教研工作者、教研室按照公共管理的基本要求和综合素质，认真地完成每一次“融合”课程的选择及设置，将实验教学大纲以及说明指导书统一编写，将各专业实验课程按照基础性模块、综合性模块、设计性模块进行统一的模块分类，按照各模块所具备的功能，认真地设计出实验内容，编写出实验教学大纲以及指导书。这样，在原有的旧的实验课程管理体制工作中所存在的浪费资源、资源的重复建设等问题便会得到极大的改善，问题也会游刃而解！对实验工作进行统一的管理，优化资源的配置工作，使资源能够相对合理地集中利用，投入的资金要全面地统筹实现合理的安排运用，将实验所依托的学科进行扩展，进而在提高实验的综合效益。各教研室、各专业的实验教师要在实验室统一的工作协调下，相互之间共同协商，共同去完成公共管理类实验教学模式的构建。
六、实验教学效果与成果应用
1.用于专业课程的教学
利用计算机和教学软件，对学生开展专业课程的教学，让学生能够了解目前现实生活中的数字政府、电子政务、行政审批、公文流转等最新的信息技术在公共管理、社会工作中的应用，学生可以接触到最新的实际工作，能够将所学知识对应实际进行比较和论证。其他相关专业，如，人力资源管理、经济管理、社会工作等，都可利用本实验室进行实践教学。实验室建成后，将是一个开放的实验室，和全校的各个系所、专业进行资源共享，充分发挥实验室的作用，提高利用率，为学校的教学工作服务。
2.用于专业的实习工作
针对上面说过的学生实习问题，可利用实验室来解决。实验室通过配备完整的先进的教学软件，营造仿真的环境，让学生在实验室中分别扮演不同的角色，进行各种模拟的操作，增加学生的学习乐趣，提高学习效率。另外，可采取短学期实训的方式，利用2-3周的时间，对学生进行集中的实训，在实验室中进行仿真的模拟操作，然后再带领学生去参观一些实际的工作场所，这样能够起到更好的实习效果。
3.开放社会服务
实验室采用的软件也可用以科研和社会服务，如公务员考试系统，这种系统我们也可以用来进行公务员考试方面的培训，利用建成的实验室进行社会培训项目，一方面增加实验室的利用效率，另一方面也可进行创收用于实验室的维护和更新。同时，利用本实验室，可以更方便地开展科研活动和对外项目服务，长远来看，可依托实验室建立一支科研队伍，利用本系的师资优势，面向政府、事业部门进行课题研究等服务。
4.科研工作
利用本实验室的软硬件，我们可以开展和学科相关的科研工作，利用现有的设备，组建各个研究方向的研究小组，开展一些课题的研究，进行一些方案的咨询和研发工作。
实验教学是教学的重要组成部分。实验教学改革是教学改革的重要方面，也是目前我国高等教育发展面临的难题之一。我们课题组在此提出的有关公共管理类实验教学相关问题探索研究，希望起到抛砖引玉的作用，大家都来关注管理类实验室乃至文科实验室建设，全面开展及高度重视管理专业乃至文科的实验教学，将实验教学推向新的高度。
参考文献：
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[2]乔成邦.行政管理专业实验教学改革的路径思考[J].杨凌职业技术学院学报，2012，11（01）.
