时间：2023-07-18 17:23:54
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理价值，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
公共管理是对公共事务的管理，具有自身的艺术价值。公共管理的艺术价值主要表现在外在形象、行为、精神三个方面。作为社会的领导者和维护者，公共管理职责是促进社会秩序的较好稳定发展，从而促进社会的和谐发展，充分发挥其应有的价值。
一、公共管理艺术价值的表现
（一）公共管理艺术价值外在形象的表现
艺术通过一定的外部形象表现出内在的价值要求。公共管理形式上的价值可以通过人员的外在形象以及建筑物的特征等表现出来。政府建筑物的外部特征对公共管理艺术价值的体现有重要的影响，政府机关建筑物的独特风格可以更好的体现其内在的艺术形象。管理人员的穿着打扮、言谈举止以及办事效率等方面都可以较好的体现出公共管理艺术价值的存在，从而给人们一种良好的印象。
（二）公共管理艺术价值在行为上的表现
公共管理者行为的艺术价值可以在日常的工作中得到较好的体现，公共管理者在日常的行为中以人民群众的利益为基本出发点，从而体现出管理者履行职责所蕴含的艺术美学价值，这就需要管理者在行政行为的过程中要以文明的素养要求自己，以传统的美德灌输自己，从而体现行为上的艺术价值。
（三）公共管理艺术价值在精神上的体现
精神上的艺术价值是管理者公共管理的最高追求，同时也是艺术价值在公共管理当中的核心体现。如果失去内在的精神美，日常的公共管理就失去了最基本的道德底线。公共管理的艺术价值主要体现在以下三个方面：第一，道德美。公共管理的道德价值对整个社会的文明进步起着重要的推动作用，行政人员在日常的管理过程中要以高尚的道德情操规范自己的执法行为，体现艺术价值的魅力。第二，价值美。价值美要求管理者要切实维护人民群众的切身利益，不断维护社会公平正义，实现行政职责的艺术价值。第三，精神美。管理者要充分体现人文关怀的艺术魅力，体现公共管理者的仁厚心态和助人为乐的精神风貌。
二、提高艺术价值在管理中的有效方法
（一）改革创新提高管理机构的艺术形象
只有通过对公共管理现状进行切合实际的改革，满足社会各方面发展需要，才能不断改变管理者传统的外在形象，并通过结构的变革，改变传统的机构运行方式，提高政府机构的办事效率，从而体现政府机构亲民、爱民和灵活化的办事风格。通过设立“政府超市”“服务答应”等服务形式加强对群众的服务力度。通过不断提高政府服务的质量，体现管理机构的艺术价值。此外，管理者要在衣着、言谈举止等方面能够较好的体现公共管理艺术价值，提高管理服务者的形象。通过变革和创新的方式对政府形象进行改进，这也是提高公共管理艺术价值的重要环节，让人民群众能够从日常服务中感受到管理的艺术价值之美。
（二）美德的提升推动公共管理艺术价值的体现
公共管理的艺术之美代表的是政府的美德，而政府管理者的言行举止都会对社会产生重要的示范作用，政府管理者美德的提升应建立在高尚道德的基础之上，不能只重视经济的发展，而忽视几千年来传统美德的发展。政府管理者不仅要较好地履行自己的公共职责，还要有建设美德之邦的责任感，从而带动整个社会风气的提升。
（三）改变行为方式，提高艺术价值
公共管理者的行为方式因其所在环境的不同而带有权威性和政策导向性，对社会风气的形成就有强烈的推动作用。其行为的外在表现不仅代表自身的行为状态，更代表政府的外部形象，因此管理者行为水准和思维方式的提高对整个社会精神风貌的形成具有重要的影响效果。要使管理者的行为方式能够较好的体现其内在的艺术价值，就应实现其行为方式向文明的方向转变，从而促进社会良好风气的形成。
（四）提升管理者的艺术能力和艺术修养
管理者的艺术能力和艺术修养在一定范围内是指公共管理的艺术能力和艺术修养。公共管理者在日常处理问题中，处置问题的艺术能力和艺术效果直接关系到所在环境的公共艺术价值，自身的言谈举止在一定程度上也关系到政府的形象，在公务办理过程中所表现的对待事情的责任感以及内在的奉献精神也是公共管理艺术价值的重要体现。公共管理者只有具备高尚的道德修养，才能在实践中充分体现其自身价值。所以，加强管理者的艺术修养、提高其处置公共事务的能力是实现公共价值的有效途径，需要管理者把公共管理工作作为一项艺术的具体实践来看待，从而真正做到个人公共管理水平的提高。公共管理者还需要不断树立为人民服务的职业精神，将自身的理想和人民群众的迫切需要相结合，从而在一定程度上真正做到艺术价值和艺术美的完美体现。
结语
公共管理的好坏关系到群众的切身利益。在管理者的日常工作中，合理运用公共管理的艺术形式是管理者基本素质的外在表现，只有不断提高管理者在形式、精神和美德方面的艺术价值，才能最大限度发挥政府职能，更好的服务社会、服务人民。提高公共管理的艺术价值，就要不断的去创新和完善政府的艺术形象，提高公共管理的内在品质，提高管理者的素质要求，从不同方面加强和提高公共管理的艺术价值的外在体现。
参考文献：
[1]李水金.论公共管理的艺术价值[J].长春市委党校学报， 2010（6）.
[2]薛冰.试论公共管理的逻辑结构.//“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会年会[C].2007.
[关键词]公共管理；价值取向；应用研究
公共管理价值取向是以观念形态反映出来的公共管理在社会生活中的价值，是人们对公共管理活动满足其需要的一种理性期望，是带有某种倾向性的价值观念。公共管理价值取向作为一种社会意识，它反映社会公共生活的客观存在，体现了社会公共生活的内在矛盾。矛盾是事物存在的根本方式，公共管理的价值取向上也存在矛盾，是由人们现实生活中需求和利益存在一般与个别的矛盾引起的。辨证分析这些矛盾，对我们深刻认识和正确处理社会公共生活中复杂的问题大有裨益。
1、公共管理和新公共管理的价值取向
传统公共管理（公共行政）的效率原则一直是经济学的主导价值观。公共行政一直视效率为其追求的终极目标。因而有人把效率公共行政管理主义范式的主要价值取向。公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用，使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满的完成。在公共行政理论的另一基础，即官僚制理论那里，等级森严的体制之所以被设计出来，乃是为了使行政机关更有效率地工作。以目前的社会形势看来，上下服从，命令统一本身就是效率的保障。新公共管理运动是公共行政理论学界和实务界试图摆脱传统管理主义对官僚机构的过度依赖，转而更多地通过经济理性主义的途径给予管理主义新的释意而持续性地探索且最终引发的一股全球性的公共行政改革浪潮，这一运动直接催生了现代公共管理理论。与传统公共行政追求效率原则不同，新公共管理实现从效率优位向绩效优位转移，以经济学理论和私营部门管理范式为基础，注重结果和管理者的责任，从而实现政府施政的基本价值取向，把经济、效率、效能作为新公共管理理论的追求也是他的价值所在。
2、公共管理取向的功能与作用
2.1对公共管理行为的影响
具有自觉公共管理意识和进取公共管理思想的人，能够成为当机立断、独立思考的公共决策者和坚定、灵活的决策执行者；反之，则成为优柔寡断、固步自封的决策者和僵化、拖拉的决策执行者。开放型的公共管理文化氛围，会使公共决策者的行为具有开放、民主、效率倾向；相反，封闭型的行政文化氛围则会使决策者因循守旧，唯书唯上，思想僵化。民主型的公共管理文化氛围，会使公共决策者的决策具有创造性、灵活性和综合性；相反，专制型的行政文化氛围会使决策者专横武断，刚愎自用。晦暗型的行政文化氛围会使决策者心胸狭隘，争功讳过，造成行政风气腐败。
2.2对公共管理观念的影响
公共管理人员是公共管理活动的主体，在公共管理活动过程中，公共管理文化环境对公共管理人员的观念起着直接的决定作用，社会成员进入公共管理活动领域后，不可避免地带有原有公共管理文化影响下各种积极或消极的因素，并在一定的公共管理体系内和具体的公共管理活动中形成特定的思想观念，如，高高在上，遇事推委，不求有功，但求无过，为政不廉，任人唯亲等行政观念很大程度上与封建的等级制度、价值观念、思维方式、伦理道德等行政文化氛围有关。
2.3对公共管理体制的影响
任何具体的公共管理组织形式都是人们选择的结果，其中不仅客观存在的公共管理需要、公共管理条件和资源状况制约着人们的选择，而且公共管理主体对公共管理方式、组织制度和管理模式的认同与否，亦决定着这一选择。这种主体认同过程，就是传统公共管理文化与新生公共管理文化成分在同一意识形态下的合力过程。在客观因素大致相同的情形下，人们会因公共管理文化的差异而选择不同的组织形式，而在客观因素基本相异的条件下，人们亦会由于公共管理文化间的同一性而选择相同的组织形式。
3、公共管理价值取向的实现途径
3.1转变政府的管理理念
要实现公共利益这一管理价值取向，我国的政府首先要强化公共服务的职能，树立“以人为本”的管理理念，实现由权力本位向服务本位、官本位向民本位的转变。其次，地方政府还需要在三个方面转变观念：一是必须摒弃之前“以物为本”、只注重经济增长忽视人和社会全面发展的观念，要转变为以人为中心而不是以物为中心的管理理念，把满足人的根本需求作为管理和发展的目的，切实保障人的根本利益，让全社会的人民都能享受到改革发展和现代化建设的成果。二是调整政府管理的价值取向，将实现公共利益放在首位。政府应注重提供与公民生活密切相关的公共产品和公共服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面，进一步提高全体公民的生活质量。三是将公共利益作为管理的成果和政绩的评定的标准。建立注重社会实效和公众满意程度的地方政府政绩评价制度和评价体系，对地方政府的政绩评价不仅要看经济指标，更要注重社会与经济是否协调发展，人民的利益是否真正得到满足。
3.2构建共同管理的社会机制
