时间：2023-07-17 17:22:44
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理的职能，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：公共管理；经济政策；政府职能；作用
中图分类号：F015 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-000-01
前言
其实，公共管理是政府的职能之一，其发展的状态一直受到政府方面的影响，也受到社会各界人士的热切关注。公共管理之所以拥有比较广阔的发展空间，其主要原因在于政府部门对其所制定的经济政策。我国在加入世界贸易组织以后，公共管理已经遭受到了很大的压力。政府为了实现对公共管理的调整和完善，开始不断转变经济政策，以便于适应经济的发展。如今，很多学者都在对公共管理进行理论上的探讨和争论，并就政府所制定的经济政策进行分析。
一、公共管理概述
一直以来，公共管理的概念都会与公共事务等内容一起被提及。谈到公共管理，人们对其的看法各不相同。有人认为，公共管理主要是为了展示其公共性以及政治性；也有人认为公共管理比较注重管理，是一种管理行为；还有人觉得在公共管理的过程中应该突出管理的以及机构所存在的规章制度。公共管理的历史发展历程比较复杂，其所蕴含的理论依据也比较多样化[1]。通常，人们会将公共管理的发展与政治的发展联系在一起。从1887年开始，公共管理这一概念就已经和政治联系在一起，直到1980年，人们已经将公共管理与政治之间的关系进行了具体的划分。
国外对于公共管理的理解以及认同比较复杂，但总体来说，人们认为公共管理的焦点应该体现在政府方面对于公共事务的管理。而政府按照国家的意愿所制定的公共管理政策则使公共管理拥有了不同的管理目标和管理手段。我国认为公共管理属于行政管理的一部分，尽管与行政管理有所差异，但其依然能够与行政管理并行存在。可见，无论是国外学者还是国内的研究人员都认为公共管理的主体不仅仅是政府，还包含了其他的非政府组织。而公共管理保障了提供公共产品的质量以及处理公共事务的效率。当然，公共管理的这一部分是与政府方面所制定的经济政策相联系的。在管理对象方面，公共管理所包含的对象比较宽泛，其管理了政府以及其他的公共组织的内部行为和公共实践[2]。
二、公共管理的作用
公共管理对于社会发展非常重要，其在很多的方面都产生了重要的作用。在社会服务方面，公共管理本身就是为社会群体提供服务，而其在社会服务的过程中将收集最为全面的公共信息材料。公共管理部门利用自身的权益来调查社会环境，并对社会信息进行收集、整理以及分析，通过对信息资料的整理来预测出社会环境的变化，进而评估出社会环境中所存在的风险。正是通过对信息的收集，公共管理才能够为我国的政治、经济甚至是军事提供信息。从管理的方面考虑，我国的公共管理部门所执行的管理职能是与普通的企业管理不同。企业管理中所存在的管理模式以及管理技巧都不能盲目的用在公共管理当中[3]。公共管理是在政府的引导之下对政府的内部管理进行监察，从中找出政府内部管理所存在的弊端，并督促政府对所存在的管理问题进行改善。公共管理的存在不仅提升了政府的工作效率，也抑制了政府内部官僚的腐败现象。从管理效率的角度考虑，公共管理不仅仅注重管理的效率，还在管理的过程中为职工提供比较公平的工作环境。普通的企业管理是为了通过对管理目标的制定以及对管理制度的实施来提高员工的工作效率，如此，企业就能够在该种情况下获得更多的利益。而公共管理则是注重协调。其不仅协调人与人之间的关系，还协调资源与资源之间的联系。通过对资源的优化配置来达到效率的提升，并以此来提升社会效益。
三、公共管理的经济政策分析
政府部门为了实现公共管理的作用和职能，已经在公共管理的基础之上制定了相应的经济政策，以此来扩大公共管理的范围，完善社会经济的发展。首先，在市场经济体制下，公共管理的职能需要进行重新的界定。政府部门为了给公共管理产品以及服务提供更加优质的环境，不断的利用市场经济对公共管理进行调节，以此来保护公共产品，避免公共产品以及公共管理为社会群众所提供的公共服务遭遇社会冲突[3]。政府所制定的经济政策还确保了市场经济环境的稳定，降低公共管理将会遭遇的风险，为公共管理消除外部环境中所带来的压力，以便与公共管理内部资源的更加优化配置。其次，政府方面还转变了自身的职能，确保自身的职能更加市场化，以便于调节市场机制来为公共管理提供有效的供给。很多经济欠发达地区在公共管理方面存在很多的限制，其所拥有的人才以及资金都无法达到为社会群体提供高效的公共服务的目的。政府方面开放经济政策，积极为公共管理提供财政方面的支持，并调节市场机制，为公共产品提供补贴，促使公共管理的行为不再受阻。最后，政府督促工商部门协调转变市场外部环境。公共管理拥有更加完善的组织结构，并制定了高效率的管理机构，从而提高了自身的管理水平[4]。
四、结论
总而言之，公共管理将在政府所制定的经济政策引导下获得更多的发展空间。公共管理对于社会管理非常重要，也对政府的内部管理起到了关键性的作用。在政府提供的经济政策支持下，公共管理在市场中为社会群体所提供的公共产品以及公共服务都将拥有更加稳定的发展环境。在政府的宏观调控当中，公共管理将树立起完善的核算意识和服务意识，从而减少自身的管理成本，收获更多的经济效益。
参考文献：
[1]郑新业，王晗，赵益卓.“省直管县”能促进经济增长吗？――双重差分方法[J].管理世界，2011，10（08）：34-44-65.
[2]熊爱宗.公共债务管理：金融危机的挑战与未来改革方向[J].国际金融研究，2015，10（08）：44-52.
从西方新公共管理运动开始，政府认识到，对社会的公共服务，对社会提供公共产品，不仅由政府的不同部门来提供，也不仅由不同层次的政府来提供，社会中非政府、非营利组织也同样可以提供。这其中，政府对社会公共事务管理的核心作用，是不可抹杀的，但是，政府对社会公共事务的管理和非政府组织、非营利组织之间不应该是从属关系，而是主次关系。
2西方新公共管理中政府的管理特性
一是突出管理性。分清管理职能和统治职能的区别。政府对社会公共事务要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的。政府同时具有统治和管理职能，但绝不能将统治的方法用于管理上，用来控制社会、控制民众，而是更应该强调公共管理过程中的服务管理。二是突出公平性。企业管理是对企业的生产经营活动进行组织、计划、指挥、监督和调节等一系列职能的总称，它的目标是提高效率，实现利润最大化，是一种过程管理。而公共管理与企业管理关注的目标不尽一致，所以不能照抄照搬企业管理思想。它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要涉及一个公平问题。它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理。三是突出公共性。公共管理是一种合作管理的模式，它要求政府要和民众合作。之所以讲公共管理，一个很重要的原因就是它的公共性，这牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题等一系列的问题。而从政治学角度讲，公共性最大的一个特点就是合法性，就是说管理的权力，来自于民众的授权，就必须受民众的监督、民众的制约。
3对我国新公共管理中政府职能的几点建议
新公共管理作为现代管理科学四分支之一，是当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科，其发展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要准备把握自身定位，推进政治和经济社会的快速前进。
3.1政府必须引领好新公共管理运动
要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与去管理。这个观念，不仅政府要改变，民众也要改变。现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。
3.2政府必须加快职能转变
我国在以前高度集中的计划体制下，政府包揽了社会，社会一切都由政府来管理，国家与社会完全合为一体，政府部门做了很多“不该管、管不好、管不了”的事，使政府职能的异常强大和社会自身管理职能的弱小形成强大反差。要想消除这种反差，就必须推进行政体制改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，逐步建立“有限责任政府”模式，即政府在管理经济、管理社会的过程里面，只管该管和必须管那些社会能力无法提供的公共管理，同时社会团体、民众也要积极参与公共管理，要充分认识到“社会并不是因为政府的授权，才开始具备某些公共服务或公共管理职能的，政府的分权，只不过是将社会的这些职能合法化、公开化、权威化”，要充分体现出政府和社会互动的关系。
3.3政府必须兼顾效率与公平