基金项目：安徽经济管理学院院级课题（YJKT0910YB16）。
所谓公共管理伦理,是指与公共管理行为相关的基本伦理要素及道德规范的总称。现阶段对于公共管理伦理缺失问题的研究主要有基于中国传统文化、基于公共管理伦理涵义和基于全球公共管理伦理这三种不同的角度。
1·基于中国传统文化的研究。我国传统伦理观念造成了公共伦理观念缺失的思想和意识困境。一直以来,主流文化观念对公与私的关系缺乏辩证认识,具体表现在以公私对立、崇公抑私、公私两无为典型的公私关系的错误定位,以重个人修养与家庭成员之间的私德关系而忽视个人对社会和国家的公德关系为典型的公共道德的理解偏差,以私人关系的亲情伦理被泛化为整个社会的存在方式、符合情理而不合法理、送礼文化、礼深情重等为典型的公共伦理的理性缺失和以历经千年的发展形成了根深蒂固的传统政治文化导致的权力崇拜、与世无争为典型的公民参政意识的淡漠。[1]公共管理伦理缺失的内因在于管理主体既有个人利益追求的自由,同时又掌握着公共权力,因而具有双重人格;公共管理伦理缺失的外因则在于市场经济的负面影响和缺乏强有力的社会监督与制约机制。[2]
2·基于公共管理伦理涵义的研究。在理论上,公共管理伦理关系在作用路线与表现特征方面不同于权力关系和法律关系,它的作用路线是由个体到群体,因而其表现形式具有显性化特点,这种伦理关系强调人人平等。[3]但是,在现实中伦理决策的标准差异及非伦理行为的标准差异,往往使公共管理者非伦理行为的产生存在多种原因,并与一定的社会制度、历史条件和社会道德风尚等因素紧密联系在一起[4],因而通常难以对非伦理行为的性质做出准确判定。对制度的过分强调和依赖是工具理性扩张的结果,这一结果导致了公共管理主体性丧失。道德责任感、良知和信念作为对主观伦理性责任的自觉意识,是人们履行主观伦理性责任的内在动力;制度性责任内在化和伦理责任外在化是体现公共管理责任完整性的重要途径。[5]主体性的丧失和制度的不完善导致了目前公共管理伦理的缺失。
3·基于全球公共管理伦理的研究。公共管理伦理缺失在许多国家都或多或少地存在着,这种现象并不为发展中国家所独有。作为一种对世界经济政治均有重要影响的社会道德规范,公共管理伦理应当有新的标准,尤其是区域性或世界性标准,以便在经济全球化进程中打击公共管理领域犯罪。每个国家的公共管理人员都面对着腐败和贿赂的诱惑,与腐败和行贿受贿现象作斗争是国际性任务,为此必须在自决权、自由、诚实、信任和稳定等各类价值观上达成共识。[6]
上述三种不同研究角度虽然为本文提供了基本思路,但仍有一些问题需要进一步商榷。一是现阶段的研究成果主要集中在如何从约束公共管理者行为的角度来讨论公共管理伦理问题的解决,而很少从组织行为的角度探讨如何约束公共管理机构的权力;二是把公共管理伦理观念缺失归因于文化落后,对腐败问题的批判并不是主要针对违法犯罪主体,而仅是针对它们所依存的文化环境,这显然没有触及公共管理伦理问题的实质;三是通过公共管理伦理的涵义这一角度分析问题,而不与中国社会发展特点及其公共管理伦理发展现状结合,则显得过于理想化;四是从全球经济一体化这一角度来探讨公共管理伦理缺失及相应标准建立等问题,对于解决中国社会的公共管理伦理问题缺乏现实针对性。
二、我国公共管理伦理缺失的主要原因
笔者认为,我国公共管理伦理缺失的原因主要有以下三个方面:
1.公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当的态度
辩证唯物主义认为,内因决定事物的本质和发展方向。我国公共管理伦理缺失的根本原因在于公共组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当的态度。公共管理伦理缺失的社会心理根源在于人们思想深处充满了对于公共利益的淡化与侵占的动机,而这种动机的产生是以公共管理组织及其管理者的伦理道德水平低下为前提条件的。这种伦理道德水平的低下状况通常由组织及其管理者所奉行的是非观念和价值观念所决定。组织的是非观、价值观受组织创办者所秉承的信念及组织发展历史的影响,而管理者的是非观、价值观的形成则受其个人家庭生活环境、受教育情况和社会工作阅历的综合影响。公共管理组织及其管理者在人格特质上应当具备在内心深处关心他人、尊重他人,关心公众利益和公共幸福,具有较强的道德自律和约束能力,具有同情心和社会责任感。公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时所采取的不正确态度,从内因层面分析,一方面是公共管理组织的目标、使命、宗旨与社会要求出现严重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重视能力、勤奋、业绩等指标考核,而忽略了对其进行德性与廉洁方面的考核;另一方面则是公共管理者在具体管理工作中对自身道德约束要求的降低。