和谐社会管理的价值取向决定了社会机制的客观要求，为发展新的管理模式指出了方向。在我国之前的计划经济和市场经济初期阶段，政府进行管理所使用的社会机制主要有两种：政府管制或市场调节。这两种机制在一定时期和一定程度上满足了人们的需要，但同时又带来了市场失灵和管理效率低下的问题。基于这种双重失灵，和谐社会中的管理要求政府、市场和社会要有协调的配合，实现一种共同管理状态下的社会机制。这种共同管理的社会机制强调的不是一整套具有权威性的正式制度，而是把重心放在人民的根本利益上，协调相互冲突的各种利益，使之统一在公共利益之中。其次，它既不靠传统官僚制度自上而下的管制，也不完全听任市场机制的操控，它的运行机理在于强调管理者和公民的对话与合作，以达到交换信息、减少冲突、增强监督等目的，使管理者在和人民群众的目标一致的状态下进行公共事务的管理。
4、结束语
公共管理的价值取向涉及公共管理者的理想、信念、行政态度和心理偏好等观念和意识层面的东西，它决定公共管理“应该怎么做”的问题，也决定了公共管理的行为选择、行为模式、政策选择和制度建构等层面的内容，因此公共管理价值取向的研究和明确具有重大的理论意义。本文是对公共管理价值体系研究中公平与效率关系的重新审视。公共管理常常思考的一个问题是“既要把蛋糕做大，又要把蛋糕分好”，如果同时实现多元的目的，自然皆大欢喜。但在公共管理的实践中，不可否认的是，在多数场合这两个目标是相互矛盾的，一方面，为了提高效率有时必须忍受更大程度的不公平；因此，在思考上述问题之前，需要首先思考的是“是做蛋糕，还是分蛋糕”。即使是在“做蛋糕”之时，也不妨在“怎样做蛋糕”之前思考“做谁的蛋糕”的问题。
参考文献
［关键词］信息化；新公共管理；价值取向；双重影响
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.127
［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2017）02-0-01
0 引 言
公共管理主要是指不以盈利为最终目的的相关政府和公共组织，比如：学校机构，其是一种追求增进效益与公共利益公平分配的调控活动。近年来，随着时代不断的发展和进步，新公共管理将原来的效率优先转变成绩效优先，将经济学理论和私营模式作为基础，关注管理者的管理结果和管理责任，从而实现政府政策实施价值取向的“3E”目标。而信息化对社会生活、经济、政治、文化以及人的思维方式有着广泛的影响，使社会基础也在发生变化，那么对新公共管理有所影响也是必然的。
1 信息化对新公共管理价值取向产生的积极影响
1.1 效率方面的影响
一方面，随着经济信息化的发展，新公共管理在效率方面的价值取向逐渐从原来的效率优先转变成绩效优先。政府和企业不以追求用最少的资源消耗来提供最多的社会服务和公共产品为导向，而是以更多的关注社会大众的满意程度和需求为导向。所以，新公共管理在效率方面的价值取向不是重复传统的管理模式，而是在信息时代寻求新的发展。另一方面，新公共管理主要就是通过引入私营企业的信息化管理手段和管理经验，来实现效率的优化。政府改革的主要方向就是向私营企业学习和借鉴，在管理方面引入质量管理、预测系统、分析技术及绩效评估等。费耶认为效率取向就是以效率为驱动的管理模式，鼓励公共部门引进和尝试私营企业的管理手段和技术，认为不管是私营企业还是公共部门都应该将效率作为管理的核心。
1.2 公共方面的影响
新公共管理理论认为人们对公共物品的多样化、多层次需求越来越明显，政府能力的单薄无法有效地满足人们的各种需求，所以需要借助广泛的社会的力量，才能进行进一步的完善。而信息化时代的到来在很大程度上增强了新公共管理的公共价值取向。因为公众是信息化的中心，所以政府中的各种信息也主要是为公众提供服务的，需要公众全面、清晰的了解，电子政府的建立就是要通过网络的优势来提高信息的流通速度，为公众提供更加优质的信息服务，实现政府部门在“行政”和“政治”方面的二元互动，使公共价值取向能够得到强化，真正有效的落实公共价值。一方面，信息化社会具有管理经验、筛选和加工信息资源、专业技能等方面的优势，能够影响政务官或代议机构的决策，这是“行政”和“政治”二者之间互动的重要表现。另一方面，从主体角色变化方面来看，大众传媒的广泛渗透和信息技术水平的提升为议员进入行政部门创设了良好的机遇。
总之，随着信息化的发展，未来公共行政的政治色彩不仅不会消退，而是更加的浓厚，和文职人员之间也不会明显的分化而是会彼此逐渐的渗透和融合。总的来说，应关注高级文职人员的敏感性、公众向应力、政治责任心等方面的发展，不断强化新公共管理在各方面的价值取向。
2 信息化对新公共管理价值取向产生的负面影响
2.1 新公共管理的价值取向发生偏离
信息化在一定程度上产生了公共管理技术决定论，使新公共管理的价值取向发生了偏离。过于关注技术和科技的重要作用，很容易形成技术决定论。随着信息化时代的发展，不仅给新公共管理带来了管理思想、管理技术、管理手段等方面的变革，同时也要在具体的实践研究中坚决抵制技术决定论的产生。这是发挥信息化影响时需要重点警惕的。
2.2 影响社会发展的独立性
信息化时代国家和市民社会逐渐发展融合，在给人们的发展带来正面影响的同时，也产生着一定的负面影响。从信息化发展角度分析，社会和国家之间的关系主要分为两种类型，一方面，强调个性化和个人主义，让公众涌现出更多的活力，提高公共管理广泛的参与度，有效地促进社会的发展。另一方面，信息化能够强化政府介入文化、经济等发展领域的能力。虽然信息化可以帮助政府强化行政权力，提升其职能行使的效率和专业性，但同时也会强化政府介入社会的能力，从而影响社会发展的独立性，限制了公众的自由和隐私，不利于社会的持续健康发展。
2.3 社会价值观的取向受到挑战
信息化的发展使社会价值观呈现出多元化的特点，对新公共管理维持价值的取向带来了极大的挑战。互联网信息技术的不断发展和信息化的渗透，导致意识形态的异质化和同质化现象并存，在很大程度上增加了新公共管理工作的难度。尤其是信息技术的快速发展逐渐代替了原有的意识形态的功能，而且使传统的舆论宣传、新闻媒体等渠道失去了主导地位，要想在社会和公共管理中确定意识、公共以及责任等价值取向也变得越来越困难。
3 结 语
信息化的发展和公共管理的不断变革，为政府带来了双重的发展压力。因此，政府要正确认识新公共管理在各方面的价值取向，以及新公共管理c信息化二者之间的一致性，在推动社会经济稳步增长的同时，并关注人的持续健康发展。政府还要不断推动信息化的发展进程，消除各方面的负面影响，充分发挥知识经济的长期增长优势，为我国的发展奠定坚实的基础。
[关键词]公共管理；公平；公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配
这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益
这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。
如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面
公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。
四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。新晨
［关键词］新公共管理;理论;实践;批判
一、新公共管理对传统公共行政的创新性超越
众所周知，建立在威尔逊—古德诺的政治与行政二分法理论和马克斯•韦伯的官僚制理论基础之上的传统公共行政模式一直是西方国家政府管理的主导模式。传统公共行政模式曾经给西方资本主义国家经济发展带来巨大效益。但在西方发达资本主义国家步入后工业社会之际，传统公共行政模式在面对知识经济、信息技术、市场化与民主化浪潮以及现代社会事务的挑战，其在理论与实践中日益陷入发展误区，并最终导致了资本主义国家的财政危机、管理危机与信任危机。由此，一场试图解决传统公共行政弊端的新公共管理运动应运而生，成为西方政府改革的主旋律。尽管此次改革被各国政府冠以不同的名称，但从其改革理念到改革措施却体现出相同的趋势，即以市场为基础的管理模式来取代传统的官僚体制，其中市场化和私有化是此次改革的核心所在。公共管理学者胡德在归纳新公共管理的主要内容时指出七个要点:“公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。”胡德对于新公共管理内容的界定典型代表着人们对于新公共管理所达成的基本共识。由此可以看出，新公共管理相对于传统公共行政而言，是对传统公共行政的巨大超越，是一种全新的管理模式。就管理理念而言，传统公共行政的理念主要表现为经济、效率与管制，而新公共管理则融入了私有化、专业化、标准化、产出分析、顾客导向等现代管理理念;就管理方式而言，传统公共行政主要强调等级制、命令服从、规则控制、严格控制的程序化的管理，而新公共管理强调从关注投入和预算转向关注产出、从控制转向授权、从垄断转向竞争、从严格控制转向放松规制、从金字塔式组织结构转向扁平式组织结构、从以组织为中心转向以顾客为中心。由此可见，新公共管理在管理理念与管理方式上对传统公共行政实现了重要变革，在一定程度上体现了现代管理发展的基本趋势。尽管新公共管理为西方国家政府改革注入了诸多活力，取得了一系列改革成果。但新公共管理并非解决政府管理弊端的灵丹妙药，事实上，无论是在理论层面上还是在实践层面上，新公共管理正遭受着越来越多的批判。
二、新公共管理的理论批判
第一，理论基础的非科学性。众所周知，经济学理论和私营部门管理理论是新公共管理的理论基础。这两大理论基础却引起了许多质疑:一是经济学本身就是有一门有缺陷的社会科学，将其运用到政府管理中同样存在诸多缺陷;二是私营部门管理理论适用于企业管理，并不适用于政府等公共部门管理。由此，将经济学与私营管理学作为公共管理的的理论基础是不科学的。此外，新公共管理从私营部门领域引入管理技术和理论的科学性程度也有待于进一步考证，一旦公共部门毫无辨别地全盘接受私营部门的理论必然将导致失败。除经济学理论与私营部门管理理论外，新公共管理还融合了政治学、自由主义、社群主义、后现代主义等诸多理论流派的基本观点，使人们对其理论体系无从把握，以至于有学者将新公共管理定位为无所不包的“购物箱”。