政府在新公共管理中的核心作用就是为社会的民众提供公共产品、公共服务，追求社会的公共利益。首先必须强调效率问题，从经济学角度出发，提高效率可以加大公共产品、公共服务供给，是公平分配的前提条件。其次强调公平问题，主要包含三个方面，一是要确保伦理上的公平，就是社会里的每一个成员，都应该享受作为一个人存在的一个基本的权利;二是要确保政治上的公平，马克思曾说过“一切社会的一切公民，至少是一个国家的一切公民都应该享受平等参与政治的机会”，不管是谁，只要是公民，就应该享受平等参与政治的机会;三是经济上的公平，这需要涵盖规则的公平、机会的公平、程序的公平、分配的公平等。
现有的文献研究中对经济增长质量的内涵界定尚未形成统一的认识。前苏联经济学家卡马耶夫从政治经济学的范畴讨论了经济增长实质，从效率角度将经济增长质量阐释为经济增长过程中不仅产量增长，而且产品质量提高、生产资料效率提高及消费品消费效果增长。Barro则认为经济增长质量的概念很宽泛，指的是与经济增长紧密相关的社会、政治及宗教等方面的因素，具体包括受教育水平、预期寿命、健康状况、法律和秩序发展的程度以及收入不平等等。从国内研究来看，任保平将经济增长质量界定为，经济数量增长到一定阶段的背景下，经济增长的效率提高、结构优化、稳定性提高、福利分配改善，创新能力提高，从而使经济增长能够长期得以提高的结果。叶初升则认为，在发展经济学视野中，经济增长质量既不是狭义上的增长效率或全要素生产率，也不是增长方式（结构）、增长稳定性（波动）、增长持续性（资源环境代价）等速度之外“量”的范畴中的增长问题，而是经济增长过程中表现出来的“质”或“部分质变”。可以看出，由于经济增长质量涉及“质量”这一价值判断属性，因此，不同学者的定义带有一定的主观性。然而，虽然学者对经济增长质量的概念表述不同，但基本都将经济增长质量理解为一个“规范性”概念，体现出从经济、社会、环境的综合收益角度考察经济增长的优劣。相比于经济增长数量仅仅将经济总量规模扩张作为关注的重点，经济增长质量则将经济增长引起的社会系统、生态环境系统的代价也纳入考量，是实现除经济以外，社会、生态等更广泛领域的发展变化。作为从宏观上协调人类共处协作、具有社会管理特征的系统化大学问，公共管理是一种公共组织职能，是以政府为主导的公共组织以及非政府组织在实现社会公共利益的目标指向下，提供社会公共产品和公共服务的组织行为。从公共管理的职能和提高经济增长质量的要求来看，两者具有内在的一致性：一方面，公共管理是提高经济增长质量的重要载体和必要保障。首先，公共管理主要是以政府为主的各类公共管理主体，根据社会和经济发展的阶段性要求而规定基本任务和行为方向。公共管理的主要职能表现在确定管理框架及其制度、宏观调控经济政策、提供公共物品及服务、调和利益群体之间冲突、再分配社会收入等方面，这些职能目标体现着经济增长质量的要求。其次，市场失灵作为市场机制不可避免的弊端而广泛存在，在市场机制难以发挥作用的公共产品提供、生态环境治理等社会和生态环境领域，只有通过公共部门对社会资源进行合理有效的整合和配置，才能实现对社会公共事务进行有效治理，实现经济规范集约化发展、经济增长质量提高。最后，公共管理强调的是社会公平，其目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益的实现。即在明确的公共管理目标指引及约束下，运用法律框架和组织工具，在全社会范围内改善资源配置效率，追求宏观社会效益，这体现着经济增长质量的本质要求。另一方面，提高经济增长质量要求推进公共管理机制的创新，是公共管理机制创新的经济基础和现实依据。首先，现实中经济增长质量相对于经济数量增长滞后，主要原因在于单纯追求“效率优先”的经济增长在外部性作用下产生高昂的社会成本和生态成本，非经济领域的市场失灵导致只能依靠公共管理机制来纠正社会资源配置失效，但是，长期僵化的公共管理机制导致市场失灵基础上产生政府失灵，大大降低了公共部门的资源配置效率，社会公共治理职能无法有效实现。其次，经济发展中的经济主体多元化要求公共管理体制创新，多元化的经济主体导致各方利益开始博弈并互相斗争。而公共管理体制创新促进市场经济的建立和完善，有效规范和约束市场主体的经济行为，改变市场的混乱局面及无序状态，为经济的平稳发展提供保障。
二、经济增长质量视角下我国公共管理创新的必然性
（一）公共管理的主体
国外的研究中主要是从“公共服务”活动来溯及主体的，认为凡是“为追求公共利益服务的人员”就是公共管理主体。梅戈特指出，“公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员”。从我国的现实来看，公共管理主体是在一定环境中产生的，以政府为核心、由政府组织、非政府组织和准政府组织共同构成的公共组织系统。在现代市场经济条件下，政府的主要职能和基本属性决定了其作为公共管理首要主体以及公共管理核心的必然性。但是，单纯以政府为主体执行公共管理职能存在一定的缺陷：第一，公共管理供给主体单一。现阶段，我国已经进入从计划经济向市场经济的深度转型期，而前期改革所积累的问题逐渐暴露，表现在经济、社会、生态等各个领域的矛盾凸显，如产业结构失衡、收入分配恶化、金融市场动荡、生态环境退化等问题均相当严重。社会公共事务范围的扩大对公共管理提出了新的需求，但目前公共管理职能的供给主体仍然以政府为主，政府通过行政手段全盘管理公共事务，而非政府组织、公民在公共管理领域的作用非常有限，严重影响了公共管理效能的发挥。第二，政府主体的管理方法陈旧。从某种程度上说，政府管理方法已经超越了工具性的意义，其在达成政府管理目标、提高政府管理效能中起着至关重要的作用。而当前政府对社会事务的管理仍表现出主观性强、强制性高、透明度低的特点，主要以“行政命令”方式采取审批、取缔、查封等手段对经济和社会事务进行管理。在追求经济增长质量的阶段，公众意识逐渐觉醒，公众的利益追求更多体现在对社会发展及自身价值实现上，传统的管理方式和手段已经不能实现对公众利益需求的满足。
（二）公共管理的理念
公共管理的理念体现着公共管理主体在进行公共事务管理和公共产品提供过程中所遵循的价值取向和思想原则，其在观念层面规范着主体行为取向。现阶段的公共管理理念主要表现在以下几个方面：第一，“唯GDP论”。改革开放以后，地方政府普遍不惜以城乡失衡、地区失衡、产业失衡与贫富失衡等社会发展失衡为代价追求经济增长速度，创造了举世瞩目的“我国经济奇迹”。但是，过分看重经济增长速度并将经济发展简化为GDP增长目标，形成以GDP的增长来衡量公共管理绩效、评价官员政绩的公共管理理念，忽视了公共管理中的社会福利分配、公共服务建设、生态环境治理等经济增长质量目标。这种将GDP指标作为社会发展和官员政绩决定性指标的管理理念，导致经济走向粗放型、非均衡的状态。第二，无限政府理念。政府作为公共管理的核心主体，受计划经济体制残留的影响，政府越位、错位、缺位的现象相当普遍，个别政府官员更是本着“官本位”、“权本位”、“钱本位”、数量理念、管制理念的特征，将自己塑造成“全能政府”形象，在提供公共服务时处于至高无上的位置，以自上而下的方式提供服务，公民无权向政府提出要求，更无法对政府的服务质量提出意见。
（三）公共管理的体制
公共管理体制是多元管理主体以及它们组成的网络结构，对公共事务进行管理或承担管理责任的方式与方法。公共管理体制本质上决定了公共管理的效率和目标实现。从我国的实践来看，僵化落后的公共管理体制对于提高我国经济增长质量具有明显的制约作用：第一，现行的公共管理体制强调的是在一个官僚制的组织体系下，遵从严格的从上到下的等级制，以上级对下级的命令和下级对上级的服从为前提。奥斯本和盖布勒曾指出：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下。第二，公共管理的政府供给与实际需求相错位。由于政府在提供社会公共管理服务过程中享有特殊地位，而被管理者处于劣势，导致被管理者无权要求和选择管理者所提供的服务，公共管理的实际供给与其需求不相符合。自发的经济增长进程往往导致社会福利分配不均、生态环境退化等外部性成本，因此，追求经济增长的质量要求公共管理供给服务于纠正社会、环境领域的市场失灵引发的经济失衡，但政府却将更多的资源用于通过行政手段干预正常的经济增长进程。由于政府的公共管理供给与实际公共管理需求相错位，导致公共管理绩效和效率低下，经济失衡状态长期难以扭转，经济增长质量难以提高。
（四）公共管理的模式
公共管理模式指的是公共管理过程中政府与市场关系的处理方式、政府与市场的分工方式以及政府对自身的管理方法。我国现有的公共管理模式主要的缺陷在于：一方面，政府干预仍然占据公共管理主导地位。我国的政府组织机构都是按层级化设计的，行政权力的运行方向、行政领导的指挥线路、行政信息的传递渠道以及行政人员的职责权限等均具有规定性。而且，对契约、形式以及规则的重视是官僚制的基本价值观念。另一方面，市场化的有效性未得到充分发挥，距离企业化政府、灵活政府、全民化政府的真正建立和完善还相差甚远。例如，出于行政改革的需要，许多人将企业化政府（即将企业运作方式引入政府）简单看作官僚制政府的替代物，在企业化政府的运行过程中，滋生出诸多权力滥用现象。又如，灵活政府模式下设置的临时机构、雇佣临时人员只关注任务不关注管理过程、责任感缺乏。