一般而言,人们都有获取物质财富和精神财富的欲望,但是持有不同是非观念、价值观念的人群,在具体获取方式上却存在显著差异。个人在对待私人财富和公众财富方面如何看待这二者之间的区别,对于自己不经过努力就获得的非份之财,是否会面临良心这个“公正的法官”的审判[7],是否会受到社会大众的谴责和法律的严惩,这些都是公共管理伦理中非常重要的判断依据。因此,私心和私欲是导致公共管理人员道德败坏的心理根源。如果公共管理者缺乏一种自省自律意识,那么社会转型和市场开放就会为这种不良欲望演变为腐败行为创造条件。社会上存在的公共管理伦理缺失行为,在本质上是社会心理层面的问题,它同时又是特定社会文化背景下人群的是非观念、价值观念等伦理道德层面的问题。
2.公共管理环境中的各种刺激因素成为强化伦理缺失的外在力量
公共管理环境中的各种刺激因素,一部分来自于组织内部环境,如对于人、财、物、信息、政策等资源的控制与调配权力以及由此导致的地位和身份的变化,一部分来自于组织外部环境,如政治、经济、社会、文化等方面对公共管理组织及其管理者潜移默化的影响。组织内部环境诱因,其形成基础是组织传统及其文化色彩;组织外部环境诱因,则与整个社会及其所处的发展阶段有关。一般而言,功利化组织中的各种诱因比较多,因而对于管理者的影响比较大;而非功利化组织中的诱因比较少,因而对于管理者的影响比较小。公共管理组织一般属于非功利化的组织机构,其管理者在理论上不应当受社会功利因素的过度影响,但是在功利化色彩不断向这些组织渗透的社会发展阶段,这些组织及其管理者也会形成功利型人格,进而导致公共管理伦理的缺失。
追求经济利益最大化本身就带有比较浓重的功利化色彩。在这样一个社会发展阶段,与社会经济地位直接相关联的各种利益因素,都容易蜕变为引起公共管理伦理道德缺失的外部力量。各种经济诱因为公共管理伦理缺失的形成提供了客观条件,尤其是由于过分强调经济利益导向作用,使评价公平与正义的伦理精神中的是非观念被商业文化中的价值观念所取代。这种伦理道德标准概念不明确及其约束力缺乏的现状使一些公共组织管理者的腐败行为变得更加放纵,并使腐败成为一种对社会经济活动构成较大威胁的社会性问题。兼之体制改革这一过程本身导致了政府行为必须从大量经济活动中逐步退出,并让位于各个不同的市场主体,这就使一些掌握“公权”的部门或者组织有了与各个不同市场主体的“私利”之间进行“权钱”交易的机会。市场经济体制下公共管理组织通常拥有较大权力,而且市场经济越是向前推进,人们对于公共管理的需求就越多,这就在一定程度上导致了这些组织在与市场主体交往中容易发生腐败。因此,社会转型时期大量出现的政府监管与市场调节都无法直接介入的公共领域,客观上成为腐败现象滋生蔓延的场所。腐败现象控制不力和贫富悬殊的趋势愈演愈烈主要原因在于政府拥有很大的配置资源的权力、干预企业的权力并由此产生的寻租行为;问题越多越强化政府的权力,政府权力越强化问题越多,结果要看腐败和法制的市场经济哪一个跑得更快。[8]
3.公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓
世界许多国家的社会经济发展轨迹表明,公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓是造成公共管理伦理缺失的重要原因。我国公共管理伦理文化及其相关教育制度建设滞后于经济社会发展的实际需要,在人口大规模流动、城市化进程不断加速、社会大众对公共服务质量要求不断提升的社会转型时期,与物质财富大量增加和快速积累形成鲜明对照的是,社会对于公共管理伦理这一精神领域的投入明显不足。政府部门仍然是公共管理产品的主要提供者,企业和个人则是这种产品的主要使用者。公共管理产品提供渠道的单一性在一定程度上导致了生产与消费之间的伦理冲突。在多种经济成份并存的经济发展阶段,传统社会的公共管理伦理标准尽管不断受到冲击,但是仍然有广泛的社会基础,公共管理组织对待这些传统伦理体系的态度,往往也是只重视传承而不重视发展。而能够引导社会健康发展的一些新的伦理标准比如对于习惯、良心、理想等的新的解释,既要符合当代人的生活习惯和内心信念,又必须经历社会全体成员的服从、认同、内化的阶段,这就必然导致对于社会发展真正具有指导意义的公共管理伦理精神的整体缺位。