第二，人性假设的非全面性。以经济学和私营部门管理为理论基础的新公共管理继承了新古典经济学对人性的假设，即“理性经济人”假设。它认为人总是趋利避害的，以谋求自身的利益最大化为目标指向，利他只是达到自利的途径和手段。特别是在公共选择理论看来，人们参与政治活动也就是参与政治市场，个人都是以成本－收益为根据来追求利益的最大化。因此，其人性假设完全是建立在物质利益基础之上，只有在金钱、物欲的刺激之下，人才有可能高效率的工作，从而抛开一切道德标准。这种人性假设忽视了人性中的利他、包容、互爱、信任、善良、奉献因素，同时，也忽视了社会、环境等因素对人的行为的影响。因此，“理性经济人”的人性假设仅仅将公共行政人员定位了具有工具主义思维和自利倾向的技术官僚，从而抹杀了公共行政人员情感，道德属性。事实上，许多理论已经向我们展示，人性是复杂的，是多维的，而人的需要也是有多种层次的。单向化的人性假设，不仅不能完整的认识人性，而且在管理实践中很可能把管理引向极端。
第三，价值取向的非公共性。“公共性”是公共管理的本质属性，离开了公共性，公共管理就失去了方向和宗旨，进而失去其合法性基础。而新公共管理的基本价值定位于经济、效率与效能，即所谓的“三E”。因此，新公共管理的价值取向完全是经济价值优先的，在一定程度上背离了公共管理的“公共性”属性，不利于提供公共服务。事实上，“公共行政在本质上是以民主为基石，强调追求人民、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。”这也就意味着公共行政的价值取向是多元的，而且应该立基于以实现公共利益与人的全面发展为基础公共价值，而过分强调公共行政的经济价值，过分追求效率，将忽视对公共行政的服务、公平、正义等公共价值的价值，进而使公共行政沦为技术性的执行体系，而使其无力担负捍卫现代民主政治发展的责任。因此，新公共管理的价值取向定位是有失偏颇的，偏离了公共行政的公共性。
三、新公共管理的理论批判
正如新公共管理理论存在诸多缺陷一样，新公共管理在实践中所呈现的改革措施、管理方式、运行手段、评价体系等也存在诸多问题，从而使新公共管理陷入实践发展误区。
第一，运行机制市场化。新公共管理在批判僵化的官僚制时极力推崇市场机制，即政府内部通过引入竞争机制而实行市场化运作模式。这种对市场的过分崇拜，从而导致了对市场弊端的忽视。就市场来说，市场本身就是不完善，市场的存在需要有与其相适应的政治、法律和文化等基础环境，盲目的将市场引入到政府内部必将导致政府的失败。就公共部门来说，由于“公共产品的不可分割性;政府政策的强制性;服务的独占性;价格系统之不存在等，决定了公共部门引进竞争机制存在着很大的限制。”就政府与公众的关系而言，新公共管理按市场原则将社会公众定位于“顾客”，尽管这一提法初衷在于提高公共部门的服务质量，但当政府与人民的关系转化为企业与顾客的关系时，在某种程度上来说，政府所提供的服务行为已转为“出租”行为，从而抹杀了公民作为政府管理中的复杂角色，进而弱化了公民在政府管理过程中的作用。总之，市场机制在公共部门的泛化，必将给政府带来诸多负面效应，从而将政府引入歧途。
第二，公共部门私营化。新公共管理把私营部门管理的结构、方法、技术以及价值观念移植到公共部门之中，从而对其进行全面的改造，这种改造的基本假设在于公共部门和私营部门管理是相通的。诚然，私营部门的管理手段、方法对公共部门的改造有一定的促进作用，但因此认为二者是无区别的则是错误的。首先，公共部门和私营部门有着重要的区别。休斯在《公共管理导论》中认为，公共部门和私营部门有不同的决策机制;不同的基本属性;不同的责任形式;不同的评价标准;不同的规模及价值取向。正是由于公私部门的明显且非常重要的区别决定了简单照搬私营部门的管理经验和管理方法是不可靠的。其次，私营部门的管理方法在公共部门应用的科学性还有待于考证，在管理实践中也未必能够取得可预期的效果。所以，无论是公共部门私营化，还是建立“企业家型政府”都有值得商榷的地方。
第三，评价标准功利化。新公共管理通过指标数量来衡量组织绩效，不强调管理过程，而特别强调结果。把明确的绩效评估系统作为评价职员个人业绩，决定个人能否晋升、工资福利、待遇水平的主要依据。因此，单纯对“绩效”的追求，反而容易产生急功近利的短期政府行为，从而失去对于长期性的、效果难以预定的政府目标的追求，造成对社会长远发展的损害。此外，政府追求的目标是多元的，例如作为评判政府管理以及公共服务重要指标的公民福利、公平、正义、法治等价值目标是无法量化的。因此，功利化的绩效指标很可能使政府的属性发生根本性变化。
［参考文献］
［1］欧文•休斯．公共管理导论［M］．北京:中国人民大学出版社，2001．
[论文摘要]现时代的公共管理是政府与公民社会对社会公共事务的合作管理。公民社会具有管理主体与管理对象的双重身份,并以其这种双重身份在公共管理的过程中扮演着政治民主的扞卫者、经济发展的促进者、公共服务的提升者、公共价值的维护者、社会稳定的支持者的多种重要角色。这种政府与公民社会合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系,多元化的管理主体之间存在着极力依赖和互动的伙伴关系,其责任边界具有相当的模糊性。这种基于伙伴关系多元管理主体参与的公共管理是一种自主自治的网络管理,在这种公共管理网络中政府扮演着“元治理”的角色。
一、从行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理,都是指对社会公共事务管理的活动,尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象,但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看,随着时代的发展,行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代,行政就是政治的落实,其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行,以维护统治者的利益;公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会,其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务,以实现统治者的统治利益和社会公共利益;公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代,公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性,适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求,体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一,无论在合法性还是在社会资源方面,都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因,治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式,其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵,同时,它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。
二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色
现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性,它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理,是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份,而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面,作为公共管理的主体,公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中,公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性,从而可以大大提升管理的效率和效果。同时,公民社会在与政府的合作过程中,能够有更多的机会了解到政府的权力运行,从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外,在公共管理的过程中,健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可,这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起,在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神,从而有利于社会资本的积累。另一方面,作为公共管理的对象,公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果,从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次,通过公民社会组织,公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程,公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展,作为当代公共管理的一支重要力量,公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色,以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。
第一,公民社会是政治民主的扞卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力,从而能有效的遏制公共权力的专断倾向;公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径,保障公民利益表达的通畅,从而提升民主政治的代表性与生命力;此外,公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用,能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。