三、提高我国经济增长质量的公共管理创新机制
现有的公共管理机制在主体、理念、体制、模式方面均存在一定的缺陷，导致公共组织机构在提供公共管理服务和实现社会公众利益的过程中绩效不高、效率有限，进而导致推动经济增长质量提高的作用受限。改善经济增长质量，必须对现行的公共管理机制进行创新。
（一）公共管理主体创新
公共管理活动需要依靠一定的个体或组织来完成，主体创新就是由这些创新的个体或组织汇集而成的。社会的发展决定了公共管理活动的多样性，在当代市场经济条件下，非政治性公共事务不断扩大，提高经济增长质量逐渐取代政治目标而成为社会公共管理的核心。因此，公共管理的组织结构也应该从政府单独实施的结构变革为以政府为核心、各类公共组织共同发挥作用的组织管理结构，实现社会共同治理。首先，要将公共管理供给主体扩展到非政府组织部门。政府管理应当主要涉及国家政治性事务、宏观经济性事务以及部分社会性事务，而其他部分职能可转移给非政府公共管理组织。从经济效果来看，第三部门和公民社会等非政府组织能够有效发挥基础资源的配置功能，节约整个社会的交易成本进而降低公共产品供给成本。并且，第三部门和公民社会能够通过非政府的社会公益方式吸纳社会组织力量和社会资本参与公共管理，从而减轻政府的财政负担。其次，通过公共管理供给主体的多元化，变革政府公共管理的职能和作用范围。严格限制政府的统治职能，以社会利益和要求作为政府职能实现的参照体系，依据社会变量决定政府的结构、权力及运行方式，减少政府在微观经济领域的干涉，将政府全方位控制社会减小到最低限度。最后，加强非政府主体的公共管理职能。依靠人民共管、非政府组织协助、社会中介机构力量提供部分公共物品与服务，最大限度地优化社会治理资源。例如，在经济发展带来的如气候变暖等环境负效应方面，通过与众多机构合作的方式调动各方积极性，提高能源利用率、加强环境治理，从而实现质量型经济发展。
（二）公共管理理念创新
理念创新是公共管理创新的内在动因和必要前提，在质量型经济增长的背景下，公共管理理念要向提高经济增长质量、促进社会经济系统全面发展转变。首先，从以物为本向以人为本转变。追求物质生产对人类生活的满足是经济社会发展初级阶段的基本需求，当社会经济发展到高级阶段，人的发展成为本质要求。阿玛蒂亚•森在《以自由看待发展》中明确指出：发展是扩展人民享有真实自由的一个过程，发展能够提高人们按照自己的意愿来生活的能力。而人的实质自由是发展的最终目的和重要手段。因此，在追求社会公平发展的质量型经济增长阶段，公共管理的目标要从单纯的物质性公共产品和服务提供转向人的全面发展和人的价值实现。其次，从权制思维向服务思维过渡。在服务思维引导下，公共管理者应取代原有的命令型方式，从不服务、被动服务逐渐转向主动服务、质量服务，以服务于民作为公共管理职能的根本出发点和落脚点，将公共管理服务———实现社会公共利益———提高经济增长质量统一于经济发展中。最后，从数量观念向质量观念转变。物质产品的总量增长只是衡量经济发展的一个方面，而经济质量方面的拓展才是经济增长到一定阶段的共同选择，是经济和社会发展的必然趋势和最终目的。公共管理者应改变以往只注重数量、规模的管理目标，设立增长质量、社会发展、人与自然和谐相处的创新型管理目标，通过对新目标的追求而更加关注经济增长质量，最终实现和谐发展。
（三）公共管理体制创新
公共管理体制创新的目标是改善公共管理主体在管理公共事务过程的运行机制，其本质上是为了节约市场交易成本、组织管理成本及政府运行成本等制度成本，从而使社会资源得到合理有效的配置及利用。公共管理体制创新的路径在于：第一，引入市场竞争机制，充分发挥市场在基础资源配置中的作用。将公共事务处理和公共权力运行置于全社会的有效监督和竞争性参与中，通过竞争来降低公共服务成本、提高公共服务效率和服务质量。亚当•斯密在《国富论》中就已经立论，在国家制度的框架下，国家可以利用人们对私利的追求，用平等交换、互通有无的市场管理机制，促进专业化和社会生产效益，达到国家财富的增值。第二，建立及完善公共管理的绩效评估机制。以经济结构、福利分配、环境治理等经济增长质量标准来衡量公共管理组织的绩效。要以社会需求为起点，通过成本—收益分析范式，将经济增长的目标重新扩展到满足社会福利需求，推动社会经济发展，最终形成公共管理体制创新与社会经济发展形成良性的互动关系。改变当前公共管理体制只注重眼前利益而不计成本的管理方式，以新的全面标准评估公共管理绩效，不仅以经济增长作为考核基准，更要将社会福利分配、生态环境治理等内容作为公共服务收益纳入绩效考核。
（四）公共管理模式创新
关键词:公共管理要素市场化
关于公共管理要素说
公共管理的要素,它与公共管理的资源是有一定区别的。从一般意义上讲,“要素是构成事物的必要因素”,它既非物质的亦非心灵的,是社会中唯一的存在,是一种“中立”的东西。所谓公共管理要素,就是构成公共管理的必要因素,离开公共管理要素,公共管理工作就无从开展。公共管理要素包括公共管理权力、公共管理资源、公共管理素质和公共管理环境。
公共管理权力
公共管理权力,是指公共管理主体在某一个领域或某一方面所拥有的行使组织、计划、指挥、监督、调控等职能的权力或权限。公共管理权限的行使标志着某一公共管理主体有了公共管理权力的要素,这种权力需要社会的授予或承认,不是所有的人或者所有的组织想有就能拥有的。我们这里所讲的公共管理权力主要是通过社会授予的管理权力,因为,它是很重要的公共管理主体争夺的稀缺资源。在传统的体制下,公共管理权力作为最重要的公共管理要素几乎都是由政府垄断的,其他公共组织一般都不具有公共管理权力。在现代市场经济体制下,随着公共管理主体的多元化,作为公共管理第一要素的公共管理权力也向政府以外的其他公共管理组织分散。
公共管理权力是公共管理的第一要素,对公共管理组织来说是非常重要的,它是公共管理活动中的无形资产,这种公共管理权力有时候是所有的人或所有的组织随便可以拥有的(例如,上面我们讲到的不求回报的治理公共厕所和不求回报的打扫公共卫生)。但是,拥有控制授予权的公共管理要素和需要得到回报的公共管理要素却不是所有的人和所有的组织想要拥有就可以拥有的。一般地讲,拥有一定的控制授予权的公共管理权力属于政府,例如国家机器、国际间的公共事务、国家的发展计划、对国家整体上的管理等都需要纳税人支付成本的公共管理权力等;而拥有一定的管理回报的公共管理权力,是由包括政府在内的相对特殊的公共管理组织所拥有,例如公共水域的治理权力、提供社会劳动保障的权力等。
公共管理资源
公共管理资源是公共管理的有形要素,它是公共管理主体进行公共管理活动的最基础的条件和最基本的要素。在公共管理活动中公共管理权力要素与公共管理资源要素在侧重点上可以分为以下三个方面的情况。
一是对于政府公共管理主体来说,应当特别注重于公共管理权力这一特殊要素,许多重大问题都是通过权力来配置公共资源或者通过权力来约束其他公共管理组织、私人组织、市场的行为的。
二是对于完全生产有形公共产品的公共管理主体来说,当他们拥有了生产这种有形公共产品的权力以后,他们在公共管理要素方面所花的所有精力就是获取公共管理所需要的公共管理资源。公共管理资源是这类公共管理组织生存与发展的最根本性的要素,也是这种公共管理组织生存的命脉。
三是对于介于政府与完全生产有形公共产品中间的公共产品主体来说,拥有公共管理权力与公共管理资源两种要素是一样重要的。在现实社会中,这样的公共管理组织无论在生产公共产品过程中还是在组织生存发展方面都没有上述两种公共管理组织自主和主动。
公共管理素质
公共管理的素质也是公共管理重要要素之一。在一个公共管理组织内部,一方面构成公共管理主体的每一个人的综合素质是非常重要的,它是这个公共管理组织综合素质好坏的基石;另一方面,即使公共组织内部的所有的成员综合素质非常好,但不一定要这个公共管理组织的综合素质就非常好。这是因为,作为单项的公共管理主体的每个人的要素,必须通过科学的、合理的配置,才能使整个组织的综合素质达到最好。
公共管理环境
除了上述内容之外,公共管理要素还包括公共管理环境。创造良好的公共管理环境对于公共管理组织来说也是非常重要的。包括公共管理的内部环境与外部环境,内部环境是可控性公共管理环境,外部环境是不可控环境。与其他企业组织一样,现代公共管理组织重视公共管理环境是公共管理的重要要素内容。
我国公共要素的政府垄断现象与特征
我国公共管理要素的配置特征
建国以来,我国公共管理要素的配置基本特征是,政府拥有所有的公共管理要素。表现为政府垄断了公共管理的所有权力,即一切由政府说了算;政府垄断了所有的公共管理资源,一切物质资料的占有权、分配权、处置权都是政府的,政府对社会的一切公共产品的提供都是大包大揽的供给式;政府拥有完全意义上的公共管理要素的配置权,包括社会的一切劳动及其劳动人员都是政府所有、政府支配的;由此而产生的公共管理的环境也是政府全面考虑的。因此,与传统的计划经济体制一样,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度计划的,有是政府统一所有、统一支配的。