公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓具体表现为:一是社会上对于伦理问题尤其是公共管理伦理重视不够,理论界对于与社会主义市场经济相适应的公共管理伦理规范缺乏深入、系统、透彻的研究,对于社会主义初级阶段的善、公平、正义等伦理范围缺乏可操作的、具体的解释,这就导致了实践中伦理建设的具体目标不明确,精神文化建设所依赖的伦理工具的相对缺乏;二是一些公共管理组织以赢利性组织的伦理规范进行员工选聘和管理,处理与社会之间的复杂关系,这不仅导致了公共管理伦理水平的下降,降低了公共管理服务水平,同时还激化了社会矛盾,有的公共管理组织甚至以亲情伦理、教育伦理和职业伦理教育替代了公共管理伦理教育,使公共管理伦理教育并没有真正意义上的“公共性”;三是伦理教育公益性特点不明显,政府有关部门、大众传播媒体在这一领域的宣传工作做得不够,公共管理伦理教育受个人利益和部门利益驱使的现象较为严重;四是伦理教育体系不健全,公共伦理范畴概念不明确、缺乏导向性和实践性,教育内容陈旧,体系不科学,方法简单、手段落后,在经济社会快速发展的同时,仍在沿用传统社会道德伦理指导现阶段公共管理者行为;五是公共管理伦理教育缺乏明确指向性,没有专门针对公共管理者的教育体系、教育内容,直接导致效果不明显。
三、我国应对公共管理伦理缺失的策略
现阶段,公共管理伦理缺失问题既有普遍性,又有特殊性,在一些公共权力比较大的领域,这一问题显得尤其严重。因此,防止公共管理伦理缺失的重点对象应当是那些拥有和使用公共权力的组织和个人。对于这些组织和个人,尤其需要进行公共管理伦理观念宣传教育。解决公共管理伦理缺失问题的具体措施有:
1.明确公共管理伦理的作用领域及其相应的规范标准鉴于我国公共管理活动领域不断拓展,政府部门及相关机构应当加强对于公共管理活动的研究,明确公共管理活动的范围及其相应的伦理标准,把针对公共管理组织的伦理要求与针对公共管理者的伦理要求作出明确区分,同时明确受公共管理活动影响的社会公众的公共伦理规范。根据各类公共管理组织对于社会大众生活的影响程度,制订不同的伦理考核标准与道德规范,拓展公共管理伦理体系的层次和覆盖范围。加强公共管理组织伦理的研究力度,充实公共管理领域伦理精神教育内容。针对公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取不正当态度这一问题,要从加强组织文化建设与提升公共管理者个人道德素质这两个方面来促进不道德行为的减少。为此,要在公共管理组织的监督上下功夫,同时加强对于公共管理者的道德约束与考核。
伦理建设要有针对性,不应将适用于一般组织的伦理考核标准运用于公共管理组织。要尤其强调公共组织管理者的道德责任感和对正义事业的投入以及廉洁自律情况,通过伦理教育与管理手段约束公共管理人员的私欲。在公共管理伦理精神及其相关的教育制度建设中,要与时俱进、有选择地保留传统社会形态中形成的伦理思想,如儒家文化中的仁、义、礼、智、信、廉、耻,并明确这些范畴在当代社会背景下的具体内涵;同时批判地吸收国外的公共管理伦理思想,如西方伦理学中的善、幸福、德性、快乐、勇敢、大方、大度、温和、友善、诚实、机智、明智、自制、坚强、自爱等伦理范畴。在建立公共管理伦理体系时,要把崇尚美好行为、善良与公正行为结合在一起进行思考[9],使公共管理人员成为公平正义的真正实践者。
2.加强公共管理领域伦理环境质量监控
现阶段我国正处于社会转型时期,与公共管理相关的活动不断增多,因此要不断加强公共管理领域的伦理质量监控,以减少社会环境中功利性因素对于各类公共管理组织的影响。建立覆盖整个公共管理领域的伦理环境质量监控体系,对于政府部门的行为、事业单位的行为、一些具有经济利益的公共管理组织的行为,提出与其职能性质相一致的伦理要求并对其实施效果进行客观评价。以行业协会为平台加强对于危害公众利益的公共管理行为的监督,对有维护公共管理义务但不履行职责、部门及个人制订严厉的惩治措施。在公共管理伦理精神建设中注入理性精神和民众意志,提高公民参与社会治理和进行民主决策的意识,制订反对腐败的长期战略。[10]公共管理组织要在约束个人利益的同时,谋求公众利益的最大化,为社会提供优良的公共产品和服务,依法解决各类社会问题,使社会大众之间的交往伦理化、秩序化。
针对社会转型时期各种外在诱因对公共管理组织及其管理者的伦理道德所造成的冲击,应当建立起能够覆盖公共管理活动各个方面的道德规范体系。建立能够在决策中充分体现公共意志的民主化、科学化的管理机制,要求公共管理人员在工作作风上要体现出公正、公道、平等、依法办事并控制自身欲望的基本素质,使他们在对待个人利益上能够体现出节制、适度,在对待公众利益上能够体现出具有实践精神、慷慨对待弱势群体。让诚信意识、责任意识、法治意识、廉洁意识深入到公共管理人员心中,把主动承担社会责任作为对公共管理组织及其管理人员考核的重要依据,强化公共管理组织岗位的非经济性特点,以服务型管理取代统治型管理,提倡在法制精神指导下的公民自由权,在公共管理组织中实施以道德为评价标准的人性化管理。