第二,公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会,这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外,公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。
第三,公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性,政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神,使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道,并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足,公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径,去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务,从而使社会公共服务的水平大大提升。
第四,公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样,公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值,它包括公民对公共生活的态度、责任与义务,对他人的尊重与关爱,对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉,这实际上就包含了对公共价值的追求:公民社会是公共管理的对象,它同时又是公共管理的主体构成之一,公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念,对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。
第五,公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构,它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径,同时又可以对他们的利益诉求进行整合;通过这一结构,它还可以为社会成员提供宽松的活动空间,满足他们多样性的愿望要求,同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。
三、公共管理;政府与公民社会的合作管理
公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理,在这种管理模式中,政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系,通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲,这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。
第一,公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体,除此之外,私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色,它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务,在某些领域,公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门,也可以是私营部门,可以是第三部门,还可以是三者多种形式的合作。这正如着名的治理理论研究者斯托克指出的那样;“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”
第二,公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军,公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中,涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织,它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要,解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移,传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。
第三,多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系,因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息,也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”,电们必须相互依赖,进行谈判和交易,在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系,所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中,各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。
关键词：新常态 公共管理 挑战
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-5349（2016）09-0084-01
新常态是近年来重要的经济术语。新常态不仅是指经济的增长和变化，更重要的是指其发展的新趋势、新特征、新动力。随着我国改革开放事业的不断深化，我国的经济发展速度日益加快，但是在经济危机的影响下，全球经济受到沉重打击，我国经济增长速度也呈现放缓趋势。在这种情况下，想要促进经济的回暖，推动社会的稳定进步，就要适应新常态，在新常态下，积极带动社会各行业的发展。进入新常态以来，我国的公共管理也随之出现各种各样的问题，因此，如何对待新常态下的严峻挑战，是一个值得政府和公共管理部门深思的话题。
一、公共管理技术的实效性低
随着经济的发展和社会的进步，我国的经济已经进入了新常态的发展阶段，这对提高我国的经济增长，改善我国的经济发展水平具有重要的影响。公共管理作为我国社会发展的重要部门，能够对我国的社会建设和发展进行有效的管理和控制，因此已经形成了很多种公共管理技术，对公共管理工作的工作效率和工作质量的提高具有重要的影响。但是从目前社会发展的实际来看，公共管理技术的实效性较低，在实际问题的解决上，多数采取单一的公共管理技术，导致这些技术无法发挥作用，这也就使得公共管理技术的研发无法为社会创造价值。因此在新常态下要创新公共管理技术，将公共管理与网络技术结合起来，提高公共管理的工作质量。
二、治理体系与现代化发展脱轨
当前我国的公共管理体系发展较为完善，但是治理体系在很多方面仍然存在着一些弊端，主要有以下几点表现：第一，形式化的运行机制，无法对社会的相关部门进行有效的管理，这对公共管理职能的发挥造成了一定的阻碍；第二，治理体系在管理的过程中对利益的分配存在不合理的现象，导致很多的社会组织无法发挥自身的作用，对社会经济发展造成了一定的消极影响；第三，治理体系的管理人员职业素养和业务能力有限，无法实现有效的管理。这些原因都使得公共管理的治理体系与现代化建设脱轨，无法发挥公共管理的作用。因此，在实际的工作中，要提高公共管理治理主体的业务能力，通过法律规范制约治理主体的管理行为，公平公正地开展工作，促进公共管理工作的有效进行。
三、政策落实和执行效果不理想
政策的出台和落实是逐级进行的，上级在进行政策的制定时，经过了反复的考查和审核，对公共管理工作的开展具有十分重要的作用。但是在实际的工作中，逐级下达的政策，落实和执行效果一定会受到影响，导致落实到基层工作中时，已经与政策最初所要达成的目标相差甚远，所以政策在落实和执行的过程中效果不是很理想。上下级逐级的政策落实效果不显著，导致政策在执行的过程中遭受到很大的阻碍，所以要加强公共管理各部门上下级之间的联系，构建顶级设计的落实机制，积极贯彻和落实上级制定的政策，确保政策对基层管理的影响，促进公共管理工作从上到下有序开展。
四、公共管理组织同个体缺乏正确的价值导向
在新常态下，公共管理组织的发展情况并不乐观，主要的原因就是没有树立正确的价值观念，缺乏正确的价值导向，这样的组织形式，对个体的发展产生了十分不利的影响。公共管理组织内的个别工作人员缺乏对自身的管理和规范，没有意识到自身存在的问题，导致其在管理工作的开展中，主观意识太强，直接影响公共管理工作的开展。因此，在实际的工作过程中，要注重在公共管理组织内部，对个体进行价值观念的教育。结合当前新常态发展趋势，从国家和社会发展的角度出发，提高管理人员的综合素质和业务能力，加强对管理人员的思想教育，提高管理人员的整体素质，帮助管理人员树立正确的价值观念，推动公共管理工作的顺利开展。
五、结语
综上所述，随着我国经济发展逐渐进入新常态，对公共管理工作的重视程度也在逐渐提高。公共管理作为社会发展的重要影响因素，对国家的经济建设和社会发展具有重要的影响。所以新常态下，公共管理也同样面临着多重严峻的挑战，如：公共管理技术的实效性低，治理体系与现代化发展脱轨，政策落实和执行效果不理想，公共管理组织同个体缺乏正确的价值导向等。为此我国的政府部门要积极探索改革路径，促进公共管理在新常态下为社会的发展做出更大的贡献。
参考文献：
[1]王越. 浅析新常态下的公共管理面临的问题和出路[J]. 中华少年，2015，31：182.