我国公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的应变能力差。公共产品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共产品的渠道过于单一,公共产品的提供数量就越少,供不应求的现象就越严重,一些政府部门和政府工作人员的特殊福利越高。
其次,淡化了政府的管理职能。由于控制公共管理要素实际上是控制了公共管理的有形产品,在现实社会中是比较实惠的。所以说,冲淡了政府集中精力为社会提供无形产品(如国防、外交等)的根本职能。政府应该管的事管不好,不该管的事管得过多,形成了政府的低效率,从而造成了社会经济发展的低效率。
再次,提供了政府腐败温床。当公共管理走向社会化时,政府可以充分利用所掌握的要素创造控制收益权力,社会其他公共部门为了获得相应的公共管理要素,利用经济的手段与政府作交易,一些政府部门和少数政府工作人员借助于手中的权利收受贿赂。因此,客观上为政府腐败提供了可能。
另外,难以与国际接轨。在加入WTO之后,我国公共管理的转型问题已经非常严峻,在许多方面不能与世界各国接轨,造成了公共管理的被动局面。
公共管理要素的市场化途径
具体的说,公共资源的市场化途径具体包括:
公务员的市场化
公共管理资源首先是人力资源,从现实出发,我国公共管理人力资源的市场化主要是公务员队伍的市场化。因为,政府以外的其他公共管理主体实际上就是从市场化开始的。因此,研究公共管理人力资源的市场化实际上就是公务员队伍的市场化。
公务员队伍市场化是现代公共管理的必然趋势。一方面通过公务员队伍市场化压缩已经膨胀了的政府机构,减少政府工作人员;另一方面,可以通过公务员队伍市场化,引入竞争机制,形成一个能者上、庸者下,能进能出的公务员管理制度。只有通过公务员队伍市场化,才能真正提高公务员的综合素质,政府才能在多元化的公共管理体制下强化自己的功能。
公务员市场化的另一含义是,可以使不同的公共管理主体有机会站在平等、公平的基础上争夺人力资源。在公共管理市场化发展时,政府对公务员的垄断对于其他公共组织来说,似乎不大公正。因此,当公务员市场化以后,政府的公务员队伍有可能在不同的公共管理组织之间流动,每个公务员可以根据自己的价值趋向选择自己喜欢的职业,从而推动其他方面的公共管理的发展。对于其他公共管理组织在人力资源的竞争上也是一个公平化的途径。
公共管理资金的市场化
公共管理资金的市场化问题不仅是制度建设问题,而且是公共管理主体之间站在同一起跑线上公平竞争的问题。公共管理资金市场化,对社会来说可以起到下列方面的作用:
第一,强制性地压缩政府机构和政府工作人员。公共管理资金市场化,对于无所事事的政府公共管理机构来说,实际上是一种“釜斧底抽薪”,断了养活他们的财源,他们就会主动走向市场通过竞争来养活自己。同时,也可以通过市场检验公共产品的有用性,对于市场来说需要的公共产品即使政府不提供资金,也可以通过合理的交换取得生产这种公共产品的组织所需要的成本和合理的利润。
第二,建立、培育筹资者队伍。推行公共管理资金的市场化,使得包括政府在内的公共组织失去了“天然”的资金来源,而一旦社会有公共管理与公共产品生产服务的要求时,就会因社会的需要而出现一批专业化的筹资者队伍,从另一角度上培育了要素市场,对整个公共管理与社会经济的发展是一个促进。
第三,推动社会民主的发展。公共管理资金市场化,就会使政府的强制性公共管理彻底废除,民众在公共管理方面的自主性增强。只有把公共管理的资金推向市场,才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主体与其他社会公众有进一步的民主。
第四,进一步丰富公共产品与公共服务的供给。当把公共管理所需要的资金推向市场后,对于不同的公共管理主体来说,必须考虑资金使用成本问题了,在降低或控制资金使用成本的前提下,才能有相应的微利收入来进一步发展公共组织。
其他资源的市场化
公共管理资源的市场化是一个体系,除了上述主要方面外,还有公共管理物质资源的市场化,公共管理的科学技术资源的市场化,以及公共管理要素资源的市场化,公共管理信息资源的市场化,等等。
总之,人们应当按照市场经济体制与公共管理的基本特征来设计公共管理要素市场化。正确、合理、高效的公共管理要素市场化体系,是建立现代公共管理制度的基石,从一定意义上讲,制度建设是发展公共管理事业的根本问题。只有通过公共管理要素的市场化,才能降低公共管理活动中的交易成本。
参考文献:
1.张梦中.美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向.麦克斯韦尔学院副院长梅尔戈特博士访谈录[J].《云南行政学院学报》,2001(11)
2.何翔舟.《政府成本论》[M].人民出版社,2001
关键词：新公共管理运动；乡镇事业单位改革；企业型政府
20世纪70年代以来，西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境，都实行了政府改造运动。虽然这一改革浪潮在各国的名称不同，但实质上都是将私营企业管理的一整套原理和技术运用于政府部门的公共管理。它对以往的传统公共行政模式采取了否定和批判的态度，要求建立与以往不同的公共行政模式和为社会公众服务的公共管理组织。虽然西方的新公共管理运动具有其独特的历史背景和文化条件，但是其独特的管理和服务理念对世界任何国家都具有一定的启发和借鉴意义。本文试图在对西方公共管理运动的理论基础和特征进行阐释的基础上，挖掘可供当前我国的乡镇事业单位改革借鉴的经验。
一、新公共管理运动的内涵及实质
“新公共管理”是一种国际性的思潮和运动,它起源于美国、英国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯（OHughes）在《公共行政与管理》一书中所说：“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”总体而言，新公共管理具有与传统的公共行政不同的理论基础和特征。
（一）新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治和行政二分论和韦伯的科层制理论为其理论支点的话，那么新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。
首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的行动都是为追求自身的利益，都希望以最小的成本获得最大利益）的假设中获得政府绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效益的依据；从成本―效益对比分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。
其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就是为了追求利润，在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，人员具有较强的流动性，而不是一经录用，永久任职，等等。
总之，新公共管理从私营部门的管理方式出发认为，那些私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。这也奠定了新公共管理运动的独特内涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是个非常庞杂的概念，它既指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，又指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，同时还指一种新的公共行政模式。其名称在西方各国也不尽相同，如在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在英国叫“管理主义”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
1、以顾客为导向，引入私营部门的管理方法，建立企业型政府。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应能力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站式”服务等，就是在这种新的政府―社会关系模式下所施行的一些具体措施。与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门的职能和规模不同，新公共管理主张对某些公营部门参与市场竞争，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门的某些服务。但是需要明确的是，许多新公共管理的拥护者和支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
2、引入竞争机制，注重政府服务效率和质量。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理重视政府活动的产出和效果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予公务人员以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的目标和总量控制，给基层公务人员在资源配置、人员安排等方面充分的自，以适应公众不断变化的需求。同时，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政法规、制度控制，实现严格的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效评价标准对目标完成情况进行测量和评估，由此达到经济、效率和效果等三大变量。在人事管理体制上，新公共管理重视对人力资源的管理和开发，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作成绩为依据的绩效工资制等等。
3、强调“政务”和“事务”的合作。在看待“政务”与“事务”的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动关系。主张让文官参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治责任感，而不应将政策制定和具体管理职能截然分开。这样不仅可以使文官承担相应
的政治责任，而且可以挖掘文官在专业知识、信息、任期等方面的优势以提高政策制定和执行的效益。
二、对新公共管理运动的述评
西方的新公共管理运动对西方国家政府的公共行政产生了巨大影响。在西方官僚制政府的运行陷入困顿的情况下，它提出的一系列主张和革新作为人类的一种革新范式和实践模式，反映了人类社会在进入信息化时代和全球化时代后对各国政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面实现了对传统公共行政的突破。
（一）适应了时展的要求
经济的市场化、全球化以及社会信息化，必然要求各国政府采取更加灵活高效的管理体制。与以往工业社会相适应的传统官僚制不应主导公共行政的指向，其科层制的管理方式、僵化的公共组织和绝对统一的公共服务的做法，都应该被纳入新公共管理的改革浪潮之中。这是时展的必然要求和趋势。
（二）积极探索了解决传统行政管理体制弊病的途径和方式
对传统的官僚体制所生成的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下、士气不振等弊病，新公共管理运动采取的企业化、市场化、竞争制等措施在很大程度上缓解和解决了这些弊病。
（三）把当代政府改革和公共行政推向了一个新的阶段
1、它否定了传统行政所持有的政治和行政二分法，主张公务员参与政府政策的制定，认为这样更有利于实现良好的治理。
2、主张公共服务市场化，主张政府和企业在提供公共服务方面进行有效的竞争，确立了政府和市场的新型关系。
3、强调公共服务的顾客导向，提倡回应，将群众的满意度作为评价政府绩效的标准。
4、主张政府部门的领导者具有企业家的精神，以有效整合和利用各种资源，追求效益的最大化。
5、主张精简机构和人员，减少管理层级，以消除官僚制的繁杂。这些措施都是对传统行政管理理念和措施的颠覆，开辟了公共管理的新时代。
（四）存在着一系列的缺陷
1、片面追求政府的企业化管理原则，抹杀了公共部门与私营部门的本质区别。公共部门与私营部门的根本不同在于，政府部门追求公共利益最大化的公共性原则和私营部门以营利为目的的利润最大化原则。新公共管理过于强调公共部门企业化，必然导致公共管理部门对公共利益的逃避，造成对公共利益的侵蚀。政府的存在是为了维护公共利益的实现，“自由市场这支看不见的手，尽管它有不可怀疑的力量，但是他们不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持乐观进步态度的社会目标的实现”。在市场经济条件下，如从本质上混淆政府与企业等私营部门的区别，最终会从根本上丧失公共利益。因此，政府的管理可以借鉴私营部门的管理方法，但不能全盘套搬。
2、过于注重效率原则，容易导致政府忽略其所肩负的政治民主责任。追求效率是政府在公共管理过程中的重要环节，但公共管理的本质是以民主为基石，强调追求人民、自由平等权利、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值，过于强调效率必然导致社会公正和长期公共利益的缺失。
三、新公共管理运动对我国乡镇事业单位改革的启示
新公共管理是当代西方社会行政改革的一个潮流，虽然它还存在如上的一些缺陷，但总体来说是现代政府改革的一个趋势和方向。尽管我国是一个初步建立起市场经济体制的国家，具体国情与西方国家存在一定程度的差别，公共管理的水平和行政改革所面临的问题与西方国家也有许多不同之处，但是西方国家新公共管理的一些思想和操作方案对我国各级政府的改革仍然具有启发和借鉴作用。
（一）明确乡镇事业单位的职能范围和权力边界
西方国家政府职能的大幅度扩张始于20世纪30年代中期，经过几十年的演变，政府规模急剧扩张，财政开支大副增长，最终在70年代形成严重的财政危机。这促使人们对以往政府的职能范围进行思考，反思以往政府无所不能、无所不包的行政方式进行反思。就我国的乡镇政府来说，也经历了一个职能不断调整和机构不断膨胀的过程，最终导致了近年来大规模的机构和人员精简。这种现象主要反映在乡镇事业单位机构和人员的增减方面，可以说乡镇事业单位改革是我国乡镇机构改革的重要环节。
就我国的乡镇事业单位改革来说，最重要的是明确其在特定历史阶段的职能和使命，根据宏观政治、经济、社会环境的要求确定其具体职能，依其承担的职能来进行机构和人员配置。具体要划清哪些基层事务是由政府直接管理的，哪些公共服务可以通过市场化和社会化手段来提供的。对于由政府承担的事务要设置相应的机构和人员，对于可以回归社会的公共事务要大胆放权。
（二）引入竞争机制，增强工作乡镇事业单位从业人员的工作积极性，提高基层公共服务的质量和效率
乡镇事业单位的活力来源于有效的竞争激励机制。乡镇事业单位的竞争来源于两个方面，即人才岗位的竞争和公共服务的竞争。长期以来，在人事方面，我国乡镇事业单位缺乏有效的竞争机制，人浮于事，导致乡镇事业单位职能的虚化；在基层公共服务方面，实行的是由乡镇事业单位独包独揽，缺乏有效的竞争，各种市场主体和公共组织被排除在公共服务提供主体之外。因此，提高我国乡镇事业单位的活力和服务水平，一方面要加强事业单位内部的人事制度改革，切实引入人事竞争制度，打破只进不出、只上不下的传统思想观念，形成能者上、庸者下的人才流动机制；另一方面，对于可以实行市场化和社会化方式供给的公共服务项目，要吸收社会力量参与竞争，形成事业单位和社会组织竞争的局面，以提高基层公共服务的质量和效益。
（三）推进基层公共事务管理改革
管理乡镇公共事务是乡镇事业单位的重要职能。推进基层乡镇公共事务管理体制改革是乡镇事业单位改革的重要内容。这需要在资金来源、资金监管、工作思路上等方面进行相应的改革。
1、加大对乡镇公共服务的投入。就西方国家来说，新公共管理有效施行的一个重要条件是国家财政对公共服务的有效保障。长期以来，在城乡二元体制下，我国政府对农村基层公共事务的投入较为薄弱。在以城带乡、工业反哺农业的新形势下，必须按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对农村公共事业的投入，这既是加快农村发展的需要，也是促进城乡和谐发展的需要。
2、加强对基层公共财政制度进行改革，优化公共财政资金的投资渠道，增强对公共财政资金的监管力度，提高资金的使用效率。目前，一方面国家对农村基层公共事务投入的资金较少，亟需加大资金投入力度；另一方面，财政投入资金的使用效益极低，亟需优化财政资金的投入渠道和强化对投入资金的监管。
3、对一些公共服务项目，可以实行合同承包，吸纳社会力量和资金的参与。当前，一些地方对公共事业民营化进行了大胆的探索，但总体而言，这些改革设想还处于初始阶段，规模较小，相关制度还需要完善。对于可以实行外包的公共服务项目，可以实行合同承包，严格规定服务的数量和质量标准，一方面可以提高基层公共服务的质量和效益，另一方面可以吸纳社会力量的参与，实现公共服务主体的多元化，从而减轻政府的负担。通过相关的探索，形成制度化的措施来改善基层公共服务状况。
参考文献：
1、(美)理查德·布隆克.质疑自由市场经济[J].江苏人民出版社,2001.
2、陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000(6).