随着行政生态模式的变化，尤其是在全球经济一体化的态势下，各种复杂因素和不确定的挑战，迫使传统的政府公共管理模式加以调整和转型，在正视公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的视角，创建以民众需求和问题解决为导向的协同型、整合型公共管理创新模式。思考公共管理改革的方向和趋势，转变碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建构公共管理的全新战略框架。
一、协同型公共管理背景及理论基础综述
随着公共管理高度复杂化，利益主体呈现出多元化的特征，公共管理牵涉众多部门、区域，这对于公共管理提出了更高的要求。如何实现跨地域、跨部门的治理，是当前改革中需要思考的重大课题。而协同型公共管理的兴起，是对传统官僚行政公共管理模式的反思，是对碎片化新公共管理模式的重组，它以公共需求为主导，通过社会资源的有效整合，实现跨区域、跨部门的公共管理创新模式，它的理论基础和依据主要有以下内容：
(一)资源依托论
这是一种较为成熟的理论，由于政策的制定和执行需要有相互之间的协作与依赖关系的存在，从这个视角下，可以认为任何一个单一的组织都不具有全部的资源，只有在群体组织的相互作用之下，才能输入全部的能量，才能得以顺利运转或提供公共服务。由于政府面临众多复杂的问题，需要运用资源之间的相互依赖性，并维系持久的互动伙伴关系，从而使协同型公共管理得以实现并运作。
(二)交易成本理论
在资源交换与合作的过程中，交易成本的降低是组织的追求目标，在现代公共管理过程中，组织是一个动态、复杂、系统的整体。单纯的市场机制和科层机制已经不能满足公共管理的需要，它需要基于交易成本理论，寻求合适的协同合作伙伴，从而可以减少组织的监测成本、信息成本，防范机会主义对组织公共管理的威胁。
(三)跨部门协同治理理论
政府公共治理将跨部门协同治理视为网络，而公共管理者处于纵横交错的网络核心。因此，对于现代公共治理而言，协作网络是重要的核心内容，在这个网络之中的公共管理需要关注组织间的协同与合作，也意味着第三方政府、协同政府、顾客需求之间的融合，再利用信息技术将网络加以有效的整合，提供给社会公民更多的选择权。
二、当前公共管理面临的困境剖析
(一)显现出与治理体系现代化要求的不一致性
公共管理治理体系的现代化要求是要实现公共治理的法治化、民主化、科学化和制度化，总体来看，我国目前的经济发展稳定和谐，文化也处于大发展、大繁荣的时代，国家治理体系和治理能力也在不断迈进。然而，这与公共管理治理现代化的目标还有较大的差距，这主要表现为：
第一，公共管理的法治化、民主化程度还不高。由于公共管理机制缺乏科学、合理的制度基础，因而显现出刻板性，缺乏适宜的变通，对利益的调节和分配还有欠公平和公正。
第二，公共管理的治理能力还不足。在公共管理的治理主体结构中，主要有政府、社会组织、市场主体、社会公众，显现出治理主体成员的素质和能力欠缺等问题，在治理主体各成员之间，也存在分工不合理、权责模糊的问题。
(二)公共管理技术在实践应用中存在单一性的问题
公共管理技术归属于社会技术领域，它包含众多的技术内容，并与现代管理技术相契合，成为政府的追捧对象，现代公共管理技术中的数字治理技术、智慧决策和政务技术、风险评估技术、绩效治理技术等，都具有前沿性特征和先进性特征，有极强的实用性和可操作性。然而，它在公共管理职能履行的政府治理行为中，存在应用意识上的偏差，将这些先进的、前沿的现代化公共管理技术僵化为“政绩展示手段”、“便利性手段”，而没有从社会民众的意愿和需求出发，没有充分发挥出公共管理的效能，无法实现社会公共利益的最大化治理。由此，也引发了社会民众的质疑，从社会层面传来怀疑的声音，而导致社会信任危机、公共治理危机。
(三)组织文化与价值的偏离，降低了公共管理的效能
公共管理者所处的组织文化和伦理价值体系具有“染缸效应”，这种“染缸效应”会对身处其中的公共管理者产生浸染性影响，如果组织文化和伦理价值发育健康而良好，则身处其中的公共管理者会形成一种自我约束和自我控制能力;如果组织文化和伦理价值发育不良，则身处其中的公共管理者难以形成道德自觉意识，而陷入道德困境。这种组织文化和伦理价值的“染缸效应”，使公共管理权力沦为个体谋求权利的工具，引发社会的异动，降低了公共管理的效能。
(四)由上而下发动的顶层设计在贯彻与落实上的困境
我国正在全面深化改革的关键转型期，顶层设计的重要内容是要全面推行依法治国和构建国家治理现代化体系，在由上而下发动的顶层设计，配套制定了各项改革举措，如“大部制”、行政审批制度改革、完善基层民主制度等。然而，这些由上而下发动的顶层设计在地方政府的贯彻与落实上陷入了困境，由于一些激励性措施缺乏法律性依据和制度性保障，难以得到全面的贯彻落实。同时，社会组织和民众参与公共管理治理的话语体系还没有完全构建，因而较难实现多元治理主体制度化、法治化和协同化，在我国特有的行政生态环境中遭遇了“肠梗阻”的问题。
三、协同型公共管理的转型与组织创新启示
(一)转变公共管理观念，建立公共性和区域性公共管理模式
长期以来，中央分权政策中的“理性经济人”塑造目标，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的项目和“高税率产业”，而忽视了社会发展及公共利益。这种社会管理和公共服务的“缺位”，亟须加以转变，要用整体治理的全新视野，突破行政区域和部门管辖的局限性，从公共性和区域性的视角，对公共管理服务进行审视，要由部分向整体转变，由破碎化向整合转变，抵消公共管理在行政区内和部门内的抵触和冲突，最大化地减少公共管理服务中的交易成本，达到各个利益主体共同的目标。
(二)创新构建以协同为特征的协同整体型公共管理组织模式
传统的公共行政模式无法解决跨区域的边界问题，而协同型的公共管理创新组织模式则可以针对这个问题，进行整合与协同之下的组织设计或重组。基于这个视角，政府将公共管理的整体组织结构设计作为实现公共管理服务的工具，也即达成各个政府组织之间、各个部门之间的团结协同目标。
这种协同型公共管理组织机构模式是现代横向组织管理和网络化治理的主要模式，它的治理前提是不同组织结构之间的差异化，不同的组织结构有其不同的框架、职能和利益追求。因此，协同型公共管理模式正是符合了整体性治理的主旨和价值理念，实现了替代注重等级、注重程序的官僚政府体制与组织架构。
(三)创新以结果为导向的协同整体公共管理模式的目标
协同型公共管理模式强调的是社会公众的公共利益，它的实现目标是要用最低的成本，提供最好、最为有效的公共管理服务，在协同型公共管理模式下，要努力将复杂而分散的各个层级和机构进行整合，以满足不断提升的公众的需求。
协同型公共管理模式的服务目标，总体来说是要消除不同组织机构、不同部门之间的矛盾，在特定政策的规范之下，实现各组织、各部门之间的合作与交流，从而更好地运用各种资源，为公众提供整体的或“无间隙”的公共管理服务。在这个目标结果中，牵涉到政府、公众、组织等不同层次的整合目标，在协同创新的过程中，就是将所有活动相结合，达到各个层面的有益结果。
(四)创新以整合为核心的协同型公共管理运作机制
在协同型公共管理转型和创新的过程中，它的对立面是碎片化、分散化公共管理模式，在这个协同型公共管理运作机制构建的过程中，它需要的是有效的整合，是基于专业化上的整合，要注重全局战略的统筹眼光，它的整合内涵包括三个方面：一是整合处于不同层次的公共治理过程;二是整合组织的功能内部治理过程;三是整合政府部门与私人部门之间的治理过程。从这三个方面来看，我们不难看到协同型公共管理的信息分享、协同作战的宗旨和运作方式，在这个以整合为核心公共管理协同之下，可以有效地打破组织之间、部门之间的壁垒，形成一种无缝合作的协同体制。
从纵向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新重新界定了中央和地方的公共服务职责，赋予了地方政府更多的公共产品、管理公共事务的权限。从横向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新可以对政府机构的职能进行整合，生成综合性的“一站式”服务体系，避免公共管理服务职能交叉或重叠。
(五)协同型公共管理的参与主体多元化
在整合视角下的协同创新型公共管理模式，既不是科层管理模式，也不是市场治理模式，它强调政府和非政府之间的合作、公共机构与私人机构的合作。这就使协同型公共管理的参与主体显现出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服务提供者，不是垄断公共物品供给的垄断者，而要让这些公共管理服务职能形成一种多元的网络形态，吸引各方的力量，实现地方公共管理服务的供给，以满足社会民众多元化的需求。当然，在这个多元化公共管理服务的格局之中， 要注重过程管理和结果控制，政府要融入其他主体的力量，提升公共管理服务的质量和效能。
四、结语
协同型公共管理的治理模式是一种新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主导之下，促成地方利益集团的成长，从而有效地解决横向方面的跨行政区、跨部门的协同合作问题，也为社会公共管理与服务提供了有力的整合资源的支撑，在政府与非政府力量通力合作的条件下，充分其战略协作的功能，从而消除狭隘的部门、层级的传统官僚观念，形成运转协调有序的公共管理治理网络。