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。
这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
[关键词]公共管理；社会化转型；实践策略
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.12.110
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）12-00-02
1 研究背景
公共管理是指以政府为核心代表的公共部门整合社会上存在的各种力量，依法运用各种政治、经济、管理的方法，提高政府的治理能力以及提高社会公共利益的职能活动。公共管理社会化是指在公共服务管理和社会管理事务中，改变由政府主导的传统公共管理方式，引入市场化的管理模式，同时调动社会的可利用资源与力量，将政府相关方面的管理职能向社会转移，以降低政府在进行公共管理过程中所形成的管理成本与费用，提高管理效率，最终构建资源共享且公共管理体制能自行管理的社会机制，也是实现传统公共管理模式根本性转型的途径。
在我国传统的管理体制下，政府直接控制和管理包括政治、经济、文化等所有组织以内的社会组织，导致社会资源高度集中。实行市场经济改革后，企业成为市场的主体，企业能自主进行经济方面的决策，独立承担相关经济活动所带来的效益与风险，而政府的重点将集中社会资源转向宏观调控市场的经济活动，在市场经济的作用下提高公共管理水平。因此，推动政府职能转变，建立符合社会主义市场经济要求的新型公共管理框架，是变革政府公共管理体制的重点，这为我国公共管理社会化转型创造了积极的社会条件。截至2014年末，我国共有法人单位510.7万个。其中，企业法人302.6万个，占59.2%；机关、事业法人102.6万个，占20.1%；社会团体法人10.6万个，占2.1%；居（村）委会79.2万个，占15.6%；其他法人15.7万个，占3%。公共管理从政府干预的管理模式转型为市场参与的管理模式，这种转型战略为社会公共利益提供了保障，有利于推动社会的发展，同时能够满足民众对政府公共事务管理日益增长的需求。我国公共管理社会化转型在社会经济不断发展的条件下，在实践过程中，不断完善，其实践策略也渐渐明晰。
2 逐步转变政府的管理职能
我国社会主义改革能够取得巨大的成功，其原因是我国的社会主义改革是“一个通过试点纠错，积累经验，循序渐进的、分阶段的、由局部到整体逐步展开的过程”，也是“一个先易后难、先后中心、先微观后宏观不断取得突破性进展的不可逆进程”。而我国公共管理社会化转型的核心在于政府管理体制改革创新的相关因素，因此，相关人员必须总结原有的经验、稳步推进政府职能的转变，为我国公共管理社会化转型奠定基础。我国在实现公共管理社会化转型的过程中获得了显著的成效，比如：实行党政职能分工，建立基层人民群众自治组织，建设社会主义法治国家，深化行政管理体制改革等，这些记录了政府职能在公共管理社会化转型中不断转变的过程。这种渐进式的根本在于党的正确领导原则与方向，适应我国独特的政府主导型的市场经济模式的发展要求，完美体现了改革、稳定与发展的有机融合与辩证统一。
在我国公共管理社会化转型的过程中仍有不容忽视的问题，阻挠转型战略的实施。为全面贯彻落实公共管理社会化转型策略，需从以下三点着力：
推动事业单位社会化改革。对除民办事业单位以外的管理体制复杂的事业单位进行全面改革，实行政事分开，使事业单位走向公共管理社会化的道路，推进事I单位社会化。
推动行政化团体组织社会化改革。我国行政化社团组织属于民间组织，其担负着巨大的财政负担，且社团由于其公共服务的质量不高，使其在一定程度上无法保障群众的基本利益。因此，这些行政化组织应该实现政社分开，在一定的范围内独立自主地实行管理章程，比如：自定管理人员、自选领导、经费自理等。政府对行政化社团组织的管理力度逐渐削弱，主要是监督社团组织的发展方向，监督其是否依法举办社团活动，规范其组织活动的行为过程，提高其对人民群众实行公共服务的服务水平，使其为社会、为大众提供更多优质的公共服务，满足群众的要求。
推动政府专门经济部门的社会化改革。政府专门经济部门属于事业单位，是比较特殊的种类。专门经济部门的社会化改革主要是对其大部分的专业经济部门进行改革，其行政管理职能由政府进行承接，专门的技术工作交由社会、市场来承接，实现政企分开，使专门经济部门实现公共管理的社会化。
3 发挥市场机制的效用
以大部分的实例角度出发，可得出政府部门提供的公共管理事务以及服务工作往往缺乏效率，而在市场机制下的公共服务是在“一双看不见的手”的市场经济调控下实现社会资源的有效配置。公共管理社会化转型是在政府决定公共服务数量与质量的基础上，利用市场经济原则来提高公共服务的供给效率。
政府在公共管理过程中必须重视市场机制的引入，打破许多公共服务设施由政府垄断的局面，把能够进行市场性的投资、开展市场竞争的公共服务项目，通过招投标等方式在政府监督的前提下交由私营企业经营，以促进社会效益最大化，获得政府、企业、群众三方的满意。公共管理的社会化大体可分为三个部分：
关键词：政府质量管理目标模式
客观地说，当前学术界热衷讨论并在政府积极实践的“新公共管理运动”仍没有完全脱离企业型模式的窠臼，只是随着社会对公共服务质量要求的提高而进一步突出了“顾客导向”、“服务导向”的内容，体现了质量管理与现代公共管理的契合点。可见，政府质量管理在现代意义上的目标模式是顾客导向的服务型模式，其核心是公共管理职能和方式的转型。结合我国公共管理的实际情况，包含以下几个方面的转变：
一、由等级管理向参与管理转变
我国传统的公共管理体制等级森严，个人的人格权威往往高于其职务权威，“官大一级压死人”的现象比较普遍；上下级之间也存在类似现象。
公共管理过程充斥着上行下效、惟命是从、只对人不对事的思维和行为倾向。这一传统造成了我国公共管理无的放矢、盲目指挥、高成本、低效率的现状。社会利益结构分化使利益主体形成强烈的主体意识和利益意识，要求实现公共管理的科学化和高效化，以现代化的决策模式和执行手段为社会提供公共产品服务。这就要求充分发挥政府内部一般人员和低级机关以及社会组织和公众的积极性、主动性和创造性，参与公共决策的制定和执行过程。
二、由依人管理向依法管理转变
我国传统公共管理体制中与等级观念紧密相联的是人治观念。“官本位”观念和“官大学问大”的观念结合在一起，更强化了这种人治传统。其必然结果是导致公共管理中的经验主义倾向和“人情风”盛行。经验主义扼杀了管理创新，助长了；人情风置原则于不顾，混淆了公私界限。人治传统反过来又强化了“官本位”色彩，以致有法不依、执法不严的现象普遍存在，腐败现象日趋严重。市场经济的勃兴和利益结构的分化为法治型行政体制的确立提供了契机，要求政府在保持合理的自律机制的同时，注重发挥以健全法制、依法行政为核心的他律机制的制约作用。
三、由控制管理向调节管理转变
在计划经济条件下，政府对整个国家的政治、经济和社会等领域实行高度控制，造成公共行为的严重失范。社会主义市场经济要求规范公共管理行为，一方面，应继续强化政府宏观调控职能、计划指导职能和监督协调职能，使其成为公共政策的制定者、监管者，而不是既充当干预者、仲裁者，又是市场的直接参与者；另一方面，公共管理职能应体现更多的公共性，即提供公共产品和服务、提高社会保障和就业水平。政府参与市场的方式，要以市场调节为主，调整公共投资方向，增强公共投资的带动作用。
四、由集权管理向分权管理转变
计划经济体制在政治上的集中表现就是中央高度集权，公共管理体制中的集权传统主要体现在中央向地方高度集权。在其影响下，我国的公共管理系统不可避免地产生了角色错位、功能失调以及边界模糊等诸多问题，严重束缚了公共管理体制的深入发展。同时，集权性质的公共管理体制也难以充分调动地方的积极性、主动性和创造性，致使资源配置失当，经济发展失序。社会利益结构分化使利益主体与政府之间的关系带有某种自愿契约的性质，地方政府为谋求社会公众的信任和支持，倾向于寻找发展经济与提供服务的最佳结合点。它们在不断增强其公共精神和服务意识的同时，必然要求相应的中央政府在更大程度上的放权、分权。
五、由包揽管理向服务管理转变
随着国民待遇、贸易自由化与公平竞争等原则的实施，政府通过行政命令垄断经营的市场资源要回归社会重新配置。公共管理的职能主要是掌舵而不是划桨，是整合社会的公共资源以满足社会公众的需要。因此，政府应通过广泛授权和分权的方式，把原先承担的一部分事务交给公民社会，或各种私人部门和社会中介组织以及社区、家庭、学校、志愿者组织等，让他们通过与政府在特定的领域的合作来分担公共管理责任，以建立起对公共事务的多中心治理。
六、由政治导向向公众导向转变
传统公共管理的政治性突出，存在着只对上级负责，不对下级特别是公众负责的倾向。现代公共管理的理论和实践表明，公众信任是公共管理合法性的本质，也是政府履行公共管理职责的根本。政府应该以公众的需求为导向，并向其提供优质的公共产品和服务。公众满意程度应成为衡量现代公共管理绩效的一个根本依据。基于此，政府应该通过多为公众办实事、办好事，在社会公众中树立良好的形象。
七、由扩张管理向自律管理转变
我国政府的过度膨胀是人所共知的事实，表现为机构的膨胀和人员的增加。这种扩张伴随着公共管理事务的增多，有其必然性的一面。但我国政府扩张如此之快，在世界各国都是少见的。据统计，建国之初我国的官民比例是1∶600，而现在是1∶34，增长了17倍；20世纪80年代的行政事业费开支是404亿元，90年代超过1400亿元，增长了2.5倍，远远高于同期财政收入增长的速度。公共机构和人员的膨胀，使国家公共管理费用急剧增加，加重了社会的负担。随着社会利益主体利益意识的增强，国家与社会在利益博弈过程中的优势已愈来愈不明显，愈来愈难以维持管理费用支出。鉴于此，我国有必要建立廉价的政府，在公共管理体制中增强自律成份，形成系统内的动态平衡机制。
八、由过程管理向结果管理转变
传统公共管理往往只注重过程而忽视结果，造成许多浪费。究其实质而言，公共管理应力求以较小的投入获取较大的收益，实现公共管理的高效化。政府必须重视其对社会公共事务管理活动的产出和结果，既要注重资源配置的有效性，又要考虑利益分配的公平性。政府要致力于以相对低廉的成本为社会提供高质量的公共产品和服务。从质量管理的角度来说，公共资源配置效果要与管理人员的业绩联系起来，强调按照业绩进行管理和付酬，建立企业型政府。
九、由封闭管理向开放管理转变
与根深蒂固的小农经济相联系，我国传统公共管理体制的封闭性、保守性和排外性非常明显，主要表现为部门主义和地方主义。公共管理系统中各部门、各地方各自为政、条块分割，致力于追求本部门、本地方利益的最大化，而不是以国家的整体利益为重。同时，系统也很少与社会其它系统交流，公共管理缺乏必要的信度和效度。由于社会利益结构的分化，社会系统的异质性空前增加，有关社会系统运行的信息种类和数量空前增多。相应地就要求公共管理系统内部各组成部分统筹协调、互相配合，克服各种形式的部门主义和地方主义，而且还要与外部系统加强联系，扩大交流，协调发展。在公共管理上，要用普遍主义取代保护主义，用进取外向的开放意识取代故步自封、画地为牢的封闭意识。wWw.gWyoO
十、由常规管理向创新管理转变
公众的政治民主意识和主体意识不断提高，对公共产品和公共服务的质量要求越来越高的情况下，公共管理也要不断创新，以进一步改进公共管理的技术和手段。在管理技术上，要向办公自动化迈进，逐步实现公共管理技术的现代化，为公共决策和执行创造有利的条件。积极推进政府上网工程，不断提高公共管理的透明度，提供公众参与公共管理的多种渠道。在管理手段上，要合理运用工作激励、成果激励、教育激励等激励措施，充分调动政府内部工作人员的积极性，激发其内在的工作热情，形成以实绩评优劣的平等竞争局面，不断提高工作人员的思想素质和业务水平。同时也要注重发现和及时宣传好的典型，通过标杆管理增强其创新取向和进取精神。
参考文献：
1.尤建新，张建同，杜学美.质量管理学.科学出版社，2003
2.王家合.行政文化创新的成本约束及其道路选择.学术交流，2003(3)
摘要：从阐述新公共管理运动的主要思想入手，结合高校准公共产品的特征，分析当前学校管理中存在的问题，并从公共管理研究范式的角度，探讨对我国高等教育改革进程的影响，其目的是从中获得对我国高等教育管理改革的启示。
关键词：新公共管理范式；高校管理；影响
从20世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的性质、规模和途径不同，但都有一个共同议程，即“新公共管理”或“管理主义”范式。随着市场机制的不断发育成熟，行政体制改革的深化以及政府职能的转变，我国高等教育管理的实践模式和研究领域的理论体系都亟待进一步创新。因此，研究当代西方“新公共管理”运动的理论和实践，借鉴其经验教训，吸取其理论成就，对我国高等教育管理改革无疑具有重要的现实意义。
一、新公共管理范式的主要思想
新公共管理学以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，将私营部门成功的管理方法和竞争机制广泛运用到公共部门。它是西方特定的政治、经济条件下的产物，在一定程度上反映了公共行政管理发展的规律和趋势。根据西方学者格里尔和盖布勒等人的论述，新公共管理运动主要有以下几个方面的主要思想。
1．政府的管理职能应是掌舵而不是划浆
新公共管理主张政府在行政管理中应是制定政策而不是执行政策，政府只起掌舵作用而不是划浆作用。这样可以缩小政府规模，减少开支，提高效率。新公共管理认为，有效的政府并不是一个实干的政府，也不是一个执行的政府，而是一个能够治理并且善于治理的政府。
2．政府服务应以顾客或市场为导向
新公共管理认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变传统行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能和社会职能重新进行定位。市场不仅在私营部门内存在，而且也在公共部门内存在。政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其顾客或客户。企业家式的政府应是以顾客的需求为导向并提供较高服务效率的政府。
3．政府应采用授权或分权的方式进行管理
政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织之间的交流及其困难，使得政府机构不能对新情况做出反应。企业界经理采用分权的方法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速做出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速做出反应。
4．政府应采用私营部门成功的手段和经验
与传统的公共行政部门排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的手段和经验。如重视成本效率分析、全面质量管理、强调降低成本、提高效率等。
5．政府应在公共管理中引入竞争机制
新公共管理认为，政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给。运用这种方式将竞争机制引入政府公共管理中去，从而提高服务供给的质量与效率。因为竞争有利于提高工作效率，有利于优化服务态度，有利于激发创新意识。
6．政府应重视公共管理的效率、效果和质量
传统的公共行政注重的是投入而不是结果。新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产生与结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应主动灵活对外界情况的变化以及不同利益的需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应与人员的业绩效果联系起来，强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是任务付酬。
二、当前高等教育管理存在的主要问题
由于长期受计划经济管理模式的影响，我国高校管理的观念、方法、体系比较传统和陈旧，同社会主义市场机制的需求相比，同高等教育大众化的发展要求相比，还存在很多不相适应的地方，主要表现在以下几个方面。
(一）企业化政府模式
企业化政府模式是公共行政和私人行政的结合。在西方国家，大多实行三权分立，也就是行政、司法、立法三权分立，三权互相牵制。而这里的行政，是国家政府以国家为后盾，通过公共行政部门履行公共职能以实现公共政策目标的活动称之为公共管理。私人行政是指企事业单位对单位内部的管理活动。公共行政与私人行政在管理方式、管理目的上存在诸多的差别。正是因为这种差别的存在，所以两种管理模式可以相互借鉴、相互融合。企业化政府模式正是公共行政与私人行政的有机结合。企业化政府是社区拥有的政府，政府更多的不是通过一味的压制，而是深人到人民群众中去，了解人民群众的所思所想，让民众能够顾直接的感受到政府的关怀。
(二）参与政府模式