公共绩效管理的合法性和形式越来越多，对公共利益的工作也越来越多，但是仍然有采购和浪费资源的现象发生。在这个阶段，中国的政府绩效管理工作不能很好地实现其价值。现对我国的公共价值、公共服务状况进行调查，发现存在的问题和不足，分析产生这些问题的原因，并提出了公共价值在中国的视角下政府绩效管理的方法。
关键词：
公共管理；政府采购问题；研究
公共管理是一种实践，也是一种研究，公共管理作为一种实践意味着政府对公共政策和其他公共组织进行公共事务、提供公共产品的服务；作为一种研究，公共管理是政府和其他公共组织的价值和定位行为的学科。
一、公共管理政府采购现状
在公共管理中，公众是委托人，也是行使社会公共权力的人。行使公共管理活动对现实中的公共行政权力，因为价值观的不同，出现了公共管理的冲突和道德认同不统一的公共管理的现状。经常提供丰富的机会，行使公民的意愿，如果以不道德的方式来行使国家权力，市民就会被潜在的和实际的利益损害和威胁，导致道德风险。在20世纪80年代和90年代之间，随着市场经济和知识经济的发展，信息化的公共管理在我国得到了迅速的发展。在新的形势下，我们的公共管理面临着许多新的挑战。中国经济迅速发展，综合国力不断增强，人民生活水平的提高，社会主义市场经济体制初步建立。正是在这种背景下，公共管理也包括各方面的管理，得到了恢复和发展。自21世纪初，中国的行政体制改革的进一步深化，信息技术的飞速发展，社会利益主体日益多元化；此外，与西方国家相比，我们的社会受文化环境的影响，我国的公共管理问题逐渐个性化，产生越来越复杂的经济环境和社会环境，公共管理在中国的公共行政提出了严峻的挑战，这些挑战为学科发展提供了难得的历史机遇，也进一步发展公共管理学科。
二、公共管理中政府采购常见问题
在新公共管理运动的影响下，中国政府吸收西方政府的绩效管理经验和做法，进行了绩效管理实践的推动，一定程度上有效地利用政府资源，提高管理效率，促进公众对政府管理，特别是对政府采购的认识，。政府采购以经济发展和政治功能的公共支出绩效的视角，针对政府采购发展的过程，发现了绩效管理不全面和没有发挥的作用。绩效评价是社会公众参与评估活动的标准，如今我国还没有真正形成统一的政府采购绩效评估的标准和科学的评价，存在开放性不高、较低的基本规范、合同、采购信息不够透明等问题。政府，因为很大一部分采购的不透明、采购垄断、购买价格贵等一系列的问题，产生了的恶性循环。据统计，80%以上的政府采购商品的价格高于平均水平的价格，高于市场价格的70%，高于市场价的3倍。近年来，一些相关的新闻也出现在报纸上。从宏观经济的角度来看，我国的政府绩效管理相关制度，没有明确的法律规范，在整个采购过程中缺乏科学的绩效管理思维，只局限于财政资金的使用，而忽略了其性能，尤其是公共支出的价值实现。从微观上，公共绩效内容不完整，只关注本身，忽视了外部和内部因素的协调与平衡。对政府采购行为的公共管理体制与机制是对公共价值的体现，目前在中国仍然是一个悬而未决的问题。
三、对常见问题提出的几点建议
根据《政府采购法》的规定，“供应商参加政府采购活动应具备下列条件：①具有独立承担民事责任的能力；②具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；③具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；④有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；⑤参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录
(一)深化预算管理工作
提高政府财政管理，确保绩效管理的工作效率和工作质量，这就要求政府和有关部门按照当前中国的实际发展和战略目标，进一步完善预算管理体系，建立合理、实用的适用性强的预算管理制度，在了解公众的基础上，政府对社会公众的监督，将根据相应的规则为每个连接到管理系统的采购，包括采购的所有连接工作，必须严格按相关采购标准的采购计划进行。创立政府采购绩效管理等新能源创新，改善公共价值，加强公共利益的工作而提高工作的质量和效率。
(二)创新公共绩效指标
建设公共绩效指标，是各级政府采购风向标，从公共利益的公共价值的工作指标，是多样的、复杂的，并随着社会的发展完善相关的指标，但是还需要不断的完善和充实，增强业绩指标，涉及公共预算管理、采购在控制过程要进行随后的测试和评估，包括有关的采购环节。借鉴国外先进经验，取其精华去其糟粕，结合工作的实际，创新采购部门和设施的性能，这种指标具有重要意义。
(三)改革与创新
国务院常务会议指出：我们必须深化改革，建立和完善制度约束措施，完善涉及的方法和提高效率的节约，构建规范、透明、公平竞争、监督到位的制度，严格的问责机制的混乱和政府采购使用“权力”才能的土壤，我们必须在国家的政策文件、相关人员的指导下使用，提高创新能力，提高自己的专业知识和技能，提高公共价值视角下的公共服务的工作效率和工作质量，促进经济的发展和进步。
四、结语
总之，公共价值视角下的公共服务工作，是十分重要和必要的，不仅提高了资源的利用率，也在一定程度上促进了中国经济发展和进步。在政府采购提供更多的公共服务的前提下，要体现公共利益和公共价值，要及时发现政府采购绩效管理中存在的问题，政府要进行立法、标准和实施有关建议，对实际的解决方案要重视，只有这样才能产生良好的状态和效果。
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【关键词】新公共管理；新公共行政；管理模式；+0
1、新公共管理的主要思想
新公共管理是20世纪70年代末在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府管理理论及运动。为了应付政府日益增长的财政危机和信任危机， 政府的管理运作纷纷转向市场导向、积极应变的弹性管理的新公共管理模式。新公共管理主要有以下思想：
（1）政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该注重于制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以缩小政府规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。”①
（2）政府应在公共服务中引入竞争机制。新公共管理认为政府应取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。竞争可以提高效率，即少投入多产出；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争鼓励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公共组织雇员的士气和自尊心。
（3）政府应重视提供公共服务的质量和效率。传统的政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来，在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。
（4）政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、引入目标管理、全面质量管理，强调成本—效率分析等。尽管政府公共管理与企业管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，但企业管理的科学性、讲求投入和产出、重视市场需求和顾客的反馈这些方面仍然则可以为公共管理所借鉴。
（5）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，跨组织层次之间的交流非常困难，使政府机构难以对不断变化的社会和各种新情况作出及时反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元，包括社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有更大的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；比集权的机构产生更高的士气、更强的责任感、更高的生产率等。
（6）公务员不必保持中立。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，行政具有浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以更主动的精神设计公共政策，使政策更加有效地发挥其社会功能。
2、新公共管理存在的局限性
新公共管理在某种程度上反映了社会和广大公民对有效率的政府服务的合理期待，新公共管理的许多政策主张是很有启发性的，但是也存在着一些缺陷：
（1）对人性的假设存在偏颇之处。新公共管理的理论基础主要来自公共选择理论、委托—理论、交易成本理论和新古典经济学理论。新公共管理基本承继了新古典经济学对人性的假设，认为理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务和善于利用他人的；由于这种假设，理性行动者不能被信任。新公共管理忽视了道德和文化因素对人性的规制。当人们完全接受了人性自私的理论假定时，就会逐渐接受利己的生活态度，忽略道德的重要性，引发公共利益和公共伦理的危机。
（2）新公共管理可能导致公共行政的价值取向产生偏差。在新公共管理看来，政府施政的基本价值主要在于经济、效率与效能，强调效率价值的优先性。而事实上公共行政本质上应该是追求人民、公民权利、社会公平、公共利益、人性尊严、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，将使新公共管理成为执行和管理的工具，不但无法捍卫民主政治的价值，也无法提升公民道德。以效率为导向的工具理性会引导人们只关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关注；在工具理性下的种种行动，将使公共行政越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较于减少行政成本。
（3）过于依赖市场和民营化。新公共管理以自利与理性为假定，主张公共物品与服务应交给更有效率的市场来提供，减少政府的职能。对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。在公共部门中引入竞争机制，是存在一定限制的，这就是市场机能本身的限制，我们不可能将一些市场无法运作而交到公共部门手中的工作再交回给市场来完成。从实践来看，公共部门市场化的途径主要是民营化和签约外包，其效果仍然有较大的不确定性。公共部门市场化在带来希望的同时，也会产生一些新的问题，如公益的丧失、寻租、特权与贪污等。
（4）将公民当作顾客有不恰当之处。新公共管理将公民与政府间的关系比喻为顾客与企业间的关系，这是不完全恰当的。公民在公共服务中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民也是公共服务的合伙人或参与者，其行为对公共服务的绩效产生影响；公民也是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同时公民还是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全，角色发生一定的偏差。
3、新公共行政可对新公共管理形成一定的补充
产生时期较早一些的新公共行政，为回应20世纪60年代末西方社会连续出现的一系列危机和此起彼伏的政府改革呼声，试图从本源上思考政府追求的价值。新公共行政重视社会公平、代表性、回应性、参与及社会责任感。尽管新公共行政产生在前，而且并没有成为后续政府改革的主要理论支持，但它的不少基本观点却可以弥补新公共管理的一些缺陷。
（1）新公共行政强调公共管理者的道德意识和社会责任感，可以修正新公共管理的理性自利的“经济人”假设。新公共行政认为公务员应当以公众利益为准绳，理解公众的需求并为实现这些需求有道德地工作。公共管理者应该以“公正和社会公平”为价值取向，具有爱国主义、公民精神和乐善好施的品质。人并非时时处处都是自利的，道德对人的影响十分明显，对于公共管理起着重要作用。
（2）新公共行政强调把社会公平作为公共行政追求的目标和价值核心，对新公共管理以经济、效率与效能为基本价值形成有益的补充。乔治·弗雷德里克森认为：“社会公平包含着对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性； 社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身满足需求为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其它学科的交叉以实现对对解决相关问题的期待。总之，提倡公共行政的社会公平是要推动政治权力以及社会福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持、处于劣势境地的人们。”②社会公平是社会稳定的基石，长期看来也是实现效率的必要保证。
（3）新公共行政认识到民营化的局限性。乔治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中指出，民营化运动的前景不可能一片光明。他提醒道，我们总是在“为贿赂与欺诈创造一个诱人的环境”，“越来越多持私营化观念的人被任命到政府职位上，从而越来越多的政府服务采取企业模式，我们又将面对可恶的腐败与种种不道德的行为。”新公共行政认识到民营化运动形成了对公共管理者的新的道德挑战。弗雷德里克森指出，“政府正沿着私营化方向前进，对此我们无须心存芥蒂，但对政府伦理的关注应同时提升。”
（4）新公共行政强调的“代表性”可以弥补新公共管理中将公民当作顾客的不当之处。乔治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中提出了“代表性公民”的概念和理论，来强调公共管理者对社会公正的承诺，强调“代表性”。他认为：“公共管理者首先是公民，公共管理者受雇于公民，代表公民的利益，执行和管理公民的事务。作为我们其中的一部分，公共管理者是公民和公共组织之间联系的主要桥梁。”③“代表性公民”的理论强调公共管理者对公民的关注，对公共利益的保护，对社会公正的承诺。的确，政府与公民间的互动关系，不应该是单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主对话的机制，使其各自既享有权利又履行义务。
4、我国应如何更好的借鉴新公共行政和新公共管理
（1）借鉴新公共管理，把一些科学的企业管理方法。如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高我国政府的工作效率是有促进作用的。我国的政府机构长期以来存在效率低下的现象。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入到我国政府的公共管理中，可以提高政府管理人员的责任感，同时更为科学地衡量管理人员的工作业绩，树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。
（2）借鉴新公共管理，将竞争机制引入政府公共服务领域。可以打破了我国政府独家提供公共服务的垄断地位，在一定程度上提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平。可在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域，例如在电信、电力、自来水和燃气供给等基础设施产业中进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象，更好地发挥市场机制的作用。
（3）在当前各类矛盾趋向激化的社会转型期，新公共行政强调的社会公平的核心价值应摆在突出位置。我国社会发展滞后于经济增长，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。在经济与社会发展过程中，出现了贫富差距拉大、就业形势严峻、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风险加大等现象。城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多，我国进入了社会风险加剧的时期。努力维护社会公平，维护公民基本权利平等和机会平等，显得尤为重要。
云南师范大学 650500
[摘要]新公共服务理论产生于20世纪80年代，它是当代公共行政改革的新模式。在对新公共服务理论研究的过程中，它被当作是一种理论工具，以全新的视角透视现实。在这些研究视角中，以与新公共管理理论的比较研究、探究服务型政府的构建、公共部门人力资源管理研究、政府绩效管理研究、公民参与研究、行政伦理价值研究以及该理论的贫困研究等，本文将综述以上视角的研究现状。
[
关键词 ]新公共服务理论；服务型政府；绩效管理；公民参与；行政伦理
新公共服务理论是在比较公共行政学管理主义研究途径特别是对新公共管理理论进行反思和批判的基础提出来的，[1]是一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择。具体来说，是建立在民主公民权理论、社区和公民社会的模型，组织人本主义和组织对话理论基础之上的，其主要内容涉及政府职能、公共利益、战略性思考与民主性行动、服务对象是公民、行政责任复杂、人的价值、公民权与公民服务等内容，注重社区的重要性，构建公民-社区-政府三者互动沟通、协商发展的有效公共管理模式。新公共服务理论是一种前言理论，也是学者们探究与研究的新热点，他更是一种工具，指导人们用更新的视角透视现代公共管理的发展趋势。
1、视角一：与新公共管理理论的比较研究
1.1 对新公共管理理论的批判
随着经济与社会的变迁，人们对于新公共管理理论的批判声音越来越大。有些学者对于“新公共管理”的模式和具体内容提出了十分尖锐的批评。例如,美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对“企业化政府”模式提出了五点批评；另一位美国学者查尔斯·古德塞尔则提出与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则。有些批评强调新公共管理对公共价值观的削弱,认为“新公共管理”追求“三E”(效率、效益、经济)标准,其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。还有人对新公共管理的普适性进行了批判。[2]