参与政府模式也称之为授权政府模式，顾名思义就是将行政权下放。在政府组织架构中，分为高中低层，甚至是更多的层级，但是我们知道基层工作人员和基层部门是政府组织架构中数量最多的团体，也是直接和民众接触的团体，所以他们往往代表着政府的形象。因为民众遇到问题，首先找的是基层工作人员，一般也是基层工作人员为他们解决问题，那么工作人员的态度与问题解决的好坏就直接决定了民众对政府的看法、支持，以及政府的公信力、威信力等。正是如此，参与政府模式主张应该将权力下放，减少政府组织机构层级，通小高级政府人员与基层政府人员之间的距离。这样高级领导层级可以更有效的掌握民众的情况，也能更有效的解决民众的问题，提高办事效率以及政府的公信力。
(三）灵活政府模式
灵活政府模式调整的是政府组织和政府雇员之间的关系。在传统的行政体制下，政府雇员是终身制，也就是一旦进人政府机构内，只要不犯重大错误，不对民国经济或者国家财产造成重大损失，自己愿意可以一直工作至退休。这样一种政府模式，从保证政府雇员的忠诚度以及积累政府雇员的工作经验等上来说是有促进作用的，但是，长期处于传统的行政体制下，“干多干少一个样”的思想观念会慢慢产生，政府雇员的惰性也会逐渐形成，不利于我国政府的与时俱进与迎接挑战。所以，灵活政府模式倡导是在这种一种任职终身制的模式下引人一种更为灵活的行政模式，例如：采用临时雇佣制。可以通过雇佣的形式招聘一批工作人员来从事特定的工作，当工作完成以后或者聘用期限结束|t，该工作人员即离开。这样，这样即可改善政府组织状况，同时还可&培养政府快速应变的能力。
(四）放松规制政府模式
放松规制政府模式也称之为解除管制政府模式或非管制政府模式。放松规制政府模式其主要调整的是政府和公务员、政府和民众的关系。在传统的行政体制中，公务员必须依章办事，严格的受到程序的限制，其对于决策更改的权力非常的小，因此，公务员工作的积极性、创造性以及自身潜能的发掘都受到严重的束缚。长此以往，公务员对工作的态度就变得对工作没有热爱。而在这样的一种模式下，需要办事的民众也是深受繁琐的程序之苦，在办理一项事情之时，往往需要经过一整套的程序，时间、精力都耗费了不少。所以，民众对这样的一种行政模式也不甚赞同。放松规制政府模式倡导的就是减少行政程序或手续，让公务员有更多的决策权，以及变更的权力。
二、公共管理主要模式分析
(一)公共管理的干预模式
公共管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府通过庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预和垄断公共管理过程的公共管理模式。在这样一种公共管理模式下，市场对公共管理的方式是间接的。公共管理产生的理论基础是20世纪20年代，马克斯的官僚模型。在干预模式下，人们一天的生活都在政府的干预之下，从一睁眼到睡觉期间，哪怕是睡觉时间，都受到政府的干涉。在公共管理干预模式发展的30多年间，由于政府行政环境的大幅度变化，此种模式的弊端逐渐显露出来，所以人们越来越趋向于市场模式的公共管理。
(二）公共管理的市场模式
公共管理的市场模式即为将政府管理与市场管理相结合，政府与市场分权。政府与市场分权最明显的表现就在于公共服务的收费制度，例如：医疗服务、卫生服务等，这些公共服务的收费制度，可以有效地提高资源的利用率，同时提髙公共管理人员进行公共管理的积极性与创造性。公共管理市场模式的理论基础是公共选择理论和新公共管理理论。所谓的公共选择理论是指公共选择的是由政府来进行的，也就是非市场主体。政府制度和市场制度中的行为都有一个共同点--追求利益。在这种利益追逐下，不管是官僚机构还是一般的企事业单位，其设立也许只是为了谋求某种利益。所以，纯粹的通过市场管理来进行公共管理的模式也是行不通的。而公共管理的市场模式倡导的是将市场与政府相结合来进行公共管理的一种模式。
三、我国公共管理模式的选择及公共管理的社会化
通过对不同公共管理模式的分析，可以得出，不同的时期应该适用不同的管理模式，我国现在在政府或者说公共管理模式中存在三个问题：（1)官僚体制严重；（2）社会公共问题凸出；（3)政府在公共管理中的智能作用不突出。这三个问题的存在决定了我国公共管理模式必须以解决这三个问题为前提，所以，我国可以采用“引导政府模式”的公共管理模式。所谓的引导政府模式即充分发挥政府在公共管理中的组织、协调作用，但是具体的事务则以市场运作的方式发挥政府外的职能。我国政府职能机构长期失衡，积累了诸多的社会公共问题，如：公共服务和公共设施问题；环境问题；人口老龄化问题等。这些问题的解决都需要政府发挥宏观调控的作用，同时也需要引进市场的竞争作用。从而在宏观上和微观上都很好的予以掌控。
四、结语
我国正处于社会的转轨变型期，不管是市场体制还是同市场体制想配合的行政体制都没有建立起来，这是我国目前公共管理中面临的现状。封建官僚制的遗存是我国行政管理中存在的很大问题，官僚制的存在一来降低了公务员工作的积极性以及工作的热情，不利于行政管理管理工作的开展，二来繁杂的程序和手续也阻碍了民众与政府的沟通，不利于民众和政府之间关系的培养。所以，我国公共管理模式一定要在既能够把握住宏观调控，又能够充分的发挥市场的灵活性作用。将政府宏观调控的能力和作用与市场的灵活相结合。
一、公共管理理论的主要内容和基本特征
（一）公共管理管理的主体。公共管理由政府部门的管理与其他公共管理两项主体部分组成，对政府部门的管理就是对国家公共机关进行的管理，其他公共管理指的是对除了政府部门以外的其他公共组织部门。简单的理解就是，人们在日常生活中的公共场所，如果不对其进行严格管理，社会将会变得混乱不堪。
（二）公共管理的基本特征。公共管理就是具有公共服务性，一切从群众的角度考虑，从群众的经济利益出发，把群众看作是顾客，顾客的满意程度作为对社会公共管理的衡量标准，从而进一步提高公共管理能力。公共管理就是对政府部门进行严格的管理，把政府部门与国家经济发展与群众利益结合起来，充分发挥政府对社会该尽的责任和义务，而且对政府部门的成绩效益也进行严格要求。并且公共管理对政府部门的教育目标具有很强的社会实践性，同时公共管理是一种具有公共服务能力的职业，把公共管理的人员当做对职业的实践者，这些都是公共管理的主要特征。
二、公共管理理论在税务行政管理中所体现的应用价值
（一）公共管理能够完善税务行政组织机构，进行合理布局。一个合格的税务行政组织机构是在进行税收管理应用工作时，能够有一个合理的布局，把税务行政机构的每个人员应做的工作能够进行具体的安排，对税收进行合理布局是对税务行政以前的布局进行重新整合，把具有相同工作的部门合并成一个管理幅度大的组织机构，以便于税收人员之间对税收任务进行相互沟通与合作，迁移各项税收任务，简化税收的程序，从而减轻行政管理的税收负担。
（二）公共管理能够对税务行政优化税收服务。由于税务行政管理一般都是把国家赋予的税收执法权体现在了为群众进行公共服务上，公共管理由于对群众的了解，要求税务行政机关在对群众进行税收时，能够更加人性化，对于各个企业的老板，领导以及许多赚钱能力强的人群，他们所纳的税要比员工以及赚钱能力低的人群纳的税要高，能够使税务行政管理应用中实现人性化税收。
（三）公共管理体现税务行政改进运行机制，提高工作效率的价值。公共管理能够提高税务行政工作效率，保证机构能够高效运转，使税务行政必须按照整个税收流程而设定具体岗位，必须保证在每一个岗位上都有工作人员坚守，还得保证新增的岗位上也有人员坚守，把税务行政人员进行合理分工，加强对部门的管理，避免员工相互换位以及缺位，影响税务行政的工作效率。公共管理使税务行政建立合理的税收成本合算制度，加强成本控制和对成本进行分析，对纳税成本进行计算，从而构建一个具有高效率的税收行政机构。
（四）公共管理要求税务行政管理应用实施人本管理。在税务行政管理机构进行招聘员工时要对员工进行严格要求，不仅注重员工的实践能力，还要注重员工的综合素质能力，考虑员工的各个方面能力，招聘一批对机构作出贡献的人才，同时人员在税收行政这一行业，一般比较容易枯燥，为了调解人员的工作氛围，行政机构应经常举办一些娱乐性的有益于身心健康，积极向上的活动，创造一个良好的行政管理环境。
三、结语
公共管理是公共行政理论和管理的一种模式，公共管理在税务行政管理中起到了重要作用，对税务行政管理作进一步的完善，促进了我国税收行业的改革发展的同时能使税务行政充分发挥它的职责，而且能从群众角度出发，使税务行政管理更多地注重管理的结果,而不是只专注于过程，尤其重视政府的成绩效率，把人民群众的评价作为对社会公共管理的衡量标准，使税务行政管理成为一个具有高效率的税务行政机构。
参考文献：