新公共服务所批判的，是新公共管理通过推行“一套大部分从私人部门引入的价值观来寻求管理变革”,这种把商业的价值迅速转移到公共部门的做法给公共行政及其人员带来了一些棘手的问题[3]。批判的内容主要是对新公共管理应用市场模型的分析、对强调顾客关系的批判以及对提倡企业家式政府和精神的批判[4]。
1.2 对新公共管理理论的传承与超越
新公共服务理论并不是对新公共管理理论的替代，经过对比可以发现，二者的关系应界定为传承与超越。这两种理论范式都很重视理性，只不过，新公共管理理论关注的是工具理性，而新公共服务理论关注的是价值理性；这两种范式都关注参与，承认公共组织的开放性和参与的重要性，并将参与的重点放在外部参与上；这两种范式都强调放松管制和弹性化，认为应该对政府松绑,解除内部繁文缛节和限制,以提高政府行动的水平,使政府的活动更具有创造力、回应性[5]。
新公共服务的创新在于，服务于公民而不是服务于顾客，是管理价值的变迁；追求公共利益，是管理目标的变化；重视公民权胜过重视企业家精神，是公民精神的“复活”；在决策制定与执行中注重民主价值；突破传统公共行政和新公共管理的责任观，强调责任的复杂性；击碎新公共管理的“控制”狂想，强调服务的角色；注重以人为本，而不是以生产率为本。
2.视角二：探究服务型政府的构建
2.1 我国构建服务型政府的问题、理论诉求及路径选择
我国在推进服务型政府建设方面进行了一系列探索，取得了明显的成绩。但按照新公共服务的要求，还存在一些亟须解决的问题，突出体现在服务行政意识低与民主行政意识不强两个方面：服务行政意识较低表现为政府定位不准、服务效率较低和公务人员服务意识薄弱；民主行政意识不强表现为行政过程公民参与机会少和公民利益表达不均衡。[6]“人本、服务”是当前我国建设服务型政府的两大理念诉求。[7]构建我国服务型政府的路径选择，是要更新行政理念、转变政府职能、优化管理体制、改进服务方式。[8]
2.2 新公共服务理论对我国构建服务型政府的启示
在新公共服务理论的主要观点中，有很多内容是可以给予我国构建服务型政府以启示的。有学者认为这些启示包括，公民本位的核心治理价值、公共官僚的职责转型、协商式的治理机制。 [9]有学者认为，这些启示为确立民主行政和服务行政的理念、强化政府社会管理和公共服务职能、正确定位政府与公民的关系、进一步提高公务员的整体素质以及大力培育和发展公民社会组织。[10]也有学者认为，借鉴价值在于关于政府的价值理念、关于责任意识、关于政府的作用以及关于社会治理结构等方面。[11]
3.视角三：公共部门人力资源管理研究
3.1 公共部门人力资源管理的价值取向的启示
新公共服务理论中人力资源管理的价值取向涉及以公共利益为目标、注重民主参与、强调责任多维以及重视人。对于我国公共部门人力资源管理的启示在于，融公共利益与个人价值相统一，以人为本取代成本理念，以民主、参与取代集权、专制，以多样责任观替代狭隘责任观。[12]还有学者认为，强调战略理性[13]同等重要。
3.2 我国公务员管理相关启示
对于我国公务员激励机制的创新，新公共服务理论的人性假设基础成为公务员激励机制创新的出发点，新公共服务理论的核心理念成为公务员激励机制创新的重要指导思想，因此，新公共服务理论要求公务员激励机制从观念上、模式上以及制度上进行创新。[14]
对于提升公务员的服务能力，新公共服务理论的主要观点也给予了一定的启示。如公务员招选应贯彻“服务理念为本”，建立健全的甄别人才机制；对公务员的管理应更具人性化；建立与公务员公共服务相配套的制度[15]等。
对于公务员角色的重塑，有学者认为公务员角色重塑的选择路径有三个：培育和提升公务员公共行政精神；提高公务员的整体素质；建立与公民合作模式。[16]
4.视角四：行政伦理价值研究
新公共服务理论的七个主要内容映射出了七种行政价值理念，这七种价值理念对我国对行政伦理价值的建设有很大启示。有学者总结为：以满足公共利益为最核心的价值追求，推动公民社会的形成，转变政府职能和规范公共管理者的责任。[17]有学者总结为：对行政主体的要求,树立公共利益至上的信仰、确立公共行政的多重责任、强化公共权力的公共性；对行政相对人的要求，加强行政相对人配合和参与行政活动的意识、权利意识和政府责任意识,促进公民对政策制定和执行的干预和参与，同时还要应当履行社会义务；行政制度伦理的建设，以制度道德化实现一切人的道德化，同时强调行政伦理立法；行政伦理环境的建设，构造行政价值观充分有效发挥作用的宽松、民主环境使行政主体、行政相对人和行政制度三者的互动得以顺利进行，增加社会对行政主体的社会期待，通过各种宣示途径营造良好之社会风气。[18]
5.视角五：理论的贫困研究
每一种理论都不是完美的，新公共服务理论也有它的贫困之处。有学者认为该理论研究选题所引发的研究目标存在低层次性，“研究更多地停留在行动研究层次,难以实现理论内容的创新,更多地只是用‘新公共服务’这个‘新瓶’装某一群学者的‘旧酒’而已”，不仅从理论选题到理论内容缺乏一定的创新型，其理论论证的不充分性、不严密性以及在美学意义上的简洁性方面也有不足，并在一定程度上对企业家政府理论存在诸多偏见或误解。[19]还有学者认为这些贫困表现在理论贫困和现实贫困两方面。理论贫困表现在，新公共服务理论只是一种价值转向，没有实现政治价值与效率价值的统一；自然人与组织人的角色冲突挑战新公共服务理论的人性假设；有意忽略政府政务官和公务员的区别，导致一种责任的悖论。现实贫困表现在，程序性的最小政府只是一种想象，政府不可能退出实体性事务；公民社会内部的博弈缺乏有效的规约，会出现“丛林状态”，陷入自私的泥沼；缺乏一个可以操作的组织结构和运作方式，新公共服务理论的现实指导意义十分有限。[20]
新公共服务理论受到很多学者的推崇，对当代各国的行政改革也产生了很多影响，对于新公共服务理论的研究视角主要就是上文中总结的七个视角，由于本人的学识以及资料查阅有限，可能还有遗漏的研究视角，有待于后续的继续研究。综上所述，新公共服务理论虽然是“站在巨人肩膀上的巨人”，但它还是避免不了自身所固有的缺陷与不足，因此，我们在看待任何理论时，都必须全面、深刻并且要理论与实际相结合，才能正确的运用该理论为现实行为做指导。
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在我国开展公共管理教育，不仅是对国外先进思想与理论学习的结果，也是当今中国社会发展的必然要求。具体来说，公共管理教育中国化必要性体现在以下几个方面：
1.公共管理教育中国化是我国社会转型与发展的需要。
我国社会经济发展模式具有很强的独特性，坚持具有中国特色的社会主义发展道路，改革开放的30多年中，中国公共管理工作取得一定的成就，相关学者也对公共管理相关理论进行了研究、总结，然而总体上我国自发性探索发展的模式基本上走到了尽头，暴露出越来越多的缺陷。在这样一个背景下，就需要又一个新的理论、新的研究出现，公共管理教育中国化正好符合这一时期的背景，能够帮助我国社会经济等转型与发展。
2.我国现阶段的社会主义市场经济体制不够完善，还需要积极的探索。
同时我国社会体制改革具有很强的渐进性以及探索性，在许多关键性的领域还正在积极的寻求突破；同时，我国社会发展过程中，公共管理工作缺乏创新，改革的路十分艰难。通过公共管理教育中国化，借鉴先进的国际理论，对现在我国社会中存在的问题做出积极的回应。
二、公共管理教育中国化有效途径
1.加强对中国国情的研究。
中国公共管理所涉及的面特别广、特别复杂，是对多元化系统价值去向的认识，为了实现公共管理教育中国化，首先就需要对我国国情的考察。由于国情涉及的因素较多，不仅需要促进我国民主发展，同时必须以社会稳定为前提；同时必须保证国情考察的全面性，不能以东部发达地区或西部欠发达地区的情况代表整体情况。这就需要通过多视角、多领域、多层次的研究与分析，探索中国化公共管理教育。公共管理教育在我国的开展，必须立足于我国基本国情，借鉴西方先进研究成果，不能盲目的照搬照用！
2.加强公共管理教育中国化的创新。
公共管理教育具有指向性的特点，加强公共管理教育的目的在于构建和谐的社会价值观，倡导理想政府，推动国家政府向着健康的方向发展。加强公共管理教育中国化过程中的创新，需要能够揭示不同历史时期社会与政府应该承担的责任，体现其秉承的核心价值。我国的改革开放就是创新的一个形象的成功案例，纵观我国近年来的发展成就，每一件事件中都蕴含着创新。在中国化公共管理教育开展过程中，应该加强创新，紧跟时代的发展，鼓励与引导人们去追求、去实践，推动公共管理中国化的进程。
3.不断的创新新的公共管理教育模式与办学方式。
作为一门综合性强、跨学科、具有交叉性的学科来说，公共管理教育主要以培养通识型、应用型的复合型人才为主。这样才能使其适应公共管理工作中多元化的需求。在办学模式上，还需要根据不同地区特点，采取多样化的招生方式，不仅采用全日制的教育培训模式，还可以采用第二学位攻读的方式，培养复合型人才。公共管理教育中国化过程中，可以借鉴这一点，针对不同层次的公务员，开设短期、周期性的培训课程，通告公共管理教育的针对性以及高效性。英美等发达国家，在微观的公共管理教育方面，逐渐重视教育中对相关技能的强化，强调在教育培训过程中，以以后公共管理教育需要的技能为教学主要内容，强调双向沟通性。这就需要我们注重公共管理教育的实效性，采取多种多样的教学方式，包括角色扮演、案例分析、实地调研等，提高公共管理教育效果。公共管理教育培训过程中，可以采用角色扮演的方式，让学员分别扮演公职人员以及当事人，给定一个课题，让学员去进行处理。通过这个过程，学员亲身体验了公共管理工作，为以后公共管理工作积累一定的经验。
三、总结
